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Captulo I

El Derecho Administrativo.
1-Concepto de Derecho Administrativo
Como punto de partida tomaremos la definicin de Zanobini: el Derecho
Administrativo es aquella parte del Derecho publico que tiene por objeto la
organizacin, los medios y las formas de la actividad de las administraciones publicas
y las consiguientes relaciones jurdicas entre aquella y otros sujetos
Las normas administrativas tienen como destinatario a una Administracin Pblica,
pero sto no supone que las administraciones pblicas no puedan utilizar o formar parte
de relaciones jurdicas reguladas por normas no administrativas.
Las normas de Derecho privado que regulan, por ejemplo, la propiedad o las
obligaciones o contratos, afectan a todos los sujetos jurdicos en general, sean personas
fsicas o jurdicas o administraciones pblicas; otras normas presuponen que sus
destinatarios sean personas fsicas, como por ejemplo, las normas sobre matrimonio y
familia; por lo se puede concluir que hay normas destinadas a los sujetos jurdicos en
general y otras que su destino es, en todo caso, a unos determinados sujetos.
Igual que las normas del Derecho mercantil estn destinadas a determinados sujetos en
tanto que comerciantes o el Derecho laboral lo es por y para los trabajadores, el Derecho
Administrativo como Derecho de las Administraciones Publicas, porque las normas de
unos y otros presuponen que en la clase de relaciones que regulan intervendrn
necesariamente esas categoras de sujetos.
En este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho estatutario, el Derecho de las
administraciones pblicas.
La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una
Administracin Pblica admite diversas variedades:
En unos casos la norma tiene como destinatario nico y preferente a la Administracin
Publica, por ejemplo las normas que regulan la organizacin administrativa.
Otro tipo de normas administrativas estn destinadas a ser cumplidas por la
Administracin, pero su aplicacin y efectividad no se concibe sin la presencia de los
administrados, por ejemplo los impuestos, que presuponen siempre una Administracin
pero tambin un particular, el contribuyente.
En un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios ms directos son los
particulares pero presuponen la presencia vigilante de la Administracin como garante
de su efectividad. Son aquellas normas de intervencin en las relaciones entre
particulares, que la Administracin no ha de cumplir, pero se responsabiliza que las
cumplan los particulares destinatarios teniendo ella una potestad sancionadora o arbitral
para conseguir su efectividad, como si fuera un juez. Por ejemplo las normas de
regulacin de precios.
2-Derecho Administrativo, Derecho pblico, Derecho garantizador
En cuanto la norma administrativa est de una u otra manera destinada a una
Administracin Pblica deber ser considerada norma de Derecho pblico.
No se debe entender el Derecho pblico como conjunto de normas aplicables slo al
Estado o a las administraciones pblicas y el Derecho privado como nicamente
aplicable a los particulares.

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Importa insistir en que no es la posibilidad de la aplicacin de la norma a unos u otros
sujetos, sino el destino de la norma lo que es decisivo.
Normas de Derecho privado son las que tienen como destinatario a todos los sujetos
en general, aunque algunas de ellas slo pueden ser aplicables a las personas fsicas (por
ejemplo, las que regulan el nacimiento), y normas de Derecho pblico, las que
presuponen siempre como destinatario al Estado o las Administraciones Pblicas, como
sujetos de Derecho.
El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho pblico comn y general del que
habra que excluir las ramas que estn por encima del Derecho publico y del privado.
As ocurre, en primer lugar con el Derecho legislativo es decir la parte del
ordenamiento que regula el sistema de fuentes y el modo en que el Derecho se produce
y el distinto valor de unas u otras normas; todo lo cual constituye el contenido
fundamental del Derecho Constitucional.
En segundo lugar deben considerarse tambin por encima de la clasificacin Derecho
publico-Derecho privado las normas cuya finalidad es garantizar el cumplimiento tanto
del Derecho pblico como del privado y que integran el Derecho penal y procesal.
A diferencia de las normas de Derecho administrativo, las leyes procesales y penales, a
las que cuadra perfectamente el calificativo de Derecho garantizador, no estn
destinadas al Estado como sujeto de Derecho, sino como garante del mismo, tanto del
Derecho pblico como del Derecho privado;
Desde esta perspectiva el Derecho administrativo, a diferencia del Derecho privado
(civil, mercantil o laboral) es, de una parte, Derecho sustantivo y publico, en cuanto
regula relaciones entre el Estado y los particulares y, de otra, Derecho garantizador
porque en l se incluye tambin el estudio de aquellas normas destinadas al Estado en
garanta de su cumplimiento, como las que regulan los recursos administrativos, el
proceso contencioso administrativo, la ejecutoriedad forzosa de los actos
administrativos y la potestad sancionadora o arbitral de las administraciones publicas.
3-El concepto de Administracin Publica y su relativa extensin a la totalidad de
los poderes del Estado
3.1 El Derecho administrativo como Derecho de la Administracin Pblica.
La definicin de Derecho administrativo propuesta (conjunto de normas y principios
destinados a regir la organizacin y el comportamiento de las administraciones
pblicas) plantea el problema del concepto de administraciones pblicas o de la
Administracin Publica, como se llama resumidamente al conjunto de todas ellas.
Conceptualmente podramos decir que administraciones pblicas son las
organizaciones que se encuadran dentro del poder ejecutivo del Estado, ms las
estructuras orgnicas que sirven de soporte al poder legislativo y al poder judicial.
Refirindose nicamente a las administraciones publicas insertas en el Poder ejecutivo,
la Ley 29/98 de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en su articulo 1.2 dice: Se
entender a estos efectos por Administraciones Pblicas:
a) La Administracin General del Estado.
b) La Administracin de las Comunidades Autnomas
c) Las Entidades que integran la Administracin local

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d) Las Entidades de Derecho Publico que sean dependientes o estn vinculadas al
Estado,a las Comunidades Autnomas o a las entidades locales
En primer lugar se integra, pues, en la nocin de Administracin Publica, la
Administracin del Estado, que bajo la dependencia del Gobierno integra a ste y los
diversos Ministerios, con sede en Madrid, y su organizacin perifrica se despliega por
todo el territorio nacional (Delegaciones del Gobierno en las comunidades autnomas y
subdelegaciones en las provincias).
En segundo lugar, son administraciones publicas las comunidades autnomas
gobernadas por las consejeras, y dems organismos dependientes, establecidos de
ordinario en la capital de cada comunidad (tambin tienen organismos perifricos
dependientes de ellas)
El tercer lugar lo constituyen las llamadas entidades locales, concepto que comprende
tanto a las provincias, gobernadas por las diputaciones provinciales como a los 8.100
municipios, a cargo de los ayuntamientos.
De cada una de las administraciones anteriores, que llamamos administraciones
territoriales por contar con una poblacin y un territorio definido, dependen los entes
instrumentales o especializados que responden a la tcnica de la descentralizacin
funcional.
Se trata de un conjunto de organizaciones pblicas con personalidad jurdica propia, a
las que se encomienda la gestin de un servicio o funcin especifica, en aras de una
presunta mayor eficacia en la gestin administrativa.
Estos entes instrumentales creados por y siempre dependientes, de una administracin
territorial, forman un conjunto heterogneo debido a que el rgimen jurdico de los
creados por el Estado no es el mismo que aplican las CCAA ni las que rigen para los
creados por los entes locales.
A su vez, en cada una de estas esferas ha habido diversas regulaciones pero, cabe, no
obstante, agrupar en diversos grupos los entes instrumentales en funcin de sus
caractersticas bsicas:
1) el grupo ms numeroso y originario, constituido por aquellas entidades con
personalidad propia y rgimen jurdico pblico, y a las que de ordinario se las designa
como organismos autnomos.
2) un segundo grupo constituido por aquellas organizaciones a las que se ha disfrazado
de sociedad mercantil, generalmente annima, de capital ntegramente pblico del ente
territorial que las ha creado y sujetas a un rgimen jurdico privado en sus relaciones
con terceros, pero no en las que les unen al ente matriz. Lo mismo cabe decir de las
fundaciones publicas.
3) un tercer grupo, la ltima moda organizativa, lo forman los entes pblicos
empresariales o agencias cuyo rgimen no es ni pblico ni privado del todo,
equidistante de los anteriores. Su personificacin es pblica, pero en sus relaciones con
terceros se rigen por el derecho privado, salvo en las cuestiones que las leyes
reguladoras someten expresamente al derecho pblico.
Especial relieve han alcanzado recientemente las llamadas administraciones
independientes, que a diferencia de todas las anteriores, disfrutan de un cierto grado de
autonoma, caracterizado sobre todo, por la imposibilidad para el ente territorial matriz
de destituir libremente a los titulares de sus rganos directivos durante un determinado

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plazo. Estas administraciones, dirigidas por rganos colegiados, tienen atribuidas
funciones de control de sectores econmicos (energa, telecomunicaciones, mercado de
valores, etc.) o bien gestionan servicios relacionados con los derechos fundamentales
como la radio y la TV, la proteccin de datos, la libertad de enseanza y ctedra, etc.
Caso extremo es el de las universidades, en que la administracin territorial de que
dependen, Estado o Comunidad Autnoma se limita a financiar su actividad pero ni
puede nombrar ni destituir a los titulares de sus rganos de gobierno, pues se eligen
directamente por los miembros de la corporacin universitaria.
Por ultimo, fuera de las administraciones pblicas, que ni son territoriales ni dependen
de stas, hay que situar a los entes corporativos que estn al servicio de la
autogobernacin de determinadas profesiones y de los intereses generales con ellas
relacionados, como es el caso de las Cmaras de comercio y de los Colegios
profesionales.
Ha habido mayor dificultad para configurar como Administracin Pblica a las
organizaciones burocrticas que sirven de soporte a los poderes pblicos distintos de las
administraciones territoriales como las Cortes Generales, los Parlamentos
Autonmicos, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Tribunal de Cuentas etc.
En estos poderes pblicos la funcin especfica que constituye su razn de ser no se rige
por el Derecho Administrativo sino por las reglas del Derecho constitucional o
parlamentario o por las normas orgnicas propias de cada uno de dichos poderes. Aqu
el Estado no acta normalmente como Administracin Pblica-esto es, como sujeto de
derecho-, sino como creador de Derecho o garante del mismo.
Sin embargo, el Estado se manifiesta tambin a travs de esos poderes pblico como
sujeto de Derecho-esto es como Administracin pblica-cuando dichas instituciones
desarrollan una actividad materialmente administrativa, ya sea celebrando contratos
instrumentales, administrando su patrimonio o gestionando su personal de apoyo.
Toda esta actividad accesoria, que no constituye propiamente la funcin especfica que
les ha sido atribuida por la Constitucin, pero que es absolutamente necesaria para la
realizacin de sus cometidos constitucionales, se rige por el Derecho administrativo.
3.2-La Administracin y la funcin legislativa
La Administracin es un sujeto de Derecho, una persona jurdica, un destinatario de las
normas y por ello judicialmente responsable; pero la Administracin es, adems un
rgano creador del Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente
anlogos a los que se atribuyen los legisladores y los jueces.
La Administracin es el ms fuerte de los poderes pblicos y tiene diversas caras y la de
naturaleza legislativa ha crecido en forma importante en los ltimos aos.
Mientras que en los orgenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la
Administracin eran muy limitados, poco a poco, por unos u otros motivos, la
Administracin ir adquiriendo un importante papel en el ejercicio de la funcin
legislativa.
Amparada en las leyes de plenos poderes, en las tcnicas de la delegacin legislativa, de
la deslegalizacin de materias (La deslegalizacin legislativa es el proceso de retirar
determinadas materias de la potestad de reserva de ley, o lo que es lo mismo, que
puedan ser atendidas por un Reglamento) y de los decretos-leyes, o en una supuesta
potestad reglamentaria autnoma, el Gobierno convertir al Parlamento en sumiso
espectador de su produccin normativa.

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Hay que sealar el fenmeno dudosamente constitucional de la utilizacin de los
rganos legislativos para resolver asuntos concretos mediante la aprobacin de actos
administrativos revestidos de la forma de leyes (sustantivamente actos, formalmente
leyes) y que por ellos resultan inmunes al control de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa con vulneracin del artculo 24 de la Constitucin, que consagra el
derecho a la garanta judicial efectiva.
No nos referimos a los supuestos en que la propia CE atribuye a las Cortes el dictado de
actos materialmente de administracin, como el nombramiento de determinados cargos
institucionales (por ejemplo el Defensor del Pueblo), sino a aquellos otros actos que los
rganos legislativos aprueban porque ellos mismos se han autoatribuido esa
competencia en leyes orgnicas u ordinarias, como es el caso de la autorizacin o
revocacin de Universidades privadas o la declaracin de parques naturales o bien
porque sin mediar esa auto-atribucin de competencia legislativa, las Cortes o los
parlamentos regionales sustituyen con una ley lo que es el contenido normal de un acto
administrativo (Ley 7/83 de 29-6 sobre expropiacin de Rumasa) convirtindolo de esa
forma, en una actuacin inmune al control judicial.

3.3 -La Administracin y los jueces


La posicin de la Administracin frente a los jueces era mucho ms fuerte en los
orgenes del constitucionalismo que ahora.
Podemos, pues distinguir dos etapas plenamente diferenciadas: la de prepotencia
administrativa originaria y, la actual, de prepotencia judicial.
A) Las tradicionales defensas de la Administracin frente a los jueces:
Pese a que la Administracin ostenta todava importantes poderes cuasi-judiciales
(potestad sancionadora, arbitral y privilegio de decisin ejecutoria para la efectividad y
ejecucin forzosa de sus actos), sus relaciones con los Tribunales no tienen ya el aire de
prepotencia y temor a los jueces que se manifestaron en los orgenes del
constitucionalismo y durante el siglo XIX.
El principio de independencia del ejecutivo respecto del poder judicial se sustentar
sobre las siguientes tcnicas:
1) Lo ms relevante, con la creacin de una Jurisdiccin o fuero especial: La
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
2) La separacin se asegur con una decidida proteccin de los funcionarios frente a las
acciones de responsabilidad civil o penal que contra ellos se intentaban ante los
Tribunales, por hechos relacionados con el ejercicio de sus cargos, de modo que los
jueces no podan encausar a los funcionarios sin una autorizacin administrativa previa.
3) La independencia de la Administracin respecto de los Tribunales se garantiz,
positivamente, haciendo que la Administracin no tuviera necesidad de los Tribunales
para asegurar la eficacia de sus resoluciones y mandatos, lo que se alcanza con el
reconocimiento de poderes cuasijudiciales, a los propios rganos de la Administracin.
La jurisprudencia y diversas leyes van a reconocer que los actos administrativos
ostentan una presuncin de validez y el privilegio de ejecutoriedad, de tal forma que
pueden llevarse directamente a ejecucin sobre los particulares por la propia
Administracin a modo de sentencias provisionales sin que su efectividad se paralice
por la interposicin de recursos.

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4) A la Administracin se le dota, por ltimo, y esta es una de las peculiaridades ms
notables del Derecho administrativo espaol, de un potente y directo poder sancionador
en todos los campos de intervencin administrativa (actualmente articulo 25 CE)
B) La formal sumisin de la Administracin a los Tribunales.
La situacin anterior comenz a variar con anterioridad incluso a la CE de 1978.
En primer lugar, a partir de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de
1956 que deja de ser una jurisdiccin especial, para pasar a integrarse dentro del sistema
judicial como un orden jurisdiccional ms, el Contencioso-Administrativo, a cargo de
miembros de la carrera judicial. La Administracin es juzgada con normalidad por los
jueces ordinarios, si bien en un orden jurisdiccional distinto del civil.
Este proceso de potenciacin de los jueces y Tribunales se acenta, an ms, con la CE
de 1978 y la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985.
A pesar de todo, restan en la Administracin importantes poderes de naturaleza
judicial:
1) Subsiste el privilegio de decisin ejecutoria, potestad de clara naturaleza judicial en
cuanto que permite decidir y ejecutar lo decidido, alterando situaciones posesorias a
travs de procedimientos administrativos.
2) La CE de 1978 ha permitido a la Administracin legitimar su discutible poder
sancionador. (artculos 25 y 45.3 de la CE).
3) La Administracin puede dejar sin efecto las sentencias que le afectan sustituyendo el
cumplimiento especifico por el de equivalencia, es decir, expropiando mediante
indemnizacin al particular afectado los contenidos favorables de la sentencia.
4) El poder de gracia, la facultad del Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal a
travs de indultos particulares.
En definitiva, si bien es cierto que la Administracin o, si se prefiere, el conjunto de las
administraciones publicas son sujetos de Derecho, dotadas de personalidad, como otras
personas fsicas y jurdicas, y, segn esa condicin, actan sujetndose a su propio
Derecho esto es, al Derecho administrativo (y, si les conviene, tambin con arreglo al
Derecho privado)-, no es menos cierto que son tambin poderes pblicos dotados de
potestades normativas y judiciales que les posibilitarn imponer siempre su voluntad a
los ciudadanos, aunque bajo la posterior vigilancia de los Tribunales que impone el
articulo 106.1 CE: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la
justifica.

7-El desplazamiento del Derecho administrativo por el Derecho privado (la huida
del Derecho Administrativo)
La existencia de un rgimen de Derecho Administrativo, es decir de unas normas
especficamente destinadas a regir la organizacin y las relaciones de las
administraciones publicas con los administrados y de un orden jurisdiccional propio no
es obstculo, para que en determinado tipo de relaciones, las Administraciones publicas
se sujeten al Derecho privado y sometan los litigios que originen esas relaciones
privadas a los jueces y Tribunales civiles. El problema est, en determinar cuando el
Derecho propio o estamental (el administrativo) es inexcusable y cuando puede
encontrar una alternativa de rgimen jurdico privado.
Desde el siglo XIX la sujecin de las administraciones publicas al Derecho privado y a
la Jurisdiccin civil se ve como una excepcin a la Jurisdiccin Administrativa. Ya en el

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siglo XX la aplicacin del Derecho privado se entiende adems como una posibilidad
para la realizacin de actividades industriales y comerciales.
Despus, la aplicacin del Derecho privado se llev ms lejos: como sistema
generalizado para la gestin de funciones o servicios pblicos o la contratacin de obras
pblicas, justificando esa utilizacin en la mayor eficacia de ste.
As, las administraciones publicas, en el campo de la organizacin y de la contratacin,
obtuvieron, a travs de formulas previstas en las leyes generales (Ley General
Presupuestaria y equivalentes de las CCAA) o por medio de leyes singulares, la
posibilidad de crear sociedades mercantiles o entidades publicas, incluso fundaciones
publicas, que sujetaban su actividad al Derecho privado, huyendo de esta forma de su
propio Derecho, el Derecho administrativo, considerado poco dctil y eficaz por sus
excesivas suspicacias y controles. La aplicacin del Derecho privado dej de ser
marginal para convertirse en una alternativa orgnica de la normal actividad
administrativa.
Sobre esta huida del Derecho administrativo debe advertirse que es dudosamente
constitucional, que muy frecuentemente, constituye un fraude al Derecho comunitario y
que, no es mas eficaz, aunque s un terreno mas abonado para la corrupcin.

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Captulo II
Las Fuentes del Derecho administrativo
1 El sistema de fuentes en el Derecho administrativo
1.1 La colaboracin de la Administracin con el poder legislativo
Las fuentes del Derecho tienen en el Derecho administrativo una importancia muy
superior a la de otras disciplinas. La razn est, sin duda, en que la Administracin no
solo es, como los restantes sujetos del Derecho, un destinatario y obligado por las
normas jurdicas, sino al propio tiempo un protagonista importante en su elaboracin y
puesta en vigor.
Esta participacin de la Administracin en la creacin del Derecho se manifiesta en tres
formas:
1) Por la coparticipacin de las Administraciones Publicas, dirigida por el Gobierno del
Estado o por los gobiernos autonmicos, en la funcin legislativa de las Cortes
Generales o de los parlamentos autonmicos, mediante la elaboracin de los proyectos
de ley, su remisin posterior al rgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
2) Por su participacin directa en la propia funcin legislativa, elaborando normas con
valor de ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos
legislativos y decretos-leyes (artculos 85 y 86 CE)
3) A travs de la elaboracin de los reglamentos, normas de valor inferior y
subordinadas a las normas con rango de ley, pero que constituyen, cuantitativamente, el
sector mas importante del ordenamiento jurdico (articulo 97CE).
Las fuentes no escritas (tambin llamadas indirectas o complementarias) tienen un valor
muy distinto en el Derecho administrativo que el Derecho privado. As, el menor valor
de la costumbre en Derecho administrativo est sobradamente compensado por la
aplicacin y utilizacin mas frecuente de los principios generales del Derecho, que
satisfacen la necesidad de autointegracin del ordenamiento jurdico administrativo y
suavizan sus rigores positivistas y sus excesos normativos.
1.2 Las fuentes tradicionales del ordenamiento positivo espaol y su crtica
La regulacin de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Cdigo Civil,
aunque es materia constitucional e impropia del simple rango de ley ordinaria del
Cdigo:
Articulo 1:
1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los
principios generales del derecho
2. Carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre solo regir en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a
la moral o al orden pblico y que resulte probada. Los usos jurdicos que no sean
meramente interpretativos de una declaracin de voluntad tendrn la consideracin de
costumbre.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico.
5. Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de aplicacin
directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno
mediante su publicacin integra en el BOE.

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6. La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de
modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho.
Esta regulacin de las fuentes del Derecho est subordinada a las normas
constitucionales que regulan el sistema de produccin normativa, ms complejo que
cuando se redact el Cdigo. Esta complejidad deriva no solo del valor como norma
jurdica de la Constitucin, sino tambin por la aparicin de dos nuevas clases de leyes,
una, la Ley Estatal orgnica y otra la Ley de las CCAA. Adems la entrada de Espaa
en las Comunidades Europeas ha significado la aplicacin de un nuevo ordenamiento, el
de la Unin Europea, conforme al cual, aparte del valor de los tratados constitutivos y
actos internacionales complementarios, adquieren vigencia directa inmediata en el
Derecho espaol, incluso con valor superior al de nuestras leyes (a las que derogan o
desplazan) determinadas normas emanadas de la Unin Europea.
Por todo ello, hay que entender que la regulacin legal sobre las fuentes del Derecho
que contiene el Cdigo civil solo vale en cuanto resulta compatible con el sistema de
fuentes europeo y el constitucional.
El sistema de fuentes constitucional establece las siguientes previsiones:
1-Regulacin de las clases de leyes (ordinarias y orgnicas), de los decretos-leyes, los
decretos legislativos y los tratados internacionales (arts. 81 a 96 CE)
2-Divisin de la funcin legislativa entre el Estado y las CCAA, con la posibilidad de
normas autonmicas con valor de ley (art. 153) CE)
3-Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulacin
procedimental sobre las disposiciones administrativas (arts 97 y 105 CE)
4-Determinacin del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art 164 CE)
5-Establecimiento de diversas reservas de ley, as como de los principios de jerarqua y
publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derecho individuales (art. 9 CE).
1.3 Los principios ordenadores de las fuentes del Derecho
La ordenacin de las fuentes supone la existencia de unas normas sobre las fuentes
mismas, a fin de ordenarlas o jerarquizarlas, asignando a cada una su posicin o valor
dentro del sistema. Esa funcin la cumplen los principios de jerarqua normativa y de
competencia o de distribucin de materias.
Segn el principio de jerarqua normativa que consagra el art. 9.3 de la CE (la
Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa), una
fuente o norma prevalece sobre otra en funcin del rango de la autoridad o del rgano
de que emanen.
El Cdigo Civil lo formula diciendo que carecern de validez las disposiciones que
contradigan otra de rango superior (art 1.2) y lo mismo hace para el mbito jurdico la
Ley 30/92 al prescribir que tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior
Al servicio de dicha ordenacin formal est la diversa denominacin con que se
conocen unas y otras normas:
-Ley para las aprobadas por las Cortes.

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-Real Decreto Ley y Real Decreto-legislativo que son normas con fuerza de ley
aprobadas por el Gobierno conforme a los arts. 82 y 86 CE
-Real Decreto para las normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de
Ministros que deban adoptar tal forma
-Ordenes para las normas aprobadas de las Comisiones Delegadas del Gobierno y
Ministros.
-Resoluciones para las disposiciones de alas autoridades inferiores.
La ordenacin vertical de las fuentes segn el principio de jerarqua supone una estricta
subordinacin entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la inferior
(fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).
Por el contrario, el principio de competencia o de distribucin de materias, que opera
como regla complementaria del principio de la jerarqua normativa, implica la
atribucin a un rgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o
de dictar cierto tipo de normas con exclusin de los dems. A ese efecto, la Constitucin
establece ordenamientos o sistemas jurdicos autnomos que se corresponde con
organizaciones dotadas de autonoma. El principio de competencia explica la vigencia
de ordenamientos al margen del principio de jerarqua como es propio de las Cmaras
legislativas (reglamentos parlamentarios), de las CCAA (leyes y reglamentos
autonmicos) de las Corporaciones locales (reglamentos y bandos municipales) y de los
Colegios profesionales (estatutos).
2 La Constitucin
La Constitucin es la primera de las fuentes, la superley, la norma (ordinariamente
escrita) que prevalece y se impone a todas las dems de origen legislativo y
gubernamental.
En la actualidad es una evidencia que la Constitucin es una norma jurdica y la primera
del sistema de fuentes, y solo se discute si es directamente aplicable por los operadores
del Derecho, los funcionarios y los jueces. Esta cuestin est resuelta por el art. 53 de la
Constitucin, que distingue las normas reguladoras de los derechos fundamentales y
libertades pblicas de aquellas que recogen los llamados principios rectores de la
poltica social y econmica.
De las normas reguladoras de los derechos fundamentales y libertades pblicas se
predica su directa aplicacin al decir que vinculan a todos los poderes pblicos, pero a
los principios rectores de la poltica social y econmica (capitulo II Titulo I), no se les
otorga esa cualidad, pues su reconocimiento, respeto y proteccin informar la
legislacin positiva, la practica judicial y la actuacin de los poderes pblicos.
Ms que una aplicacin directa, lo que pretendi el constituyente es que esos principios
rectores acten al modo de principios fundamentales que requieren para ser
directamente operativos su plasmacin en otras normas.
La supremaca de la Constitucin puede verse, no obstante, disminuida por el Derecho
europeo, pues si, en principio, los tratados internacionales solo son vlidos si se sujetan
a lo que la Constitucin dispone-la celebracin de un tratado internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin
constitucional (art. 95.1 CE)-, esta supremaca cede cuando las Cortes Generales
ejercen la potestad que les confiere el art. 93 de la CE, en virtud el cual, como ha sido el
caso con la incorporacin de Espaa a la Unin Europea, mediante ley orgnica se

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podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin o
institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin.
Por razn de los procedimientos dispuestos para su revisin, las normas constitucionales
son de dos clases:
-unas son fundamentales (las previstas en el art.168.11; esto es, las del Ttulo
Preliminar, la seccin 1 del Capitulo II del Titulo I y las del Titulo II), en cuanto que su
revisin se equipara con la revisin total de la Constitucin y se sujeta a un
procedimiento que implica la aprobacin de la iniciativa por mayora de dos tercios de
ambas Cmaras, la disolucin inmediata de las Cortes, la ratificacin de la decisin por
las que resulten elegidas y la aprobacin del nuevo texto por mayora de dos tercios y su
posterior sometimiento a referndum.
Frente a estas dificultades, las restantes normas constitucionales pueden considerarse
jerrquicamente inferiores, en cuanto que su revisin se hace a travs de un
procedimiento ms simple, el previsto en el art. 167, que no exige la disolucin de las
Cmaras ni referndum de ratificacin, a no ser que lo solicite una dcima parte de los
miembros de aquellas.
Para garantizar la supremaca de la Constitucin sobre las dems normas, son tres las
soluciones arbitradas:
1) La norteamericana o de control difuso, que no es otra que remitir a los jueces
ordinarios, bajo el control ltimo del Tribunal Supremo, la apreciacin de la
constitucionalidad de las leyes con motivo de su aplicacin a los casos
concretos.
2) La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su
publicacin y vigencia a un anlisis sobre su constitucionalidad por un consejo
Constitucional
3) La de control concentrado en un Tribunal Constitucional que tiene
especficamente reservada esa funcin. En este sistema, el comn de los jueces y
Tribunales solo tiene la posibilidad de rechazar la aplicacin de la ley en los
casos en que en un primer anlisis, la estimen contraria a la Constitucin, pero
sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que han de remitir al juicio
del Tribunal Constitucional. Este es el sistema de la Constitucin Espaola de
1978 con el Tribunal Constitucional hoy en funcionamiento.
Segn la CE y la Ley Orgnica de dicho Tribunal, la impugnacin indirecta, a travs
de la llamada cuestin de inconstitucionalidad, la pueden plantear exclusivamente los
jueces y Tribunales cuando consideren que la ley aplicable al caso y de la que dependa
el fallo es contraria a la Constitucin. De otra parte, la impugnacin directa de las
normas presuntamente anticonstitucionales se reserva a los poderes pblicos ms
relevantes (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 Diputados o Senadores y
si les afecta, los Gobiernos o Parlamentos de las CCAA)
3 La Ley y sus clases
Inmediatamente subordinadas a la Constitucin estn las leyes, normas cuya aplicacin
los jueces no pueden resistir. Son para stos irresistibles e indiscutibles a diferencia de
lo que sucede con los reglamentos. Esa irresistibilidad (que se extiende tambin a
ciudadanos y funcionarios) se explica porque normalmente las leyes emanan del rgano
en que radica la soberana popular, el Parlamento. Tras la CE 1978 han aparecido otros
poderes pblicos con capacidad legislativa, como el Gobierno y las CCAA y por la

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aparicin dentro del propio Parlamento de dos clases de leyes, las ordinarias y las
orgnicas, as como otras especialidades, como las leyes paccionadas y las refrendadas.
Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar, en primer lugar, la
posibilidad de leyes refrendadas, es decir, las sometidas a referndum en el supuesto
de que se estime que el 92 CE incluye esa hiptesis de aprobacin de las leyes cuando,
aludiendo al objeto de referndum se refiere a las decisiones polticas de especial
trascendencia.
Otra forma especial son las leyes paccionadas, modalidad que parece contradecir la
naturaleza soberana y unilateral del procedimiento legislativo. Son formas especiales de
Leyes Parlamentarias (permiten al Gobierno una intervencin especifica). (Se utilizan
para dar ms autoridad a determinados contractos o pactos Cmo? Permitiendo al
ejecutivo (Gobierno) modificaciones unilaterales de los contratos mediante Decretos-
Leyes y permitiendo tambin al ejecutivo, mediante iniciativa legislativa, presentar
pactos como proyectos de ley a las Cortes para que estas lo incorporen al
ordenamiento jurdico. Mensaje explicativo tutora foro)
Las Leyes de Bases, previstas en el art. 82 CE, sirven para que las Cortes Generales
puedan realizar una delegacin legislativa en el Gobierno al objeto de la formacin de
textos articulados que posteriormente sern publicados bajo el titulo de Decretos-
legislativos. La ley de delegacin o de bases constituye un texto en el que se precisa el
objeto y alcance de la delegacin as como los criterios y principios, las grandes lneas,
que el Gobierno ha de seguir en el ejercicio de la delegacin.
El trmino bases, leyes bsicas, normacin bsica o legislacin bsica es
empleado tambin en el articulo 149 de la CE, pero nada tiene que ver con las
leyes de bases reguladas en los artculos 82 y 83, ni con las leyes marco del
articulo 150.1: porque se trata de un supuesto de concurrencia normativa entre
el Estado y las CCAA en la que al Estado le corresponde dictar la legislacin
bsica y a las CCAA la legislacin de desarrollo (de lo bsico). Las bases o lo
bsico remite a una regulacin normativa uniforme y de vigencia en toda la
Nacin, lo cual asegura, en aras intereses generales superiores a los de cada
Comunidad Autnoma, un comn denominador normativo, a partir del cual
cada Comunidad en defensa de su propio inters general, podr establecer las
peculiaridades que le convengan.

3.1 Ley Orgnica y ley ordinaria


Dentro de las leyes parlamentarias, y adems de las leyes ordinarias que se aprueban
por el procedimiento habitual y por mayora simple, la CE de 1978 ha introducido la
categora de las leyes orgnicas. Estas leyes se refieren a materias a las que la CE
otorga especial trascendencia y por ellos su aprobacin se condiciona a la existencia de
un qurum especialmente reforzado en el Congreso, sin que se exija mayora especial
alguna en el trmite ante el Senado: la aprobacin, modificacin o derogacin de las
leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el
conjunto del proyecto (art. 81.2 CE)
Las materias reservadas a la ley orgnica son las relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y de las libertades publicas, las que aprueben los Estatutos de
Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin

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La Ley Orgnica es una ley formalmente reforzada, dotada de una mayor rigidez que la
ordinaria.
3.2 Estatutos de autonoma, leyes autonmicas y leyes de conexin entre los
ordenamientos
Leyes son tambin las leyes autonmicas, es decir, las normas que aprueban las
asambleas legislativas de las CCAA dentro de las materias que estatutariamente tienen
atribuidas y cuyo rango como tales leyes reconoce la CE en arts 152.1 y 153 a. Estn
jerrquicamente subordinadas, adems de a la CE, a sus Estatutos de Autonoma. Ello
significa que no lo estn a todas las leyes estatales, con las cuales sus relaciones se
explican normalmente, no a travs del principio de jerarqua, sino de competencia.
La Constitucin ha previsto tambin un conjunto de leyes estatales de conexin con los
subsistemas autonmicos, que por su propia naturaleza se imponen jerrquicamente a
las leyes de los Parlamentos de las CCAA, y que son las siguientes:
a) Los Estatutos de Autonoma, que son leyes estatales de carcter orgnico y cuya
diferencia con las restantes leyes radica, aparte de su objeto, en el distinto
procedimiento de elaboracin y de modificacin
b) Las leyes-marco, a travs de las cuales las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de
dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal (art.150.1 CE), tcnica de la que todava no se
ha hecho uso.
c) Las leyes de transferencia o delegacin previstas en el art. 150.2 y por medio de las
cuales el Estado podr transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgnica,
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin.
d) Las leyes de armonizacin, a travs de las cuales El Estado podr dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de
las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as
lo exija el inters general (art 150.3 CE). Como especialidad procedimental se
establece que antes de entrar en el anlisis del texto remitido por el Gobierno, ambas
Cmaras consideren de inters general el dictado de la concreta Ley de Armonizacin
por mayora absoluta.
3.3 El procedimiento legislativo
El procedimiento legislativo (arts 81 a 92 CE) comienza con la iniciativa o presentacin
de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos Cmaras.
Admite diversas formas: el supuesto ms comn es el de la iniciativa legislativa del
Gobierno que se concreta en los proyectos de ley, los cuales, una vez aprobados por el
Consejo de Ministros, se remiten al Congreso acompaados de una exposicin de
motivos y de los antecedentes necesarios para que ste pueda pronunciarse sobre ellos
(arts 87 y 88 CE)
El procedimiento legislativo puede iniciarse, en segundo lugar, a iniciativa del Congreso
y del Senado, por medio de una proposicin de ley impulsada por los grupos
parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 20 senadores (art 87 CE)
Tambin pueden ejercer la iniciativa legislativa las Asambleas legislativas de las
CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposicin de ley y

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designando a tres de sus miembros como representantes para que se encarguen de su
defensa (art 87.2 CE)
Por ultimo se admite la iniciativa popular, que exige un mnimo de 500.000 firmas
acreditadas y no procede en materias propias de ley orgnica, tributarias o de carcter
internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (art 87.3)
Tras la iniciativa:
Aprobacin por el Congreso de los Diputados: ( trmites de toma en consideracin,
publicacin, presentacin de enmiendas, informe de una ponencia sobre el proyecto,
debate, votacin articulo por articulo y elaboracin de un dictamen por la Comisin y
por ultimo, debate y votacin final en el Pleno.
Para que los proyectos se entienda aprobados, basta la mayora simple, esto es, ms
votos a favor que en contra, cualquiera que sea el numero de las abstenciones, salvo que
la CE exija una mayora cualifica, como ocurre con las leyes orgnicas y otras.
Aprobado el proyecto o proposicin de Ley por el Congreso, se produce la intervencin
del Senado, ante el que se sigue una tramitacin similar, disponiendo de un plazo de dos
meses para oponer su veto al proyecto por mayora absoluta o para introducir enmiendas
al mismo. Si el Senado ha introducido enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se
remitir al Congreso para su nueva consideracin. Si se trata de enmiendas, el Congreso
se pronunciara sobre ellas aceptndolas o no por mayora simple. Si, por el contrario, el
texto ha sido vetado, habr de someterse a ratificacin, que requerir la mayora
absoluta o, una vez transcurridos dos meses, la mayora simple (art 90.2 CE
El procedimiento se cierra con el tramite de la sancin regia (art 91 CE): el Rey
sancionar, en el plazo de quince das, las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y
las promulgar y ordenar su inmediata publicacin que habr de hacerse en el BOE.
4 Las normas del gobierno con fuerza de ley
El principio de la superioridad poltica del Parlamento, en el que reside la soberana, y
consiguientemente, la potestad legislativa, no es bice a que sea el Gobierno quien,
efectivamente, controle de hecho la funcin legislativa a travs de su mayora
parlamentaria y del ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa, mediante la
presentacin a las Cmaras de los correspondientes proyectos de ley, como se ha visto.
Pero aparte de su dominio sobre el procedimiento legislativo ordinario, el Gobierno
tiene formalmente atribuida, al margen y adems de su potestad reglamentaria, la
facultad de dictar normas con rango de ley con las formulas de los decretos-leyes y de
los decretos legislativos (arts 85 y 86 CE)
4.1 El Decreto-ley
Los decretos-leyes son llamados as porque emanan del Gobierno, aunque su rango
formal es el propio de la ley. En la CE han sido recogidos en el art. 86.
La primera condicin para la utilizacin del decreto-ley es que el Gobierno entienda
que est ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad; en segundo lugar es
preciso que la regulacin pretendida no afecte al ordenamiento de las instituciones
bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en
el Ttulo I, al rgimen de las CCAA, ni al derecho electoral general; por ultimo, el
decreto ley deber ser ratificado por el Congreso de los Diputados (sin intervencin del
Senado): los decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y
votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere

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reunido, en el plazo de os treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr
de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o
derogacin, para lo cual el reglamento establecer un procedimiento especial y
sumario.
4.2 El Decreto-legislativo: textos articulados y textos refundidos.
La segunda tcnica que permite al Gobierno aprobar normas con rango de ley formal es
la de los decretos legislativos, as denominados por el art 85 de la CE (las
disposiciones del Gobierno que contengan legislacin delegada recibirn el titulo de
decretos legislativos).
Para que el decreto del Gobierno no sea un simple reglamento y tenga valor y fuerza de
ley se requiere, obviamente, una previsin anticipada del Parlamento, previendo y
aceptando esa conversin en ley de lo que, sin esa previsin, no seria ms que un
reglamento.
Las leyes en que esa previsin se contiene se denominan leyes de delegacin o de
autorizacin. En este sentido, el Parlamento o bien delega en el Gobierno la facultad
de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases, dando
origen a un texto articulado, o bien autoriza al Gobierno para refundir el contenido de
otras leyes en una nica norma, dando lugar a un texto refundido.
En cuanto a los requisitos de la delegacin, los arts 82 y 83 de la CE establecen los
siguientes:
1) La delegacin del Parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su
objeto sea la formacin de textos articulados o bien por una ley de autorizacin
cuando se trate de refundir varios textos en uno solo, y habr de otorgarse a
favor del Gobierno y no se permite la subdelegacin a autoridades distintas del
mismo.
2) La delegacin puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen,
salvo las que deban ser objeto de regulacin por ley orgnica. La delegacin
tampoco puede incluir la facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de
dictar normas con carcter retroactivo.
3) La delegacin debe hacerse de forma expresa y con fijacin del plazo para su
ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implcito o por tiempo
indefinido.
4) La delegacin ha de hacerse de forma precisa, de tal manera que las bases han de
delimitar con precisin el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los
principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio, en tanto que las
autorizaciones para refundir textos legales deben determinar el mbito
normativo a que se refiere el contenido de la delegacin, especificando si se
circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si incluye la de
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han se de ser refundidos.
5) Por ultimo la aprobacin de los decretos legislativos debe hacerse observando
las reglas de procedimiento establecidas para los dems reglamentos
gubernativos. Antes de aprobarse por el Consejo de Ministros, debe informar el
Consejo de Estado sobre su adecuacin con la delegacin legislativa (informe
preceptivo pero no vinculante)

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Los efectos fundamentales de la delegacin o autorizacin legislativa son, en primer
lugar, que tanto los textos articulados de las leyes de bases como los textos refundidos
de otras normas legales tienen el valor de normas con rango de ley en cuanto se
acomoden a los trminos de la delegacin; pero en todo aquello que se extralimiten del
mandato de la ley de bases o de la ley de autorizacin son nulos.
Otra consecuencia de esta tcnica legislativa es la de su agotamiento, pues una vez
ejercitadas las facultades conferidas por la ley de delegacin o autorizacin no cabe
volver sobre ellas y de ah que las modificaciones posteriores del texto articulado o del
texto refundido deban hacerse ya por una norma con rango de ley o mediante una nueva
delegacin o autorizacin legislativa.
La Constitucin, en su art. 82.6 establece que sin perjuicio de la competencia propia
de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas
adicionales de control, con esto est reconociendo la posibilidad de impugnar a travs
del recurso contencioso-administrativo los textos articulados y los textos refundidos.
Dicha excepcin a su naturaleza de normas con fuerza de ley se explica porque la
impugnacin ha de reducirse justamente a aquellos extremos de los decretos legislativos
que sean contrarios o vulneren la ley de delegacin o de autorizacin.
Tambin pueden ser impugnados ante el Tribunal Constitucional en los trminos
establecidos para las dems leyes y como control a priori debe mencionarse la exigencia
del informe preceptivo del Consejo de Estado, segn se ha visto.
5 Los tratados internacionales
Los tratados internacionales, es decir, los acuerdos que el Estado espaol celebra con
otros pases soberanos, se manifiestan en una gran variedad de instrumentos formales
(acuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas, etc.) y, al margen de las
vinculaciones que originan entre los Estados en el plano internacional, son tambin
fuente, muy problemtica, del Derecho interno.
Su vigencia en el Derecho interno viene determinada en todo caso por el dato de su
publicacin como norma jurdica en el Boletn Oficial del Estado; articulo 96 CE: los
tratados internacionales validamente celebrados, una vez publicados oficialmente en
Espaa, formaran parte del ordenamiento interno
Al margen de caracterizarse como fuente del Derecho interno, no cabe sin ms la
equiparacin de los tratados con las leyes, ya que la intervencin poderes del
Parlamento en su aprobacin o denuncia varan de unos casos a otros, como se
desprende de la regulacin constitucional, que establece sobre el Ejecutivo (que es
quien negocia y firma los tratados) un sistema de control a priori en los siguientes
terminaos (arts 93 a 96 CE):
1) La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitucin exigir la previa revisin constitucional. El Gobierno o cualquiera de las
Cmaras puede requerir al TC para que declare si existe o no esa contradiccin (art. 95
CE)
2) Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se
atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitucin. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn
los casos, la garanta del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas
de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin (art.93 CE,

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que estaba contemplando anticipadamente el ingreso de Espaa en las Comunidades
Europeas)
3) La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales en los de carcter
poltico o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Titulo I, los que comporten obligaciones
financieras para la Hacienda Publica, y los que supongan modificacin o derogacin de
alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin (art 94 CE).
4) El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la conclusin de los
restantes tratados o convenios (art 94.2 CE)
En definitiva, los tratados pueden ser equiparados a las distintas clases de leyes u otros
actos parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervencin
parlamentaria que comporta su conclusin, pero desde la perspectiva de sus efectos la
asimilacin puede resultar equvoca, pues estos son distintos de los que producen las
leyes. Y es que los tratados modifican las leyes que les sean contrarias, pero, sin
embargo, no se produce el efecto inverso, es decir, no son modificables por leyes
posteriores, ya que sus disposiciones solo podrn ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas
generales del Derecho internacional (art. 96.1 CE)
6 El sistema de Derecho comunitario
6.1 Caracteres generales
El Derecho comunitario es un ordenamiento autnomo e independiente de los
ordenamientos de los Estados miembros de la actual Unin Europea, en el sentido de
que mantiene su individualidad y su autoridad aunque se inserte en el Derecho interno
de los pases miembros y, obviamente, con fuentes propias de produccin del Derecho.
Es un ordenamiento dotado de aplicabilidad inmediata y primaca sobre los derechos
nacionales y que se rige por los principios de subsidiariedad (en los mbitos que no sean
de su competencia exclusiva la Unin intervendr solo en caso de que los objetivos de
la accin pretendida no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados
miembros)y de proporcionalidad (que exige que el contenido y la forma de la accin de
la Unin no exceda de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados.
El ordenamiento europeo es garantizado por un sistema judicial, radicado en
Luxemburgo, formado en la cspide por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea y
en la base por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de la Funcin Pblica
(recursos de los funcionarios de los organismo europeos). La Cour es competente en
apelacin contra las sentencias que dicten estos dos tribunales en primera instancia.
6.2 Derecho originario y Derecho derivado (clases de normas derivadas)
Derecho originario: En el Derecho comunitario existe un nivel bsico de fuentes
primarias, que hacen el papel de constitucin y que son los tratados y dems actos
posteriores que los han venido a modificar o completar y que se integran en ellos. Se
incluyen:
1) Los tratados constitutivos de las tres Comunidades Europeas: Tratado de la
Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) firmado en Paris el 18-4-1951 y
los Tratados de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea
de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM) firmados en Roma el 25-3-1957

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2) Fundamental en el proceso de integracin europeo fue el Tratado de Maastricht de 7-
1-1992 por el que se crea la Unin Europea con vnculos econmicos y polticos ms
estrechos.
3) Los diversos tratados de adhesin de los Estados no fundadores (Dinamarca, Gran
Bretaa, Irlanda, Grecia, Espaa, Portugal, Austria, Suecia y Finlandia).
4) El Tratado de la Unin Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea
que entraron en vigor el 1 de diciembre de 2009.
Derecho derivado: En cuanto a las fuentes derivadas, que son las que se fundamentan
en el anterior Derecho primario, y que son las normas y actos de la Unin Europea, se
clasifican en cinco categoras: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y
dictmenes.
Reglamento: es una norma que no se corresponde con lo que se entiende por
reglamento en el Derecho interno (espaol), sino que tiene para la Unin Europea el
sentido que la expresin ley tiene para el Derecho estatal. El reglamento comunitario se
apoya y ordena directamente a los Tratados y dems fuentes primarias y se define por
las notas de generalidad, abstraccin y directa aplicabilidad.
En funcin de su alcance general obliga directamente tanto a las instituciones
comunitarias y sus organismos como a los Estados miembros y sus Administraciones y
a las personas fsicas y jurdicas de stos, sin que a tal fin sea necesario un acto formal
de recepcin en el Derecho interno.
La aplicacin directa significa que el reglamento tiene eficacia por s mismo en los
ordenamientos internos de los Estados miembros, sin que estos puedan formular
reservas respecto a su aplicacin ni desistir unilateralmente de aplicarlos, ni excusarse
en disposiciones internas para justificar la falta de respeto hacia las obligaciones y
plazos resultantes de los reglamentos comunitarios. Una vez que han entrado en vigor
comportan el desplazamiento del Derecho interno, que queda inaplicado en todo lo que
sea contrario a los mismos.
Directiva: la directiva es una norma que no obliga directamente, pero que vincula a los
Estados miembros a tomar las disposiciones necesarias para incorporar o trasponer al
Derecho interno, mediante normas dictadas ad hoc el alcance de sus objetivos. La
directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la
forma y de los medios. Las directivas obligan a los Estados a dictar normas con vistas
a los programas generales de armonizacin de los Derechos nacionales en materia de
establecimiento, prestaciones de servicios, eliminacin de obstculos a los intercambios,
fiscalidad o aproximacin de las legislaciones.
Si el Estado obligado a la transposicin no la efecta en el plazo establecido en la propia
directiva puede tener efectos jurdicos tanto para las relaciones de los particulares entre
si como para las relaciones de estos con los Estados miembros cuando la directiva esta
redactada en trminos claros y precisos.
Decisin: el Tratado CEE dice que ser obligatoria en todos sus elementos para todos
sus destinatarios; no es un acto normativo, general, sino un acto de la Comunidad que
tiene por objeto situaciones singulares referibles a una o mas personas determinadas,
aunque, en ocasiones, una decisin pueda contemplar una pluralidad de personas no
determinadas.

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Recomendaciones y dictmenes: en ningn caso tienen carcter normativo y su
finalidad es servir de orientacin a las polticas o actuaciones concretas de los Estados
miembros.
7 Otras fuentes del Derecho administrativo
7.1 La costumbre
El Cdigo Civil en su artculo 1.3 reconoce la costumbre como fuente del Derecho, sin
embargo a la costumbre se le reconoce un valor limitado de fuente del Derecho
administrativo. La costumbre se cita en el artculo 1.3 del Cdigo Civil, despus de la
ley antes de los principios generales del Derecho: la costumbre solo regir en defecto
de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden publico y que
resulte probada. Los usos jurdicos que no sean meramente interpretativos de una
declaracin de voluntad tendr la consideracin de costumbre.
Su aceptacin como fuente del Derecho administrativo est avalada, adems, por la
circunstancia de que la propia legislacin administrativa invoca la costumbre (si bien en
hiptesis muy limitadas, marginales y escasamente significativas) para regular
determinadas materias, como son, entre otras: el rgimen municipal de Concejo abierto,
cuyo rgano fundamental, la llamada Asamblea vecinal, se regir en su funcionamiento
por los usos, costumbres y tradiciones locales; el rgimen de las Entidades conocidas
como Mancomunidades o comunidades de Tierra, Reales Seoros, Comunidades de
pastos, leas, aguas y otras anlogas, las cuales continuarn rigindose por sus
normas consuetudinarias o tradicionales; el rgimen de determinados tipos de caza o
los criterios para determinar la propiedad de las piezas, que se remiten a los usos y
costumbres locales y por ultimo la remisin de la legislacin de aguas a normas
consuetudinarias en lo referente a la organizacin y funcionamiento de los Jurados y
Tribunales de riego, como el famosos Tribunal de las Aguas de Valencia.
7.2 Los precedentes y prcticas administrativas
En la problemtica consuetudinaria del Derecho administrativo incide directamente la
cuestin del valor de las prcticas y precedentes administrativos. La prctica supone
una reiteracin en la aplicacin de un determinado criterio en casos anteriores, mientras
que el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvi con anterioridad
un nico asunto, anlogo a otro pendiente de resolucin.
En todo caso, las prcticas y los precedentes se distinguen de la costumbre en que:
a) se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administracin sin
intervencin de los administrados, cuya conducta es aqu irrelevante.
b) la prctica o el precedente no tienen por qu estar avalados como la costumbre por un
cierto grado de reiteracin o antigedad, bastando, como se dijo, un solo
comportamiento en el caso del precedente.
Las prcticas y precedentes tiene una importancia real en la vida administrativa y al
precedente se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad ya que el articulo 54.1.c de
la Ley 30/92 obliga a la Administracin a motivar aquellas resoluciones que se
separen del criterio seguido en actuaciones precedentes
7.3 Los principios generales del Derecho espaol
La admisin de los principios generales como fuente del Derecho est fuera de duda
porque a ellos se refiere el CC en su art 1.4: los principios generales del Derecho se
aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del

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ordenamiento jurdico. En Espaa el legislador ha dado vida a los principios generales
del Derecho positivizndolos e incorporndolos en su mayor parte al Derecho escrito
(administrativo).
En Espaa el legislador, importando principios generales comienza con la Ley de
Expropiacin Forzosa de 1954, que incorpora el principio de responsabilidad de las
administraciones pblicas y con la que se inicia una serie de leyes que, sin llegar ala
codificacin, tratan de abordar de forma general y abstracta el Derecho administrativo,
pasando por la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 y la de
Procedimiento Administrativo de 1958. En la Constitucin de 1978 se incorporan a
nuestro Derecho todas las reglas que consagran derechos y libertades fundamentales o
principios generales Del Derecho en otros ordenamientos.
As la regla anglosajona del ultra vires, que entiende limitado todo poder y obliga a
ejercerlo de forma razonable y de buena fe, puede entenderse recogida en la regla de la
adecuacin de las potestades administrativas a los fines pblicos por lo que han sido
atribuidas, cuya inobservancia se sanciona con la aceptacin de la desviacin de poder
como uno de los vicios que anulan el acto administrativo.
La Constitucin de 1978 ha incorporado principios generales del Derecho en otros
sistemas, desde la regulacin de los derechos fundamentales y libertades publicas del
Titulo I hasta los principios generales mas tpicamente administrativos, como el
principio de irretroactividad, de igualdad, merito y capacidad para el acceso a las
funciones y empleos pblicos, de responsabilidad patrimonial de las administraciones
publicas o de regularidad y continuidad del funcionamiento de los servicios pblicos.
7.4 La jurisprudencia
En la aplicacin del Derecho privado, y en base a la regulacin del recurso de casacin
ante el Tribunal Supremo que permita su interposicin en caso de quebrantamiento de
doctrina legal, es decir, de los criterios reiterados del propio Tribunal Supremo en
anteriores decisiones, la Jurisprudencia se constituy de hecho y de derecho en una
fuente de mayor eficacia que la costumbre y los principios generales.
En general, la Jurisprudencia posee en la vida del Derecho una eficacia condicionante
de la actividad de los sujetos igual o, incluso, mayor que las normas que aplica; no se
trata solamente de que en el seno de un litigio sea mejor disponer de una sentencia
aplicable al caso que de una norma. De forma inevitable, conscientemente o no, la
doctrina jurisprudencial termina creando Derecho.
Por otra parte, los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios
interpretativos sentados por los rganos judiciales superiores por razn de coherencia o
para evitar la revocacin de sus fallos. De alguna forma la observancia del precedente
judicial es, adems, una conducta jurdicamente exigible en virtud el principio
constitucional de igualdad, que prohbe que dos o mas supuestos de hecho
sustancialmente iguales puedan ser resueltos por otras tantas sentencias de manera
reiterativa.
Segn el Cdigo Civil se menciona a la jurisprudencia para, aun sin reconocerle
directamente el valor de fuente del Derecho, decir al menos de ella que complementar
el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
Derecho.

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En todo caso, dicho precepto hay entenderlo ahora en el contexto de la CE de 1978que
ofrece la realidad de una Justicia Constitucional por encima del propio Tribunal
Supremo.
Por ltimo, existen adems otras fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de
nuestra integracin europea: de una parte la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, que vincula en funcin del Convenio Europeo para la Proteccin de
los Derechos Humanes y Libertades Publicas de 4-11-1950.
Tambin son vinculantes para los Tribunales y autoridades espaolas las decisiones del
Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, en funcin de los mismos parmetros
que en el sistema de fuentes corresponden al Derecho comunitario.

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-Captulo III
El Reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo
1 Concepto y posicin ordinamental del reglamento
Por reglamento se entiende en el Derecho administrativo (a diferencia de lo visto con
los reglamentos comunitarios), toda norma escrita con rango inferior a la ley aprobada
por una Administracin Publica. En todo caso, los reglamentos son normas de segunda
clases, de rango inferior a la ley, principio que asegura la preeminencia del Parlamento
sobre el Poder Ejecutivo en la produccin normativa.
Aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla, por el contrario toda
norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento.
La diversa posicin ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de
reserva de ley (art 97 CE) que ofrece dos manifestaciones:
La reserva material que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los
cuales la Constitucin exige su regulacin con norma con rango de ley (en ningn caso
puede regularlas un reglamento y si se hiciera, seran nulas por contradecir los preceptos
expresos en que la Constitucin establece la reserva).
La reserva formal, que opera al margen de las concretas previsiones constitucionales, y
que significa que cualquier materia, por minima o intrascendente que sea, cuando es
objeto de regulacin por ley ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha
elevado, se ha congelado en un nivel superior y por ello es ya inaccesible a la potestad
reglamentaria.
Aparte de la subordinacin a la ley, la conceptualizacin del reglamento exige su
delimitacin de figuras afines:
En primer lugar, de los actos administrativos generales, que coinciden con el
reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos.
La diferencia entre el reglamento y el acto administrativo general, que tambin se dirige
a colectivos determinados, se ha buscado en otros criterios ms precisos, como el
ordimental de la no consuncin.
El reglamento, en efecto, es una norma y como tal no se agota por una sola aplicacin
por otras muchas, sino que cuanto ms se aplica ms se refuerza su vigencia; por el
contario, el acto administrativo general es flor de un da, pues no tiene ninguna vocacin
de permanencia, se extingue en una sola aplicacin (por ejemplo la convocatoria de
unas elecciones generales). La distincin tiene importancia por la diversidad de
rgimen jurdico aplicable a unos y otros.
Los reglamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones y ordenes del
servicio, normas dictadas por los rganos superiores para dirigir la actividad de los
inferiores, sealndoles los criterios uniformes que deben seguir en la aplicacin de las
normas y que solo vinculan a estos. En principio estas normas se comunican
directamente a los rganos obligados a su cumplimiento. En todo caso, su
incumplimiento no afecta por si solo a la validez de los actos dictados por los rganos
administrativos. Al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de servicio
no pueden ser objeto de recurso judicial salvo cuando afecten a los derechos de los
funcionarios.
2 Clases de reglamentos
A) Por su relacin con la ley:
Se clasifican en independientes, ejecutivos y de necesidad.
Los reglamentos independientes de la ley son, en primer lugar, aquellos que regulan
materias sobre las que la CE ha previsto una reserva reglamentaria (la CE espaola no
lo ha recogido). Slo pueden ser aquellos que regulan materias en las que no se
producido una previa regulacin por ley (reserva formal) y que, no estn protegidas por
la reserva material de ley.
Los reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley porque la
ley misma lo ha previsto mediante llamamiento expreso. Por ser una noma subordinada
y de colaboracin con la Ley, el reglamento ejecutivo ni puede contradecir a la ley que
desarrolla, no puede regular actos esenciales de la materia porque supondra invadir la
esfera material de reserva legal incurriendo en nulidad de pleno derecho.
Los reglamentos de necesidad, por ultimo son aquellas normas que dicta la
Administracin para hacer frente a riesgos extraordinarios, como epidemias, catstrofes
naturales, etc. Ante las cuales se admite que la autoridad administrativa pueda dictar las
normas para afrontarlas al margen de los procedimientos comunes y de las limitaciones
propias de la potestad reglamentaria. Destacan los previstos para los estados de alarma,
excepcin y sitio. Los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de
elaboracin no derogan las normas legales que contradicen, sino que suspende n su
vigencia mientras dura la citacin de emergencia. Los reglamentos de necesidad
caducan tras la situacin de emergencia sin que se inserten en el ordenamiento y por
ello se asemejan ms a los actos generales que a los verdaderos reglamentos.
B) Por su origen
Por razn de la Administracin que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales,
autonmicos, locales, institucionales y corporativos. Estas variedades ponen de relieve
que no existe un rgimen comn y uniforme de regulacin de todos los reglamentos.
Los reglamentos estatales de mayor jerarqua, son los del Gobierno, al que el art 97 CE
atribuye explcitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria, y que se aprueban y
publican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a stos y a las Ordenes acordadas
por las Comisiones Delegadas del Gobierno estn los reglamentos de los Ministros, en
forma de Ordenes ministeriales en las materias propias de su departamento y los de
las Autoridades inferiores, en cuyo caso revestirn la forma de Resolucin, Instruccin
o Circular de la respectiva autoridad que los dicte.
Los reglamentos de las Comunidades Autnomas, con anloga problemtica que los
estatales, se denominan de la misma forma que aquellos: Decretos, los del Consejo de
Gobierno o Gobierno de la Comunidad Autnoma; rdenes, los de los Consejeros etc.
En cuanto a los reglamentos de los Entes locales, la Ley de Bases de Rgimen Local de
1985 distingue el Reglamento orgnico de cada Entidad, por el que el ente se
autoorganiza, de las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la
competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en las
materias de su competencia.
Por ultimo y con subordinacin a los reglamentos de los Entes territoriales, de los que
son instrumento, puede hablarse de reglamentos de los Entes institucionales
(Organismos autnomos estatales, autonmico y locales) y asimismo de reglamentos de
los Entes corporativos (de los Colegios profesionales)
3 Lmites y procedimiento de elaboracin de los reglamentos
La primera condicin para la validez de un reglamento es que el rgano que lo dicta
tenga competencia para dictarlo (art 51.1 Ley 30/92: las disposiciones administrativas
no podrn vulnerar la Constitucin o las Leyes ni regular aquellas materias que la
Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen de la competencia de las Cortes
Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA
Un segundo limite, que se confunde en cierto modo con el anterior, se refiere al
principio de jerarqua normativa, en funcin del cual los reglamentos se ordenan
segn la posicin en la organizacin administrativa del rgano que los dicta sin que en
ningn caso el reglamento dictado por el rgano inferior pueda contradecir al dictado
por el superior.
Un tercer limite al ejercicio de la potestad reglamentaria es la adecuacin a los hechos,
o lo que es igual, el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se enmarca en el
principio de interdiccin de la arbitrariedad a que se refiere el art 9 CE. Esa regla se
quebranta tambin cuando el reglamento viola los principios generales del Derecho,
un lmite mas al ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, a diferencia de las leyes
que encanan de forma directa la voluntad popular, los reglamentos constituyen el
ejercicio de una potestad que est limitado, como todos los poderes discrecionales.
Es discutible si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de la irretroactividad que
la CE impone en el artculo 9.3 para las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales. Las sancionadoras tendrn siempre carcter
retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor (articulo 128 Ley 30/92).
Un ltimo lmite a la potestad reglamentaria es no cabe ejercitarla de forma directa, sino
que precisa seguir un determinado procedimiento. Estamos ante una exigencia
constitucional: la ley regular la audiencia de los ciudadanos directamente o a travs
de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de
elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten (art 105 CE).
El procedimiento para la aprobacin de los reglamentos estatales est regulado en la
Ley 50/97 del Gobierno. Sus trmites ms importantes son los siguientes:
a) El procedimiento debe iniciarse con la formacin de un expediente en el cual deben
incluirse todos los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo, que habr de
someterse a la decisin del rgano titular de la potestad reglamentaria, as como la tabla
de vigencias, es decir, una especificacin de las disposiciones anteriores que se van a
derogar o que permanecen en vigor.
b) El proyecto debe someterse a informe de la Secretara General Tcnica del
Ministerio correspondiente, exigindose adems el dictamen del Ministerio para la
Administraciones Pblicas cuando el proyecto verse sobre organizacin, personal o
procedimiento administrativo.
c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses legtimos
de los ciudadanos, se les dar audiencia en un plazo razonable y no inferior a 15 das
hbiles, directamente o a travs de las organizaciones reconocidas por la Ley que los
agrupen o representen y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la
disposicin.
d) Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus
Comisiones Delegadas se remitirn con 8 das de antelacin a los dems Ministros
convocados, con el objeto de que formulen las observaciones que estimen pertinentes.
En este procedimiento (como en los reglamentos autonmicos) se pone el mayor nfasis
sobre el cuidado tcnico para la aprobacin del proyecto, en el procedimiento para la
aprobacin de los reglamentos y ordenanzas locales se pone el acento en la
participacin popular. (procedimiento explicado en pginas 76 y 77)
4 Eficacia de los reglamentos. El principio de inderogabilidad singular
Supuesta la validez de un reglamento por haberse observado los limites sustanciales y
seguido correctamente el procedimiento de elaboracin, su eficacia se condiciona a la
publicacin, dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor:
para que produzcan efectos jurdicos de carcter general los decretos y dems
disposiciones administrativas, habrn de publicarse en el BOE y entrarn en vigor
conforme a lo dispuesto en el articulo 1 del Cdigo Civil (articulo 52 Ley 30/92) ( El
Cdigo precisa que la entrada en vigor es a los 20 das de la publicacin salvo que
expresamente la norma determine otro plazo).
Los reglamentos estatales se publican en el BOE y los reglamentos de las CCAA en el
correspondiente Boletn o Diario de la Comunidad. La publicacin de las ordenanzas
locales tiene lugar en el Boletn Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se
haya publicado completamente su texto y hay transcurrido el plazo de 15 das desde que
el mismo sea recibido por la Administracin del Estado y de la Comunidad Autnoma
respectiva, al efecto de que stas puedan impugnarlo si lo estiman contario al
ordenamiento jurdico.
El reglamento es eficaz (produce efectos) a partir de la publicacin. La eficacia es de
duracin ilimitada y se impone a los administrados, los funcionarios y los Jueces.
Las tcnicas para garantizar la obediencia a los mandatos reglamentarios son las mismas
que aseguran el cumplimiento de las leyes, ordinariamente sanciones administrativas y
en su caso penales.
El reglamento goza, como los actos administrativos, de la presuncin de validez y del
privilegio de ejecutoriedad, si bien sta ha de actuarse, salvo que la norma sea de
aplicacin directa, a travs de un acto administrativo previo.
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dict, que tambin
puede proceder a su modificacin parcial. Lo que no puede hacer la autoridad que lo
dict, ni siquiera otra superior, es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es,
establecer excepciones privilegiadas a favor de persona determinada. A ello se opone la
regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos recogida en el articulo 52.2 de la
Ley 30/92 (las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar
lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aquellas tengan grado
igual o superior a stas).
5 Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulacin
La vulneracin de los lmites sustanciales y formales a que est sujeta la aprobacin de
los reglamentos origina su invalidez. La invalidez de los reglamentos lo es siempre en
su grado mximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho.
Adems, la nulidad absoluta tiene lugar cuando el reglamento se aprueba sin seguir los
trmites procedimentales adecuados. A estos efectos el ordenamiento jurdico ha ideado
toda suerte de vas procesales para anular, en su caso, los reglamentos ilegales.
Un primer planteamiento de la ilegalidad de los reglamentos poda hacerse ante la
Jurisdiccin Penal. Incriminara la conducta de la autoridad o funcionario publico
que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposicin general o suspendiere
su ejecucin , dice el articulo 506 del vigente Cdigo Penal, con la consiguiente
nulidad de pleno derecho de la norma dictada en caso de condena penal del autor/es del
reglamento ilegal.
En segundo lugar, la ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las
jurisdicciones (civil, penal, contenciosos-administrativa o laboral) por va de excepcin
para pedir su inaplicacin al caso concreto que el Tribunal est enjuiciando. La
privacin de eficacia del reglamento se justifica en este caso en que su aplicacin
implicara la desobediencia a una norma de carcter superior: la ley que dicho
reglamento ha vulnerado. Esta solucin viene impuesta a Jueces y Tribunales de todo
orden y tambin a los funcionarios que deben inaplicar los reglamentos ilegales por la
misma razn de que hay que obedecer a la ley antes que al reglamento.
En tercer lugar, los reglamentos pueden ser combatidos por las vas especficas del
Derecho administrativo a travs de los recursos administrativos. En este sentido el art.
107.3 de la LRAP y PAC prescribe que contra las disposiciones administrativas de
carcter general no cabr recuso en va administrativa, a seguidas admite, como
excepcin, que los recursos contra un acto administrativo que se funden nicamente en
la nulidad de alguna disposicin administrativa de carcter general podrn interponerse
directamente ante el rgano que dicto dicha disposicin.
Tambin podrn ser dejados sin efecto por la propia administracin a travs de la
revisin de oficio por la Administracin autora del reglamento y declara la nulidad de
las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la
Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas
de derecho individuales.
En cuarto lugar, la tcnica ms importante para el control de los reglamentos ilegales
es la de su impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del
recurso directo. Ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulacin sin que sea
necesaria la interposicin de un previo recurso administrativo. Los efectos de la
invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho, dadas las
graves consecuencias que produce la aplicacin del reglamento ilegal. Las
consecuencias ms importantes de esta calificacin de invalidez extrema son la
imprescriptibilidad de la accin para recurrir contra los reglamentos ilegales y la
imposibilidad de su convalidacin.
En quinto lugar, es posible reaccionar contra un reglamento invlido a travs del
recurso indirecto. Consiste en la impugnacin de un acto administrativo dictado al
amparo del reglamento ilegal, fundando dicha impugnacin, precisamente, en la
ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto recurrido. La viabilidad del recurso
indirecto exige, por tanto, que se produzca un acto de aplicacin del reglamento ilegal o
bien provocarlo mediante la oportuna peticin. Puede utilizar esta va cualquier persona
que sea titular de un derecho o un inters. No esta sujeto a plazo, en el sentido que
cualquiera que sea el tiempo en que el reglamento haya estado vigente, siempre podr
ser atacado en los plazos ordinarios a partir de la notificacin de cualquier acto de
aplicacin y ante el rgano que lo ha dictado. La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa atribuye al Juez que conozca del recurso indirecto la potestad a anular el
reglamento, si es competente para conocer tambin del recuso directo contra el mismo,
o bien, si no lo fuere, planteando la llamada cuestin de ilegalidad ante el Tribunal que
corresponda.
Por ltimo, es posible la impugnacin ante el Tribunal Constitucional de los
reglamentos cuando violen los derechos constitucionales susceptibles de recurso de
amparo, una vez que se haya agotado la va jurisdiccional procedente. Un segundo
supuesto de recurso ante el Tribunal Constitucional tiene lugar cuando se produce un
conflicto e competencias con motivo de disposiciones reglamentarias emanadas de los
rganos del Estado o de los rganos de las CCAA, que supuestamente, han invadido las
del reclamante. Y tambin el Gobierno puede impugnar ante el TC las disposiciones y
resoluciones de las CCAA con valor inferior a la ley, en los dos meses siguientes la
fecha de publicacin.
Tema 4- Los principios generales de la Organizacin administrativa

1 Organizacin administrativa y Derecho


La Administracin Publica es una gran organizacin o, si se quiere, un conjunto de
organizaciones estructuradas en distintos niveles. Cada una de estas organizaciones,
todas ellas Entes polticos primarios, estn constitucionalizadas por el artculo 137 CE
al decir que el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en
las Comunidades Autnomas que se constituyan
Pero desde el ms modesto Municipio hasta el Estado, pueden crear otras
organizaciones especializadas y personificadas, de carcter instrumental con arreglo al
Derecho pblico o al privado para atender a la realizacin de servicios especficos
dentro de sus competencias. (Organismos autnomos, Fundaciones publicas, sociedades
etc.)
El campo de las Administraciones Publicas se cierra con los Entes corporativos
(Colegios profesionales, Cmaras de comercio, Federaciones deportivas etc.). Son
organizaciones de base asociativa que cumplen a la vez fines privados de sus miembros
y fines pblicos, lo que se traduce en un rgimen jurdico mixto de Derecho pblico y
de Derecho privado.
Este vasto conjunto de organizaciones territoriales, especializadas y corporativas, al que
llamamos Administracin Pblica puede ser estudiado desde diversas perspectivas.
El Derecho Administrativo atiende al estudio de aquellas normas que, dentro del
ordenamiento jurdico, se refieren a la Administracin. Aqu lo que nos interesa,
bsicamente, es la reflexin sobre las normas que regulan la creacin de rganos o
personas jurdicas pblicas, su modificacin y extincin, la distribucin de
competencias y funciones, los principios y tcnicas para solventar los conflictos o para
asegurar la supremaca, la jerarqua o la coordinacin de unas organizaciones sobre
otras.
El primer problema que suscita el estudio de este material normativo (cuyo rango
formal puede ser muy diverso) es justamente el de si son propiamente o no normas
jurdicas. Las tesis negadoras sostienen que no se considerarn normas jurdicas las
de relacin entre el Estado y sus rganos y de los distintos rganos entre s. Las tesis a
favor argumentan que las reglas de organizacin, al igual que las que regulan relaciones
intersubjetivas, producen indudables efectos jurdicos., son un prius al nacimiento de la
relacin intersubjetiva.
Se concluye, en definitiva, en considerar como materia propia del Derecho a las normas
de organizacin. (no solo en Derecho administrativo sino tambin en otras disciplinas
jurdicas, como el Derecho civil, el Mercantil, el cannico etc..)
2-La potestad organizatoria
Por potestad organizatoria se entiende el conjunto de facultades que cada
Administracin ostenta para configurar su estructura. La posibilidad, por consiguiente,
de autoorganizarse, creando, modificando o extinguiendo sus rganos o entes con
personalidad propia, pblica o privada.
A raz del constitucionalismo, la potestad organizatoria queda escindida en varios
niveles: en sus lneas maestras, la organizacin del Estado viene normalmente impuesta
por la Constitucin (divisin de poderes, jefatura del Estado, niveles de organizacin
territorial); despus el poder legislativo configura directamente los rganos de la

1
Administracin o habilita a sta, dentro de los limites de las leyes constitucionales u
ordinarias, para dictar reglamentos de organizacin.
En sentido estricto, pues, la potestad organizatoria sera la facultad de la
Administracin para configurar dentro de los lmites de las leyes constitucionales u
ordinarias su propia estructura.
2.1 Los titulares de la potestad organizatoria
Ahora bien, para comprender y medir su alcance es preciso considerar cmo se
distribuye esa potestad entre los distintos rganos del Estado y en qu condiciones, o
dentro de qu limites, ha de ejercerse la atribuida a las diversas Administraciones
Publicas (Comunidades Autnomas, Entes Locales)
En cuanto al Estado, la Constitucin reserva al poder legislativo, la ley, la creacin,
modificacin y extincin de los Entes territoriales ms importantes como son las
Comunidades Autnomas y Provincias (Estatuto y ley orgnica).
Respecto de los Municipios, la competencia tradicional del Gobierno para la creacin,
supresin y fusn de Municipios se remite ahora a la legislacin de las Comunidades
Autnomas, la cual determinar el rgano competente para esas operaciones.
Por reserva constitucional expresa sern regulados por ley el Gobierno (art 98 CE) y
ser orgnica la que regule el Consejo de Estado; por el contrario, la creacin,
modificacin y supresin de rganos administrativos habrn de hacerse .de acuerdo
con la ley, es decir, por norma reglamentaria. En particular, para los rganos superiores
de la Administracin del Estado la competencia es del Presidente del Gobierno, por
Real Decreto puede variar el numero, denominacin de los Ministerios, Secretarias de
Estado y aprobar la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno (Ley 50/97
LOFAGE).
La competencia para la creacin de rganos directivos se atribuye al Gobierno:
Subsecretaras y Secretarias Generales, Tcnicas, Direcciones Generales y
Subdirecciones y rganos asimilados, mediante Real Decreto del Consejo de Ministros.
Los rganos de nivel inferior a Subdireccin General (servicios secciones y negociados)
se crean, modifican y suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa aprobacin
del Ministro de Administraciones Publicas.
En relacin con los rganos de las Comunidades Autnomas, habr que atender a lo que
digan las leyes sobre gobierno y administracin dictadas en desarrollo de sus
respectivos Estatutos.
Los rganos polticos bsicos de los Municipios y Provincias (Pleno, Alcalde, Junta de
Gobierno Local; Pleno, Junta de Gobierno, Presidente y Vicepresidentes de la
Diputacin) se encuentran regulados en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985.
2.2 Los limites de la potestad organizatoria
En cuanto a los principios, condiciones o lmites de la potestad organizatoria, sta debe
inspirarse y respetar el artculo 103 de la Constitucin, que obliga a la Administracin a
servir con objetividad los intereses generales y a actuar de acuerdo a los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, principios y
tcnicas de organizacin (que se tratarn en epgrafes posteriores).
Estos principios han sido reiterados por el artculo 3 de la Ley de Rgimen Jurdico y
del Procedimiento Administrativo Comn (LRJ y PAC Ley 30/92), la cual aade por su

2
cuenta y riesgo otros 3 principios ms: la distincin entre Gobiernos y
Administraciones, el principio de cooperacin y el de personalidad jurdica.
La distincin entre Gobierno (de la Nacin, de las CCAA y de los Entes locales,
plenos provinciales y municipales) y Administracin (estatal, autonmica y local)
parece responder al intento de separar la clase poltica de la funcionarial para trasladar a
los funcionarios la entera responsabilidad jurdica por el funcionamiento de las
Administraciones Publicas.
El principio de cooperacin no aparece en el articulo 103 CE, pero a l se refiere el
articulo 3.2 de LRJ y PAC: Las Administraciones Publicas, en sus relaciones, se rigen
por los principios de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los principios
de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Se trata de un principio que pretende
compensar la dispersin centrifuga que la descentralizacin provoca en el conjunto de la
actividad publica.
2.3 El principio de personalidad jurdica
En cuanto al principio de personalidad jurdica (cada una de las Administraciones
Publicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica)
(art 3.4) se trata de una regla que, a la vista de la proliferacin de los Entes
institucionales (en sus variadas frmulas pblicas y privadas) resulta muy inexacta;
cada Administracin territorial, aplicando la doctrina mercantilista del levantamiento
del velo, es responsable de la totalidad de las organizaciones personificadas creadas por
ella, de forma que se puedan dirigir contra el ente matriz las acciones de responsabilidad
originadas en actuaciones de cada Ente instrumental. La unidad de personalidad jurdica
permite, asimismo, calificar de falsos los conflictos que se planteen entre los Entes
instrumentales y el Ente territorial matriz o entre aquellos y en consecuencia,
rechazarlos por falta de legitimacin procesal.
3- El rgano Administrativo
3.1- Teora del rgano
Toda Administracin Publica es un complejo de elementos personales y materiales
ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de divisin del trabajo, a las
que se les asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la
organizacin en su conjunto.
Estas unidades en que se descompone la organizacin de un Ente pblico suelen
llamarse rgano y oficio:
rgano: se hace referencia al titular o funcionario
Oficio: conjunto de medios materiales y atribuciones que la integran.
La LRJ y PAC parece dar a entender que el rgano integra una o varias unidades
administrativas deducindose del conjunto de la Ley que cuando se alude al rgano se
da por supuesto que se trata de una estructura administrativa con atribucin de
competencia y con posibilidad de dictar resoluciones con efecto sobre terceros.
La Ley 6/97 (LOFAGE) configura al rgano como uno de los tres elementos sobre los
que se estructura la Administracin General del Estado (junto a la unidad administrativa
y el puesto de trabajo)
Esta ley, desde el punto de vista formal: considera rganos aquellos que la misma Ley
califica como tales, es decir, los rganos superiores (ministros y Secretarios de Estado)

3
y los rganos directos (Subsecretarios, Secretarios Generales, S. G., Tcnicos,
Directores y Subdirectores Generales)
Desde el punto de vista material, atribuye la consideracin de rganos a las unidades
administrativas de rango inferior a las anteriores.
Lo importante es retener que los rganos imputan jurdicamente su actividad a la
totalidad de la organizacin personificada a que pertenecen.
(Teora organicista de Gierke (1877) en la que el servidor publico, parlamentario o
funcionario, no es algo ajeno o externo a la Administracin, sino una parte de ella, su
instrumento, de la misma manera que la boca o las manos son rganos e instrumentos
de las personas fsicas por medio de los que stas expresan su voluntad. Libro pgina
31)
3.2 Lmites de la imputacin al rgano administrativo
La imputacin a las administraciones pblicas de los actos de los titulares de los
rganos debe ser matizada en un doble sentido:
1) que no todos los actos de los funcionarios se imputan sin ms a la
Administracin a la que sirven y
2) que la Administracin puede resultar vinculada por personas que no estn
investidas, formal y legtimamente, de la condicin de funcionarios.
Como un lmite a la aplicacin mecnica de la responsabilidad de la Administracin por
todos los actos que realizan los funcionarios, titulares de sus rganos, se ha formulado
el concepto de falta personal, de la que no respondera la Administracin, sino
nicamente el funcionario, seran aquellas en las que ste aparece con sus debilidades.
Los dems supuestos se consideraran faltas de servicio, realizadas en inters de la
Administracin, que respondera por ellos ante terceros de la actuacin ilegitima del
funcionario indemnizando de los daos producidos.
La imputacin de responsabilidad a la Administracin por actos o hechos de
funcionarios aparentes, se plantea en los casos de anulacin del nombramiento de un
funcionario o en los de asuncin de funciones pblicas por simples ciudadanos que
actan en casos de vaco de poder o situaciones de urgencia o estados de necesidad. Se
suele dar validez a los actos de los supuestos funcionarios por razones de seguridad
jurdica, que dejaran a salvo los derechos e intereses de terceros de buena fe que fiaron
de la apariencia funcionarial.
Un ultimo caso de imputacin problemtica es aquel en que el titular del rgano ha
actuado sin la debida imparcialidad por afectarle alguna causa de abstencin o
recusacin, como por ejemplo, la de tener inters directo en el asunto que va a resolver.
3.3 Clases de rganos
La clasificacin de los rganos en individuales y colegiados hace referencia al nmero
de titulares de que se componen: en los rganos colegiados varias personas concurren
simultneamente a la formacin de la voluntad y al ejercicio mismo de la funcin que el
rgano tiene atribuida. Se desarrollan bsicamente en la Administracin consultiva y en
la Administracin Local.
No debe confundirse con la clasificacin de rganos simples y complejos.
Los rganos complejos estn constituidos por la agrupacin de rganos simples, sean
estos individuales o colegiados. rgano complejo es un Ministerio.

