Desafios da participao social nos conselhos
de sade
Challenges of social participation in health councils
Paulo Renato Flores Durn
Doutor em Cincias. Professor adjunto do Departamento de Cin-
cias Sociais da PUC-Rio.
Endereo: Rua Marqus de So Vicente, casa XVIII, Gvea, CEP
22451-900, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
E-mail: pauloduran@puc-rio.br
Silvia Gerschman
Doutora em Sociologia. Professora e pesquisadora titular da
ENSP/FIOCRUZ.
Endereo: Rua Leopoldo Bulhes, 1480, 8o andar, Manguinhos, CEP
21041-210, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
E-mail: gerschman@ensp.fiocruz.br
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Resumo
O objetivo do artigo explicitar, por meio de uma
anlise terica, a importncia do papel da socieda-
de e da construo de sujeitos polticos na imple-
mentao do SUS atravs dos Conselhos de Sade.
Visa contribuir para a discusso sobre modos de
participao social que vm sendo construdos no
interior das arenas dos colegiados de participao
na democracia brasileira. Discutem-se as transfor-
maes polticas deflagradas entre os anos 1970
e 1990, em que diferentes modos de participao
social encontrariam seus principais desafios pol-
ticos. Em seguida, analisam-se alguns dos dilemas
da participao da sociedade nos conselhos sob
uma perspectiva terica, sustentada pela reflexo
sobre novos movimentos sociais e representao
de interesses (ou neocorporativismo). Os Conselhos
de Sade, nos anos 1990, se institucionalizaram e
expressaram a necessidade da aproximao entre
Estado e sociedade. Formalizaram a participao
da sociedade e o controle social na construo das
agendas polticas da sade, sendo profundamente
influenciados pela conjuntura poltica nacional.
Conclui-se sobre a mudana operada nos Conselhos
de Sade e o papel efetivamente desenvolvido por
eles nos dias de hoje.
Palavras-chave: Conselhos de Sade; Participao;
Novos Movimentos Sociais; Corporativismo.
DOI 10.1590/S0104-12902014000300012
Abstract
The aim of this article is to explicit, through a
theoretical analysis, the important role of society
and the construction of political subjects in the im-
plementation of SUS by the Health Councils. These
reflections contribute to the discussion on modes
of social participation that are being built within
the arenas of collegiate participation in Brazilian
democracy. It discusses the political changes trig-
gered between 1970 and 1990, when different modes
of social participation would find their main policy
challenges. Then, we analyze some of the dilemmas
of social participation on councils from a theoretical
perspective, based on the reflection on new social
movements and on neo-corporatism. Health Coun-
cils, in 1990, became institutionalized and expres-
sed the need for compromise between the state and
society. They formalized social participation and
social control on the construction of the political
agendas of health, being deeply influenced by do-
mestic political context. The conclusion discusses
the change created in Health Councils and the role
they effectively play nowadays.
Keywords: Health Councils; Participation; New
Social Movements; Corporatism.
1 Trabalhos recentes sobre os Conselhos de Sade ou espaos pblicos de participao que utilizam os paradigmas da democracia delibe-
rativa ou participativa so os de Bispo Jnior e Gerschman (2013), Bohman (2000) e Fedozzi (2009), entre outros.
Introduo
Este artigo tem por objetivo refletir sobre as pos-
sveis modalidades de participao social, e seus
dilemas, encontradas nos Conselhos de Sade. Para
tanto, focalizando o espao dessa modalidade de
conselhos de polticas (Tatagiba, 2002), trabalhamos
com a premissa de que se, por um lado, a conforma-
o da participao social nas polticas de sade
atravs da Lei 8.142, de 1990 possibilitou insti-
tucionalizar o controle social enquanto proposta de
democratizao da sade, por outro, no deixa de
ser uma realidade presente nesses espaos de deli-
berao as prticas de intermediao dos interesses
especificamente corporativos. Sob essa perspectiva,
trabalharemos com duas linhas de investigao que
se debruam sobre os modos pelos quais o Estado
busca articular as demandas por democratizao
nas polticas: a perspectiva dos novos movimentos
sociais e as abordagens do neocorporativismo. Em-
bora os paradigmas da democracia deliberativa e
participativa possam ser mobilizados como explica-
tivos das dinmicas de participao nos Conselhos
de Sade,1 considera-se neste trabalho a importncia
de se situar diferentes modos de mobilizao polti-
ca dos atores em uma conjuntura especfica. O que
implica no somente a forma como se constroem os
processos deliberativos, mas como os processos e as
relaes sociopolticas se expressam pelas relaes
e tomadas de posies dos sujeitos polticos.
O artigo comea percorrendo os percalos pelos
quais a democratizao da participao nos canais
decisrios das polticas sociais atravessaram com a
introduo da alternativa neoliberal. Em seguida se-
ro introduzidos alguns dos principais paradigmas
das duas correntes de reflexo que visamos analisar:
a dos novos movimentos sociais e a do neocorpo-
rativismo. Procuraremos demonstrar como foram
evidenciadas modificaes substantivas na lgica
de incluso da participao de atores relevantes na
construo das polticas sociais ao longo das trans-
formaes e passagem do capitalismo industrial ao
ps-industrial.
