STC 45/2017, de 27 de Abril de 2017

BOLETN OFICIAL DEL ESTADO
Nm. 126 Sbado 27 de mayo de 2017 Sec. TC. Pg. 43106
Seccin del Tribunal Constitucional
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
5902 Pleno. Sentencia 45/2017, de 27 de abril de 2017. Recurso de
inconstitucionalidad 2003-2014. Interpuesto por el Parlamento de Andaluca
respecto de diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin local. Autonoma local y
competencias sobre rgimen local: extincin parcial del proceso constitucional,
interpretacin conforme con la Constitucin del precepto relativo a la asuncin
autonmica de competencias municipales en materia educativa (STC
41/2016).
ECLI:ES:TC:2017:45
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan Jos Gonzlez Rivas,
Presidente, doa Encarnacin Roca Tras, don Andrs Ollero Tassara, don Fernando
Valds Dal-R, don Santiago Martnez-Vares Garca, don Juan Antonio Xiol Ros, don
Pedro Jos Gonzlez-Trevijano Snchez, don Antonio Narvez Rodrguez, don Alfredo
Montoya Melgar, don Ricardo Enrquez Sancho y don Cndido Conde-Pumpido Tourn,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad nm. 2003-2014 interpuesto por el Letrado del

Parlamento de Andaluca, en representacin de ste, contra los apartados 3, 5, 8, 9, 10,
16, 17, 21, 25, 30, 31, 36, 38 del artculo 1, los apartados 2 y 3 del artculo 2, as como
disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera a cuarta y undcima de la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin local,
por vulneracin de las competencias estatutarias de la Comunidad Autnoma, de la
autonoma local constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE) y de otros
preceptos constitucionales y estatuarios. Ha sido ponente el Magistrado don Andrs Ollero
Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 28 de marzo de 2014, el Letrado del

Parlamento de Andaluca, en representacin de ste, interpone recurso de
inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin local.
2. El recurso de inconstitucionalidad realiza primero una serie de consideraciones

generales sobre: la Carta Europea de la Autonoma Local, ratificada por Espaa el 20 de
Verificable en http://www.boe.es
enero de 1988, que habra de tenerse en cuenta en la interpretacin de la Constitucin.

Sus principios los habra desarrollado la Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma
cve: BOE-A-2017-5902
del Estatuto de Autonoma de Andaluca (en adelante, EAAnd), as como la Ley 5/2010,
de11 de junio, de autonoma local de Andaluca. Entran en juego la autonoma local
constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE), el alcance y los fines de la
legislacin bsica estatal (art. 149.1.18 CE) y las competencias estatutarias de la
Comunidad Autnoma de Andaluca para regular el rgimen local.
Tras estas consideraciones, el recurso de inconstitucionalidad impugna las previsiones

siguientes:
a) Los artculos 7 (apartados 3 y 4), 25 y 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora

de las bases del rgimen local (en adelante, LBRL), en la redaccin dada por los apartados
3, 8 y 10, respectivamente, del artculo 1 de la Ley 27/2013. El artculo 25.2 LBRL
vulnerara la autonoma municipal constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE) al
eliminar o restringir el alcance de una serie de competencias tradicionalmente ejercidas
por los ayuntamientos (servicios sociales, cultura, educacin, atencin primaria a la salud).
A su vez, invadira la competencia de la Comunidad Autnoma de Andaluca para
determinar las potestades municipales [art. 60.1 b) EAAnd), as como los preceptos
estatutarios que contienen su enumeracin. En particular, la redaccin dada a determinadas
materias (especialmente urbanismo y medio ambiente) sera detallada en exceso, sin
limitarse a fijar un mnimo comn denominador.
Las dems previsiones impugnadas tambin vulneraran la garanta constitucional de
la autonoma local (arts. 137, 140 y 141.1 CE), teniendo en cuenta que el propio EAAnd
obliga a que las transferencias y delegaciones se articulen de modo tal que los municipios
andaluces puedan seguir polticas propias (art. 93). A su vez, esos preceptos invadiran
asimismo la competencia estatutaria en materia de rgimen local, que incluye las
relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los entes locales [art. 60.1 a)
EAAnd]. En ella est anclado el artculo 93 EAAnd. El Estado podra regular solo un marco
genrico de reglas sobre delegacin, como el establecido en la redaccin anterior del
artculo 27 LBRL, correspondiendo a la Comunidad andaluza determinar las condiciones y
requisitos que han de regir la delegacin. Tal competencia ha sido ejercida efectivamente
a travs de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonoma local de Andaluca (arts. 16 a 23).
En particular, el artculo 7 LBRL sometera la delegacin a tcnicas de direccin y control
(apartado 3) y a una serie de requisitos (apartado 4) que solo las Comunidades Autnomas
podran determinar. El artculo 27 contendra una regulacin excesivamente detallada
dirigida a establecer un rgido control sobre el proceso de delegacin, contrario a las
competencias autonmicas. Igualmente invasiva resultara la compensacin de deudas
prevista en beneficio de los entes locales que otorgara un tratamiento asimtrico en
detrimento de la Administracin autonmica. En fin, la prctica totalidad de las materias en
las que se permite la delegacin correspondera a las Comunidades Autnomas.
La apelacin a la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) no podra aceptarse como
justificacin de las medidas indicadas, que vulneran el EAAnd y la autonoma local
constitucionalmente garantizada.
b) Los apartados 4 y 6 del artculo 13 LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.5
de la Ley 27/2013, incurriran en una extralimitacin de lo bsico con vulneracin de las
competencias de la Comunidad Autnoma de Andaluca [artculos 148.1.2 CE y 59 b) y
91.2 EAAnd]. Su carcter exhaustivo impedira toda participacin de la Comunidad
Autnoma en el proceso de fusin de municipios o, todo lo ms, permitira una intervencin
completamente banal.
c) Los artculos 26.2 y 116 ter LBRL, en la redaccin dada por los apartados 9 y 31,
respectivamente, del artculo 1 de la Ley 27/2013. El segundo de los preceptos citados
obliga a todas las entidades locales a calcular el coste efectivo de sus servicios conforme
a una serie de criterios que una orden ministerial habr de desarrollar y, por otra parte,
a comunicar el clculo resultante al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
para su publicacin. Se impugna por las consecuencias negativas para la autonoma
municipal que otros preceptos de la Ley 27/2013 [nuevos arts. 26.2 y 32.2 a) LBRL]
asocian a la valoracin individualizada del coste efectivo de cada uno de los servicios
municipales.
cve: BOE-A-2017-5902
El nuevo artculo 26.2 LBRL, al atribuir al Ministerio de Hacienda la decisin sobre la

propuesta de prestacin elaborada por la diputacin, vulnerara las competencias de
ejecucin de la Comunidad Autnoma de Andaluca (arts. 148.1.2 CE y 60, 92 y 96
EAAnd). Vulnerara igualmente la autonoma municipal constitucionalmente garantizada
(arts. 137 y 140 CE) al trasvasar a las diputaciones, bajo ciertas circunstancias, las
competencias que corresponden a los municipios de menos de 20.000 habitantes, que

representan el 96,19 por 100 de los municipios espaoles y un tercio de la poblacin del
pas. Tal vulneracin conllevara la del artculo 23 CE por cuanto que, respecto de un tercio
de la poblacin espaola y en materias de inters y necesidades inmediatas, se hace
recaer la gestin de servicios pblicos en las estructuras poltico-administrativas de menos
soporte democrtico de todo el sistema institucional espaol (diputaciones provinciales).
d) El artculo 57.3 LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.16 de la Ley 27/2013.
Las limitaciones a la creacin de consorcios infringiran las competencias de la Comunidad
Autnoma (arts. 60.1, 92, 94 y 98 EAAnd), teniendo en cuenta que las relaciones entre los
entes locales y con la Administracin autonmica son un mbito especialmente
interiorizado. En particular, establecera una tutela del Estado sobre las Comunidades
Autnomas y los entes locales que no puede justificarse en los principios de sostenibilidad
y equilibrio financiero.
e) El artculo 57 bis LBRL, introducido por el artculo 1.17 de la Ley 27/2013.
Conforme al este precepto, todo convenio por el que una Comunidad Autnoma delegue
competencias o asuma obligaciones financieras o compromisos de pago debe incluir una
clusula de garanta que autorice a la Administracin general del Estado a aplicar
retenciones en las transferencias que correspondan a las Comunidades Autnomas por
aplicacin del sistema de financiacin. Segn el recurso, esta previsin incide
evidentemente en el sistema de financiacin por lo que regulara una materia reservada a
ley orgnica (art. 157.3 CE). Su contenido vulnerara, adems, la autonoma financiera de
las Comunidades Autonmicas garantizada en la Constitucin (art. 156.1 CE) y en los
Estatutos de Autonoma [art. 60.1 a) EAAnd]. Tal vulneracin se producira porque la
extincin de deudas ocurre al margen de la voluntad de las Administraciones autonmicas
en contra de los principios de lealtad institucional y cooperacin en materia financiera, que
deben regir las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autnomas (STC
13/2007, de 18 de diciembre). La regulacin impugnada no ha previsto la intervencin de
rganos colegiados y consultivos [como la Comisin Mixta de Asuntos Econmicos y
Fiscales (art. 184 EAAnd) y el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (artculo 3 de la Ley
Orgnica de financiacin de las Comunidades Autnomas)]; ni siquiera como audiencia
previa a la realizacin de la tcnica establecida.
f) El artculo 85.2 LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.21 Ley 27/2013, sobre
las formas de gestin de los servicios pblicos locales. Segn el recurso, infringe la
competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma de Andaluca para regular las
modalidades de prestacin de los servicios pblicos [art. 60.1 c) EAAnd]. Vulnerara
tambin la autonoma local constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE),
en su dimensin de capacidad de autoorganizacin. Condiciona el recurso a la entidad
pblica empresarial o a la sociedad mercantil a requisitos de naturaleza restrictiva; entre
ellos, la acreditacin de que estas frmulas resultan ms sostenibles y eficientes que la
gestin por la propia entidad local.
g) El artculo 92 bis LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.25 de la Ley 27/2013,
que sustituye a la disposicin adicional segunda de la Ley 7/2007, de 2 de abril, del
estatuto bsico del empleado pblico (LEEP). La previsin derogada reconoca numerosas
competencias a las Comunidades Autnomas con relacin a los funcionarios locales con
habilitacin de carcter nacional. Tales funciones dejan de ser autonmicas, pasando al
Estado. La recentralizacin de competencias que articulan los apartados 5 y 6 del artculo
92 bis LBRL supondra la extraccin a las Comunidades Autnomas de competencias que
deberan formar parte de su esfera de atribuciones. El modelo que ahora se implanta
supondra un retroceso en el desarrollo de la descentralizacin que establece la

Constitucin y propugna la Carta europea de la autonoma local. La forma exhaustiva en
cve: BOE-A-2017-5902
que el artculo 92 bis regula la materia impide cualquier tipo de participacin de las
Comunidades Autnomas y de los Ayuntamientos en su desarrollo. Vulnerara por ello el
sistema de distribucin de competencias (art. 148.1.2 CE) y la autonoma local
constitucionalmente garantizada (art. 137 CE).
h) El artculo 116 bis LBRL, introducido por el artculo 1.30 de la Ley 27/2013. El
precepto se refiere al plan econmico-financiero que deben formular los entes locales
cuando incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria o de deuda pblica o la regla
de gasto. Razona el Letrado del Parlamento de Andaluca que la Constitucin exige el
desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria mediante legislacin orgnica (art.
135.5 CE). En cumplimiento de esta reserva, el artculo 21.1 de la Ley Orgnica 2/2012,
de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, ha regulado el
contenido y alcance del plan econmico-financiero de las corporaciones locales
incumplidoras. El precepto impugnado se referira a cuestiones verdaderamente
sustantivas del sealado plan sin respetar la reserva de ley orgnica establecida en el
artculo 135.5 CE.
i) La disposicin adicional novena LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.36 de
la Ley 27/2013. Vulnerara la reserva de ley orgnica establecida en el artculo 135 CE al
desarrollar en el mbito local medidas de redimensionamiento del sector pblico local. Al
suprimir entes instrumentales existentes en el momento de la entrada en vigor de la norma
y evitar la creacin de otros en el futuro, invadira la competencia de la Comunidad
Autnoma de Andaluca sobre organizacin territorial (art. 59 EAAnd).
j) Las disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera a tercera de la Ley
27/2013 sobre servicios que vienen prestando los entes locales en materia de educacin
(disposicin adicional decimoquinta), salud (disposicin transitoria primera), servicios
sociales (disposicin transitoria segunda) y servicios de inspeccin sanitaria (disposicin
transitoria tercera). La Ley 27/2013 atribuye ahora estas competencias y su ejercicio a las
Comunidades Autnomas. Bajo determinadas condiciones (educacin) o con sujecin a
plazos de implantacin (salud y servicios sociales), el Estado estara utilizando una simple
ley bsica (ordinaria) para atribuir competencias a las Comunidades Autnomas. La Ley
27/2013 habra desconocido que las competencias autonmicas son las previstas en los
Estatutos, aprobados mediante ley orgnica, lo que infringira los artculos 147.2 d) y 148.1
CE as como el artculo 175.2 EAAnd; tambin que el Derecho andaluz haya previsto
aquellas competencias como propias del municipio. La disposicin adicional decimoquinta,
en particular, incluye una remisin a las normas que regulen el sistema de financiacin,
pero no por ello dejara de incurrir en estas vulneraciones; tal remisin implica solo la
suspensin temporal de su eficacia. A su vez, la hermenutica del precepto es confusa, lo
que vulnera el principio de seguridad jurdica (art. 9.3). Por otra parte, las disposiciones
transitorias primera.5 y segunda.5, al establecer un rgimen de retenciones con cargo al
sistema de financiacin autonmica, incurriran en las infracciones ya razonadas respecto
del artculo 57 bis LBRL, introducido por el artculo 1.17 de la Ley 27/2013.
k) La disposicin adicional 16 LBRL, introducida por el artculo 1.38 de la Ley
27/2013, conforme a la que, excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporacin Local
no alcanzara, en una primera votacin, la mayora necesaria para la adopcin de acuerdos
prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendr competencia para aprobar una
serie de acuerdos (presupuesto; planes econmico-financiero, de reequilibrio, ajuste,
saneamiento y reduccin deuda; entrada en los mecanismos extraordinarios de
financiacin). Siendo el pleno el rgano que representa a la ciudadana, al privarle de sus
competencias por no adoptar determinados acuerdos en primera votacin, infringira el
principio democrtico (art. 1.1 CE) as como el derecho a participar en los asuntos pblicos
(art. 23.1 CE) en el mbito local constitucionalmente garantizado (art. 140 CE).
l) Los artculos 213 (prrafo segundo y tercero) y 218 del texto refundido de la Ley
reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, en la redaccin dada por los apartados 2 y 3 del artculo 2 de la Ley 27/2013.
Se refiere al control interno en forma de intervencin y control financiero o de eficacia
cve: BOE-A-2017-5902
que ejercern las entidades locales respecto de la gestin econmica de sus organismos
autnomos y sociedades mercantiles. El prrafo segundo del artculo 213 desbordara los
ttulos estatales (art. 149.1.14 y 18 CE) con invasin de las competencias de la Comunidad
andaluza (art. 60.3 EAAnd), por autorizar una regulacin reglamentaria de la funcin
interventora con un grado de detalle superior al mnimo comn denominador que
caracteriza a las bases. El prrafo tercero hara otro tanto al obligar a los rganos
interventores a remitir con carcter anual un informe sobre los controles desarrollados. Por
su parte, el artculo 218 vulnerara la autonoma local constitucionalmente garantizada (art.
137 CE); establece un rgimen especfico sobre los informes de resolucin de
discrepancias que colocara al pleno del ente local y, en especial, a su presidente, en una
situacin de subordinacin y tutela respecto de la actuacin interventora incompatible con
la naturaleza de un rgano de eleccin popular.
m) La disposicin transitoria cuarta de la Ley 27/2013, que impone la disolucin
mediante decreto del rgano de gobierno de la Comunidad Autnoma de las entidades de
mbito territorial inferior al municipio que a fecha de 31 de diciembre de 2014 no hayan
presentado sus cuentas al Estado y a las Comunidades Autnomas. Vulnerara la
competencia de la Comunidad Autnoma de Andaluca para crear o suprimir entidades de
este tipo (arts. 46, 47, 59 y 89 EAAnd).
n) La disposicin transitoria undcima de la Ley 27/2013 sera contraria a la libertad
asociativa que emana del texto constitucional (art. 22 CE), as como al principio de
coordinacin que ha de regir las actuaciones de las Administraciones pblicas (art. 103
CE). Establece que los municipios solo pueden mancomunarse para gestionar
conjuntamente las competencias previstas en los artculos 25 y 26 LBRL. La coordinacin
es un principio general o concepto indeterminado que admite concreciones diversas. No
obstante, esta flexibilidad no puede llegar al punto de contradecir las normas que
constituyen tambin bases de la Administracin Local y que se encuentran plenamente
vigentes. Se refiere en este sentido al artculo 10 de la Carta europea de la autonoma
local. Ante la evidente contradiccin entre la Ley 27/2013 y la Carta debe prevalecer la
segunda, por tratarse de un tratado internacional. Por otra parte, el precepto vulnerara
tambin las competencias autonmicas [arts. 60.1 a), 94 y 98 EAAnd]; no se alcanza a
comprender cmo una prohibicin de esta naturaleza pueda ampararse en la finalidad de
mnimo comn homogeneizador, haciendo imposible la colaboracin o cooperacin entre
distintos municipios.
3. Mediante providencia de 27 de mayo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional

acuerda admitir a trmite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos
presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que
puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones, y ordenar la publicacin de
la incoacin del recurso en el Boletn Oficial del Estado; publicacin que se produce en
el nm. 132, de 31 de mayo de 2014.
4. Por escrito registrado en este Tribunal el 5 de junio de 2014, el Presidente del

Congreso de los Diputados comunica el acuerdo de la Mesa de la Cmara por el que se
persona en el proceso ofreciendo su colaboracin a los efectos del artculo 88.1 de la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC).
5. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2014, el Presidente del

Senado comunica el Acuerdo de la Mesa de la Cmara de personarse en el proceso
ofreciendo su colaboracin a los efectos del artculo 88.1 LOTC.
6. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2014, el Abogado del

Estado, en la representacin que legalmente ostenta, comparece en el proceso y solicita
la ampliacin en ocho das del plazo de quince establecido para formular alegaciones
habida cuenta del nmero de asuntos que penden en la Abogaca del Estado.
7. Por providencia de 12 de junio de 2014 el Pleno del Tribunal Constitucional

acuerda tener por personado al Abogado del Estado en la representacin que legalmente
cve: BOE-A-2017-5902
ostenta y conceder la prrroga solicitada.
8. El Abogado del Estado, en la representacin que legalmente ostenta, presenta el2

de julio de 2014 en el registro general de este Tribunal Constitucional su escrito de
alegaciones.
Incluye una serie de consideraciones destinada a contextualizar la Ley 27/2013.

Describe ampliamente el marco normativo europeo y nacional relativo a la estabilidad
presupuestaria y a la sostenibilidad financiera. A la vista del artculo 3 del Tratado de
estabilidad, coordinacin y gobernanza en la Unin Europea y Monetaria, firmado por
Espaa el 2 de marzo de 2012, los presupuestos de las Administraciones pblicas deben
estar equilibrados o en supervit. Tras referirse a la legislacin nacional adoptada a partir
de 2001 en orden a la consecucin de la estabilidad y crecimiento econmicos, el Abogado
del Estado se detiene en la incorporacin de la exigencia de estabilidad presupuestaria en
la Constitucin (reforma del artculo 135 CE de 27 de septiembre de 2011), que vino
justificada por el propio significado de la Unin Econmica y Monetaria (cita el dictamen
164/2012 del Consejo de Estado). La reforma representa la primera apertura expresa de
la Constitucin al ordenamiento europeo y consagra una nueva atribucin de competencias.
La Ley Orgnica 2/2012 desarrolla el artculo 135 CE e incorpora las exigencias europeas
de estabilidad presupuestaria. Sus medidas resultan necesarias para dar cumplimiento, no
solo al mandato constitucional, sino tambin a los compromisos de Espaa ante la Unin
Europea.
La Ley 27/2013 proviene del plan nacional de reformas 2013 remitido por el Consejo
de Ministros a la Unin Europea, que pretende perseverar en la correccin de los
desequilibrios presupuestarios y sentar las bases de la recuperacin econmica y de la
creacin de empleo. La Ley 27/2013 no es desarrollo estricto del nuevo artculo 135 CE,
pero responde al objetivo de traducir sus principios en esta relevante parte de la
Administracin pblica espaola a travs de las siguientes medidas: actualizacin de las
competencias municipales, fortalecimiento de las diputaciones provinciales, cobertura
presupuestaria completa del coste de las competencias delegadas, garantas de
estabilidad presupuestaria en los convenios interadministrativos y en el ejercicio de la
iniciativa local para el desarrollo de actividades econmicas, impulso del
redimensionamiento del sector pblico local, gestin eficiente y sostenible de los servicios
pblicos, sistema retributivo responsable y homogneo y fortalecimiento de la funcin
interventora municipal y del control interno.
En cuanto a los ttulos competenciales que soportaran la reforma, el Abogado del
Estado se refiere a los apartados 18, 14 y 13 del artculo 149.1 CE. El primero, sobre
bases del rgimen local, cubrira las regulaciones destinadas a concretar la autonoma
constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE) y los restantes aspectos del
rgimen jurdico bsico de todos los entes locales, sin que quepa equiparar rgimen
local o rgimen jurdico de las Administraciones locales con autonoma local porque
los imperativos constitucionales derivados del artculo 137 CE, por un lado, y del artculo
149.1.18 CE, por otro, no son coextensos (SSTC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2;
240/2006, de 20 de julio, FJ 8). La regulacin del rgimen local incluida en los Estatutos
autonmicos reformados a partir de 2006 debera entenderse sin perjuicio de las
relaciones que el Estado puede legtimamente establecer con todos los entes locales
(STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 36). Las previsiones estatutarias deben respetar en
todo caso la competencia bsica que al Estado corresponde en la materia (STC 143/2013,
de 11 de julio, FJ 36; se cita tambin la STC 103/2013, de 25 de abril). Tales previsiones
interiorizaran el rgimen local en cada Comunidad Autnoma en el sentido de que
proporcionan gua al legislador autonmico, pero debera prevalecer la norma bsica
estatal, si entrara en conflicto con ellas.
El artculo 149.1.14 CE, sobre hacienda general, cubrira especficamente la normativa
estatal sobre las instituciones comunes a las distintas haciendas, la coordinacin entre la
hacienda estatal y las locales y la garanta de la suficiencia financiera de los entes locales
prevista en el artculo 137 CE (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4, y las Sentencias
cve: BOE-A-2017-5902
que all se citan). La estrecha vinculacin entre el rgimen local y la hacienda local
justificara que la Ley de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin local cite
conjuntamente ambos ttulos, tal como ha admitido la doctrina constitucional (STC
233/1999), sin perjuicio de que varias de sus disposiciones seran directamente
incardinables en el artculo 149.1.14 CE.
La Ley 27/2013 no cita especficamente el artculo 149.1.13 CE, sobre ordenacin

general de la economa, pero, en realidad, sera el ttulo fundamental que la habilita. La
reforma no desarrolla estrictamente el nuevo artculo 135 CE, pero se justifica
primariamente en sus principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Trata, en particular, de ajustar el rgimen jurdico bsico de los entes locales a la Ley
Orgnica 2/2012. La estabilidad presupuestaria sera una exigencia material de
supervivencia de la Unin Europea, asumida formalmente por el constituyente espaol,
que afecta a la distribucin de competencias y a los cnones de enjuiciamiento aplicables.
La mencionada Ley Orgnica, antes de la reforma constitucional, habra debido apoyarse
en los apartados 11, 13, 14 y 18 del artculo 149.1 CE (STC 134/2011, de 20 de julio);
ahora est directamente habilitada por el artculo 135 CE (STC 157/2011, de 18 de octubre,
y otras). Por lo mismo, la Ley 27/2013 se apoyara ahora de modo fundamental, dado el
nuevo contexto constitucional, en el artculo 149.1.13 CE. Este ttulo justificara una mayor
extensin de las bases del rgimen local, teniendo en cuenta que en todo caso el concepto
de bases es dinmico y, por tanto, variable en funcin, tanto de las apreciaciones del titular
de la competencia como de las circunstancias. De las nuevas circunstancias y, en
particular, de la grave crisis econmica experimentada en la zona euro se habra hecho
eco el Tribunal Constitucional (AATC 95/2011, de 21 de junio, FJ 5; 96/2011, de 21 de
junio, FJ 5; 108/2011, de 5 de julio, FJ 5; 147/2012, de 16 de julio, FJ 6, y 160/2011, de 22
de noviembre, FJ 3).
Los factores de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de las Administraciones
locales seran principios rectores que funcionan ahora con la misma intensidad que la
garanta de la autonoma local (arts. 137, 140, 141 CE). Tal garanta habra resultado
modalizada por aquellos objetivos que, en consonancia con la poltica financiera de la
Unin Europea, ha acogido el legislador constitucional. Tales objetivos tendran un carcter
esencial en su realizacin desde abajo, dentro del rgimen jurdico de los entes locales (se
cita el dictamen del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de la Ley controvertida).
El Abogado del Estado sintetiza la doctrina constitucional relativa a los lmites de la
autonoma financiera de las Comunidades Autnomas. Esa autonoma (arts. 2 y 137 CE) es
una vertiente de la autonoma poltica, entendida como capacidad de elaborar polticas
propias. Supone la plena disponibilidad de los ingresos sin condicionamientos indebidos; no
obstante no se establece constitucionalmente con carcter absoluto (STC 134/2011, FJ 8).
El ejercicio de las competencias autonmicas de carcter financiero debe estar presidido
por las directrices de cooperacin y coordinacin. A su vez, el Estado est legitimado para
dictar legislacin de estabilidad presupuestaria limitadora de la capacidad financiera y
presupuestaria de las Comunidades Autnomas. Puede establecer, no solo lmites
presupuestarios en materias concretas, sino tambin topes generales a los propios
presupuestos; la sujecin de las Comunidades Autnomas al principio de estabilidad
presupuestaria es constitucionalmente legtima (STC 134/2011, FFJJ 7 y 8). El Estado es
garante del equilibrio econmico general y competente para conseguir estabilidad
econmica, interna y externa (STC 62/2001, FJ 4 y otras). En relacin con los planes de
saneamiento y control, son legtimos los controles que resulte necesario ejercer para
garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas de las potestades de coordinacin
(STC 134/2011, FFJJ 9 a 11). No es un control indebido la autorizacin estatal para que las
Comunidades Autnomas puedan concertar operaciones de crdito en el extranjero, para
emitir deuda pblica o cualquier otra apelacin al crdito pblico [STC 134/2011, FJ 8 e)]. A
la vista de esta doctrina, resultara innegable que la Ley Orgnica 2/2012 es perfectamente
compatible con la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas.
El Abogado del Estado, se refiere especficamente a las impugnaciones del recurso de

inconstitucionalidad.
cve: BOE-A-2017-5902
a) En cuanto a la impugnacin de los artculos 7 (apartados tercero y cuarto), 25 y