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Los rganos administrativos se clasifican tambin en externos o internos, segn tengan
o no la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona
jurdica de la que forman parte.
rganos representativos o no representativos, segn que sus titulares tengan o no a
travs de la eleccin de sus titulares carcter democrtico;
rganos centrales y perifricos o locales, segn que su competencia se extienda a todo o
parte del territorio nacional;
rganos con competencia general o con competencia especifica, segn que las
funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carcter (ejemplo, el Consejo de
Ministros y la Delegacin Provincial del Gobierno cuya competencia de una u otra
forma incide sobre todas las ramas de la Administracin, o un Ministerio cuyas
funciones se concretan a un sector determinado);
rganos activos, consultivos y de control, segn desempeen funciones de gestin, de
simple informacin o consulta o de vigilancia de otros rganos, etc.
3.4 La creacin de rganos
La creacin en el seno de cada Administracin territorial de rganos y unidades
administrativas es competencia de cada una de stas: corresponde a cada
Administracin Publica delimitar, en su propio mbito competencial, las unidades
administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las
especialidades derivadas de su organizacin (art 11 LRJAP y PAC)
La LRJAP y PAC reitera lo dicho en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958,
en el sentido de prohibir la duplicidad de rganos administrativos si no se suprime o
restringe debidamente la competencia de stos, y que condiciona la creacin de
cualquier rgano administrativo al cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que
se trata y su dependencia jerrquica.
b) delimitacin de sus funciones y competencias.
c) dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

4 Los rganos colegiados


4.1 Regulacin y clases
El rgano colegiado se caracteriza porque su titularidad corresponde a un conjunto de
personas fsicas. La voluntad del rgano colegiado se forma por el concurso de la
voluntad de esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del rgano deje de ser
un acto simple y no complejo, que es aquel en que concurre la voluntad de diversos
rganos, sean unipersonales o colegiados.
La LOFAGE define los rganos colegiados como aquellos que se creen formalmente y
estn integrados por tres o ms personas, a los que se atribuyan funciones
administrativas de decisin, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control y que
acten integrados en la Administracin General del Estado o alguno de sus
Organismos pblicos
La LRJAP y PAC (Ley 30/92) regula un rgimen general de los rganos colegiados
(arts 22 a 27) pero no es aplicable a los rganos colegiados mximos o directivos de
cada Administracin que tienen reglas propias:

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-Gobierno de la nacin (se le aplica la Ley 50/97 del Gobierno) y gobiernos
Autonmicos (se les aplica sus respectivas leyes de Administracin y Gobierno)
-Plenos de los Entes locales (se le aplica la Ley de Bases del Rgimen Local).
El rgimen comn o bsico previsto en la Ley 30/92 para los rganos colegiados se
complementa con la Ley 6/97 de Organizacin y funcionamiento de la Administracin
General del Estado que impone una clasificacin y por tanto, un triple rgimen jurdico
de los rganos colegiados:
a) rganos colegiados comunes, que son los integrados nicamente por
autoridades o funcionarios de una misma Administracin territorial. El rgano se
inserta en la estructura jerrquica de dicha organizacin (ejemplo: Tribunales de
oposiciones, juntas de contratacin etc.). El Presidente no tiene voto de calidad.
b) rganos colegiados compuestos, formados por representantes de distintas
Administraciones. El rgano colegiado se inserta en la organizacin de la
Administracin territorialmente predominante, bien por razn de la competencia,
del nmero de miembros en el rgano colegiado etc., debiendo, en ultimo caso
decidirse los casos dudosos a favor de la Administracin territorialmente
superior. En este tipo de rgano el Presidente no tiene voto de calidad.
c) rganos colegiados participados, adems de por representantes de una o varias
Administraciones, por organizaciones representativas de intereses sociales,
como es el caso en que en el rgano se inserta una representacin de los
sindicatos. Este rgano, aunque inserto en la Administracin territorial que
resulte preponderante, queda fuera, en principio, de la lnea jerrquica salvo
excepciones. En este tipo de rgano se permite la abstencin de los miembros no
funcionarios y el Presidente no tiene voto de calidad.
4.2 Los miembros, Presidente, secretario, vocales
EL PRESIDENTE: Es la figura central de los rganos colegiados. Es, en principio, un
miembro igual que los restantes, pero que se potencia con objeto de hacer posible el
funcionamiento del colegio.
La ley no dice cmo se nombra y cesa el Presidente. Este extremo deber estar previsto
en las normas del rgano de que se trate y en ellas se dir si lo es por eleccin, por
designacin, en funcin de la categora funcionarial, de la antigedad, etc.
El Presidente, en casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, ser
sustituido por el Vicepresidente y en su defecto, por el miembro del rgano colegiado
de mayor jerarqua, antigedad y edad. Esta norma no se aplicar en caso de rganos
colegiados en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales y
en los compuestos por representaciones de distintas Administraciones Publicas, ya que
el rgimen de sustitucin del Presidente debe estar regulado.
La Ley 30/92 hace una enumeracin abierta de las funciones del Presidente, pues aparte
de las funciones que se enumeran en la ley, puede ejercer cuantas otras funciones sean
inherentes a su condicin de Presidente del rgano.
De las que enumera la ley unas son claramente formales (representar al rgano, visar las
actas o los acuerdos etc.) pero otras implican una potestad mas sustancial de
superioridad sobre los otros miembros del rgano colegiado (controlar las convocatorias
decidiendo fecha y hora de la sesiones y la fijacin del orden del da por ejemplo)

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Al Presidente le corresponden otros poderes procedimentales de importancia como es el
de moderar los debates y suspenderlos por causas justificadas; tambin puede limitar el
tiempo de uso de la palabra o fijar el orden de las intervenciones, dar por suficiente
debatidas las cuestiones al efecto de pasar a su votacin. En definitiva, en materia de
procedimiento, el Presidente resuelve solo y puede siempre negarse a que esas
cuestiones se resuelvan por votacin.
El Presidente ostenta voto de calidad para dirimir los empates, salvo el caso de rganos
colegiados con representacin de intereses sociales o de distintas Administraciones
Publicas en que el voto del Presidente solo ser dirimente si as lo establecen sus
propias normas.
Mencin especial merece la potestad de asegurar el cumplimiento de las leyes. Puede
suspender los debates cuando se viertan expresiones ofensivas de terceros o contra las
instituciones o se propongan tomar acuerdos antijurdicos, etc. Lo har con moderacin.
Una vez tomados los acuerdos, en los que el Presidente, como uno ms de los miembros
del rgano, puede hacer constar el sentido de su voto, se plantea si el Presidente debe
proceder a decretar la suspensin del acuerdo o su impugnacin si los juzga contrarios a
las leyes. Existen rganos que en su regulacin especifica establecen esta obligacin,
pero fuera de esos casos no parece que el Presidente, salvo que el acuerdo fuere
constitutivo de delito, tenga el deber de proceder a su impugnacin judicial como un
miembro ms del rgano (ejemplo: los concejales pueden impugnar acuerdos de los
rganos de los Entes locales en los que hayan votado en contra)
EL SECRETARIO: Los rganos colegiados tendrn un Secretario que podr ser un
miembro del propio rgano o persona al servicio de la Administracin Publica
correspondiente. Cuando el Secretario no tenga la condicin de miembro no le
corresponden los derechos propios de stos y por consiguiente, no tendr derecho a
intervenir en las deliberaciones ni a votar los acuerdos.
La designacin, el cese y la sustitucin temporal del Secretario por ausencia,
enfermedad, se realizar segn las normas especificas de cada rgano o en su defecto
por acuerdo del mismo.
El Secretario como miembro del rgano colegiado, asiste a las reuniones y con voz y
voto si ostenta tambin la condicin de miembro del rgano colegiado.
El Secretario tiene tambin la funcin de comunicacin, y le corresponde efectuar la
convocatoria de las sesiones del rgano colegiado por orden del Presidente. Recibe
tambin, de los miembros las notificaciones, peticiones etc. de los que deba tener
conocimiento el rgano colegiado.
Al Secretario le incumbe la funcin de documentacin: redactar las actas de las
sesiones, expedir certificaciones y custodiar los documentos.
VOCALES: (segn el libro pagina 36 el epgrafe se titula Los miembros de los
rganos colegiados; estoy a la espera de respuesta del foro)
La funcin propia del miembro del rgano colegiado es deliberar y votar las propuestas
de acuerdo. No lo es representar al rgano colegiado salvo que se les haya otorgado por
una norma o un acuerdo adoptado por el propio rgano.
El derecho-deber de los miembros de deliberar y de votar es personal e intransferible,
pero la Ley regula las suplencias. Cuando los rganos colegiados estn formados por

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titulares de otros rganos, los suplentes de stos sern los que acten como suplentes en
el rgano colegiado.
Tienen derecho a recibir, con antelacin minima de 48 horas, el orden del da de las
reuniones, informacin sobre los temas del mismo.
Adems de participar en los debates bajo la moderacin del Presidente, ejercen el
derecho de voto sobre la cuestiones de decisin externa, excluidas, como hemos visto,
las procedimentales, competencia del Presidente. El voto puede ser a favor o en
contra pero no cabe la abstencin para los miembros funcionarios, pero s para los que
no ostenten esta condicin. (pueden abstenerse los miembros representantes de intereses
sociales)
Cada miembro puede expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifique.
Votar a favor o en contra supone responsabilizarse de las consecuencias de la accin u
omisin que deriva del acuerdo adoptado, pues la voluntad del rgano colegiado es la
suma de todas las voluntades de las personas que forman la mayora necesaria para
decidir.
Quedan libres de responsabilidad los miembros del rgano colegiado que votan contra
la mayora que sustente el acuerdo, pues, sin perjuicio del derecho de hacer constar su
discrepancia motivada, la liberacin de responsabilidad se produce a partir,
exclusivamente, de que los miembros del rgano voten en contra o se abstengan.
Los miembros del rgano colegiado pueden formular ruegos y preguntas sin
entremezclarse en la discusin de los asuntos concretos que formen parte del orden del
da.
4.3 Convocatoria y sesiones
Para las convocatorias cada rgano colegiado establecer lo que le convenga si no est
previsto por sus normas de funcionamiento.
En 1 convocatoria, el qurum para la validez, tanto de la constitucin del rgano como
de las deliberaciones y toma de acuerdos, requerir la presencia del Presidente y
Secretario y de la mitad, al menos, de los miembros. En el caso de rganos colegiados
con presencia de representantes de intereses sociales el Presidente podr considerar
validamente constituida la sesin si estn presentes los representantes de las
Administraciones Publicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales
miembros del rgano a los que se haya atribuido la condicin de portavoces
En 2 convocatoria, la ley se remite a las normas del rgano.
Una vez constituido validamente el rgano, se proceder a la deliberacin de los asuntos
previstos en el orden del da sin que, en principio, pueda ser tratado ningn otro.
El rgimen de la adopcin de acuerdos se rige por el principio de la mayora de votos
presentes, teniendo el voto del Presidente carcter dirimente en los empates, excepto si
se trata de rganos con representacin de intereses sociales, que lo ser solo si as lo
dicen sus propias normas.
4.4 El acta
El acta es el segundo documento que produce el rgano colegiado (el primero es la
convocatoria) y es el ms importante porque en l deben reflejarse los aspectos
esenciales de lo acontecido en cada una de las sesiones que celebre.

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Decimos esencial porque no tiene que reflejar el contenido exacto de todo lo que all se
dice o acontece. El acta especificar necesariamente los asistentes, el orden del da de la
reunin, las circunstancias del lugar y tiempo en que se han celebrado, los puntos
principales de las deliberaciones, as como el contenido de los acuerdos adoptados.
No obstante, los miembros del rgano podrn solicitar que figure en acta el voto
contrario al acuerdo adoptado, su abstencin y los motivos que los justifiquen o el
sentido de su voto favorable.
Si se desea que en el acta se reflejen las transcripciones integras de las intervenciones de
algn miembro del rgano se estar a lo dispuesto en la Ley: cualquier miembro tiene
derecho a solicitar la transcripcin integra de su intervencin o propuesta, siempre que
aporte en el acto, o en el plazo que seale el Presidente, el texto que se corresponda
fielmente con su intervencin, hacindose as constar en el acta o unindose copia a la
misma
Tambin se puede emitir voto particular, de la posicin mantenida en la reunin, a
formular por escrito.
Trmite inexcusable para la validez de las actas es su aprobacin por el propio rgano
colegiado. Las actas se aprobaran en la misma o en la siguiente sesin, pudiendo, no
obstante, emitir el Secretario certificacin sobre los acuerdos especficos que se hayan
adoptado sin perjuicio de la ulterior aprobacin del acta.
Las actas de las sesiones de los rganos colegiados no se pueden impugnar porque no
son actos administrativos sino documentos en que stos se reflejan. Podr discutirse
sobre la veracidad del acta siempre y cuando se haya impugnado el acuerdo que en la
misma se consigna y los acuerdos son los que nicamente tienen la consideracin de
acto administrativo a efectos procesales y a que el acto implica siempre una
manifestacin de voluntad y el acta simplemente atestigua un proceso que culmina con
un acuerdo.
5 Las bases de la organizacin administrativa
5.1 La competencia
En trminos elementales, la competencia puede definirse como el conjunto de funciones
y potestades que el ordenamiento jurdico le atribuye y que por ellos est autorizado y
obligado a ejercitar.
La Ley 30/92 establece en el art 12.1: La competencia es irrenunciable y se ejercer
precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia
salvo los casos de delegacin, sustitucin y avocacin previstos en la Ley
Los criterios fundamentales de distribucin de la competencia son tres: el jerrquico, el
territorial y el material, lo que da origen a otras tantas clases de competencias
denominadas de igual forma
La competencia jerrquica es la medida de la distribucin de las funciones y potestades
entre los diversos grados de la jerarqua; se trata, pues, de un reparto vertical. Comporta
la atribucin a los rganos superiores de las funciones y potestades de mayor
transcendencia y a los inferiores las de menor importancia.
La competencia territorial supone una distribucin horizontal y en relacin con otros
rganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerrquico en otras partes del
territorio.

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La competencia material, supone una distribucin por fines, objetivos o funciones entre
las diversas administraciones y dentro de ellas, entre las unidades orgnicas de un
mismo ente.
Esta distribucin de las competencias en la actualidad no es tan sencilla a consecuencia
de la fiebre descentralizadora y ha originado nuevas formas de atribucin de
competencias.
Una de ellas es el concepto de competencia exclusiva, por la que las CCAA tendran
atribuidas todas las funciones sobre una materia (legislativa, reglamentaria y de
ejecucin) con reserva al Estado solo de las derivadas de ttulos constitucionales.
Otra formula es la de competencia compartida sobre la misma materia que se
distribuye en funcin de criterios materiales entre el Estado y diversos entes pblicos
(ejemplo, Estado y las CCAA Seguridad social, en que el Estado asume competencia
para los ingresos y las CCAA para la ejecucin de los servicios y el gasto).
En materia de servicios asistenciales, culturales y deportivos se est utilizando el
sistema de competencias abiertas o indistintas, de modo que todos los Entes
territoriales pueden ejercitarlas de forma simultnea y no excluyente.
Diverso es el supuesto de atribucin conjunta que supone la intervencin forzosa y
obligada de dos Entes pblicos.
Cabe hablar tambin de una competencia alternativa cuando la atribucin a dos o mas
entes se hace de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es utilizada por uno
de ellos no puede ejercerla el otro.
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su
invalidez. Pero la incompetencia a estos efectos puede ser incompetencia manifiesta o
no manifiesta, dando lugar la primera a la nulidad de pleno derecho por tratarse de
actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del
territorio y la segunda a la simple anulabilidad.
Estas clases de incompetencia vienen a coincidir con la clasificacin de incompetencia
absoluta y relativa, pudiendo afirmarse que la primera se origina por la falta de
competencia material o territorial y la segunda por falta de competencia jerrquica.
(ejemplo libro pagina 43)
5.2 La distribucin vertical de competencias: la jerarqua
La tcnica ms elemental de distribucin de las competencias en una organizacin es su
reparto y adecuacin al principio de jerarqua; es decir con un sistema de estructuracin
escalonada y piramidal de los diversos rganos en que los de nivel superior mandan
sobre los del inferior, cuya actividad dirigen y controlan para reducir a unidad y
coordinar hacia un determinado fin la actividad del conjunto.
El principio de jerarqua interorgnica est enunciado entre aquellos a que ha de
ajustarse nuestra organizacin administrativa en los artculos 103.2 CE y 3 de la Ley
30/92.
Para que pueda hablarse de jerarqua son necesarias dos condiciones:
1) La existencia de una pluralidad de rganos con competencia material
coincidente y escalonados a distintos niveles en el seno de la estructura
organizativa,

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2) y la garanta a travs de un conjunto de poderes de la prevalencia de la voluntad
del rgano de grado superior sobre el inferior, de modo que aquel pueda en
cualquier asunto dirigir, controlar y en su caso sustituir la actividad del inferior.
De las facultades o poderes instos en el poder jerrquico y que normalmente le
acompaan, se suele hacer la siguiente enumeracin:
a) El poder de impulso y direccin de la actividad de los rganos superiores sobre
los inferiores a travs de normas de carcter interno como instrucciones o
circulares.
b) El poder de inspeccin, de vigilancia o control sobre la actividad de los
inferiores.
c) La facultad de anular los actos de los inferiores a travs de la resolucin de un
recuso de alzada.
d) La facultad disciplinaria sobre los titulares de los rganos inferiores.
e) La posibilidad de delegar las competencias en los rganos inferiores o
inversamente, la de avocar o resolver por ellos, en determinados asuntos en los
casos permitidos por las leyes.
f) El poder de resolver los conflictos de competencia entre los rganos inferiores.
El principio de jerarqua opera entre rganos que ejercen en distinto nivel la misma
competencia dentro de la lnea operativa. No es aplicable sobre rganos, que no
obstante subordinados o inferiores, han sido creados con una cierta vocacin de
neutralidad en razn de que ejercen funciones consultivas o cuasi jurisdiccionales
(como los Tribunales Econmico-Administrativo o las Mesas de Contratacin). En estos
supuestos se suele hablar de jerarqua debilitada.
Pero al margen de esta modalidad debilitada, lo cierto es que el principio mismo de
jerarqua viene sufriendo un proceso de deterioro en todas las Administraciones
modernas, tanto publicas como privadas.
Cuando se trata de relaciones entre administraciones territoriales autnomas de distinto
nivel, la relacin no es de jerarqua sino de supremaca.
Con esta expresin trata de explicarse hoy la relacin que se da entre el Estado y las
CCAA o del Estado y CCAA en relacin con las Entidades Locales. El TC (sentencia
4/82), declara que la Constitucin coloca al Estado en una posicin de superioridad
sobre las CCAA, superioridad, sin embargo, no jerrquica. Y lo mismo cabe decir del
Estado y CCAA con relacin a las Entidades Locales

5.3 Centralizacin y descentralizacin


En sentido riguroso, la centralizacin es aquella forma de organizacin pblica en la
que una sola Administracin, la del Estado, obviamente, asume la responsabilidad de
satisfacer todas las necesidades de inters general y, consecuentemente, se atribuye
todas las potestades y funciones necesarias para ello.
A este efecto las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes
pblicos, sino que son simples circunscripciones de una misma Administracin que
sita en ellas a sus agentes perifricos, sujetos a la autoridad central por vnculos de
jerarqua.

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La descentralizacin puede describirse como un proceso histrico de signo contrario a la
centralizacin y que se inicia cuando el proceso centralizador ha sido cumplido.
Organizativamente en la autonoma que la descentralizacin supone se dan, cuando
menos, los siguientes elementos:
a) el Ente territorial tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias
y no solo frente al Estado, sino tambin frente a otros Entes territoriales superiores que
se superponen en su territorio (as, el Municipio est no slo descentralizado frente al
Estado, sino tambin frente a la Provincial y a la Comunidad Autnoma)
b) el Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurdica independiente
del Estado y de las otras colectividades territoriales.
c) los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientes,
d) el Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la
actividad de los Entes territoriales menores, trasladndose el peso de la vigilancia a la
impugnacin judicial de los actos de los Entes inferiores.
5.4 Descentralizacin funcional
La descentralizacin funcional o institucional llamada tambin ficticia o por servicios,
no plantea problema poltico alguno de reparto o distribucin del poder poltico en el
seno del Estado o de su territorio, pues su finalidad es nicamente, la de otorgar una
mayor libertad de gestin a los responsables de un servicio publico, pero reteniendo el
ente matriz descentralizador extensos mecanismos de control.
Mediante la creacin de entes auxiliares distintos tales como Organismos Autnomos,
Fundaciones Publicas, Entidades Publicas empresariales etc, el Estado puede
transformar sus estructura ministerial en controladora, liberndose de la prestacin
directa de los servicios.
La descentralizacin funcional es muy utilizada por todas las administraciones (estatal,
autonmica y local), creando en su mbito organizaciones especificas, revestidas formal
y jurdicamente de apariencia autnoma, dotadas de personalidad jurdica distinta del
Ente territorial matriz. Adems, en el ltimo medio siglo, aparte de las de forma jurdico
publicas, se han desarrollado utilizando figuras orgnicas de Derecho privado, la
sociedad mercantil y las fundaciones (visto en Tema 1)( la huida de las
Administraciones Publicas al Derecho privado)
En la descentralizacin funcional se aprecian diversos grados de dependencia entre el
Ente matriz territorial y el Ente personificado instrumental, que pueden ir desde una casi
total identidad hasta la llamada Administracin especializada o institucional y a las
Administraciones llamadas independientes.
5.5 Desconcentracin
Con el concepto desconcentracin se designa la transferencia por norma expresa de la
titularidad de las competencias de un rgano superior a otro inferior dentro de un mismo
Ente pblico.
La finalidad de la desconcentracin es descongestionar el trabajo de los rganos
superiores trasvasando parte de sus competencias a otros inferiores, sean centrales o
perifricos, comportando una perdida de poder y competencias del rgano superior, ya
que esa cesin de competencias es definitiva.

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La desconcentracin puede operar en cualesquiera Administraciones, tanto territoriales
como institucionales, siempre que se d una ordenacin jerrquica que permita ese
trasvase de competencias con carcter permanente.
El desplazamiento en sentido descendente de las potestades publicas supone la
traslacin de estas desde los titulares de los cargos de nombramiento poltico (como
Ministros o Subsecretarios) a los componentes de la burocracia profesional, los
funcionarios.
La ley 30/92 ha recogido la tcnica de desconcentracin sin definirla ni regularla,
remitindose a las normas que la prevean: La titularidad y el ejercicio de las
competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en
otros jerrquicamente dependientes de aquellos en los trminos y con los requisitos que
prevean las normas de atribucin de competencias
No debe confundirse la desconcentracin que se hace en funcin de normas que
establecen una nueva reordenacin de las competencias a favor de otros rganos del
mismo Ente y de manera estable, y que se impone a la voluntad tanto del rgano
superior como del inferior, con la delegacin interorganica que tiene carcter episdico
y que se lleva a cabo por decisin del rgano superior, que puede revocarla en cualquier
momento.

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Tema 5- Los principios generales de la organizacin administrativa
1 Transferencia de competencias entre entes pblicos territoriales
Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales (Administracin
del Estado, Comunidades Autnomas y Entes locales) se articulan en torno a tcnicas
parecidas, pero no coincidentes a las ya vistas entre los rganos y entes de una misma
Administracin.
1.1 Delegacin intersubjetiva
Un primer supuesto de transferencia del ejercicio de competencias entre Entes pblicos
territoriales lo constituye la delegacin intersubjetiva, caracterizada por el acuerdo entre
un Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por el inferior de las
competencias del superior.
Un supuesto tpico es el del artculo 27 de la ley de Bases de Rgimen Local, de
delegacin de competencias estatales, autonmicas o de otras Entidades locales
superiores a los Municipios y que requiere para su efectividad la aceptacin por el
Municipio interesado y la previa consulta o informe de la Comunidad Autnoma si se
delegan servicios estatales.
La verdadera delegacin, adems del acuerdo entre delegante y delegado o norma
imperativa en el caso de la falsa delegacin, se sujeta a las siguientes reglas en la Ley de
Bases de Rgimen Local:
a) Que recaiga en materias que afecten a los intereses propios de la Provincia o el
Municipio, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestin pblica y se
alcance una mayor participacin ciudadana, determinando la disposicin o el
acuerdo de delegacin el alcance, contenido, condiciones y duracin de sta.
b) Que las competencias delegadas se ejerzan con arreglo a la legislacin del
Estado o de las CCAA correspondientes, o en su caso, la reglamentacin
aprobada por la Entidad local delegante.
c) Que la Administracin delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los
servicios delegados, emanar instrucciones tcnicas de carcter general y recabar,
en cualquier momento, informacin sobre la gestin municipal. As como enviar
comisionados y formular requerimientos para la subsanacin de las deficiencias
observadas en caso de incumplimiento de las directrices, denegacin de las
informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados.
d) Que la Administracin delegante pueda revocar la delegacin o ejecutar por si
misma la competencia delegada en sustitucin del Municipio, y que los actos de
ste podrn ser recurridos ante los rganos competentes de la Administracin
delegante.
1.2 Gestin forzosa y encomienda de gestin
La gestin forzosa supone que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente
servicios de otro superior, que, no obstante, mantiene la titularidad de la competencia.
Ejemplo: los Municipios ocupndose del reclutamiento del servicio militar (negociado
de quintas)
Pero lo que realmente importa de esta figura y la distingue de la delegacin
intersubjetiva que acabamos de ver, es precisamente, el dato de la obligatoriedad,
de forma tal que el Ente inferior no puede resistir su colaboracin, que se le impone, no
por un acuerdo con el superior autorizado por la ley, sino por la ley misma. El Ente

1
superior, Estado o Comunidad Autnoma acta, pues, de forma unilateral utilizando la
fuerza irresistible de su poder de dictar normas con fuerza de ley.
En cuanto a la encomienda de gestin, la Ley 30/92 la justifica para aquellos supuestos
en que, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para
su desempeo sea conveniente encargar a distinta Administracin la realizacin de
actividades de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos
administrativos o de las Entidades de Derecho pblico
La encomienda de gestin, como ya vimos a propsito de esta figura cuando opera
dentro de una misma Administracin, no supone cesin de la titularidad de la
competencia, ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del
rgano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carcter
jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la
encomienda. Debe notarse, asimismo, que la encomienda de gestin puede darse
tambin de una Administracin inferior, que puede actuar de encomendante (Ente local)
a otra superior (Comunidad Autnoma o Estado), que actuara de gestora material del
servicio.
Pero sobre todo, y en tercer lugar, la Ley aclara definitivamente el carcter voluntario
de esta tcnica cuando la encomienda de gestin se realice entre rganos y Entidades de
distintas Administraciones, al exigirse la firma del correspondiente convenio. Se
excepta de la necesidad del convenio los supuestos de gestin ordinaria de los
servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales, que se regir por la
legislacin de rgimen local.
1.3 Avocacin intersubjetiva, sustitucin y subrogacin
Por avocacin intersubjetiva se entiende el desapoderamiento que en su favor hace una
Administracin territorial superior del ejercicio de la competencia sobre un determinado
asunto y cuya titularidad corresponde a un Ente inferior. Se trata, como dijimos a
propsito de la avocacin, entre rganos de una misma Administracin, de un fenmeno
inverso al de la delegacin y gestin forzosa antes estudiados.
Tras la CE1978, la avocacin entre Entes pblicos territoriales o avocacin
intersubjetiva (equiparable a sustitucin o subrogacin, porque entre el Ente superior
sustituye y se subroga unilateralmente en las competencias del inferior), resulta
difcilmente conciliable con la proclamacin de la autonoma de las CCAA y las
Corporaciones locales.
El artculo 155 CE contempla la posibilidad de que el Estado avoque competencias de
las CCAA y convierta a sus autoridades en rganos que cumplen instrucciones estatales,
as como otras medidas que aseguren el cumplimiento forzoso de las obligaciones que la
Constitucin u otras leyes impongan a las Comunidades, o para impedir que stas
atenten al inters general.
La avocacin o sustitucin en el ejercicio de las competencias de las Corporaciones
locales por el Estado o las CCAA puede tener lugar cuando aquellas incumplieren las
obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma tal que el incumplimiento
afectara al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la
Comunidad Autnoma y cuya cobertura econmica estuviere legal o
presupuestariamente garantizada. En este supuesto deber recordarse a la Corporacin
local el necesario cumplimiento de sus obligaciones, concedindole al efecto el plazo
que sea necesario.

2
2 Transferencia interorganica o entre los mismos rganos de un ente pblico.
La transferencia de competencias se produce entre los rganos de un mismo Ente
pblico como un mecanismo normal dentro de una estructura jerarquizada, en la que la
jerarqua presupone, en principio, las facultades del rgano superior de trasladar al
inferior el ejercicio de las competencias que le son propias (delegacin) o la de recabar
para s las que corresponden al rgano inferior (avocacin).
Sin embargo, dichas transferencias de competencias interorganicas dejaron de ser
posibles en base exclusiva al poder jerrquico del rgano superior (a raz de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958). La ley 30/92, al prescribir que la delegacin y
avocacin son posibles cuando se efecten en los trminos previstos en esta u otras
leyes reintroduce de nuevo, el poder de delegacin entre los poderes jerrquicos sin
necesidad de una habilitacin legal expresa caso por caso.
2.1 Delegacin interorgnica
La delegacin de competencias permite a un rgano, el delegado, que ejerza por
encargo las competencias de otro, delegante, sin que por ello se altere el sistema
objetivo de distribucin de competencias, como ocurre en la desconcentracin.
La ley 30/92 ( y la ley 4/99 que la ha modificado), ha flexibilizado el rgimen de
delegacin respecto a la Ley de 1958, ampliando el mbito subjetivo de la delegacin,
pudiendo delegarse a favor de rganos que no sean jerrquicamente dependientes,
incluso delegar en Entidades de Derecho pblico vinculadas y dependientes. Tambin es
posible la delegacin sin especificar en qu circunstancias se justifica (art 13).
La obligacin de aceptar la delegacin puede entenderse como uno de los deberes
implcitos en la relacin de jerarqua y que, por consiguiente, ha de soportar el rgano
inferior cuando la acuerde el superior. Sin embargo, el inferior puede rechazar la
delegacin de materias que el superior ejerce, a su vez, por delegacin o cuando el
superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido con
anterioridad dictamen preceptivo.
Adems, son indelegables las siguientes materias:
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia
del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de
Gobierno de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA.
b) La adopcin de disposiciones de carcter general.
c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los
actos objeto del recurso
Las formalidades requeridas para la validez de las delegaciones son las siguientes:
1) que la delegacin se publique en un peridico oficial en el BOE, en el Boletn
de la Comunidad Autnoma o en el de la provincia, segn la Administracin a
que pertenezca el rgano delegante y el mbito territorial de competencia de
ste
2) que las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indiquen
expresamente esta circunstancia
3) que cuando se trata de delegacin de competencias entre rganos colegiados, la
delegacin de competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere un
qurum especial, deber adoptarse observando, en todo caso, dicho qurum

3
La infraccin de estas normas y sus consecuencias sobre la validez y eficacia de los
actos del delegado tomados por delegacin no puede ser la misma.
La infraccin de las normas sobre los lmites materiales de la delegacin provoca que
el acto del delegado carezca de competencia, siendo invlido por esta razn.
La infraccin de la norma de publicidad del acto de delegacin puede considerarse un
requisito ad solemnitatem, que origina la invalidez de aquella (de la norma).
Sin embargo la falta de consignacin en el acto adoptado por delegacin, de la mencin
de que ha sido dictado por delegacin no parece que pueda afectar a la validez del acto.
En cuanto a los efectos de la delegacin, adems de que el rgano delegante no podr
ejercer la competencia delegada en tanto no la revoque, la ley es clara y consecuente
con la naturaleza de sta: las resoluciones administrativas que se adopten por
delegacin se considerarn dictadas por el rgano delegante
Consecuentemente con su carcter dispositivo, la delegacin termina por revocacin
en cualquier momento del rgano que la haya conferido
2.2 Delegacin de firma, suplencia y encomienda de gestin interorgnica
No suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos
determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn. Son de efectos ms limitados.
La suplencia tiene lugar cuando por razones de vacante, enfermedad o ausencia,
vacaciones etc, todas ellas circunstancias temporales, se produce una simple sucesin
transitoria en la titularidad de un rgano, sin traslacin de competencias de un rgano a
otro (solo se desplaza el titular). En la suplencia la competencia se ejercer por quien
designe el titular del rgano suplido. No implica alteracin de la competencia.
La delegacin de firma, es una delegacin que se contrae a sta (a la firma).Se necesita
que entre el delegante y el delegado se d una relacin de jerarqua o al menos de
dependencia segn artculo 16: los titulares de los rganos administrativos podrn, en
materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos
administrativos a los titulares de rganos o unidades administrativos que de ellos
dependan.
Le afectan los mismos lmites materiales de la delegacin antes expuestos y no es
posible para adoptar resoluciones de carcter sancionador. No es necesario publicar el
acuerdo de delegacin de firma. En las resoluciones que se dicten se har constar la
autoridad de procedencia.
Los efectos de la encomienda de gestin a rganos administrativos o Entidades de
Derecho publico pertenecientes a la misma Administracin consiste en atribuir por
razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su
desempeo a otros rganos de la misma Administracin o Entidades propias de sta la
realizacin de actividades de carcter materia, tcnico o de servicios de la
competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de Derecho publico
No supone cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de
su ejercicio siendo responsabilidad del rgano o entidad encomendante el dictado de
cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte o en los que se integre la
concreta actividad material de la encomienda.