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 Essas articulaes tericas sero colocadas dian-
te dos dilemas contemporneos da participao so-
cial nos Conselhos de Sade. O desafio aqui proposto
o de perceber em que medida essas instncias vm
se distanciando do controle social como proposta de
democratizao da sade.2
Enquanto as prticas dos novos movimentos
sociais se afastaram, historicamente, do que fora
pretendido pelo movimento popular em sade
(Gerschman, 2004a; Paim, 2008), estes no deixa-
ram de se incorporar aos canais decisrios do Es-
tado atravs de outras plataformas de resoluo de
interesses especficos de setores e/ou grupos. Desse
modo, a estruturao do Sistema nico de Sade
(SUS) se estabelece como parte de um constructo
maior uma reforma parcial, segundo Paim (2008)
, relacionado democratizao da sade como pro-
jeto de democratizao da sociedade.3 Assim, as an-
lises sobre os Conselhos de Sade podem espelhar as
relaes de proximidade e/ou distanciamento entre
sociedade e Estado. Dessa maneira, busca-se refletir
sobre alguns desafios e impasses na participao da
sociedade nos Conselhos de Sade.
Porm, a partir dos anos 1990, uma srie de
projetos polticos governamentais, expressivos de
uma inclinao neoliberal, produziu impacto4 no
papel poltico dos colegiados de participao do SUS.
Notas sobre transformaes
sociopolticas e seus desdobramentos
na participao social
Entre os anos 1970 e 1990, o neoliberalismo trouxe
consigo a ideia motora de que o desenvolvimento
social, poltico e econmico das naes deveria ser
levado a cabo pela direo dos mercados esses au-
torregulveis (Polanyi, 2000). As principais teses
do neoliberalismo foram propugnadas por autores
como Friedrich Hayek e Milton Friedman; foram pos-
tas em prtica pelos governos Margaret Thatcher,
Helmunt Kohl e Ronald Reagan, entre os anos 1979
e 1998. Um dos pressupostos dos autores ligados,
respectivamente, Escola Austraca de Economia e
Escola Monetarista e dos lderes polticos,5 era o
de que a crise econmica vivida a partir de 1973 no
chamado choque do petrleo devia-se ao excesso
de regulao estatal nos setores da economia de
mercado.
Cabe ressaltar que esse iderio neoliberal confi-
gurou-se no capitalismo ps-industrial, no qual se
deram no s importantes deslocamentos no que se
refere ao lugar do poltico nas democracias (Mouffe,
1996), mas igualmente novas plataformas de lutas
sociais surgiram. Se, por um lado, s democracias
polticas se colocaram formas de democracia econ-
mica nas quais, por ltimo, autores como Francis
Fukuyama (1992) declararam o fim das alternativas
ou vias socialistas e o triunfo das democracias
liberais, por outro lado, os movimentos sociais se
recolocaram por meio de novas e plurais formas
de reconhecimento de suas agendas: antirracismo,
direitos humanos, gnero, homossexuais e meio
ambiente, entre outras.
De certa forma, os efeitos das polticas neoli-
berais aprofundaram, em outro registro, a preca-
rizao das condies de trabalho, agudizando as
questes sociais como pobreza, marginalidade e
situaes de sade de grupos sociais vulnerveis
(Gerschman, 2003). Assim, os prprios movimentos
sociais se configuraram distintamente das formas

2 Essa perspectiva fora adotada no relatrio final da 11 Conferncia Nacional de Sade, por exemplo. Ressaltou, desse modo, ausncia de
uma cultura de controle social e transparncia, desarticulao dos conselhos com a sociedade, falta de representatividade dos conse-
lheiros, frequentemente desarticulados das bases (Conferncia Nacional de Sade, 2001).
3 Importante lembrar, aqui, de um dos principais atores do movimento sanitrio, Sergio Arouca. Alm de destacar, em 1986, a sociedade
civil brasileira como um convidado especial e participante, na VIII Conferncia Nacional de Sade, Arouca ressalta que sade [...]
um bem-estar social, o direito ao trabalho, a um salrio condigno; o direito a ter gua, vestimenta, educao, e, at, a informaes
sobre como se pode dominar esse mundo e transform-lo (Arouca, 1987, p. 35-36).
4 A tese da futilidade, segundo Hirschman, marca a expresso da crtica perversa ao Estado benefactor; j a tese do risco poria em
evidncia as ameaas das aes dos governos sobre os direitos individuais (Hirschman, 2001). Os argumentos desse autor so interes-
santes porque, se no se referem diretamente questo da participao social, elucidam lgicas do contexto a que se refere este artigo.
5 Thatcher governou o Reino Unido de 1979 a 1990, pelo Partido Conservador, enquanto Kohl governou a Alemanha entre 1982 e 1998, pela
Unio Democrata-Crist (CDU), e Reagan, pelo Partido Republicano, governou os EUA de 1981 at 1989.

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clssicas de lutas sociais travadas entre capital-
-trabalho. Como coloca Altamira (2006, p. 24), com
o surgimento da nova ordem ps-industrial que
surgem os chamados novos movimentos sociais. ,
portanto, no mbito das novas mutaes da socie-
dade de capitalismo avanado que os movimentos
sociais redimensionam suas agendas e, de certa
maneira, se reestruturam. Nesse contexto, as lutas
sociais encontraram nas estruturas do Estado e
no fora delas espaos para defesa dos direitos
sociais (educao, sade e previdncia, entre outros).
