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INTERCONEXIN DE REDES Y SERVICIOS

"
PUBLICOS DE TELECOMUNICACIONES:
REAL ACCESO A LA COMPETENCIA

Virginia Nakagawa M.* 1

Con la dacin del Decreto Legislativo 702 -que


declar de necesidad pblica el desarrollo de las
telecomunicaciones y la promocin de la inversin
privada en telecomunicaciones- y las sucesivas nor-
mas emitidas, hasta la aprobacin del Texto nico
La interconexin constituye, sin lugar a dudas, una Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, apro-
herra11lienta bsica para la implementacin de cual- bado por Decreto Supremo 013-93-TCC (en adelan-
quier poltica de telecomunicaciones. El reciente te, la Ley de Telecomunicaciones), el sector de las
Reglamento de Interconexin define a este mecanis- telecomunicaciones ha sufrido grandes cambios. El
mo como el acuerdo o conjunto de acuerdos por los ms reciente lo constituyen dos acontecimientos
que dos empresas de servicios pblicos de telecomu- formalmente separados, pero estrechamente vincu-
nicaciones conectan sus redes y servicios con el lados entre s: (i) el fin del perodo de concurrencia
objeto de que los usuarios de cada uno de ellos limitada en los servicios de telefona fija local, por-
tengan acceso a los usuarios del otro. De esta mane- tador de larga distancia nacional y portador de larga
ra, la interconexin permite que los usuarios de una distancia internacional (que estaban otorgados en
empresa de telecomunicaciones se comuniquen con concesin a Telefnica del Per S.A. de forma exclu-
los usuarios de otra empresa de telecomunicacio- siva por cinco aos) y (ii) la aprobacin de los
nes. Esta integracin de las redes reviste especial "Lineamientos de Poltica de Apertura del Mercado
i IIIportancia para los usuarios y es la clave para que de Telecomunicaciones del Per" mediante el De-
exista una efectiva competencia en el sector de las creto Supremo 020-98-MTC (en adelante,
telecomunicaciones; vemos entonces cmo las nor- Lineamien tos).
lilas sobre la materia establecen la obligatoriedad
de la intercollexin y disponen la activa participa- La liberalizacin ha despertado un notorio y cre-
cin del organismo regulador (OSIPTEL) como su- ciente inters de los inversionistas extranjeros por
pervisor de las mismas. entrar al mercado de las telecomunicaciones nacio-
nales; ingreso que, de ocurrir en la magnitud espe-
La doctora Virginia Nakagawa, especialista en te- rada, generar una fuerte expansin de los servi-
lecol1l1l11icaciones, describe en el presente artculo cios de telecomunicaciones, mejores servicios a los
los aspectos ms notables de la interconexin, y usuarios (tanto en precios como en calidad) y re-
Ill1ce hincapi en la importancia fundamental que percusiones econmicas positivas tanto para el
esta institucin posee en los actuales momentos en propio sector como en otros sectores; en otros
que se viene produciendo una marcada liberaliza- trminos, un impacto positivo para la economa en
cin del sector de las telecomunicaciones. general:

* Abogada Especialista en Telecomunicaciones

I Las ideas expuestas en el presente documento constituyen una visin exclusivamente personal de su autor por lo que no

compromete -directa o indirectamente- posicin institucional alguna.

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Sin embargo, no es suficiente liberalizar el mercado. viarias hallaren en el camino), como para el sistema
Existe un aspecto fundamental, sin el cual, no exis- econmico (por el uso ineficiente de los recursos) y
tir competencia: la interconexin. En la mayora la competencia.
de pases que han liberalizado sus mercados de
telecomunicaciones, han surgido conflictos, de gran Del mismo modo, cuando una persona en Lima
magnitud, que se han centrado en el problema de la se comunica telefnicamente con una persona en
interconexin. La razn es muy simple: depende de Nueva York, su llamada est siendo dirigida por
la interconexin el real acceso al mercado de las la red telefnica; red constituida por varias em-
telecomunicaciones. Si bien el otorgamiento de con- presas necesariamente interconectadas. En este
cesin -ttulo habilitante para la explotacin de ejemplo, la empresa concesionaria que provee el
servicios pblicos de telecomunicaciones - es requi- servicio de telecomunicaciones en el Per ha con-
sito para acceder al mercado, el real acceso se con- tratado la interconexin con una empresa porta-
creta a travs de las condiciones que se establezcan dora de larga distancia internacional (que trans-
en materia de interconexin. porta las seales del Per al extranjero), quien a
su vez se encuentra interconectada con una em-
En consideracin a que el xito o el fracaso de una presa extranjera. Es esta empresa extranjera la
empresa de telecomunicaciones se sostiene en las que conduce sus seales hasta Nueva York y
normas de interconexin y en la actuacin del Estado completa la "ruta" hasta el nmero telefnico de
a travs de la entidad reguladora competente 2, el destino. A travs de este mecanismo, se posibilita
cabal entendimiento de las normas aplicables por par- las comunicaciones y nosotros, como usuarios
te de las empresas de telecomunicaciones resulta esen- que originamos y / o recibimos las llamadas, nos
cial y es propsito de este estudio coadyuvar a ello. beneficiamos de la existencia de interconexin
sin percatarnos que, sin ella, no nos hubiramos
La interconexin -al igual que el fenmeno de la podido comunicar.
competencia- es un tema que, por su complejidad,
tiene mltiples enfoques, por lo que centrar la En el siguiente grfico, de manera muy simple, se
cuestin en el aspecto jurdico propiamente dicho, detalla una interconexin entre la empresa A y la
aproximndonos, como no podra ser de otra mane- empresa B que hace posible que Juan y Gerardo se
ra, a las vertientes econmicas y tcnicas que conflu- comuniquen entre s. Si no existiera dicha interco-
yen en el contenido de la interconexin. nexin, tanto Juan como Gerardo se comunicaran
slo con los usuarios atendidos por sus propias
DEFINICIN DE INTERCONEXIN empresas. (ver cuadro).

En primer trmino: Qu es interconexin de redes Debe quedar claro que la interconexin no es slo
y servicios pblicos de telecomunicaciones? Una una mera unin fsica o virtual entre redes de teleco-
primera aproximacin es definir a la interconexin municaciones, pues dicha definicin la restringe
como la unin de las redes y servicios pblicos de hacindola similar a, por ejemplo, las conexiones
telecomunicaciones, cuya finalidad es que los usua- domiciliarias para el suministro de energa elctri-
rios de una empresa de telecomunicaciones (empre- ca, a travs de las cuales somos meros receptores (y
sa A) se comuniquen con los usuarios de otra em- consumidores) de energa. Tampoco se la define por
presa de telecomunicaciones (empresa B). los aspectos tcnicos como por ejemplo, el uso de
determinada tecnologa, centrales, conmutacin,
Para esclarecer la mencionada definicin, imagine- protocolos, entre otros. La interconexin es, esen-
mos un viaje por tren del punto A al punto B. El tren cialmente, un conjunto de acuerdos entre empresas
debe utilizar las redes ferroviarias de transporte y de servicios de telecomunicaciones a travs de los
cruzar "X" nmero de departamentos con el objeto cuales los usuarios de una empresa tienen acceso a
de poder llegar a su destino. Si las redes ferroviarias los usuarios de otra empresa. Esta es la definicin
que conducen de A hasta B no estuvieran unidas que -acertadamente- contiene el Reglamento de In-
(formando una nica red de transporte) y permitie- terconexin 3 aprobado por OSIPTEL (en adelante,
ran el paso del tren, las consecuencias seran suma- el Reglamento de Interconexin), el cual la define
mente perjudiciales tanto para los usuarios (quienes como "el acuerdo o conjunto de acuerdos por los
tendran que contratar con cuantas empresas ferro- que dos empresas de servicios pblicos de te lec 0-

2 En el Per, la entidad reguladora competente en materia de interconexin, es el Orgimismo Supervisor de Inversin Privada en
Telecomunicaciones - OSIPTEL. '
l Aprobado por Resolucin N OOl-98-CD/OSIPTEL, publicado en el diario oficial "El Peruano" el!7 de ener de 1998.