27 LBRL (en la redaccin dada por los apartados tercero, octavo y dcimo,
respectivamente, del art. 1 de la Ley 27/2013), considera que la Constitucin incluye
listados competenciales en relacin con la distribucin del poder entre el Estado y las
Comunidades Autnomas (arts. 148 y 149 CE) sin referirse explcitamente a las
competencias locales. En ausencia de una predeterminacin constitucional del contenido

de la autonoma local (art. 137 CE), el legislador competente dispondra de un margen de
configuracin, sin perjuicio de que deba garantizar a los entes locales la participacin
efectiva en los asuntos que les ataen (STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 5). De acuerdo
con el artculo 149.1.18 CE, corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un
determinado modelo municipal (STC 103/2013, FJ 5); formaran parte de ese modelo los
aspectos competenciales (STC 32/1981, FJ 1). Corresponde al legislador bsico
establecer los mnimos que doten de contenido y efectividad a la garanta de la autonoma
local, as como fijar los principios que deben aplicar las Comunidades Autnomas al
detallar las competencias locales (STC 214/1989).
La regulacin estatal de las competencias locales formara parte, no de los aspectos
bsicos secundarios o no expresivos de la garanta institucional de la autonoma local, sino
de los enraizados en los artculos 137, 140 y 141 CE (STC 159/2001, FJ 4); ahora tambin,
en el artculo 135 CE, que no sera menos trascendente como canon de constitucionalidad.
Cuando el Estado regula las competencias locales sin salirse del mbito de lo bsico, no
podr haber ms que competencias autonmicas de desarrollo, sin que haya que atender
a otros ttulos de las Comunidades Autnomas (STC 31/2010, FJ 59). Por otra parte, la
Constitucin no obliga a que la ley atribuya una competencia universal o general a los
municipios.
La Ley 27/2013 habra establecido un sistema coherente con la intencin, no de
restringir, sino de racionalizar las competencias locales en consonancia con las exigencias
que ahora impone el artculo 135 CE (STC 157/2011, FJ 3). El artculo 2.1 LBRL sigue
reconociendo a los entes locales el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al crculo de sus intereses; aunque adecuando su ejercicio, no solo a los
principios de descentralizacin y proximidad, sino tambin a los imperativos de eficacia y
eficiencia con estricta sujecin a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
La LBRL distingue ahora tres tipos de competencias locales: las propias, que son las
determinadas por ley (art. 25.2), las delegadas por el Estado y las Comunidades
Autnomas (art. 27) y las dems, que son las que, diferenciadas de las anteriores, quedan
sometidas al rgimen del artculo 7.4. La enumeracin de competencias de una u otra
clase supone un abanico lo suficientemente amplio para entender respetada la garanta
constitucional de la autonoma local, que es el lmite a la libertad de configuracin con que
cuenta el legislador bsico. La cuestin de si las competencias locales deben atribuirse
como propias o delegadas, respetando un contenido constitucional mnimo, pertenece a la
libertad de configuracin del legislador bsico estatal.
Respecto de las competencias propias, el Abogado del Estado insiste en que el artculo
25.2 LBRL (en la redaccin dada por el art. 1.8 LBRL) garantiza que las leyes atribuyan
mnimos competenciales y, con ello, que doten de contenido a la garanta constitucional de
la autonoma local. El listado de materias dentro de las que en todo caso los municipios
deben disponer de competencias propias no puede interpretarse en el sentido limitador y
excluyente que propone el recurso. Los apartados 3, 4 y 5 introducen condiciones legales
que operan a partir de la nueva configuracin que el artculo 135 CE ha producido sobre la
legalidad constitucional.
Con relacin a las competencias distintas de las propias y de las atribuidas por
delegacin, el artculo 7.4 LBRL permite ampliar el mbito de gestin de los entes locales
con nuevas competencias que habrn de ejercerse con toda autonoma. Tal ampliacin se
sujeta a una serie de condiciones e informes que cuentan con una justificacin objetiva y
razonable: que no se produzca una ejecucin simultnea del mismo servicio pblico y que
no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal.
cve: BOE-A-2017-5902
Se habra conciliado as la garanta mnima prevista en los artculos 137, 140 y 141 CE con
los condicionamientos que impone el artculo 135 CE.
En cuanto a las competencias delegadas, resultara clara la constitucionalidad de la
previsin de que el Estado y las Comunidades Autnomas, en ejercicio de sus respectivas
competencias, podrn delegarlas en las entidades locales (art. 7.3 LBRL). Tal previsin no
entraara una disposicin de las competencias autonmicas ni vulnerara la autonoma

poltica de las Comunidades Autnomas. Se refiere a una posibilidad cuyo ejercicio
depende de la voluntad del delegante y del delegado. A su vez, el artculo 27 LBRL no
habra ocupado ms espacio normativo que la anterior regulacin; habra simplemente
ofrecido una configuracin diversa de la delegacin encuadrada en los apartados 18 y 14
del artculo 149.1 CE. Al igual que el artculo 25 (apartados tercero, cuarto y quinto), el
artculo 27 (en especial, sus apartados cuarto, sexto y sptimo) diseara un nuevo sistema
de atribucin de competencias municipales dentro de la garanta de la autonoma local y
desde la especfica perspectiva del artculo 135 CE. Tal sistema incluye poderes de control
y direccin de la Administracin delegante (apartado cuarto), la exigencia de la financiacin
correspondiente con el acto de delegacin (apartado sexto) y la configuracin como causa
de renuncia, que puede hacer valer el ente local delegado, del incumplimiento por parte de
la Administracin delegante de sus obligaciones financieras (apartado sptimo). Tales
previsiones se hallaran inspiradas en los principios del artculo 135 CE, que solo el
legislador bsico estatal poda desarrollar en este mbito.
b) Respecto de la impugnacin del artculo 13 LBRL (en la redaccin dada por el
artculo 1.5 de la Ley 27/2013), el Abogado del Estado cita doctrina constitucional (STC
103/2013) para sostener que, conforme al artculo 149.1.18 CE, el Estado debe establecer
el modelo municipal comn; puede optar, de entre los posibles, por uno determinado;
puede inclinarse por un modelo minifundista o por otro basado en mayores exigencias
de poblacin o territorio. El artculo 148.1.3 CE se refiere a la alteracin de los trminos
municipales comprendidos en su territorio como competencia autonmica, pero el
ejercicio de tal competencia debe enmarcarse en los criterios bsicos que fije el Estado,
como resulta del juego combinado de los artculos 137, 140 y 149.1.18 CE (STC 214/1989).
La previsin controvertida se refiere a la fusin, regulando sus efectos e incentivndola;
suaviza la mayora requerida para que los municipios la acuerden voluntariamente e
incluye otras medidas de fomento (mejora del sistema de financiacin local, dispensa de
la prestacin de nuevos servicios mnimos y preferencia en la asignacin de planes de
cooperacin y subvenciones).
Esta regulacin no invadira las competencias autonmicas. La Comunidad Autnoma
no quedara al margen del proceso de fusin. El apartado 1 del artculo 13 LBRL, adems
de prever el dictamen preceptivo del rgano consultivo superior de la Comunidad
Autnoma y el informe de la Comunidad que tenga atribuida la tutela financiera del ente
local, remite expresa y terminantemente el rgimen de la fusin de municipios a la
legislacin autonmica. El apartado tercero deja a salvo la competencia autonmica en
materia de incentivos a la fusin. El apartado quinto atribuye a las Comunidades
Autnomas (y a las diputaciones provinciales o entes equivalentes), la supervisin y la
coordinacin de los servicios resultantes de la fusin.
El Estado se habra movido pues dentro de sus mrgenes competenciales al garantizar
la suficiencia financiera del municipio resultante de la fusin, regular su rgimen jurdico y
coordinar las haciendas de todas las entidades locales. Los incentivos a la fusin en nada
afectaran al otorgamiento de subvenciones. El artculo 13 LBRL no regula cerrada y
anticipadamente la concesin de subvenciones; se limita a establecer un criterio de
preferencia que habr de tener en cuenta la Administracin competente para regular y
conceder la correspondiente ayuda. Su apartado tercero deja a salvo la competencia
autonmica para establecer otras medidas de fomento de las fusiones de municipios; a su
vez el apartado cuarto alude a incentivos de orden financiero que se enmarcan en el
artculo 149.1.14 CE, dejando expresamente a salvo el procedimiento establecido por las
Comunidades Autnomas.
c) Respecto de los artculos 26.2 y 116 ter LBRL, el Abogado del Estado razona lo
cve: BOE-A-2017-5902
siguiente. De acuerdo con la segunda de las previsiones citadas, el coste efectivo se

calcula de modo absolutamente objetivo, cierto y seguro. En ejecucin de la remisin
reglamentaria incluida en la previsin impugnada, el proyecto de orden del Ministerio de
Hacienda ha establecido criterios armnicos y comparables que arrojan una informacin
fidedigna para cada uno de los servicios. Distingue los costes de carcter directo e
indirecto. En los primeros se incluyen gastos corrientes de bienes y servicios, de

personal y los derivados de amortizacin de inversiones y, en su caso, las cuotas de
arrendamientos financieros. Los segundos son los imputados a cada programa o grupo de
programas en proporcin al volumen de gasto. En casos de gestin indirecta de servicios
pblicos, se corresponden con la totalidad de las contraprestaciones que abona el ente
local al concesionario as como las eventuales subvenciones de explotacin o cobertura
del precio. Si la retribucin se percibe por medio de tarifas, el coste efectivo es el importe
pagado por el usuario, ms en su caso las subvenciones de cobertura del precio del
servicio.
La finalidad de la medida sera posibilitar que los ciudadanos y los entes locales
conozcan el coste que supone la prestacin de cada servicio por habitante. Se trata de
dotar a los electores y a los responsables pblicos de una informacin muy valiosa. A su
vez, el coste efectivo es determinante de la coordinacin de determinadas competencias
(art. 26.2 LBRL) y del contenido de los planes provinciales de cooperacin para la
prestacin de obras y servicios (art. 36.2 LBRL). El efecto jurdico esencial del clculo del
coste efectivo se produce de forma relativa y comparada: la posibilidad de que la
diputacin asuma la coordinacin de la prestacin de determinados servicios si el municipio
no los presta a un coste efectivo inferior. Tal consecuencia se produce siempre a travs de
la comparacin de los costes efectivos de prestacin del servicio de la concreta provincia
y del municipio en particular. Por tanto, se tienen en cuenta elementos que concurren en
el entorno econmico y geogrfico de ambas entidades, lo que no genera desigualdades
ni discriminaciones con entidades enclavadas en otros entornos, que pueden prestar sus
servicios a costes inferiores.
El Abogado del Estado se refiere en fin al Dictamen 338/2014, de 22 de mayo, del
Consejo de Estado, sobre la interposicin de un conflicto en defensa de la autonoma local
frente a la Ley 27/2013. Este rgano consultivo ha tenido la oportunidad de pronunciarse
all sobre el concepto de coste efectivo que ha sustituido al concepto de coste
estndar, que haba merecido consideraciones crticas en el dictamen 567/2013, de 26
de junio, en relacin con el anteproyecto de la Ley de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin local. El nuevo concepto mereci la siguiente valoracin: a resultas de
estas observaciones, el texto definitivo de la Ley 27/2013 ha sustituido el concepto de
coste estndar por el de coste efectivo de los servicios en los artculos 26.2 y 116 ter
LBRL. La nocin de coste efectivo introducida en el texto definitivo de la Ley 27/2013 es
conceptualmente ms precisa que la de coste estndar y, desde esta perspectiva, los
problemas que suscitaba la falta de concrecin de este ltimo concepto ya no se
manifiestan en la misma medida.
En ejercicio de su amplio margen de configuracin (SSTC 240/2006, 157/2011,
121/2012 y 108/2013) y en consonancia con la honda tradicin de la provincia dentro del
ordenamiento espaol (sucintamente resumida), ha optado por revitalizarla para la
consecucin de fines constitucionales (eficacia, eficiencia y estabilidad presupuestaria);
favorece la gestin coordinada en detrimento de la gestin municipal aislada, porque ello
permite aplicar economas de escala y realizar una ms eficiente asignacin de recursos
pblicos.
El artculo 26.2 LBRL persigue la mayor calidad de los servicios al menor costo posible
mediante cuatro elementos. En primer lugar, la gestin coordinada est prevista para
municipios de menos de 20.000 habitantes, en el entendido de que los de mayor poblacin
disponen de una organizacin e ingresos que permiten la prestacin eficiente de los
servicios pblicos. En segundo lugar, tal gestin se aplica a servicios concretos, tasados y
predeterminados. Se trata de servicios que, por su configuracin y naturaleza, admiten una

eficaz prestacin desde una perspectiva supramunicipal. La prestacin coordinada de un
cve: BOE-A-2017-5902
mximo de seis servicios en modo alguno puede suponer un desapoderamiento de las

competencias municipales. En tercer lugar, el criterio determinante de la aplicacin de
estas frmulas de cooperacin es el coste efectivo, como elemento objetivo, ponderable,
fcilmente calculable y cierto de acuerdo con el artculo 116 ter LBRL. En cuarto lugar, el
legislador bsico ha desarrollado el principio constitucional de coordinacin (art. 103.1 CE)

como tcnica de acomodacin de competencias en un Estado complejo.
En este orden de ideas, el Abogado del Estado destaca que el artculo 26.2 LBRL
presupone y activa la intervencin de tres Administraciones territoriales. En primer lugar, la
intervencin decisiva del propio municipio. El mecanismo solo acta con su previo
consentimiento y siempre de modo reversible; el municipio puede recuperar despus la
gestin aislada si acredita que esta supondr un menor coste efectivo. Conservara pues
la facultad de adherirse o descolgarse de esta forma de coordinacin, por lo que su
autonoma en nada resultara afectada. En segundo lugar, interviene la Administracin
general del Estado; su competencia en materia de hacienda general y bases del rgimen
local se concreta aqu en la aprobacin de la propuesta de la Diputacin; configurada
como control de estricta legalidad que atiende exclusivamente al cumplimiento del criterio
de suficiencia financiera precisado en el artculo sptimo de la Ley Orgnica 2/2012. Por
ltimo, el informe preceptivo de la Comunidad Autnoma que ostenta la tutela financiera.
Consecuentemente, el nuevo artculo 26.2 LBRL hallara cobertura en las competencias
atribuidas al Estado en materia de hacienda general y bases del rgimen local (art.
149.1.14 y 18 CE) y no vulnerara la autonoma municipal (arts. 137 y 140 CE). Tambin
respetara escrupulosamente el principio democrtico. Los miembros de las diputaciones
son concejales elegidos en cada uno de los municipios de la provincia de acuerdo con el
nmero de votos obtenidos por cada partido, coalicin o agrupacin (arts. 204 y 205 de la
Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del rgimen electoral general). El carcter indirecto
de esta eleccin no resta un pice de legitimidad democrtica; como tampoco lo hace la
eleccin indirecta del alcalde por los concejales de la corporacin.
d) Respecto de la impugnacin del artculo 57 LBRL (en la redaccin dada por el art.
1.16 de la Ley 27/2013), el Abogado del Estado insiste en que, conforme a la doctrina
constitucional, las bases alcanzan tambin a aspectos de organizacin interna y de
funcionamiento, por ms que su alcance deba ser menor que las relativas a la actividad
externa (STC 50/1999, FJ 3). La determinacin de las formas asociativas de las entidades
locales constituye un aspecto de su rgimen jurdico bsico; el Estado tiene competencia
para modular, encauzar, acotar y perfilar el asociacionismo municipal.
La nueva regulacin sobre el consorcio incluida en el nuevo artculo 57 LBRL (y
completada con la disposicin final segunda de la Ley 27/2013, sobre estatutos,
adscripcin, presupuestos, contabilidad, control y personal), se situara dentro de aquellas
coordenadas. Responde al objetivo, enunciado en la exposicin de motivos, de remodelar
un sistema que es excesivamente complejo; produce situaciones de concurrencia
competencial, de duplicidad de servicios y de servicios prestados por Ayuntamientos sin
ttulo habilitante especfico y sin recursos adecuados. El artculo 57 da preferencia al
convenio con la intencin de reducir el elevado nmero de consorcios constituidos en los
ltimos aos, cuya composicin y rgimen jurdico y financiero no estn netamente
determinados. Tambin por ello impone requisitos al establecimiento de consorcios que
responden a las exigencias del artculo 135 CE, desarrollado por la Ley Orgnica de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (con cita del dictamen 338/2014 del
Consejo de Estado). El consorcio pasa a compartir el rgimen de presupuesto, contabilidad
y control de la Administracin de dependencia. El personal del consorcio procede de las
Administraciones participantes con sujecin a los lmites retributivos de los puestos
equivalentes de esas Administraciones. Se pretende as que no impliquen incremento de
los costes de personal y poner coto a una situacin de dispersin, falta de informacin y
utilizacin abusiva de la figura como forma de externalizacin de recursos y controles
propios de las entidades locales que la conforman.