De um ponto de vista mais crtico, Zizek e Daly
colocam:
Creio que a ideia de que hoje j no temos uma
luta central, e sim uma multiplicidade de lutas,
falsa, porque no devemos esquecer que o terreno
para essa multiplicidade de lutas foi criado pelo
capitalismo global moderno. [...] O que digo que a
passagem da antiga luta de classes para todas essas
lutas ps-modernas, ecolgicas, culturais, sexuais
etc. foi aberta pelo capitalismo global. A base dessas
lutas a globalizao capitalista (2006, p. 185).
Nessa conjuntura, o processo de redemocratiza-
o de pases latino-americanos, ao final dos anos
1970 e comeo dos 1980, possibilitou a retomada da
democracia como regime que deveria sustentar um
sistema poltico sintonizado com o aprofundamento
e a expanso dos direitos de cidadania.
No Brasil, esses movimentos da sociedade em prol
da democratizao tomaram forma, por exemplo, com
o ressurgimento dos movimentos de base (associa-
es de moradores, comunidades eclesiais e centro po-
pulares de cultura, entre outros). No campo da sade
pblica e em torno da proposta de construo de um
projeto de reforma do sistema sanitrio originou-se
um campo de lutas sociais e polticas mais amplo, e
que exerceu papel fundamental na redemocratizao
do pas e na formulao do direito social e universal
sade, inscritos na Constituio de 1988 (Paim, 2008;
Gerschman, 2004a; Escorel, 2009).
Porm, a tenso entre dois projetos polticos an-
tagnicos o que apontava para um Estado mnimo
e o ressurgimento de contraofensivas da sociedade
6 Para mais informaes, ver a Resoluo 333, de 2003, do Conselho Nacional de Sade. Nela so definidas as formas atravs das quais os
Conselhos de Sade devem estruturar seus assentos/cadeiras de forma paritria (Brasil, 2003).
civil e dos novos movimentos sociais a esse modelo
de Estado tivera forte impacto na poltica bra-
sileira. Nesse contexto, segundo Dagnino (2004),
proliferaram espaos pblicos institucionalizados
atravs dos quais o desenvolvimento social, poltico
e econmico pudesse ser pensado. Tal o caso dos
conselhos de polticas e, dentre eles, especialmente
os Conselhos de Sade, que surgiram no interior das
arenas do prprio Estado, colocando-se como espa-
os pblicos de participao paritria nos processos
decisrios governamentais. A Lei 8.142, de 1990,
regulamentou os Conselhos de Sade, definindo a
paridade de sua composio: 50% de representantes
dos usurios; 25% de representantes dos gestores e
de prestadores de servios de sade; e 25% de repre-
sentantes dos profissionais.
A perspectiva por ns adotada neste trabalho
conceitual e analtica, apontando para uma srie
de delineamentos necessrios acerca da dinmica
da categoria espaos pblicos institucionalizados
no Brasil a partir da redemocratizao. Acompa-
nhando a ideia da existncia de projetos polticos
antagnicos o do neoliberalismo e o da mobilizao
societria , procura-se mostrar como os Conselhos
de Sade poderiam funcionar como um canal de
efetivao das demandas sociais por direitos.
Tal como definido na Constituio de 1988, os
Conselhos de Sade podem ser entendidos como
espaos pblicos que funcionam no interior da
estrutura do poder executivo, sendo as cadeiras
dividas paritariamente entre uma pluralidade de
atores.6 Porm, a paridade um requisito meramente
formal, e no explicaria, per se, como os atores mar-
cam presena efetiva da sociedade na deliberao
das polticas de sade.
Nas partes seguintes do artigo tratamos de
estabelecer as diferenas existentes entre dois ar-
ranjos participativos os novos movimentos sociais
e a representao de interesses corporativos no
que se refere construo de sujeitos polticos e
na aproximao que propiciam nas relaes entre
sociedade e Estado. Tencionamos explicitar como
esses dois tipos de arranjos participativos con-
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figuraram importantes eixos de reflexo sobre a
participao societal nos conselhos de polticas. Ao
mesmo tempo problematizamos o alcance explica-
tivo dessas categorias frente ao caso dos Conselhos
de Sade. Em seguida, analisamos a configurao
dos Conselhos de Sade e as distintas formas de
institucionalizao da representao de diferentes
atores em seus espaos de deliberao. Finalmente,
as consideraes finais apontam para a atuao dos
Conselhos de Sade luz da participao social tal
como analisada ao longo deste trabalho.
Os novos movimentos sociais
e os dilemas da participao
O paradigma dos movimentos sociais modernos se
estabelece na oposio ao corte terico de anlise da
lgica da ao coletiva. Na perspectiva dos tericos
da ao coletiva, grupos de presso se formam no
intuito de agir dentro da esfera estatal defendendo
seus prprios interesses. Assim, o ator social carac-
terizado como um calculador dos prprios interesses
e sua motivao para qualquer forma de ao coleti-
va estaria, portanto, baseada no clculo racional de
custo-benefcio. Nessa linha, segundo Olson,
A ideia de que os grupos sempre agem para pro-
mover seus interesses supostamente baseada na
premissa de que, na verdade, os membros de um
grupo agem por interesse pessoal, individual. Se
os indivduos integrantes de um grupo altruisti-
camente desprezassem seu bem-estar pessoal no
seria muito provvel que em coletividade eles se
dedicassem a lutar por algum egostico objetivo
comum ou grupal (1999, p. 13-14)
Ao contrrio, no paradigma dos movimentos
sociais tem-se o reconhecimento de uma esfera
antagnica dos interesses puramente individualis-
tas e instrumentais. Alm de seu foco de atuao
centrar-se fora da esfera estatal, a sustentao do
confronto poltico se estabelece na delimitao de
objetivos comuns e na [...] formao de identidades
coletivas (Tarrow, 2009, p. 23).
