So Paulo, centro e periferia:

a retrica ambiental
e os limites da poltica urbana
Maria Lucia Refinetti Martins

O
s primeiros resultados do censo 2010 apontam 19.672.582 habitantes
na Regio Metropolitana, formada por So Paulo e outros 38 munic-
pios.1 O conjunto da regio que forma esse aglomerado registrava, em
1940, 1.568.045 habitantes.2 Calculada a diferena, evidencia-se uma cidade
nova, de mais de 18 milhes de habitantes, erguida em 70 anos. A maior taxa
de crescimento anual ocorreu na dcada de 1950. Desde ento, as taxas vm
caindo, mas, ainda assim, o 0,97% da ltima dcada3 representa mais de 190 mil
novos habitantes por ano. Uma nova cidade mdia a cada ano!
Esse quadro, que se consubstancia num assentamento predominante-
mente precrio e informal, vem gerando uma quantidade de tenses urbano-
ambientais na regio, assim como no conjunto das grandes cidades brasileiras.
As condies nacionais no so, no entanto, diversas do cenrio existente nas
cidades latino-americanas de um modo geral, onde se constatam um aprofun-
damento da pobreza e a precariedade do padro de urbanizao em amplas
parcelas do territrio urbano. Em 1990, havia cerca de 111 milhes de moradias
informais (favelas e loteamentos informais) na Amrica Latina. Em 2001, eram
127 milhes.4 No Brasil, entre 1991 e 2000, houve um aumento de 22,5% do
nmero de favelas. Enquanto os domiclios cresceram 1,01% em todo o pas, os
domiclios em favelas cresceram 4,18%.5
No Brasil, ainda que nos anos recentes esse quadro tenha apresentado
alguma recuperao e o acesso a bens de consumo pela populao mais pobre
tenha significativamente ampliado, a maioria dos brasileiros, especialmente nas
grandes cidades, no encontra oferta de soluo de moradia adequada, nem
pelo mercado, nem pelos programas pblicos, acabando banida da condio de
cidadania, tanto pela condio econmica quanto pelas restries urbansticas e
ambientais. A consequncia que a populao se instale em loteamentos irre-
gulares, ocupaes informais e favelas, justamente nos lugares ambientalmente
mais frgeis, protegidos por lei, portanto desconsiderados pelo mercado imo-
bilirio formal assim como em edifcios que se tornam obsoletos, perdem valor
de locao, terminam abandonados e se transformam em cortios e ocupaes,
com qualidade precria.
Nesses termos, urge discutir o conceito e a especificidade do meio ambien-

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te urbano, observando a tenso entre assentamento urbano e meio ambiente em
todas as suas dimenses. Cumpre aprofundar-se no entendimento da relao
entre o homem (sociedade) e a natureza, visando encontrar na teoria os funda-
mentos das normas e polticas pblicas dicotomizadas entre naturais e arti-
ficiais, que passaram a entender as atividades humanas como necessariamente
destrutivas da natureza. Dentro dessa anlise se poder explorar o papel que o
urbano vem desempenhando na relao homem e natureza.
nesses termos que cabe aprofundar o debate sobre a forma da cidade
do sculo XXI, densidade e condies ambientais do assentamento nas grandes
concentraes urbanas, e desenvolver alternativas de desenho urbano que con-
templem objetivos ambientais e sociais.
Existem, sim, para tanto, alguns princpios expressos em diretrizes de de-
senvolvimento urbano e em planos diretores, mas no se traduzem em forma e
desenho urbano, pouco avanando no sentido de compreender melhor o enlace
entre economia e produo do espao urbano, e consequentemente forma ur-
bana. Enunciados nos vigentes instrumentos de planejamento e da reforma
urbana, colocam em foco objetivos quanto ao desenvolvimento urbano, mas
esto longe de aproximar-se de qualquer imagem de configurao urbana. A ci-
dade em sua forma fsica permanece com poucas utopias e sem uma forma fsica
que expresse e materialize tais objetivos.
Meio ambiente urbano
A persistente permanncia e ampliao da irregularidade dos assentamen-
tos urbanos particularmente em reas ambientalmente sensveis leva clara iden-
tificao de que a questo ambiental urbana o avano sobre reas ambiental-
mente sensveis e protegidas intrinsecamente associada questo da moradia,
falta de oportunidades e de alternativas.
Pensar o tema ambiental nas grandes cidades brasileiras implica discutir a
questo do modelo de desenvolvimento e de desenvolvimento urbano. fun-
damental assumir que, sem forte investimento e prioridade ao desenvolvimento
social, ser impossvel conseguir condies ambientais minimamente razoveis,
ainda que toda a poluio industrial seja rigorosamente controlada o que j
vem progressivamente ocorrendo, especialmente em decorrncia das exigncias
do mercado internacional quanto certificao de qualidade. De qualquer for-
ma, a dimenso do problema exige que a reflexo sobre padres, patamares
mnimos, adensamento e intensificao do uso do solo ou extenso horizontal,
bem como a distribuio dos nus das opes adotadas sejam seriamente enca-
radas.
O presente texto, referenciando-se na Regio Metropolitana de So Pau-
lo, procura focar a questo ambiental urbana, em que o ambiente no consiste
apenas em dinmicas e processos naturais, mas inclui as relaes entre esses e
dinmicas e processos sociais.
Assim, o debate comea por avaliar o que seja o ambiental nas cidades. A