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RED TELEFONICA w .... RED TELEFONICA
DE LA Punto de Interconexin DE LA
EMPRESA EMPRESA
A B

,1

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Juan Gerardo I
((((((((((( ( ( ( ( ( ( ( ( ( ( (
USUARIOS DE LA EMPRESA A USUARIOS DE LA EMPRESA B

municaciones conectan sus redes y servicios con el habilitante para la actuacin de OSIPTEL en ejerci-
objeto que los usuarios de cada una de ellas tengan cio de su potestad regulatoria- se establece la rela-
acceso a los usuarios del otro". cin de interconexin mediante un mandato admi-
nistrativo.
Ntese que la definicin mencionada se aleja de
comprender en la misma cualquier mencin a los El artculo 7 de la Ley de Telecomunicaciones
aspectos tcnicos que puedan estar involucrados, declara de inters pblico y social la interco-
precisamente porque si bien en los acuerdos de nexin de las redes y los servicios pblicos de
interconexin entre las empresas se delimitan las telecomunicaciones. Esta disposicin es desarro-
cuestiones tcnicas de la interconexin a llada en el artculo 106 del Reglamento General
implementar, lo que sustenta y da contenido a la de la Ley de Telecomunicaciones, definindose
interconexin en s es lograr el acceso de los usua- que la interconexin de las redes de los servicios
rios de una empresa a los usuarios de otra empresa. pblicos de telecomunicaciones entre s es de
La finalidad ltima de la interconexin, por tanto, es inters pblico y social y, por tanto, es obligato-
que frente a los usuarios la red o redes se ria; constituyendo una condicin esencial de la
interconecten presentndose como una red integra- concesin. En consecuencia, la interconexin tie-
da que satisface sus necesidades 4. ne un carcter preeminentemente obligatorio e
imperativo, que en el caso de incumplimiento
CARCTER OBLIGATORIO DE LA por parte de las concesionarias, es una potencial
INTERCONEXIN causa de terminacin anticipada del contrato de
concesin; en otros trminos, no interesa la per-
La Ley de Telecomunicaciones establece el carcter manencia de la empresa infractora en el mercado
obligatorio de la interconexin, definindose un de las telecomunicaciones ya que al impedir
perodo de negociacin entre las partes con el objeto (injustificadamente) la interconexin, el costo que
de que concreten el correspondiente contrato de genera es mayor que los beneficios que reportara
interconexin. A falta de acuerdo -presupuesto a los usuarios.

Una definicin reckr;e de interconexin la encontramos en la normativa espaola ..El.Real Decreto 1651/1998, del 24 de julio de 1998
-por el que se aprob el Reglamento que desarrolla el Ttulo JI de la Ley a/[998, Ley":General de Telecomunicaciones-, define a la
interconexin como: "la conexin fsica y funcional de las redes de telecomun'icacil\ ut1lizadJ'S por el mismo o diferentes operadores,
de manera que los usuarios pedan comunicarse entre s o acceder a los servicios prestadQS' por aqullos. Tales servidos pueden ser
sumnistrados por los referidos operadores o por otros que tengan acceso a la red.
La interconexin comprende, asimismo, los servidos de acceso a la red suministrados con el mismo fin, por los titulares de redes pblicas
de telecomunicaciones a los operadores de servicios telefnicos disponibles al pblico." Se observa que en esta definicin el punto central
es la conexin (fsica o funcional) que permite estructurar una red integrada frente a los usuarios.

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Principios que rigen al sistema de interconexin: te, a partir del fin del perodo de concurrencia
limitada.
La interconexin se rige por los principios de neu-
tralidad, no discriminacin, igualdad de acceso y, La misin del rgano regulador en esta materia
libre y leal competencia. Los artculos 8, 9 Y 10 del tiene ahora mayor preponderancia y se sustenta en
Reglamento de Interconexin los define claramente el reconocimiento de que, en monopolios y posicio-
en los siguientes trminos: Por el principio de neu- nes dominantes como los que se configuran en el
tralidad, una empresa de telecomunicaciones que es sector de las telecomunicaciones, si se pretende que
soporte de otros servicios o que tiene una posicin stos funcionen en condiciones de mximo exce-
dominante en el mercado, est obligada a no utilizar dente social y sin apropiarse del excedente del con-
tales situaciones para prestar simultneamente otros sumidor, se requiere que existan entidades
servicios de telecomunicaciones en condiciones de reguladoras independientes y autnomas 5, que
mayor ventaja y en detrimento de sus competido- obliguen a las empresas a funcionar como si en el
res. Por el principio de no discriminacin, los mercado existiera competencia (simulacin de com-
operadores estn prohibidos de llevar a cabo petencia). La regulacin, como tal, se dirigir a
prcticas discriminatorias u otorgar tratos dife- corregir las imperfecciones del mercado y a promo-
renciados a otros operadores vinculados directa ver la competencia, protegiendo los intereses de los
o indirectamente, que busquen o pretendan favo- usuarios. Un aspecto fundamental para compren-
recer a ellos o a s mismos, en detrimento de der el significado de la regulacin es que su objetivo
cualesquiera de los otros agentes que operan en no es sustituir al mecanismo del libre mercado, sino
el mercado de las telecomunicaciones. En virtud tender hacia su efectivo establecimiento, para cuyo
del principio de igualdad de acceso, los concesio- fin se debe adoptar decisiones administrativas que
narios u operadores de servicios pblicos de tele- promuevan dicho objetivo a la vez que, progresiva
comunicaciones estn obligados a interconectar y sostenidamente, se desregula. Para desregular es
sus redes o servicios en condiciones equivalentes requisito, obviamente, que se cumplan las condicio-
para todos los operadores de otros servicios que nes econmicas que perfilan a un mercado en plena
lo soliciten. El contenido de la libre y leal compe- competencia, de conformidad con la doctrina eco-
tencia se desprende de las normas generales de nmica ms autorizada.
competencia que rigen las actividades econmi-
cas en general. En el mbito de la interconexin, corresponde al
regulador, esencialmente: (i) establecer las normas a
FUNCIONES DE OSIPTEL que deben sujetarse los contratos de interconexin
entre empresas, normas que de acuerdo al artculo
El artculo 8 de la Ley 26285, establece como funcio- 72 de 1", Ley de Telecomunicaciones, son obligato-
nes de OSIPTEL, entre otras, las relacionadas con la rias y su cumplimiento de orden pblico; (ii) apro-
interconexin, para cuyo cumplimiento, OSIPTEL bar los contratos de interconexin, as como sus
debe asegurar que a travs de la interconexin se: (i) modificatorias; (iii) objetar con expresin de causa
procure la prestacin ptima de los servicios y se los contratos de interconexin; (iv) emitir mandatos
racionalicen las inversiones y (ii) garantice que ante de interconexin y, (v) resolver los conflictos que
el usuario, el conjunto de los servicios pblicos de surjan entre empresas cuando se encuentre estable-
telecomunicaciones se presenten como una red inte- cida la relacin de interconexin, ya sea en mrito a
grada, independientemente de que, en dicha red, un contrato o un mandato.
exista ms de una empresa de servicios pblicos.
Consideramos relevante esclarecer dos mbitos de
En materia de interconexin, durante el perodo de accin de OSIPTEL que deben quedar claramente
concurrencia limitada en el Per no se suscitaron, diferenciados. El primero, referido a la interconexin,
salvo contadas excepciones, conflictos relacionados en el cual la potestad primordial es la potestad
con dicha materia y la razn es que la interconexin reguladora (hasta que se establezca la relacin de
tiene lugar, en toda su amplitud, fundamentalmen- interconexin). La segunda, es la relativa a la vigi-

5 Eduardo J. Rodrguez Chirillo, sostiene que el caicter independiente de la funcin reguladora encuentra en lo que ha dado en llamarse
los rganos reguladores independientes, un modo adecuado de separar los aspectos polticos de los tcnicos, es decir, propios de cada
actividad. La independencia de estos rganos toma mayor o menor relieve segn los ordertamientos; no obstante, ha de existir un rgimen
jurdico que asegure la independencia funcional y financiera. Por otro lado, dicho autor resalta, entre los aspectos jurdicos sustantivos
de la regulacin, lo fundamental que resulta para la consecucin de una regulacin enderezada a promover la competencia, el estricto
control sobre la interconexin con terceros. RODRIGUEZ CHIRILLO, Eduardo J.. Privatizacin de la empresa pblica y postprvatizacin.
Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1995.

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lancia de la libre y leal competencia, en el cual su chas redes como una unidad frente a los usuarios,
potestad primordia1es la correctiva y sancionadora, con el consecuente aumento de la transmisin y
castigando (ex - post) las prcticas restrictivas de la capacidad de las redes, as como el incremento de
libre competencia y los actos de competencia des- los usuarios que pueden acceder a mayores servi-
leal. cios de telecomunicaciones. Para dichos efectos, las
empresas deben adoptar elementos tcnicos comu-
Arquitectura de red abierta, puntos de interco- nes (sin que ello implique, de manera alguna, el uso
nexin y cargos de interconexin: de determinada tecnologa o equipos de telecomu-
nicaciones), que posibilite que el conjunto de redes
Resulta necesario delimitar, en trminos coloquia- operadas por una o ms empresas se comporten
les, lo que entendemos por: (i) arquitectura de red como una red nica de telecomunicaciones. En tal
abierta, (ii) puntos de interconexin Y (iii) cargos de sentido, en la normativa del sector se ha establecido
interconexin, para facilitar la comprensin del tra- la obligacin de los concesionarios de aplicar dise-
tamiento que la normativa ha diseado para el os de arquitectura abierta que faciliten la interco-
fenmeno de la interconexin. nexin 7 , as como adoptar las condiciones necesa-
rias para garantizar la interoperabilidad de las re-
ARQUITECTURA DE RED ABIERTA des y una calidad satisfactoria.

