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AURORA ano II nmero 3 - DEZEMBRO DE 2008_____________________________________________ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.

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NEOLIBERALISMO, REFORMA DO ESTADO


E POLTICAS SOCIAIS NAS LTIMAS DCADAS DO SCULO XX NO BRASIL

PEDRO HENRIQUE CARINHATOi

Resumo: Este artigo analisa a articulao entre o Estado brasileiro e as polticas sociais nas ltimas
dcadas do sculo XX. Buscamos salientar a reorientao aplicada ao aparelho social, consoante s
transformaes polticas e econmicas ocorridas em mbito internacional, caracterizadas pelas crises
econmicas que atingiu os pases perifricos e o prprio processo de globalizao neoliberal ou
mundializao do capital, bem como as determinaes impostas pelos governantes brasileiros no marco
do neoliberalismo.
Palavras-chave: Poltica Social; Neoliberalismo; Reforma do Estado; Poltica focalizada; Poltica
universal.

Abstract: This article analyzes the articulation between the Brazilian State and social politics in the 1990's
decade. We pointed out the applied reorientation to the social apparel, according to the political and
economical transformations happened in international extent, characterized for the economic crises that
the peripheral countries and the process of neoliberal globalization or mundialization of the capital as
well as the determinations imposed by the Brazilian rulers in the mark of the neoliberalism.
Key words: Social politics; Neoliberalism; Reform of the State; Focused politics; Universal politics.

INTRODUO econmica, buscaremos aferir acerca de como se


concebeu a ideologia neoliberal, por quais razes ela
se instalou no Brasil e em toda a Amrica Latina e
por fim, pensar suas implicaes para o espao de
O momento que o Brasil passava no ao das polticas sociais dos governos vigentes no
incio da dcada de 1990 pode ser sintetizado em transcurso dos anos 90, evidenciando os mandatos
desafios e contradies centradas num regime de de Fernando Henrique Cardoso. Este artigo
altssima inflao e incertezas quanto conduo apreende desde a conformao ideolgica do
poltica que seria tomada para uma nova tentativa Neoliberalismo, passando para o contexto
de arrefecimento desse fenmeno econmico. especfico mundial e latino-americano, at os
Nessa acepo, buscou-se uma forma que equaliza- aspectos mais pormenorizados, como a reforma
se a aporia econmica e, simultaneamente, abrisse administrativa, a participao dos setores no
espao para um novo caminho para a acumulao pblicos na rea social e, sobretudo, a conformao
de capital, qual seja: a financeira. Diante desse novo da poltica social inserta na disjuntiva polticas
espectro, o Brasil com um histrico de atrasos - sociais universais e focalizadas. Utilizaremos essa
sugado para uma nova etapa do capitalismo opo metodolgica de conjugar poltica social e
mundial. questes do campo poltico e econmico,
Conformam-se novas concepes e idias porquanto segundo Armando Boito Jr: a pobreza
acerca de como gerir um Estado e qual seu real no um dado natural com o qual se deparam os
papel ante a essa nova realidade que imposta. A governos neoliberais; ela produzida pela prpria
viso de mundo vencedora solapou as antigas bases poltica econmica neoliberal, que reduz o emprego
em que estavam compostas as reas e os salrios e reconcentra a renda (BOITO JR,
governamentais. Partindo de um novo paradigma 1999, p. 77).
econmico, este se espraiou com intensidade abissal
para as outras reas da gerncia pblica, de forma
que lhes restou apenas a possibilidade de adaptar-se.
Como reflexo das reformas aplicadas rea

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A IDEOLOGIA NEOLIBERAL E SUA ENTRADA NA plano poltico, a ao econmica do Estado criaria