Assim, a ao coletiva no se constitui enquanto
movimento social per se. Na verdade, como nos es-
clarece Touraine (1980), o sistema de ao coletiva
funciona como uma predisposio para a consti-
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tuio de um movimento social. Esses questionam
os modelos sociopoltico, econmico e cultural
justamente quando eles esto em crise ou quando
h desgastes nas relaes entre Estado e sociedade.
quando as organizaes (polticas) tornam-se
impermeveis s demandas sociais, quando se
tornam incapazes de responder s necessidades da
sociedade que se abrem frentes para a formao dos
movimentos sociais.
Nesse sentido, enquanto o sistema de ao cole-
tiva se organiza sob a forma de ao reivindicatria
dentro do modelo poltico vigente (tal como nos
modelos de corporativismos), os movimentos sociais
agem fora deste, de forma que possam colocar em
xeque o sistema organizacional. Apesar de se com-
plementarem, a ao coletiva deve ser entendida
enquanto um embrio do movimento social. Para
Melucci (1985), os espaos em que o conflito social
se estabelece podem ser considerados terrenos
abertos a mudanas; esto, assim como a formao
de movimentos sociais, sempre latentes na socie-
dade. Para esse autor, a latncia desses espaos de
conflito, nos quais podem proliferar os movimentos
sociais, independente das instituies de governo
e do sistema partidrio. Assim, para Melucci, a pos-
sibilidade de pontos de conexo entre instituies
polticas e demandas coletivas se estabelece no re-
conhecimento do conflito como condio necessria
das democracias contemporneas.
Esses espaos de lutas sociais, entre os anos
1960 e 1980, formaram os eixos atravs dos quais
se mobilizou boa parte dos atores constituintes do
movimento sanitrio brasileiro. Na verdade, enquan-
to formao em torno de um projeto de identidade
coletiva, o movimento social em sade ressaltou a
necessidade de se destacar o sujeito poltico como
ator das mudanas necessrias realizao de uma
reforma social por meio da relao entre a questo
do direito sade e a democratizao da sociedade
(Paim, 2008). nesse ltimo aspecto que ressal-
tamos a seguir as perspectivas de alguns autores
alinhados com as novas teorias dos movimentos
sociais (Gohn, 2008b).
Apesar do paradigma clssico dos movimentos
sociais ser ressaltado como fundamental, ele deixa
entrever algumas condies necessrias para sua
sustentao enquanto eixo de mobilizao social,
que no passou negligenciada pelos autores que se
alinharam ao paradigma dos novos movimentos so-
ciais. Um dos eixos de reflexo acerca desses novos
movimentos diz respeito ao fato de que, atualmente,
os atores sociais no mais se articulam fora do sis-
tema poltico; ao contrrio, uma das caractersticas
mais marcantes da sociedade capitalista avanada
o fato de os atores desses movimentos atuarem
dentro das estruturas de Estado, colocando em xeque
no mais o sistema como um todo, mas as partes
integrantes da construo de uma determinada
poltica caso, por exemplo, do setor sade.
Talvez as caractersticas mais marcantes dos
novos movimentos sociais, que os diferenciam tanto
da perspectiva da ao coletiva quanto de algumas
abordagens clssicas dos movimentos sociais, sejam
o reconhecimento e a nfase nas prticas culturais
singulares, nas lutas sociais cotidianas e no papel
da formao de solidariedade entre os indivduos. A
nfase de vrios autores dessa corrente (Touraine,
1984; Laclau, 1986; Cohen e Arato, 2001) na cons-
truo de identidades coletivas (ou de vnculos de
solidariedade entre os indivduos) e na formao
do sujeito poltico. Essas novas agendas se multi-
plicaram entre os anos 1960 e 1990, quando houve
uma maior pluralizao das demandas por direitos
civis, polticos e sociais, canalizadas por diferentes
atores sociais: mulheres, negros, homossexuais e
sem terra, entre outros.
A singularidade do ator destaca uma diferena
fundamental em relao aos movimentos sociais cls-
sicos. Enquanto estes se identificam atravs de um
eixo de luta mais amplo (a relao capital-trabalho),
os novos movimentos sociais so difusos, e os motivos
de suas reivindicaes se aproximam da multiplici-
dade das questes sociais. A presena do ator nos
novos movimentos sociais requer uma identificao
daquele com determinados valores culturais do seu
grupo de pertena. A questo da formao de identi-
dades singulares, conforme coloca Pizzorno (1975),
envolve demandas inegociveis que permitem aos
novos movimentos sociais manterem sua autonomia
reivindicatria e se expressarem politicamente. Esse
o caso, por exemplo, das pessoas portadoras de ne-
cessidades especiais.
Nesse sentido, para Laclau (1986), a formao do
sujeito poltico no paradigma dos novos movimen-
tos sociais refere-se (1) diversificao das lutas e
reivindicaes sociais em que (2) cada posio de
sujeito ocupa locais diferentes no interior de uma
estrutura (p. 41). Esses conjuntos de posies dife-
renciadas das reivindicaes sociais se estruturam
na forma de discursos. As formaes discursivas,
para Laclau, permitem abordar o [...] agente social
como uma pluralidade, dependente das vrias posi-
es de sujeito, atravs das quais o indivduo cons-
titudo, no mbito de vrias formaes discursivas
(1986, p. 41-43).