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cidade uma das mais significativas criaes da civilizao, ao mesmo tempo que
representa uma das mais impactantes formas de apropriao e transformao da
natureza, sendo considerada mesmo seu completo antagonismo.
Presentemente vem sendo atribuda a condio de questo ambiental a
problemas sociais urbanos, particularmente a habitao precria em rea de ris-
co, a insalubridade, as enchentes e os alagamentos no Brasil e em nosso caso,
na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP).
Esse sentimento poderia ser interpretado como expresso de uma ten-
dncia intermediao entre uma viso radical preservacionista e aquela que
defende a urbanizao sem restries. Poderia expressar o reconhecimento da
existncia de imbricao entre aspectos sociais, ambientais e urbanos e, conse-
quentemente, da necessidade de adoo de novas polticas, tecnologias e formas
de produo e gesto do espao diferenciadas das prticas correntes. Mas as
aparncias param por a. Se os desastres ambientais, na escala local e global, so
percebidos como consequncia de uma ao inadequada no tratamento da natu-
reza, no se coloca em evidncia a relao dessa forma com o modo de produo
e com os padres determinados pela sociedade de consumo.
Na RMSP, diante dos conflitos urbano-ambientais atuais, o que se verifica
que, se, por um lado, as polticas urbanas parecem incorporar a questo am-
biental, por outro, o discurso ambiental vem sendo frequentemente utilizado
pelos governos, por empresas, instituies e mesmo pela opinio pblica para
sustentar prticas e projetos que mais tm acirrado os conflitos sociais e injusti-
as ambientais do que enfrentado adequadamente a questo ambiental. Isso tem
se mostrado particularmente nas reas de proteo aos mananciais e em reas
protegidas de um modo geral, bem como em reas de risco.
A compreenso das relaes entre a sociedade, bem como da relao en-
tre cidade e natureza, passa certamente pela articulao da ecologia poltica
produo do espao urbano de forma a relacionar prticas sociais a formas de
apropriao e uso de espaos urbanos e da natureza. Implica a aproximao do
campo das cincias sociais com o da arquitetura e urbanismo de forma que situa-
es concretas do espao urbano possam tanto incorporar como contribuir com
as formulaes terico-prticas.
So necessrios novos paradigmas que orientem uma prtica voltada a
conciliar a interveno sobre o espao como a qualidade ambiental. Essa cons-
truo, por sua vez, dever considerar as especificidades, as contradies e os
conflitos do contexto social brasileiro, e, no caso em questo, do processo de
reproduo espacial da periferia paulista e de suas reas centrais, onde persistem
imveis subaproveitados, reas precarizadas e perda de populao.
Por outro lado, cabe observar que, do ponto de vista funcional da cidade,
a ordem espacial da indstria no vale mais, assim como as mudanas climticas
evidenciam que o ambiente fsico da terra da garoa no existe mais, prevalecen-
do altas temperaturas e chuvas torrenciais ao lado de invernos mais rigorosos.

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 Foto Jorge Maruta/Jornal da USP

Ocupaes na vrzea do Rio Tiet, no bairro de So Miguel, Zona Leste de So Paulo.