AMRICA LATINA privilgio para alguns e dependncia para muitos.
Os cidados acostumar-se-iam ao paternalismo do
Para realizar o estudo das polticas sociais Estado, e assim deixariam de desenvolver sua
dos anos 90, preciso perscrutar seu entorno. Em capacidade de iniciativa para resolver seus prprios
outros termos, deve-se fazer uma reconstituio dos problemas. E quanto aos servios pblicos, eles no
processos polticos, econmicos e sociais mais seriam valorizados por seus usurios, uma vez que
recentes que levaram vitria poltica do no seriam eles que o pagariam (BOITO JR, 1999).
neoliberalismo no Brasil. Para este Estes apontamentos defrontam-se com o
empreendimento, destacaremos na anlise: i) a Estado de Bem-Estar Social europeu. Os
ideologia neoliberal e sua implementao no pensadores neoliberais argumentam que o
mundo, na Amrica Latina e no Brasil; ii) os ajustes igualitarismo (relativo) promovido por esse modelo,
macroeconmicos engendrados a partir de uma destruiria a liberdade dos cidados e a vitalidade da
determinada concepo de estabilizao monetria; concorrncia, da qual dependia a prosperidade de
iii) a Reforma do Estado e suas determinaes, todos. Ademais, a desigualdade seria um valor
como parte constitutiva de um projeto ambicioso de positivo, pois disso precisariam as sociedades
realocar o poderio estatal para a promoo do ocidentais (ANDERSON, 1998).
desenvolvimento; iv) e as mudanas ocorridas na a partir da crise do modelo econmico
concepo da poltica social a partir e ao longo do do ps-guerra, em 1974, quando a economia
perodo citado. mundial foi jogada numa recesso1, que as idias
A ideologia neoliberal contempornea , neoliberais passaram a ter espao. O receiturio
fundamentalmente, um liberalismo econmico, que liberal era duro: a manuteno do Estado forte na
exalta o mercado, a concorrncia e a liberdade de capacidade de romper com o poder dos sindicatos e
iniciativa privada, rejeitando veemente a interveno no controle do dinheiro, mas parco em todos os
estatal na economia. Segundo Boito Jr: gastos sociais e nas intervenes econmicas. Em
sua aplicao prtica, a construo da hegemonia
Essa ideologia de exaltao do mercado se expressa
atravs de um discurso polmico: ela assume, no mais neoliberal iniciou-se ao final dos anos 70, quando
das vezes, a forma de uma crtica agressiva a foi eleita Margaret Tatcher2 em 1979 na Inglaterra e
interveno do Estado na economia. O discurso Ronald Reagan em 1981 nos EUA. pertinente
neoliberal procurava mostrar a superioridade do salientar a capacidade da ideologia neoliberal tornar-
mercado frente ao estatal (BOITO JR, 1999, p.
45).
se hegemnica para boa parte dos pases que
anteriormente tinham como paradigma o Estado de
Dentre essas superioridades, podemos Bem-Estar Social. Uma das razes para a
distinguir quatro delas, as quais so normalmente constituio de sua hegemonia pode ser explicada
propaladas pelos idelogos do neoliberalismo: Em atravs da desregulamentao financeira. Fruto do
primeiro lugar, a superioridade econmica, j que o processo de mundializao, trata-se de um
livre jogo da oferta e procura e o sistema de preos mecanismo para a manuteno da acumulao de
a ele ligado permitiria uma alocao tima dos capital por parte das elites, como forma a substituir
recursos disponveis. Dessa forma, cresceria a a pujana e a lucratividade da produo de
riqueza geral. Em segundo, a superioridade poltica mercadorias reais de outrora. Ademais, o prprio
e moral, j que a soberania do consumidor, num colapso da URSS contribuiu tangencialmente para o
ambiente de concorrncia, possibilitaria o
desenvolvimento moral e intelectual dos cidados.
Poder-se-ia apontar certas similitudes nesta etapa 1 Segundo Chesnais (1996), o capitalismo havia entrado em uma
com o liberalismo poltico de John Stuart Mill, no crise de superproduo a partir do incio dos anos 1970, que
teria se tornado crnica. O forte incremento da produo e da
que tange liberdade de pensamento e o direito ao
capacidade produtiva mundial decorrente da entrada macia de
voto. A terceira propriamente uma constatao e produtos alemes e japoneses no mercado mundial acabou
crtica quanto ao econmica do Estado: afetando a lucratividade das empresas e gerou capacidade
diferentemente do mercado, a ao estatal, seja ociosa acima da planejada. Apontamos tambm para a elevao
como produtor de bens e servios, seja como dos juros norte-americanos pelo governo Reagan, que causaram
a exploso do servio da dvida externa em diversos pases,
regulador das relaes entre os agentes econmicos, inclusive no Brasil.
seria danosa. Economicamente, ela deformaria o 2 O modelo ingls foi, ao mesmo tempo, o pioneiro e o mais

sistema de preos o principal indicador das puro. O governo Tatcher contraiu a emisso monetria, elevou
necessidades econmicas da sociedade criaria a taxa de juros, baixou os impostos, aboliu os controles sobre
fluxos financeiros e cortou gastos sociais, dentre outras
monoplios, eliminando a soberania do consumidor realizaes (ANDERSON, 1998).
e, desse modo, deixaria de punir a ineficincia. No