Aqui o conceito de sociedade civil exposto por
autores que vm trabalhando o tema dos novos
movimentos sociais se torna fundamental. Cohen e
Arato (2001) fazem uma defesa enftica da sociedade
civil enquanto procedimento. Os autores afirmam
que so justamente as diferentes formas de ao
coletiva surgidas no tecido social que podem dar
sustentao a uma ampla mobilizao autnoma de
atores sociais, constituindo, assim, [...] o elemento
dinmico em processos que poderiam converter em
realidade os potenciais positivos das sociedades ci-
vis modernas (p. 556, traduo nossa). desse fato,
de acordo com Cohen e Arato, que a conduta no
institucional-coletiva passa de ao espontnea
de uma multido para a formao de pblicos que
reivindicam seus direitos na esfera pblica.
Ou seja, os autores do paradigma dos novos movi-
mentos sociais colocam e demarcam a importncia
do sujeito poltico na formao, na dinmica e
no processo das lutas e dos modos de mobilizao
contemporneos (Gohn, 2008a). Ressaltam, ainda,
a diferenciao dessa forma de ao coletiva das
de corte neocorporativista, que procuram definir a
poltica enquanto espao de concertao (ou pacto
social).
Corporativismo, corporativismos
diferena dos movimentos sociais, nas abordagens
corporativistas os formatos institucionais criados
a partir dos espaos pblicos (como os conselhos
de polticas) aparecem enquanto uma construo
do Estado. O sujeito poltico nessa perspectiva
determinado ex ante, ou seja, identificado pelos
grupos de interesse (ou presso) a que pertence. A
forma organizacional desses espaos, via de regra,
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possui caractersticas extremamente rgidas: h
um nmero limitado de categorias singulares inse-
ridas no sistema ou aparato estatal (empresariado e
sindicatos, por exemplo); o carter da participao
compulsrio (de que exemplo a estruturao do
corporativismo no varguismo)7; a estrutura organi-
zacional do sistema de representao est hierar-
quicamente ordenada; a natureza dos interesses
representados funcionalmente diferenciada.
Nesse sentido, o corporativismo apenas uma
das formas pelas quais diferentes grupos de inte-
resse se capilarizam no interior do Estado, no se
constituindo como um substituto para qualquer tipo
de ordem poltica (Guimares, 1977). Segundo Offe
(1995, p. 242-243), [...] os sistemas polticos podem
ser mais ou menos corporativistas, estar mais ou
menos adiantados no processo de corporativizao;
sendo assim, no indicam uma situao, mas um
eixo estratgico de ao dos atores estatais. Nessa
perspectiva, de acordo com Schmitter (1998), a forma
de relacionamento entre Estado e sociedade pauta-se
na separao entre dois tipos de corporativismos: o
estatal e o societal. Enquanto no primeiro tipo
h a cooptao dos interesses, ou a intermediao
destes pelo Estado, sem a incorporao da parti-
cipao da sociedade civil organizada, o segundo
aponta para o modo como o Estado institucionaliza,
em suas esferas de deliberao, a participao da
sociedade civil organizada. De qualquer forma, o
corporativismo se refere, em ltima instncia, a um
constructo estatal que implica arranjos setoriais
de representao dos interesses (Stepan, 1980).
No caso da formao dos Conselhos de Sade e da
canalizao da participao societria nas arenas
de deciso poltica, atuariam pari passu as novas
configuraes dos atores dos movimentos sociais e
os formatos neocorporativos.
Em torno dessa perspectiva, Ribeiro (1997) assi-
nala que o novo corporativismo se caracterizaria
pelo reforo do papel do Estado na estruturao dos
[...] interlocutores societrios, conferindo a eles certa
margem de acesso a decises alocativas, em troca do
seguimento a determinadas normas de conduta por
parte dos grupos de interesse (p. 84). De outra parte,
7 Pode ser citado o estudo de Santos (1979).
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Crtes e Gugliano (2010) afirmam que os conselhos
so altamente institucionalizados, produzindo uma
linha de trabalho que, em ltima instncia, hierar-
quiza-se em funo das aes do gestor. Gerschman
(2004b) traduz essas transformaes, analisando o
papel poltico dos conselheiros da sociedade:
[...] os conselheiros representantes da sociedade
nos Conselhos perderam a base poltica de susten-
tao sobre a qual tinha se forjado a identidade e a
mobilizao poltica caractersticas do movimento
popular em sade. Cabe ento se perguntar: qual
o papel poltico dos Conselhos? (2004b, p. 1673).
A perspectiva adotada por esses autores ressalta
a importncia dos arranjos neocorporativos cons-
trudos nas prprias arenas deliberativas dos Con-
selhos de Sade. Em outro registro, como apontado
por Labra (2008), a dimenso associativa presente
na proposta de participao de representantes da
sociedade nesses conselhos enfrenta desafios refe-
rentes a [...] importantes distores na relao entre
conselheiro, associao que representa e comunida-
de usuria (p. 108-109). Ao princpio comunitrio
base da solidariedade espontnea se superporia
os princpios da concertao organizacional dos
interesses, como se ver a seguir no grfico 1 que
ilustra o trabalho de Streeck e Schmitter (1985). Ou
seja, a dinmica da participao social nos Conse-
lhos de Sade poderia estar gerando o controle do
processo decisrio ao nvel da gesto, sendo para
tanto o espao conselheiro mero meio de homolo-
gao das agendas de polticas propostas pelo nvel
do poder executivo. Nesse sentido, Coelho (2007)
ressalta a problemtica da excluso de atores que
no se incluem nas redes sociopolticas. Assim, a
figura dos competidores fundamental na cons-
truo de um processo poltico democrtico estaria
sendo substituda pela dos aliados.