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 Centro e periferia
A grande desigualdade social no Brasil faz que a dificuldade de acesso
cidade e moradia social ocupe um lugar de centralidade na abordagem das
cidades e metrpoles. Duas situaes, ainda que com caractersticas diferentes,
evidenciam a questo: o centro metropolitano e as franjas perifricas junto aos
mananciais de abastecimento e s reas de preservao permanente (margens de
crregos e topos de morros). A tenso da resultante se mostra na periferia como
um embate com a natureza; nos centros com a sociedade e o mercado.
Nas franjas perifricas distantes, precrias e desvalorizadas no mercado
imobilirio, os conflitos se manifestam entre a preservao ambiental e a de-
manda por assentamento urbano de populao pobre, sem acesso a alternativas
habitacionais oferecidas pelo mercado ou pelo Estado, assentando-se de modo
precrio, irregular, junto aos mananciais e s reas protegidas, em condies de
prejuzo ambiental.
No centro equipado, valorizado e com grande oferta de empregos, tm
lugar as disputas territoriais associadas a um quadro edificado que se torna ob-
soleto para alguns tipos de usos, ficando sujeito precarizao pelo envelheci-
mento sem manuteno e ao abandono. nesse contexto que se d o confronto
entre a propriedade fechada e sem uso aguardando valorizao, a possibilidade
de moradia de baixo custo, e os projetos de renovao que expulsam a popula-
o local de renda mais baixa.
A promoo do repovoamento de reas centrais que j dispem de condi-
es privilegiadas de infraestrutura e localizao e que passaram por processo de
perda de populao nas ltimas dcadas tem sido discutida de forma recorrente
como uma importante alternativa expanso perifrica. No caso da cidade de
So Paulo, diferentes tipos de iniciativas e incentivos foram propostos e parcial-
mente postos em prtica desde a dcada de 1990, sem, no entanto, conseguirem
promover nem repovoamento, nem reabilitao urbana da regio.
Sem dvida, a questo central da habitao de interesse social e da recu-
perao de reas urbanas precarizadas fundiria e econmica. No entanto, em
ambos os casos centro e periferia , o desenho e a forma urbana so capazes
de promover ganhos socioambientais, tanto quanto de reforar condies de
precariedade e espoliao determinadas pela estrutura socioeconmica.
Trabalhos anteriores, de prpria autoria ou orientao, buscaram com-
preender a aprofundar a questo jurdica e institucional e os conflitos entre le-
gislao urbana e ambiental. Foram debatidas alternativas de ajustamento de
conduta e regularizao, propondo solues urbansticas ambientalmente sus-
tentveis, no caso de ocupaes j consolidadas de moradia pobre, irregular
e ambientalmente inadequada em reas perifricas e ambientalmente sensveis.
Em relao a essas reas, avana-se, no momento, na investigao de questes
de drenagem e conteno de risco. Nas reas centrais, a necessidade estudar
alternativas de arranjos espaciais urbanos para assentamentos humanos susten-

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tveis que promovam o adensamento com qualidade ambiental (de edificaes
e de espaos pblicos). O propsito contribuir positivamente para planos de
interveno governamentais que promovam a qualificao urbana em reas pre-
carizadas, por meio da implantao de Habitao de Interesse Social, com uso
misto de funes.
Nesses termos, considera-se que a questo ambiental urbana assume dois
focos: 1. o conflito entre assentamentos urbanos e natureza, observado nas fran-
jas urbanas e reas ambientalmente sensveis, e 2. o conflito social dentro da
mancha urbana e particularmente nas reas mais centrais.
Afinam-se num mesmo olhar de que os processos que se do respectiva-
mente nas franjas perifricas e, no centro, se articulam e expressam uma mesma
lgica de acumulao e explorao do homem e da natureza. Essa condio se
manifesta num conflito que, na periferia, enfrenta direta e visivelmente a natu-
reza, no centro, a sociedade. Como forma urbana, configura o esvaziamento do
centro e o avano sobre reas naturais na periferia.
Do ponto de vista emprico, cada um dos dois focos configura uma pes-
quisa especfica, ora em desenvolvimento: Manejo de guas pluviais em meio
urbano (apoio Finep) e Edificao e desenho urbano com adensamento e
qualidade ambiental: habitao de interesse social na recuperao de reas urba-
nas precarizadas (apoio Capes).
Habitao de Interesse Social como pea-chave
Se os desastres ambientais, na escala da cidade, so percebidos como de-
corrncia do modo inadequado de tratamento dado natureza, especialmente
nas reas de expanso urbana e em reas ambientalmente frgeis, por conta da
ocupao informal, necessrio ver de forma associada a expanso perifrica e
o esvaziamento populacional do centro. Utilizar para fins habitacionais reas e
edifcios abandonados em reas centrais precarizadas pela falta de manuteno
pode ser uma oportunidade, que deve ser observada sob essa mesma ptica
ambiental.
Na cidade de So Paulo, os diversos planos e propostas de qualificao de
sua rea central tm sido muito limitados, quando no desastrosos. O mercado
busca sempre reas de expanso e inovao, as reas tradicionais vo sendo aban-
donadas pelas atividades econmicas mais dinmicas, bem como pela moradia de
renda mdia ou alta. O parque edificado, sem manuteno, entra em decadncia
fsica, com parte dos imveis desocupada e mesmo abandonada. So reas com
ampla qualidade locacional, em que os que teriam condies de ocup-la no
demonstram interesse, os que gostariam no tm acesso por razes econmicas
e falta de ofertas adequadas.
O setor imobilirio mostra interesse apenas por processos de total recon-
figurao; aes de terra arrasada, em que todo o patrimnio edificado e a
propriedade imobiliria so substitudos. As seguidas propostas com baixssima
resposta para o centro de So Paulo e particularmente o projeto Nova Luz so