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triunfo do neoliberalismo liderado e simbolizado posteriormente no PT, que coadunaram para que o
por Tatcher e Reagan. projeto neoliberal no fosse implementado de
A Amrica Latina3 vem a ser a terceira forma cabal, como foi tanto na Argentina quando
grande cena de experimentaes neoliberais. De no Chile (FILGUEIRAS, 2000).
modo a adaptar a ideologia neoliberal para a Aps longo perodo o povo brasileiro
Amrica Latina, segundo seus idelogos, nessa voltava s urnas, em 1989, para eleger pelo voto
regio o adversrio da prosperidade econmica direto o presidente e o vice-presidente da Repblica.
estaria no modelo de governo gerado pelas A eleio foi realizada num momento de profunda
ideologias nacionalistas e desenvolvimentistas. A frustrao da sociedade brasileiro como o governo
entrada destes pases se deu pela renegociao das Sarney, que fracassara no cumprimento de
dvidas externas, que obrigaram a pr em prtica um promessas proclamadas amide: controle da
ajuste fiscal com o objetivo de saldar essas dvidas inflao, equacionamento do problema da dvida
com seus pases credores. Concebeu-se uma externa, retomada do crescimento econmico e
insero eminentemente financeira para os pases distribuio de renda. Aps uma disputa eleitoral
dessa regio. H de se ressaltar o importante papel bastante concorrida, o candidato at ento
de chanceleres que as instituies financeiras desconhecido da grande mdia pelo Partido de
multilaterais como FMI (Fundo Monetrio Renovao Nacional (PRN), Fernando Collor de
Internacional) e Banco Mundial tiveram. Para Mello elegeu-se para a presidncia. Teve sua
auferirem emprstimos e um prazo maior para o imagem construda pela mdia, tendo sua base de
pagamento das dvidas, os pases foram obrigados a apoio eleitoral assentando-se principalmente no
aquiescer ante as prescries. grande capital, nos setores mais atrasados do
capitalismo brasileiro e em amplos contingentes das
camadas mdias.
A VIGNCIA NEOLIBERAL NO BRASIL Malogrado seu plano econmico Brasil
Novo4 (Plano Collor), a viragem econmica estava
O Brasil, objeto de nosso interesse maior, embasada no pensamento neoliberal e consistia na
foi apresentado s polticas neoliberais a partir do reorientao do desenvolvimento brasileiro e na
governo Collor, mas somente com eleio de redefinio do papel do Estado. Seu discurso, que
Fernando Henrique Cardoso e o Plano Real mais tarde seria apropriado pelos seus sucessores,
constitudo na administrao Itamar Franco que o dizia promover a passagem de um capitalismo
aplicou seus ditames no Estado Brasileiro. Segundo tutelado pelo Estado para um capitalismo moderno,
Fiori, baseado na eficincia e competitividade. Numa
frase, tratava-se de idias apregoadas por parte dos
FHC que foi concebido para viabilizar no Brasil a polticos e da burguesia, acerca da necessidade do
coalizo de poder capaz de dar sustentao e
permanncia ao programa de estabilizao do FMI, e pas de um choque de capitalismo (BRUM, 2002).
viabilidade poltica ao que falta ser feito das reformas Vendo seu plano econmico no
preconizadas pelo Banco Mundial. (FIORI, 1997, p. apresentar o desempenho imaginado, o regime de
14). alta inflao ser mantido, Collor ainda teve seu
nome ligado corrupo, fato este que o levou a ser
Entretanto, o Brasil aderiu lgica retirado da presidncia e assim ter postergado por
neoliberal de forma retardatria. Acerca desse algum tempo a entrada definitiva do Neoliberalismo
atraso, possvel aduzir um fator de suma no Brasil. Concludo o processo de impeachment, o
importncia como forma de retardar o advento vice-presidente Itamar Franco assumiu o posto para
neoliberal em nosso pas. A ampliao da frente completar os dois ltimos anos restantes daquele
poltica de oposio ao regime militar no momento mandato. Suas principais orientaes eram resgatar
final da crise desse regime acordos para a eleio a tica na poltica e preparar o pas para implantao
direta de Tancredo Neves e Jos Sarney. Tal de um novo plano de estabilizao. Esta nova
estratgia estreitava as possibilidades de poltica tentativa foi idealizada por um grupo de
econmica. Alm deste, temos a crescente economistas comandados pelo ento Ministro da
mobilizao social durante os anos 70 e 80 Fazendo, Fernando Henrique Cardoso. Sua tese era
representada no Novo Sindicalismo, no MST e
4 Este plano se caracterizou por ser um programa de
3 No obstante ocorrido um processo de privatizao em estabilizao articulado a um projeto de mudanas estruturais,
massa, o continente latino-americano foi testemunha da de longo prazo. No seu conjunto, constituiu-se numa reforma
primeira experincia neoliberal sistemtica do mundo. Nessa monetria, um ajuste fiscal e uma poltica de renda associada a
regio, apenas o Chile dos tempos ditatoriais de Pinochet foi o medidas de liberalizao do comrcio exterior e uma nova
primeiro pas a adotar, de forma austera, o neoliberalismo. poltica cambial (FILGUEIRAS, 2000).

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baseada na necessidade de uma liberalizao das burocrtico weberiano6, ao qual cabia tornar os
travas corporativas, que bloqueavam o surgimento setores pblicos eficazes, meritocrticos e
de um empresariado dinmico. O sucesso de sua impessoais. Aps ter seu momento ureo no ps-
estratgia, o Plano Real, o levou a vencer as eleies guerra, a crise do modelo est enraizada na crise
em 1994 e dar prosseguimento em seu projeto. Este estrutural da economia, potencializada pelos dois
plano faz parte de uma srie de medidas que choques do petrleo que ocorreram no decurso dos
visavam a estabilizao monetria e o fim de um anos 70. Utilizando polticas recessivas, como forma
duradouro regime de hiperinflao. Como sabido, de combate crise, viram suas receitas diminurem e
todos os planos de estabilizao adotados nos suas despesas continuarem altas, ou at mesmo
ltimos anos no continente latino-americano so da aumentando, fato este que os levaram ao
mesma ordem do Consenso de Washington5. Este endividamento e conseqentemente,
na realidade organizou um plano nico de impossibilidade de desenvolver polticas e
ajustamento das economias periferias, chanceladas orientaes econmicas com a autonomia de
por rgos supranacionais como FMI E Banco outrora. Ademais, assinalamos outro ponto
Mundial (FIORI, 1997). Esta estratgia tinha o importante: o Estado teve parte de seu poder
seguinte receiturio: combate inflao, atravs da econmico dilapidado com as transformaes
dolarizao da economia e valorizao das moedas estruturais do sistema produtivo capitalista,
nacionais, associado a uma nfase na necessidade de sobretudo com a intensificao dos fluxos
ajuste fiscal. Junto dessas orientaes, ainda financeiros e comerciais em mbito global. Nesse
podemos citar a reforma do Estado mormente sentindo, concomitantemente perda da capacidade
privatizaes e reforma administrativa de regular os fluxos de capitais e mercadorias que
desregulamentao dos mercados e liberalizao circulavam na economia internacional, em sua face
comercial e financeira. Aplicadas tais polticas interna a crise figurou-se na reduo da capacidade
reformistas, o pas estaria apto para o crescimento dos governos de regular o mercado interno,
econmico. coordenar a alocao dos investimentos e arbitrar o
conflito distributivo (Abrucio e Costa, 1998).
Partindo desse cenrio, constitui-se um paradigma
REFORMA DO ESTADO de reforma do Estado, que no Brasil foi balisada
por quatro grandes problemas durante o processo
A temtica da Reforma do Estado tem de reformulao do Estado:
dominado a agenda poltica internacional desde os
primeiros anos da dcada de 80. De certa forma, a [...] (a) um problema econmico-poltico a
reformulao do aparelho estatal se tornou uma delimitao do tamanho do Estado; (b) um outro
questo praticamente universal, enquanto resposta tambm econmico-poltico, mas que merece
tratamento especial a redefinio do papel
crise econmica que paralisou econmico- regulador do Estado; (c) um econmico-
politicamente os pases nos ltimos decnios do administrativo - a recuperao da governana ou
sculo XX. Tais reformas justificar-se-iam na capacidade financeira e administrativa de
medida em que o esgotamento fiscal do antigo implementar as decises polticas tomadas pelo
governo; e (d) um poltico o aumento da
modelo de desenvolvimento econmico-social governabilidade ou capacidade poltica do governo de
montado no ps-guerra se mostrava cada vez mais intermediar interesses, garantir legitimidade, e
patente. governar (BRESSER-PEREIRA, 1998, pp. 49-50).
O Estado de Bem-Estar Social - paradigma
econmico-social do ps-guerra - foi conformado a A agenda de reformas no Brasil foi
partir de trs principais caractersticas: a orientao introduzida pelo ex-presidente Fernando Collor de
econmica keynesiana; a forte capacidade Mello, embora seus primeiro resultados tenham
redistributiva e compensatria, que ampliou o leque sido tmidos, com apenas algumas privatizaes e
de polticas sociais e o nmero de pessoas atingidas; muito alvoroo em relao aos servios pblico,
e por ltimo, no mbito administrativo, um modelo considerado o principal responsvel pelos
problemas do Estado. 7 Foi somente no governo de