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2.3 Avocacin
Ley 30/92 articulo 14: los rganos superiores podrn avocar para s el conocimiento de
un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos
administrativos inferiores, cuando circunstancias de ndole tcnica, economa y social,
jurdica o territorial lo hagan conveniente
El precepto transcrito exige por ello que la avocacin se realice mediante acuerdo
motivado que deber ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere,
con anterioridad a la resolucin final que se dicte.
Como una cautela menor se ha impuesto para los supuestos de avocacin que tengan
lugar en la Administracin el Estado la obligacin del rgano avocante de poner en
conocimiento de su superior jerrquico el ejercicio de la avocacin.
En cuanto a los efectos de la avocacin, ha de entenderse que el superior acta la
competencia asumida como propia, por lo que contra la decisin en el asunto objeto de
la avocacin proceden nicamente los recursos que normalmente se admiten contra los
actos del rgano avocante. Asimismo, los efectos de la avocacin se extinguen al
adoptar el rgano superior la resolucin correspondiente en el expediente en que aquella
se hubiera producido.
3 Conflicto de competencias
3.1 Evolucin del sistema de conflictos
Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del
Estado, entre las diversas Administraciones Publicas y entre los rganos de stas,
engendran la situacin que llamamos conflicto y cuya resolucin sirve para concretar y
determinar aquellas.
Los conflictos de competencias son consecuencia de las naturales dificultades que
supone la asignacin precisa de las competencias.
La aprobacin de la CE de 1978 plantear las siguientes cuestiones:
1) en primer lugar ampla los supuestos de conflictos a los que se suscitan entre los
poderes u rganos constitucionales del Estado (Gobierno, Congreso, Senado y CGPJ)
Estos conflictos tienen como arbitro al Tribunal Constitucional.
2) en segundo lugar, la tradicional regulacin de las cuestiones o conflictos de
competencia entre la Administracin y los jueces (conflictos de jurisdiccin) subsiste,
pero ha visto alterada la forma de resolverlos, jugando ahora la ventaja del lado judicial.
3.2 Conflictos intersubjetivos
Un primer supuesto de conflictos, el ms importante por cantidad y trascendencia de
los suscitados, como dijimos, es el que se suscita entre el Estado y una Comunidad
Autnoma o varias Comunidades Autnomas entre s con ocasin de una ley,
disposicin normativa o acto del Estado o de la Comunidad Autnoma, por entender
que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitucin o en los
Estatutos de Autonoma.
Dichos conflictos, regulados en los arts. 60 a 72 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, solo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de Gobierno
de las CCAA y pueden ser positivos, si los contendientes pretender ostentar la misma
competencia, o negativos, si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado
asunto.

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Bajo la denominacin de conflicto en defensa de la autonoma local, la ley Orgnica
del Tribunal Constitucional, se refiere a aquellos conflictos que enfrentan al Estado o
las CCAA con las Entidades locales con ocasin de una norma o disposicin con rango
de ley, ya sea del Estado o de una Comunidad Autnoma, cuando se considere que
lesiona la autonoma local constitucionalmente garantizada.
Otro tipo de conflicto es el que enfrenta al Estado o Comunidades Autnomas con las
Entidades locales con ocasin de disposiciones generales o actos administrativos que
se considera lesionan la autonoma local. Su resolucin corresponde a la Jurisdiccin
contencioso-administrativa.
Finalmente, los conflictos entre diferentes Entidades Locales se resolvern por la
Comunidad Autnoma o por la Administracin del Estado, previa audiencia de las
CCAA afectadas, segn se trate de Entidades pertenecientes a la misma o distinta
Comunidad y sin perjuicio de la ulterior posibilidad de impugnar la resolucin dictada
ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
3.3 Conflictos interorganicos
Los conflictos entre rganos administrativos que pertenecen a una misma
Administracin estn regulados por el artculo 20 de la Ley 30/92:
1) El rgano administrativo que se considere incompetente en la resolucin de un asunto
que est conociendo deber remitir las actuaciones al que se considere competente si
pertenece a la misma Administracin Publica.
2) Los interesados que sean parte en el procedimiento pueden tanto dirigirse al rgano
que encuentra conociendo para que decline su competencia y remita las actuaciones al
que considere competente, como dirigirse al rgano que estimen competente para que
requiera de inhibicin al que est conociendo del asunto
En la regulacin de los conflictos entre rganos de la Administracin General del
Estado es tradicional la distincin entre conflictos intraministeriales y conflictos
interministeriales. Los intraministeriales son resueltos por el superior jerrquico comn
o por el Secretario de Estado o el Ministro. Los interministeriales solo podrn ser
planteados por el Ministro y los resolver el Presidente del Gobierno, previa audiencia
del Consejo de Estado.
En cuanto a los conflictos entre rganos y Entidades dependientes de una misma
Corporacin local, se atribuye su resolucin al Pleno de sta cuando se trate de
conflictos que afecten a rganos colegiados, miembros de estos o Entidades locales
menores, y al Alcalde o Presidente de la Corporacin en los dems casos.
4 Mecanismos de control
4.1 La actividad de control
El control es la actividad que permite comprobar la adecuacin de la actuacin de la
Administracin a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurdico. En ese
empeo estn responsabilizados todos los poderes del Estado: el Legislativo, el Judicial
y la propia Administracin. Con esa finalidad, asimismo, se han creado rganos
constitucionales especficos, como son el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas.
Concretando la problemtica del control al que se ejerce por la Administracin, es
preciso aludir a las finalidades que cumple, a las tcnicas para su ejercicio ya su
diferente incidencia segn acte sobre rganos de un mismo Ente pblico o sobre otros
Entes pblicos no vinculados por el principio de jerarqua, sino por el de supremaca.

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4.2 Clases de control segn sus objetivos o fines
En cuanto a los objetivos o finalidades, se distingue un control de legalidad o de
regularidad, un control de oportunidad y controles de rentabilidad y eficacia.
El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administracin
ajusta su actividad a las reglas imperativas del ordenamiento Esta forma de
control es la que se ejerce a travs de la resolucin de los recursos
administrativos y que, en ltimo lugar, corresponde hacer a los Jueces en los
procesos en que es parte la Administracin. El control de legalidad es tambin
una responsabilidad ineludible del rgano jerrquicamente superior sobre los
inferiores.
El control de oportunidad hace referencia a la posibilidad de valorar y
enjuiciar las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la
legalidad en virtud de un margen de apreciacin discrecional que corresponde al
rgano investido de la competencia.
El control de eficacia trata de verificar el comportamiento de la Administracin
desde el punto de vista de la relacin de su actividad con los costes que generan
y de los logros obtenidos en funcin de los esfuerzos desplegados para
conseguirlos. Este tipo de control acta escasamente sobre la actividad
administrativa ordinaria, la que se corresponde con los servicios centrales de las
Administraciones o de los fines mas especficamente pblicos; pero s la tiene, y
cada vez mayor, en las actividades de carcter industrial, sobre todo cuando se
desarrollan por empresas pblicas o entes pblicos empresariales sobre las que
se va extendiendo la practica de auditorias similares a las de las empresas
privadas.
4.3 Clases de control segn sus tcnicas
Desde el punto de vista de las tcnicas, se distingue entre controles preventivos y
sucesivos, permanentes y espordicos.
El control preventivo a priori sobre un proyecto de decisin, que es analizado
previamente a su conversin en resolucin definitiva por un rgano diverso del que ha
de llevarlo a efecto, como es el caso del control que corresponde a los Interventores de
Hacienda sobre todos los compromisos de gastos y pagos que se efectan en ejecucin
de los presupuestos. Tambin sirve al control preventivo el sometimiento de la validez
de determinados actos a la aprobacin previa de otro rgano o ente.
El control sucesivo, por el contrario, acta a posteriori, y si tiene, por una parte, la
ventaja de respetar la libertad de accin del rgano controlado, puede resultar ineficaz
cuando la actividad indeseable se ha producido. Su eficacia se circunscribe, pues, al
efecto disuasorio que pueden producir sobre otros rganos la exigencia de
responsabilidades a que hayan dado lugar los resultados del control. sta es la filosofa
que inspira la actuacin de los Tribunales de Cuentas.
El control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio. Este tipo de
control corresponde efectuarlo al superior jerrquico, responsable siempre del
funcionamiento correcto del servicio a su cargo. Es la filosofa que justifican las
Inspecciones de Servicios de los Ministerios, creadas para efectuar una reflexin
constante y un control de la buena marcha de los servicios.
Los controles provocados son los que se originan por denuncia, queja o recurso de los
administrados y que obligan a la Administracin a realizar algn tipo de investigacin

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para satisfacer el derecho de aquellos a obtener una respuesta. As se desprende del
deber de la Administracin de dictar resoluciones expresas frente a la interposicin de
recursos.
5 Mecanismos de relacin
5.1 Coordinacin: concepto, principios y sus frmulas
La coordinacin administrativa, como funcin que pretende conjuntar diversas
actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicacin de esfuerzos y
las acciones divergentes e, incluso, contradictorias, no es fcil de caracterizar.
Para unos, la coordinacin es un principio de organizacin administrativa autnomo
(tambin para la CE que lo cita en el art. 103), principio que tendra aplicacin
solamente entre Entes diversos u rganos no pertenecientes a un mismo ramo de la
Administracin a fin de conseguir la unidad en la actuacin administrativa, unidad que
el superior jerrquico comn, en funcin de sus poderes de direccin, puede asegurar
por s solo cuando los rganos a coordinar pertenecen a un mismo Ente o sector
administrativo.
Para otros, la coordinacin sera uno de los objetivos de todas las organizaciones por
entenderse que la coordinacin es el presupuesto indispensable para el cumplimiento
eficaz de los objetivos.
Pero la realidad es que de la coordinacin se habla no slo como tcnica o principio
que deben seguir organizaciones de diversos ramos o sectores para conseguir la unidad
de la accin, sino tambin las organizaciones jerarquizadas cuando sus dimensiones
obligan a conjuntar y armonizar los esfuerzos en orden a conseguir el mismo objetivo.
Sin embargo, en este supuesto la coordinacin se puede entender como una facultad
ms, entre otras, del mando o jerarqua, mientras que cuando se trata de organizaciones
distintas, la coordinacin se entiende como un principio independiente y necesario para
asegurar la supremaca que corresponde a una de aquellas organizaciones
5.2 Cooperacin: principios y sus frmulas
El principio de cooperacin se define como una coordinacin voluntaria desde una
posicin de igualdad de los diversos Entes pblicos para colaborar sin imperatividad ni
coaccin para su cumplimiento. Es un principio que trata de compensar la dispersin
que la descentralizacin provoca en el conjunto de la actividad publica.
Para el Estado y las CCAA no hay una previsin general que imponga el deber de la
cooperacin pero el TC se ha referido al de colaboracin diciendo que se encuentra
implcito en la propia esencia de la forma de organizacin territorial que se implanta en
la CE.
Despus la LRJAP y PAC consagr el principio de lealtad constitucional, que est en la
base de la cooperacin y regul las tcnicas orgnicas y funcionales a su servicio.
El principio de lealtad institucional obliga a las Administraciones Publicas en el
desarrollo de su actividad y en sus relaciones recprocas a:
a) Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus
competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a
las otras Administraciones.

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c) Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras
Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
Un aspecto destacable de esta colaboracin se da en la ejecucin de los actos
administrativos, imponindose a la AGE, a la de las CCAA y a las Entidades que
integran la Administracin Local el deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para
aquellas ejecuciones de sus actos que por razones territoriales hayan de realizarse fuera
de sus respectivos mbitos de competencia.
Las Conferencias Sectoriales: La LRJAP y del PAC regula como cauce orgnico para
desarrollar el contenido del deber de cooperacin entre el Estado y las CCAA el de los
rganos colegiados de cooperacin, consulta y colaboracin de composicin bilateral o
multilateral, de mbito general o sectorial en aquellas materias en que exista
interrelacin competencial.
Las Conferencias Sectoriales de Cooperacin se regulan en dicha Ley y tienen como
finalidad la de intercambiar puntos de vista y examinar en comn los problemas de cada
sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos (ente el Estado y la
Comunidad Autnoma).
Distintas son las Comisiones Bilaterales de Cooperacin que renen a miembros del
Gobierno en nombre de la AGE y a miembros del Consejo de Gobierno de las CCAA
para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdo que determina los
elementos esenciales de su rgimen.
La Conferencia Sectorial y la Comisin Bilateral puede tomar o no acuerdos. En este
caso pueden formalizarse bajo la denominacin de Convenio de Conferencia Sectorial
y sern firmados por el Ministro o Consejeros competentes de las CCAA.
La LRAP y PAC prev la creacin de otros rganos en mbitos materiales especficos
en los que se renan los responsables de la materia en el Estado y en las CCAA. Podra
encajar en esta previsin la llamada Administracin Mixta, es decir, aquella que, fruto
de un convenio da origen a un Ente comn formado por Administraciones de distinto
nivel territorial, financiado y gestionado por todas ellas para la realizacin de tareas que
interesan a todos los participes. Puede dar origen a un consorcio dotado de personalidad
jurdica o a una sociedad mercantil.
Los convenios de colaboracin: La cooperacin por antonomasia entre dos Entes
pblicos es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un
convenio o contrato. Estos pactos bilaterales o multilaterales, empiezan a cobrar
importancia cuando en la organizacin del sector pblico imperan los principios de
personalidad y descentralizacin. La Ley distingue en funcin de las fases previas que
conducen a ellos, entre los convenios de colaboracin y los convenios de Conferencia
Sectorial, segn hayan sido suscritos sin o previa la celebracin de una de stas.
La CE (art 145) ha visto con recelo los acuerdos entre CCAA. De aqu la prohibicin
de la Federacin de CCAA y la distincin entre los acuerdos convenios polticos, que
necesitaran la autorizacin de las Cortes Generales y convenios administrativos que
celebren las CCAA entre s para la gestin y prestacin de servicios pblicos. Sobre
el contenido sustancial de los convenios de colaboracin no hay limites precisas, aunque
operen los generales de todo negocio o contrato y en primer lugar que no pueden ser
contrarios al orden pblico en general u ordenamiento jurdico (articulo 1255 Cdigo

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Civil) y que los convenios de Conferencia Sectorial y los convenios de colaboracin,
en ningn caso suponen la renuncia a las competencias propias de las
Administracin intervinientes (articulo 8.1 LRJAP y PAC). Para ejecutar el convenio,
se permite la creacin de organizaciones consorciales dotadas de personalidad jurdica.
Los planes y programas conjuntos: Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar,
como se dijo, convenios de colaboracin, pero tambin planes y programas conjuntos de
actuacin para el logro de objetivos comunes en materias sobre la que el Estado y las
CCAA ostentan competencias concurrentes. Las Conferencias Sectoriales tienen la
iniciativa para acordar, dentro de su respectivo mbito, la realizacin de planes o
programas conjuntos, as como la puesta en marcha, el seguimiento y control del plan o
programa acordado. El plan es vinculante para la Administracin del Estado y las
CCAA que los suscriban y pueden ser completados por convenios bilaterales con cada
una de las CCAA. No es obligatoria su publicacin oficial y nada dice la ley sobre la
jurisdiccin competente para resolver las controversias suscitadas en su aplicacin.

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Tema VI
La Administracin del Estado
1. Caracterizacin general y principios de organizacin
La Administracin del Estado es aquella parte de la Administracin Publica,
identificada con el poder ejecutivo, que tiene a su cargo la gestin en todo el
territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se consideran
fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional. Acta bajo la
direccin del Gobierno y sirve con objetividad los intereses generales (Arbs. 97 y
103.1 CE)
La regulacin de la Administracin del Estado es ahora objeto de dos leyes, la de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado 6/97 de
14-4 (LOFAGE) y la del Gobierno Ley 50/97 de 27-11.
Las dos disposiciones prescriben que: La Administracin, bajo la direccin del
Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los
intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo,
aadiendo que dicha Administracin est constituida por rganos jerrquicamente
ordenados, que acta con personalidad jurdica nica y se precisa que las
potestades y competencias administrativas que, en cada momento, tengan atribuidas
sta y sus Organismos pblicos determinan la capacidad de obrar de una y otros.
A stas reglas, generales y descriptivas, se ha aadido una serie de principios de
organizacin y funcionamiento:
-La Administracin General del Estado se organiza y acta, dice la Ley, con pleno
respeto al principio de legalidad y de acuerdo con los otros principios que a
continuacin se mencionan:
1. De organizacin
a) Jerarqua
b) Descentralizacin funcional
c) Desconcentracin funcional y territorial.
d) Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines
institucionales.
f) Coordinacin.
2. De funcionamiento
a) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
b) Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.
c) Programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los resultados.
d) Responsabilidad por la gestin publica.
e) Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestin.
f) Servicio efectivo a los ciudadanos.
g) Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa
h) Cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones Publicas.

1
La LOFAGE define unos conceptos bsicos para entender y ordenar la organizacin
administrativa del Estado: Considera estructura primaria las unidades
administrativas que son aquellas en las que se integran los elementos
organizativos bsicos de las estructuras orgnicas. Las unidades administrativas
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados por una jefatura
comn y pueden ser complejas (agrupan dos o mas unidades menores). Las unidades
administrativas se determinan en las relaciones de puestos de trabajo (RPT).
El rgano es para la ley algo ms que una unidad administrativa, aunque puede ser
cuantitativamente de menor entidad que muchas de ellas. Le distingue el estar
dotado de una especial cualidad consistente en la atribucin de funciones que
tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter
preceptivo.
2. El Gobierno y su Presidente
La expresin Gobierno designa al rgano colegiado compuesto por el Presidente del
Gobierno, el Vicepresidente, en su caso, los Ministros y los dems miembros que
establezca la Ley (Art 98CE) y que se caracteriza por ser el rgano titular del poder
ejecutivo y supremo rgano de la Administracin del Estado. Sin embargo la Ley
del Gobierno de 1997 considera que el Gobierno es un conjunto de rganos
compuesto por el Presidente, el Vicepresidente/s y los Ministros, y que actuad
colegiadamente tanto a travs del Consejo de Ministros como de las Comisiones
Delegadas del Gobierno.
2.1 La formacin del Gobierno
La formacin del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la confianza
parlamentaria a un determinado candidato por el Congreso de los Diputados.
Nombrado Presidente, ste propone el nombramiento de los restantes miembros del
Gobierno al Rey, que es quien formalmente nombra a los Ministros, aunque sin
poder decisorio ni de veto. El cese del Gobierno se produce por fallecimiento,
dimisin o prdida de la confianza parlamentaria por el Presidente, aunque el
Gobierno cesante continuar en funciones con los poderes y facultades que precisa
la Ley del Gobierno.
2.2 El Presidente y sus funciones
Es la figura ms relevante del Gobierno pues de su voluntad depende el
nombramiento y cese de todos sus componentes, y en su figura se concreta todo el
poder del Gobierno.
El proceso de nombramiento del Presidente se inicia con la propuesta por el Rey de
un candidato, realizada previa consulta a los grupos polticos con representacin
parlamentaria. El candidato deber exponer, ante el Congreso de los Diputados, el
programa poltico del Gobierno que pretende formar y solicitar la confianza de la
Cmara. Previo el correspondiente debate, se entiende otorgada la confianza en
primera votacin por la mayora absoluta de los miembros de la Cmara y en
segunda, celebrada 48 horas despus, por mayora simple (Art.99CE)
El cese del Presidente tiene lugar por fallecimiento o dimisin del mismo, por
expiracin del mandato parlamentario y por perdida de la confianza parlamentaria.
sta se produce cuando el propio Presidente plantea ante el Congreso de los
Diputados una cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de
poltica general; la confianza se entender otorgada cuando vote a su favor la

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mayora simple de los Diputados y si no se alcanza la cuestin de confianza se
entender derrotada y el Presidente del Gobierno deber presentar su dimisin al
Rey (arts. 112 y 114.1 CE); la confianza se pierde, asimismo, cuando prospera la
mocin de censura. sta debe proponerse por la dcima parte de los Diputados y
habr de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno; tras el correspondiente
debate, y si la mocin de censa y el candidato propuesto obtienen la mayora
absoluta de la Cmara, el Presidente del Gobierno censurado cesara en su cargo y
quedar automticamente investido el candidato alternativo propuesto en a mocin
(art 113 CE)
La Constitucin resume las funciones del Presidente diciendo que el Presidente
dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros del
mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de stos en su
gestin (art 98.2 CE).
La Ley del Gobierno le atribuye las funciones de:
a) representar al Gobierno
b) establecer el programa poltico y determinar las directrices de la poltica interior
y exterior y velar por su cumplimiento
c) proponer al Rey, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la disolucin del
Congreso, del Sentado o de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberacin del Consejo de
Ministros, la cuestin de confianza
e) Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo, previa
autorizacin del Congreso de los Diputados
Las disposiciones y actos cuya adopcin venga atribuida al Presidente del Gobierno
recibirn el nombre de Real Decreto del Presidente del Gobierno.
Al Presidente corresponde tambin dirigir la poltica de densa y ejercer respecto de
las FFAA las funciones previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional
y de la organizacin militar; convocar, presidir y fijar el orden del da de las
reuniones del Consejo de Ministros; refrendar, en su caso, los actos del Rey y
someterle, para su sancin, las leyes y dems normas con rango de ley; interponer el
recurso de inconstitucionalidad; crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los
Departamentos Ministeriales as como las Secretarias de Estado y la aprobacin de
la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno; proponer al Rey el
nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de los Ministros; resolver los
conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios;
impartir instrucciones a los dems miembros del Gobierno; y, en fin, ejercer cuantas
otras atribuciones le confieran la Constitucin y las leyes.
El Presidente del Gobierno en funciones tiene un gran recorte en sus poderes: no
podr proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de las Cortes
Generales, ni plantear la cuestin de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria
de un referndum consultivo
La responsabilidad penal del presidente y la de los dems miembros del Gobierno
ser exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art 102 CE). Si la
acusacin fuera por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en
el ejercicio de sus funciones solo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte
de los miembros del Congreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del
mismo. En ningn caso ser aplicable le la prerrogativa real de gracia. En materia de
incompatibilidades (art 98.3 CE) establece que los miembros del Gobierno no

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podrn ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra funcin publica que no derive de su cargo, ni
actividad profesional o mercantil alguna.
2.3 Los Vicepresidentes
A los Vicepresidentes del Gobierno se refiere la CE en el articulo 98, y deja claro el
carcter potestativo de su creacin al decir que el Gobierno se compone del
Presidente, los Vicepresidentes en su caso.La ley del Gobierno de 1997
determina que al Vicepresidente/es, cuando existan, les correspondern las
funciones que les encomiende el Presidente, precisando que asumirn la titularidad
de un Departamento ministerial e unirn el cargo de Vicepresidente con la de
Ministro. Su nombramiento corresponde al Rey a propuesta del Presidente del
Gobierno.
Tanto el Presidente como el Vicepresidente del Gobierno cuentan con rganos de
apoyo directo regulados en el Real Decreto 560/2004. Cabe destacar en primer lugar
por su mayor importancia poltica el Gabinete de la Presidencia del Gobierno,
compuesto por asesores de la mxima confianza poltica que analizan las iniciativas
y planes de los distintos Ministerios en ejecucin del programa de Gobierno, as
como la conveniencia de la modificacin, supresin o adopcin de otras nuevas. El
Portavoz del Gobierno, rgano de relacin con los medios de comunicacin y cauce
autorizado de expresin de los acuerdos del Consejo de Ministros. Las Secretaras
del Presidente y Vicepresidente del Gobierno, cuyas funciones tienen que ver con la
llevanza de la agenda de aquellos. La Secretara General de la Presidencia del
Gobierno, con funciones de protocolo, seguridad, infraestructuras y seguimiento de
situaciones de crisis. La Oficina Econmica del Presidente del Gobierno,
competente en asuntos relacionados con la poltica econmica.
2.4 El funcionamiento del gobierno
Segn la ley del Gobierno de 1997, tres son los principios que configuran el
funcionamiento del Gobierno:
1) el principio de direccin presidencial que otorga al Presidente del Gobierno la
competencia para determinar las directrices polticas que deber seguir el
Gobierno y cada uno de los Departamentos.
2) La colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros.
3) El principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una
amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin.
El Gobierno acta y se expresa a travs de dos rganos colegiados: El Consejo de
Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno, pues los miembros del
Gobierno se renen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del
Gobierno y que cuentan como rganos de colaboracin y apoyo, con la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Secretariado del Gobierno y
los Gabinetes.
A) El Consejo de Ministros
Lo forman el Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y, en su caso, los
Secretarios de Estado si son convocados.
Al Consejo de Ministros le corresponde constitucionalmente dirigir la poltica
interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, ejercer

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la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las
leyes (Art 97 CE).
El articulo 5 de la Ley del Gobierno establece las funciones que son competencia del
Consejo de Ministros y que a su vez, son delegables en las Comisiones Delegadas
del Gobierno, salvo las atribuidas directamente por la Constitucin, las relativas al
nombramiento y separacin de los altos cargos o atribuidas al Consejo de Ministros
o a los rganos colegiados del Gobierno, con la excepcin o las atribuidas por una
ley que prohba expresamente la delegacin.
Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas. La Ley 30/92 excluy al
Gobierno de las reglas de funcionamiento de los rganos colegiados para que no
existan votaciones formales y sobre todo votos disidentes, como si la solidaridad
poltica de sus miembros pudiera ser, tambin jurdica (Art.108 CE: El Gobierno
responde solidariamente de su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados.
Si un Ministro est disconforme con un acuerdo para librarse de responsabilidad
poltica y jurdica no tiene ms alternativa que dimitir en el acto.
A las reuniones del Consejo de Ministros puede asistir el Rey (Art 62 CE) y permite
distinguir las sesiones ordinarias del Consejo de Ministros de aquellas otras que
preside el Rey, aunque esta distincin no tiene consecuencias sustanciales.
El Gobierno en funciones tiene reducidos sus poderes a facilitar el normal
desarrollo del proceso de formacin del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al
mismo. Deber limitar su gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos,
abstenindose de adoptar, salvo urgencia acreditada o razn de inters general
justificada, cualesquiera otras medidas. En ningn caso podr aprobar el proyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley al
Congreso de los Diputados o en su caso, al Senado. Asimismo, las delegaciones
legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarn en suspenso durante todo el
tiempo que el Gobierno est en funciones como consecuencia de la celebracin de
elecciones generales.
B) Las comisiones delegadas del Gobierno
La Ley 6/97 las configura como Consejos de Ministros reducidos, rganos de
naturaleza desconcentrada, que se rigen por idnticas reglas a las establecidas para
el funcionamiento del Consejo de Ministros.
Les corresponde examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con
varios Departamentos Ministeriales que integren la Comisin; estudiar aquellos
asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboracin de una
propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de Ministros; resolver los
asuntos que, afectando a ms de un Ministerio, no requieran ser el elevados al
Consejo de Ministros; y ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el
ordenamiento jurdico o que les delegue el Consejo de Ministros.
La creacin, modificacin y supresin de las Comisiones Delegadas del Gobierno
ser acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del
Presidente del Gobierno, que deber especificar el miembro del Gobierno que asume
la presidencia de la Comisin, los miembros del Gobierno y en su caso, Secretarios
de Estado que la integran y las funciones que se atribuyen a la Comisin,

5
C) rganos de apoyo: Secretario de Estado, Comisin General de Secretarios y
Subsecretarios de Estado, Secretario de Gobierno y sus gabinetes.
La Ley del Gobierno califica de rganos de apoyo y colaboracin de ste a los que
se citan en ste epgrafe pero, en propiedad, no lo son los Secretarios de Estado y los
Gabinetes ya que a los que realmente asisten son a los Ministros.
Los Secretarios de Estado son rganos superiores de la Administracin General
del Estado, directamente responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en
un sector de actividad especfica de una Departamento o de la Presidencia del
Gobierno. Actan bajo la direccin del titular del Departamento al que pertenezcan.
Pueden ostentar por delegacin expresa de sus respectivos Ministros la
representacin de stos en materias propias de su competencia.
La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios estar integrada
por los titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los Distintos
Departamentos Ministeriales. La Presidencia corresponde a un Vicepresidente del
Gobierno o al Ministro de la Presidencia. Las reuniones tienen carcter preparatorio
de las sesiones del Consejo de Ministros de forma que todos los asuntos que vayan a
someterse a aprobacin del Consejo de Ministros deben ser examinados por sta
Comisin, sin que ella pueda adoptar decisiones por Delegacin del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno, como rgano de apoyo del Consejo de Ministros, de
las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios, presta asistencia al Ministro-Secretario del Consejo e
Ministros, se ocupa de la remisin de las convocatorias a los diferentes miembros de
los rganos colegiados anteriormente enumerados, del archivo y custodia de las
convocatorias, orden del da etc. El Secretariado del Gobierno se integra en la
estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia.
Los Gabinetes, ms que rganos de apoyo directo al Gobierno, lo son de apoyo
poltico y tcnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los
Ministros y de los Secretarios de Estado, y en ese sentido realizan tareas de
confianza y asesoramiento especial. Les prestan su apoyo en el desarrollo de su
labor poltica, en el cumplimiento de las tareas de carcter parlamentario y en sus
relaciones con las instituciones y la organizacin administrativa.
3. Los Ministros y los departamentos ministeriales.
Bajo la autoridad del Gobierno, la Administracin General del Estado se organiza en
Ministerios, organizaciones con responsabilidad sobre grandes reas de accin
poltica y gestin administrativa, en los que se integran diversos rganos directivos,
a su vez especializados en la gestin administrativa sectorial, las Direcciones
Generales. Segn la LOFAGE: la Administracin General del Estado se organiza
en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores
funcionalmente homogneos de actividad administrativa. Los Ministerios se
ordenan internamente sobre el principio de jerarqua orgnica.
Lo normal es que al frente de cada Ministerio est un Ministro. Sin embargo, se ha
admitido la figura del Ministro sin cartera, un miembro del Consejo de Ministros sin
departamento ministerial propio; figura originada por la necesidad de incorporar al
Consejo de Ministros a personas, que por sus condiciones personales o sus
relaciones polticas, aseguren al Gobierno el apoyo de determinados partidos o
grupos polticos.

6
La determinacin del nmero, la denominacin y el mbito de competencia
respectivo de los Ministerios y las Secretarias de Estado se establece mediante Real
Decreto del Presidente del Gobierno.
Los Ministerios cuentan, en todo caso, con una Subsecretara y dependiendo de ella,
una Secretaria General Tcnica para la gestin de los servicios comunes.
La estructura operativa de la organizacin ministerial son las Direcciones Generales,
de existencia necesaria en todos los Ministerios. Son rganos de gestin de una o
varias reas funcionalmente homogneas que se organizan en Subdirecciones
Generales para la distribucin de las competencias encomendadas a Secretarias y
Secretarios de Estado.
Las Subsecretaras, las Secretaras Generales, las Secretaras Generales Tcnicas, las
Direcciones Generales, las Subdirecciones Generales y rganos similares se crean,
modifican y suprimen por Real Decreto de Consejo de Ministros, a iniciativa del
Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Administraciones Pblicas. Los
rganos de nivel inferior a Subdireccin General se crean, modifican y suprimen por
orden del Ministro respectivo.
El mando superior del Ministerio corresponde, pues, a los Ministros, jefes
superiores del Departamento y superiores jerrquicos directos de los Secretarios de
Estado. Los rganos directivos dependen de alguno de los anteriores rganos
superiores y se ordenan jerrquicamente entre si de la siguiente forma:
Subsecretario, Director General y Subdirector General. A estos efectos los
Secretarios Generales, cuando existen, tienen categora de Subsecretario y los
Secretarios Generales Tcnicos de Director General.
Los Ministros, dems de las atribuciones que les corresponden como miembros del
Gobierno, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su
Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha direccin, ejerciendo la
potestad reglamentaria, fijando los objetivos del Ministerio y los planes de actuacin
del mismo, asignando los recursos necesarios para su ejecucin y evaluando la
realizacin de los planes de actuacin.
Tambin les corresponde nombrar o separar a los titulares de los rganos directivos
del Ministerio y de los Organismos pblicos dependientes del mismo o elevar al
Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento a ste reservadas, mantener
las relaciones con las CCAA y resolver los recursos que se interpongan contra las
resoluciones de los rganos y Organismos pblicos subordinados y los conflictos de
atribuciones que se suscite entre estos y plantear los que procedan con otros
Ministerios.
La ley atribuye a los Ministros la competencia para administrar los crditos de su
Ministerio, aprobar y comprometer los gastos que no sean de la competencia del
Consejo de Ministros, reconocer las obligaciones econmicas y proponer su pago,
autorizar modificaciones presupuestarias, celebrar contratos y convenios, solicitar
del Ministerio de Economa y Hacienda la afectacin o el arrendamiento de los
inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a su cargo,
proponer y ejecutar los planes de empleo, modificar las RPT del Ministerio que
expresamente autoricen de forma conjunta los Ministerios de Administraciones
Publicas y de Economa y Hacienda, convocar las pruebas selectivas en relacin con
el personal funcionario de los cuerpos y escalas adscritos al Ministerio as como al
personal laboral.

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4. Subsecretarios y Secretarios generales
El nombramiento de los Subsecretarios corresponde al Consejo de Ministros a
propuesta del titular del Ministerio, debe efectuarse con arreglo a criterios de
competencia profesional y experiencia y adems que el nombramiento recaiga en
funcionario de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales, a los que
se exija para su ingreso el titulo de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto
equivalente.
Los Subsecretarios ostentan la representacin ordinaria del Ministerio, dirigen los
servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios
comunes, y en todo caso les corresponde apoyar a los rganos superiores en la
planificacin de la actividad del Ministerio, asistir al Ministro en el control de
eficacia de la Ministerio y sus Organismos pblicos, establecer los programas de
inspeccin de los servicios del Ministerio , as como determinar las actuaciones
precisas para la mejor de los sistemas de planificacin, direccin y organizacin y
para la nacionalizacin y simplificacin de los procedimientos y mtodos de trabajo,
proponer las medidas de organizacin del Ministerio y dirigir el funcionamiento de
los servicios comunes a travs de las correspondientes instrucciones u orden es de
servicio, asistir a los rganos superiores en materia de RPT, planes de empleo y
poltica de directivos del Ministerio y sus organismo pblicos desempea la jefatura
de personal del Departamento, responsabilizarse del asesoramiento jurdico al
Ministro, en el desarrollo de las funciones que a este le corresponden y en particular
en el ejercicio de su potestad normativa y en la produccin de los actos
administrativos de la competencia de aquel. Ejerce las facultades de direccin,
impulso y supervisin de la Secretaria General Tcnica.
La figura del Secretario general, que se admite con carcter excepcional si as lo
prevn las normas que regulan la estructura de un Ministerio, se asemeja a la del
Subsecretario en cuanto que con esta figura comparte la asimilacin de categora y
los requisitos para el nombramiento, si bien no se exige que ostente la condiciones
de funcionario; se asemeja a Secretario de Estado, en cuanto ejerce las competencias
propias de ste sobre un sector de actividad administrativa determinado.
5. Direcciones generales y Secretarias generales tcnicas
5.1 Directores y Subdirectores generales
Los Directores Generales son los titulares de los rganos directivos encargados de la
gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio. A tal
efecto, les corresponde proponer los proyectos de su Direccin General para
alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecucin y controlar
su adecuado cumplimiento, ejercer las competencias atribuidas y las que le sean
desconcentradas o delegadas, proponer, en los restantes casos, al Ministro la
resolucin que estime procedente sobre los asuntos que afectan al rgano directo.
Los Directores Generales son nombrados y separados por Real Decreto del
Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento de acuerdo con los
criterios de competencia profesional y entre funcionarios de carrera del Estado, de
las CCAA o de las Entidades locales, con titulo de doctor, licenciado, ingeniero o
arquitecto o equivalente.
Los Directores Generales mandan sobre los Subdirectores Generales, que son los
responsables inmediatos de la ejecucin de aquellos proyectos, objetivos o
actividades que les sean asignados, as como de la gestin ordinaria de los asuntos

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de la competencia de la Subdireccin General. Son nombrados y cesados por el
Ministro o Secretario de Estado del que dependan y entre funcionarios, en los
trminos dichos para los Directores Generales.
5.2 Secretaria general tcnica
Los Secretarios Generales Tcnicos, que nacieron como rganos de estudio y
planificacin al servicio de todos los rganos del Departamento, se han colocado
ahora bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, para desarrollar las
competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada
Departamento de acuerdo con las disposiciones y directrices adoptadas por los
Ministerios con competencia sobre stas. Corresponde a los servicios comunes el
asesoramiento, el apoyo tcnico y en su caso, la gestin directa en relacin con las
funciones de planificacin, programacin y de presupuestos, cooperacin
internacional, accin el exterior, organizacin y recursos humanos sistemas de
informacin y comunicacin, produccin normativa, asistencia jurdica, gestin
financiera, gestin de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control
e inspeccin de servicios, estadstica para fines estatales y publicaciones.
El Real Decreto que estructura cada Departamento especificara las competencias
sobre ser vicios comunes que se atribuyen a los Secretarios Generales Tcnicos.
Tienen a todos los efectos la categora de Director General, son nombrados
separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del
Ministerio entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades
locales, a los que se exige para su ingreso el titulo de doctor licenciado, ingeniero,
arquitecto o equivalente.
7. La Administracin perifrica del Estado
Para que la accin poltica y administrativa legue a todo el territorio nacional, el
Estado necesita de otros rganos de competencia limitada a una parte de aquel y
jerrquicamente subordinados a los rganos centrales, formando lo que se llama la
Administracin desconcentrada o perifrica del Estado. A este efecto, el territorio
nacional se divide en circunscripciones de extensin variable, con capitalidades
diversas, en donde los rganos perifricos estatales establecen su sede. La ms
importante divisin territorial ha sido, sin duda, la provincial.
7.1 Concepto y evolucin jurdico histrica
La Constitucin de 1978 con la creacin de las CCAA y la proclamacin de la
autonoma municipal, ha supuesto la introduccin de importantes cambios en la
Administracin perifrica del Estado: as, de una parte, el nivel regional lo ocupa la
figura del Delegado del Gobierno en las CCAA, creada por el articulo 154 CE para
dirigir la Administracin del Estado en la Comunidad Autnoma y coordinarla,
cuando proceda, con la Administracin propia de cada Comunidad, de otro lado,
algunas Delegaciones Ministeriales y de otros organismos estatales han sido
traspasados en todo o en parte a las CCAA, crendose as en las provincias una
Administracin perifrica autonmica en paralelo con la estatal integrada ahora por
el Subdelegado del Gobierno y lo que queda de las Delegaciones Provinciales de los
Ministerios despus de los traspasos. Por ultimo, un entendimiento riguroso y
radical del principio de la autonoma municipal ha llevado a entender,
lamentablemente, que esta no es conciliable con el histrico carcter de
representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el Municipio, y en ese sentido,
la Ley de Bases de Rgimen Local ha omitido toda referencia este extremo.