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exemplos paradigmticos dessa condio. Muito recurso pblico investido e a
rea no se faz atrativa ao mercado. Nem ser. Tudo evidencia que a qualificao
dessas reas s se viabiliza com a ao intensiva do poder pblico. o que se
configuraria como Public Investment Planning, conforme caracterizam Brindley
et al. (1987), como nica forma de qualificar reas deprimidas, sem interesse
para o mercado. E, nesse caso, se cabe investimento pblico, que seja na promo-
o de poltica pblica de interesse social como o caso da habitao.
nessa perspectiva que a pesquisa anteriormente mencionada visa desen-
volver e dar visibilidade para alternativas de promoo de habitao econmica
com maior densidade e qualidade ambiental, buscando o melhor aproveitamen-
to da boa localizao e infraestrutura disponveis. Para tanto, busca associar o
avano do conhecimento nos campos do planejamento urbano e da tecnologia
do ambiente construdo. Procura integrar procedimentos de aplicao de tec-
nologia, projeto da edificao, de desenho urbano e de gesto, visando oferecer
subsdios ao debate pblico, formulao de polticas urbanas e contribuir para
o atendimento das necessidades habitacionais em maior escala.
A pesquisa anteriormente referida, que estuda adensamento com qualidade
ambiental, considera como reas de estudo de caso permetros definidos como
Zona Especial de Interesse Social 3 (Zeis 3), no Plano Diretor Estratgico de So
Paulo de 2002. As Zeis 3, delimitadas na poro central da cidade de So Paulo,
correspondem a reas prioritrias para promoo de Habitao de Interesse So-
cial (HIS) ou do Mercado Popular (HMP). Apresentam terrenos ou edificaes
subutilizados em quantidade significativa, que representam, assim, potencial para
a produo habitacional e, consequentemente, para o adensamento.6
Apesar de notabilizar-se por sua massa de edifcios altos, a cidade de So
Paulo apresenta, em seu conjunto e especialmente em determinados bairros de
seu centro expandido, densidades mdias pouco significativas. Por sua vez, a
expanso perifrica movida autoconstruo ou em grandes conjuntos h muito
demonstrou sua inadequao ambiental e social.
Desde a aprovao da Lei n. 6.766/79 que impede a promoo e a venda
de loteamentos precrios e de baixo custo, e do posterior maior controle sobre
os assentamentos em reas ambientalmente frgeis e protegidas por lei, a densi-
dade nas favelas tem aumentado vertiginosamente. A verticalizao informal e
sem condies tcnicas, com o aumento de moradores por domiclio, a reali-
dade que hoje acolhe a demanda por assentamento do incremento populacional.
Onde e como acomodar esse crescimento o grande desafio, ao mesmo tempo
que bairros inteiros perdem progressivamente sua populao e ostentam imveis
degradados pela falta de manuteno e abandonados.
Criar alternativas econmicas, espaciais e legais para o melhor aproveita-
mento dessas reas fundamental. A Lei de Zoneamento (de 1972) e seu par-
ticular dispositivo de incentivo produo de edifcios altos isolados no centro
do lote, conhecida por Frmula de Adiron,7 criaram um espao empobrecido.