5 Trata-se de uma reunio sem carter deliberativo, realizada 6 No modelo burocrtico weberiano, a ao dever ser sempre
ano de 1989, entre acadmicos e polticos norte-americanos e referente a fins, havendo uma racionalidade pblica e uma
latino-americanos para buscar solues que findassem com a privada em seu modelo. Este serviu de base formao da
estagnao reinante por mais de vinte anos na Amrica Latina. burocracia pblica brasileira e administrao para o
Ao cabo do evento, conformou-se um paper composto por dez desenvolvimento.
recomendaes, que posteriormente daria origem a um livro do 7 Para anlises do governo Collor no tocante s reformas, ver
economista John Williamson intitulado Washington Consensus. Diniz (1998).

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Fernando Henrique que o tema foi tratado como Mundial e FMI, no sentindo de cortar os gastos
conditio sine qua non para a volta do crescimento pblicos, agravou ainda mais o histrico problema
econmico e continuao da estabilizao da pobreza no Brasil. Reforou-se a retrica da
econmica. Constituiu-se um Ministrio da reforma como um caminho para a promoo das
Administrao e Reforma do Estado MARE -, chamadas polticas sociais, voltando-se a ateno
que teve como titular Bresser-Pereira, como carro para o agravamento do problema do desemprego e
chefe do processo de reformulao do Estado.8 A da pobreza e para a necessidade de regular
reforma foi, de certo modo, bem aceita tanto pela minimamente o movimento do capital. Assim,
sociedade quanto pela coalizo poltica de alguns projetos foram criados para o combate
sustentao do governo. Para isso, houve uma forte pobreza (Fiori, 2000; Santos, 1998). Entretanto, essa
associao entre a reforma e a crise fiscal do Estado, mudana de rota no significou uma crtica ao
uma substancial associao entre reforma e carter das polticas neoliberais. Pelo contrrio,
continuidade do sucesso do Plano Real e por fim, a avaliou-se que as polticas neoliberais foram
promessa de que a reforma tornaria o servio insuficientes para abrir um novo ciclo de
pblico eficiente (Souza e Carvalho, 1999). desenvolvimento econmico, sendo necessrio
Como parte constitutiva de um processo aprimor-las (Gomes Silva, 2001). De acordo com
abrangente que buscava criar um novo modelo Souza, o Plano Diretor da Reforma do aparelho do
econmico fundamentado no neoliberalismo, Estado, concebido pelo governo FHC, est
estimulado a partir do Consenso de Washington, centrado na busca de melhoria da atuao
a reforma do Estado brasileiro seria, segundo seus burocrtica, pela via da valorizao do servidor que
defensores, uma alternativa capaz de liberar a integra as chamadas funes exclusivas de Estado e
economia para uma nova etapa do crescimento. na separao das atividades de regulao das de
Embora de alcance diferenciado em cada pas e execuo, transferindo a execuo, principalmente,
condicionada s relaes centro/periferia, a reforma para as Organizaes Sociais (Souza e Carvalho,
passou por dois momentos. O primeiro 1999).
correspondeu ao perodo de retomada da ofensiva Na tica do governo Cardoso era preciso
do neoliberalismo estendendo-se at o incio da que o Estado no somente sustentasse a
dcada de 1990. O Estado foi fortemente criticado competitividade, mas tambm se reestruturasse,
pelo seu carter intervencionista, exigindo-se a visando implementar uma administrao pblica
reduo do seu tamanho como uma condio ao gerencial que deveria se orientar pela eficincia e
livre funcionamento do mercado (Gomes Silva, qualidade dos servios (Faleiros, 2004). Para
2001). O debate girou em torno da distino entre justificar tal posio, o Plano Diretor da Reforma
as funes exclusivas e no exclusivas do Estado. do Estado considerou a Constituio de 1988 um
Como soluo primria foi enfatizada a retrocesso burocrtico sem precedentes, propondo
racionalizao dos recursos fiscais, atravs de abolir a estabilidade dos servidores, reduzir os
abertura dos mercados, privatizaes, etc, que foi gastos (principalmente com os chamados inativos),
iniciado e levado a cabo pelo governo federal. avaliar o desempenho e diminuir a cultura
Num segundo momento, esboou-se uma burocrtica (Brasil, 1998).
suposta alternativa ao malogro das polticas Em meados da dcada de 90, Cardoso
neoliberais, figurando uma mudana parcial de inaugurou uma nova ofensiva neoliberal ao
orientao mediante o reconhecimento da situao encaminhar o Projeto de Emenda Constitucional n
scio-econmica reinante em alguns Estados 173 sobre a reforma do aparelho do Estado
Nacionais. Este segundo momento perseguiu outros brasileiro. Com o suporte da popularidade
objetivos adicionais: a eficincia dos servios conquistada pela estabilizao da economia refletido
pblicos, a ser alcanada pela otimizao dos nas urnas, o novo presidente principiou sua
recursos humanos e financeiros, efetividade e administrao estruturando uma ampla reforma nas
democratizao (Souza e Carvalho, 1999). Dessa polticas e nos aparelhos de Estado, pretendendo
forma, com o recrudescimento da carestia oriunda reduzir o custo Brasil, solucionar a crise da
de dcadas de desempenho pfio tanto social quanto economia brasileira e garantir as condies de
economicamente, a orientao das polticas insero do pas na economia globalizada (Cardoso,
neoliberais tuteladas por rgos como Banco 1998). Entretanto, a entrada no mundo globalizado
no se d nas mesmas condies para os diversos
8O MARE foi transformado em SEAP Secretaria de Estado pases. Nas economias perifricas, como o Brasil, a
da Administrao e do Patrimnio em janeiro de 1999. transnacionalizao no elimina a relao de
Entretanto, a sada do ministro Bresser do MARE, assim como dominao centro/periferia (Gonalves, 2002).
a perda de status de ministrio no significou que a proposta Nesse sentido, segundo Born (1996), o caminho
oficial de reforma havia sido abandonada.