El precepto impugnado no vulnerara el derecho de las entidades locales a cooperar y
cve: BOE-A-2017-5902
asociarse con otras para la realizacin de tareas de inters comn en el mbito de la ley
(art. 10.1 de la Carta europea de la autonoma local). Tal derecho no es ilimitado; debe
ejercerse en los trminos y en los lmites que establezca en cada caso el legislador
nacional, que en este caso es el bsico estatal. La regulacin impugnada no condicionara
de modo determinante e irreversible ese derecho. Establecera ms bien una racional y
necesaria clarificacin de un genrico e impreciso rgimen jurdico que condujo a una

situacin de proliferacin descontrolada de consorcios, incompatible con un elemental
entendimiento de las exigencias del artculo 135 CE. Con cita del Dictamen 338/2014 del
Consejo de Estado, se afirma que la Ley 27/2013, al establecer la eficiencia en la
asignacin de recursos, obliga a los entes locales a elegir la alternativa que suponga, no
el menor gasto en trminos absolutos, sino la mejor relacin entre costes previstos y
beneficios esperados. La previsin de que la constitucin de consorcios debe justificarse
entronca con la interdiccin de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y, en particular, con el deber
de motivacin que incumbe a todas las Administraciones pblicas en la toma de decisiones
que afectan al inters general.
e) El artculo 57 bis LBRL (introducido por el artculo 1.17 de la Ley 27/2013) no
vulnerara la reserva de ley orgnica (art. 157 CE) ni los principios de autonoma financiera,
suficiencia financiera y cooperacin. El Abogado del Estado, al abordar el nuevo artculo
57 bis LBRL, pone de relieve que hay ya una previsin del mismo tenor que no ha sido
objeto de recurso de inconstitucionalidad (disposicin adicional sptima, apartado segundo
de la Ley general de presupuestos para 2012, citada en el artculo 57 bis LBRL). Respecto
de la ausencia de infraccin de la reserva de ley orgnica, el Abogado del Estado afirma
que basta la remisin a los argumentos empleados por el Tribunal Constitucional a la hora
de justificar que el Estado puede incidir sobre la autonoma financiera de las Comunidades
Autnomas sobre la base de ttulos competenciales concretos que requieren la
coordinacin entre ellos y el artculo 157 CE.
La denunciada vulneracin de la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas
no se producira porque el artculo 57 bis responde a un principio de voluntariedad. La
Comunidad Autnoma es quien, en el marco de sus competencias, decide qu gastos
quiere hacer y cmo quiere emplearlos. Ella es la que decide voluntariamente, en
particular, si quiere delegar competencias a los entes locales o celebrar convenios con
ellos. De modo que se respeta en todo momento la autonoma financiera entendida como
libertad para fijar el destino y la orientacin del gasto pblico. Ello no cambia por la
circunstancia de que, para asegurar que los entes locales puedan cumplir los principios de
estabilidad presupuestaria y suficiencia econmica, la previsin impugnada prevea que los
convenios que se suscriban voluntariamente deben incluir la clusula de garanta. La
retencin impuesta funciona en ltimo trmino como garanta de la autonoma local, sin
vulnerar la de las Comunidades Autnomas, al operar sobre compromisos de gastos que
stas ya han efectuado voluntariamente. No afectara tampoco a la suficiencia financiera
porque no reduce los ingresos que corresponden a las Comunidades Autnomas con
cargo a los sistemas de financiacin; simplemente una parte de ellos se destina al pago de
las obligaciones voluntariamente suscritas por las Comunidades Autnomas, pero
insatisfechas en el plazo fijado en la delegacin o en el convenio.
f) Respecto del artculo 85.2 LBRL (en la redaccin dada por el artculo 1.21 de la Ley
27/2013), se afirma que el Estado ha ejercido su competencia sobre el rgimen jurdico de
las Administraciones pblicas (art. 149.1.18 CE) y hacienda general (art. 149.1.14 CE),
para garantizar que los entes locales elijan la forma de prestacin de los servicios dentro
de unos criterios de eficiencia, eficacia y sostenibilidad en el manejo de los fondos pblicos;
estos criterios son lgicos, elementales y acordes con el artculo 135 CE. En consonancia
con la doctrina constitucional (STC 103/2013, FJ 7), el precepto no coartara la libertad de
organizacin de la entidad local, limitndose a imponer dos requisitos a la opcin favorable
a formas prestacionales de carcter empresarial. Uno es material (mayor eficiencia y
sostenibilidad de la prestacin), trasunto de los principios de eficacia administrativa (art.
103 CE) y eficiencia (art. 7.2 de la Ley Orgnica 2/2012). El otro requisito es formal; la
justificacin de esa opcin en una memoria. Se afirma con cita del dictamen 338/2014 del
cve: BOE-A-2017-5902
Consejo de Estado que la autonoma local no puede amparar la eleccin de modalidades

de gestin directa de los servicios pblicos locales menos eficientes o sostenibles; no se
concibe qu ventajas aportara la constitucin de una entidad pblica empresarial o
sociedad mercantil local que resultara menos eficiente que la prestacin del servicio por la
propia entidad.
g) En cuanto a la impugnacin del artculo 92 bis LBRL (en la redaccin dada por el
artculo 1.25 de la Ley 27/2013), el Abogado del Estado realiza primero una serie de
consideraciones histricas. La Ley de bases de rgimen local desdibuj los antiguos
cuerpos de secretarios, interventores y depositarios de la Administracin local, que
pasaron a denominarse funcionarios con habilitacin nacional. No obstante, conserv
sus funciones al considerar la secretara, as como el control y fiscalizacin de la gestin
econmico-financiera, presupuestario y la contabilidad, tesorera y recaudacin como
tareas necesarias de toda corporacin reservadas a funcionarios con habilitacin de
carcter nacional (art. 92.3). Ley del estatuto bsico del empleado pblico (disposicin
adicional segunda) transfiri a las Comunidades Autnomas las competencias sobre
creacin, clasificacin y supresin de puestos de trabajo, la convocatoria de la oferta de
empleo pblico, la provisin de puestos de trabajo y el rgimen disciplinario. La excesiva
dispersin normativa desemboc en el recurso excesivo y desproporcionado a expedientes
disciplinarios, as como a una utilizacin abusiva de la libre designacin y consiguientes
ceses discrecionales de secretarios e interventores con menoscabo de las funciones
nucleares de control de legalidad y financiero. Se ha generado as una situacin de prdida
de la independencia e imparcialidad imprescindibles para el correcto funcionamiento de la
Administracin local. Un informe del Tribunal de Cuentas (BOE de 5 de abril de 2007)
propuso, entre otras medidas, el desarrollo reglamentario del rgimen estatutario de los
funcionarios de habilitacin nacional, as como la reduccin de los puestos de libre
designacin.
La sumisin de la entidad local a la legalidad y al control financiero requiere de una
regulacin de los cuerpos de funcionarios encargados de asegurarla que potencie su
imparcialidad e independencia. A este respecto, la Ley 27/2013, a la vez que deroga la
disposicin adicional segunda LEEP, da una nueva redaccin al artculo 92 LBRL e
introduce un nuevo artculo 92 bis LBRL. El artculo 92 determina el conjunto de normas
aplicables a estos funcionarios, establece el principio general de que los puestos de trabajo
sern desempeados por funcionarios y acota las funciones que en exclusiva corresponden
a los funcionarios de carrera. El artculo 92 bis regula las lneas esenciales del rgimen
jurdico de estos funcionarios.
La asuncin de competencias por parte del Estado con relacin a estos funcionarios
en nada afectara a la autonoma local; los municipios quedan subordinados, no al Estado,
sino a la ley. A su vez, tal regulacin podra calificarse de bsica a la vista de las SSTC
25/1983, 214/1999 y 37/2002 y del dictamen 567/2013 del Consejo de Estado.
h) El artculo 116 bis LBRL (introducido por el artculo 1.30 de la Ley 27/2013) sera
un desarrollo singularizado que atiende a la especificidad de los entes locales del
artculo 21 de la de la Ley Orgnica 2/2012, que regula el contenido mnimo del plan
econmico-financiero de toda Administracin incumplidora de los objetivos de estabilidad
presupuestaria, de deuda pblica o de la regla de gasto. La LBRL incluira as el desarrollo
de un precepto que admite incluso el complemento reglamentario, a tenor de la disposicin
final primera de la Ley Orgnica 2/2012. No incurrira por ello en vulneracin de la reserva
de ley orgnica prevista en el artculo 135.5 CE. La reserva de ley orgnica admite un
cierto grado de colaboracin internormativa (STC 137/1986, de 6 de noviembre). Se trae a
colacin la doctrina constitucional sobre el artculo 122.1 CE (SSTC 38/1982, de 22 de
junio; 60/1986, de 20 de mayo; 108/1986, de 26 de julio; 56/1990, de 29 de marzo, y
224/1993, de 1 de julio). Se reserva a un texto unitario la Ley Orgnica del Poder
Judicial la configuracin de los distintos rdenes jurisdiccionales, la definicin genrica
de su mbito de conocimiento litigioso, los tipos genricos de rgano judicial y las
divisiones territoriales en que se organiza el Estado a efectos judiciales. No obstante, la

reserva no alcanza a la creacin en concreto de rganos judiciales, la planta ni la
cve: BOE-A-2017-5902
demarcacin.
El Abogado del Estado se refiere a las funciones atribuidas a la diputacin provincial (o
entidad equivalente) de asistencia a los entes locales y colaboracin con la Administracin
encargada de la tutela financiera, en la elaboracin y en el seguimiento de las medidas del
plan econmico-financiero (apartado tercero del art. 116 bis LBRL). No se incumplira la
competencia de la Comunidad Autnoma para ejercer la tutela financiera (art. 23.4 de la

Ley Orgnica 2/2012). La LBRL coloca a la diputacin provincial en una posicin de mera
colaboracin, que se funda en las nuevas tareas asignadas a estos entes locales (art. 36).
Su colaboracin en la confeccin y seguimiento de estos planes, que pueden implicar
fusin de municipios, es imprescindible. Se afirma que tal colaboracin debera producirse
en todo caso, aunque no estuviera especficamente prevista en la Ley, en virtud de las
funciones que corresponden a la diputacin provincial con carcter general.
i) El Abogado del Estado nada alega respecto de la impugnacin de la disposicin
adicional novena LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.36 Ley 27/2013.
j) Las disposiciones adicionales decimoquinta y transitorias primera a tercera de la
Ley 27/2013 seran consecuencia de la nueva ordenacin de las competencias propias de
los entes locales. El legislador bsico, por razones de racionalizacin y sostenibilidad
financiera, estima que los entes locales no deben ejercer determinadas competencias.
Tales disposiciones se limitan a suprimir de las competencias propias de los entes locales
funciones en materias que estaban ya configuradas como tales en la anterior redaccin del
artculo 25.2 LBRL. Esto no significa que el Estado haya atribuido la titularidad de estas
funciones a las Comunidades Autnomas. Las relativas a servicios sociales, educacin,
asistencia sanitaria e inspeccin de sanidad estn ya estatutariamente atribuidas a las
Comunidades Autnomas. stas estn llamadas a ejercer las funciones que les
corresponden, que hasta ahora la legislacin bsica estatal haba atribuido a las entidades
locales. La Ley se limita a aplicar el rgimen constitucional de distribucin de competencias
sin innovacin alguna. La alternativa de que el Estado asumiera tales competencias s
sera inconstitucional. Por otra parte, la atribucin de estas funciones se halla supeditada
claramente en cada caso a lo que prevean las normas de financiacin autonmica y local.
Ello es especialmente aplicable a la disposicin adicional decimoquinta, que es la nica
que suprime funciones que siguen siendo competencias propias en el nuevo artculo 25.2
LBRL. Al remitirse a normas futuras, la previsin tiene un contenido programtico.
k) Respecto de la disposicin adicional decimosexta LBRL, introducida por el artculo
1.38 de la Ley 27/2013, el Abogado del Estado menciona primero las SSTC 103/2013, de
25 de abril, y 161/2013, de 26 de septiembre; su doctrina reforzara el carcter democrtico
de la junta de gobierno a la vez que subrayara su configuracin, no solo como rgano
administrativo o ejecutor de las decisiones del pleno, sino tambin como titular de
competencias propias.
La previsin impugnada no vulnerara el principio democrtico (art. 1.1 CE), al que se
conectan el artculo 23 CE y la vertiente organizativa de la autonoma local. En primer
lugar, la excepcionalidad es el presupuesto para que la aprobacin de los instrumentos
enumerados pase del pleno a la junta de gobierno local. Los trminos manejados son
suficientemente expresivos de que la medida sirve solo para afrontar situaciones de
excepcional y urgente necesidad por motivos financieros, cuando est en riesgo la
estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de la entidad local. La medida evitara
demoras en la necesaria y urgente aprobacin de instrumentos bsicos de contenido
complejo y tcnico que precisan una decisin rpida en el contexto de los problemas
financieros. Evitara los daos que la inaccin del pleno podra causar al inters municipal
as como la aplicacin de medidas coactivas mucho ms intensas previstas en la Ley
Orgnica 2/2012. En segundo lugar, la junta de gobierno local es un rgano que cuenta
con legitimidad democrtica y su decisin podra ser censurada y dejada sin efecto por el
pleno. El precepto seala claramente que debe darse cuenta al pleno de la aprobacin de
aquellos instrumentos. Conforme a la Ley de bases de rgimen local, la junta de gobierno
local responde polticamente ante el Pleno de su gestin de forma solidaria, sin perjuicio
de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestin (art. 126.3);
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este rgano corresponde el control y fiscalizacin de los rganos de gobierno [art. 22.2
a)]. No existira duda sobre la primaca de este rgano representativo; una decisin
negativa del pleno respecto a cualquiera de estos acuerdos los dejara sin efecto. La
decisin legal sera, por tanto, necesaria, adecuada a la finalidad pretendida y
proporcionada.
La nueva disposicin adicional decimosexta LBRL, de la misma manera que no vulnera