El uso de la infraestructura pblica desmonopoliza- El principio es que esta red de telecomunicaciones


da es un rubro comn a las redes elctricas, portua- (o red bsica) se encuentre disponible para que
rias, aeroportuarias, ferroviarias, oleoductos, cualquiera que lo solicite pueda acceder a ella. Sin
gasoductos, as como a las de telecomunicaciones. embargo, debe reconocerse que pueden existir in-
Tienen elementos comunes como: (i) su importancia convenientes tcnicos que posibiliten el acceso a
para la prestacin de servicios pblicos o de inters todos los solicitantes en un determinado momento.
pblico, (ii) evidencian necesidad de regulacin
sobre la interconexin o el acceso a las redes por PUNTO DE INTERCONEXIN
terceros, y (iii) reflejan grandes inversiones a largo
6
plazo . El punto de interconexin es el lugar especfico,
fsico o virtual, a travs del cual entran o salen las
La red de telecomunicaciones puede ser entendida seales que se cursan entre las redes o servicios
como el conjunto de elementos de transmisin y/o interconectados. En otros trminos, el punto de
conmutacin que posibilita el transporte de seales interconexin es el lugar donde en concreto se pro-
entre dos o varios puntos de destino. El elemento duce la unin entre las redes de las empresas que se
clave que facilita la interconexin en esta red es la interconectan, y define y delimita las responsabili-
denominada" arquitectura de red abierta", definida dades de cada operador en la interconexin (las
como la conformacin de una red de telecomunica- responsabilidades de cada uno de los operadores
ciones cuyo diseo considera el seccionamiento, llegan hasta el punto de interconexin).
hasta donde sea posible, en partes, paquetes, capas
o ni veles bsicos de tal manera que permita el acceso Se debate, con singular frecuencia, sobre la ubica-
efectivo a ella de otros servicios, equipos o redes de cin de los puntos de interconexin y su capacidad
telecomunicaciones, a travs de los medios norma- para atender el trfico que se espera cursar; debate
lizados por la autoridad nacional competente o, en en el cual los nuevos entrantes -al desconocer los
su defecto, por la Unin Internacional de Telecomu- aspectos tcnicos relevantes sobre la red de la domi-
nicaciones' sobre una base no discriminatoria y de nante- se encuentran en desigualdad frente al pro-
igualdad de acceso. ceso de negociacin y en desventaja. Otros aspectos
conflictivos se relacionan con: (i) las divergencias
A fin de esclarecer lo anterior, es necesario sealar entre las empresas a fin de determinar a quin le
que a travs de la interconexin se facilita la corresponde efectuar las inversiones que sean nece-
interoperabilidad de las redes, presentndose di- sarias con el objeto de acceder hasta el punto de

.~ .. ,

6Para una visin ~bre la convergencia y transformacin de las redes de,infiaest~tura, se remite al lector a: DE LA CUErARA
MARTINEZ, JuanManuel. Sobre las infraestructuras en red. En: Revista del Dt':recho de las Telecomunicaciones e Infraestructurasen Red.
Madrid: Montecorvo, 1998. p. 13-46. . '.,;' .

7 Subyace a la arquitectura de red abierta el uso eficiente de nuestros recursos evitando la superposicin de redes. En efecto, supongamos
que desde el punto A al punto B, las empresas tuvieran que invertir, cada una, en la instalacin de redes (con las.consecuentes costos de
infraestructura) establecindose varias redes paralelas cuando slo era necesario que existiera una red ..

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interconexin; (ii) la ca-ubicacin, es decir, la insta- mente -yen los mismos Lineamientos se reconoce-
lacin de los equipos de telecomunicacionesnecesa- las partes negociantes podrn establecer otros pun-
ros de la empresa solicitante, en la propiedad de la tos de interconexin; en cuyo caso, deben tener
empresa a la que se le solicita interconexin; (iii) los presente el principio de neutralidad, igualdad de
servicios adicionales que estaran comprendidos en acceso y no discriminacin. La informacin sobre
el acuerdo de interconexin, entre otros. los puntos de interconexin -sean los definidos en
aplicacin de los Lineamientos, as como los defini-
Sobre el particular, el Reglamento de Interconexin dos convencionalmente- es necesariamente pblica
estableci que: (i) las empresas pactarn la ubica- y debe estar a disposicin de los nuevos entrantes y
cin de sus puntos de interconexin, tanto en la red de los inversionistas que as lo soliciten.
del que solicita la interconexin como en el que la
otorga, de manera tal, que se garantice la calidad del Adicionalmente, existe otro requisito relativo a que
servicio, accesibilidad y capacidad de trfico; y (ii) slo se proveer y se cobrar por cargo de interco-
que los equipos para los enlaces de interconexin nexin donde exista "presencia" de cada uno de los
podrn ser proporcionados por cualquiera de las prestadores de servicios a ser interconectados. Sin
empresas. perjuicio que, en su oportunidad, se defina el trmi-
no "presencia", entendemos que el mismo no nece-
Como es lgico, la infraestructura que sea necesaria sariamente debe restringirse a que, en determinada
para llegar al punto de interconexin puede ser rea local, la empresa que solicita la interconexin
provista por la propia empresa solicitante (en la sea propietaria de determinada infraestructura fsi-
medida que se encuentre habilitada para ello), o un ca, sino que comprende a cualesquiera otra forma
tercero, o por la empresa a la que se solicita interco- de acceso que posibilite la interconexin. Es de
nexin. Corresponde a la empresa solicitante -defi- relevar, que esta diferencia entre el trmino "pre-
nido el punto de interconexin- asumir los costos de sencia" e "infraestructura propia", se desprende,
infraestructura que sea necesaria para llegar a dicho adems, de las obligaciones que los Lineamientos
punto. Es de cargo de los nuevos entrantes efectuar han definido -en el captulo referido a poltica de
dichas inversiones, en la medida que dichos costos concesiones- para: (i) las empresas de larga distan-
son parte del establecimiento de su red en el rea de cia, que debern poseer "infraestructura propia" en
que se trate. cinco ciudades de distintos departamentos y al
menos un centro de conmutacin; y (ii) las empresas
Recogiendo la problemtica sobre esta materia, los de telefona fija local, que debern instalar "lneas
Lineamientos para la apertura del mercado de tele- en servicio" definidas en trminos porcentuales en
comunicaciones -frente a la apertura del mercado comparacin con el del mayor operador estableci-
de servicios de telefona fija, portador de larga dis- do; en ambos supuestos, s se requiere de instalacio-
tancia nacional e intemacional- han definido que los nes fsicas propias.
operadores establecidos debern sealar por lo
menos un punto de interconexin en cada rea Por otro lado, si por cualquier motivo una empresa
8
10ca1 , ya sea para la interconexin local-local, como no puede proveer la interconexin en ciertas reas
en la larga distancia-local, y larga distancia-larga locales, los Lineamientos permiten a los competido-
distancia. Los puntos de interconexin restantes res interconectarse a travs de "lneas telefnicas,,9
estarn sujetos a negociacin. hasta que puedan cumplir sus obligaciones. Este es
un arreglo esencialmente transitorio y excepcional
Esta disposicin implica que las empresas debern hasta que la interconexin va troncales de enlace 10
suministrar -transparentemente- informacin al se encuentre disponible.
mercado sobre sus puntos de interconexin de tal
manera que cualquier inversionista pueda realizar Finalmente, con relacin a la ca-ubicacin 11 el art-
los clculos del mercado y de costos de instalacin culo 30 del Reglamento de Interconexin la contem-
(infraestructura) que le significa el acceso. Obvia- pla como una posibilidad que corresponde a las

s Recordemos que actualmente, para el servicio de telefona fija, las reas locales se encuentran definidas por los lmites de los
departamentos del Per. No obstante, debe tenerse en cuenta que en diversos contratos de concesin se ha definido reas de concesin
por ciudades o distritos.
'1 Lnea es el medio de transmisi~ entre dos terminaciones de lneas. El trmino puede ser calificado por el tipo del medio usado.
10 Las troncales de enlace son un grupo de lneas que unen dos centrales que, para efectos de interconexin, son de dos operadores

diferentes.
11 La co-ubicacin implica la instalacin de los equipos de una empresa, en los locales de la otra empresa involucrada en la interconexin.

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empresas pactar. El sustento es propender una re- determinada y los costos totales que excluyen dicha
duccin de costos, sin embargo -como no podra ser instalacin, dividida por la capacidad de la instala-
de otra manera- no se puede establecer una obliga- cin (costos medios). Para su clculo, el artculo 15
cin en dicho sentido. del reglamento de interconexin establece que de-
ber basarse, entre otros, en especficos principios
CARGOS DE INTERCONEXIN bsicos 13.