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neoliberal para o primeiro mundo no seno um controle (BRASIL, 1995). Na prtica, a terceirizao
mito, habilmente manejado pelas classes e fraes se estendeu a outros tipos de servio como a sade
que detinham a hegemonia no sistema capitalista (GOMES SILVA, 2003). Segundo Bresser Pereira
internacional. (1998), as organizaes sociais, executoras das
O discurso implcito no documento oficial atividades da rea social, seriam controladas no
apresentava o modelo do Estado das ltimas apenas atravs da administrao gerencial, mas
dcadas como o agente responsvel pela emergncia tambm e principalmente atravs do controle social
da crise econmica mundial, devido forte e da constituio de quase-mercados10.
interveno na economia e aos considerveis gastos A Reforma do Estado no governo Cardoso
sociais. O governo aduziu como nica alternativa articulou medidas legislativas, mudana regulatria e
para a resoluo dessa crise a reconstruo do aes governamentais para uma reordenao
Estado ou seja, reform-lo (Gomes Silva, 2001). estratgica do papel do Estado, que deveria passar
Em agosto de 2002, Bresser Pereira concluiu: de impulsionador do desenvolvimento para o de
impulsionador da competitividade da economia.
A Reforma do Aparelho do Estado voltada para a Para tanto, transferiu patrimnio pblico para o
gesto e busca de resultados, inclusive com mercado, mudou a relao do Estado com o
indicadores, metas e avaliao de desempenho, um
processo de mudanas da instrumentalidade da ao mercado e a sociedade, considerando o Estado
do Estado, dos meios da governana, no manejo ou como complementar ao mercado.
gerenciamento de seus recursos econmicos e sociais,
na busca da eficincia (BRESSER PEREIRA apud
FALEIROS, 2004, p. 51). REFORMA E REORIENTAO DA POLTICA
SOCIAL
O ento ministro do MARE reafirmou
amide ser contrrio idia do Estado Mnimo A poltica social uma dimenso necessria
neoliberal, dizia buscar com a reforma no da democracia nas sociedades modernas e est
enfraquecer o Estado, mas sim fortalec-lo. estreitamente ligada aos valores da equidade. No
(Bresser-Pereira, 1998) E para isso seria atravs do quadro institucional, as polticas sociais integram
modelo de Estado Social-liberal capaz de estimular um sistema de ao complexo resultante de
e preparar as empresas e o pas para a competio inmeras causalidades e distintos atores e campos
generalizada. 9 Nesse sentido, o ministro Bresser- de ao social e pblica: proteo contra riscos,
Pereira a reapresentou num momento politicamente combate misria, desenvolvimento de capacidades
mais favorvel, obscurecendo os traos que possibilitem a superao das desigualdades e o
identificados como neoliberalismo e concedendo exerccio pleno da cidadania (IVO, 2004). Nesse
proeminncia ao chamado aspecto social. De sentido, elas so instrumentos institucionais
acordo com seus formuladores, o Estado social- forjados com o objetivo de assegurar a cada um as
liberal no seria um Estado social-burocrtico, que condies materiais de vida que permitam ao
contrata diretamente professores, mdicos e cidado exercer seus direitos sociais e cvicos.
assistentes sociais para realizar de forma As polticas sociais brasileiras
monopolista e ineficiente os servios sociais e desenvolveram-se a partir do incio do sculo XX,
cientficos, nem tampouco um Estado neoliberal por um perodo de 80 anos, configurando um
que se pretende mnimo e renuncia a suas modelo de proteo social somente alterado com a
responsabilidades sociais. Constituio Federal de 1988. O sistema de
Outro mtodo de delimitao do espao de proteo social brasileiro, at o final da dcada de
atuao do Estado a terceirizao, mediante a qual 80, combinou um modelo de seguro social na rea
o governo transfere para o setor privado, atravs de da previdncia, incluindo a ateno sade, com
licitao pblica e contratos, servios auxiliares ou um modelo assistencial para a populao sem
de apoio, como a limpeza, o processamento de vnculos trabalhistas formais (FLEURY, 2004).
dados e o transporte. Por meio do Programa
Nacional de Publicizao (PNP), o governo
transferiu para o setor pblico no-estatal - o
10 Bresser tomou emprestado de Le Grand a expresso quase-
mercado, formulada com o objetivo de analisar as modificaes
chamado terceiro setor -, a produo dos servios da poltica social na Inglaterra. De acordo com seu criador, os
competitivos ou no, exclusivos do Estado, quase-mercados so mercados porque substituem aos
estabelecendo-se um sistema de parceria entre provedores estatais monopolistas por provedores
Estado e sociedade para seu financiamento e independentes que atuam com competncia. So quase
porque se diferencia dos mercados convencionais em vrios
aspectos, como a competio entre as instituies por recursos
9Faz-se importante ressaltar que tal proposta social-liberal j pblicos ou contratos, a compra dos benefcios, que ocorre
havia sido apresentada por Collor. utilizando-se os vales e no por meios monetrios.