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7.2 Delegacin del Estado en las CCAA
La previsin constitucional sobre la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA
ha trado la instauracin de un nuevo nivel de Administracin perifrica del Estado,
superior al provincial y que tiene por misin dirigir y coordinar la Administracin
civil del Estado en el mbito de la Comunidad Autnoma y coordinarse con la
Administracin autonmica.
A la cabeza se ha puesto al Delegado del Gobierno, configurado por la LOFAGE
1997 que ostenta la representacin del Gobierno en el territorio de la Comunidad
Autnoma y ejerce su superior autoridad sobre los Subdelegados del Gobierno y
sobre todos los rganos de la Administracin civil del Estado en el territorio
autonmico. Los Delegados dependen de la Presidencia del Gobierno,
correspondiendo al Ministro de Administraciones Publicas dictar las instrucciones
precisas para la coordinacin de la AGE en el territorio y al Ministro del Interior en
el mbito de las competencias del Estado, impartir las necesarias en materia de
libertades pblicas y seguridad ciudadana.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados por Real Decreto del
Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno. Tendrn su sede en
la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma y
ser suplido en caso de ausencia o enfermedad por el Subdelegado del Gobierno de
la provincia donde aquel tenga su sede, salvo que el Delegado designe a otro
Subdelegado. Nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina
como superior jerrquico la actividad de aquellos, impulsa y supervisa, con carcter
general, la actividad e los restantes rganos de la AGE y sus Organismo pblicos en
el territorio de la Comunidad Autnoma.
La misin mas relevante que se le asigna es, sin duda, la de proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a travs de
los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
cuya jefatura corresponder al Delegado del Gobierno, quien ejercer las
competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del
Ministerio del Interior. Tambin le corresponde velar por el cumplimiento de las
competencias atribuidas constitucionalmente al Estado y por la correcta aplicacin
de su normativa, promoviendo o interponiendo, segn corresponda, conflictos de
jurisdiccin, de atribuciones, recursos y dems acciones legalmente procedentes y
ejercer las potestades sancionadoras, expropiatorias y cualesquiera otras que les
confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.
Para cumplir las anteriores funciones, el Delegado puede suspender la ejecucin de
los actos impugnados dictados por los rganos de la Delegacin del Gobierno,
cuando le corresponda resolver el recurso o proponer la suspensin en los restantes
casos.
La Ley pone nfasis, como la CE, en que a los Delegados del Gobierno corresponde
mantener las necesarias relaciones de cooperacin y coordinacin de la AGE y sus
Organismos pblicos con la de la Comunidad Autnoma y con las correspondientes
Entidades locales y comunicar y recibir cuanta informacin precisen el Gobierno y
el organote gobierno de la Comunidad Autnoma y realizar tambin estas

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funciones con las Entidades locales en su mbito territorial, a travs de sus
respectivos Presidentes.
Al servicio de la funcin directiva y coordinadora se crea en cada una de las CCAA
pluriprovinciales una Comisin territorial, presidida por el Delegado del Gobierno
en la Comunidad Autnoma e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las
Provincias comprendidas en el territorio de sta.
La LOFAGE distingue los servicios integrados que se adscribirn, atendiendo al
mbito territorial en que deban presentarse, a la Delegacin del Gobierno o a la
Subdelegacin correspondiente; y los servicios no integrados en las Delegaciones
del Gobierno que dependern del rgano central competente sobre el sector de
actividad en el que aquellos operen, el cual les fijar los objetivos concretos de
actuacin y controlara su ejecucin as como el funcionamiento de los servicios
(artculos 34 y 35)
7.3 Subdelegados del Gobierno
La Ley pone especial nfasis en la subordinacin del Subdelegado del Gobierno al
Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma, al precisar que en cada
provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la
respectiva Comunidad Autnoma, existir un Subdelegado del Gobierno.
En las CCAA uniprovinciales, el Delegado del Gobierno asumir las competencias
que la Ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno en las provincias, es decir, que
stos no existen. En la dems, a los Subdelegados del Gobierno les corresponden en
su nivel provincial las mismas funciones que a los Delegados del Gobierno en las
CCAA y , en consecuencia, dirigir los servicios integrados de la AGE, de acuerdo
con las instrucciones del Delegado del Gobierno, e impulsar, supervisar e
inspeccionar los servicios no integrados, desempeando las funciones de
comunicacin, colaboracin y cooperacin con las Corporaciones locales; en
particular informan sobre la incidencia en el territorio de los programas de
financiacin estatal y deben mantener por iniciativa y de acuerdo con las
instrucciones del Delegado del Gobierno relaciones de comunicacin cooperacin y
colaboracin con los rganos territoriales de la Administracin de la respectiva
Comunidad Autnoma que tenga su sede en el territorio provincial, ejerciendo las
competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.
Bajo la direccin y supervisin del Delegado del Gobierno, le compete la proteccin
civil en el mbito de la provincia y la proteccin de los derechos y libertades,
garantizando la seguridad ciudadana, a cuyo efecto dirige las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado en la Provincia.
En las islas existir un Director Insular de la AGE, nombrado por el delegado del
Gobierno por libre designacin entre los funcionarios de carrera del Estado,
Comunidad Autnoma o Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el
titulo de licenciatura o diplomatura. Dependen jerrquicamente del Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autnoma o del Subdelegado del Gobierno en la
provincia cuando este cargo exista y ejercen, en su mbito territorial, las
competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno en las Provincias.
8. La Administracin exterior del Estado
Su regulacin es una novedad en la LOFAGE. Se articula fundamentalmente
mediante las Misiones Diplomticas que representan con este carcter al Reino de

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Espaa ante los Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomticas,
mientras que las Misiones Diplomticas Especiales le representan solo
temporalmente, con el consentimiento de estos, para un cometido determinado.
De otro lado, Las Representaciones O misiones Permanentes representan con este
carcter al Reino de Espaa ante una Organizacin internacional mientras las
Delegaciones representan al Reino de Espaa en un rgano de una Organizacin
internacional o en una Conferencia de Estados convocada por una Organizacin
internacional o bajo sus auspicios.
Con funciones de gestin operativa, las Oficinas Consulares son los rganos
encargados del ejercicio de las funciones administrativas y notariales en los
trminos definidos por las disposiciones legales pertinentes y por los acuerdos
internacionales sucritos por Espaa.
Con esta tradicional Administracin exterior pueden coexistir otras Instituciones y
Organismos pblicos de la AGE en el exterior siempre que cuenten con autorizacin
expresa del Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministro de Asuntos
Exteriores, para el desempeo, sin carcter representativo, de las actividades que
tengan encomendadas en el exterior.
Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante Organizaciones
internacionales son las verdaderas cabezas de fila de esta Administracin. Adems
de representar al Reino de Espaa en el Estado u Organizacin internacional ante los
que estn acreditados, dirigen la AGE en el exterior y colaboran en la formulacin y
ejecucin de la poltica exterior del Estado, definida por el Gobierno, bajo las
instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores, de quien funcionalmente
dependen y en su caso de los Secretarios de Estado del departamento.
Tambin coordinan la actividad de todos los rganos y unidades administrativas que
integran la AGE en el exterior a efectos de su adecuacin a los criterios generales de
la poltica exterior del Gobierno.
Aunque la accin exterior es una competencia exclusiva del Estado segn articulo
14-1-3 de la CE, no est libre de fracturas, pues la Ley admite que la AGE en el
exterior colaborar con todas las instituciones y organismos espaoles que acten el
exterior y en especial con las oficinas de las CCAA, lo que da pie para justificar la
existencia, aunque no sea razonable, de una cierta representacin y Administracin
exterior autonmica.

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Capitulo VIII
El Municipio. Estructura y Organizacin
1. Niveles de la Administracin territorial, tipologa de entidades locales y
legislacin aplicable.
En la actualidad los municipios cubren todo el territorio nacional y sobre el mismo
territorio y sobre unos mismos ciudadanos inciden o actan hasta seis
Administraciones territoriales que se van superponiendo de menor a mayor mbito
territorial y ms importantes competencias, formando una especie de pirmide, cuya
base son los Municipios y la cspide la Administracin del Estado. Esta es la
situacin despus de CE 78 que ha sumado a los anteriores niveles de
Administracin territorial, el estatal, provincial y municipal, el de las CCAA, con la
posibilidad para el territorio de alguna de estas Comunidades, por admitirlos as sus
respectivos Estatutos, de creacin de niveles de administracin por encima del
Municipio, como las comarcas y de otros inframunicipales, como la parroquia.
Por ello cuando hablamos de los tipos de entidades locales hay que distinguir, de
acuerdo con el art. 3 LBRL, las entidades de rgimen comn o de carcter
imperativo que necesariamente han de existir en todo el territorio nacional y que son
el municipio la provincia y la isla; de aquellas otras entidades locales que
constituyen niveles facultativos de administracin territorial que pueden establecer
las comunidades autnomas. Estas ltimas puede ser de mbito territorial inferior al
municipal o superior, agrupando en este caso varios municipios: reas
metropolitanas y mancomunidades de municipios.
La CE 1978, adems de proclamar la autonoma local, distribuy las competencias
entre el Estado y las CCAA, asignando al Estado el dictado de las normas bases
bsicas del rgimen local (art. 149.1.18) y a las CCAA su desarrollo.
La normativa que corresponde al Estado ha sido aprobada mediante la Ley 7/1985
de 2-4 Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Le sigui el Texto Refundido,
aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86 18-4.
Carcter bsico tiene tanbien la Ley 39/88 de Haciendas locales, (texto refundido
Decreto legislativo 2/2044 de 5-3) as como las Leyes 11/99 y 57/2003 de medidas
para la modernizacin del gobierno local que establece un rgimen especial de
organizacin para los grandes municipios.
3. El Municipio. Concepto y naturaleza
El art. 137 de la CE considera al Municipio, junto a la Provincia y la Comunidad
Autnoma, como una de las Entidades en que se organiza territorialmente el Estado
y artculo 140 garantiza su autonoma y personalidad jurdica plena; pero a
diferencia de lo que ocurre con la Provincial, la Constitucin no ofrece una
definicin del Municipio.
Es la LBRL de 1985 la que define los Municipios como Entidades bsicas de la
organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana
en los asuntos publicose, que institucionalizan y gestionan con autonoma los
intereses propios de las correspondientes colectividades atribuyndoles
personalidad jurdica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

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4. Elementos del Municipio
4.1 El trmino municipal y sus alteraciones
Tras el concepto, la Ley de Bases del Rgimen Local seala que son elementos del
Municipio, el territorio, la poblacin y la organizacin.
El termino municipal se define como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce
sus competencias. El despliegue de la organizacin municipal, igual que el
provincial y el autonmico, es completo sobre todo el territorio nacional sin que
existan zonas no incluidas, debiendo necesariamente cada Municipio pertenece a
una sola Provincia (art.12)
Como condicin general para la alteracin de los trminos municipales, la Ley
exige el respeto de los lmites provinciales. En todo caso las alteraciones pueden
tener lugar por: la fusin de Municipios limtrofes a fin de constituir uno nuevo; por
la segregacin de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro
independiente o para agregarlo a otro limtrofe; por la incorporacin de uno o ms
municipios a otros limtrofes, con el resultado de la desaparicin de los primeros.
En la actualidad la CE (art 148) y la LBRL remiten a la legislacin autonmica la
regulacin del procedimiento de alteracin de los trminos municipales imponiendo
una condicin sustancial y tres requisitos formales. As para la creacin de nuevos
municipios sobre ncleos de poblacin territorialmente diferenciados es preciso
acreditar que cuenten con recurso suficientes para el cumplimiento de las
competencias municipales y que produzca disminucin en la calidad de los
servicios que venan siendo prestados. Adems se requiere la audiencia de los
municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del rgano consultivo
autonmico equivalente y, en fin, la puesta en conocimiento de la Administracin
del Estado.
A falta de legislacin autonmica, el redimen estatal supletorio prescribe un doble
procedimiento; si la iniciativa parte de alguno de los municipios afectados ser
preciso un qurum especial (2/3 partes del nmero de hecho y en todo caso, de la
mayora absoluta del n legal de concejales), a lo que siguen una informacin
publica los informes del Ministerio de Administraciones Publicas y del Consejo de
Estado, decidiendo el Gobierno.
4.2 La poblacin municipal
Otro elemento estructural de Municipio es la poblacin que la LBRL define
formalmente como la constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrn
municipal (art 15)
La regulacin de la poblacin municipal parte de la obligacin de todo espaol o
extranjero que viva en territorio espaol de empadronarse en el Municipio en que
resida habitualmente y, si vive en varios, en aquel en que habite durante mas tiempo,
una obligacin, sin embargo, que no tiene mas sancin visible que privar a quien no
se empadrone del ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo.
La ley determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrn de un
Municipio como vecino, sin mas requisito que el de presentar el certificado de baja
en el Padrn del Municipio donde hubiera estado anteriormente empadronada. La
condicin de vecino se adquiere justamente en el momento de realizar la
inscripcin en el Padrn (art. 15)

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Al Padrn municipal pueden tambin acceder los extranjeros. No obstante, la
inscripcin no constituir prueba de su residencia legal en Espaa ni les atribuir
ningn derecho que no les confiera la legislacin vigente en materia de derechos h
libertades de los extranjeros en Espaa.
Los inscritos en el Padrn municipal son los vecinos del Municipio, desapareciendo
as la posibilidad de otras categoras como las de transentes, residentes o
domiciliados previstas en la legislacin anterior. El Padrn se define como un
registro administrativo donde constan los que se autocalifican de vecinos del
Municipio y las inscripciones en el mismo constituye n prueba de la residencia en el
Municipio y de la residencia habitual en el mismo; una prueba que, en cualquier
juicio que se discuta la residencia habitual, no puede ser otra cosa que una
presuncin iuris tantum que admite prueba en contario.
Ser vecino otorga unos derechos que la LBRL de 1985 enumera de forma no
exhaustiva, especificndose, los siguientes: ser elector y elegible, participar en la
gestin municipal, utilizar los servicios pblicos municipales, acceder a los
aprovechamientos comunales, ser informado de los expedientes municipales, pedir
la consulta popular, exigir el establecimiento del correspondiente servicio publico si
tuviere carcter obligatorio y, en fin, ejercer la iniciativa popular.
Los residentes gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales
siempre que sus respectivos pases permitan el voto a los espaoles en dichas
elecciones, en los trminos de un Tratado. Por su parte gozan de sufragio pasivo los
residentes en Espaa que, sin haber adquirido la nacionalidad espaola, tengan la
condicin de ciudadanos de la Unin Europea, renan los requisitos para ser elector
y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en Espaa;
este derecho se extiende tambin a los nacionales de pases que otorguen a los
ciudadanos espaoles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las lecciones municipales
podrn ejercer la iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos o
actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal.
Otro canal de participacin son las asociaciones de vecinos para la defensa de los
intereses generales o sectoriales de los vecinos, a las que se les suministrar la ms
amplia informacin y el uso de los medios publicose y el acceso a las ayudas
econmicas para la realizacin de sus actividades para impulsar su participacin en
la gestin de la Corporacin. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad
pblica.
4.3 El gobierno y administracin municipal (rgimen vigente completo).
La Constitucin, art. 140 y la LBRL de 1985 establecen que el Gobierno y la
Administracin Municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen
en rgimen de concejo abierto, corresponda al Ayuntamiento integrado por el
Alcalde, elegido por los Concejales, y estos elegidos mediante sufragio universal,
igual, libre, directo y secreto por los vecinos. Como rganos de menor significacin
y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde o de enlace entre este y el Pleno del
Ayuntamiento nuestra legislacin institucionaliz los Tenientes de Alcalde, la Junta
de Gobierno Local y otros rganos de colaboracin y de control en que habrn de
estar representados todos los grupos polticos.
Si consideramos que las reformas no han afectado al rgimen de concejo abierto
aplicable a los Municipios de escasa poblacin, tenemos tres sistemas de gobierno

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local: el comn, el de los Municipios de gran poblacin, y el de los pequeos
Municipios. Aparte estn los regimenes especiales de Madrid y Barcelona (Leyes
22/2006 y 1/2006)
A) Nueva estructura por niveles
Los Municipios de rgimen comn cuentan con los siguientes rganos:
a) el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, as como la Comisin Especial
de Cuentas, que existen en todos los Ayuntamientos.
b) La Junta de Gobierno Local, que se constituye en los Municipios con poblacin
superior a 5.000 habitantes y en los de menos cuando lo acuerdo el Pleno de su
Ayuntamiento.
c) Las llamadas Comisiones Informativas que son rganos para el estudio,
informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del
Pleno, as como los rganos de seguimiento de la gestin del Alcalde, la Junta
de Gobierno Local y los Concejales que ostenten delegaciones, que se
constituir en los Municipios de ms de 5.000 habitantes.
d) La Comisin Especial de Cuentas que deber existir en todos los
Ayuntamientos. Est integrada por miembros de los grupos polticos con la
misin de elaborar un informe sobre las cuentas anuales de la corporacin
carcter previo a la elevacin al Pleno municipal paRa su aprobacin.
e) La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones solo existir cuando el
Pleno as lo acuerde, por el voto favorable de la mayora absoluta del numero
legal de sus miembros, o as lo disponga su Reglamento orgnico
Los Municipios de gran poblacin:
La Ley 57/2003 de Medidas de Modernizacin del Gobierno Local, ha creado un
rgimen ms complejo aun que el rgimen comn para los Municipios de gran
poblacin, excepto el Municipio de Barcelona;
Son municipios de gran poblacin:
a) los municipios cuya poblacin supere los 250.000 habitantes
b) los municipios capitales de provincia cuya poblacin sea superior a los 175.000
habitantes
c) los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonmicas o sedes de
las instituciones autonmicas;
d) Asimismo los municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes que
presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales.
La aludida complejidad organizativa consiste en lo siguiente:
a) El Pleno estar formado por el alcalde y los concejales, contar en todo caso con
un Secretario General y dispondr de comisiones que estarn formadas por los
miembros que designen los grupos polticos en proporcin al numero de concejales
que tengan en el Pleno.
b) el alcalde y los Tenientes de Alcalde que le sustituirn, por el orden de su
nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.

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c) La Junta de Gobierno Local, rgano que, bajo la presidencia del alcalde,
colabora de forma colegiada en la funcin de direccin poltica que a este le
corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas. El Alcalde podr
nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten
la condicin de concejales, siempre que su nmero no supere un tercio de sus
miembros, excluido el alcalde.
d)El Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las
organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos mas representativas
al que corresponder adems de las funciones que determine el Pleno mediante
normas orgnicas, la emisin de informes, estudios y propuestas en materia de
desarrollo econmico local, planificacin estratgica de la ciudad y grandes
proyectos urbanos.
e) La Comisin de Sugerencias y Reclamaciones, subespecie de Defensor del
Pueblo, pero rgano colegiado, que podr supervisar la actividad de la
Administracin municipal, dando cuenta al Pleno, mediante un informe anual, de las
quejas presentas y de las deficiencias observadas en el funcionamiento de los
servicios municipales
f) En estos municipios debern crearse distritos como divisiones territoriales
propias, dotadas de rganos de gestin desconcentrada, para impulsar y desarrollar
la participacin ciudadana en la gestin de los asuntos municipales y su mejora sin
perjuicio de la unidad de gobierno y gestin del Municipio. La presidencia del
distrito corresponder en todo caso a un Concejal.
g) Otro rgano inexcusable es la accesoria jurdica para la asistencia legal al
Alcalde, la Junta de Gobierno Local y rganos directivos, comprensiva del
asesoramiento jurdico y de la representacin y defensa en juicio del Ayuntamiento.
Su titular ser nombrado y separado por la Junta de Gobierno Local, entre
licenciados en Derecho que sean funcionarios locales con habilitacin de carcter
nacional o bien funcionario de carrera del Estado.
h) Para que la saturacin burocrtica sea completa, por qu no disear, como la
Ley hace, un rgano colegiado para la resolucin de las reclamaciones
econmico-administrativas? Existir, pues un rgano especializado en el
conocimiento y resolucin de las reclamaciones sobre actos de gestin, liquidacin,
recaudacin e inspeccin de tributos e ingresos de Derecho Publico que sean de
competencia municipal, el dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y la
elaboracin de estudios y propuestas en materia tributaria.
Siguiendo la estela de la Ley 50/97 del Gobierno, la Ley 57/2003 de medidas para la
modernizacin del gobierno local, considera rganos directivos a los coordinadores
generales de cada rea o concejala, al titular del rgano de apoyo a la Junta de
Gobierno local y al Concejal-secretario de la misma, el titular de la asesora jurdica,
el Secretario General del Pleno, el Interventor general municipal y en su caso, el
titular del rgano de gestin tributaria
Pequeos Municipios:
Son los de menos de 100 habitantes. Estos Municipios se rigen por el sistema del
Concejo abierto (articulo 140 CE). En l se atribuyen al Alcalde y a una Asamblea
Vecinal de la que forman parte todos los electores, el gobierno y administracin
municipal, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales

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y en su defecto, a lo establecido con carcter general en la Ley de las Bases y las
Leyes de las CCAA sobre rgimen local.
El Rgimen de concejo abierto se aplica tambin a aquellos Municipios que
tradicionalmente cuenten con este singular rgimen de gobierno y administracin.
Tambin es aplicable a Municipios en los que su localizacin geografa, la mejor
gestin de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable y
medie decisin favorable por mayora de 2/3 de los miembros del Ayuntamiento,
previa peticin mayoritaria de los vecinos y aprobacin por la Comunidad
Autnoma.
Las leyes de las CCAA podrn, por su parte, establecer regimenes especiales,
distintos del anterior, para Municipios pequeos o de carcter rural y para aquellos
que renan otras caractersticas que lo hagan aconsejable, como su carcter
histrico-artstico o el predominio en su termino de las actividades tursticas,
industriales, mineras u otras semejantes.
B) El pleno del Ayuntamiento
En la Administracin municipal, el Pleno es el rgano supremo tanto en el rgimen
comn como en el de los Municipios de gran poblacin. Es el rgano que encarna la
voluntad municipal, democrticamente establecida por la eleccin popular de todos
sus miembros, el Alcalde y los Concejales.
La LBRL de 1985 remite a la Ley Orgnica 5/85 del Rgimen Electoral General el
procedimiento para la eleccin de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e
incapacidad y la duracin de su mandato.
El numero de Concejales es variable en funcin de la poblacin de residentes,
ajustndose a una escala que va desde 5 Concejales para los Municipios de hasta
250 residentes, hasta 25 para los Municipios cuyo numero de residentes est
comprendido entre 50.001 y 100.000; para los Municipios de poblacin superior a
100.000, se aade un Concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin (y uno
ms, en todo caso, si el nmero total de Concejales fuere impar).
La eleccin se ajusta al sistema de representacin proporcional, en todo semejante al
que rige para la eleccin de los miembros del Congresos de los Diputados.
La LBRL de 1985 si bien establece que el Pleno del Ayuntamiento, constituido por
todos los Concejales y presidido por el Alcalde, constituye el rgano supremo del
Municipio, delimit sus competencias (con la clara intencin de resaltar frente a l
la figura del Alcalde)
Las competencias que se atribuyen ahora al Pleno en los Municipios de rgimen
comn son:
1 Normativas y en este sentido aprueba el Reglamento orgnico del Ayuntamiento,
las ordenanzas municipales y los planes de urbanismo en su fase inicial.
2 Fiscalizadoras o de control sobre los restantes rganos municipales con carcter
general y en especial a travs de la aprobacin de los presupuestos y cuentas, la
mocin de censura al Alcalde y la de confianza planteada por ste.
3 Organizativas sobre la participacin del Municipio en organizaciones supra
municipales, sobre la forma de gestin de los servicios y aprobacin de la plantilla
de personal.

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4 Financieras, como la determinacin de los tributos municipales, la disposicin de
los gastos y la enajenacin y adquisicin de bienes, cuando excedan de determinada
cuanta, por debajo de la cual, 10% del matrimonio municipal, es competencia del
Alcalde.,
5 Cuasi-jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia a
otras Administraciones y la decisin sobre el ejercicio de acciones ante los
Tribunales en materia de competencia plenaria, es decir, no atribuidas al Alcalde.
En cuanto al Pleno de Municipios de gran poblacin, las innovaciones mas
relevantes que introduce la Ley 57/2003 consisten en la posibilidad de que el
Alcalde delegue la presidencia de ste en cualquier Concejal, la supresin de las
funciones ejecutivas o administrativas del Pleno, que se concentran en los rganos
de tal naturaleza y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las
Comisiones. Con este conjunto de medidas se viene a configurar al Pleno
nicamente como un verdadero rgano de control sobre los rganos ejecutivos.
C) El ejecutivo municipal: el Alcalde, naturaleza, eleccin, funciones,
competencias.
La novedad ms significativa de la regulacin de la LBRL de 1985 ha sido, sin
duda, privar al Alcalde de su condicin de representante del Estado en el Municipio,
el cual, a su vez, deja de ser tambin una circunscripcin territorial del Estado.
Para la eleccin del Alcalde, el articulo 140 de la CE ofrece la alternativa de que se
elegido por los concejales o por los vecinos directamente. La vigente Ley Orgnica
5/85 del Rgimen Electoral General, opt por la primera solucin, de modo que el
Alcalde ese elegido por los Concejales, por mayora absoluta, entre estos mismos,
pero restringidamente a aquellos Concejales que hubiesen encabezado una de las
listas electorales. En caso de no obtener mayora absoluta ninguno de los
candidatos, ser proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista ms votada,
y, en caso de empate, la eleccin se resolver por sorteo.
La duracin del cargo ser de 4 aos contados desde la fecha su eleccin.
Respecto al cese, la Ley Electoral introduce como novedad, inspirada en el
funcionamiento del sistema parlamentario y en el artculo 113 CE, la mocin de
censura como tcnica de destitucin del Alcalde. La mocin debe ser suscrita al
menos por la tercera parte de los Concejales y tiene carcter constructivo, debiendo
incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de
una lista o en los siguientes correspondientes, si alguno hubiera perdido la condicin
de Concejal.
Funciones: El Alcalde es el Presidente de la Corporacin y en tal concepto
convoca y preside las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno y de cualesquiera
otros rganos municipales y decide los empates con voto de calidad y asimismo
representa al Ayuntamiento frente a terceros y en los Tribunales.
De otro lado el Alcalde es el Jefe del Ejecutivo o Gobierno Municipal y como tal
dirige el Gobierno y la Administracin municipal, ordena la publicacin y hace
cumplir los acuerdos del Pleno, nombra los Tenientes de Alcalde, inspecciona e
impulsa los servicios y obras municipales y ejerce una cierta potestad reglamentaria
a travs de los bandos, decretos e instrucciones.
En materia econmica le corresponde la gestin ordinaria y dispone los gastos
dentro del presupuesto y concierta operaciones de crdito y adquisiciones de bienes,

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siempre que su importe no supere el 10% de sus recursos ordinarios y dentro de la
misma cuanta celebra contratos y otorga concesiones administrativas.
Singularmente notables son sus competencias y funciones en materia de personal
(es jefe de sus funcionarios contratados laborales y la Polica Municipal)
En manos del Alcalde esta prcticamente toda la competencia urbanstica de
gestin: aprobacin de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general no
expresamente atribuidos al Pleno, as como la expedicin de licencias.
Le corresponde tambin el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y
la defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia.
El Alcalde es el rgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de
desobediencia a su autoridad o por infraccin de las ordenanzas municipales.
Y, en fin, particular importancia tiene la clusula residual de competencias en
virtud de la cual le corresponde al Alcalde el ejercicio de todas aquellas otras
atribuciones que la legislacin del Estado o de las CCAA asigne al Municipio y no
estn reservadas al Pleno u otros rganos.
El Alcalde puede delegar sus funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de
Gobierno. Pero de la delegacin se excluye convocar y presidir las sesiones del
Pleno y de la Junta de Gobierno.
Los Tenientes de Alcalde, por su parte, tienen como misin la sustitucin del
Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son nombrados y
revocados libremente por el Alcalde entre los miembros Concejales de la Junta de
Gobierno, y, don de sta no exista, de entre los Concejales.
D) La Junta de gobierno local
La Junta de Gobierno Local comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local y
tiene distinta composicin y funciones en los Municipios de rgimen comn y en los
de gran poblacin.
En los Municipios de rgimen comn la Junta de Gobierno Local se integra por el
Alcalde y un nmero de Concejales no superior al tercio del nmero legal de los
mismos, nombrados y separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno.
Corresponde a la Junta de Gobierno Local la asistencia al Alcalde en el ejercicio de
sus atribuciones; pero a diferencia de los Municipios de gran poblacin, carece de
competencias propias, correspondindole entonces ejercerlas al Alcalde.
En los Municipios de Gran Poblacin la gran novedad introducida por la Ley
57/2003 de medidas para la modernizacin del gobierno local, es que la Junta de
Gobierno Local, a la que junto al Alcalde se le atribuye la condicin de rganos
superiores, se nutre no solo de representantes locales, es decir de Concejales, cuyo
nmero no podr exceder de un tercio del numero legal de miembros del Pleno,
incluido el Alcalde, sino que, adems, el Alcalde podr nombrar personas no electas
que no ostenten la condicin de Concejales, siempre el nmero de estas no supere
un tercio de los miembros de la Junta, excluido el Alcalde.
Todos los miembros de la Junta (como los Ministros del Gobierno de la Nacin en
el congreso de los Diputados) podrn asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en
los debates, responden polticamente ante el Pleno de su gestin de forma solidaria,
sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su
gestin.

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En cuanto a sus atribuciones, corresponde a la Junta de Gobierno Local, con el
carcter de propias, la aprobacin de los proyectos de ordenanzas y de los
Reglamentos, del proyecto de Presupuesto y la aprobacin de los proyectos de
instrumentos de ordenacin urbanstica cuya aprobacin definitiva o provisional
corresponda al Pleno.
5. Infra y supramunicipalidad
Con naturaleza de entes locales, verdaderas administraciones territoriales, la Ley de
Bases de Rgimen Local contempla otros supuestos, en unos casos con territorio y
poblacin inferior al municipio, y, en otros casos, superior. Estas entidades son de
carcter dispositivo, dado que podrn constituirse o no en funcin de los requisitos
exigidos para su creacin por la legislacin de las CCAA. Son estas las entidades
locales menores, las mancomunidades de municipios, las reas metropolitanas y las
comarcas.
5.1 Entidades locales menores
Las Entidades Locales Menores son entes locales de mbito inferior al Municipio y
se constituyen sobre ncleos de poblacin separados, tales como parroquias, aldeas,
barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares anejos y otros anlogos, o aquellas
que establezcan las leyes. Las Entidades locales menores gozan de personalidad
jurdica independiente del Municipio en que estn enclavadas. No son, pues,
estructuras orgnicas de gestin desconcentrada como acontece con los distritos. En
todo caso las entidades locales menores, justamente con los pequeos municipios
constituyen residuos de un pasado municipal con escasa vigencia.
La regulacin de las entidades locales menores corresponde a las leyes autonmicas
que debern respetar las siguientes reglas como legislacin bsica:
a) La constitucin de nuevas Entidades locales de mbito inferior al Municipio
requiere: Peticin escrita de la mayora de los vecinos residentes en el territorio que
haya de ser base de la Entidad o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento b)
Informacin publica vecinal c) Informe del Ayuntamiento D) Resolucin definitiva
por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma; fijando la norma como
nico limite la imposibilidad de constituirse en Entidad local el ncleo territorial en
que resida el Ayuntamiento.
b) La Entidad habr de contar con un rgano unipersonal ejecutivo de eleccin
directa y un rgano colegiado de control, cuyo nmero de miembros no podr ser
inferior a dos ni superior al tercio del nmero de Concejales que integran el
respectivo Ayuntamiento.
c) Los acuerdos sobre disposicin de bines, operaciones de crdito y expropiacin
forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento.
Como rganos de gobierno se les configura como rgano unipersonal y ejecutivo de
la Entidad al Alcalde pedneo, con las siguientes atribuciones: convocar y presidir
la Junta o Asamblea, dirigir las deliberaciones y empates con su voto de calidad;
hacer cumplir y ejecutar sus acuerdos; aplicar el presupuestos, pagos y rendir
cuentas de su gestin; vigilar la conservacin de caminos rurales, fuentes publicas y
montes, as como los servicios de polica urbana y de subsistencias, las dems que le
atribuyan las leyes y las no reservadas a otros rganos.
A la Asamblea le corresponde la aprobacin de presupuestos fundamentalmente.

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5.2 Mancomunidades, consorcios.
Est contemplada en el articulo 44 de la Ley de Bases del Rgimen Local: se
reconoce a los Municipios el derecho de asociarse con otros en Mancomunidades
para la ejecucin en comn de obras o servicios determinados de su competencia
Ntese que la agrupacin se da solo entre Municipios, dando lugar a la creacin de
un verdadero Ente local especializado con las facultades propias de los de esta
naturaleza, pero sin presencia de los particulares, a diferencia de los consorcios.
Con la creacin de este tipo de organizaciones se pretende paliar el problema de la
falta de recursos de los Municipios para afrontar obras o prestar servicios,
trascendiendo la actual situacin de minifundismo municipal (es propio de esta
figura atender a la prevencin de incendios, recogida de basuras, abastecimiento de
aguas, gestin de mataderos etc.
La Ley reconoce a las Mancomunidades personalidad jurdica y capacidad para el
cumplimiento de sus fines especficos. La creacin de las Mancomunidades exige el
voto favorable de la mayora absoluta del Pleno de los Ayuntamiento interesados; si
estn implicados Municipios de distintas Provincias habr de darse audiencia a las
Diputaciones Provinciales respectivas. Los Estatutos debern expresar los
Municipios que comprenden, lugar en que radiquen sus rganos de gobierno y
administracin, numero y forma de designacin de los representantes de los
Ayuntamientos que han de integrar los rganos de Gobierno de la Mancomunidad,
los fines de esta, los recursos econmicos, el plazo de vigencia, el procedimiento
para modificar los Estatutos y las causas de disolucin
Los rganos de Gobierno de la Mancomunidad sern representativos de los
Ayuntamientos mancomunados en la forma que determinen sus respectivos
Estatutos.
A diferencia de la Mancomunidad, la figura del consorcio local supone, junto con la
presencia en la agrupacin de Entes pblicos, la integracin de particulares sin
nimo de lucro. La LBRL de 1985 permite la presencia de particulares y lo define
como :organizacin que pueden constituir las autoridades locales con otras
Administraciones Publicas para fines de inters comn, o con entidades privadas
sin animo de lucro que persiguen fines de inters publico concurrentes con los de
las Administraciones Publicas.
El consorcio goza de personalidad jurdica propia, se rige por el Estatuto, que
determinar las particularidades del rgimen orgnico, funcional y financiero.
5.3 La Comarca
La comarca est formada por una agrupacin de Municipios cuyas caractersticas,
geogrficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisan
de una gestin propia o la prestacin de servicios de dicho mbito.
El artculo 141.1 de la CE reconoce la posibilidad de creacin de agrupaciones de
Municipios diferentes de la Provincia pero la LBRL establece para todas las
CCAA, salvo Catalua, una condicin de limitadora para su establecimiento como
la imposibilidad de crear la Comarca si a ello se oponen expresamente las 2/5
partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso,
tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio
correspondiente.