el principio democrtico, no vulnerara tampoco el artculo 23.2 CE; las personas
integrantes de la corporacin local pueden ejercer su derecho a ser informadas y pueden
tambin proponer la censura o censurar las decisiones adoptadas por los rganos de
carcter ejecutivo. Conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucional, las sesiones
de las juntas han de ser pblicas para que tanto los concejales como los ciudadanos
conozcan su desarrollo. Tampoco concurrira la vulneracin del principio de autonoma
local. Al revs, el propsito de la norma sera coadyuvar a la solucin de un grave problema
financiero sin prever decisiones estatales en sustitucin de las locales. A su vez, se prev
que sean rganos democrticos y representativos (el alcalde y los concejales de la junta)
quienes adopten las decisiones. Que se traslade la competencia del pleno a la junta podr
ser controvertido, pero no inconstitucional.
l) El Abogado del Estado se refiere tambin a la impugnacin de los artculos 213,
prrafo segundo y tercero, y 218 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas
locales (en la redaccin dada por los apartados 2 y 3, respectivamente, del artculo 2 den
la Ley 27/2013). De acuerdo con la doctrina constitucional (STC 233/1999), el artculo 213
resultara amparado por el artculo 149.1.14 CE, tal como ha precisado el citado Dictamen
338/2014 del Consejo de Estado. La previsin sera consecuencia, no de la caracterizacin
de los interventores de la Administracin local como funcionarios con habilitacin de
carcter nacional, sino de la competencia estatal sobre la hacienda general. Tal ttulo
facultara al Estado para establecer mecanismos de fiscalizacin y control interno de
carcter uniforme sobre los entes locales que permitan formular polticas de alcance
general o adoptar medidas en relacin con sus competencias. La previsin controvertida
no constituira un estricto y verdadero control sobre la Administracin local, sino un
mandato al gobierno para que armonice mecanismos, procedimientos y criterios de
seguimiento y control de la actividad econmica financiera con la razonable finalidad de
que todas las entidades locales apliquen el mismo sistema de verificacin y adaptacin a
la legalidad de su actividad financiera. La remisin reglamentaria en absoluto implicara
una relacin de subordinacin jerrquica entre Administraciones, sino una forma de
coordinacin e interaccin entre s.
En cuanto al artculo 218 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas
locales, la funcin de informacin al pleno que all se regula coadyuvara a que el
rgano representativo de la corporacin local cuente con ms trasparencia y criterio
decisorio. La nueva redaccin introduce tres formas nuevas de control. Respecto de la
primera introduccin en el orden del da de las decisiones del presidente de la entidad
local contrarias a los reparos efectuados por el rgano interventor servira para que
todos los miembros del pleno tomen cabal conocimiento de los reparos realizados y
puedan ejercer funciones de control poltico. En cuanto a la segunda: elevacin de las
discrepancias a la Administracin responsable de la tutela financiera, el Abogado del
Estado insiste en que la doctrina constitucional ha respaldado las competencias de
tutela financiera de los entes locales. En relacin a la tercera: elevacin al Tribunal de
Cuentas de las resoluciones y acuerdos adoptados por el pleno y el presidente
contrarios a los reparos efectuados, se subraya que los municipios preservan la
capacidad decisoria respecto de los reparos realizados por la Intervencin.
m) Respecto de la disposicin transitoria cuarta de la Ley 27/2013, el Abogado del
Estado destaca que la previsin no suprime las entidades inframunicipales existentes;
impone solo una carga: la remisin de las cuentas al rgano competente. El artculo
149.1.14 CE habilita esta regulacin, habida cuenta de que permite al Estado disciplinar
las instituciones comunes a las distintas haciendas, las medidas para su coordinacin y
para subvenir a su suficiencia (STC 130/2013, FJ 4). La Comunidad Autnoma puede
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optar por mantenerlas como entes desconcentrados, asimilndolas a las de nueva creacin
conforme al rgimen diseado en el artculo 24 bis LBRL.
n) La disposicin adicional undcima de la Ley 27/2013 no vulnerara la reserva de
ley orgnica ni la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas por las mismas
razones que no lo hara el nuevo artculo 57 bis LBRL.
9. Por escrito de fecha 6 de abril de 2017, la Magistrada doa Mara Luisa Balaguer
Callejn comunic a los efectos oportunos su intencin de abstenerse en la deliberacin y
votacin del presente recurso de inconstitucionalidad, al haber participado, en su anterior
condicin de Consejera del Consejo Consultivo de Andaluca, en la adopcin del dictamen
nm. 165/2014, de 12 de marzo, sobre el recurso de inconstitucionalid ad que pretenda
plantear la Comunidad Autnoma de Andaluca en relacin con diversos preceptos de la
Ley 27/2013. El Pleno del Tribunal Constitucional, por Auto de 25 de abril de 2017, estim
justificada la abstencin formulada, apartndola definitivamente del conocimiento del
presente recurso de inconstitucionalidad.
10. Por providencia de 25 de abril de 2017, se seal para deliberacin y votacin de

la presente Sentencia el da 27 del mismo mes y ao.
II. Fundamentos jurdicos
1. El Letrado del Parlamento de Andaluca, en la representacin que ostenta,

interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artculo 1.3, 5, 8, 9, 10, 16, 17, 21, 25,
30, 31, 36, 38; los apartados segundo y tercero del artculo 2, as como disposiciones
adicional decimoquinta y transitorias primera a cuarta y undcima de la Ley 27/2013, de 27
de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin local, por vulnerar las
competencias que el Estatuto de Autonoma de Andaluca (EAAnd) atribuye a la Comunidad
Autnoma, la autonoma local constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE)
y otros preceptos constitucionales y estatuarios.
Tras la interposicin del recurso de inconstitucionalidad, la Ley 18/2015, de 9 de julio,
ha modificado la disposicin transitoria sptima de la Ley 27/2013, que no ha sido
impugnada en este proceso constitucional. Por su parte, el Real Decreto-ley 10/2015, de
11 de septiembre, ha modificado el apartado segundo del artculo 92 bis de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las bases del rgimen local (LBRL), introducido por el artculo
1.27 de la Ley 27/2013. El Parlamento recurrente discute otros apartados del nuevo
artculo 92 bis LBRL, sin referirse especficamente al modificado. En consecuencia, la
reforma no ha afectado al objeto del presente recurso.
2. La Ley 27/2013 ha sido ya objeto de las SSTC 41/2016, de 3 de marzo; 111/2016,

de 9 junio; 168/2016, de 6 de octubre; 180/2016, de 20 de octubre; y 43/2017, de 27 de
abril, resolutorias de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos, respectivamente,
por la Asamblea de Extremadura (nm. 1792-2014), la Junta de Andaluca (nm. 1959-
2014), el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias (nm. 1995-2014), el Parlamento
de Navarra (nm. 2001-2014) y diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU,
ICV-EUIA, CHA, La Izquierda Plural; Unin Progreso y Democracia y Mixto (recurso de
inconstitucionalidad tramitado con el nmero 2002-2014). Las indicadas Sentencias cobran
relevancia en el presente proceso bajo los siguientes puntos de vista:
a) El presente recurso impugna previsiones que ya han sido declaradas

inconstitucionales y nulas por algunas de aquellas Sentencias: el artculo 26.2 LBRL, en la
redaccin dada por el artculo 1.9 de la Ley 27/2013, en los incisos al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas y Para reducir los costes efectivos de los servicios
el mencionado Ministerio decidir sobre la propuesta formulada que deber contar con el
informe preceptivo de la Comunidad Autnoma si es la Administracin que ejerce la tutela
financiera. [STC 111/2016, FJ 12 d)]; el artculo 57 bis LBRL, introducido por el artculo
1.17 de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FJ 16 c)]; la disposicin adicional decimosexta

LBRL, introducida por el artculo 1.38 de la Ley 27/2013 [STC 111/2016, FJ 8 f)]; las
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disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FJ

13 c)]; y los incisos Decreto del rgano de gobierno de y el rgano de Gobierno de,
incluidos, respectivamente, en las disposiciones transitorias cuarta, prrafo 3 y undcima,
prrafo tercero, de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FFJJ 7 c) y 8 b)]. De acuerdo con la
doctrina constitucional [entre otras, las citadas SSTC 111/2016, FJ 2 a), 168/2016, FJ 2 a),
180/2016, FJ 3 a), y 43/2017, FJ 2 a)]. La expulsin del ordenamiento jurdico de estas

previsiones determina la prdida sobrevenida de objeto de las impugnaciones
correspondientes.
b) Aquellos recursos de inconstitucionalidad y el presente suscitan controversias
competenciales similares, en trminos generales, por lo que la doctrina de aquellas
Sentencias sirve para responder a las impugnaciones an subsistentes del recurso
interpuesto por el Parlamento de Andaluca. De acuerdo con una pauta no infrecuente (a
la que se han ajustado las SSTC 111/2016, 168/2016, 180/2016 y 43/2017) cabe dar aqu
por reproducidos los fundamentos jurdicos que la STC 41/2016 dedica a la presentacin
de la Ley 27/2013 (FFJJ 2 y 10) y al encuadramiento de la controversia competencial
(FFJJ 3 y 4), as como al significado de la garanta constitucional de la autonoma local
(arts. 137, 140 y 141 CE). Del mismo modo al alcance de las bases del rgimen local (art.
149.1.18 CE); singularmente en lo relativo a la organizacin y las competencias locales
(FFJJ 5 y 9). Tambin los fundamentos jurdicos de la STC 111/2016 relativos a las
competencias provinciales (FFJJ 11 y 12).
c) Al resolver el recurso planteado por el Gobierno del Principado de Asturias, la STC
168/2016, FJ 3 b), declar, en consonancia con la STC 31/2010, FFJJ 36 y 37, que una
norma estatutaria de rgimen local no puede funcionar como lmite al ejercicio de la
competencia constitucionalmente atribuida al Estado en esta materia (art. 149.1.18. CE).
En consecuencia, no puede imposibilitar que este reforme las bases, ni suponer que
las nuevas bases dejen de operar como mnimo comn normativo, esto es, que sean
inaplicables en una Comunidad Autnoma por virtud del Derecho local incluido en su
Estatuto. El Derecho local estatutario no puede pues funcionar como parmetro de
control de la legislacin bsica estatal en los procesos constitucionales.
En aplicacin de esta doctrina, debemos desestimar todos los motivos de
inconstitucionalidad que el presente recurso basa en la infraccin de normas de Derecho
local estatuario (arts. 89 a 98 del EAAnd). Comoquiera que esas normas no pueden
funcionar como parmetro de control de la Ley 27/2013, no es preciso examinar si aaden
verdaderamente algo a las garantas resultantes de la Constitucin (arts. 137, 140 y 141
CE) ni si contradicen las nuevas bases. Las mayores garantas de autonoma local que,
eventualmente, establezca un Estatuto de Autonoma no vinculan al legislador bsico;
vinculan exclusivamente al legislador autonmico y solo en la medida en que sean
compatibles con la ordenacin bsica [en idntico sentido, STC 44/2017, FJ 2 c)].
d) Por otra parte, aquellas Sentencias han desestimado impugnaciones que el
presente recurso plantea en trminos anlogos, se refieren al mismo precepto y se basan
en los mismos argumentos. A la vista de esta coincidencia objetiva, de acuerdo con la
doctrina constitucional (STC 172/1998, de 23 de julio, FJ 2) y siguiendo la pauta aplicada
ya en las SSTC 111/2016, FJ 2 c); 168/2016, FJ 2 c); 180/2016, FJ 3 c); y 43/2017, FJ 2
d), procede desestimar por remisin estas impugnaciones en los trminos que siguen.
(i) Se impugnan varios preceptos reguladores de las competencias locales, en

general, y municipales, en particular: artculos 7 (apartados tercero y cuarto), 25 y 27
LBRL, en la redaccin dada por los apartados 3, 8 y 10, respectivamente, del artculo 1 de
la Ley 27/2013. Este Tribunal ha desestimado los dos motivos de impugnacin que
plantearon en su momento la Asamblea de Extremadura y el Parlamento de Catalua,
reiterados ahora por el Parlamento de Andaluca: extralimitacin del artculo 149.1.18 CE
con vulneracin correlativa de las competencias estatutarias de las Comunidades
Autnomas e infraccin de la autonoma local constitucionalmente garantizada (arts. 137
y 140 CE). Corresponde, en consecuencia, volver a desestimar estos motivos por remisin
a la STC 41/2016, FFJJ 8, 10, 11 y 12.
(ii) Respecto de los apartados 4 y 6 del artculo 13 LBRL (en la redaccin dada por el
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artculo 1.5 de la Ley 27/2013), el recurso alega que incurriran en una extralimitacin del
mbito propio de las bases del rgimen local (art. 149.1.18 CE). Procede desestimar este
motivo de inconstitucionalidad por remisin a la STC 41/2016, FJ 6, que lo abord al
resolver el recurso formulado por la Asamblea de Extremadura.
(iii) Se recurre el artculo 26.2 LBRL (en la redaccin dada por el artculo 1.9 de la
Ley 27/2013), sobre la coordinacin (voluntaria) de determinados servicios en municipios
de menos de 20.000 habitantes. Segn hemos precisado ya, la impugnacin ha perdido
objeto en lo relativo a los incisos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
y Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidir
sobre la propuesta formulada que deber contar con el informe preceptivo de la Comunidad
Autnoma si es la Administracin que ejerce la tutela financiera.
Respecto de lo dems, la STC 111/2016, FJ 12 d), desestim un motivo de impugnacin
formulado en idnticos trminos en el presente proceso constitucional vulneracin de la
garanta constitucional de la autonoma municipal, por lo que procede, nuevamente,
remitirse a ella. A su vez, al razonar que el ejercicio de las facultades provinciales previstas
en el artculo 26.2 LBRL depende en ltima instancia de la voluntad municipal, la indicada
Sentencia desmont la premisa de la que parte el otro motivo de impugnacin esgrimido
en el presente recurso de inconstitucionalidad: la vulneracin del artculo 23 CE, ya que,
respecto de un tercio de la poblacin espaola y en materias de intereses y necesidades
inmediatas, se hara recaer la toma de decisiones en las estructuras poltico-administrativas
de menos soporte democrtico de todo el sistema institucional espaol.
Por lo dems, en relacin a esta cuestin, la STC 111/2016, FJ 9, declar: la Ley
Orgnica del rgimen electoral general, de acuerdo con una arraigada tradicin histrica y
en consonancia con una concepcin instrumental de la provincia, ha optado por que el
pleno de esta corporacin local cuente con legitimidad democrtica indirecta: los miembros
de la diputacin provincial son elegidos de entre los concejales municipales en los trminos
previstos en los artculos 202 a 209 LOREG. No nos corresponde valorar la conveniencia
u oportunidad de este sistema en s, ni dentro de un contexto de reformas tendente a
reforzar el papel institucional de las diputaciones. Lo exclusivamente relevante a nuestros
efectos es constatar que la Constitucin, a la vez que garantiza la autonoma de la
provincia (artculo 141.1 CE), exigiendo del legislador las intervenciones que la
materialicen, deja deliberadamente abierto el tipo de legitimidad (directa o indirecta) que
exige su carcter representativo (artculo 141.2 CE).
(iv) Se impugna el artculo 57 LBRL (en la redaccin dada por el artculo 1.16 de la
Ley 27/2013), que introduce una serie de limitaciones a la creacin de consorcios que,
segn el recurso, no hallaran cobertura en el artculo 149.1.18 CE. Procede desestimar la
impugnacin por remisin a la STC 41/2016, FJ 8, que descart la concurrencia del
indicado motivo de inconstitucionalidad.
(v) Respecto del artculo 116 ter LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.31 del
Ley 27/2013, el Parlamento de Andaluca plantea el mismo motivo de inconstitucionalidad
vulneracin de la autonoma local constitucionalmente garantizada que formul el
Gobierno de esa Comunidad Autnoma. Desestimado en la STC 111/2016, FJ 12 b),
corresponde volver pues a desestimar la impugnacin por remisin a esta Sentencia.
(vi) Se impugna la disposicin adicional novena LBRL, en la redaccin dada por el
artculo 1.36 de la Ley 27/2013, por el motivo de inconstitucionalidad vulneracin de la
reserva de ley orgnica prevista en el artculo 135.5 CE que ya abord y desestim la
STC 111/2016, FJ 4. Corresponde, pues, desestimar la impugnacin por remisin a la
indicada Sentencia.
(vii) La disposicin adicional decimoquinta de la Ley 27/2013, relativa a la asuncin por
parte de las Comunidades Autnomas de competencias en materia educativa previstas
como propias del Municipio, tambin ha sido impugnada en este proceso por motivos ya
examinados en la STC 41/2016, FJ 13 e). Esta Sentencia llev a cabo una interpretacin de
conformidad que puede tenerse aqu por reproducida.