Los cargos de interconexin son la retribucin que Contribuciones a los costos totales del operador de
corresponde al propietario de una red por recibir las la red: Se determina de modo tal que permita cubrir
seales provenientes de otra red. El principio bsico una porcin de los costos comunes no directamente
en la determinacin de los cargos de interconexin afribuibles a los servicios de interconexin. En su
es que stos deben basarse en los costos, y que determinacin es de aplicacin el principio de no
dichos costos se clasifican entre aquellos relaciona- discriminacin mediante el cual, al definirse el mar-
dos al trfico de las comunicaciones entre las redes gen sobre el costo de interconexin de una instala-
y los referidos al uso de la infraestructura. La deter- cin, sta deber ser igual para las distintas empre-
minacin de dichos cargos es, sin duda alguna, el sas y otras directa o indirectamente vinculadas a la
aspecto ms conflictivo involucrado en la interco- empresa que posee la instalacin.
nexin 12. Desde la ptica del Estado, lo que se
pretende es determinar el precio ptimo de acceso, Margen de utilidad razonable: Se determina en el
as como establecer un sistema de transparencia de costo promedio ponderado del capital del operador
precios. que provee el servicio y, para su clculo se asumir
la estructura de apalancamiento de la empresa de
El Reglamento de Interconexin establece, en su telecomunicaciones.
artculo 13, que los cargos de interconexin tienen
como componentes: (i) los costos de interconexin; Existen dos modalidades de cargos de interconexin:
(ii) contribuciones a los costos totales del prestador (i) por tiempo de ocupacin de las comunicaciones
del servicio local; y (iii) un margen de utilidad debidamente completadas y/o volumen de infor-
razonable. La suma de dichos componentes consti- macin 14 y (ii) cargos fijos peridicos 15. Estas dos
tuyen al cargo de interconexin. Adicionalmente, modalidades no son obligatorias, es decir, que las
debe precisarse que los cargos de interconexin y empresas pueden acordar otras siempre que de-
los cargos de acceso, en nuestra normativa, son muestren que stas son ms eficientes.
sinnimos.
Cargos de interconexin por defecto: Con el fin del
Costo de interconexin: Se entiende por costo de perodo de concurrencia limitada en el Per, y con
interconexin los incurridos en brindar la instala- el objeto de establecer un marco definido sobre los
cin para la interconexin y que son directamente aspectos fundamentales de la interconexin -que
atribuibles a la misma. El costo de la interconexin reduzca inseguridad y costos de transaccin- en los
-para cada instalacin- se define como la diferencia Lineamientos se ha considerado el establecimiento
en los costos totales que incluyen la instalacin de "cargos de interconexin por defecto". Estos

12 Una breve exposicin de la problemtica suscitada en Mxico y Chile sobre interconexin es planteada por Pablo Bachelet: "La
interconexin entre redes dej de ser un problema netamente tcnico, de estndares y ese tipo de cosas. De hecho, es esencialmente un
lo de dinero, de cunta plata debe pagar un nuevo jugador corno peaje para usar las instalaciones de las viejas telefnicas dominantes.
Y, por supuesto, cunto deben pagar los clientes de las viejas telefnicas monoplicas cuando llamen a los dientes de los nuevos
competidores." BACHELET, Pablo. El peligro de estar desconectado. Informe especial de telecomunicaciones. En: Amrica Economa.
Abril,1998. pps. 57-59
13 Los principios bsicos establecidos en dicho artculo son: (a) los costos de interconexin incluirn nicamente los costos asociados a

las instalaciones y activos necesarios para la interconexin; (b) para calcular el valor de los activos se considerar su valor de adquisicin
utilizando las tecnologas ms eficientes que puedan ser utilizadas para proveer la instalacin necesaria para la interconexin; (e) para
determinar los factores de depreciacin, se utilizar la vida til de los activos de acuerdo a los Principios de Contabilidad Generalmente
aceptados en el Per;}d) los costos de interconexin incluirn los de planeamiento, suministro, operacin y conservacin de la
infraestructura neceB\U'ia. No se incluirn costos de modernizacin o mejoras de la rej, ~alvo que se hubiese tenido que incurrir en ellos
para efectuar la interconexin; y (e) no forman parte de los costos deinterconex,in aqullolten los que el concesionario u otros operadores
vinculados directa o indirectamente incurran, o hayan incurrido, que no estn-reaci9nados tltrectamente con proporcionar el acceso a
la instalacin. .d:

14 Equivale a lo que se conoca corno cargo por trfico.


Es un cargo vinculado al mantenimiento de las instalaciones, y que, eventualmente, puede ind~ir otros concept~s, como por ejemplo,
15
mejoras en las instalaciones de la red, entre otros.

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305
cargos sern aprobados por OSIPTEL -un slo cargo Los Contratos de Interconexin:
de interconexin a nivel local, sin diferenciar entre
llamadas entrantes y salientes, ni locales y larga Lanecesidad de las comunicaciones globales para
distancia nacional e internacional- y seran aplica- el desarrollo de la economa, as como la creacin
dos por dicha entidad en las decisiones administra- permanente de nuevos servicios, hacen que las
tivas que adopte en esta materia (por ejemplo, en los redes deban ser compatibles y que tengan la
mandatos de interconexin o en la solucin de con- capacidad de interconectarse, pasando las comu-
troversias entre empresas). nicaciones de una red a otra, garantizndose el
derecho de los usuarios a acceder a los servicios;
Sobre la naturaleza de los referidos cargos por de- en consecuencia, las regulaciones que se dictan
fecto podran inferirse tres interpretaciones. La pri- en materia de interconexin son cada vez ms
mera que -partiendo de la naturaleza de los contra- complejas y no son fcilmente aceptadas por las
tos de interconexin- sostendra que dichos cargos empresas involucradas. En el caso de la interco-
por defecto son un monto fijo o nico que sera nexin existe la obligacin -impuesta en la Ley de
aplicado cuando las partes no acuerdan un monto Telecomunicaciones, su Reglamento General, el
diferente. En otros trminos, ante la falta de acuerdo Reglamento de Interconexin y los propios con-
se aplicara automticamente el cargo por defecto, tratos de concesin- de celebrar contratos de in-
sin variacin (hacia arriba o abajo). De acuerdo a terconexin; contratos que deben tener, de ser el
esta acepcin, el organismo regulador, al establecer caso, clusulas determinadas sobre aspectos de-
el mandato de interconexin, ya tendra definido el finidos en la normativa y cuyo contenido le co-
nivel de los cargos que se estableceran. La gran rresponde a las partes contratantes.
desventaja se centra en la eventual eliminacin de
los descuentos por volumen que incentiven un Perodo de negociacin
mayor trfico y, por ende, mayores ingresos.
Para que dos empresas operadoras celebren un
La segunda posicin asimila los cargos por defecto contrato de interconexin, la legislacin establece
a una naturaleza semejante a la de las tarifas tope, que el perodo de negociacin no podr ser mayor
esto es, que las empresas que negocian el estableci- de sesenta (60) das calendario. Para ingresar a esta
miento de una relacin de interconexin, al pactar el perodo resulta fundamental que la empresa solici-
cargo de interconexin, no pueden superar el nivel tante tenga definidos -en la medida de lo posible-los
determinado por dichos cargos; sin embargo, s aspectos que conciernan a su esfera de decisin,
pueden pactar niveles menores a dicho nivel, sin como por ejemplo, la estructura de sistema de red
perjuicio de acordar, adicionalmente, descuentos que plantearn, entre otros rubros tcnicos o econ-
por volumen. En efecto, el concepto puro de tarifa o micos. Esto le permitir ingresar a la negociacin
cargo tope implica un nivel mximo del cual no se con un esquema preliminar e ir adecundolo a los
pueden exceder, pero s fijar niveles menores. avances e informacin que se obtenga en dicho
perodo.
La tercera posicin comprende las dos concepcio-
nes antes expresadas, de manera simultnea, y le Para el cmputo del perodo de negociacin, el
asigna a los cargos de interconexin por defecto, artculo 35 del Reglamento de Interconexin es-
esas dos funciones. tablece el siguiente esquema: (i) la empresa soli-
citante dirige su requerimiento de interconexin
En nuestra opinin, en los mandatos de interco- (documento escrito) a la empresa con quien de-
nexin que se dicten -de acuerdo al nuevo marco sea interconectarse; (ii) la empresa a quien se le
legal para la apertura- se definir, en toda su ampli- ha solicitado interconexin formula un requeri-
tud, la aplicacin de los cargos de interconexin por miento de informacin al solicitante y (iii) la
defecto, as como su dimensin econmica. empresa solicitante entrega la informacin re-
querida. Es desde sta etapa que se comienza a
Con Resolucin 018-98-CD / OSIPTEL, publicado en computar el plazo de negociacin. Debe advertirse
el diario oficial "El Peruano" el 15 de octubre de que resulta importante -y el Reglamento lo ha
1998, OSIPTEL ha establecido el "cargo de interco- recogido- que se remita copia de la documenta-
nexin de terminacin de llamada en la red de cin antes mencionada al organismo regulador.
telefona fija local". Es de precisar que en este cargo En efecto, OSIPTEL al tomar conocimiento del
se encuentra ya incluidos: (i) los costos de interco- inicio de un perodo de negociacin asume una
nexin; (ii) contribuciones a los costos totales del posicin expectante y vigilante con la finalidad
prestador del servicio; y (iii) el margen de utilidad de cautelar la no afectacin de los derechos de los
razonable. usuarios.