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La LBRL, en consecuencia con lo establecido en la CE, remite la creacin de las
comarcas a las CCAA segn lo dispuesto en sus respectivos Estatutos,
estableciendo como requisito que su creacin nunca podr suponer la perdida por los
Municipios de sus competencias propias., pero nada impide que los municipios
puedan delegar competencias en la comarca.
El mbito territorial de la comarca ser el que determinen las leyes de las CCAA, a
las que corresponder tambin la fijacin de la composicin y funcionamiento de
sus rganos de gobierno, recursos y competencias, que debern acompaarse del
sealamiento de las potestades administrativas pertinentes. En cuanto al
procedimiento, se determina que la iniciativa para su creacin podr partir de los
Municipios interesados, sin que pueda crearse si se oponen expresamente las 2/5
partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que tales
Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio
correspondiente (ya visto)
5.4 Las reas metropolitanas
La ley 7/85 de las Bases del Rgimen Local define las reas Metropolitanas como
Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones
urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existen vinculaciones econmicas y
sociales que hagan necesario la planificacin conjunta y la coordinacin de
determinados servicios y obras.
Fueron creadas antes de la CE 78, no como entes locales, sino como organismos
dependientes de la administracin del Estado para la planificacin urbanstica de los
municipios agrupados y para la prestacin de servicios bsicos en Madrid, Bilbao y
Valencia. La Corporacin Metropolitana de Barcelona, de gran capacidad de gestin
fue creada, sin embargo, como una entidad local. Al no resultar satisfactoria para los
nuevos gobiernos de las CCAA, por lo que fueron suprimidas por leyes de stas.
Ahora su eventual creacin deber igualmente hacerse mediante ley de las CCAA
previa audiencia de la Administracin del Estado, de los Ayuntamientos y
Diputaciones afectadas.

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Captulo X
Competencias y rgimen de las Corporaciones locales
1 La autonoma municipal
1.1 Antecedentes
Histricamente no puede hablarse en Espaa de una verdadera autonoma de los
Municipios y Provincias, tanto por la falta de un ncleo de competencias exclusivas y
privativas a cubierto de las intervenciones estatales, como por el excesivo grado de
control y tutelas que el Estado ha ejercido sobre ellos.
1.2 Regulacin tras la Constitucin de 1978 y regulacin en la LBRL
Tampoco la Constitucin de 1978 estableci una tabla de competencias locales. Por el
contario, todas las competencias publicas las reparte entre Estado y CCAA (artculos
148 y 149), limitndose a establecer que los Municipios, como los dems Entes
territoriales, gozan de autonoma para la gestin de sus intereses respectivos.
Las competencias locales se continan definiendo en el Derecho espaol desde la
legislacin estatal o autonmica, cuya idea matriz, en la Ley de Bases de Rgimen
Local de 1985, es la de asegurar una cuota de participacin competencial en las
competencias atribuidas a rganos superiores.
Faltando una enumeracin de competencias municipales en la CE habr que estar a su
delimitacin en la legislacin local; una delimitacin que nunca ser cabal y suficiente,
como dice el Tribunal Constitucional, y que deber completarse con las competencias
que las leyes sectoriales reserven a los Municipios y en su caso a las provincias, al
regular especficos mbitos de intervencin administrativa cuando en ellos se
reconozcan intereses locales.
La Ley de Bases del Rgimen Local comienza por establecer la legitimacin o
capacidad del Municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos
servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal.
La ley alude despus a la competencia de participacin, en los trminos de la
legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas, en las materias que enumera,
y que van desde la seguridad en lugares pblicos hasta la programacin de la enseanza,
trafico proteccin civil, incendios medio ambiente, ferias, tiempo libre, etc. En estas
materias, la Ley estatal o autonmica determinar las competencias municipales.
De las materias enunciados, cuya concrecin se har por Ley del Estado o de las CCAA,
el artculo 26 identifica una serie de funciones con el carcter de competencias
obligatorias o mnimas, a prestar por los Municipios por s o asociados con otros y que
son las siguientes:
1) En todos los Municipios: alumbrado publico, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y
acceso a los ncleos de poblacin, pavimentacin de las vas publicas y control
de alimentos y bebidas.
2) En los Municipios con ms de 5.000 habitantes, adems parque publico,
biblioteca publica, mercado y tratamiento de residuos.

1
3) En los Municipios con ms de 20.000 habitantes, adems proteccin civil,
prestacin de servicios sociales, prevencin y extincin de incendios,
instalaciones deportivas de uso pblico y matadero.
4) En los Municipios con poblacin superior a los 50.000 habitantes, adems
trasporte colectivo urbano de pasajeros y proteccin del medio ambiente.
Si no pueden cumplir las obligaciones mnimas se les puede dispensar por las CCAA y
prestacin de dichos servicios por el propio Ayuntamiento; se establece que la ayuda de
las Diputaciones Provinciales a los Municipios se dirigir preferentemente al
establecimiento y adecuada prestacin de estos servicios mnimos.
Al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades
complementarias propias de otras Administraciones Pblicas y, en particular, las
relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vivienda, la sanidad y
la proteccin del medio ambiente.
1.3 La garanta constitucional de la autonoma de los entes locales y su defensa
ante el TC
Mientras cada vez es ms terico que real el judicializado control de las
Administraciones superiores (Estado o Comunidad Autnoma) sobre los Entes locales,
se abre el proceso inverso de control de stos sobre la legislacin estatal y autonmica.
Por Ley Orgnica de 21-4-99 se modifica la Ley Orgnica del TC para que puedan ser
objeto de impugnacin ante ste, por parte de los Entes locales, aquellas leyes del
Estado o de las CCAA que pudieran no resultar respetuosas de dicha autonoma.
Para plantear el conflicto estn legitimados los Municipios o Provincias que sean nicos
destinatarios de la correspondiente ley. Si la ley es general estarn legitimados un
sptimo del nmero de municipios del mbito territorial a que afecte aquella o la mitad
de las Provincias en el mismo mbito, siempre que representen, a su vez, la mitad de la
poblacin oficial del mbito territorial afectado.
Para plantear el recuso es necesario acuerdo del rgano plenario de las Corporaciones
locales recurrentes con el voto favorable de la mayora absoluta del numero legal de
miembros de las mismas. Se necesita un informe del Consejo de Estado u rgano
consultivo de la correspondiente Comunidad autnoma, que ser preceptivo pero no
vinculante.
Planteado el conflicto el Tribunal podr acordar mediante auto motivado la inadmisin
del mismo por falta de legitimacin u otros requisitos. La sentencia declarar si existe o
no vulneracin de la autonoma local constitucionalmente garantizada, determinando,
segn proceda, la titularidad o atribucin de la competencia controvertida y resolver en
su caso lo que procediere sobe las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesin
de la autonoma local.
2 Las competencias municipales: Rgimen de las competencias propias y
delegadas
Las competencias que los Municipios asuman segn las anteriores reglas, aunque lo
sean de participacin en las del Estado o Comunidad Autnoma, y segn la legislacin
superior estatal o autonmica, se entiende que son competencias propias cuyo rgimen
jurdico es diverso de las competencias que se ejercen por delegacin de una
administracin superior. Esto supone que las propias se ejercen con autonoma, es decir,
sin sujecin a controles o tutelas y bajo la propia responsabilidad, pero atendiendo
siempre a la debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems

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Administraciones Publicas. La autonoma no se pierde por cooperar con
administraciones superiores en instrumentos de cooperacin bilateral, convenios, o con
la participacin del Municipio en rganos de cooperacin, supuestos en que el
Municipio mantiene sus poderes decisorios, pero ya se pierde cuando se le somete a
tcnicas mas imperativas como la planificacin sectorial.
Ante la posibilidad, sin embargo, de que el ejercicio de la competencia participada entre
las administraciones superiores y la local no sea factible de divisiones y de su ejercicio
coordinado la Ley de Rgimen Local autoriza a resolver mediante procedimientos
conjuntos en los que solo uno de los Entes territoriales ostenta la potestad decisoria
final, pero dando participacin a los Entes interesados mediante informes, propuestas
etc.
Por el contrario, las competencias atribuidas por delegacin, se ejercern en los
trminos del instrumento de delegacin que puede prever formulas de direccin y
control de oportunidad por el delegante que, en todo caso, habrn de respetar la potestad
de autoorganizacin de los servicios de la entidad local
4. El control sobre los entes locales
Como se dijo, la autonoma de los entes locales no solo depende de las competencias
que se les asignen, sino tambin (parte de los medios o recursos econmicos) del grado
de independencia con que frente al Estado o a otras colectividades territoriales las
ejercen. Si los controles y tutelas son muy fuertes la autonoma desaparece; por el
contrario, si no hay posibilidades de control por los Entes territoriales, se corren los
riesgos propios del cantonalismo local. Veamos, pues, cuales han sido las respuestas a
esta cuestin en nuestro ms cercano pasado y en la legislacin actual.
4.1 El control del Estado liberal sobre los entes locales
En el Estado liberal y centralista, segn el modelo francs importado a Espaa, y que
llega hasta la CE 1978, las relaciones de las Entidades locales con el Estado se expresan
en la regla de una efectiva subordinacin de aquellas a ste. La filosofa poltica que
inspira esa solucin es tambin muy simple: el Estado encarna la soberana nacional y
no es concebible que encuentre en una parte de su territorio y poblacin otras
voluntades parciales que puedan enfrentrsele. Esta superioridad de la Administracin
del Estado garantiza tambin la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los
servicios pblicos, esencial al Estado centralista unitario, y adems le permite asumir el
papel de defensora de los derechos ciudadanos contra los eventuales excesos de los
poderes locales.
Los principios y tcnicas puestas en pie para asegurar la subordinacin de los Entes
locales al Estado parten del control de ste sobre los titulares de los rganos del
gobierno local. A su vez, el control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de
los Entes locales se ejerca a travs de la que se ha llamado triloga de las formas de
tutela: la anulacin, la aprobacin y la sustitucin.
La tutela de anulacin privilegiada con el previo efecto suspensivo del acto o actividad
controlada, poda ejercerse de oficio o a travs de la resolucin de los recursos
interpuestos por los particulares.
La tutela de sustitucin permita al Estado reemplazar la actividad de los rganos
ejecutivos de las entidades locales por la suya propia, cuando aquellos se negaban o
retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales.

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La tutela de aprobacin supona que en determinadas materias las Autoridades locales
no podan actuar solas, sin contar con el visto bueno de la Autoridad Estatal.
4.2 La tutela municipal por el TC y la judicializacin de las relaciones de
control y tutela
La puesta en vigor de la CE 78 supuso una condena prcticamente total de las tcnicas
de tutela que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 declar
contrarias a la autonoma local, anulando buena parte de la regulacin de la Ley de
Rgimen Local de 1955.
En sta y posteriores sentencias el TC ha concretado as sus criterios:
-Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes
y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, as como por
motivos graves de orden pblico, dado el carcter representativo de los mismos.
-Es incompatible con la autonoma local la sustraccin de la potestad del Municipio de
aprobacin de los presupuestos. Sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar
la asunciones de obligaciones (se entiende que por leyes generales)
-Es inconstitucional la regla segn la cual en las materias no confiadas a la exclusiva
competencia de los Municipios y Provincias unos y otras actuaran bajo la direccin
administrativa del Ministerio de Gobernacin (ahora Interior) pues otorga una potestad
de direccin genrica a la Administracin del estado, que refleja una concepcin acerca
de la posicin del Municipio y la Provincial que se opone al concepto de autonoma.
-Por el contrario, es constitucional la suspensin provisional por el Subdelegado del
Gobierno de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infraccin legal, por
tratase de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la suspensin tiene
carcter provisional hasta que decida la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Se impone a las Entidades locales la obligacin de remitir a las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autnomas copias de los actos y acuerdos de las mismas
Y se faculta a stas para solicitar ampliacin de la informacin concreta sobre la
actividad municipal, pudiendo recabar incluso la exhibicin de expedientes y la emisin
de informes. El deber de suministrar informacin y la facultad de exigirla por parte de
las Administraciones superiores est claro, pero lo que resulta muy problemtico es su
real efectividad, ya que no se prevn sanciones efectivas ante los eventuales
incumplimientos.
Por lo dems, la Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo:
En primer lugar, y como facultad realmente extraordinaria, se admite la disolucin de
los rganos de las Corporaciones locales, procediendo a seguidas a la aplicacin de la
legislacin electoral en relacin con la convocatoria de elecciones parciales y a la
provisional administracin ordinaria de la Corporacin. Pero esta disolucin solo podr
acordarse en el caso de gestin gravemente daosa para los intereses generales que
suponga el incumplimiento de obligaciones constitucionales La facultad de
disolucin se atribuye al Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento
del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma correspondiente, o a solicitud de
sta, requirindose el previo acuerdo favorable del Senado. Esta medida se ha aplicado
para la disolucin del Ayuntamiento de Marbella.
La Ley de Bases de Rgimen Local prev asimismo la sustitucin de la actividad del
Ente local por la Administracin del Estado o de las Comunidades Autnomas. El

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precepto contempla el caso de una Entidad local que incumpliere las obligaciones
impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectase al ejercicio
de competencias del a Administracin del Estado o de la Comunidad autnoma y cuya
cobertura econmica estuviere legal o presupuestariamente garantizada. En este
supuesto se le recordar a la Entidad local su cumplimiento concediendo al efecto un
plazo y si transcurre (nunca inferior a un mes) y el incumplimiento persistiese se
proceder a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin a
costa y en sustitucin de la Entidad Local
Fuera de estos supuestos de control no hay mas controles sobre la actividad de las
Entidades locales que los problemticos, largos y poco eficaces, controles de legalidad
ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa y en los siguientes casos.
1) Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurdico.
2) Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia del Estado
o de las Comunidades Autnomas, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia
competencia.
3) Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al inters general de Espaa.
5. El status de los miembros de las Corporaciones locales
La Ley de las Bases de Rgimen Local de 1985 pretende que los miembros de las
Corporaciones locales se profesionalicen al mximo, abandonado la anterior concepcin
honorfica del cargo municipal que privilegiaba a las personas posicin econmica
desahogada. A este efecto se articulan dos tipos de medidas:
1) Facilitar, de una parte, el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la
reserva de sus puestos de trabajo en el sector pblico o privado. Para esto se establece el
pase a la situacin de servicios especiales a los miembros de las Corporaciones locales
cuando sean funcionarios de la propia Corporacin o de carrera de cualesquiera otras
Administracin Publicas y desempeen el cargo para el que han sido elegidos con
retribucin y dedicacin exclusiva. En ambos casos las Corporaciones abonan las
cotizaciones de las mutualidades obligatorias y de las clases pasivas y a los miembros
que no tengan dedicacin exclusiva se les garantiza, durante el periodo de su mandato,
la permanencia en el centro de trabajo, publico o privado, en el que estuvieren prestando
servicios en el momento de la eleccin sin que puedan ser trasladados u obligados a
concursar a otras plazas vacantes en distintos lugares.
2) La otra media es retribuirlos.
En materia de retribuciones, las reglas bsicas son las siguientes:
Los miembros de las Corporaciones locales percibirn retribuciones por el ejercicio de
sus cargos cuando los desempeen con dedicacin exclusiva. En este caso sern dados
de alta en el Rgimen General de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el
pago de las cuotas empresariales que corresponda. Tales retribuciones sern
incompatibles con la de cualquier retribucin con cargo a los presupuestos de las
Administraciones Pblicas y de los Entes, Organismos y Empresas de ellos
dependientes.
Los miembros de las Corporaciones locales podrn percibir indemnizaciones en la
cuanta y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporacin.
Los miembros de las corporaciones sujetos al Estatuto de los Trabajadores tendrn
derecho a obtener de la empresa el tiempo indispensable para asistir a los rganos

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colegiados o delegaciones de las que forme parte. ( asistencia a sesiones del Pleno de la
Corporacin o de las Comisiones y atencin a las Delegaciones que forme parte el
interesado)
Para asegurar la tica y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las
Corporaciones locales se crea en cada Corporacin un Registro de Intereses,
obligndoles, antes de la toma de posesin, o cuando se produzcan variaciones durante
su mandato, a formular declaracin de sus bienes y de las actividades privadas que les
proporcionen ingresos econmicos o afecten al mbito de competencias de la
Corporacin.
Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases, tras recoger la regla general de que los
miembros de los rganos colegiados son responsables de los actos y acuerdos que hayan
votado favorablemente, reitera las reglas generales: responsabilidad civil y penal frente
a los particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos y
exigible, en su caso, ante los Tribunales ordinarios.
6. Rgimen de funcionamiento de las Corporaciones local
6.1 Sesiones
Las sesiones que celebran los rganos colegiados de las Entidades locales (esto es, el
Pleno, Juntas de Gobierno y los rganos complementarios que eventualmente puedan
crearse) pueden ser de dos clases: ordinarias con periodicidad preestablecida, y
extraordinarias, que pueden ser, a su vez, urgentes.
La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del Municipio en
funcin del nmero de habitantes.
Asimismo el Pleno celebra sesin extraordinaria cuando as lo decida el Presidente o lo
solicite la cuarte parte, al menos, del nmero legal de miembros de la Corporacin, sin
que ningn concejal pueda solicitar ms de tres anualmente
Salvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebrarn en la Casa Consistorial y sern
pblicas salvo el debato y la votacin en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho
fundamental de los ciudadanos. Por el contrario, las sesiones de las Juntas de Gobierno
son secretas.
La convocatoria debe hacerse al menos, con dos das hbiles de antelacin, salvo las
extraordinarias que lo hayan sido con carcter urgente.
El orden del da de las sesiones ser fijado por el Alcalde y solo podrn incluir aquello
asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta
de la Comisin informativa que corresponda, salvo razn de urgencia y ratificando el
Pleno tal inclusin. En el orden del da de las sesiones ordinarias se incluya siempre el
punto de ruegos y preguntas
Los debates del asunto o asuntos a tratar sern ordenados por el Alcalde, que conceder
y retirar la palabra, as como los turnos, y cerrar el debate.
La votacin procede cuando finaliza el debate de un asunto. El voto de los Concejales
es personal e indelegable.
6.2 Grupos polticos
A efectos de su actuacin corporativa, los miembros de las corporaciones locales se
constituirn en grupos polticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que
se establezcan con excepcin decelos que no se integren en el grupo poltico que

6
constituya la formacin electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo
de procedencia, que tendrn la consideracin de miembros no adscritos.
El Pleno de la corporacin, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podr
asignar a los grupos polticos una dotacin econmica que deber contar con un
componente fijo, idntico para todos los grupos y otro variable, en funcin del nmero
de miembros de cada uno de ellos.
6.3 Rgimen de acuerdos, de actos y de ordenanzas
A los acuerdos de los rganos de las corporaciones locales son aplicables, como actos
administrativos que son, las reglas generales de funcionamiento de los rganos
colegiados y de procedimiento previstas en la Ley 30/92 y adems prioritariamente, las
siguientes de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985:
-El Pleno se constituye validamente con la asistencia un tercio del nmero legal de
miembros del mismo, que nunca podr ser inferior a tres.
-Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptarn mediante votacin ordinaria,
como regla general, y por mayora simple de los miembros presentes. En caso de
empate, se efectuar una nueva votacin y si persistiera el empate decidir el voto de
calidad del Presidente.
-Se requiere el voto favorable de la mayora absoluta del numero legal de miembros de
las corporaciones, adems de cuando as lo disponga una ley, para la creacin y
supresin de Municipios, entidades locales menores y alteracin de trminos
municipales; delimitacin del termino municipal etc. (ver final pagina 221
El Secretario extender acta de cada sesin en la que habr de constar el lugar de la
reunin con expresin del nombre del Municipio y local en que se celebra; da, mes y
ao; hora en que comienza; nombre y apellidos de los miembros de la Corporacin
presentes, los ausentes que se hubiesen excusado y de los que falten sin excusa; carcter
ordinario o extraordinario de la sesin, si se celebra en primera o segunda convocatoria,
asistencia del Secretario o de quien legalmente le sustituya, asuntos que examinen,
votaciones que se verifiquen y en el caso de las nominales, el sentido en que cada
miembro emita su voto, parte dispositiva de los acuerdos que se adopten, hora en que el
presidente levanta la sesin. El acta una vez aprobada por el Pleno se transcribir en el
Libro de Actas, autorizndola con la firma del Alcalde o Presidente y del Secretario.
Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican. Las
ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbansticos, as como
los acuerdos correspondientes a estos se publicaran en el Boletn Oficial de la provincia.
Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de
los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, as como a consultar los
archivos y registros en los trminos que disponga la legislacin de desarrollo del
artculo 105 prrafo b) de la Constitucin.
6.4 Impugnacin de actos, acuerdos y ejercicio de acciones.
Las reglas tradicionales y comunes a las restantes Administraciones Publicas sobre
inmediata ejecutividad de los actos y acuerdos, revisin de oficio de los actos,
responsabilidad por daos a los particulares en sus bienes o derechos, y recursos, son
aplicables a los actos y actividad de las corporaciones locales. La Ley de las Bases del
Rgimen Local las completa en algunos extremos, como el relativo a definir las
resoluciones que ponen fin a la va administrativa para su ulterior impugnacin
contenciosos-administrativa.

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Estas resoluciones son las siguientes:
-Las del Pleno, los Alcaldes o Presidente y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos
excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior de la
Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma o cuando proceda recurso ante
estas en los casos de delegacin.
-Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por delegacin del
Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va
administrativa.
-Las de cualquier autoridad u rganos cuando as lo establezca una disposicin legal.
De inters son tambin las previsiones sobre legitimacin procesal (ver pgina 223 al
final)

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Captulo XI
La Administracin institucional
2 Los organismos pblicos estatales
La ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado (LOFAGE) define a los Organismos pblicos estatales como los creados bajo
la dependencia o vinculacin de la Administracin General del Estado, para la
realizacin de cualquiera de las actividades de ejecucin o gestin, tanto
administrativa, de fomento o prestacin, como de contenido econmico, cuyas
caractersticas justifiquen su organizacin y desarrollo en rgimen de
descentralizacin funcional y les atribuye personalidad jurdica publica
diferenciada, patrimonio y tesorera propios, as como autonoma de gestin
Los Organismos pblicos estatales se clasifican en Organismos autnomos y Entidades
pblicas empresariales.
La denominacin genrica, Organismo pblicos, agrupa todas las Entidades de
Derecho publico dependientes o vinculadas a la Administracin General del Estado
De otro lado se diferencia ntidamente los Organismo autnomos que realizan
funciones fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al Derecho
publico de las Entidades pblicas empresariales, que realizan funciones de prestacin
de servicios o produccin de bienes susceptibles de contraprestacin econmica y aun
cuando son regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el rgimen
de Derecho publico en relacin con el ejercicio de potestades publicas y con
determinados aspectos de su funcionamiento.
A estos dos tipos de Entes hay que sumar las sociedades mercantiles estatales que se
regirn por el ordenamiento jurdico privado.
Aadimos las fundaciones pblicas reguladas en la Ley 50/2002 de 26-12, de
Fundaciones.
La regulacin de los Organismos pblicos estatales parte de un rgimen general
aplicable tanto a las variedades inicialmente previstas de los mismos, los Organismos
autnomos y las Entidades publicas empresariales, como ahora a un tercer genero de
organismo publico, las Agencias Estatales, creadas por la ley 28/2006 de 18-7.
2.1 Rgimen general
Comn a todos los organismos pblicos es el rgimen de su creacin que se hace por
Ley que establecer el tipo de Organismo publico, fines generales, Ministerio u
Organismo de adscripcin, recursos econmicos, peculiaridades de su rgimen de
personal, de contratacin, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza,
exijan normas con rango de Ley.
Los estatutos, norma institucional de organizacin y funcionamiento se aprueban por
Real Decreto a iniciativa del titular del Ministerio de adscripcin y a propuesta conjunta
de los Ministros de Administraciones Publicas y de Economa y Hacienda.
Cuestin bsica es la dependencia ministerial: Los Organismos autnomos dependen
de un Ministerio, o de un rgano de ste, al que corresponde la direccin estratgica, la
evaluacin y el control de los resultados de su actividad. Las Entidades pblicas
empresariales pueden depender, adems de un Ministerio, de un Organismo autnomo.
Excepcionalmente, podrn existir Entidades pblicas empresariales cuyos estatutos les
asignen la funcin de dirigir o coordinara a otros Entes de la misma naturaleza.

1
Como consecuencia de su personalidad jurdica diferenciada, los Organismos pblicos
estatales ostentan legitimacin procesal activa y pasiva para estar en toda clase de
procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jurdicas; incluso
interponer recursos de amparo en defensa de algunos de los derechos fundamentales,
como el de garanta judicial efectiva previsto en el articulo 24 CE.
Sin embargo, no es suficiente esa legitimacin para justificar un enfrentamiento
procesal del Organismo publico con la propia Administracin del Entre matriz que le
crea y alimenta. Por ello no es admisible que puedan impugnar los actos del
Departamento Ministerial que est adscrito en la Jurisdiccin contencioso-
administrativa.
El rgimen jurdico de los actos ha acentuado la nota de la independencia respecto al
Ministerio de adscripcin, al prever que los actos emanados de los mximos rganos de
direccin unipersonales o colegiados de los Organismos pblicos adscritos a la
Administracin General del Estado ponen fin a la va administrativa, salvo que por una
Ley se establezca otra cosa.
La modificacin de los Organismos pblicos estatales deber producirse por Ley
cuando suponga la alteracin de sus fines generales, del tipo de Organismo pblico o de
las peculiaridades relativas a los recursos econmicos, al rgimen de personal, de
contratacin, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de
Ley. En los dems casos, las modificaciones y refundiciones se harn por Real Decreto.
La extincin de los Organismos pblicos se produce por determinacin de una Ley, por
Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, por el transcurso del tiempo de
existencia sealado en la Ley de creacin, por cumplimiento de la totalidad de sus fines
y objetivos o cuando sean asumidos por los servicios de la Administracin General del
Estado (AGE), o por las CCAA, de forma que no se justifique la pervivencia del
Organismo publico.
Como ltima caracterstica de los Organismos pblicos estatales es su relativa
autonoma patrimonial: adems de su patrimonio propio, podrn tener bienes y
derechos adscritos, para su administracin, del Patrimonio de la AGE.
2.2 Organismos autnomos
La Ley define los Organismos autnomos como aquellos que se rigen por el Derecho
administrativo y a los que se les encomienda, en rgimen de descentralizacin
funcional y en ejecucin de programas especficos de la actividad de un Ministerio,
la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios
pblicos
Su rasgo esencial y distintivo frente a las Entidades pblicas empresariales, es su
dependencia econmica de los Presupuestos estatales sin admitir contrapartidas
econmicas por sus servicios.
Funcionalmente en nada se diferencian los Organismos autnomos de los rganos
ordinarios de la Administracin ministerial. Pueden tener encomendadas funciones de
polica y por lo tanto tener funciones autorizatorias o sancionadoras en relacin con el
sector (aunque esto no lo diga en la definicin de la Ley)
Rasgos asimismo, comunes con la Administracin ministerial a la que estn adscritos
son los relativos al rgimen de nombramiento de sus rganos de Gobierno, es decir,
libre designacin para los superiores y directivos. Ene cuanto al rgimen de personal,
ser funcionario o laboral en los mismos trminos que los establecidos para la AGE.

2
Idntico es tambin el rgimen jurdico de los actos del Organismo autnomo con los
del Ministerio al que estn adscritos, todos sometidos a la Ley de RJAP y PAC. No
obstante en materia de recursos se ha acentuado su independencia, de modo que tanto
los recursos administrativos interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones
previas en asuntos civiles y laborales son resueltas por el rgano mximo del
Organismo autnomo, salvo que su Estatuto asigne la competencia a uno de los rganos
superiores del Ministerio de adscripcin, poniendo fin a la va administrativa.
Tambin es similar el rgimen de contratacin de los Organismos autnomos y el de
los rganos ministeriales, que se rige por las normas generales de contratacin de las
Administraciones Publicas y Privadas.
Lo mismo cabe decir del rgimen presupuestario, econmico-financiero, de
contabilidad, intervencin y de control financiero de los Organismos autnomos: es el
establecido por la Ley General Presupuestaria para los rganos comunes de la
Administracin Central.
Ejemplos de organismos autnomos: Instituto de la Juventud, el BOE etc.
2.3 Entidades publicas empresariales
La LOFAGE define a las Entidades publicas empresariales como Organismos
pblicos a los que se encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la
gestin de servicios o la produccin de bienes de inters publico susceptibles de
contraprestacin y que se rigen por el Derecho privado, excepto en la formacin de la
voluntad de sus rganos, en el ejercicio de las potestades administrativas y en
aquellos otros aspectos previstos en la Ley, en sus Estatutos o en la Ley General
Presupuestaria.
Con el trmino empresarial la Ley sita a las Entidades pblicas empresariales a
mitad de camino entre los Organismos autnomos y las sociedades estatales puras y
simples y consecuentemente, les aplica un rgimen jurdico mixto.
La diferencia con los Organismos autnomos est:
1) en que la actividad de la Entidad pblica empresarial pueda generar ingresos que
costeen su actividad de forma sustancial,
2) y que al igual que en las sociedades estatales, esta actividad empresarial de la
Entidad pblica empresarial se rige por el Derecho privado.
Solamente el funcionamiento de sus rganos de gobierno y la toma de decisiones se
rigen por el Derecho administrativo comn, tambin aplicable cuando ejercen las
potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines.
La seleccin de personal directivo de esta Entidades, que se rige por el contrato laboral
correspondiente de alta direccin, se realizar con arreglo a criterios de competencia
profesional, atendiendo a la experiencia en el desempeo de puestos de responsabilidad
en la gestin. No hay aqu, pues, ninguna reserva a favor de los funcionarios. El resto
del personal, igualmente laboral, ser seleccionado mediante convocatoria pblica
basada en los principios de igualdad, mrito y capacidad.
Corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa enjuiciar los actos dictados
en el ejercicio de potestades administrativas por las Entidades pblicas empresariales,
previos los recursos administrativos previstos en la LRJAP y PAC. Los conflictos que
se rigen por el Derecho privado se someten a los Tribunales civiles, previas las

3
reclamaciones a la va judicial, civil o laboral que son resueltos por el rgano mximo
del Organismo.
El rgimen presupuestario, econmico-financiero, de contabilidad, intervencin y de
control de las Entidades pblicas empresariales es el establecido en la Ley General
Presupuestaria. Adems estn sometidas a un control de eficacia que ser ejercido por el
Ministerio de que dependan.
Se constituyeron como entidades pblicas empresariales Aeropuertos Espaoles y
Navegacin Area (AENA), la Agencia Espaola de Proteccin de Datos, la AEAT,
Autoridades Portuarias, RENFE-operadora, FEVE, CNMV y as hasta casi un centenar.
2.4 Agencias estatales
El propsito final de las Agencias Estatales es que stas no sean un nuevo tipo de
Organismo Publico, sino la formula organizativa hacia la que, progresivamente, se van a
reconducir aquellos Organismo pblicos existentes en la actualidad, organismo
autnomo y entidad pblica empresarial.
La creacin de las agencias requerir una previa autorizacin por Ley, que determine el
objeto de la misma. La iniciativa de creacin de las Agencias Estatales corresponde a
los Ministerios competentes y se adscriben a los Ministerios que hayan ejercido la
iniciativa de su creacin.
Las agencias son gobernadas por el Consejo Rector, su Presidente, el Director y una
Comisin de Control como rgano especializado del Consejo Rector, dejando la
especificacin de los restantes al Estatuto.
El Presidente de la Agencia y de su Consejo Rector es nombrado y separado por el
Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de adscripcin.
Los dems miembros del Consejo Rector son nombrados por el Ministro de
adscripcin, quien designar directamente a un mximo de la mitad de sus componentes
siendo el Director miembro nato de ste. La mayora gubernamental est as asegurada
por cuanto el Presidente, nombrado por el Consejo de Ministros, no contabiliza a estos
efectos. En las Agencia Estatales con objeto interministerial, cada uno de los
Ministerios responsables debe contar con, al menos, un representante en el Consejo
Rector, admitindose tambin la participacin de las administraciones Autonmicas y
de representantes de los trabajadores a designar por las organizaciones sindicales ms
representativas.
Corresponde al Consejo Rector: formular la propuesta del Contrato de gestin de la
Agencia, la aprobacin en el marco de ste de los objetivos y planes de accin anuales y
plurianuales, criterios de medicin del cumplimiento de objetivos y del grado de
eficiencia en la gestin, etc.
En el seno del Consejo Rector se constituir una Comisin de Control, que le
corresponde informar a aqul sobre la ejecucin del contrato de gestin y sobre todos
aquellos aspectos relativos a la gestin econmico-financiera que deba conocer el
propio Consejo y que se determinen en los Estatutos.
El Director es el rgano ejecutivo de la Agencia, nombrado y separado por el Consejo
Rector a propuesta del Presidente entre personas que renan las cualificaciones
necesarias para el cargo sin que se haya previsto un proceso de seleccin.
En materia de organizacin la Ley reconoce a las agencias estatales capacidad para
crear Sociedades mercantiles y Fundaciones mayoritariamente participadas.

4
La actuacin de las Agencias Estatales se desarrollar con arreglo al plan de accin
anual, a establecer bajo la vigencia y con arreglo al pertinente contrato plurianual de
gestin. En ste se fijan los objetivos a perseguir, los resultados a obtener, y en general,
los planes, las previsiones mximas de plantilla, los recursos materiales y
presupuestarios, los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos, y sin
olvidar el montante de masa salarial destinada al complemento de productividad del
personal, el procedimiento a seguir para la cobertura de los dficit anuales y para las
modificaciones o adaptaciones anuales que, en su caso, procedan.
En cuanto a los medios materiales y personales poco hay que aadir respecto del
patrimonio de las agencias que se regula en los trminos ya vistos para los organismos
pblicos. Disponen de un patrimonio propio, distinto del de la AGE, integrado por el
conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares, cuya gestin y administracin
as como la de aquellos del Patrimonio del Estado que se les adscriban para el
cumplimiento de sus fines, ser ejercida de acuerdo con lo sealado en sus estatutos,
con sujecin a lo establecido en la Ley 33/2003 de 3-11 del Patrimonio de las
administraciones Publicas.
En lo relativo al personal las agencias dispondrn, sin perjuicio de los directivos, del
personal que est ocupando puestos de trabajo que se integren en la agencia en el
momento de su constitucin, el incorporado con posterioridad desde cualquier
administracin publica y el seleccionado como propio, funcionario o laboral, mediante
las correspondientes pruebas.
Respecto de los Directivos la Ley anticipa todo un estatuto que, lgicamente,
predeterminar el que deber desarrollar la futura ley estatal del empleo pblico.
El sistema de financiacin de las agencias se asemeja al previsto para los entes pblicos
empresariales dotado de mayor flexibilidad que el propio de los organismos autnomos.
Adems de financiarse con las transferencias consignadas en los Presupuestos Generales
del Estado, pueden hacerlo con los ingresos propios que perciba como contraprestacin
por las actividades que pueda realizar, en virtud de contratos, convenios o disposicin
legal para otras entidades pblicas, privadas o personas fsicas.
La ley prohbe a las Agencias Estatales el recurso al crdito, salvo que por Ley se
disponga lo contario.
El control de las agencias se ejercer a travs del presupuesto.
Asimismo sirven al control las cuentas anuales de las Agencias, formuladas por su
Director en el plazo de 3 meses desde el cierre del ejercicio econmico. Una vez
auditadas por la IGAE son sometidas al Consejo Rector y al Tribunal de Cuentas.
El control externo de la gestin econmico-financiera de las Agencias Estatales
corresponde al Tribunal de Cuentas y el interno y permanente a la IGAE mediante
Intervenciones Delegadas.
Asimismo las Agencias Estatales estarn sometidas un control de eficacia ejercido, a
travs del seguimiento del contrato de gestin, por los Ministerios de adscripcin
La ley no olvida el control parlamentario segn lo dispuesto en los Reglamentos del
Congreso y del Senado. Las Comisiones de la Cmaras podrn requerir a Ministros de
los Departamentos de adscripcin de las Agencias Estatales y los Presidentes de stas.
Las Agencias Estatales, a travs del Ministro de adscripcin correspondiente, remitirn
anualmente a las Cortes Generales el informe general de actividad aprobado por el

5
Consejo Rector, relativo a las tareas de la Agencia y al grado de cumplimiento de sus
objetivos.
La Ley autoriza al Gobierno para la creacin de la Agencia Estatal de Evaluacin de
las Polticas Publicas y la Calidad de los Servicios, adscrita al MAP.
2.5 Entes pblicos atpicos o aptridas
El articulo 6.5 de la Ley General Presupuestaria cre un cajn de sastre para incluir en
l a todos los Entes atpicos ya creados o que pudieran crearse en lo sucesivo,
refirindose a ellos como el resto de Entes del sector pblico estatal no incluidos en
este articulo ni en los anteriores; es decir, aquellos que no eran ni Organismos
autnomos ni sociedades estatales. Entre ellos figura la AEAT, el Consejo Econmico y
Social y el Instituto Cervantes, que se rigen por su legislacin especfica, por las
disposiciones de la Ley General Presupuestaria y supletoriamente por la LOFAGE.
Tambin es ste el lugar oportuno para referirse a un Ente institucional tradicionalmente
aptrida, pero parangonable por su volumen de gasto al propio Estado: la Seguridad
Social, a cuyas Entidades gestoras y Tesorera General la LOFAGE declara de
aplicacin sus previsiones relativas a los Organismos autnomos, a salvo de las relativas
al rgimen personal, econmico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable as
como el relativo a la impugnacin y revisin de sus actos y resoluciones y a la
asistencia jurdica que ser el establecido por su legislacin especifica.
Asimismo se remite a su legislacin especfica al Banco de Espaa y lo mismo se dice,
salvando expresamente el respeto su autonoma funcional, de la Comisin Nacional del
Mercado de Valores, del Consejo de Seguridad Nuclear, del Ente pblico RTVE, de las
Universidades no transferidas, de la Agencia de Proteccin de Datos, del Consorcio de
la Zona especial de Canarias, de la Comisin del Sistema Elctrico Nacional y de la
Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones
En cuanto a las Administraciones independientes, es decir, a los Organismo
pblicos a los que se les reconozca expresamente por una ley la independencia
funcional o una especial autonoma respecto de la AGE la LOFAGE determina que
se regirn por su normativa especifica en los aspectos precisos para hacer plenamente
efectiva dicha independencia o autonoma; pero en los dems extremos y, en todo
caso, en cuanto a rgimen del personal, bienes, contratacin y presupuestacin,
ajustarn su regulacin a las prescripciones de esta Ley, relativas a los Organismos
pblicos que en cada caso resulten procedentes, teniendo en cuenta las caractersticas
de cada Organismo. En otras palabras, las Administraciones independientes, sin
perjuicio de sus caracteres propios que les confieren neutralidad poltica, podrn
calificarse a la vista de su estatuto como Organismo autnomos, Entidades
empresariales o Entes atpicos.
4 Entes instrumentales de Derecho privado. La sociedad mercantil
Son cuatro las posibles formas de utilizacin del Derecho privado en la organizacin del
sector pblico estatal (y de forma similar en las restantes Administraciones
territoriales):
1) Organismos de forma publica que desarrollan su actividad en rgimen de Derecho
privado, reconvertidos ahora en la frmula de la Entidad pblica empresarial.
2) Fundaciones pblicas sometidas a la legislacin de fundaciones, reguladas en el
Captulo XI de la Ley 50/2002 de Fundaciones.