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Denominado por Draibe como primeiro de proteo social que se conformou no perodo
ciclo de reformas, a Constituio Federal de 1988 posterior apresentou as mesmas caractersticas de
foi um relevante marco institucional ao apresentar tempos anteriores, ou seja, o mesmo sistema
um novo modelo de seguridade social. Tal padro histrico construdo desde os anos de 1930, de base
passou a estruturar a organizao e o formato da categorial e meritocrtico. Em boa medida, foi esta
proteo social brasileira, em busca da a retrica utilizada pelos idelogos do
universalizao da cidadania e da consagrao dos neoliberalismo que, ao assumirem o poder
direitos sociais. No novo formato de seguridade presidencial em meados dos anos 90, disseminaram
social buscou-se romper com as noes de a idia de ineficincia estatal e necessidade de
cobertura restrita a setores inseridos no mercado reformas que colocassem o pas na rota do
formal e abrandar os vnculos entre contribuies e crescimento econmico que minoraria as
benefcios, gerando mecanismos mais solidrios e desigualdades sociais. A retrica acima descrita
redistributivos. Os benefcios passaram a ser visto a ilustrada nas palavras de Srgio Tiezzi, acessor da
partir da tica das necessidades, com fundamento rea social na Casa Civil do governo Cardoso:
nos princpios da justia social, o que tornou
compulsrio a extenso da cobertura da populao O sistema de proteo social consolidado ao longo
(FALEIROS, 2004). Segundo Fleury: do tempo acabou se caracterizando por um esforo
de gasto relativamente elevado (cerca de 18% do
PIB), grande centralizao administrativa, escasso
A incluso da previdncia, da sade e da assistncia controle democrtico, grandes ineficincias
no mbito da seguridade social introduziu a noo de operacionais e por uma estrutura de benefcios com
direitos sociais universais como parte da condio de baixo contedo distributivo. (...) Neste sentido, era
cidadania. Antes, esses direitos eram restritos absolutamente indispensvel assegura as condies de
populao beneficiria da previdncia. (FLEURY, estabilidade macroeconmica, realizar a reforma do
2004, p. 113). Estado (TIEZZI, 2004, pp. 49-50).

De forma sinttica, o novo padro No entanto, a correlao de foras que


constitucional de poltica social caracterizou-se pela favorecera a promulgao do modelo constitucional
universalizao da cobertura, reconhecimento dos havia mudado. As propostas neoliberais oriundas
direitos sociais, afirmao do dever do Estado, do bloco conservador que gravitava no entorno da
subordinao das aes privadas regulao estatal, candidatura de Collor de Mello - ganharam espao
em funo da relevncia pblica das prticas e no cenrio poltico e econmico, de forma a minar
servios nessas reas. A nova formatao da os avanos propostos pela Constituio Cidad. A
seguridade social estava subordinada a dois outros Seguridade Social, por exemplo, foi um dos focos
componentes: a participao da sociedade e a privilegiados dessa nova investida conservadora.
descentralizao poltico-administrativa. Assim, ao tempo em que, no Brasil,
Um aspecto do modelo de financiamento criavam-se dispositivos poltico-democrticos de
seria realizado com a criao do Oramento da regulao da dinmica capitalista, no mbito poltico
Seguridade Social11, modalidade nunca e econmico mundial tais mecanismos perdiam
implementada de todos os recursos vindos de vigncia e tendiam a serem substitudos, com a
diferentes fontes, a serem distribudos entre os legitimao oferecida pela ideologia neoliberal, pela
componentes da sade, previdncia e assistncia. O desregulao, pela flexibilizao e pela privatizao
arcabouo jurdico da Seguridade Social seria elementos inerentes a mundializao
completado com a promulgao das Leis Orgnicas, (globalizao) operada sob o comando do grande
em cada setor, que definiriam as condies capital.
concretas a partir das quais esses princpios Ao encetar o ano de 1995, com um
constitucionais e as diretivas organizacionais governo controlado por uma coalizo de centro-
materializar-se-iam (DELGADO E CASTRO, direita, a reforma do sistema de proteo social
2004; FLEURY, 2004). Segundo a cientista poltica voltou ordem do dia. Em outro ambiente
Sonia Draibe, apesar do fortalecimento de algumas intelectual e valorativo e em meio s restries
reas, como a sade e a assistncia social, o sistema fiscais que acompanhavam o programa de
estabilizao e as reformas pr-mercado, um outro
11
ciclo de mudanas veio alterar a fisionomia do
Este deveria primar pela diversidade das bases de
financiamento, principalmente porque contava com uma srie sistema brasileiro de proteo social (DRAIBE,
de Contribuies Sociais. Alm disso, refletia o esprito 2003). Explicitado em 1996, a estratgia de
descentralizador do perodo, mediante o fortalecimento fiscal e desenvolvimento social do Executivo federal
financeiro de estados e municpios, com a ampliao de sua desenhava um conjunto de mudanas alinhavadas
autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas
reas (DELGADO E CASTRO, 2004).
por trs eixos:

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- O reforo dos servios bsicos de carter do Estado no campo social. No caso da


universal; publicizao, a defesa desse ponto de vista residiu
- A nfase nos programas de trabalho, numa constatao dos limites estruturais do prprio
emprego e renda; do Estado. Por conseguinte, concebeu-se a
- O destaque a programas prioritrios, exigncia de se buscar novos modelos de
voltados para o combate pobreza, porm solidariedade social que permitissem ao Estado ver-
concebidos com a mescla entre polticas universais e se aliviado de tamanha responsabilidade enquanto
polticas focalizadas (DRAIBE, 2003; TIEZZI, provedor dos direitos sociais bsicos dos cidados
2004). brasileiros.
A definio das linhas-mestra apresentadas Ao se utilizar o mecanismo de terceirizao
acima foi feita atravs da identificao dos dos servios pblicos para empresas privadas ou
obstculos e necessidades existentes, segundos os ONGs visto que o governo via como necessrio o
autores da estratgia de desenvolvimento social, carter competitivo na rea social estes passaram a
naquele momento. O primeiro determinante para tal serem consideradas mercadorias. Assim, fatalmente
estratagema era a consecuo da estabilizao o carter de direito social perdido, pois os servios
econmica e a Reforma do Estado esta ficaram disponveis queles que tiverem recursos
compreendida como a reforma administrativa, fiscal financeiros ou outros equivalentes para adquiri-los.
e da previdncia. Alm desse, seria preciso Transfigurasse a noo de direitos sociais para a
concentrar esforos e atenes nos servios sociais noo de um mercado de polticas sociais (SILVA,
bsicos de vocao universal: educao, sade e 2003). Essa parceria institucional conferiria s
previdncia social. A reestruturao e a reforma chamadas organizaes sociais uma suposta
profunda desses setores requeriam a eliminao de modalidade que transitrio entre o privado e o
desperdcios, o aumento da eficincia desses setores, estatal, constituindo a esfera do pblico no-estatal
a promoo da descentralizao, a universalizao, (BRESSER PEREIRA, 1998).
sempre que necessrio e legtima, de sua cobertura, O modelo das Organizaes Sociais12
a melhoria da qualidade e, sobretudo, a surgiu com a proposta de reforma do Estado no
reestruturao dos benefcios e servios para governo Cardoso, cuja necessidade institucional e
aumentar o seu impacto redistributivo. Em terceiro poltica foi apresentada como conseqncia da
e ltimo lugar, programas de curto prazo, como globalizao. Esse modelo tem elementos que
aes e programas considerados relevantes para colocam em questo o carter universalista das
enfrentar pontos de estrangulamento mais polticas sociais dos campos da sade e da educao.
dramticos, como a reduo da mortalidade infantil Na verdade, individualizam os direitos sociais e
(TIEZZI, 2004). intensifica-se a mercantilizao dos servios,
As orientaes das polticas sociais foram transferindo para o mercado a realizao dessas
permeadas, segundo BOITO JR (1999), pela necessidades. Ao se compactuar de tal modelo, o
racionalizao dos recursos, pela descentralizao cidado deixa de compartilhar direitos iguais e
participativa e pela focalizao dos servios universais, enquanto isso, a disponibilidade
pblicos. Alm destas principais, devemos ressaltar financeira determina o direito de ter acesso aos
a idia de publicizao, ou seja, a terceirizao de servios pblicos13 (FALEIROS, 2004; SILVA,
servios pblicos para a iniciativa privada. 2003). Alm dos dispositivos j explicitados,
Reiteramos que tais propostas foram elaboradas e destacamos as polticas sociais focalizadas. Ao se
induzidas por agncias internacionais como o Banco conceber a guinada de orientao, porquanto a
Mundial e o FMI, segundo as quais, tais propostas
poderiam fazer da poltica social neoliberal um 12 Sejam empresas privadas ou ONGs (Organizaes No
verdadeiro instrumento de erradicao da pobreza Governamentais).
na Amrica Latina. As orientaes esto imbricadas 13 James Petras (1996) tece consideraes acerca da fuso

numa viso neoliberal de predomnio do perfil de entre o pblico e o privado na prestao de servios
eminentemente pblicos. Segundo o autor, esse modelo debilita
polticas sociais focalizadas, de cunho a democracia no momento em que o processo decisrio est
compensatrio, isto , de polticas que supem, nas mos dos financiadores; refora a ideologia da
como ambiente prvio e dado, um outro projeto responsabilidade individual pela busca das condies de vida
de sociedade definido em um campo oposto ao da em contraposio responsabilidade do Estado em prover aos
deliberao coletiva e da planificao. seus cidados do um sistema de proteo social; seus projetos
setorizados, fragmentados e limitados resoluo de um
Segundo Amlia Cohn (2003), o governo problema especfico dificultam a identificao do problema de
Cardoso, ao pautar suas polticas sociais nas um ponto de vista estrutural; despolitiza a luta por melhores
premissas acima referidas, buscava questionar a condies de vida no momento em que enfatizam as questes
amplitude das reas de responsabilidade de atuao tcnicas e as apresentam como apolticas.