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Esse padro, associado a imagens produzidas pelo marketing imobilirio e es-
calada da violncia urbana, construiu um padro de moradia que nega o espao
pblico, a urbanidade e a diversidade dos centros urbanos.
A transferncia ideolgica desses valores para todas as classes sociais,
associada legislao urbanstica e edilcia que refora essa tipologia, engendra
o abandono de alternativas formais que poderiam viabilizar melhor qualidade
urbana e ambiental. Por sua vez, a perspectiva de traduzir conceitos, hipteses e
princpios subjacentes em desenhos, em forma urbana, para que materializados e
visveis tornem mais fcil avaliar o impacto e o significado formal e ambiental das
escolhas de princpios, conceitos e ndices urbansticos, contribuio inadivel.
O trabalho de pesquisa em curso adota como reas de estudo dois per-
metros de Zeis 3 na rea central da cidade de So Paulo. Essa tipologia de zona
foi includa no Plano Diretor de So Paulo como instrumento de polticas de
habitacionais, na medida em que destaca pores do territrio municipal que
se tornam prioritrias para a produo e regularizao de Habitao de Interes-
se Social (HIS), buscando interferir na dinmica fundiria e lanando mo de
mecanismos voltados reduo do preo da terra ou imveis, tornado-os mais
interessantes tanto para a produo pblica quanto privada.
O que se observa, no entanto, que a normativa urbanstica opera com
parmetros urbansticos que no se articulam a parmetros de forma e desenho,
seja em termos de plano de massa, do simples gabarito, seja em termos das con-
dies das unidades habitacionais. A aplicao de tais parmetros, considerando-
se a utilizao do Coeficiente de Aproveitamento (CA) mximo permitido para
a zona, pode levar a uma densidade lquida de 2.500 a 3.000 hab./ha, muito
elevada se aplicada em rea contnua e extensa. Isso evidencia a inconsistncia da
normativa que se torna visvel quando se traduzem os parmetros sob a forma
de desenho. Assim, a potencial viabilidade econmica se traduz em inviabilidade
urbanstica.
Para promover qualificao urbana e ambiental dessas regies com Habi-
tao de Interesse Social, fundamental articular critrios de projeto arquitet-
nico, de forma de assentamento e de tecnologia. O Estatuto da Cidade prope
instrumentos para promover a funo social da cidade e da propriedade. Os Pla-
nos Diretores, e entre eles o Plano Diretor Estratgico de So Paulo, procuram
aplic-los, estabelecendo fundamentos e regulao que, se, por um lado, operam
conceitos e princpios, por outro, no os materializam em termos de desenho
urbano e do produto espacial resultante.
Por fim, conclui-se reiterando que a qualificao urbana e ambiental de
reas centrais paulistanas precarizadas s se viabiliza com a promoo, conduzi-
da pelo Estado, nessas reas, da Habitao Econmica. Por seu turno, essa habi-
tao dever ter alta densidade para melhor aproveitamento da boa localizao
e um desenho urbano que propicie ambiente estimulante e diversificado, com
tipologias que tirem proveito da condio de centralidade.

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 Isso implica, por sua vez, assumir uma concepo de metrpole que confia
na cidade como centro dinmico nacional, expresso de um mercado interno e
capacidade instalada que lhe asseguram consistncia econmica e altssima espe-
cializao e unicidade. Contrape-se, assim, a uma avaliao, que sonha um es-
pao globalizado, glamorizado e identificado com um setor tercirio superior
(consultoras, financeiras e sedes de direo de grandes empresas), considerado
como de insero global, cuja potncia se mostra, no entanto frgil e remota.
O centro da cidade e a cidade como centro
projeto urbano e insero econmica
Conforme desenvolvido at aqui, o repovoamento da rea central as-
pecto relevante no debate sobre o meio ambiente urbano. Mas isso implica que
se observe o centro histrico da cidade junto da condio de centralidade da
economia metropolitana no contexto brasileiro ao lado da condio perifrica
que representa no jogo econmico global. Essa dupla articulao, que configura
as prticas hoje vigentes, o que se procurar evidenciar e questionar quanto a
perspectivas de futuro e de transformao.
Procura-se, a partir deste ponto, desenvolver uma discusso sobre os pro-
jetos urbanos formulados para o ncleo da Regio Metropolitana de So Paulo,
rea central do municpio de mesmo nome.
So Paulo cresceu lentamente at o sculo XIX. A constituio de um se-
gundo ncleo de atividades do setor tercirio (particularmente rea financeira)
teve incio em meados da dcada de 1950, com os primeiros edifcios na Av.
Paulista. Esse movimento no chegou, no entanto, a causar grande impacto no
centro principal, que seguiu slido nos setores financeiros e judiciais.
No entanto, o novo surto de crescimento demogrfico acelerado da cida-
de nos anos 1970 e o padro de circulao apoiado no automvel e num sistema
de transporte coletivo sobre pneus, com lgica radioconcntrica, reforaram o
centro como ponto de passagem, congestionado de veculos e de pedestres.
A construo do Metr como soluo para melhorar a mobilidade metro-
politana potencializou o centro como local de entroncamento de transportes,
aumentando consideravelmente o fluxo de pessoas na regio.
A transferncia da moradia, do comrcio e dos servios de mais alta renda
em direo ao sudoeste se intensificou, e o centro passou a concentrar comrcio
e servios mais populares. A partir de ento, iniciou-se a trajetria de projetos
para o centro que se propunham a requalific-lo.
Silva (2004) faz o agrupamento de trs conjuntos de aes que foram
implementados durante a dcada de 1970 na rea central. O primeiro foi a im-
plantao das estaes do metr, acompanhadas de obras em espaos pblicos
ao redor, como na S e So Bento. O segundo grupo consistiu na implantao
de ruas de pedestres (calades) e obras de restauro de edificaes e de espa-
os pblicos Ptio do Colgio, Edifcio Martinelli, Viaduto Santa Ifignia. O