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3) Sociedades de capital pblico que cumplen fines de inters general. Con ello se ha
pretendido una alternativa al ms exigente y riguroso rgimen de control que supone el
Derecho administrativo, sobre todo en materia de contratacin y rgimen funcionarial.
(Ejemplos, Ley de las Olimpiadas de Barcelona (Holding Olmpico SA y de la Expo 92
(Sociedad Estatal para la Exposicin Universal de Sevilla)
4) Sociedades de capital pblico que desarrollan actividades industriales en el
mercado compitiendo en igualdad de condiciones que las empresas privadas. Esta
formula ha servido para desarrollar, como dijimos, el proceso de industrializacin,
aunque sin porvenir alguno, tras el proceso de privatizacin de las empresas nacionales
y la ideologa hoy imperante de liberalismo econmico, incompatible con un sector
publico industrial o comercial.
Para la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones del Estado, son sociedades
mercantiles estatales:
a) Las que la participacin directa o indirecta en su capital social e las Entidades que
integran el sector pblico estatal sea superior al 50%
b) Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad annima, cuyo capital
sea en su totalidad, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado o de sus
Organismos pblicos.
Nada empece, sin embargo, a que el Estado tenga participacin minoritaria en empresas
privadas (accionariado fiscal) o que el Estado participe en stas con la finalidad de
fiscalizarlas (accionariado testigo o de presencia) o que reduzca su actividad a la fase
inicial para apoyar proyectos privados problemticos (accionariado promotor)
En todo caso, es sorprendente y paradjico que la Ley no haya impuesto que las
sociedades estatales deban financiarse de la misma forma que las Entidades pblicas
empresariales, es decir, mediante una actividad susceptible en todo o en parte de
contraprestacin econmica. Una omisin que permite la creacin de sociedades
annimas que viven integralmente de los Presupuestos pblicos y cuya actividad
consiste en gastar su dotacin en actividades de inters general.
Las sociedades mercantiles estatales, como ya dijimos, se rigen por las normas de
Derecho mercantil, civil o laboral, pero no se liberan del todo del Derecho
administrativo y, en particular de las normas administrativas sobre contratacin.
La presin del Derecho comunitario oblig a que se respetasen en la seleccin de
contratistas los principios de publicidad y concurrencia pero por Sentencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15-5-2003 conden a Espaa y
resolvi que deban aplicarse en su integridad los procedimientos de adjudicacin de
contratos previstos en las directivas comunitarias sobre contratacin.
En definitiva, insistimos, caben dos tipos de sociedades creadas por los Entes pblicos:
las que se crean para desarrollar actividades de inters general y que no se liberan de
las normas comunitarias sobre adjudicacin de contratos como se pretenda hasta ahora
con su creacin; y las que se crean para competir u operar en el mercado en las
mismas condiciones que otras empresas del sector privado, a las que no alcanzan
aquellas normas, si bien su creacin es cada vez mas inverosmil en un escenario, como
el actual, de liberalismo econmico y de reciente privatizacin del sector industrial del
Estado.

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En cuanto a la tutela funcional de las sociedades estatales, la Ley del Patrimonio de las
Administraciones Publicas prescribe que corresponder al Ministerio al que est
atribuida.
5 Las fundaciones pblicas
Una fundacin es una persona jurdico-privada sin nimo de lucro, dotada de un
patrimonio afectado a fines de inters general y gobernada, bajo la tutela de la
Administracin, por particulares organizados en un patronato.
La constante tentacin de huir del Derecho administrativo por donde fuere ha
encontrado en la fundacin privada otra manera de gestionar con amplio margen de
discrecionalidad y ausencia de control. Con la Ley 30/94 de Fundaciones se abri al
sector publico la posibilidad de crear fundaciones (Las personas jurdico pblicas
pueden crear fundaciones salvo que sus normas establezcan lo contario)
La vigente Ley 50/2002 de Fundaciones sigue reconociendo a cualesquiera
Administraciones Pblicas capacidad para crear fundaciones privadas y regula las
fundaciones del sector pblico estatal, dejando que cada Comunidad Autnoma haga lo
propio en su mbito.
La Ley considera fundaciones estatales aquellas en las que concurra alguna de las
siguientes circunstancias:
a) que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la
Administracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems Entidades del
sector pblico estatal.
b) que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en ms
de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas Entidades.
La creacin de la fundacin pblica estatal deber ser autorizada por acuerdo del
Consejo de Ministros, que tambin autorizar las cesiones o aportaciones de bienes y
derechos a una fundacin previamente constituida cuando, como consecuencia de
aquellas, la aportacin pblica sea superior al 50%.
El rgimen de funcionamiento se somete a las siguientes normas, aplicables con
preferencia a las de la Ley de Fundaciones:
1) No podrn ejercer potestades pblicas y solo aquellas actividades relacionadas con el
mbito competencial de las entidades del sector pblico estatal fundadoras.
2) El protectorado de estas fundaciones se ejercer, con independencia del mbito
territorial de actuaciones de las mismas, por la Administracin General del Estado.
3) La seleccin de personal deber realizarse con sujecin a los principios igualdad,
merito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria y ser personal
laboral y no funcionarial.
4) La contratacin se ajustar a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad,
salvo que la naturaleza de la operacin a realizar sea incompatible con estos principios.
5) cuando la actividad exclusiva o principal de la fundacin sea la disposicin dineraria
de fondos, sin contraprestacin directa de los beneficiarios para la ejecucin de
actuaciones o proyectos especficos, dicha actividad se ajustar a los principios de
publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que tales recursos provengan del sector
pblico estatal.

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La regulacin anterior no se aplica a las fundaciones integradas en el Patrimonio
Nacional ni a las Fundaciones Publicas Sanitarias.
6 Organismo especializados locales
Tras la regulacin de la Ley 57/2003 de 16-12 de Medidas para la Modernizacin del
Gobierno Local, las formulas organizativas de gestin directa para el desempeo de las
funciones y servicios pblicos locales son:
a) Gestin por la propia Entidad local.
b) Organismo autnomo local.
c) Entidad publica empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad
local o a un Ente publico de la misma.
La gestin por la propia Entidad local tiene como primera modalidad la gestin directa
sin rgano especial de administracin, que deber seguirse necesariamente para la
prestacin de servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad. En ella, la
Corporacin local asume su propio riesgo sin intermediarios y, de modo exclusivo,
todos los poderes de decisin y gestin, atendiendo al servicio mediante personal de
plantilla retribuido con fondos del presupuesto ordinario dentro del cual opera el
rgimen financiero del servicio. Se podr designar un administrador del servicio.
La otra modalidad de gestin directa por la Corporacin es la gestin directa por
organizacin especializada pero no personificada a cargo de un Consejo de
Administracin, un Presidente que recaer en un miembro de la Corporacin, Tanbien
habr un Gerente. Se trata en todo caso de una organizacin no personalizada, pero
dotada de una mayor autonoma financiera dentro del presupuesto nico de la
Corporacin
La gestin mediante organizacin especializada y personificada admite ahora las
mismas formulas orgnicas que las previstas para el Estado por la LOFAGE, es decir,
Organismos autnomos locales y Entidades Pblicas empresariales locales y que se
regirn por lo dispuesto en dicha Ley con las siguientes especialidades:
a) Su creacin, modificacin, refundicin y supresin corresponder al Pleno de la
Entidad local quien aprobar sus Estatutos.
b) El titular del mximo rgano de direccin (Presidente o Director) de los mismos
deber ser un funcionario de carrera o laboral de las Administraciones Publicas o un
profesional del sector privado, titulado superior en ambos casos y con mas de cinco
aos de ejercicio profesional en el segundo.
c) En los Organismos autnomos locales deber existir un Consejo rector, cuya
composicin se determinar en sus Estatutos.
d) En las Entidades pblicas empresariales locales deber existir un consejo de
Administracin, cuya composicin se determinar en sus Estatutos.
e) La determinacin y modificacin de las condiciones retributivas tanto del personal
directivo como del resto del personal corresponder al Pleno o al Consejo de Gobierno.
Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas
sobre las estatales, salvada la distancia. La normativa local prescribe que deber optar
una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada y que se regirn
ntegramente, cualquiera que sea su forma jurdica, por el ordenamiento jurdico

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privado, salvo las materias en que les sea de aplicacin la normativa presupuestaria,
contable, de control financiero, de control de eficacia y contratacin. Adems en la
escritura de constitucin constar el capital, que deber ser aportado ntegramente por
la Entidad local o un Ente pblico de la misma.
7 La administracin institucional en las Comunidades autnomas
La creacin del Estado de las Autonomas hizo abrigar la esperanza de establecer su
organizacin segn tcnicas de administracin indirecta, lo que supona la desaparicin
de rganos perifricos estatales y la reduccin y transformacin de los rganos
centrales del Estado en rganos de planificacin, coordinacin, direccin y control, pero
no directamente operativos. Pero el desarrollo institucional de la Administracin del
Estado y de las CCAA permite afirmar que tal reduccin era una pura ilusin y lo que
constata es la proliferacin en las CCAA de Entidades de descentralizacin funcional,
dotadas de personalidad jurdica acogidas al Derecho pblico o al privado creando una
selva de instituciones.
Entre las causas que motivaron la proliferacin de los Entes institucionales en el mbito
autonmico est la influencia del sistema de transferencias ya que a asumir los traspasos
tuvieron que mantener el sistema organizativo preexistente para proteger la continuidad
de las prestaciones.
Al margen de esta explicacin se ha producido una opcin consciente de las CCAA, de
recurrir a estas tcnicas organizativas en busca de una mayor agilidad y flexibilidad en
la actividad administrativa. Entre los sectores en que mayor difusin incidi la creacin
de Entes institucionales autonmicos figuran los servicios asistenciales y sanitarios,
fomento del desarrollo econmico y medio ambiente, juventud etc.
En cuanto a la legitimacin formal hay que reconocer que las CCAA estn capacitadas
para su creacin, a partir de su potestad organizativa, connatural con el principio de
autonoma.
8 Empresas de economa mixta
En la frontera entre las organizaciones publicas y las privadas se encuentra la empresa
de economa mixta, organismo en que se unen, con vistas a realizar una actividad de
servicio pblico, los Entes pblicos y los particulares, aportando unos y otros una
parte del capital.
La Ley de Contratos de las Administraciones Publicas (Real Decreto Legislativo 2/2000
de 16-6) contempla ahora la sociedad de economa mixta como una modalidad del
contrato de gestin de servicios pblicos junto con la concesin, la gestin interesada y
el concierto. Y la define como aquellas en que el Estado participe por s o por medio
de un Ente publico estatal inconcurrencia con personas naturales o jurdicas, pero
sin imponer una cuota determinada de capital publico.
La Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 incluye ahora la empresa de economa
mixta entre los modos de gestin indirecta por remisin al articulo 156 d de la Ley de
Contratos de las Administraciones Publicas: Sociedad de economa mixta en la que la
Administracin participe, por si por medio de un Ente publico estatal en concurrencia
con personas naturales o jurdicas

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Tema XIII
La Administracin corporativa
1 Caracterizacin general
1.1 Concepto y naturaleza jurdica
Las Corporaciones no territoriales o Entes pblicos asociativos, pueden definirse como
asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que, igualmente, les
atribuye personalidad jurdica pblica para, sin perjuicio de defender y gestionar
intereses privativos de sus miembros, desempear funciones de inters general con
carcter monopolstico, cuyo ejercicio se controla por la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa.
La Administracin corporativa, de la que forman parte, bsicamente, en nuestro pas los
Colegios profesionales y las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin,
constituye el lmite entre los entes pblicos y los privados haciendo frontera entre unos
y otros; una frontera poco definida porque las Corporaciones, sobre un substrato
asociativo, aunque forzoso, de carcter privado, cumplen fines pblicos de inters
general, lo que se traduce en la aplicacin de un rgimen jurdico mixto, publico y
privado.
Esta dualidad de fines, de elementos y de rgimen jurdico, pblicos y privados, se
explica en virtud del substrato sociolgico de las Corporaciones, que no es el conjunto
de todos los habitantes de una circunscripcin territorial determinada, como ocurre en
los Entes locales, o un conjunto de medios personales y materiales afectados a un
servicio publico concreto, como es el caso de los Entes institucionales sino un grupo
humano definido en funcin de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una
determinada actividad.
Sobre este substrato sociolgico, sobre ese grupo humano real o potencial y cuya
natural tendencia podra ser la constitucin de una simple organizacin privada
(asociacin o sindicato) para la asistencia mutua o para la representacin y defensa de
sus intereses, interviene el Estado, creando una persona jurdica, atribuyndole tambin
diversos fines relacionados con los intereses pblicos, ahorrndose as la organizacin
de una forma publica de intervencin directa. As ocurre con la regulacin de
determinadas profesiones liberales, como mdicos o abogados a los que disciplina su
respectivo Colegio profesional, que se encarga tambin de otras funciones de intereses
general, evitando la creacin de otras estructuras en la Administracin del Estado o
autonmica que asumieran estas responsabilidades.
De otra parte, la Administracin corporativa viene a constituir un fenmeno de autentica
y verdadera descentralizacin funcional en los trminos vistos en el capitulo anteriores,
ya que el Estado, que realmente crea estas organizaciones, no manda sobre ellas, ni
dirige su actividad a travs del nombramiento y cese de sus directivos, como en los
Establecimientos pblicos y Organismos autnomos, sino que las corporaciones
publicas se gobiernan a travs de representares elegidos por sus miembros. Tien la
ventaja de no gravar el presupuesto del Estado, pues su sostenimiento corre a cargo,
normalmente, de las cuotas de los miembros de la Corporacin y los titulares de sus
rganos no perciben por ello emolumentos.
Las corporaciones se distinguen, a su vez, de las asociaciones privadas y de los
sindicatos, en primer lugar, por el origen pblico de su constitucin. Las
Corporaciones son creadas, ms que por acuerdo de sus miembros, por un acto de

1
poder, que define su estructura y fines y del que nace formalmente su personalidad
jurdica. Y en segundo lugar, las corporaciones se diferencian de las asociaciones y
sindicatos por la obligatoriedad indirecta de la integracin de sus miembros, dato
esencial y decisivo para su transferencia al Derecho publico. Es una obligatoriedad
relativa, en el sentido de que el ordenamiento no impone forzosa y directamente la
incorporacin, el ingreso en el Ente corporativo, pero s indirectamente, al elevarlo a
requisito sine qua non para el ejercicio de determinada profesin o actividad o para
ostentar la titularidad de un derecho. Un tercer dato diferenciador es el carcter
monopolstico de las organizaciones corporativas. Se trata de que no cabe ms que una
sola y nica organizacin corporativa para operar con determinadas finalidades y sobre
un mismo colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos, cuya
regulacin implica la mas completa libertad para crear cuantas organizaciones los
ciudadanos deseen sobre un mismo grupo de personas y con idnticas finalidades.
Consecuentemente con estos elementos de Derecho pblico (asignacin de fines
pblicos, creacin por acto de poder, obligatoriedad de la pertenencia de los
miembros y organizacin monopolstica) y de la subsistencia de elementos privados
(defensa de intereses privados de sus miembros, sostenimiento econmico a cargo
de estos sin financiacin pblica) a las Corporaciones se las dota de un rgimen
jurdico mixto, en el que los esencial de su actividad, es decir, la relacionada con sus
fines institucionales y la relativa al funcionamiento de su estructura orgnica se somete
al Derecho pblico y a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, con sus privilegios y
servidumbres; pero ste sometimiento al Derecho Publico no alcanza a la actividad
medial, a la logstica o intendencia del organismo; y de aqu que ni los empleados sean
funcionarios pblicos, ni sus contratos sean administrativos, ni sus bienes se consideren
de dominio publico, ni se apliquen las reglas de la contabilidad publica ni los controles
sean los previstos en la legislacin presupuestaria que ejercen la Intervencin del Estado
y el Tribunal de Cuentas.
En la actualidad la Administracin corporativa abarca solo los colegios profesionales y
las distintas variedades de Cmaras Oficiales y Cofradas de pescadores y
organizaciones anlogas; hay razones para incluir a las Federaciones Deportivas.
Tambin hay Corporaciones de intereses patrimoniales, como las Comunidades de
Regantes, as declaradas por la Ley de Aguas de 1985.
2 El marco constitucional
El artculo 7 de CE 1978 proclama el principio de libertad para la creacin y ejercicio de
la actividad sindical (los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales
contribuyen a la defensa y promocin de los intereses econmicos y sociales que les son
propios. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres); asimismo el articulo 22
CE 78 reconoce el derecho de libre asociacin.
Para los tipos de organizaciones corporativas existentes al momento de aprobarse la CE
78 parece lgico entender que se acepta la situacin preconstitucional. De otra parte la
LOAPA de 1982, saliendo al paso de la desorganizacin que en esta materia podra
originarse por la instauracin del Estado de las Autonomas, estableci unas reglas
bsicas para la Administracin corporativa, una especie de estatuto mnimo, que
consagro, implcitamente, la obligatoriedad de la afiliacin o pertenencia obligatoria y
cuya adecuacin a la CE en este punto, sancin la Sentencia del TC de 5-8-83 (lectura
prrafo central pagina 299 en letra pequea).
Cuestin distinta es la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la
existencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo mbito personal,

2
problema que hay que entender resuelto, tambin afirmativamente, en funcin del
principio de libertad de asociacin y sindical. Se pueden crear sindicatos o asociaciones
de profesionales paralelamente a los Colegios pero sin la virtualidad de habilitar para el
ejercicio profesional, no se pueden crear Colegios profesionales o Cmaras paralelas a
las ya existentes y con sus mismas funciones.
2.1 La obligacin de afiliacin a los Colegios profesionales
La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporacin y la consiguiente compatibilidad
de esta exigencia con la libertad negativa de asociacin (nadie est obligado a asociarse)
ha sido reconocida para los Colegios profesionales por el TC en sentencia 89/1989
sobre colegiacin de Pilotos de la Marina Mercante. Asimismo otras Sentencias del TC
han establecido que la afiliacin obligatoria se extienda a algunos profesionales que a la
par son funcionarios, como los mdicos de la Seguridad Social no ejercientes privados
de la medicina. Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios,
como los Abogados del Estado, Economistas, Ingenieros, etc a los que no se exige la
colegiacin para defender o servir a la Administracin Pblica.
2.2 Las Corporaciones publicas voluntarias y su rgimen de adscripcin
Para las Cmaras Oficiales y a propsito de la adscripcin obligatoria a las Cmaras
Agrarias, la Sentencia del TC 132/89 sienta una doctrina diversa, flexibilizando la regla
de la obligatoriedad que, por no estar contemplada expresamente en el artculo 52 CE,
solo se declara admisible cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin
publico que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener
tal fin, sin recurrir a la adscripcin forzosa a un ente corporativo, lo que no concurra,
a juicio del TC en el caso de la Ley catalana de Cmaras Agrarias que contemplaba
como propio de aquellas nicamente las funciones de prestacin de servicios,
informacin, el ejercicio de competencias administrativas que se deleguen en ellas, de
representacin y defensa procesal de intereses generales agrarios y de consulta y
colaboracin con la Generalidad.
El mismo argumento ha servido de base al TC para declarar la inconstitucionalidad de la
adscripcin obligatoria a las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin que impona
la Ley de 29-6-1911 y el Real Decreto Ley de 26-7-1929, al entender que ninguna de las
funciones que stas tenan atribuidas, sustancialmente iguales a las de las Cmaras
Agrarias, justificaba por su relevancia publica la adscripcin forzosa de los
profesionales del sector por cuanto cualquiera de las funciones enumeradas pueden
encomendarse a asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente por la
propia Administracin sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y
nautas a pertenecer obligatoriamente a una Corporacin de Derecho Publico y a
sostenerla con sus aportaciones.
Para sorpresa de muchos el TC cambi su criterio ante la posterior Ley 3/93 de 22-3,
Bsica de Cmaras de comercio, Industria y Navegacin, considerando ahora muy
distinto el caso de las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin por
entender que sin la obligatoriedad de afiliacin encontrara muchas dificultades para
cumplir la totalidad de los fines atribuidos por la cita ley. En consecuencia, declar la
constitucionalidad de la obligatoriedad.
La Administracin corporativa cameral ha sufrido otros embates de la mano del
legislador estatal que en la Ley de Presupuestos para 1989 declar la voluntariedad de la
afiliacin a las Cmaras Oficiales de Propiedad Urbana y posteriormente decret su
disolucin y la confiscacin de sus bienes.

3
2.3 Asociaciones privadas de configuracin legal
La contradictoria, y por ello, sorprendente, jurisprudencia del TC sobre corporaciones
pblicas no solo radica en haber declarado no obligatorias unas corporaciones publicas
que lo venan siendo como las Cmaras, salvo las privilegiadas de Comercio, Industria y
Navegacin, sino tambin en haber admitido la adscripcin forzosa de los particulares a
otras entidades de naturaleza asociativa. Ese es el caso de las Federaciones Deportivas.
La calificacin de asociaciones (sentencia TC 24-3-85) que se atribuye a las
Federaciones y la ms apropiada de corporaciones, es contradictoria con el rgimen
jurdico de las Federaciones Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar,
tanto en la actividad organizativa (clubes profesionales y sociedades annimas
deportivas) como para la prctica profesional del deporte en competiciones oficiales y a
las que se atribuyen funciones pblicas de carcter administrativo que son las que
justifican las reglas de tutela y control por el Estado sobre su organizacin y actividad.
El problema es que en dicha sentencia TC afirma que no son asociaciones obligatorias
aunque reconoce que el Ordenamiento estimula la incorporacin a la respectiva
Federacin en cuanto esa incorporacin constituye un requisito para que los clubes
deportivos puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan
subvenciones. Con este razonamiento se podra negar tambin la obligatoriedad de la
incorporacin de un profesional a un Colegio de Mdicos o de Abogados, ya que a
nadie se le obliga a ejercer esas profesiones, de la misma forma nadie esta obligado a
ser y actuar como deportista profesional, pero para el club o deportista que quiere
participar en competiciones oficiales, es decir, pasar al nivel profesional, que es el que
jurdicamente aqu interesa y no la prctica privada y libre del deporte, resulta tan
obligatoria o necesaria la incorporacin a la respectiva Federacin Deportiva, como para
el ejercicio de una profesin liberal la inscripcin en el correspondiente Colegio.
3 Delimitacin, naturaleza y rgimen jurdico de las Corporaciones pblicas.
En el Derecho espaol, a pesar de la inicial configuracin de las cmaras como
establecimientos pblicos de las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin y de la
Propiedad Urbana. Cmaras y colegios profesionales se entendieron unidos en un
destino y naturaleza comn al ser incluidos en el trmino de Corporaciones Publicas.
Con la Ley de Colegios Profesionales de 13-2-74 el carcter pblico de los Colegios
quedaba de nuevo asegurado al ser definidos como Corporaciones de Derecho pblico
amparadas por la ley y reconocidas por el Estado.
En el rgimen jurdico de las corporaciones se detecta la tensin entre los elementos
pblicos (creacin por acto de poder, encuadramiento forzoso o forzado, ejercicio de
funciones publicas de atribucin directa o delegadas por el Estado o Comunidad
Autnoma) y los elementos privados (base social privada, autogestin, sostenimiento
con las cuotas de los asociados y atenciones sociales a sus miembros), lo que da lugar,
como es lgico a un rgimen jurdico mixto.
En materia de fuentes, es de destacar la aplicacin, en primer lugar, de la ley bsica
creadora de norma de origen estatal o autonmico y los reglamentos de aplicacin;
subsidiariamente son de aplicacin normas de la corporacin, un derecho estatutario,
que es el propio y especfico y que tiene su origen en el propio Ente.
La aplicacin del Derecho pblico as como el sometimiento de todos los actos al
enjuiciamiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa no ofrece dudas en lo
referente a la constitucin de sus rganos y aplicacin del sistema electoral propia.
Tambin la actividad corporativa se somete al Derecho pblico y sus actos son

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administrativos cuando ejercen sus competencias frente a los miembros de la
Corporacin: rgimen de admisiones o de colegiacin, sanciones disciplinarias,
aprobacin de normas sobre tarifas de servicios u honorarios, actividad certificante y
funciones o actos anlogos.
Por el contrario, hay que entender que la sujecin al Derecho privado (y consiguiente
competencia de la Jurisdiccin civil) comprende residualmente la actividad instrumental
o logstica de las Corporaciones en relacin con terceros no miembros, como es el
rgimen de sus empleados en general, que no son funcionarios, as como la actividad
contractual que origina contratos de Derecho civil y no administrativos y en
consecuencia no se aplican las especialidades de la contratacin administrativa.
Las Corporaciones estn legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del Estado
o de las CCAA a cuyo control o tutela puedan estar sujetas (posibilidad inadmisible).
En cuanto a las relaciones de tutela, no pueden establecerse reglas generales y hay que
atender a las de leyes estatales y autonmicas y normas constitutivas de cada
Corporacin para dar cuenta de los actos de las mismas sujetos a aprobacin del Estado
o de la Comunidad Autnoma.
4 Los Colegios profesionales
Los Colegios profesionales constituyen en nuestro Derecho el ejemplo ms tpico de los
Entes corporativos.
En la base y fundamento de los Colegios profesionales est la idea de que el ejercicio de
determinadas profesiones, para las que se requiere una aptitud definida o garantizada
por una titulacin estatal, deber condicionarse a una autorizacin y disciplina especifica,
que el Estado transfiere a las corporaciones profesionales. stas se regulan en la Ley de
Colegios Profesionales ( 2/74 y modificaciones en 2009) que define a los Colegios
Profesionales como Corporaciones de Derecho publico, amparadas por la Ley y
reconocidas por el Estado, con personalidad jurdica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.
Los fines se enuncian en la Ley 25/2009 con una frmula general: Son fines esenciales
de estas Corporaciones la ordenacin del ejercicio de las profesiones, la representacin
institucional exclusiva de las mimas cuando estn sujetas a colegiacin obligatoria, la
defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la proteccin de los intereses
de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio
de la competencia de la Administracin Publica por razn de la relacin funcionarial
(esto ultimo se refiere a los casos en que los ejercientes de una profesin privada son, al
tiempo, funcionarios pblicos.
Tradicionalmente la creacin de una organizacin colegial era por disposicin
reglamentaria pero ahora se establece la necesidad de creacin por Ley a peticin de los
profesionales interesados.
La mayor autonoma que reconoci la Ley 2/74 supone pasar de la anterior
subordinacin de cada Colegio a un Departamento ministerial a configurar al Ministerio
como simple rgano a travs del cual los Colegios se relacionan con la Administracin
Publica. Consecuentemente los actos de los Colegios y de los Consejos Generales no
son recurribles ante la Administracin del Estado ni autonmica.
En materia de organizacin, los Colegios profesionales se organizan en mbitos
territoriales de distinta extensin, crendose entonces una organizacin de segundo
grado: los Consejos Generales, inexistentes cuando el Colegio tiene mbito nacional.

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Como reglas de fondo de la organizacin profesional, la Ley establece la prohibicin de
numerus claususquien ostente la titulacin requerida y rena las condiciones
sealadas estatutariamente tendr derecho a ser admitido en el Colegio profesional que
corresponda; y asimismo el principio de colegiacin obligatoria: ser requisito
indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporacin al
Colegio en cuyo mbito territorial se pretenda ejercer la profesin.
La Ley 15/2009 liberaliza en mayor medida el rgimen de colegiacin
5 Las Cmaras oficiales
5.1 En especial, las de Comercio, Industria y Navegacin
Las Cmaras pueden ser definidas como agrupaciones forzosas creadas por el Estado
para la autogestin de intereses econmicos generales y a la vez sectoriales de
colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes.
Este concepto cubre no solamente a las ms tpicas organizaciones camerales, las
Cmaras de Comercio Industria y Navegacin, sino tambin a aquellas otras creadas
bajo la influencia de este modelo, como son las Cmaras Oficinales Mineras, las
Cmaras Agrarias, las Cmaras del Propiedad Urbana y las Cofradas de Pescadores,
que responden a la misma tcnica de inspiracin corporativa.
La Ley 3/93 define a las Cmaras de Comercio, Industria y en su caso, de Navegacin,
como Corporaciones Derecho pblico con personalidad jurdica y plena capacidad
de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como rganos
consultivos y de colaboracin con las Administraciones Pblicas, sin menoscabo de
los intereses privados que persiguen. A las Cmaras se les atribuye la representacin,
promocin y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la
navegacin, y la prestacin de servicios a las empresas que ejerzan las indicadas
actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociacin empresarial y de las
actuaciones de otras organizaciones sociales.
Del examen de las funciones que a las Cmaras se atribuyen, pocas hay que pueden
realmente calificarse de funciones estrictamente publicas, salvo expedir certificados de
origen y dems certificados relacionados con el trafico mercantil, nacional o
internacional y sobre las practicas y usos de los negocios. Mas difcil aun es admitir que
son funciones publicas hacer propuestas al Gobierno o ejercer funciones consultivas,
colaborar con la Administracin educativa, elaborar estadsticas, promover y cooperar
en la organizacin de ferias y exposiciones y en general, llevar a acabo toda clases de
actividades que, en algn modo, contribuyan a la defensa o fomento del comercio, la
industria y la navegacin.
En cualquier caso, de todas la as actividades que las Cmaras pueden llevar a cabo y a
las que se les asigna el carcter de publicas, la Ley pretende destacar la elaboracin y
ejecucin del Plan Cameral de Promocin de de las Exportaciones, que se aprueba
anualmente y a l que se afectan las dos terceras partes de la cuota obligatoria que han de
pagar los asociados.
En la atribucin de funciones de las Cmaras no se incluye competencia en materia
deontolgica ni disciplinar sobre los asociados o miembros, a diferencia de lo que
acontece con los Colegios profesionales, en que esa competencia tiene carcter esencial.
En las Cmaras, las relaciones de sus socios entre s o con terceros y desde luego la
poltica comercial e industrial es competencia de la Administracin y objeto de
regulaciones especificas que comprenden importantes facultades sancionadoras. Otra

6
diferencia notable con los colegios profesionales es que las Cmaras no tienen
competencia alguna en materia de precios, frente a la atribuida a los Colegios sobre
fijacin de normas orientadoras de honorarios mnimos.
Las Cmaras tienen como recurso permanente la percepcin de una exaccin del 2%
sobre la cuota del IAE y otra del 2 por mil sobre los rendimientos del impuesto sobre la
renta o en su caso del 0,75% de la cuota liquida del impuesto de sociedades.
La organizacin cameral parte de la preceptiva existencia de una Cmara por provincia
(pueden existir otras para ncleos de cualificada importancia. El rgano supremo de la
Cmara es el Pleno que se forma por vocales elegidos por sufragio, libre, igual y directo
y secreto entre todos los electores y otros, entre el 10 y 15 por ciento, que se proveen
por eleccin de los anteriores vocales entre personas de reconocido prestigio en la vida
econmica, entro de la circunscripcin de cada Cmara. El Pleno elegir entre sus
miembros a los de su Comit Directivo y un Presidente que representa a la
Corporacin.
Como organizacin de segundo grado se establece el Consejo Superior de Cmaras,
cuyo Pleno esta formado por los Presidentes de todas las Cmaras.
Todos los actos y acuerdos de Cmaras de Comercio estn sujetas en su forma y
procedimiento al Derecho administrativo (las normas que rigen los actos y el
funcionamiento de los rganos colegiados) y son impugnables por tanto ante la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa por los miembros de la Cmara, pues todos
estn legitimados por su interese en la observancia de esa legalidad. Esta sumisin al
Derecho publico de los acuerdos de los rganos de gobierno lo es sin perjuicio de las
relaciones que se entablen con terceros que se sometan al Derecho privado (en
particular la Ley remite al Derecho privado el rgimen de los bienes y de los contratos)
El personal de las Cmaras esta sujeto al Derecho Laboral. La tutela de las CCAA
sobre las Cmaras comprende el ejercicio de las potestades administrativas de
aprobacin, fiscalizacin, resolucin de recursos, suspensin y disolucin reservndose
el Estado la funcin de tutela sobre las actividades de las Cmaras, relativas al comercio
exterior.
5.2 Otras Cmaras oficiales
Siguiendo el modelo de las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin, las
Cmaras Oficiales de la Propiedad Urbana fueron creadas como asociaciones
privadas de afiliacin voluntaria por Decreto de 16-6-1907. Se estableca la inscripcin
obligatoria de todo propietario de fincas urbanas, el cual deba cotizar una cuota que se
recaudaba con la contribucin del inmueble. Eran funciones de estas Cmaras, la
proteccin, defensa y representacin de la propiedad urbana, la promocin,
conservacin, estudio y difusin de la propiedad, el establecimiento de servicios en
beneficio del sector y la colaboracin don la Administracin Publica en cuanto al
ejercicio de las funciones que afecten a la propiedad urbana. Estos fines se cumplan por
medio de una serie de servicios que el Reglamento divide segn tuvieran carcter
obligatorio o voluntario.
Estas Cmaras de la Propiedad se suprimieron, primero se dejo sin efecto la exaccin
cuota de la Cmara de la Propiedad Urbana y despus la obligatoriedad de la
afiliacin, terminando por suprimir las Cmaras Oficiales de la Propiedad Urbana como
Corporaciones de Derecho pblico, y facultando al Gobierno para que mediante Real
Decreto estableciera un el rgimen de destino del patrimonio y personal de las mismas.

7
La disolucin de las Cmaras oficiales del Propiedad Urbana ha planteado graves
problemas constitucionales, por haberlas suprimido una Ley anual de Presupuestos,
como confirma la STC de 16-6-94, vulnerando el artculo 134.2 de la CE.
De esta extincin y liquidacin el TC en la citada sentencia ha salvado a las Cmaras de
la Propiedad de aquellas CCAA que haban asumido competencias plenas, legislativas y
ejecutivas. Con carcter de corporaciones voluntarias, subsiste este tipo de organizacin
cameral en Catalua, Pas Vasco, Madrid, Baleares etc.
Entran tambin en este gnero las Cmaras Agrarias cuyas funciones resultan ahora
restringidas a ser rganos de consulta de la Administracin, a ejercer aquellas funciones
que stas les deleguen y la administracin de su patrimonio. La Ley pretende tambin
hacer de las Cmaras y en concreto de las elecciones a sus rganos de gobierno, la
medida de la representatividad de las diversas organizaciones profesionales agrarias a
nivel provincial y nacional. La adscripcin de los agricultores a las Cmaras es
voluntaria. Se financian por las cuotas de los miembros y como ingreso normal y
prcticamente nico, se prevn las subvenciones para su normal funcionamiento con
cargo a laso Presupuestos Generales del Estado y de las CCAA
Responden por ultimo al tipo cameral las Cofradas de pescadores. Nada se dice en su
regulacin legal sobre la adscripcin obligatoria, pero se mantiene el rasgo tpico del
corporativismo fascista, de unir en una misma corporacin a los trabajadores y a los
empresarios, en este caso los pescadores y los armadores de los barcos.
6. LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS
Las circunstancias que han determinado la presencia pblica en el mbito deportivo son
varias:
la presin internacional derivada de la organizacin olmpica, que ha forzado a
los Estado a crear organizaciones que respondan a los principios de las
Olimpiadas para poder tomar parte en las competiciones internaciones
intentando respetar la tradicional regla de que ninguna autoridad u organizacin
fuera de las deportivas debe inmiscuirse en ese mbito
la importancia del espectculo deportivo que se aprecia como un verdadero
servicio pblico, con competiciones nacionales e internacionales que slo
pueden organizarse eficazmente desde instituciones tuteladas por el Estado y
dotadas de poderes pblicos.

La frmula que ha resultado ms adecuada para la intervencin del Estado, por ser la
ms respetuosa con la libertad de los deportistas es la tcnica corporativa, que encarnan
las diversas Federaciones, y en las que se integran y disciplinan los clubes y practicantes
y, la creacin de organismos burocrticos ad hoc, que tutelan a las propias
Federaciones, y que en algunos pases alcanzan el rango de Ministerios.
En Espaa esta tcnica corporativa es la que resulta objetivamente aplicada en la
organizacin de los deportistas profesionales por la Ley de Educacin Fsica y Deporte
de 31 marzo 1980 (desarrollada para los clubes y federaciones por el RD 177/1981 16
enero), as como de la Ley del Deporte 10/1990 de 15 octubre, actualmente vigente.
El Estado, interviene en el deporte a travs del Consejo Superior de Deportes,
Organismo autnomo adscrito al Ministerio de Educacin y Ciencia (Art 7 Ley del
Deporte), desde el que se tutela esa Administracin corporativa, cuya pieza central son
las Federaciones, con rgimen jurdico muy similar al de los Colegios profesionales
pero en la vertiente deportiva.