(viii) El Parlamento de Andaluca impugna el artculo 213 del texto refundido de la Ley
cve: BOE-A-2017-5902
reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, en la redaccin dada por el artculo 2.2 de la Ley 27/2013, con base en un
motivo coincidente con el planteado por el Gobierno de la misma Comunidad Autnoma en
su recurso de inconstitucionalidad: extralimitacin del artculo 149.1.14 y 18 CE con
invasin consecuente de la competencia estatutaria en orden a la tutela financiera de los
entes locales. Procede, en consecuencia, desestimar la impugnacin por remisin a la

STC 111/2016, FJ 5.
(ix) Se recurre el artculo 218 del texto refundido de la Ley reguladora de las
haciendas locales, prrafos segundo y tercero, en la redaccin dada por el artculo 2.3 de
la Ley 27/2013, por un motivo de impugnacin vulneracin de la autonoma local
constitucionalmente garantizada que ya ha examinado y desestimado la STC 43/2017,
FJ3, a la que, en consecuencia, nos remitimos.
(x) Se impugna tambin la disposicin transitoria cuarta de la Ley 27/2013, sobre los
entes de mbito territorial inferior al municipio. Ya se ha precisado que esta impugnacin
ha perdido objeto en lo relativo al inciso Decreto del rgano de gobierno de incluido en
la disposicin transitoria cuarta, apartado 3 de la Ley 27/2013. En lo dems, hay que tener
en cuenta que la STC 41/2016, FJ 7 b) y c), ha declarado que el precepto controvertido
halla cobertura en el artculo 149.1.18 CE, rechazando la invasin competencial que
denuncia ahora tambin el Parlamento de Andaluca. Corresponde, pues, desestimar este
motivo de inconstitucionalidad por remisin a lo razonado en aquella Sentencia.
(xi) En cuanto a la disposicin transitoria undcima de la Ley 27/2013, ya hemos
declarado que la impugnacin ha perdido objeto respecto del inciso el rgano de
Gobierno de incluido en su prrafo tercero [STC 41/2016, FJ 8 b)]. En lo dems, el
presente recurso plantea un motivo de impugnacin extralimitacin del artculo 149.1.18
CE con invasin correlativa de las competencias estatutarias en materia de rgimen local
que ha desestimado la STC 41/2016, FJ 8 b), a la que nos remitimos. El Parlamento de
Andaluca considera, a su vez, que la previsin indicada, al limitar el objeto posible de las
mancomunidades, vulnera la libertad asociativa de los municipios (art. 22 CE) y el principio
de coordinacin (art. 103 CE). Este motivo de impugnacin no ha sido planteado como tal
en los recursos de inconstitucionalidad citados. Lo abordaremos ms adelante.
3. Se impugna el artculo 92 bis LBRL (en la redaccin dada por el artculo 1.25 de la
Ley 27/2013), que establece una regulacin sobre los funcionarios de administracin
local con habilitacin de carcter nacional sustitutiva del rgimen de funcionarios con
habilitacin de carcter estatal previsto en la disposicin adicional segunda de la Ley
7/2007, de 12 de abril, del estatuto bsico del empleado pblico, que queda expresamente
derogado (disposicin derogatoria de la Ley 27/2013). Vulnerara la garanta constitucional
de la autonoma local (arts. 137, 140 y 141.1 CE) e invadira las competencias estatutarias
de ejecucin de las Comunidades Autnomas.
a) La LBRL transform los clsicos cuerpos nacionales de secretarios, interventores

y depositarios luego tesoreros en funcionarios con habilitacin de carcter nacional y
funciones de secretara, comprensiva de la fe pblica y del asesoramiento legal preceptivo,
as como de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y
presupuestaria, contabilidad, tesorera y recaudacin (art. 92.3). El Estado se reserv
buena parte de las competencias relativas a este colectivo funcionarial, incluidas las de
carcter ejecutivo: la seleccin, formacin y habilitacin de estos funcionarios
corresponde al Instituto de Estudios de Administracin Local, conforme a las bases y
programas aprobados reglamentariamente (art. 98.1). No obstante, admiti la
descentralizacin territorial de las pruebas de seleccin para el acceso a los cursos de
formacin, as como la delegacin de esta formacin en los institutos o escuelas de
funcionarios de las Comunidades Autnomas (art. 98.1). A su vez, la convocatoria de los
concursos anuales (ahora concursos ordinarios) para la cobertura de las vacantes
corresponda a las Comunidades Autnomas, si bien el Estado determinar la fecha de
esa convocatoria y efectuar por s, supletoriamente, las que no se realicen segn lo

previsto en esta Ley por las Comunidades Autnomas (art. 99.2).
cve: BOE-A-2017-5902
Reformas sucesivas ampliaron en alguna medida los mrgenes de intervencin de las

propias entidades locales y las Comunidades Autnomas (disposicin adicional octava de
la Ley 31/1991, de 30 de diciembre; Ley 10/1993, de 21 de abril, y disposicin adicional
novena de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre). La disposicin adicional segunda LEEP
acab reconociendo a las segundas prcticamente todas las tareas de ejecucin no
encomendadas a las primeras: aprobacin de la oferta de empleo pblico, convocatoria y

realizacin de las pruebas selectivas (ajustada a los ttulos acadmicos requeridos y
programas mnimos aprobados reglamentariamente por el entonces Ministerio de
Administraciones Pblicas), nombramiento provisional, acumulaciones, comisiones de
servicios y nombramientos de personal interino y accidental, inscripcin de nombramientos
e incidencias en registros propios, as como resolucin de los procedimientos disciplinarios,
salvo los tramitados respecto de funcionarios situados en una Comunidad distinta de la
que inco el expediente (apartados 4, prrafos primero y segundo, 5.3 y 6, primer prrafo).
Reserv al entonces Ministerio de Administraciones Pblicas, adems de la resolucin de
esos concretos procedimientos disciplinarios, nicamente la convocatoria del denominado
concurso supletorio (ahora denominado unitario), remitiendo su rgimen al desarrollo
reglamentario e indicando que, en todo caso, las bases debern incorporar los mritos
generales, los de valoracin autonmica y los que las Comunidades Autnomas hayan
establecido con relacin al conocimiento de la lengua; as como la recepcin de la
relacin de funcionarios nombrados por las Comunidades Autnomas para su
acreditacin e inscripcin en el registro de funcionarios con habilitacin de carcter
estatal, que integrar las inscripciones practicadas en los registros propios de las
Comunidades Autnomas (apartado 4, prrafos segundo y tercero).
El artculo 92 bis LBRL ha invertido claramente la tendencia indicada con el objetivo de
garantizar la profesionalidad y la eficacia del control interno de la actividad local, as
como reforzar la independencia de los funcionarios con habilitacin de carcter
nacional respecto a las Entidades Locales en las que prestan sus servicios (exposicin
de motivos de la Ley 27/2013). Mediante la reordenacin de competencias (y la
introduccin de mayores restricciones a la libre designacin como sistema de provisin),
pretende asegurar la independencia de estos rganos de control respecto de las
corporaciones controladas y, en general, alejar lo ms posible del ente local la toma de
decisiones sensibles relacionadas con secretarios e interventores, todo ello para asegurar
su despolitizacin, as como unas condiciones mnimas de igualdad en el rgimen de unos
funcionarios habilitados con carcter nacional. No obstante, la nueva regulacin no
llega a retomar el anterior sistema de cuerpos nacionales ni siquiera el rgimen originario
de la Ley de bases del rgimen local sin que, por tanto, haya recentralizado el conjunto de
tareas ejecutivas relativas a este colectivo funcionarial.
Establece, por un lado, que la aprobacin de la oferta de empleo pblico, seleccin,
formacin y habilitacin de los funcionarios de administracin local con habilitacin de
carcter nacional vuelve a corresponder al Estado, a travs del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas, conforme a las bases y programas aprobados
reglamentariamente (apartado quinto). El Estado sigue convocando el concurso
unitario, cuyo rgimen queda por completo remitido al desarrollo reglamentario
(apartado6, prrafo tercero); autoriza a partir de ahora la cobertura por el procedimiento
de libre designacin de puestos de trabajo reservados a este colectivo funcionarial que
tengan asignadas funciones de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-
financiera, contabilidad, tesorera o recaudacin (apartado 6, prrafo cuarto); informa con
carcter preceptivo el cese de los funcionarios que tengan asignadas las funciones apenas
mencionadas (apartado 6, prrafo quinto); en circunstancias excepcionales, efecta
nombramientos provisionales (apartado octavo); sigue llevando el registro de este colectivo
funcionarial, que integrar las inscripciones practicadas en los registros propios de las
Comunidades Autnomas (apartado noveno); incoa los procedimientos disciplinarios,
aunque solo cuando los hechos denunciados pudieran ser constitutivos de faltas muy
graves, tipificadas en la normativa bsica estatal [apartado dcimo, letra c)]; e impone
sanciones disciplinarias, cuando la sancin que recaiga sea por falta muy grave, tipificada
cve: BOE-A-2017-5902
en la normativa bsica estatal [apartado undcimo, letra a)].

Por su parte, las Comunidades Autnomas retienen las siguientes competencias con
relacin a los funcionarios de administracin local de carcter nacional: fijacin de los
mritos correspondientes a especialidades de la Comunidad Autnoma (cuya puntuacin
podr alcanzar hasta un 15 por 100; apartado sexto, segundo prrafo); recepcin y
publicacin en su diario oficial de las convocatorias de concursos ordinarios (que

vuelven a ser de mbito estatal) efectuadas por las corporaciones locales (apartado sexto,
tercer prrafo); nombramientos provisionales, comisiones de servicios, acumulaciones, as
como nombramientos de personal interino y accidental (apartado sptimo); inscripcin en
sus registros propios de los nombramientos, situaciones administrativas, tomas de
posesin, cese y dems incidencias (apartado noveno); incoacin de los procedimientos
disciplinarios respecto a funcionarios de corporaciones locales de su mbito territorial,
salvo cuando los hechos denunciados pudieran ser constitutivos de faltas muy graves
tipificadas en la normativa bsica estatal [apartado dcimo, letra b)]; e imposicin de
sanciones disciplinarias de suspensin de funciones y destitucin que no correspondan al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas por recaer sobre una falta muy grave
tipificada en la normativa bsica estatal [apartado undcimo, letra b)].
b) Segn el letrado autonmico, el artculo 92 bis LBRL vulnerara la garanta
constitucional de la autonoma local (arts. 137, 140 y 141.1 CE). Esta obliga al legislador a
graduar el alcance o intensidad de la intervencin local en funcin de la relacin existente
entre los intereses locales y supralocales en el asunto de que se trate (SSTC 32/1981, de
28 de julio, FJ 4; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9; y 51/2004, de 13 de abril, FJ 9). El
legislador debe, por tanto, asegurar a los entes locales niveles de capacidad decisoria
tendencialmente correlativos a la intensidad de los intereses locales implicados [entre
otras, SSTC 154/2015, FJ 6 a), 41/2016, FFJJ 9, 11 b), 111/2016, FFJJ 9 y 12 c)]. La STC
152/2016, de 22 de septiembre, FJ 6, lo expresa del modo siguiente: para valorar si el
legislador ha vulnerado la indicada garanta corresponde determinar: i) si hay intereses
supralocales que justifiquen [] esta regulacin; ii) si el legislador ha ponderado los
intereses municipales afectados; y iii) si ha asegurado a los ayuntamientos implicados un
nivel de intervencin tendencialmente correlativo a la intensidad de tales intereses. Todo
ello sobre la base de que [el legislador] puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de
configuracin a la hora de distribuir funciones, pero garantizando el derecho de la
comunidad local a participar a travs de rganos propios en el gobierno y administracin.
Consecuentemente, hemos de tomar en consideracin la relacin existente entre
intereses locales y supralocales para valorar si el artculo 92 bis LBRL, al sustraer del
mbito local relevantes decisiones administrativas atinentes a los funcionarios locales
con habilitacin de carcter nacional, ha respetado la garanta constitucional de la
autonoma local.
El legislador estatal ha diseado un sistema de controles internos destinado a asegurar
la independencia y profesionalidad de los Secretarios e Interventores los rganos de
control respecto de las corporaciones locales las entidades controladas. Nuestro
ordenamiento viene desarrollando este modelo al exigir que el personal controlador de
las corporaciones locales acte con plena independencia (arts. 222 del texto refundido
de la Ley reguladora de las haciendas locales y 92.3 LBRL, en la redaccin dada por el art.
1.24 de la Ley 27/2013) y mediante una serie de normas que tratan de instrumentar este
objetivo. Entre otras, la reserva a funcionarios de carrera de ese tipo de funciones para
la mejor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en su ejercicio (art. 92.3
LBRL) y, en particular, la reserva a funcionarios con habilitacin de carcter nacional de
las tareas de secretara e intervencin, necesarias en todas las Corporaciones locales
(art. 92 bis, apartado primero, LBRL, aadido por el art. 1.25 de la Ley 27/2013).
Entre esas normas, se hallan, precisamente, las que alejan del nivel local determinadas
decisiones relacionadas con el reclutamiento, formacin y sancin de los funcionarios con
habilitacin de carcter nacional. El legislador bsico viene encomendando al Estado y a las
Comunidades Autnomas las ms relevantes decisiones relacionadas con aquellos aspectos

para evitar que quien las tome sea la corporacin local que aquellos funcionarios han de
cve: BOE-A-2017-5902
controlar. La centralizacin de esas decisiones en el Estado o las Comunidades Autnomas