estudos avanados 25 (71), 2011 67

terceiro grupo de intervenes foi a realizao do inventrio de edificaes de
interesse histrico, arquitetnico e cultural.
A partir do incio dos anos 1990, ltimo perodo da gesto de Luiza Erun-
dina, cuja proposta era inverso de prioridades e investimento na periferia e
reas pobres da cidade, teve incio uma reao que comea a pautar uma imagem
que associa a concentrao de transporte coletivo e as ruas com grande circula-
o de pessoas e, consequentemente, de comrcio ambulante, ideia de degra-
dao urbana da rea central e da necessidade de revitalizao.
Terminada a gesto, surge o Procentro (Programa Requalificao Ur-
bana e Funcional do Centro de So Paulo, 1993-2000), esboado inicialmente
durante a gesto municipal de Paulo Maluf (1993-1996). Foi com o Procentro
que se iniciou a ideia de contrair emprstimo internacional (Banco Interameri-
cano de Desenvolvimento BID) para interveno na rea central.
No campo dos movimentos de moradia, intensificam-se as ocupaes de
edifcios abandonados, iniciadas pouco antes A questo da moradia no centro
passa a ser uma demanda explcita, e um confronto de projetos em relao
cidade e a seu centro, do ponto de vista funcional e como referencial simblico,
claramente colocado.
Pode-se avaliar que a gesto de Luiza Erundina (1989-1992) pautou
prtica e simbolicamente pela incluso e pela ampliao de oportunidades aos
mais pobres, postura imediatamente contraposta na gesto seguinte, de Paulo
Maluf, que apontou no sentido de um centro a ser repaginado.
A partir de 2001 (gesto de Marta Suplicy), foi formulado o Programa
Morar no Centro, considerando a oportunidade de construir uma poltica habi-
tacional na rea central. No entanto, inserida no programa Ao Centro, preci-
sava tambm contemplar as exigncias colocadas pelo BID, como a valorizao
imobiliria e efetiva e transformao do perfil econmico e social. Isso a tornou
de certa forma ambgua, ao preconizar simultaneamente a atrao de atividades
e camadas de renda mdia e alta para o centro, mantendo tambm a populao
de baixa renda, j moradora.
As gestes seguintes retomaram a viso do centro elitizado. De um modo
mais simblico-ideolgico no perodo (2005-2006), de forma mais pragmtica e
com viso de mercado a partir de 2007.
No meio poltico e simblico e mesmo em parte do meio tcnico, pre-
valece o discurso sobre a revitalizao, requalificao e reabilitao, em
consonncia com um iderio internacional sobre a cidade-global. H uma
evidente inteno subjacente aos projetos urbanos em trazer atividades do setor
tercirio superior e a classe mdia para a rea central, enquanto, conforme Kara-
Jos (2010), esteve presente, desde a dcada de 1950 at o momento presente,
a concentrao de usos e atividades (moradia, empregos, comrcio e servios)
voltados para camadas de renda baixa e mdia baixa na rea central.
Esse aspecto bem expresso pelas propostas e aes na rea da Luz, caso