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306
Por otro lado, no debe olvidarse que este perodo de No obstante lo anterior, se ha incidido en su rigi-
negociacin es como cualquier otro conducente a la dez para afrontar las cambiantes condiciones del
celebracin de un contrato, con la salvedad de que mercado y en sus repercusiones nocivas para el
las materias que sern discutidas pueden ser suma- inters pblico, sobre todo por la demanda inmen-
mente complejas y alcanzar niveles sofisticados. Sin sa de recursos que requiere la existencia de orga-
embargo, las empresas concesionarias deben recor- nismos reguladores capaces de emprender
dar que el establecimiento de esta relacin contrac- exitosamente su tarea; en ello se ha insistido, fun-
tualles ser beneficiosa mutuamente, y para acce- damentalmente, en los pases de economas emer-
der a ello, es necesario que se establezcan relaciones gentes, en donde las compaas operadoras suelen
transparentes y armoniosas; en otros trminos, que ser ms grandes y solventes que los organismos
se negocie con verdadera buena fe. supervisores de los estados. Se ha dicho, asimis-
mo, que en tales pases no existen las metodologas
Cabe destacar que, a solicitud de cualquiera de las de contabilidad requeridas para adoptar las mejo-
partes, el organismo regulador puede coadyuvar en res y ms transparentes decisiones desde un orga-
el perodo de negociaciones en calidad de" observa- nismo regulador, que, de todas maneras, se en-
dor", cumpliendo la funcin de impulsar la nego- cuentra en una enorme desventaja informativa
ciacin en caso de entrampamiento. comparado con las empresas operadoras de los
servicios de telecomunicaciones.
Naturaleza institucional de la interconexin:
3. La interconexin como negociacin supervisa-
Expuesto lo anterior, definamos la posicin de la da.- Segn este enfoque, las partes negocian en lo
normativa peruana sobre la naturaleza institucional posible, esto es, dentro del marco regulatorio vigen-
de la interconexin. Sobre el particular, se han plan- te, pero se sujetan a las directrices y determinacio-
. . 16
tea d o tres posIcIOnes : nes del organismo supervisor, el que puede y debe
revisar los acuerdos privados como condicin para
1. La interconexin como contrato privado.- Se su validez jurdica.
enfatiza la ventaja que tiene para las partes una
negociacin privada en lugar de una imposicin La normativa peruana ha adherido la interconexin
gubernamental, la minimizacin de los gastos ad- al enfoque de la negociacin supervisada. Es decir,
ministrativos (tanto de las compaas como del las empresas tienen el espacio suficiente para -en el
gobierno), as como la confidencialidad de la infor- marco de las regulaciones que garantizan los prin-
macin. cipios de libre y leal competencia, neutralidad, igual-
dad de acceso y no discriminacin- concretar el
No obstante, se ha podido observar que este enfo- contrato de interconexin. El enfoque de negocia-
que no ha funcionado adecuadamente, en razn de cin supervisada se ha plasmado en el articulado
lo dura y costosa que es la transicin a un mercado del Reglamento de Interconexin, a travs de dispo-
de competencia para las operadoras establecidas, siciones como, por ejemplo: (i) que el perodo de
las que sin duda utilizan la informacin que poseen negociacin entre las partes no pueda ser superior a
para arribar a un acuerdo que, siendo beneficioso sesenta (60) das calendario; (ii) la obligacin de que
para ellas, puede no serlo ni para las competidoras las empresas remitan copia al regulador de su soli-
ni para los usuarios. Adems, se ha objetado la citud de interconexin dirigida al operador con
circunstancia de que enfocar la interconexin desde quien pretenden interconectarse; (iii) la facultad del
el punto de vista del contrato privado puede no ser regulador de, a solicitud de parte, participar como
suficiente garanta para evitar que una de las partes "observador" en el proceso de negociaciones; (iv)
abuse de su posicin de dominio en el mercado. los criterios econmicos que perfilan los cargos de
interconexin; (v) la aprobacin de los contratos de
2. La interconexin como acuerdo regulado.- interconexin, as como de sus modificatorias; y (vi)
Las ventajas radican en la reduccin de los trmi- la facultad del regulador de emitir mandatos de
nos de la negociacin, en las facilidades que se int1~rconexin a falta de acuerdo entre las partes.
ofrece a la planificacin de quienes quieren acce-
der al mercado yen la reduccin del potencial de Con relacin a la aprobacin de los contratos de
discriminacin. interconexin, sta se traducira en (i) la conformi-

.
16Estas posiciones, sobre la naturaleza institucional de la interconexin, se encuentran contenidas en: YOULE, P. Jhon. Interconexin:
Contratos privados o arreglos de inters pblico". En: IV Seminario de AHCIET sobre derecho de las telecomunicaciones en
hispanoamrica. Guatemala,1994. Asimismo, han sido recogidos en la Exposicin de Motivos del, Proyecto de Reglamento de
Interconexin de OSIPTEL, pre-publicado en el diario oficial "El Peruano", en noviembre de 1995.

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307
dad con el documento puesto en consideracin o (ii) interconexin la "ley" que rige a las partes de mane-
las modificaciones que se estime necesarias -que ra obligatoria. Esta posicin se sustentara, en el
deben ser obligatoriamente incorporadas- si los artculo 1355 del Cdigo Civil que establece que:
contratos se apartan de los criterios de costos que "La Ley por consideraciones de inters social, pbli-
corresponda aplicar, o atenten contra los principios co o tico puede imponer reglas o establecer limita-
que rigen la interconexin en grado tal que afecten ciones al contenido de los contratos."
los intereses de los usuarios de los servicios o de
terceros operadores. La "imposicin legal" de contratar con el operador
que lo solicite, podra -y seguramente lo es- ser
De conformidad a lo anterior, y no obstante el materia de mayor debate doctrinario. Este debate -
carcter de negociacin supervisada en los contra- sin lugar a dudas enriquecedor- no debe perder de
tos de interconexin, existe espacio para que las vista la siguiente hiptesis: Qu sucedera si los
partes negocien y expresen -en el marco de la auto- departamentos del Per tuvieran cada uno, una
noma de la voluntad- el acuerdo bsico que confi- empresa de telecomunicaciones diferente que, por
gura al "contrato". Sin embargo, resulta polmica, no interconectarse, obligaran a que las comunica-
desde el punto de vista del derecho de los contratos, ciones entre los departamentos se efectuaran a tra-
la obligacin legal de contratar la interconexin. Las vs de medios diferentes a los actuales? 18. Obvia-
interrogantes que se nos plantean son: Frente a qu mente cualquier debate no debe eximirse de consi-
"contrato" nos encontramos en interconexin?, el derar que no es eficiente o justo que la sociedad se
contrato de interconexin es propiamente un con- perjudique, pues existe un inters superior que
trato? cautelar: el inters pblico.

Sobre las interrogantes planteadas existen posicio- El contrato de interconexin nace de la obligacin
nes contradictorias. El artculo 1351 del Cdigo legal impuesta por la Ley de Telecomunicaciones;
Civil define al contrato como "el acuerdo de dos o obligacin por la que, en los correspondientes con-
ms partes para crear, regular, modificar o extinguir tratos de concesin, las empresas -libremente- asu-
una relacin jurdica patrimonial". Conforme ex- men derechos y obligaciones en esta materia. En
17
presa el doctor Manuel de la Puente "el concepto efecto, las empresas en los contratos de concesin
del contrato es la declaracin conjunta de la volun- que suscriben con el Estado han pactado -obliga-
tad comn de dos o ms partes que, por permitirlo cin contractual- su compromiso de interconectarse
el ordenamiento jurdico, tiene por efecto crear, con empresas del servicio portador, finales y con
regular, modificar o extinguir entre s obligaciones otros prestadores de servicios de telecomunicacio-
lcitas de carcter patrimonial". Se sostiene, ade- nes W aSl como, en otros contratos, h an pacta d o su
ms, que los contratos se perfeccionan por el con- compromiso de respetar y cumplir el Reglamento
sentimiento de las partes, entendiendo consenti- de Interconexin aprobado por OSIPTEL.
miento, como el comn acuerdo entre las partes, o
en otros trminos, ambas partes quieren exactamen- En nuestra opinin, el contrato de interconexin es
te lo mismo (que se celebre el contrato aunque las un contrato de Derecho privado que se rige por: (i)
obligaciones sean distintas). las disposiciones legales especficas sobre interco-
nexin y (ii) las disposiciones del Cdigo Civil, en lo
En este orden de ideas, el contrato de interconexin que no se opongan a las antes mencionadas dispo-
no sera un verdadero contrato, recibiendo dicha siciones de la legislacin especfica. En consecuen-
denominacin por "costumbre" de los legisladores. cia, es un contrato atpico en el cual la intervencin
Sin embargo, otra posicin estima que, si bien en el del Estado se evidencia ms que en ningn otro
contrato de interconexin -a diferencia de los con- contrato, pero que, no por ello, deja de tener la
tratos que se rigen exclusivamente por la libertad naturaleza de tal (en el supuesto que efectivamente
contractual y la libertad de contratar- existe la obli- se hubiese celebrado).
gacin legal de que las partes contraten por el inte-
rs pblico de que se establezca la relacin de inter- En esta lnea, Jos Mara Chilln Medina sostiene
conexin, una vez establecida, es el contrato de que el contrato de interconexin es un contrato

17 DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. El contrato en general. Primera parte. En: Biblioteca para leer el Cdigo Civil. Vol. XL, tomo

J. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1996. pp. 37.


IX Recordemos que anteriormente se empleaban palomas mensajeras,chasquis, tambores, fuego y seales de humo, trompetas, entre otros
anlogos.
1'1 Es el caso de los contratos de concesin de los que actualmente es titular Telefnica del Per S.A. (Clusu1a 10).