sirve de este modo a los principios constitucionales de legalidad (arts. 9, apartados 1 y 3,
103.1 y 133.4 CE), eficiencia y economa (art. 31.2 CE), asignacin equitativa de los recursos
pblicos (art. 31.2 CE), subordinacin de la riqueza nacional al inters general (art. 128.1
CE), estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) y control (art. 136 CE).
Resultan as ms que evidentes los intereses o bienes de alcance supralocal que

justifican que no corresponda a los entes locales la serie anteriormente expuesta de tareas
que el artculo 92 bis LBRL atribuye al Estado. Otro tanto cabe afirmar respecto de las
tareas que tampoco corresponden a los entes locales por tenerlas atribuidas las
Comunidades Autnomas, a las que hemos hecho ya referencia tambin. Por lo dems, el
artculo 92 bis LBRL no ha excluido por completo la participacin de los entes locales en
las tareas de seleccin, formacin y disciplina relativas a los funcionarios con habilitacin
nacional llamados a controlar su actividad. El precepto impugnado atribuye algunas
competencias ejecutivas a las corporaciones locales: la fijacin de los mritos
correspondientes a las especialidades de la Corporacin local, la aprobacin de las bases
del concurso ordinario y la cobertura de puestos de trabajo reservados a estos
funcionarios por el procedimiento de libre designacin (posible solo excepcionalmente en
determinados entes locales) del apartado sexto, as como la instruccin y resolucin de
determinados procedimientos disciplinarios (apartado 10).
A la vista de todo lo razonado, cabe apreciar, en lo que atae a la seleccin y a las
tareas administrativas relacionadas con los funcionarios con habilitacin de carcter
nacional (art. 92 bis LBRL), que el legislador bsico no ha vulnerado la garanta
constitucional de la autonoma local (arts. 137, 140 y 141.1 CE). No suprime por completo
la capacidad decisoria local; la restringe. Ciertamente, la capacidad decisoria efectivamente
reconocida est muy limitada; el precepto controvertido eleva a los niveles autonmico y
estatal la mayor parte de las decisiones administrativas relativas a estos funcionarios. No
obstante, tales lmites son tendencialmente correlativos a la intensidad de los intereses de
alcance supralocal que el legislador bsico trata de proteger. Por lo dems, este Tribunal
ha tenido ya oportunidad de sealar que los controles internos de la actividad local como
mecanismos de fiscalizacin articulados en el seno de la propia corporacin con garantas
especficas de independencia y profesionalidad son perfectamente compatibles con la
autonoma local constitucionalmente garantizada [SSTC 143/2013, FJ 10; 41/2016, FJ 14,
y 111/2016, FJ 5 b)].
Consecuentemente, corresponde descartar que el artculo 92 bis LBRL, en la redaccin
dada por el artculo 1.25 de la Ley 27/2013, vulnere la garanta constitucional de la
autonoma local (arts. 137, 140 y 141.1 CE).
c) Resta determinar si el artculo 92 bis LBRL invade las competencias autonmicas
de ejecucin en materia de rgimen local, tal como denuncia el Parlamento territorial
recurrente. A tal fin, corresponde previamente precisar y encuadrar la controversia
competencial planteada.
Las normas destinadas a asegurar la independencia y profesionalidad de los
secretarios e interventores los rganos de control respecto de las corporaciones locales
las entidades controladas, hallan cobertura en el artculo 149.1.18 CE como bases en
materia de funcin pblica local (STC 32/2002, de 14 de febrero, FFJJ 5 y 8). A su vez,
cabe reconducir a la competencia normativa plena sobre haciendas locales (art. 149.1.14
CE) el rgimen de controles internos de la actividad local destinado a proteger la
integridad de los caudales pblicos, as como la legalidad, eficacia y eficiencia en su
gestin. As lo ha declarado recientemente, sin perjuicio del alcance necesariamente
circunscrito de este ttulo competencial, la STC 111/2016, FJ 5 b), que aplic a este
respecto la doctrina sentada en las SSTC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5, y 135/2013, de 5
de junio, FJ 3 b). Se afirma en este sentido que el artculo 149.1.14 CE da cobertura a
regulaciones sobre la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a
asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitucin, han de regir
el gasto pblico: legalidad (art. 133.4 CE); eficiencia y economa (art. 31.2 CE); asignacin
equitativa de los recursos pblicos (art. 31.2 CE); subordinacin de la riqueza nacional al
cve: BOE-A-2017-5902
inters general (art. 128.1 CE); estabilidad presupuestaria (art. 135 CE; STC 134/2011,
de20 de julio); y control (art. 136 CE).
En ejercicio de las competencias legislativas ex artculo 149.1.14 y 18 CE, el Estado
puede tambin atribuir a los entes locales tareas de gestin, administracin o ejecucin
respecto de los controles de la actividad local, incluyendo las relativas a los funcionarios
locales con habilitacin de carcter nacional. La STC 111/2016, FJ 5, declar en este

sentido que puede resultar compatible con aquella competencia autonmica [la tutela
financiera de los entes locales como competencia ejecutiva] que el Estado atribuya tareas
ejecutivas relacionadas con la actividad local econmico-financiera, no a las Comunidades
Autnomas, sino a los propios entes locales. A este respecto, el artculo 92 bis LBRL
atribuye algunas competencias ejecutivas a las corporaciones locales, segn hemos visto.
El recurso de inconstitucionalidad no ha puesto en cuestin esta opcin poltico-
legislativa favorable a la independencia y profesionalizacin de los Secretarios e
Interventores ni reivindica para las Comunidades Autnomas el rgimen jurdico de los
controles internos econmico-financieros y de legalidad de la actividad local. Tampoco
cuestiona que el Estado haya atribuido a los entes locales determinadas tareas de gestin
o administracin. Discute solo las funciones ejecutivas que el Estado ha atrado para s en
los apartados 5 y 6 del nuevo artculo 92 bis LBRL. Si en esta materia la Constitucin
atribuye al Estado nicamente competencias normativas, la recentralizacin sealada
supondra la extraccin a las Comunidades Autnomas de funciones ejecutivas que les
corresponden por virtud de los Estatutos de Autonoma.
d) El rgimen local (art. 149.1.18 CE) y las haciendas locales (art. 149.1.14 CE) son,
en efecto, materias respecto de las que el Estado tiene atribuidas competencias de diversa
ndole (compartida y plena, respectivamente), pero, en todo caso, competencias
legislativas; carecen de cobertura, con carcter general, las tareas estatales de gestin o
administracin en esas materias. Lo ha reafirmado la STC 111/2016, FJ 12 d), refirindose
al artculo 149.1.18 CE: la competencia estatal alcanza solo a la regulacin, y ni siquiera
toda ella; est limitada a las bases; de modo que la funcin ejecutiva corresponde a las
Comunidades Autnomas que la tengan estatutariamente atribuida. Ello implica que, por
virtud de la atribucin estatutaria de competencias ejecutivas en materia de rgimen local,
corresponden, en principio, a las Comunidades Autnomas todas las tareas de
administracin relacionadas con los funcionarios locales con habilitacin de carcter
nacional que el Estado no haya atribuido a los propios entes locales.
Ahora bien, resulta igualmente cierto que el Estado puede llegar atribuirse tareas de
ejecucin que, en principio, corresponden a las Comunidades Autnomas. Las competencias
estatales de carcter normativo pueden llegar a dar cobertura a tareas de simple ejecucin,
sin perjuicio de que ello solo quepa en supuestos limitados y excepcionales. Segn declar
la STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4 C, los actos que merezcan la calificacin de bsicos
no pierden tal consideracin, aunque se dificulte o impida la adopcin de determinados
actos de ejecucin por parte de las Comunidades Autnomas, en aquellos casos en los
que la actuacin estatal venga justificada por alguna de las razones que se dejan expuestas
u otras de igual o anlogo sentido y alcance excepcionales. La enumeracin no taxativa
de supuestos muy excepcionales que recoge la Sentencia es la siguiente: cuando el
acto de ejecucin afecta a intereses de varias Comunidades Autnomas o comporte
mrgenes amplios de discrecionalidad que slo puedan ser encomendados a instancias
generales SSTC 1/1982 y 44/1982; se produzcan situaciones de urgencia y sea preciso
evitar daos irreparables o se trate depreservar la normativa de una institucin considerada
bsica y por va de conexin STC 75/1983, pronuncindose en el mismo sentido las
SSTC 48/1988 y 49/1988, en la primera de las cuales se establece que excepcionalmente
pueden considerarse bsicos ciertos actos de ejecucin, cuando por la naturaleza de la
materia resultan complemento necesario para garantizar la consecucin de la finalidad
objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases, dicindose en la segunda
de dichas Sentencias, que las bases pueden contener regulaciones detalladas de materia,
aspectos concretos e incluso actos de ejecucin cuando sean realmente imprescindibles

para el ejercicio efectivo de competencias establecidas. La Sentencia concluye que
cve: BOE-A-2017-5902
deber, en cada caso concreto, examinarse si el acto de ejecucin realizado por

instancias centrales goza de cobertura justificativa suficiente por responder a la necesidad
de asegurar los fines de unidad normativa mnima que legitima la competencia bsica
estatal.
En relacin con la materia que aqu interesa, cabe contar entre aquellos supuestos
limitados y excepcionales varios controles sobre la actividad local; la titularidad autonmica
de las competencias de gestin no llega a impedir la ejecucin por parte del Estado de
ciertos controles. As, algunos relacionados con la deuda local (STC 120/2012, de 4 de
junio, FFJJ 6 a 8, citando las SSTC 56/1983 y 57/1983, ambas de 28 de junio) y el ejercido
por el Tribunal de Cuentas sobre las cuentas locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre,
FJ 28, citando la STC 187/1988, de 17 de octubre, FFJJ 8 y 9). Tambin los controles de
legalidad de la actividad local que la Ley de bases del rgimen local atribuye a la
Administracin General del Estado [por todas, STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 b)]: la
suspensin acordada por el Delegado del Gobierno, previo requerimiento infructuoso al
ente local, de actos que atenten gravemente contra el inters general de Espaa, seguida
de su impugnacin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 67 LBRL); la
sustitucin del ente local por parte de la Administracin estatal por incumplimiento que
afecte gravemente a las competencias estatales de las obligaciones legalmente impuestas
que cuenten con cobertura econmica garantizada (art. 60 LBRL); y la disolucin de los
rganos de la corporacin local, acordada por el Consejo de Ministros a iniciativa propia y
con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma correspondiente o
a solicitud de ste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, en el supuesto de
que la gestin de dichos rganos sea gravemente daosa para los intereses generales y
suponga un incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 61 LBRL).
Los controles de la actividad local a los que se refiere el nuevo artculo 92 bis LBRL los
ejecuta, no la Administracin General del Estado, sino funcionarios de la propia corporacin
local. Por eso las leyes califican estos controles de internos [arts. 92 bis, apartado 1 a),
LBRL y 213 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales]. La actividad
estatal de gestin o administracin no se produce mediante el ejercicio en s del control;
se refiere a facultades relacionadas con la seleccin, formacin y rgimen disciplinario de
los funcionarios locales que disponen de la habilitacin de carcter nacional para llevarlo
a cabo; facultades que ha asumido el Estado con la finalidad de que el control, no por
interno, deje de ser propiamente control, esto es, para que la fiscalizacin corra a cargo de
funcionarios especializados e independientes.
Corresponde, pues, determinar si el Estado puede apoyarse en los nmeros 18 y 14
del artculo 149.1 CE para, por excepcin, atraer competencias que de otro modo
corresponderan a las Comunidades Autnomas por virtud de sus Estatutos y, ms
precisamente, para instrumentar una poltica de profesionalizacin e independencia de los
secretarios e interventores basada en el mximo alejamiento de los entes locales (y
centralizacin consecuente) de relevantes funciones de gestin relacionadas con el
reclutamiento, la formacin y la disciplina de estos funcionarios.
e) Este Tribunal se pronunci especficamente sobre esta cuestin en los primeros
aos del sistema constitucional, cuando la democracia local era incipiente y el Estado de
las Autonomas estaba an desplegndose. Antes de la aprobacin de la Ley de bases del
rgimen local, cuando existan solo unas pocas Comunidades Autnomas, se plantearon
los conflictos competenciales tramitados con los nmeros 223-1981 y 228-1981, que
obligaron a este Tribunal a decidir si la seleccin de funcionarios pertenecientes a los
cuerpos nacionales de Secretarios, Interventores y Depositarios de Fondos de
Administracin Local y su adscripcin a plazas determinadas, pertenece o no al ncleo de
las bases de la regulacin de la materia indicada (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4).
El Tribunal admiti que la convocatoria y la resolucin de los concursos para cubrir
plazas de funcionarios pertenece al marco de la ejecucin de la normativa vigente y, por
tanto, que esa decisin corresponde, en principio, por virtud de sus Estatutos, a las
Comunidades Autnomas; el Estado podra atribursela solo si de algn modo tuviera que
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entenderse incardinada en las bases. Concluy que en este caso los sealados actos
de aplicacin o ejecucin podan reputarse bsicos: Al resolver esta cuestin manejando
el concepto de la jurisprudencia de este Tribunal que antes recordamos, tenemos que
establecer que ha de considerarse como bsica dentro del ordenamiento jurdico
actualmente vigente la existencia de los cuerpos de funcionarios citados como cuerpos de
carcter nacional y la seleccin de los funcionarios dentro de los citados cuerpos. Puede,
asimismo, considerarse como bsico que el sistema utilizado para la adscripcin de tales
funcionarios a plazas concretas sea el de concurso de carcter nacional, pues ello otorga
a los funcionarios en cuestin una igualdad de oportunidades y permite una valoracin
objetiva de los mritos, garantizando asimismo los derechos de los administrados en la
misma forma en todo el territorio nacional. Todo aquello que sea preciso para la
preservacin de la normativa de una institucin considerada como bsica, debe ser
entendido asimismo como bsico por va de consecuencia o de conexin. De esta manera,
si hemos considerado que es bsica en el ordenamiento jurdico vigente la existencia de
un cuerpo de funcionarios de alta cualificacin, tiene que ser cierto que ha de poseer la
misma connotacin todo aquello que preserve la existencia de ese cuerpo y ello permitir
proscribir lo que lo haga desaparecer o lo menoscabe (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4).
Superada esta etapa inicial, cabe apreciar a este respecto, en primer lugar, que no ha
resultado indiferente la definitiva implantacin del Estado autonmico ni que las
Comunidades Autnomas hayan asumido y vengan ejerciendo las competencias ejecutivas
en materia de rgimen local. Teniendo en cuenta estas competencias estatuarias, as
como la autonoma, tanto de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE) como de los
entes locales (arts. 139, 140 y 141.1 CE), el Estado ha excluido definitivamente el sistema
de cuerpos nacionales, asumiendo a lo largo de los aos ms o menos competencias
ejecutivas relativas a este colectivo funcionarial; competencias que, en consecuencia,
vienen repartindose (entre las corporaciones locales, las Comunidades Autnomas y el
propio Estado) en diversas formas y proporciones. As, la Ley de bases del rgimen local,
adems establecer el sistema de funcionarios locales con habilitacin de carcter nacional,
dej de atribuir al Estado las facultades de convocatoria de plazas, publicacin de sta y
nombramiento en el Pas Vasco, pasando a corresponder a las instituciones forales de los
Territorios Histricos, de conformidad con la disposicin adicional primera de la
Constitucin y los artculos 10.4 y 37 del Estatuto de Autonoma del Pas Vasco
(disposicin adicional segunda, apartados 7 y 8); previsin cuya inconstitucionalidad
descart este Tribunal (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26). A su vez, segn ha
quedado ya expuesto, la disposicin adicional segunda LEEP dej de centralizar la mayor
parte de estas competencias, pasando el conjunto de las Comunidades Autnomas, por
virtud de sus atribuciones estatutarias, a ejercer prcticamente todas las tareas de
ejecucin no conferidas a los entes locales sin que ello suscitase controversias
competenciales ante este Tribunal.
Cabe constatar, en segundo lugar, que todava hoy subsisten las razones
constitucionales que aconsejaron entonces admitir la no inconstitucionalidad de una
poltica estatal favorable al mximo alejamiento de las corporaciones locales en cuanto a
la toma de determinadas decisiones relativas a este colectivo funcionarial. De ah que la
doctrina constitucional de la STC 25/1983, FJ 4, haya sido reiterada en las SSTC 214/1989,
FJ 25, y 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 9, que abordaron ya el nuevo sistema de
funcionarios locales de carcter nacional, refirindose a aspectos tales como la formacin
y el rgimen disciplinario.
A la vista de todo ello, cabe insistir en que todas las tareas de ejecucin relacionadas
con los funcionarios locales con habilitacin de carcter nacional corresponden, en
principio, a las Comunidades Autnomas por virtud de sus Estatutos, que les atribuyen las
competencias de ejecucin relacionadas con el rgimen local. No obstante, el Estado
puede por excepcin llegar a atraer algunas de estas tareas al amparo de los nmeros 18
y 14 del artculo 149.1 CE. Tales ttulos dan cobertura, no solo a la aprobacin de un
rgimen jurdico de los controles internos de la actividad local; autorizan tambin una
poltica que, destinada a realizar los principios constitucionales de legalidad (arts. 9,
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apartados 1 y 3, 103.1 y 133.4 CE), eficiencia y economa (art. 31.2 CE), asignacin
equitativa de los recursos pblicos (art. 31.2 CE), subordinacin de la riqueza nacional al
inters general (art. 128.1 CE), estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) y control (art. 136CE),
centralice determinados controles o facultades de seleccin, formacin y sancin de los
funcionarios locales con habilitacin nacional para llevarlos a cabo, pero solo por
excepcin, sin impedir los controles de las propias Comunidades Autnomas y sin excluir
que estas intervengan en el reclutamiento, formacin y sancin de ese colectivo
funcionarial.
Cabe apreciar que el artculo 92 bis LBRL refuerza las competencias estatales sin
rechazar un desarrollo autonmico de relevantes tareas administrativas que trae causa en
ltima instancia de la atribucin estatutaria de competencias ejecutivas. Segn se ha visto,
corresponde a las Comunidades Autnomas la recepcin y publicacin en su diario oficial
de las convocatorias de concursos ordinarios efectuadas por las corporaciones locales
(apartado 6, tercer prrafo); nombramientos provisionales, comisiones de servicios,
acumulaciones, as como nombramientos de personal interino y accidental (apartado 7);
inscripcin en sus registros propios de los nombramientos, situaciones administrativas,
tomas de posesin, cese y dems incidencias (apartado 9); incoacin de los procedimientos
disciplinarios respecto a funcionarios de corporaciones locales de su mbito territorial,
salvo cuando los hechos denunciados pudieran ser constitutivos de faltas muy graves
tipificadas en la normativa bsica estatal [apartado 10 b)]; e imposicin de sanciones
disciplinarias de suspensin de funciones y destitucin que no correspondan al Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas por recaer sobre una falta muy grave tipificada
en la normativa bsica estatal [apartado 11 b)].
Consecuentemente, en lo concerniente a las funciones ejecutivas relacionadas con los
funcionarios locales con habilitacin nacional, el artculo 92 bis LBRL, en la redaccin dada
por el artculo 1.25 Ley 27/2013, no ha llegado a desbordar el artculo 149.1, nmeros 18
y 14, CE sin que, por tanto, haya invadido las competencias ejecutivas de las Comunidades
Autnomas.
4. Se impugna asimismo la disposicin transitoria undcima de la Ley 27/2013, por