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paradigmtico dentre os novos projetos para o centro. As propostas parecem ter
se pautado pela busca de reconfigur-la para o padro global de atividade eco-
nmica.
O projeto derrapa h anos. Erro absoluto de avaliao. O centro de to-
dos indesejado por princpio por uma atividade que busca diferenciao e se
v exclusiva.
O projeto Nova Luz explicita esse desencontro. O setor tercirio supe-
rior internacionalizado s buscaria esse espao se inteiramente reconfigurado e,
se inteiramente reconfigurado, perderia sua dimenso histrica e simblica de
centro.
A poltica urbana e seus limites
A incluso da questo ambiental na esfera urbana leva reflexo sobre a
prpria natureza da poltica urbana e de seu alcance.
Movimentos sociais urbanos, a partir da dcada de 1980, desencadearam
ao contra-hegemnica e de reivindicaes, numa forma de contestao que
visava pautar novas formas de fazer, participativas e autogestionrias. Nos anos
1990, foram articulados fruns e redes, e tomou corpo a tarefa de formalizar as
estruturas de gesto pblica participativa conquistadas na Constituio de 1988.
Desde os primrdios desses movimentos, organizados no final dos anos
1970, configurou-se um longo perodo, de quase trinta anos, em que aquilo que
era contestao, resistncia, reivindicao foi parcialmente incorporado como
polticas pblicas, pelo menos em sua formulao.
Essa experincia propositiva, no mbito do consumo coletivo, foi, em al-
guma proporo, incorporada em polticas nacionais setoriais sade, criana e
adolescente, assistncia social e mesmo na habitao, que passaram a contar com
fundos pblicos especficos, de aplicao e gesto municipal, com conselhos elei-
tos de modo paritrio.
Tem por origem experincias participativas, de democratizao de polti-
cas pblicas a partir de uma prtica empreendida em alguns municpios durante
as dcadas de 1970 a 1990, em que se conjugaram a existncia de movimentos
organizados e governos municipais abertos implementao dessas propostas.
No Brasil, essa condio assume aspectos particulares, peculiares e talvez
circunstanciais. O perodo militar dominou por mais de vinte anos a Unio e
os Estados, permanecendo, no entanto, nos municpios, a eleio de prefeitos e
vereadores. Isso permitiu que os municpios fossem espaos de contraposio,
o que foi de fato praticado particularmente nos municpios das periferias me-
tropolitanas, uma vez que os municpios ncleos dessas Regies Metropolitanas
(capitais de Estados) seguiram com prefeitos nomeados at o final de 1982.
A presena nos bairros de organizaes locais deu incio a movimentos
reivindicativos por gua, sade, creche, que deram flego a projetos de polticas
pblicas forjadas, formatadas, no meio popular, tanto em contedo quanto na
forma de gesto participativa, de democracia no cotidiano.

estudos avanados 25 (71), 2011 69

 Ocorre que, na organizao do Estado brasileiro, cabe fundamentalmente
Unio regular a esfera da produo diretrizes da economia e grandes infraes-
truturas, sendo os estados e particularmente os municpios os responsveis pelo
dia a dia da vida social, pelas polticas pblicas associadas reproduo da fora
de trabalho. Foi nessa esfera que se organizaram e cresceram os movimentos
sociais urbanos e se construram propostas de polticas pblicas. Posteriormente,
os movimentos se estruturaram em organizaes nacionais, mas seu objeto se-
guiu sendo a esfera das polticas pblicas, que respondem reproduo da fora
de trabalho.
Ao lado de avanos nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia
social, constituiu-se algo novo na gesto de muitas cidades brasileiras por meio
de um conjunto de prticas e programas urbanos que buscavam requalificar
reas de moradia precria e produzir novos espaos de incluso social e poltica.
Houve ganhos inquestionveis nesse campo, mas todo o processo no continha
elementos a aportar esfera da produo e ao desenho de um modelo de de-
senvolvimento. A reflexo sobre a produo da cidade, parcialmente expressa no
Estatuto da Cidade, no levou indagao quanto produo como um todo.
O Movimento da Reforma Urbana levantou desde seus primrdios uma
questo central, cuja diretriz de enfrentamento resultou includa na Constituio
de 1988, artigo 182. A valorizao imobiliria assim entendida como a valori-
zao das localizaes urbanas produto da sociedade: investimentos pblicos
e privados; portanto cabe retornar a essa mesma sociedade de modo repartido,
pautado pelo interesse pblico. Foram consolidados conceitos como a Funo
Social da Cidade e da Propriedade Urbana; criaram-se instrumentos como o Im-
posto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo para imveis
subaproveitados, bem como a outorga onerosa de direito de construir.
A possibilidade de aplicao desses instrumentos requereu treze anos de
disputas e tramitao, at a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001. Mas a
desconstruo das ideias-fora comea, no entanto, j no prprio Estatuto da
Cidade, com a incorporao do instrumento das Operaes Urbanas, que se
apoia no mesmo fundamento da outorga onerosa, mas que, ao aplic-la na pr-
pria rea em que gerada, valoriza essa mesma rea, devolvendo assim com uma
mo, ao proprietrio, aquilo que cobrou com outra.
S que, alm disso, a valorizao dos imveis, uma vez que portadores de
uma localizao urbana, no produto apenas do investimento feito na rea, mas
tambm da escassez, pela irreprodutibilidade. E quando um produto escasso
e pouco reprodutvel (boa localizao, com infraestrutura, transporte e empre-
go prximo, condies ambientais adequadas) e h mais dinheiro no mercado
(como ocorrido com a disponibilizao aportada pelo Programa Minha Casa,
Minha Vida), os preos aumentam. Esse aumento acaba por restringir o acesso.
E para reduzir os danos desse processo ainda no se criou instrumento eficaz.
Inserir a questo ambiental de fato na esfera urbana implica garantir para