Desse modo, a abordagem neocorporativista
no permite indicar, necessariamente, tendncias
quanto ao maior ou menor grau de democratizao
de um regime poltico. Essas perspectivas apenas
permitem ilaes sobre as disposies dos atores
dentro das arenas estatais. De resto, essa abordagem
nos permite olhar para uma das possibilidades de
modos de regulao do conflito social e/ou poltico
(Cawson, 1986).
Atravs de uma abordagem mais aprofundada,
Streeck e Schmitter (1985) sugerem quatros modos
distintos de regulao do conflito poltico e/ou social
distinguidos, a saber: comunidade, mercado, Estado
e associaes. Cada um deles est associado a um
princpio-guia, que se reflete na tnica do mecanis-
mo regulativo:

Grfico 1 - Quatro modos de regulao do conflito e princpios-guia

Instituio Princpio-Guia

Comunidade Solidariedade espontnea

Mercado econmico/poltico Concorrncia dispersa

Estado/burocracia Controle hierrquico

Associaes de interesse Concertao oganizacional

Fonte: Labra (1999, p. 135)

Por meio da mistura dos quatro modos de re- mentos sociais que neste os objetivos-guia so: (1)
gulao do conflito social e/ou poltico a ordem o reconhecimento da mobilizao societria que est
social poderia se estabelecer; mas, cada um deles na base dos direitos de cidadania; e, (2) a poltica do
conduz a uma resposta diferente sobre a questo reconhecimento, por parte do Estado, da pluralidade
das relaes entre Estado e sociedade. Talvez, entre de movimentos e das questes sociais colocadas.
a perspectiva do modelo de regulao baseado na Em que pesem crticas ao modelo corporativista,
ordem comunitria e no associativo, possamos e tendo em vista o campo da sade pblica no Brasil,
apreender uma diferena entre as abordagens dos vrios autores fizeram meno ao esvaziamento
novos movimentos sociais (mais prximos do mode- dos espaos pblicos de participao, numa via
lo comunitrio) das de corte neocorporativista (mais de centralizao burocrtica e hierarquizao dos
prximos do segundo modelo, associativo) (Streeck processos decisrios referentes s polticas sociais
e Schmitter, 1985). (Fleury, 1994). No somente em termos de partici-
O modelo neocorporativo se diferencia em in- pao e mobilizao societria, mas tambm no que
meros aspectos do modelo comunitrio. Entre ou- se refere s escolhas dos modelos de assistncia
tras caractersticas, a nfase do neocorportavismo sade, desde a Constituio de 1988, em que o mix
estabelece que: (1) o objetivo definido o arranjo pblico-privado repercutiu nos movimentos sociais
dos grupos de interesses atravs da participao em sade (Gerschman, 2004a).
formal destes nas esferas de deciso; (2) a lgica Assim, afastam-se dois tipos de atores que se
da ao coletiva induz moderao (ou equilbrio) empenharam na luta pela reforma sanitria como
entre os grupos de interesse e, portanto, leva ao es- via da democratizao da sociedade: o movimento
tabelecimento de pactos estveis; e, finalmente, (3) sanitrio e os movimentos populares (Escorel,
os grupos de interesse visam o reconhecimento do 2009). De fato, se desintegram enquanto movimen-
status pblico, concedido pelo Estado (Offe, 1995). tos sociopolticos, ou seja, desaparecem as refern-
A diferena mais evidente com o modelo de movi- cias de luta no interior dos Conselhos de Sade.

Sade Soc. So Paulo, v.23, n.3, p.884-896, 2014 891

 Finalmente, acompanhando a discusso terica
empreendida, estamos em condies de realizar uma
caracterizao mais precisa da atuao dos Conse-
lhos de Sade. A conjuntura dos ltimos quinze anos
coloca os conselhos mais prximos de uma atuao
neocorporativa de representao de interesses de
seus representantes do que de prticas de partici-
pao societria e exerccio do controle social do
SUS. Embora seja cedo para afirmar que esse pro-
cesso sociopoltico se tornou expresso de prticas
neocorporativas, considerando o distanciamento
dos conselheiros da sua base social e comunitria,
pode ser afirmada uma clara tendncia nesse sen-
tido. A reflexo terica assumida por este trabalho
reveladora da atuao dos Conselhos de Sade no
percurso do novo sculo. Consequentemente, nos
oferece ferramentas de significativa importncia
para perceber a diversidade de estratgias mobili-
zadas por distintos atores nos conselhos.
As abordagens tericas apresentadas sero, a
seguir, colocadas diante do caso dos Conselhos de
Sade entendidos enquanto conselhos de polticas
no intuito de delimitar: primeiro, a importncia
atribuda pelos conselhos participao democr-
tica e formao do sujeito poltico; e, em segundo
lugar, associar essa perspectiva aos paradigmas
tericos, ora das teorias dos novos movimentos
sociais, ora das abordagens do neocorporativismo.