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308
bilateral -aunque puede existir una pluralidad de se sujetar sta, incluyendo los cargos de interco-
interconectantes simultneos o sucesivos-; es un nexin respectivos.
contrato sinalagmtico, que contiene prestaciones
recprocas; y, finalmente, es un contrato oneroso, La solicitud o solicitudes sern presentadas adjun-
aunque tambin es imaginable ponderar la existen- tando la informacin sustentatoria sin perjuicio de
cia de un contrato de interconexin gratuito por que OSIPTEL les requiera la presentacin de infor-
imposicin de rganos administrativos 20. macin adicional.

En consecuencia, entendemos que el contrato de OSIPTEL remitir a las partes el proyecto de Man-
interconexin se inserta en el derecho de los dato de Interconexin, a fin de que stas formulen
contratos como una expresin -todava no muy sus comentarios u objeciones dentro del plazo que
clara pero que, sin lugar a dudas, existe- de su para tal fin, fije OSIPTEL, el cual no podr ser
adaptacin a nuevas realidades definidas por el inferior a 10 das calendario.
inters econmico de generar beneficios concre-
tos y una m~lor eficiencia en el uso de los recur- El Mandato de Interconexin debe emitirse en un
sos escasos plazo mximo de noventa (90) das calendario, con-
tados a partir de la presentacin de la solicitud a que
Con relacin a los aspectos formales, los contratos se refiere el primer prrafo y es de cumplimiento
de interconexin deben constar por escrito y regirse obligatorio. "
por los principios que rigen el Sistema de Interco-
nexin, y su ejecucin debe basarse en los trminos El mandato es una figura sumamente compleja. En
y condiciones negociados de buena fe entre las primer trmino, es de resaltar que el presupuesto
partes. El Reglamento General de la Ley de Teleco- habilitante para que OSIPTEL emita un mandato de
municaciones y el Reglamento de Interconexin interconexin es la falta de acuerdo entre las partes.
enuncian los principales aspectos que deben conte- De acuerdo a las potestades de que est investido
ner los contratos de interconexin. dicho organismo, el referido mandato es una expre-
sin de su potestad regulatoria, y como tal, se le
MANDATOS DE INTERCONEXIN considera como la ms importante en el estableci-
miento de un mercado competitivo de telecomuni-
Los mandatos de interconexin son la decisin ad- caciones.
ministrativa por la que -a falta de acuerdo entre las
partes- se establece una relacin de interconexin y En segundo trmino, los mandatos de interconexin
se definen todos los elementos de dicha relacin, de tienen como finalidad salvaguardar el inters de los
modo tal, que a las partes involucradas les corres- usuarios, el crecimiento del mercado de telecomu-
ponde slo ejecutar dicha decisin, en forma obliga- nicaciones y la libre competencia, as como, respetar
toria. Es una decisin administrativa que suple la las condiciones que permitan a las empresas obte-
voluntad de las partes e impone una relacin jurdi- ner los beneficios que son inherentes a sus activida-
ca patrimonial. des econmicas. En este sentido, Jos Mara Chilln
Medina 23 al referirse a la interconexin, resalta los
En el artculo 111 del Reglamento General de la Ley intereses involucrados, como son: (i) el inters p-
de Telecomunicaciones, se establece lo siguiente: blico, por asegurar el funcionamiento coherente y la
expansin del sistema global de telecomunicacio-
"Si vencido el plazo referido en el primer prrafo del nes propiciando un mayor y mejor uso de las redes
artculo anterior las partes no se hubieran puesto de y servicios existentes; (ii) los intereses de los titula-
acuerdo en los trminos y condiciones de la interco- res por protegerse de usos perjudiciales, aseguran-
nexin, OSIPTEL, a solicitud de una de las partes o do al propio tiempo sus derechos econmicos; (iii) el
de ambas 22 , dictar las normas especficas a las que inters de los usuarios en acceder a una mayor

2t1 CHILLON MEDINA, Jos Mara. La interconexin de redes y su incidencia jurdica. Ponencia presentada en el IISeminario de Telefona
Mvil Celular. En R~~ta AHCIET. pp. 121.
21 Por otro lado, creemos que son estos mismos argumentos los que, eventuabilente, fundfmetttan en casos concretos, la no actuacin del
estado, en supuestos en que las propias partes pueden llegar a acuerdos ms ,)eneficiosspa;~la sociedad. Sin embargo, reconocemos
que este tema es sugestivo y se presta a reflexiones mayores que, por no ser objetivo de este dottimeitto, dejamos para un posterior trabajo
de investigacin, actualmente en curso. -
22 La intervencin no debe restringirse a que medie una solicitud.
23 Ibid. P 113-133.

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cobertura de servicios a travs de la integracin ciones negarse a la interconexin con otros operado-
final resultante y (iv) el inters de otros titulares de res, quedan exceptuados de dicha obligacin si es
redes y servicios en acceder en forma igual y no que no se concretan las condiciones tcnicas necesa-
discriminatoria a otras redes y otros servicios. rias para dicho efecto, entre otras causales especfi-
Adicionalmente, el referido autor manifiesta que la camente detalladas en la normativa vigente.
existencia de estos intereses produce un complejo
entramado de relaciones entre los operadores por Por ltimo, existen interrogantes sobre el trmino
interconectar y de stos, a su vez, con las autorida- de los mandatos. Por ejemplo, si dos empresas
des competentes para dictar, en nuestro caso, man- tienen una relacin de interconexin impuesta por
datos de interconexin y asegurar as el funciona- un mandato, y las partes ya no tienen inters en
miento armnico de todo el sistema. seguir con dicha relacin en tanto ya han estableci-
do otras relaciones de interconexin con terceras
Dada la complejidad de los intereses involucrados y empresas (de modo tal que se logra mayor eficiencia
la fineza con la que deben evaluarse los mismos con y se accesa a un mayor nmero de usuarios), cul
la finalidad de no distorsionar su adecuado equili- es el procedimiento a seguir? La normativa vigente
brio, la decisin administrativa que establece una no establece disposicin alguna en este sentido, y
relacin de interconexin debe ser producto de un slo se indica que los contratos de interconexin y
anlisis exhaustivo por parte de un organismo espe- sus modificatorias son aprobadas por la entidad
cializado y preparado para enfrentar dicha proble- reguladora.
mtica. En este orden de ideas, el propio sistema de
interconexin ha recogido -como no podra ser de En nuestra opinin, y en el entendido de que el
otra manera- las legtimas aspiraciones econmicas procedimiento para la emisin del mandato as
de las empresas al realizar actividades econmicas; como el procedimiento de impugnacin ha culmi-
por tanto, se encuentra excluido, de plano, que cual- nado (deviniendo en cosa decidida), una o ambas
quier decisin administrativa produzca, directa o empresas debern obtener de la autoridad
indirectamente, la salida de cualquier empresa del reguladora la decisin por la que se deja sin efecto el
mercado o afecte la sana competencia de precios, referido mandato. Lo anterior se sustenta en que el
calidad, y en general, mejores prestaciones empresa- mandato es una expresin de la potestad regulatoria
riales que se desarrolle en el mercado de que se trate. y slo por dicha va puede ser dejada sin efecto.

Sin perjuicio de lo anterior, es claro que si de la


evaluacin correspondiente se concluye que la au-
EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICA-
sencia de un acuerdo de interconexin afecta: (i) el CIONES Y LA LIBRE COMPETENCIA
normal desenvolvimiento del mercado de teleco-
municaciones, (ii) el inters de los usuarios y (iii) el El mercado de los servicios pblicos de telecomuni-
inters pblico contenido en la interconexin, el caciones es un mercado que se rige por la libre
mandato de interconexin debe ser emitido en for- competencia, pero al mismo tiempo, es un mercado
ma expeditiva y, ser de cumplimiento obligatorio e regulado por las caractersticas propias que le son
imperativo. Por tanto, toda empresa que explote o inherentes y ms an por tratarse de servicios pbli-
pretenda explotar servicios pblicos de telecomuni- cos. Como se mencion anteriormente, el organis-
caciones debe tener presente el inters fundamental mo regulador tiene la potestad regulatoria, a travs
involucrado en la interconexin; inters que ha de- de la cual, adopta determinadas decisiones cuyo
terminado que en la normativa se imponga como denominador comn es la vigilancia del mercado
condicin esencial para el acceso al mercado, el ex- ante. Por otro lado, como organismo encargado
respeto a las disposiciones sobre interconexin. El de velar por la libre y leal competencia, debe aplicar
incumplimiento de esta normativa obstaculiza en la normativa sobre esta materia sancionando las
forma directa el desarrollo de las telecomunicacio- conductas que atenten contra la libre y leal compe-
nes; finalidad por la que el Estado les otorga la tencia, esto es, ex - post.
concesin para explotar servicios pblicos de te le-
.. 24
com unlcaClones En tal sentido, en lo que se refiere a la interco-
nexin, no se aplican las normas sobre libre y leal
En tercer trmino, si bien no es facultad de los competencia, sino el marco regula torio especfico.
operadores de servicios pblicos de telecomunica- Obviamente, si se suscita algn conflicto que no se

24 La finalidad por la que el Estado otorga concesiones para explotar servicios pblicos de telecomunicaciones no slo se desprende del

texto ntegro de los contratos de concesin, sinoque, adems, se menciona expresamente en la parte introductori~ de todos los contratos
de concesin.