limitar el objeto de las mancomunidades, hacindolo coincidir con actividades reconducibles
a las competencias y servicios enumerados en los artculos 25 y 26 LBRL (en la redaccin
dada por los apartados 8 y 9, respectivamente, del artculo 1 de la Ley 27/2013). Segn el
Letrado del Parlamento de Andaluca, esta previsin, adems de invadir las competencias
estatutarias de la Comunidad Autnoma queja ya desestimada por remisin a la
STC41/2016, FJ 8 b), vulnerara el derecho fundamental de asociacin de los municipios
(art.22 CE) y el principio general de coordinacin (art. 103 CE).
Ciertamente, la Carta Europea de la Autonoma Local y la LBRL hacen referencia al
derecho de asociacin de las entidades locales para la realizacin de tareas de inters
comn (artculo 10.1 de la Carta europea de la autonoma local) o al derecho de los
municipios a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecucin en comn de
obras y servicios determinados de su competencia (art. 44.1 LBRL). A su vez, el modo en
que el legislador bsico configura este derecho cobra, indudablemente, relevancia
constitucional. Ahora bien, la configuracin legislativa de este derecho de asociacin
resulta constitucionalmente relevante bajo la ptica de la garanta de la autonoma
municipal (arts. 137 y 140 CE). El derecho a promover la gestin mancomunada de los
servicios pblicos es, simplemente, una expresin o desarrollo de la autonoma que tienen
constitucionalmente reconocida los municipios (arts. 137 y 140 CE). De este modo una
regulacin de este derecho de asociacin podra vulnerar, en su caso, no el artculo 22
CE, sino los artculos 137 y 140 CE, que son los que garantizan al poder pblico municipal
mbitos de decisin relativos a su propia organizacin y a la gestin de los asuntos que le
incumben.
A la vista de la STC 41/2016, FJ 8 b), cabe desestimar el motivo de impugnacin que
plantea el Parlamento andaluz en el marco del artculo 22 CE e invocando genricamente

el artculo 103 CE, aun entendido ms propiamente como una denuncia de vulneracin
de la garanta constitucional de la autonoma local. All hemos sealado que el examen
cve: BOE-A-2017-5902
de los artculos 25 y 26 LBRL permite afirmar que los mbitos en los que los Ayuntamientos
pueden mancomunarse son suficientemente amplios y que el legislador autonmico
conserva dentro de ellos (en particular, en los descritos en el artculo 25.2 LBRL que
pueden reconducirse a sus atribuciones estatutarias) la competencia para conferir y
regular las competencias propias municipales. En el contexto de una regulacin afirmada
como bsica, la ausencia de precisin en la enunciacin de materias y servicios (artculos

25 y 26 LBRL) debe interpretarse como un reconocimiento de mrgenes de configuracin
[en parecido sentido, respecto de otros preceptos de la Ley 27/2013: SSTC 41/2016, FJ 7
c); 111/2016, FFJJ 12 a) y c); y 180/2016, FJ 7]. Habrn de ser las Comunidades
Autnomas quienes definan precisamente aquellas materias y servicios a fin de concretar
esta restriccin del derecho de los municipios a asociarse entre s en mancomunidades
(art. 44.1 LBRL). Ms an, no puede desdearse el relevante papel que han de tener los
propios municipios en cuanto a la definicin del rgimen de las mancomunidades: las
tcnicas organizativas y los instrumentos de cooperacin forman parte, de entrada, de la
potestad de auto organizacin local y de las competencias sobre rgimen local que tienen
atribuidas las Comunidades Autnomas [STC 41/2016, FJ 8 b)].
Corresponde, en consecuencia, desestimar estos motivos de impugnacin de la
disposicin transitoria undcima de la Ley 27/2013.
FALLO
En atencin a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE

LE CONFIERE LA CONSTITUCIN DE LA NACIN ESPAOLA,
Ha decidido
1. Declarar extinguida, por prdida sobrevenida de objeto, la impugnacin del

artculo 26.2 LBRL, en la redaccin dada por el artculo 1.9 de la Ley 27/2013, en los
incisos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y Para reducir los costes
efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidir sobre la propuesta formulada
que deber contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autnoma si es la
Administracin que ejerce la tutela financiera.; del artculo 57 bis LBRL, introducido por el
artculo 1.17 Ley 27/2013; de las disposiciones adicional decimosexta y transitorias
primera, segunda y tercera; y de los incisos Decreto del rgano de gobierno de y el
rgano de Gobierno de, incluidos, respectivamente, en las disposiciones transitorias
cuarta.3 y undcima, prrafo tercero, todas de la Ley 27/2013.
2. Declarar que la disposicin adicional decimoquinta de la Ley 27/2013 no es

inconstitucional interpretada en los trminos del fundamento jurdico 2 de esta Sentencia,
que se remite a la STC 41/2016, FJ 13 c).
3. Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo dems.
Publquese esta Sentencia en el Boletn Oficial del Estado.
Dada en Madrid, a veintisiete de abril de dos mil diecisiete.Juan Jos Gonzlez

Rivas.Encarnacin Roca Tras.Andrs Ollero Tassara.Fernando Valds Dal-R.
Santiago Martnez-Vares Garca.Juan Antonio Xiol Ros.Pedro Jos Gonzlez-Trevijano
Snchez.Antonio Narvez Rodrguez.Alfredo Montoya Melgar.Ricardo Enrquez
Sancho.Cndido Conde-Pumpido Tourn.Firmado y rubricado.
cve: BOE-A-2017-5902
http://www.boe.es BOLETNOFICIALDELESTADO D.L.:M-1/1958-ISSN:0212-033X

STC 45/2017, de 27 de Abril de 2017

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BOLETN OFICIAL DEL ESTADO

Nm. 126 Sbado 27 de mayo de 2017 Sec. TC. Pg. 43106

Seccin del Tribunal Constitucional

EN NOMBRE DEL REY

En el recurso de inconstitucionalidad nm. 2003-2014 interpuesto por el Letrado del

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 28 de marzo de 2014, el Letrado del

2. El recurso de inconstitucionalidad realiza primero una serie de consideraciones

enero de 1988, que habra de tenerse en cuenta en la interpretacin de la Constitucin.

Tras estas consideraciones, el recurso de inconstitucionalidad impugna las previsiones

a) Los artculos 7 (apartados 3 y 4), 25 y 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora

El nuevo artculo 26.2 LBRL, al atribuir al Ministerio de Hacienda la decisin sobre la

competencias que corresponden a los municipios de menos de 20.000 habitantes, que

supondra un retroceso en el desarrollo de la descentralizacin que establece la

3. Mediante providencia de 27 de mayo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional

4. Por escrito registrado en este Tribunal el 5 de junio de 2014, el Presidente del

5. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2014, el Presidente del

6. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2014, el Abogado del

7. Por providencia de 12 de junio de 2014 el Pleno del Tribunal Constitucional

ostenta y conceder la prrroga solicitada.

8. El Abogado del Estado, en la representacin que legalmente ostenta, presenta el2

Incluye una serie de consideraciones destinada a contextualizar la Ley 27/2013.

La Ley 27/2013 no cita especficamente el artculo 149.1.13 CE, sobre ordenacin

El Abogado del Estado, se refiere especficamente a las impugnaciones del recurso de

a) En cuanto a la impugnacin de los artculos 7 (apartados tercero y cuarto), 25 y

competencias locales. En ausencia de una predeterminacin constitucional del contenido

entraara una disposicin de las competencias autonmicas ni vulnerara la autonoma

siguiente. De acuerdo con la segunda de las previsiones citadas, el coste efectivo se

indirecto. En los primeros se incluyen gastos corrientes de bienes y servicios, de

predeterminados. Se trata de servicios que, por su configuracin y naturaleza, admiten una

mximo de seis servicios en modo alguno puede suponer un desapoderamiento de las

legislador bsico ha desarrollado el principio constitucional de coordinacin (art. 103.1 CE)

propios de las entidades locales que la conforman.

necesaria clarificacin de un genrico e impreciso rgimen jurdico que condujo a una

Consejo de Estado que la autonoma local no puede amparar la eleccin de modalidades

divisiones territoriales en que se organiza el Estado a efectos judiciales. No obstante, la

competencia de la Comunidad Autnoma para ejercer la tutela financiera (art. 23.4 de la

La nueva disposicin adicional decimosexta LBRL, de la misma manera que no vulnera

10. Por providencia de 25 de abril de 2017, se seal para deliberacin y votacin de

II. Fundamentos jurdicos

1. El Letrado del Parlamento de Andaluca, en la representacin que ostenta,

2. La Ley 27/2013 ha sido ya objeto de las SSTC 41/2016, de 3 de marzo; 111/2016,

a) El presente recurso impugna previsiones que ya han sido declaradas

1.17 de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FJ 16 c)]; la disposicin adicional decimosexta

disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FJ

180/2016, FJ 3 a), y 43/2017, FJ 2 a)]. La expulsin del ordenamiento jurdico de estas

(i) Se impugnan varios preceptos reguladores de las competencias locales, en

conformidad que puede tenerse aqu por reproducida.

entes locales. Procede, en consecuencia, desestimar la impugnacin por remisin a la

a) La LBRL transform los clsicos cuerpos nacionales de secretarios, interventores

esa convocatoria y efectuar por s, supletoriamente, las que no se realicen segn lo

Reformas sucesivas ampliaron en alguna medida los mrgenes de intervencin de las

encomendadas a las primeras: aprobacin de la oferta de empleo pblico, convocatoria y

en la normativa bsica estatal [apartado undcimo, letra a)].

publicacin en su diario oficial de las convocatorias de concursos ordinarios (que

Comunidades Autnomas las ms relevantes decisiones relacionadas con aquellos aspectos

controlar. La centralizacin de esas decisiones en el Estado o las Comunidades Autnomas

Resultan as ms que evidentes los intereses o bienes de alcance supralocal que

locales con habilitacin de carcter nacional. La STC 111/2016, FJ 5, declar en este

aspectos concretos e incluso actos de ejecucin cuando sean realmente imprescindibles

deber, en cada caso concreto, examinarse si el acto de ejecucin realizado por

4. Se impugna asimismo la disposicin transitoria undcima de la Ley 27/2013, por

plantea el Parlamento andaluz en el marco del artculo 22 CE e invocando genricamente

como bsica, la ausencia de precisin en la enunciacin de materias y servicios (artculos