A singularidade dos Conselhos
de Sade: uma via para a
democratizao da participao
No Brasil, a promulgao da Constituio de 1988
estabeleceu o retorno ao regime democrtico, regido
por procedimentos que definem o modo representati-
vo e participativo da democracia. O desenvolvimento
do Sistema nico de Sade, ao longo do sculo XX,
trouxe para o nvel das polticas setoriais impor-
tantes avanos no que se refere ao aprofundamento
da democracia participativa. O contexto histrico-
-poltico de desenvolvimento das lutas pela reforma
sanitria brasileira (RSB) e dos Conselhos de Sade
8 No caso dos Conselhos de Sade (nacional, estaduais ou municipais), a construo de um Regimento Interno regra fundamental para
seu funcionamento procedural.
892 Sade Soc. So Paulo, v.23, n.3, p.884-896, 2014
(CS), institudos por lei com o objetivo de atuar nas
discusses e definies sobre as polticas de sade,
so aspectos que matizam esse dilema e avanam na
proposta de democratizao fundamental.
A trajetria da RSB, a partir da dcada de 1980,
possibilitou a articulao de inmeras demandas
para o desenvolvimento ampliado e universal da
sade como componente constitucional da segu-
ridade social. Disso decorre que a gesto da sade
pde pautar-se na direo, entre outros aspectos,
de adensamento dos aspectos modernizadores do
sistema de sade (por exemplo, a integralidade
de aes e servios) e fortalecimento do carter e
das relaes interfederativas (aes intergestores,
compartilhadas), alm da incluso da participao
da sociedade em carter rotativo, mas permanente
e paritrio nas esferas de deliberao (como o
caso dos CS).
Muito embora esses aspectos de carter macro-
estrutural sejam extremamente relevantes para o
entendimento dos avanos polticos e sociais do
pas, diversos aspectos ligados dinmica interna
das regras do jogo poltico (Immergut, 1996) devem
ser ressaltados. Entre eles, que os atores realizam
escolhas institucionais baseando-se no contexto
histrico-poltico e nas regras institucionais, es-
tabelecidas por regimentos internos8, atravs das
quais optam por trajetrias baseadas nos interesses
do Estado ou de determinados grupos de interesse
ou, ainda, nas plataformas e/ou demandas dos
movimentos sociais. Esses aspectos esboam uma
trajetria em que o conflito entre atores e agendas
tem um papel central em termos de avanos e re-
trocessos do SUS, entendido constitucionalmente
como integrante da organizao do conjunto da
seguridade social brasileira (Brasil, 1988).
Esse um ponto-chave na compreenso das
trajetrias dos Conselhos de Sade. De acordo
com os aportes tericos levantados acima, e diante
das recentes transformaes do capitalismo ps-
-industrial, as formas de mobilizao societria se
pluralizaram. Assim, os acordos ou concertaes
firmados entre Estado e sociedade so mediados
por estratgias nas quais ora podem ser observados
os delineamentos dos movimentos sociais (como
no caso de certos atores dos movimentos sociais
urbanos), ora deixam entrever a lgica neocorpo-
rativista de grupos de interesse (caso de atores da
gesto governamental ou mesmo atores prestadores
de servios e de portadores de doenas especficas)
(Van Stralen e col., 2006). Mas essa ilao, colocada
nesses termos, poderia levar a uma compreenso
funcionalista do sistema participativo no setor
sade.
Segundo Guizardi e Cavalcanti (2010), no caso da
participao poltica no SUS, trata-se de considerar
o processo de experimentao democrtica dos
atores com os mecanismos institucionais que pos-
sibilitam a cogesto. Nesse sentido, trata-se de um
processo de construo social da participao como
[...] possibilidade de produzir o novo, e no apenas
como controle da execuo e fiscalizao das normas
institudas (Guizardi e Cavalcanti, 2010, p. 643).
Assim, os CS, atravs da Lei 8.142, de 1990, se
organizaram enquanto esferas deliberativas da
poltica de sade, em mbito nacional, estadual e
municipal. A ideia motora foi a de organizar uma are-
na de debate pblico entre diferentes atores sociais
(gestores governamentais, profissionais de sade,
prestadores de servios, sindicatos das reas de sa-
de, associaes de moradores, ONG e movimentos
sociais, entre outros). O objetivo foi institucionalizar
a participao societria nos canais de definio das
polticas de sade, sendo a sua estrutura de repre-
sentao paritria. Enquanto passo fundamental
do projeto de RSB, os espaos onde se organizam e
debatem os conselheiros requerem a identificao
dos atores enquanto sujeitos polticos.
Nos anos 1980 e 1990, no Brasil, na contramo
das polticas de ajuste, [...] a efetividade dos Conse-
lhos relaciona-se presso exercida pelos usurios,
movimentos sociais organizados e profissionais de
sade e maior proximidade da populao com as
autoridades locais (Gerschman, 2004a, p. 244). No
entanto, a fragmentao das demandas sociais e,
consequentemente, dos novos movimentos sociais
imprimiu certa paralisia ao movimento popular em
sade (Crtes, 2009; Crtes e Gugliano, 2010; Labra,
2006, 2008; Gerschman, 2004a).
Os casos da reforma sanitria e dos Conselhos de
Sade remetem reflexo de que preciso observar
o movimento dos atores e como eles se constituem
enquanto sujeitos polticos que exercem papel
singular na estruturao e correlao de foras em
jogo. Ou seja, o lugar ocupado pela formao dos CS
e a significao do projeto de RSB requerem que os
reconheamos como espaos e/ou lugares polticos
abertos a apropriaes, interferncias, elaborao de
concertaes etc., na formulao e implementao
de agendas para as polticas governamentais.