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encuentre previsto en dicho marco, las normas cios. El poder de mercado se define como el
generales de libre y leal competencia son aplica- poder de controlar precios o de excluir a la com-
. 25
das. En este punto, es necesario destacar que, en petenCla .
nuestra opinin, aunque la tendencia a la
desregulacin es una poltica clara y definida, exis- La Ley General de Telecomunicaciones de Espaa-
ten materias fundamentales como es el caso de la Ley 11/1998, del 24 de abril- establece que tendrn
interconexin que, aunque haya una plena compe- la consideracin de operador dominante, en el m-
tencia (efectiva y sostenible) con ausencia de posi- bito municipal, autonmico, estatal o en otro mbito
ciones de dominio, siempre requerir de medidas territorial determinado, el operador u operadores
regulatorias. de redes o servicios que hayan obtenido en dicho
mbito y en el ao inmediatamente anterior, una
Nos interesa en el presente acpite, desarrollar cier- cuota de mercado superior al veinticinco (25) por
tos aspectos en los cuales se relaciona el marco ciento de los ingresos brutos globales generados por
regula torio sobre interconexin y las normas gene- la utilizacin de las redes o por la prestacin de los
rales de libre competencia. Evaluaremos dos esce- servicios. No obstante lo anterior, se faculta a la
narios que consideramos preponderantes en el tema Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones
bajo anlisis. definir -por resolucin motivada- que no se cuenta
con posicin dominante aunque se tenga dicha cuo-
El primer escenario se ubica en la esfera de las ta de mercado atendiendo a otros factores, del mis-
decisiones regulatorias que se adopten consideran- mo modo, podr determinar la posicin dominante
do si la empresa de telecomunicaciones es domi- si es que otros factores configuran la posicin domi-
nante o no. Si es dominante, se establecer la deno- nante aunque no se haya alcanzado dicha cuota de
minada "regulacin asimtrica"; regulacin que mercado.
impondra parmetros ms estrictos a las empresas
que gocen de posicin de dominio. Para estos efec- En el Per, la Ley de Telecomunicaciones no ha
tos, la definicin de posicin de dominio y los definido a la posicin dominante en el sector, y se
criterios utilizados en las normas generales de libre remite a la definicin de posicin de dominio que
competencia coadyuvan a establecer la existencia o se encuentra contenida en el Decreto Legislativo
no de dicha posicin dominante en el mercado de 701, Ley de Libre Competencia. En el artculo 4 de
las telecomunicaciones. dicha norma se establece que: "se entiende que una
o varias empresas gozan de una posicin de
En Estados Unidos, para los fines de la actividad dominio en el mercado cuando pueden actuar
regulatoria, la clasificacin de un portador (co- de modo independiente con prescindencia de
nocidos como carrier) entre dominante o no do- sus competidores, compradores, clientes o pro-
minante tiene importantes implicancias veedores, debido a factores tales como la parti-
regulatorias, pues al dominante se le impondrn cipacin significativa de la empresa en los mer-
condiciones ms estrictas que a los no dominan- cados respectivos, las caractersticas de la oferta
tes (es decir, "regulacin asimtrica"). Respecto a y la demanda de los bienes o servicios, el desa-
la determinacin de la posicin de dominio, la rrollo tecnolgico o servicios involucrados, el
Federal Conz11lunications Comission -en cuanto a los acceso de competidores a fuentes de
carriers internacionales- basa su distincin en la financiamiento y suministros, as como redes de
nocin de sustituibilidad de la oferta y demanda distribucin." La posicin de dominio se deter-
y elasticidad cruzada entre servicios. Para definir mina: (i) con base en un "mercado relevante" de
el mercado de producto, se reconocen como crite- un producto o servicio, identificando a sus sus-
rios dos factores: (i) la sustituibilidad de la de- titutos cercanos, as como al rea geogrfica en
manda y (ii) la sustituibilidad de la oferta. El que las condiciones de competencia son simila-
mercado geogrfico es definido como la posibili- res a los competidores de dicho producto o ser-
dad de proveer servicios en un rea y la posibili- vicio y (ii) el grado de concentracin del referido
dad de lo consumidores de recibir dichos servi- mercado 26.

25 KENNEDY, ~l~s H. y PASTOR, M. Vernica. An introduction to n!ematiofaq~lecommuncations lat(}o Boston: Artech House
Telecommunications Library, 1996. p. 104 -105. .. . - .
2' Lo anterior expone de una manera sumamente reducida, los criterios que acertadamente h~esarrollado INDECOPI para la definicin
de posicin de dominio, por lo que remitimos al lector a las respectivas Resoluciones publicadas por dicho organismo y que son de
conocimiento general. Se recomienda adems; BELLAMY, Christopher y CHILD, Graham. Dereho de la competencia en el mercado
comn. Madrid: Cvitas, 1992. P. 505556. Asimismo, VILA COSTA, Blanca. El abuso de la posicin dominante en la CE.E. Madrid:
Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1979. .

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311
No obstante, en un sector dinmico como el de las caciones que (i) sea suministrada exclusivamente o
telecomunicaciones, influido de manera constante de manera predominante por un solo proveedor o
por el avance sostenido de la tecnologa, con presen- por un nmero limitado de proveedores y (ii) cuya
cia de "instalaciones esenciales" para el acceso a la sustitucin con miras al suministro del servicio no
competencia y globalizado en una red integral de sea factible en lo econmico o en lo tcnico."
telecomunicaciones a nivel mundial, la determina-
cin de posiciones de dominio es relativamente Lo que caracteriza a las instalacD;tes esenciales en
simple, aunque en algunos casos y de acuerdo a la telecomunicaciones es el carcter" desagregable de
normativa del sector, se prohiben determinadas la red. Se entiende por desagregacin el proceso que
prcticas aunque no se haya constituido, en estricto, consiste en identificar o separar los componentes
una posicin dominante 27 fsicos o lgicos de una red, servicio o facilidad, en
una serie de infraestructuras, componentes o fun-
Una temtica sumamente interesante en el sector de ciones, de modo que puedan ser ofrecidos, tarifados
las telecomunicaciones, as como en sector de ener- y facturados individualmente, con el objeto de que
ga o transportes, son las "instalaciones o facilida- el operador que solicita la interconexin pueda
des esenciales" (essencial facilities). De acuerdo a esta elegir la o las infraestructuras, funciones o compo-
doctrina, la posicin de dominio se establece con nentes que requiere de la red del operador al que
base en el dominio que se ejerce sobre cualquier solicita la interconexin.
recurso o activo (instalacin esencial) que sea nece-
sario para la com peten cia. La empresa dominante se En los Lineamientos de Poltica de Apertura del
encuentra obligada a compartir dicho recurso esen- Mercado de Telecomunicaciones se ha establecido
cial con sus competidores, ofrecindoles condicio- que se considerarn instalaciones esenciales a efec-
nes de igualdad y de no discriminacin. Resulta tos de la interconexin (i) la terminacin de llamada
ilustrativa, a efectos de entender esta doctrina, la que incluye la conmutacin y sealizacin necesa-
decisin de la Comisin de las Comunidades Euro- rias 29; (ii) el transporte, en cuanto al circuito de
peas en el asunto "Sealink" en la cual indic que: interconexin y equipos necesarios que enlazan las
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"una empresa dominante que posee o controla y redes a ser interconectadas en la misma 10calidad ;
utiliza un recurso esencial, esto es, una instalacin o y (iii) servicios auxiliares tales como gua telefnica
infraestructura sin acceso a la cual sus competidores y la informacin necesaria para poder facturar, y
no pueden prestar servicios a sus propios clientes, y otros servicios auxiliares que cumplan con la defini-
que niega a sus competidores acceso a dicha insta- cin de instalacin esencial.
lacin o les permite acceder a aqulla en trminos
menos favorables que los que se aplica a si misma, De acuerdo a lo anterior, el sustento de la obligacin
de manera que sita a sus competidores en una de " compartir" la instalacin esencial es la primaca
situacin de desventaja competitiva, infringe el ar- del inters pblico sobre el inters privado. El inte-
tculo 86 del Tratado." 28 rs pblico no puede permitir que no exista genera-
cin de mayor riqueza y bienestar de la sociedad en
En el mbito de la interconexin, las instalaciones su conjunto porque unos pocos privilegian sus exce-
esenciales son definidas en el artculo 6 del Regla- sivas ganancias en desmedro de todos. En tal senti-
mento de Interconexin como: "toda parte de una do, se impone la obligacin de compartir lo que,
red o servicio pblico de transporte de telecomuni- precisamente, implica cualquier interconexin3 ! .