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todos adequada condio de assentamento. Implica evidenciar que o modo ina-
dequado de tratamento dado natureza parte da relao dessas condies com
o modo de produo e o padro pautado pela sociedade de consumo. Implica
consequentemente reconhecer as limitaes das polticas urbanas.

Notas
1 Seade, SP Demogrfico, jan. 2011. Disponvel em: <http://www.seade.gov.br>. Aces-
so em: 14 fev. 2011.
2 Elaborao prpria a partir de Seade Memria das Estatsticas Demogrficas. Dispo-
nvel em: <http://www.seade.gov.br.> Acesso em: 14 fev. 2011.
3 Seade Sistema de Informaes dos Municpios Paulistas. Disponvel em: <http://
www.seade.gov.br.> Acesso em: 14 fev. 2011.
4 Segundo Economic Commission for Latin Amrica and the Caribbean Eclac. The
millennium development goals: a Latin America and Caribbean Perspective. Fact Sheet.
Santiago: Eclac, 2004.
5 Conforme dados do IBGE, Censo 2000.
6 O projeto de pesquisa resultado das atividades desenvolvidas de integrao e produo
conjunta entre Labaut (em torno do Conforto Ambiental Urbano) e LabHab (sobre as
diversas modalidades de Habitao de Interesse Social e acesso cidade e moradia).
7 O dispositivo determinava que os edifcios que reduzissem a taxa de ocupao (TO)
eram beneficiados com um coeficiente de aproveitamento (CA) maior, de forma gra-
tuita ao incorporador, sem contrapartida de interesse coletivo. A reduo da TO no
representava uma opo tcnica, com implicaes ambientais, j que as garagens po-
deriam ocupar o subsolo, impermeabilizando a rea do lote, mas sim o resultado do
estabelecimento de um padro urbanstico.

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resumo O texto, referenciando-se na Regio Metropolitana de So Paulo, coloca um

foco na questo ambiental urbana, onde o ambiente no consiste apenas em dinmicas
e processos naturais, mas inclui as relaes entre estes e as dinmicas e os processos so-
ciais. Duas situaes extremas expressam a questo: os assentamentos precrios nas fran-
jas perifricas junto aos mananciais e em reas ambientalmente sensveis e reas centrais,
consolidadas, que perdem populao, mas tm potencial de adensamento. A partir desse
ponto, so discutidos os projetos urbanos formulados para a rea central do municpio
de So Paulo, ncleo da Regio Metropolitana. Evidencia-se, ento, que a insero da
dimenso ambiental na questo urbana, de modo que no seja apenas retrica, traz luz
as prprias limitaes das polticas urbanas.
palavras-chave: Meio ambiente urbano, Desenho urbano, Conflitos socioambientais,
Poltica urbana.
abstract The text, referring to the Metropolitan Region of So Paulo, puts a focus
on the urban environmental issue, in whish the environment consists not only of natu-
ral processes and dynamics, but also includes the relations between them and the social
processes and dynamics. Two extreme situations highlight the matter: i) the outlying
settlements on the fringes along the water supply areas and environmentally sensitive
areas; ii) the decrease of population at the central and consolidated areas, which have a
potential to increase density. From this point, the urban projects made for the central
area of So Paulo, the core of the metropolitan area are discussed. It turns evident then
that the inclusion of the environmental dimension in the urban issue, in a sense that is
not just rhetoric, brings to light the intrinsic limitations of Urban Policies.
keywords: Urban environment, Urban design, Socio-environmental conflicts, Urban
policy.

Maria Lucia Refinetti Martins professora associada do Departamento de Projeto,

da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP).
@ malurm@usp.br
Recebido em 1.3.2011 e aceito em 15.3.2011.

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