8
La Ley 10/1990: las Federaciones Espaolas son Entidades privadas con
personalidad jurdica propia, cuyo mbito de actuacin se extiende al conjunto del
territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que les son propias,
integradas por Federaciones deportivas de mbito autonmico, clubes deportivos,
deportistas, tcnicos, jueces y rbitros, ligas profesionales si las hubiere, y otros
colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del
deporte. Las Federaciones, adems de sus propias atribuciones, ejercen por
delegacin funciones pblicas de carcter administrativo actuando en este caso como
agentes colaboradores de la Administracin Pblica (art 31 Ley del Deporte).

La creacin de una Federacin Deportiva Espaola se produce por resolucin


motivada del Consejo Superior de Deportes, que se inscribe en el correspondiente
registro, publicndose los Estatutos en el BOE (Arts 8, 31.7 y 34). Igualmente la
revocacin o extincin se atribuye al mismo organismo por resolucin motivada (art
34).
Conforme al principio del monopolio no puede constituirse ms que una Federacin
por cada modalidad deportiva, y a la creada se atribuye la representacin de esa rama
deportiva ante la respectiva Federacin Internacional, a la que slo acceder mediante la
oportuna autorizacin del Consejo Superior de Deportes (Art34).
Para la participacin en competiciones deportivas oficiales de mbito estatal ser
preciso estar en posesin de una licencia deportiva expedida por la correspondiente
Federacin Espaola. Las licencias expedidas por las Federaciones de mbito
autonmico habilitarn para dicha participacin cuando stas se hallen integradas en las
Federaciones Deportivas Espaolas, se expidan dentro de las condiciones mnimas de
carcter econmico que fijen stas y comunique su expedicin a las mismas. (art 33.4)
El Presidente y la Asamblea General son rganos de carcter necesario.
Las Federaciones Deportivas estn sujetas a una intensa tutela del Consejo Superior
de Deportes que comprende facultades para:
Imponer inspecciones de libros y documentos oficiales
convocar a los rganos colegiados de gobierno y
suspender motivadamente de forma cautelar y provisional al Presidente y dems
miembros de los rganos de gobierno.

Su rgimen patrimonial est sujeto a un control riguroso. As:;


No podrn aprobar presupuestos deficitarios
Ni destinar bienes
Ni ejercer primordialmente, aunque s complementariamente actividades
industriales, si bien no podrn repartir beneficios entre sus miembros
Tampoco podrn comprometer gastos de carcter plurianual sin autorizacin del
Consejo Superior de Deportes, debiendo someterse a auditorias financieras as
como a informes de revisin limitada (art36).
En caso de disolucin, el patrimonio neto de la Federacin, si lo hubiere, no se
reparte entre los miembros, sino que se aplicar a finalidades anlogas,
determinndose por el Consejo Superior de Deportes su destino concreto.
En principio los bienes de las Federaciones Deportivas no son de dominio
pblico, s lo son, por estar afectadas al uso pblico, las instalaciones deportivas
financiadas con fondos pblico s (art 70).
En cuanto a los empleados de las Federaciones Deportivas, como los de las
restantes Corporaciones pblicas, no son funcionarios, sino personal laboral.

9
Las Federaciones tienen competencias pblicas, y bajo la coordinacin y control del
Consejo Superior de Deportes:
Elaboran los reglamentos deportivos.
Regulan y organizan las competiciones oficiales.
Colaboran en la formacin de sus cuadros tcnicos.
Velan por el cumplimiento de las normas reglamentarias.
Ejecutan la potestad disciplinaria.
Asignan y controlan las subvenciones a las asociaciones y Entidades deportivas
adscritas a ellas.

Respecto a la regulacin de la disciplina deportiva. Pueden sancionar a todas las


personas que forman parte de su propia estructura orgnica, es decir, a los clubes
deportivos y a sus deportistas, tcnicos, y directivos, y, en general, a todas aquellas
personas y Entidades que, estando federadas, desarrollan la actividad deportiva
correspondiente en el mbito estatal, extendiendo la competencia a las infracciones
reglamentarias de las normas de juego y a las dems normas deportivas (conducta
deportiva) tipificadas en la Ley, en sus disposiciones reglamentarias, y en las
estatutarias o reglamentarias de clubes de la conducta deportiva.
Las sanciones que se impongan por las Federaciones Deportivas, en todo caso con
audiencia del interesado y aplicando los principios generales del Derecho disciplinario y
sancionador, son recurribles ante el comit Espaol de Disciplina Deportiva, agotndose
la va administrativa. Este rgano est adscrito orgnicamente al Consejo Superior de
Deportes y acta con independencia, si bien sus miembros son designados por ste. Sus
decisiones se ejecutan por las Federaciones y contra las decisiones de stas no cabe
recurso administrativo alguno, aunque s, el contencioso-administrativo, en aplicacin
del art 24 CE que consagra sin excepciones, el derecho a la garanta judicial efectiva. Se
admite la recurribilidad de las resoluciones federativas cuando intervienen como
instrumentos de la Administracin Pblica.
Cualquier obstculo a la recurribilidad de los actos de las federaciones deportivas es
incompatible con un Estado de Derecho, en particular, el derecho a la tutela judicial
efectiva del art 24 CE y por ello deben domiciliarse en la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa a travs de recursos administrativos por rganos estatales, como son el
Comit Espaol de Disciplina Deportiva y el Consejo Superior de Deportes y desde
luego las resoluciones sancionadoras.

10
Tema XIV
Administracin consultiva y de control
1 Problemas generales y clases de rganos consultivos
Los rganos con competencias resolutorias, rganos activos, necesitan del apoyo
tcnico de otros para preparar sus decisiones, desarrollndose la actividad consultiva a
travs de tcnicas de diversa naturaleza, distinguindose en funcin de la estructura de
los rganos que la cumplen (unipersonal y colegial, estable y transitoria) y en funcin
de la forma de comunicacin con el rgano activo al que asesoran (de forma directa o
indirecta, o a travs de un procedimiento formalizado).
Respecto a los problemas generales hay que decir que la posibilidad para los rganos
activos de solicitar consultas y asesoramientos, opiniones formales o informales (de
otros rganos o de los administrados) est originando una cierta paralizacin de la
accin administrativa. La resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias (por ej,
la creacin de comisiones), la inercia y la lentitud son defectos indiscutibles de las
Administraciones contemporneas.
De la consulta-informacin se est pasando a la consulta- negociacin y hay una
bsqueda obsesiva por la omnirepresentacin , de la unanimidad y del consenso debido
a la parlisis que se observa en muchas instituciones.
Clases de rganos
Entre las tcnicas consultivas clsicas destaca la colegialidad. La estructura consultiva
colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el rgano consultado y el
asistido, que se comunican a travs de un procedimiento formalizado. La peticin de la
consulta y el dictamen se producen por escrito, incorporndose al expediente o
procedimiento en que se han producido. Esto es as porque estos rganos cumplen, a la
vez que una funcin asesora una cierta funcin de garanta respecto de los
administrados.
Aparte de este ejemplo son muy presentes los consejos de mbito ministerial o
inferiores, separados de la administracin activa e integrados por altos funcionarios o
determinadas representaciones sociales y que, en general, tienen muy escasa actividad.
Muy distintos son los rganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los
rganos operativos sin seguir un procedimiento formalizado y de los que son un simple
instrumento sin relevancia externa. Fundamental es que el informante est
jerrquicamente subordinado al rgano decisorio. El informe puede manifestarse
oralmente o por escrito, as como la peticin de la asistencia y no es obligatoria su
incorporacin al procedimiento. Aunque se compongan de varias personas, la estructura
de estos rganos no es colegial, sino jerrquica (un jefe y varios subordinados). A este
tipo de organizacin consultiva responden: los Estados Mayores de los Ejrcitos, y las
secretaras generales tcnicas, los gabinetes de los Ministros en la Administracin civil,
las asesoras jurdicas y econmicas etc.

2 El Consejo de Estado
2.2 El Consejo de Estado a partir de la Constitucin de 1978
El Consejo de Estado pudo ser suprimido a partir de la CE 78 pero los constituyentes de
1978 lo citaron para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la delegacin de
materias de titularidad estatal a las CCAA (art153) y porque, en funcin de lo dispuesto
en el art 107, lo configuraron como supremo rgano consultivo del Gobierno,
remitiendo a una Ley Orgnica la regulacin de su composicin y competencia.

1
Su actual regulacin la constituyen:
-La Ley Orgnica 3/1980 de 22-4l, modificada por la Ley Orgnica 3/2004 de 28-12
-Reglamento Orgnico aprobado por Real Decreto 1674/1980, modificado por el
Real Decreto 449/2005 de 22-4.
2.3 Rgimen, naturaleza, competencias y funciones del Consejo de Estado.
Est configurado como rgano consultivo, con separacin orgnica del Gobierno, pero
cuyos miembros son todos en su inmensa mayora de nombramiento gubernamental.
Ahora bien, esta separacin orgnica mas el carcter preceptivo y en algunos casos
vinculante de sus dictmenes permite cuestionar sobre si el Consejo de Estado es un
rgano consultivo o un rgano ms bien de control.
Su naturaleza nos plantea la cuestin de si es un rgano consultivo o de control (esta
ltima es la ms adecuada).
Como rgano consultivo: Fuera de las materias en que es preceptivo su
dictamen, el Consejo de Estado actua como rgano consultivo en cualquier
asunto que lo estimen oportuno el Gobierno o dems miembros de ste y los
Consejeros de las CCAA. Esta va se utilizar normalmente para supuestos en
que el rgano consultante desee reforzar o descargar parte de la responsabilidad
de su decisin en la autoritas institucional del Consejo.
Como rgano de control: Esta caracterizacin se desprende de las garantas de
que se le inviste, que son las propias de los rganos judiciales ejerce la funcin
consultiva con autonoma orgnica y funcional para garantizar su objetividad
o independencia y por la finalidad de sus intervenciones se velar por la
observancia de la CE y del resto del ordenamiento jurdico.
El artculo 38 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, lo ha convertido
pero slo parcialmente, en rgano constitucional decisorio de los conflictos de
competencias entre la Administracin y los Tribunales
La Ley Orgnica 3/2004 de 28-12 ha encomendado al Consejo otras funciones
aun menos relevantes como realizar estudios, informes o memorias que el
Gobierno le solicite y elaborar las propuestas legislativas o de reforma
constitucional que el Gobierno le encomiende y otra filantrpica, crear una
categora de Consejeros natos vitalicios para los ex Presidentes del Gobierno
con el magnifico sueldo y status de los Consejeros Permanentes, sin perjuicio
del que les corresponda como ex Presidentes del Gobierno, pero sin mas funcin
que formar parte del Pleno del Consejo.
Competencias:
El Consejo de Estado debe de emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta
el Gobierno o sus miembros. El Pleno o la Comisin Permanente podrn elevar al
Gobierno propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la prctica y
experiencia de sus funciones le sugiera.
Las competencias ms importantes son las de informe preceptivo, en las que el acta
como rgano de control jurdico, distinguindose las que debe emitir el Pleno de las que
correspondan a la Comisin Permanente.
El Pleno deber ser consultado sobre materias que se refieren a:
Anteproyectos de la reforma de la CE, cuando la propuesta no haya sido
elaborada por el propio Consejo

2
Anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de
dictarse en ejecucin, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o
acuerdos internacionales y del Derecho comunitario europeo.
Ejercicio de la funcin legislativa y reglamentaria, como sobre los
proyectos de decretos legislativos, es decir, los que desarrollan una Ley de
Bases, y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas
cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organizacin,
competencia y funcionamiento del Consejo de Estado.
El Pleno deber informar:
En materia de relaciones internacionales, sobre las dudas o discrepancias
que surjan en la interpretacin o cumplimiento de tratados, convenios o
acuerdos internacionales en los que Espaa sea parte.
Sobre las transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los derechos de
la Hacienda Pblica.
Sobre la separacin de Consejeros Permanentes
Sobre los asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial
transcendencia o repercusin.
Aunque el informe parece configurarse en estas materias como preceptivo, su omisin
no tendr consecuencias jurdicas, puesto que el posterior acto del Gobierno o da lugar a
leyes, o no da lugar a actos administrativos, como ocurren en la mayora de las
eventuales consultas sobre problemas internacionales.
La funcin ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a travs de las competencias de
la Comisin Permanente sobresaliendo aquellas cuestiones que tienen relacin con el
control de la potestad reglamentaria que se ejercite en ejecucin, cumplimiento y
desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales o en ejecucin de las
Leyes, as como de sus modificaciones.
La Comisin Permanente deber informar sobre determinados supuestos de relaciones
del Estado con las CCAA como los anteproyectos de ley orgnica de transferencia o
delegacin de competencias estatales a las CCAA, el control del ejercicio de funciones
delegadas por el Estado a las CCAA, impugnacin de las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los rganos de las CCAA ante el TC con carcter previo o posterior a la
interposicin del recurso.
Competencias de la Comisin Permanente: Se le asignan las tradicionales
competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos
Departamentos.
La Comisin de Estudios creada por la LO 3/2004. Ordenar, dirigir y supervisar la
realizacin de los estudios, informes o memorias encargados por el Gobierno.
Funciones
Corresponde a las Secciones preparar el despacho de aquellos asuntos en que hayan de
atender el Pleno o la Comisin Permanente y a esta ltima desempear la ponencia de
todos los asuntos en que el Consejo en Pleno haya de entender.
El Consejo puede solicitar al rgano consultante que se complete el expediente con
cuantos antecedentes, informes y pruebas estime necesario.
Ante el Consejo se articula un trmite de audiencia a favor de los interesados en los
respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo del
Presidente, de oficio o a peticin de aqullos y se conceder en todo caso cuando en la
consulta est directamente interesada una CCAA y as lo manifieste.

3
La regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y de los trminos de la
votacin se impone a todos los miembros del Consejo y personal auxiliar en todo
tiempo y sobre las propuestas y acuerdos nicamente mientras no estn resueltos.
En cuanto a los dictmenes, no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario,
aunque se establece una limitacin y una carga formal para disentir del informe del
Consejo de Estado.
La limitacin afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia a
favor del Consejo de Ministros para resolver aquellos asuntos en que, siendo
preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el Ministro consultante disienta
del dictamen de aquel. Si el Ministro resuelve por s mismo, su acuerdo
estara afectado por de un vicio de incompetencia jerrquica.
La carga formal afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas
por el Consejo, cuya inobservancia no tiene ninguna sancin o relevancia
jurdica. Consiste en que, en los casos de disentimiento, el rgano que ha
solicitado la consulta debe hacer constar en la resolucin que sta se adopta
odo el Consejo de Estado lo que equivale a decir que no se ha seguido su
opinin, en caso contrario la frmula ser de acuerdo con el Consejo de
Estado.
El dictamen ser preceptivo para las CCAA que carezcan de rgano consultivo propio
en los mismos casos previstos por la Ley para el Estado, cuando hayan asumido las
competencias correspondientes. (art 24).
Tras la ltima reforma de su Ley Orgnica el Consejo de Estado ha sido configurado
como el rgano supremo consultivo nicamente del Gobierno del Estado ajustndose as
al art 107 CE.
Cuando una Ley exige el dictamen previo del Consejo de Estado, ste puede ser
sustituido por el dictamen de rganos de similares caractersticas, que en virtud de sus
competencias de autoorganizacin, hayan podido crear las CCAA siempre que
aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificacin tcnica.. y que la
intervencin del rgano consultivo autonmico excluye la del Consejo de Estado,
salvo que la CE, los Estatutos de autonoma o la Ley Autonmica establezcan lo
contrario para supuestos determinados.

3. Los Consejos autonmicos


La configuracin que realiza el art 107 CE del Consejo de Estado, como rgano
supremo consultivo del Gobierno de la Nacin, no descarta que su actuacin se extienda
al mbito autonmico, pero tampoco la impone, lo que posibilit la aparicin de
homlogos territoriales que ofrecan una garanta de control de la legalidad anloga a la
que practica el Consejo de Estado. Algunos estatutos de autonoma contemplaron esa
posibilidad, como el de Canarias y Extremadura.
La STC 204/1992 estim constitucionalmente lcita la sustitucin del informe
preceptivo del Consejo de Estado por el que pudieran dictar unos Consejos Consultivos
autonmicos en relacin al ejercicio de competencias en su respectiva Comunidad,
siempre que esas instituciones tuvieran las mismas caractersticas y funciones a las del
rgano estatal. La mayora de las CCAA se dotaron de rganos consultivos anlogos al
Consejo de Estado.
Distinto es el caso de Catalua, que dispone de 2 rganos consultivos:
El Consejo Consultivo: vela porque las normas estatales y autonmicas
guarden el respeto debido a la CE y al Estatuto.

4
La Comisin Jurdica Asesora: cuya funcin es la salvaguarda de la mera
legalidad de los decretos legislativos, reglamentos y disposiciones generales
dictados en ejecucin de las leyes y sus modificaciones, as como el informe de
expedientes administrativos varios, autonmicos y locales.

Todos los Consejos Consultivos se configuran como rganos colegiados. En unos


casos sus integrantes son elegidos por el Gobierno y en otros una parte por el Ejecutivo
y otra por el Parlamento por mayora cualificada.
La seleccin se realiza generalmente entre juristas de reconocido prestigio, exigindoles
experiencia profesional y en algunos casos la condicin poltica de miembro de la
CCAA que se trate. La especial configuracin de la Comisin Jurdica Asesora del
Gobierno vasco hace que sus componentes electivos hayan de ser Letrados de la
Secretara General del Rgimen Jurdico, rgano en el que se incorpora.

En los consejos consultivos de Andaluca, Castilla La Mancha, Castilla y Len,


Extremadura y Pas Vasco, aparecen junto a los miembros electivos otros miembros
natos o permanentes por ocupar o haber ocupado un cargo relevante en la CCAA. La
vinculacin poltica o la pertenencia a la Administracin de alguno de los miembros
natos parece chocar, de una parte, con el carcter tcnico-jurdico del rgano y, de otra,
con la independencia que se predica del mismo, lo que se intenta paliar estableciendo un
n de Consejeros natos inferior al de electivos o circunscribiendo su intervencin al
Pleno, sin que puedan votar, aunque s participar, en otros rganos del Consejo.
En su funcin de control de la legalidad ordinaria de los actos, tanto de la
Administracin Autonmica como de los entes locales, estos rganos consultivos
sustituyen al Consejo de Estado emitiendo dictamen en:
En los expedientes sobre revisin de oficio de los actos administrativos y
disposiciones generales
Recursos administrativos extraordinarios de revisin
Aprobacin de ordenanzas generales de aprovechamiento de los bienes
comunales
Aprobacin de pliegos de clusulas administrativas generales
Interpretacin, nulidad y extincin de concesiones administrativas cuando se
formule oposicin por parte del concesionario
Responsabilidad patrimonial de la administracin.
4 Los consejos econmicos y sociales estatales y autonmicos
La reduccin de la funcin consultiva del Consejo de Estado a los aspectos jurdicos,
junto con el aumento de la intervencin econmica de la Administracin y la
complejidad de estas tareas, han originado la creacin de otros rganos consultivos de
carcter especializado.

El art 131. CE contempla un Consejo Econmico pero referido bsicamente, a la


funcin planificadora: el Gobierno elaborar los proyectos de planificacin de
acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las CCAA y el
asesoramiento y colaboracin de los sindicatos y otras organizaciones empresariales y
econmicas. A tal fin se constituir un Consejo, cuya composicin y funciones se
desarrollarn por Ley.
El Consejo Econmico y Social ni tiene encomendadas funciones planificadoras, ni las
consultivas en materia econmica son relevantes debido a que la competencia ms
importante que tiene asignada es la emisin de dictmenes sobre anteproyectos de leyes

5
del Estado y proyectos de reales decretos legislativos que regulen materias
socioeconmicas y laborales. Hay que dudar de que esos dictmenes tengan naturaleza
preceptiva desde el momento en que se excepta la consulta a la Ley de Presupuestos
Generales del Estado.
Organizacin:
Formado por 61 miembros:
20 representantes de las organizaciones sindicales
20 en representacin de las empresariales
20 expertos nombrados por el Gobierno, a propuesta de los Ministros de Trabajo
y Seguridad Social y de Economa y Hacienda
Presidente, de libre designacin y cese por el Gobierno.

La organizacin logstica de este Consejo se ha configurado de forma anmala como


un Ente de Derecho pblico sujeto al Derecho privado, lo que le permite celebrar los
contratos con arreglo al Derecho privado y que su personal se sujete al Derecho laboral.
Todas las CCAA se han dotado de un consejo econmico y social propio.
5 Asesoramiento jurdico, representacin y defensa en juicio de la Administracin
El crecimiento de las tareas y de la organizacin administrativa ha creado la necesidad
de crear un servicio permanente de asesoramiento jurdico de la Administracin del
Estado.
Por otra parte, la funcin de asesoramiento jurdico del Estado habra de vincularse
orgnicamente a los cometidos de su representacin y defensa en juicio, por lo que
convena que una misma organizacin y cuerpo de funcionarios asumiese todas estas
misiones, como ha ocurrido con el Cuerpo de Abogados del Estado. Esto, no significa,
que el mismo Abogado del Estado, que asesora en un Organismo o Departamento
ministerial, sea el mismo que defiende despus el asunto en la va jurisdiccional.

En Espaa el servicio de asesoramiento jurdico naci en el Ministerio de Hacienda y en


su Direccin General de lo Contencioso, servicio por un cuerpo de funcionarios, el
Cuerpo de Abogados del Estado, con unidades orgnicas (Abogacas del Estado) en
todos los Departamentos ministeriales, en algunos Organismos autnomos y en todas
las Delegaciones provinciales de Hacienda.
La figura aparece en la segunda mitad S XIX (los Abogados del Estado) en el
Ministerio de Hacienda, con funciones de asesoramiento y posteriormente extienden su
funcin de asesoramiento a otras ramas de la Administracin y asumirn tambin la
representacin y defensa en juicio
Pero el asesoramiento jurdico no ha sido competencia exclusiva del Cuerpo de
Abogados del Estado. En el Ministerio de Justicia, la funcin asesora corra a cargo de
los Cuerpos de Letrados de la Direccin General de los Registros y del Notariado y del
Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia; en la Administracin Militar, se
encomienda a los Cuerpos Jurdicos de los Ministerios del Ejrcito, Marina y Aire, cuyo
miembros, Auditores, integrados en el Cuerpo Jurdico de la Defensa, asumen tambin
las funciones propias de la Justicia militar.

Tras la Ley 52/1997 de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas de 27-11,


desarrollada por el Reglamento aprobado por RD 997/2003 de 25-7, los Abogados del
Estado lo son exclusivamente de ste, pero no de las Administraciones autonmicas y
Entes locales, que han creado sus propios cueros de funcionarios letrados o se sirven de
abogados libres. Dentro del Estado, tampoco asumen el asesoramiento jurdico del

6
Ministerio de Defensa, que corresponde al Cuerpo Jurdico de la Defensa, ni la
representacin y defensa en juicio en el mbito de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social, que asume el Cuerpo de Letrados de la
Administracin de la Seguridad Social.

Los Abogados del Estado podrn asumir la representacin y defensa en juicio de las
autoridades, funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos pblicos y rganos
Constitucionales, cualquiera que sea su posicin procesal, cuando los procedimientos se
sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo.
6 Los rganos de control interno
El control del funcionamiento de la Administracin se ejerce de forma externa por el
Parlamento y el Defensor del Pueblo, por los Tribunales de Justicia y por el Tribunal de
Cuentas. Adems la Administracin dispone de rganos propios que ejercen un control
interno, desde el propio seno de su organizacin.

La distincin del control sobre la Administracin en externo e interno segn el lugar


de radicacin del rgano que lo ejerce, debe ser completada con la divisin de la
actividad de control en razn de la finalidad perseguida. Esta perspectiva nos sita
ante la realidad de dos formas muy diferenciadas:
El control que alcanza a los aspectos contables y financieros
Y el control que incide sobre la adecuacin de la actividad material del
organismo con los fines que tiene encomendados.
El control interno ms importante es el que se vincula y ejercita a travs del principio
de jerarqua. Los superiores controlan la actividad de los rganos inferiores.

a) El Ministerio de Hacienda como rgano de control interno. La Invervencin


general
El Ministerio de Hacienda a travs de la Intervencin General de la Administracin del
Estado y, en parecidos trminos, las Consejeras de Economa de las CCAA, son los
rganos ordinarios de control econmico de sus respectivas administraciones. Este
control, acta sobre el procedimiento de todo gasto pblico, para cuya efectividad se
exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos rganos:
La ordenacin del gasto corresponde al Ministro o Jefe del Organismo
competente por razn de la materia.
El gasto no pude comprometerse sin que se acredite la existencia de crdito
disponible. Es aqu donde acta la Intervencin mediante la toma de razn o
intervenido cuya funcin consiste justamente en verificar que el gasto
ordenado est dentro de las partidas presupuestarias de que pude disponer la
autoridad ordenadora del gasto.
Comprometido el gasto, viene la fase de pago, que es competencia del
Ministerio de Hacienda, salvo los supuestos de delegacin de organismos con
ordenaciones de pago propias (Ministerio de Defensa y Delegaciones de
Hacienda para pagos peridicos y fijos). Tambin esta fase acta la
Intervencin.
A travs de este sistema se pretende hacer ms difcil las malversaciones y los gastos
irregulares. El peligro est en que, so pretexto de la fiscalizacin presupuestaria y
contable, la Intervencin bloquee la competencia ordenadora de cada organismo
mediante la negativa o retraso del intervenido.

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En nuestro pas los Interventores ejercen la intervencin crtica o previa de todo acto,
documento o expediente que puede implicar algn tipo o movimiento des fondos,
pudiendo recabar a este efecto toda clase de antecedentes, documentos o informes. En el
caso de los Organismos autnomos, la posicin del Ministerio de Hacienda est
reforzada porque un funcionario de este Ministerio lleva la contabilidad material
colaborando activamente con el Interventor. Hay una tendencia controladora del
Ministerio de Hacienda que se manifiesta por su pretensin de control sobre los
contratos, los bienes y las retribuciones de los funcionarios de toda la Administracin
del Estado.
El control de la actividad contractual de la Administracin del Estado lo acta el
Ministerio de Hacienda a travs de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa
(dependiente de la Direccin General del Patrimonio) y que, tiene ms de rgano de
control que de consulta, por ostentar importantes competencias operativas y
controladoras sobre los contratistas y los contratos del Estado.

A su vez, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas ha convertido a la


Direccin General del Patrimonio del Estado en el gran administrador de los bienes de
la Administracin con lo que todos los Ministerios y Organismos del Estado dependen
del Ministerio de Hacienda para la afectacin de los bienes inmuebles que necesitan
para el cumplimiento de sus fines, asimismo, este Ministerio incide en la poltica de
retribuciones de los funcionarios pblicos.

b) Las Inspecciones de Servicios


La funcin inspectora en la Administracin Pblica puede tener por destinatario:
a los administrados: en este caso se trata de asegurar o corregir la observancia
de las disposiciones generales y resoluciones de la Administracin por los
ciudadanos.
a la propia organizacin y a sus funcionarios: se persigue asegurar,
vigilando, un grado ptimo en el funcionamiento de la organizacin
administrativa, y recibe por ello el nombre de Inspeccin de Servicios.
La tarea principal de las Inspecciones de Servicios es una funcin de control sobre el
propio aparato y sus servidores, pero tambin realizar algunas funciones operativas y de
asesoramiento de los administrados.

El control de las Inspecciones de Servicios puede cubrir el mbito de funcin del


Ministerio y suele recibir el nombre e Inspeccin General (Inspeccin General de
servicios del Ministerio de Hacienda, de Educacin y Ciencia etc) o limitarse a controlar
la actividad de una Direccin General u organismo inferior.
Los cargos de Inspectores se proveen normalmente a travs de 2 sistemas:
o bien la Inspeccin se vincula a los cargos y a los funcionarios de mayor
categora y antigedad de cada cuerpo (Inspecciones tradicionales en las Armas
y Cuerpos militares)
o bien se constituye un grupo o cuerpo especial de Inspectores al que se accede
por nombramiento discrecional entre determinadas categoras de personas, o
bien por concurso u oposicin entre los ya pertenecientes a otros Cuerpos del
Ministerio.
En todo caso el problema central de los Cuerpos de Inspeccin es el de asegurar una
cierta independencia respecto de los funcionarios que han de se controlados.

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Todas las Inspecciones de Servicios de la Administracin Pblica, se intenta
dirigirlas y coordinarlas en la Secretara de Estado para la Administracin
Pblica. A este efecto se ha creado en aqulla una Inspeccin General de Servicios de
la Administracin Pblica y una Comisin Coordinadora de Inspecciones
Generales.
7 Los Tribunales de Cuentas
Llevan un control externo de naturaleza contable, financiero y de carcter sucesivo, en
cuanto que tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada.
A) El Tribunal de Cuentas del Estado:
Segn el Art. 136 CE es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin
econmica del Estado, as como del sector pblico. Depender directamente de las
Cortes Generales y ejercer sus funciones por delegacin de ellas en el examen y
comprobacin de la cuenta general del Estado. Adems el Tribunal de Cuentas sin
perjuicio de su propia jurisdiccin remitir a las Cortes Generales un informe anual
en el que, cuando proceda, comunicar las infracciones o responsabilidades en que, a
su juicio,se hubiere incurrido.

El precepto cie la competencia del T de Cuentas del Estado al sector pblico estatal.
Otro precepto de la CE art 153.d) extiende su competencia al control econmico y
presupuestario de las CCAA y la LO del propio Tribunal 2/1982 12 mayo, incluye, en
una amplia y atrevida interpretacin del trmino constitucional sector pblico estatal, a
las Corporaciones locales.

Se compone de 12 Consejeros que eligen al Presidente, y son designados por periodos


de 9 aos, la mitad por cada una de las Cmaras de las Cortes generales, por mayora de
3/5.

La funcin ms visible es la funcin pblica fiscalizadora que no declara


responsabilidades personales directas para los gestores pblicos, ni es susceptible de
recursos. Esta funcin consiste en valorar genricamente el sometimiento de la actividad
econmico-financiera del sector pblico a los principios de legalidad, eficiencia y
economa, y se ejerce en relacin con la ejecucin de los programas de ingresos y gastos
pblicos y, en particular, sobre los contratos, la situacin y variaciones patrimoniales y
los crditos extraordinarios, suplementarios y dems modificaciones de los
Presupuestos (art 9 y10).
El resultado de la fiscalizacin se expondr por medio de informes o memorias,
ordinarias o extraordinarias, y de mociones o notas que se elevarn a las Cortes
Generales y se publicarn en el BOE o a la Asamblea legislativa de la respectiva CCAA
para la publicacin tambin en el Boletn Oficial.
El Tribunal debe remitir a las Cortes Generales el Informe o Memoria anual a que se
refiere el art 136.2 de la CE y que comprender el anlisis de la Cuenta General del
Estado y de las dems del sector pblico, fiscalizando la gestin econmica sobre los
extremos siguientes:
Observancia de la CE, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del
sector pblico y, en general, de las normas que afecten a la actividad econmico-
financiera del mismo.
El cumplimiento de las previsiones y la ejecucin de los Presupuestos del
Estado, de las CCAA, de las Corporaciones Locales y de las dems Entidades
sujetas a rgimen presupuestario pblico.

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La racionalidad en la ejecucin del gasto pblico basada en criterios de
eficiencia y economa.
La ejecucin de los programas de actuacin, inversiones y financiacin de las
sociedades estatales y dems planes y previsiones que rijan la actividad de las
empresas pblicas, as como el empleo o aplicacin de las subvenciones con
cago a fondos pblicos.

Adems se remitirn anualmente a las Asambleas legislativas de las CCAA unas


memorias comunitarias para el control econmico y presupuestario de su actividad y
tanto la Memoria estatal como las comunitarias debern referir las actuaciones
jurisdiccionales del Tribunal durante el ejercicio econmico correspondiente.
B) Los Tribunales de Cuentas Autonmicos
La posible existencia de rganos de Control Externo autonmicos (OCEX),
denominacin que cubre a los consejos, cmaras o sindicatura de cuentas creadas por las
CCAA no se deduce directamente de la regulacin de l articulo 136 CE sino en el
bloque de constitucionalidad del articulo 22 de la Ley Orgnica 8/80 de financiacin
de las CCAA (LOFCA) y el articulo 1.2 de la Ley Orgnica 2/82 del Tribunal de
Cuentas.
De otro lado, el TC se ha pronunciado en 3 ocasiones sobre los Tribunales de Cuentas
autonmicos concluyendo:
Que si bien la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a
todo el sector pblico, incluidas las Corporaciones Locales, el mbito principal y
preferente de su ejercicio, lo constituye el de la actividad financiera del Estado y
del sector pblico estatal.
Que si bien el T de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad
financiera pblica, no tiene porqu ser el nico..
Que es posible la existencia de rganos fiscalizadores distintos del Tribunal de
Cuentas con la condicin de que ste ltimo mantenga una relacin de
supremaca frente a los primeros.
Que la competencia de los OCEX autonmicos no excluye ni es incompatible
con la que corresponde al Tribunal de Cuentas.
Apoyndose en las normas citadas y la doctrina del TC se han creado en Andaluca la
Cmara de Cuentas (Ley 17/3/88), en Asturias la Sindicatura de Cuentas (Ley
24/3/2003), CYL el Consejo de Cuentas (Ley 9/4/2002) etc.

Se ha producido en estos OCEX una actividad de cooperacin espontnea, reflejada en


la Declaracin de sus Presidentes de Pamplona, en 2006. En la que se advierte sobre
la necesidad de complementar la fiscalizacin financiera con el anlisis de la eficacia de
las instituciones; incidir en la gestin de personal; priorizar las reas ms importantes
desde el punto de vista presupuestario, como la salud o la educacin etc.
Son metas tan ambiciosas que parten de la reclamacin de mayores dotaciones
econmicas y de personal que quedan en puras denuncias ante las Cortes Generales, no
seguidas de medidas eficaces y exigencias de responsabilidades a los gestores pblicos.
8 Otros rganos de control poltico e institucional
Tienen en comn su carcter constitucional y ser rganos de control no slo de las
Administraciones pblicas sino tambin otros rganos estatales.

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8.1 Comisiones de investigacin parlamentaria
Estn previstas en el art 76 CE como Comisiones del Congreso o del Senado o
Comisiones de ambas Cmaras para investigar sobre cualquier asunto de inters
pblico. Aparte de la publicidad e impacto poltico que de sus trabajos y conclusiones
pueda producirse, la CE no aclara cul es el efecto jurdico de las mismas, ya que
nicamente establece que stas no sern vinculantes para los Tribunales, ni
afectarn a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la
investigacin sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda,
de las acciones oportunas.

La CE declara obligatoria la comparecencia ante las Cmaras y prev la regulacin


por Ley de las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligacin.
De acuerdo con dicha previsin, la LO 5/1984 de 24 de mayo, de Comparecencia ante
las Comisiones de Investigacin del Congreso y del Senado o de ambas Cmaras,
establece que el requerido que dejara voluntariamente de comparecer para informar ante
una Comisin de Investigacin incurrir en un delito de desobediencia grave, aadiendo
que cuando a juicio de la Presidencia de la Cmara se pusiesen de manifiesto causas que
justifiquen la incomparecencia, podr efectuarse una ulterior citacin (Art 4).

8.2 Defensor del pueblo


Cargo de origen sueco definido por la CE en Art. 54: alto comisionado de las Cortes
Generales, designado por stas para la defensa de los derechos comprendidos en el
Ttulo I, y a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Administracin, dando
cuenta a las Cortes Generales.
La Ley Orgnica 3/1981, de 6 abril, le atribuye los ms amplios poderes de
investigacin sobre las Administraciones Pblicas, obligadas a auxiliarle con carcter
preferente. A este efecto, debern informarle en plazos perentorios sobre los extremos
que aqul solicite y remitirle los documentos que requieran sus actuaciones. El
incumplimiento por las autoridades o funcionarios de estas obligaciones podr ser
objeto de un informe especial e incurrir en delito de desobediencia.
Carece de poderes propios para sancionar a los funcionarios, cuando resulte que la
queja investigada ha sido originada por abuso, arbitrariedad, discriminacin, error,
negligencia u omisin. En estos casos deber dirigirse al funcionario responsable
hacindole constar su criterio al respecto y dar traslado del escrito al superior
jerrquico, formulando las sugerencias que estime oportunas; si entendiera que los
hechos son constitutivos de delito los pondr en conocimiento del Fiscal General del
Estado.
Puede formular a las autoridades o funcionarios las advertencias,
recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la
adopcin de nuevas medidas, a los que stas debern responder en el plazo de un mes.
Si formuladas sus recomendaciones dentro de un plazo razonable no se produce una
medida adecuada en tal sentido por la autoridad administrativa afectada o no informa de
las razones que estime para no adoptarlas, el Defensor del Pueblo podr poner en
conocimiento del Ministro del Departamento afectado los antecedentes del asunto y las
recomendaciones presentadas. Si tampoco obtuviera una justificacin adecuada, incluir
el asunto en su informe anual o especial con mencin de los nombres de las autoridades
o funcionarios que hayan adoptado tal actitud, entre los casos en que, considerando el
Defensor del Pueblo que era posible una solucin positiva, sta no se ha conseguido.

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En relacin con los actos administrativos, no tiene competencia para anularlos o
modificarlos. Podr, sin embargo, sugerir la modificacin de los criterios utilizados para
su produccin, incluso si llevare al convencimiento de que una norma puede provocar
situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, podr sugerir al rgano
legislativo competente o a la Administracin la modificacin de la misma.

Esta legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de


acuerdo con lo dispuesto en la CE y en la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.

NOTA: En este tema hay que aadir la composicin del Consejo de Estado, que aunque
en el programa no figura especficamente, han preguntado en uno de los dos exmenes
de junio de 2011 por un tipo de Consejeros en particular.

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