27 Obsrvese que la instalacin esencial se define porque no puede ser sustituida en la econmico o en lo tcnico. Podran existir tres
empresas que puedan proveer al operador que desea la interconexin la parte de red que le resulta necesi)ria, pero slo una red tiene los
requerimientos tcnicos necesarios que hacen factible la interconexin (como por ejemplo, una determinada sealizacin). Es claro que
sa empresa cuenta con posicin dominante sobre la instalacin esencial.
os Para un anlisis ms detallado, confrntese: PEALVERREMON,J. y BUITRAGO MONTORO, A. La posicin del Tribunal de Defensa
de la Competencia sobre la liberalizacin de las telecomunicaciones. En: Derecho de las Telecomunicaciones. Coordinador: Javier
Cremades. Madrid: La Ley-Actualidad, 1997. p. 855-857.
2" De acuerdo a los Lineamientos, la terminacin de llamada supone la posibilidad de completar las llamadas originadas desde y hacia

la red del solicitante de la interconexin hacia y desde la red del operador al que se le solicita la interconexin en el rea local donde ambos
tengan infraestructura propia instalada.
~(I De acuerdo a los Lineamientos, el transporte c~nsiste en el circuito de interconexin que enlaza las redes de distintos operadores
concesionarios a ser interconectadas en la misma localidad y aplica tambin entre operadores locales con operadores de larga distancia
en la misma localidad.
11 Si bien no se trata de empresas competidoras, llama la atencin la posible aplicabilidad de la doctrina de los recursos esenciales cuando

se trata de dos empresas (con lneas de negocio diferentes) pero que una de ellas goza de posicin de dominio sobre un recurso esencial
que requiere la otra empresa para poder competir.

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Un segundo escenario se ubica en la configuracin Kitchen en el sentido de que lo que se trata en la
de prcticas abusivas. En efecto, las nuevas empre- interconexin es transformar esta natural tendencia
sas que ingresen al mercado se encontrarn en una humana de competir en una fuerza para la coopera-
situacin de dependencia con respecto al operador cin 33 En otros trminos, la naturaleza esencial de
establecido pues necesitarn interconectarse con la interconexin hace que se establezca como: (i)
ste (con su red) para poder brindar sus servicios. responsabilidad primordial de las empresas (y con-
Por ejemplo, las empresas que proyectan suminis- dicin esencial de las concesiones para la explota-
trar servicios de larga distancia internacional a los cin de servicios pblicos) respetar las reglas de
usuarios de telefona fija debern interconectarse interconexin ms all de sus propios' intereses, sin
con la empresa dominante que presta el servicio de que ello implique renuncia o afectacin a sus dere-
telefona fija para llegar a los usuarios de sta y, en chos econmicos; (ii) la intervencin del regulador
consecuencia, brindarles servicios. En el caso que la en cuanto a la aprobacin de los contratos de inter-
empresa de telefona fija tambin preste servicios de conexin (negociacin supervisada) y los mandatos
larga distancia internacional (integracin vertical), de interconexin; y, (iii) en caso de controversias
ver disminuido su trfico (por su red de larga entre empresas que ya gozan de una relacin de
distancia) y sus ingresos. En otros trminos, las interconexin, la solucin de dichos conflictos a
nuevas empresas sern competidoras del operador travs del sistema de controversias a cargo del regu-
establecido y ste no tendr, por decir lo menos, lador.
disposicin para ofrecer a los nuevos competidores
acceso a sus redes o intentar negociar condiciones De ello se desprende claramente que en interco-
desfavorables o discriminatorias de manera tal que nexin las normas sobre libre y leal competencia se
anule la competencia efectiva. aplican supletoriamente, siendo las normas del sec-
tor de las telecomunicaciones las que se aplican en
Sobre el particular, se ha sostenido que es la compe- primer trmino; por tanto, se ingresa a un mecanis-
tencia la que incrementa significativamente las difi- mo de actuacin directa del Estado con el objeto de
cultades para lograr acuerdos de interconexin. Sin impedir -oportunamente- que una eventual prcti-
competencia, los operadores interconectados logra- ca abusiva afecte a los usuarios de servicios de
rn acuerdos porque se necesitan mutuamente para telecomunicaciones. Por ejemplo, si una empresa
lograr que los usuarios de uno accesen a los usuarios que goza de una posicin de dominio en el mercado
del otro. Con competencia, los nuevos entrantes de las telecomunicaciones niega -injustificadamente-
querrn interconectarse de manera tal que aprove- la interconexin, se ver obligada a establecerla en
charn en su beneficio el trfico que antes se cursaba cumplimiento del mandato de interconexin que
por la red del operador establecido. Por ello, el emita OSIPTEL y, si incumple el referido mandato
operador establecido tratar de prevenirse ofre- se encuentra sujeta a las sanciones correspondientes
ciendo condiciones que son incompatibles con una (que incluso puede ser la revocacin de la conce-
efectiva competencia 32. sin). El perodo de negociacin de 60 das calenda-
rio para celebrar acuerdos de interconexin y la
Es claro que la competencia es lucha. Precisamente, facultad del regulador para que, en defecto del
el objetivo de establecer un marco de competencia acuerdo entre empresas, expida el mandato corres-
es que las empresas de telecomunicaciones compi- pondiente, pretenden evitar que la dominante ob-
tan entre s por atraer a los usuarios mediante el tenga los beneficios que espera y cause perjuicios a
ofrecimiento de mejores prestaciones empresaria- los competidores, y por ende, a los usuarios.
les. Como en cualquier otra actividad econmica, es
previsible la existencia de distorsiones -no deseadas Otra hiptesis consiste en que una empresa domi-
y nocivas para el sistema econmico en general- nante establezca condiciones de interconexin
como actos de competencia desleal, prcticas discriminatorias entre una empresa y otra -
colusorias y prcticas abusivas. injustificadamente- y sta discriminacin se encuen-
tre contenida en los contratos de interconexin. En
Sin embargo, en el sistema de interconexin se este caso, el regulador -que cuenta con un Registro
encuentran involucrados principios que van ms de los Contratos de Interconexin- no podra apro-
all del sistema-de proteccin general en materia de bar dichos contratos; sin embargo, y a travs de
libre y leal competencia. Al respecto, resulta perti- condiciones discriminatorias no escritas (lo ms
nente lo sostenido por David Lewin y Malcom probable) es factible que se configure prcticas

32 LEWIN, David y KEE, Richard. Interconnect. A global guide lo effective te1ecommunications. Lodres: Ovum,1997. p. 37-38.
33 LEWIN, David y KITCHEN, MaIcolm. Interconnecl: The key lo effectve competition. Londres: Ovum, 1994. p. 5.

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discriminatorias o, que surjan problemas en la cali- sin y la captacin de mayores recursos. Por ende,la
dad de servicio, entre otros, que configuren clara- entrega de informacin relevante al regulador -
mente una prctica abusiva 34 obligacin a cargo de las empresas tanto legal como
contractualmente pactada- no tiene otro objetivo
REFLEXIONES FINALES que posibilitar decisiones reguladoras que, precisa-
mente, beneficien a todos los participantes del trfi-
1. En este documento, hemos pretendido efectuar co econmico, a los consumidores, y al sistema
una somera y breve exposicin acerca de la interco- econmico en general. Deben ser las propias empre-
nexin y de su importancia como factor clave para la - sas las ms interesadas y resueltas en cautelar la
competencia en el sector de las telecomunicaciones. adecuada observancia de los principios fundamen-
Nuestra intencin es resaltar que la Interconexin es tales que involucra el sistema de interconexin y de
la piedra angular de la competencia, y sin actuacin las normas regulatorias en particular.
del Estado en esta materia, no se establecer un
mercado competitivo de telecomunicaciones. 3. Las empresas deberan negociar con verdadera
voluntad de concretar acuerdos. Ello parte de con-
2. Nos encontramos en un proceso de transicin tan sideraciones de: (i) eficiencia econmica y (ii) que
fundamental, como fue el proceso de privatizacin potencialmente, son las empresas quienes se en-
de 1994. En este proceso, se requiere, por un lado, la cuentran en mejor aptitud de llegar a acuerdos que
cooperacin de las empresas -establecidas yentran- impliquen un mejor uso de recursos y un mayor
tes- en varios aspectos tales como el cabal conoci- bienestar social. No debe perderse de vista que la
miento de la misin encomendada a las entidades ausencia de acuerdo entre las partes habilita al
reguladoras; misin que no es ajena, ni podra serlo, rgano regulador a intervenir directamente yesta-
a los legtimos intereses empresariales pues, de otro blecer las reglas pertinentes para efecto de la inter-
modo, se desnaturalizara la promocin de la inver- conexin.

" Sobre este punto, resulta pertinente los sostenido por Miguel Angel Lpez Lozano, en el sentido que "La apertura de los mercados a
la competencia, obliga a compatibilizar la posicin de los operadores tradicionales con el inters pblico que subyace en los servicios de
telecomunicaciones, as como con el deseo de los nuevos operadores de conseguir una cuota de mercado. Estos tienen derecho a acceder
a la red pblica en condiciones de igualdad, sin sufrir abusos de posicin dominante por parte de la operadora de la red pblka. En
consecuencia, un operador dered que goce de una posicin dominante no podra impedir a otra parte la prestacin de servicios rehusando
la interconexin, y tampoco podra restringir la capacidad de eleccin de los usuarios de los servidos imponindoles cargas injustificadas.
Debe permitirse el uso de 105 recursos del operador dominante en condiciones no discriminatorias, de acuerdo con las reglas de la
competencia.". Cfr. La Liberalizacin de las Infraestructuras. En: Derecho de las Telecomunicaciones. Coordinador: Javier Cremades.
Madrid: La Ley-Actualidad, 1997. p. 986.

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