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Constituio de 1988 preconizou as polticas sociais inserida na lgica neoliberal de restrio dos gastos
universalistas, o discurso da focalizao fez toda a sociais.
discusso entorno das polticas sociais enveredar A escolha por polticas sociais focalizadas,
para o mbito da escolha pblica eficiente, em pelo racionamento dos gastos, pela reduo da
face de uma restrio absoluta, da desenvolvendo responsabilidade do Estado enquanto provedor de
algumas premissas: que os recursos governamentais direitos sociais bsicos populao foram
destinados para a poltica social eram suficientes, corolrios direitos da negao de uma poltica social
restando apenas serem bem direcionados; que, inclusiva, a qual se mostra como nica resposta
desse modo, essa poltica social deveria ser razovel em um pas de milhes de miserveis que,
concebida como uma poltica de focalizao da durante o governo FHC, passaram a depender uma
pobreza; que a formatao um problema tcnico ajuda monetria relevante enquanto forma de
de ajuste; e que a poltica social deveria buscar atuar mant-los vivos, porm nfima em relao a um
aps o mercado, como forma de oferecer paliativo modelo que buscasse a emancipao da extrema
para suas imprecises. pobreza que os acomete. Em outros termos,
Tais premissas retomam a idia da evidente a importncia de mecanismos de
necessidade de se gastar menos e melhor, ou seja, a transferncia de renda para segmentos carentes.
idia que o problema est na ineficincia do Entretanto, esse no pode ser o ncleo de polticas
gerenciamento das polticas (TIEZZI, 2004). Assim, sociais ou de uma poltica de reduo da
tal idia foi na realidade uma intencional sabotagem desigualdade, sob pena de engessar essas
das polticas sociais pelo governo Cardoso. Quanto desigualdades e, por conseqncia, inviabilizar o
necessidade de focalizao, a utilizao destas projeto de desenvolvimento social.
num pas com tamanha desigualdade social,
inevitavelmente consolida e engessa a desigualdade,
pois tais polticas no buscaram enfrentar a pobreza REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
numa tica estrutural, mas to somente aliviar a
pobreza dos grupos socialmente mais vulnerveis, ANDERSON, Perry. Balano do Neoliberalismo
atravs da assistncia social. Desse modo, tal In: SADER, E. e GENTILI, P. Ps-Neoliberalismo:
sistema acabou por estigmatizar os pobres e As polticas sociais e o Estado Democrtico. Ed. Paz e
conformar um processe de naturalizao da pobreza Terra, So Paulo, p. 09 23, 1995.
(COHN, 1999). Em outras palavras, as polticas,
nessa perspectiva, tiveram a funo da chamada BOITO JR, Armando. Poltica Neoliberal e Sindicalismo
gesto da pobreza e da misria. no Brasil. Ed. Xam, So Paulo, 1999.

BRASIL. Presidncia da Repblica. Plano Diretor da


CONCLUSES reforma do aparelho do Estado. Braslia, 1995.

Como foi expresso na introduo deste BRESSER PEREIRA, Lus C. A Reforma do


artigo, empreendeu-se nesse estudo conjugar Estado nos anos 90: Lgica e mecanismos de
determinantes e concepes polticas e econmicas controle. Rev. Lua Nova, n 45, p. 45 95, 1998.
que, ao se equacionar tal formulao, a rea social ______. A Reforma do Estado para a Cidadania.
figurou como subproduto da relao. Em outros Ed. 34, So Paulo, 1999.
termos, a poltica social do governo FHC foi fruto
de uma opo de desenvolvimento econmico que BRUM, Argemiro. J. Desenvolvimento Econmico
no privilegiou as prescries da Constituio de Brasileiro. Ed. Vozes, Petrpolis, 2002.
1988.
Ao se buscar a insero do Brasil na CHESNAIS, Franois. A mundializao do capital. Ed.
economia mundial pela via da financeirizao, Xam: So Paulo, 1996.
estreitou-se a priori as possibilidades do sistema de
proteo social brasileiro se fortalecer e apresentar- COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC.
se capaz de dar respostas s demandas da Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2):
populao. E isso se explica pela permuta de valores 183-197, out. 1999. (editado em fev. 2000).
ocorridos no governo FHC. Ao trocar a idia de
solidariedade, presente na Constituio de 88, pela DELGADO, Guilherme. C. e CASTRO, Jos. A.
competitividade, expressa a elevao das questes Direitos sociais no Brasil sob risco de
econmicas a um primeiro plano, de forma a relegar desconstruo. IPEA, n 9, p. 146 151, 2004.
a questo social a um simples pano de fundo,

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DRAIBE, Snia. M. A poltica social no perodo GOMES SILVA, Ilse. Democracia e participao na
FHC e o sistema de proteo social. Tempo Social; reforma do Estado. Ed. Cortez: So Paulo, 2003.
Rev. Sociol. USP, So Paulo, 15(2) p. 64-101, nov.
2003. IVO, Ana. B. L A Reconverso do social: dilemas da
FALEIROS, V. P. A Reforma do Estado no perodo redistribuio no tratamento focalizado. Rev. So Paulo
FHC e as propostas do governo Lula. INESC, p. 35 em Perspectiva, 18(2): 57-67, 2004.
55, 2004.
PETRAS, James. Armadilha neoliberal e alternativas
FILGUEIRAS, Lus. Histria do Plano Real. Ed. para a Amrica Latina. Ed. Xam: So Paulo, 1999.
Boitempo, So Paulo, 2000.
SOUZA, C. & CARVALHO, I. M. M. Reforma do
FIORI, Jos. L Ajustes e milagres latino- Estado, Descentralizao e Desigualdades: 187-212 Rev.
americanos. In: Os Moedeiros Falsos: 65-78. Lua Nova 48, 1999.
Petrpolis, Ed. Vozes, 1997.
TIEZZI, S. A organizao da poltica social do governo
FLEURY, Silvia. Seguridade Social. INESC, p. 110 Fernando Henrique. Rev. So Paulo em Perspectiva,
119, 2004. 18(2): 49-56, 2004.

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Bacharel e Licenciado em Cincias Sociais pela Unesp/Marlia. Mestrando em Cincia Poltica pela Unicamp.

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