A questo dos Conselhos de Sade coloca em
xeque no somente a sua capacidade de incorporar
atores relevantes que carregam consigo uma plu-
ralidade de demandas fragmentadas, mas tambm
sua prpria insero autnoma nos mecanismos
e processos poltico-democrticos de defesa dos
interesses da sociedade (Crtes e Gugliano, 2010).
Os CS esto referidos a relaes Estado/socie-
dade, expressas pela sua trajetria poltica desde
1988 at os dias de hoje como outro caminho entre
o movimento social e o corporativismo na represen-
tao de interesses. Considerando a anlise terico-
-conceitual efetuada nas partes anteriores deste tra-
balho e a experincia de organizao dos conselhos
nos Estados e municpios, pode-se antecipar que a
participao social atravs dos novos movimentos
no caso o movimento social em sade desempenhou
um papel central na cena poltica brasileira, de fim
dos anos 1970 dcada de 1980.
Assim, os CS foram criados pelas instncias
estatais como parte do SUS com definio da par-
ticipao social paritria (Gerschman, 2004a). No
obstante, a interveno do Estado deixou sua marca
na cultura poltica brasileira, no que se refere
cooptao de representaes conselheiras. Dessa
forma, o neocorporativismo, caracterizando-se pela
representao de interesse de grupos sociais espec-
ficos, acabou tendo um papel dominante.
Consideraes finais
A questo da participao, e com ela a relao de
proximidade entre os novos movimentos sociais e
os canais de deliberao poltica, tornou-se chave
no regime democrtico, principalmente aps a
transio do autoritarismo. No entanto, o ressur-
gimento da sociedade civil organizada e dos novos
movimentos sociais deu-se a partir da rearticulao
Sade Soc. So Paulo, v.23, n.3, p.884-896, 2014 893
dos espaos de defesa dos direitos relacionados
defesa da sade.
O objetivo central do artigo foi contribuir para
um olhar crtico acerca dos modos de participao
dos conselhos de polticas no contexto das polticas
de sade. Para isso nos remetemos inicialmente
centralidade conceitual que as teorias sobre
movimentos sociais atribuem ao papel de atores,
enquanto sujeitos polticos, ativos na defesa dos
direitos de cidadania.
O papel do Estado foi central na formao dos CS
e na organizao dos movimentos sociais em sade
em esferas deliberativas da poltica de sade no m-
bito nacional, estadual e municipal. Isso significou a
construo de espaos pblicos institucionalizados e,
consequentemente, a participao da sociedade nos
processos e canais de definio das polticas de sade.
Na ltima dcada do sculo XX e na primeira
do XXI, no Brasil, a reforma sanitria e a atuao
dos movimentos sociais enfrentaram desafios na
construo de um espao prprio ao exerccio do
controle social. A fragmentao das demandas
sociais ps-democratizao contribuiu, junto com
a despolitizao da sociedade, com a paralisia do
movimento social em sade. Apesar dos novos mo-
vimentos sociais terem modificado em inmeros
aspectos suas agendas polticas, essas novas deman-
das encontraram grande dificuldade de penetrao
na arena poltica nos governos locais, naturalmente,
por parte dos tomadores de deciso (policy makers).
A retrao das polticas sociais acompanha as co-
ordenadas poltico-econmicas neoliberais, que se
tornam hegemnicas e so formuladas por atores
mais prximos de arranjos participativos neocor-
porativos (Crtes, 2009; Crtes e Gugliano, 2010;
Labra, 2006, 2008; Gerschman, 2004a).
Ao longo do artigo enfatizou-se alguns dos
dilemas dos Conselhos de Sade: altamente insti-
tucionalizados, favorecem uma linha de atuao
que, no limite, hierarquiza e legitima as aes e
resolues do gestor. Ainda h vises para as quais
as transformaes que se operaram nos Conselhos
de Sade obedecem ao esvaziamento que se operou
no papel poltico dos conselheiros da sociedade, co-
locando em xeque a prpria dimenso associativa
desses espaos.
A perspectiva adotada por alguns autores res-
894 Sade Soc. So Paulo, v.23, n.3, p.884-896, 2014
salta a importncia dos arranjos neocorporativos
construdos nas prprias arenas deliberativas dos
conselhos. Com isso no apontam para mecanismos
de cooptao dos representantes da sociedade por
parte do Estado, mas s formas regulatrias de
controle da agenda poltica por parte dos gestores.
Esse um dos grandes dilemas enfrentados pela
democratizao da participao social dentro dos
Conselhos de Sade.
Alm disso, ressaltou-se que os processos parti-
cipativos devem levar em considerao a distino
entre os tipos de atores envolvidos no processo;
para tanto, cada grupo de atores se refere a distintos
projetos polticos (Estado, sociedade e mercado)
(Crtes, 2009). De certa forma, os autores alinhados
teoria dos novos movimentos sociais apontam a
singularidade do sujeito poltico como um ator
social que se diferencia da luta e defesa de interesses
particulares.
Mas a institucionalizao dos conselhos, em
verdade, acabou por representar o legado de tornar-
-se mais uma estrutura organizativa do prprio
Estado. Nesse sentido, os conselhos permaneceram
atrelados sua origem, sem a autonomia que carac-
terizou o movimento social em sade no processo
de redemocratizao e na luta pela sade enquanto
direito social e universal cidadania.
Colaborao dos autores
Os autores trabalharam juntos em todas as etapas
de produo do manuscrito.
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