OCDE (2012) Revisiones de Reforma Regulatoria de Mexico - Resultados

Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria
MXICO
HACIA UNA PERSPECTIVA DE GOBIERNO ENTERO
PARA LA MEJORA REGULATORIA
Informe de las principales conclusiones

Revisiones de la OCDE
sobre Reforma Regulatoria
Mxico
Hacia una perspectiva deGobierno Entero

para la mejora regulatoria
Informe de las principales

conclusiones
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e
interpretaciones que figuran en esta publicacin no reflejan necesariamente el parecer
oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus pases miembros.
Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en l no conllevan perjuicio
alguno respecto al estatus o la soberana de cualquier territorio, a la delimitacin de
fronteras y lmites internacionales, ni alnombre de cualquier territorio, ciudad o rea.
Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:

OCDE (2012), Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico: Hacia una perspectiva
de gobierno entero para la mejora regulatoria. Informe de las principales conclusiones,
OECD Publishing.
Los datos estadsticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las
autoridades israeles competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del
estatuto de los Altos del Goln, Jerusaln Este y los asentamientos israeles en Cisjordania
bajo los trminos del derecho internacional.
Coordinacin editorial: Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina
Publicado originalmente por la OCDE en ingls bajo el ttulo:

OECD Reviews of Regulatory Reform: Mexico: Towards a Whole-of-Government Perspective
to Regulatory Improvement, Key Findings Report
Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en lnea en www.oecd.org/publishing/

corrigenda.
OCDE 2012
La OCDE no garantiza la exacta precisin de esta traduccin y no se hace de ninguna manera

responsable de cualquier consecuencia por su uso o interpretacin.
Usted puede copiar, descargar o imprimir los contenidos de la OCDE para su propio uso y puede incluir
extractos de publicaciones, bases de datos y productos de multimedia en sus propios documentos,
presentaciones, blogs, sitios web y materiales docentes, siempre y cuando se d el adecuado
reconocimiento a la OCDE como fuente y propietaria del copyright. Toda solicitud para uso pblico o
comercial y derechos de traduccin deber dirigirse a rights@oecd.org. Las solicitudes de permisos para
fotocopiar partes de este material con fines comerciales o de uso pblico deben dirigirse al Copyright
Clearance Center (CCC) en info@copyright.com o al Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC)
en contact@cfcopies.com.
ndice
ndice
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Siglas y acrnimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Gobernanza y poltica regulatoria en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Independencia, desempeo y rendicin de cuentas de los reguladores . . . . . . . . . 16
Gobernanza regulatoria multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Captulo 1: La importancia de la poltica regulatoria y la gobernanza . . . 21

1.1. Qu es la poltica regulatoria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.2. Cules son las ventajas de aplicar vigorosamente una poltica regulatoria? . . 21
1.3. La necesidad evolutiva de una mayor gobernanza regulatoria . . . . . . . . . . . . . 22
La poltica regulatoria en una perspectiva de gobierno entero . . . . . . . . . . . . . 24
Instituciones reguladoras: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Herramientas reglamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Captulo 2: Gobernanza regulatoria en Mxico: situacin

actual y progreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.1. Poltica regulatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.2. Instituciones reguladoras: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.3. Herramientas reglamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Captulo 3: Gobernanza regulatoria en Mxico: evaluacin

y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.1. Poltica regulatoria e instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Captulo 4: Independencia, desempeo y rendicin

de cuentas de los reguladores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4.1. Situacin actual y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4.2. Recomendaciones: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Captulo 5: Gobernanza regulatoria multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

5.1. Polticas regulatorias e instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
5.3. Evaluacin y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Recuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Mxico. hacia una perspectiva de gobierno entero para la mejora regulatoria OCDe 2012 3
Mxico. Hacia una perspectiva de Gobierno Entero para la mejora regulatoria
OCDE 2012
Prlogo
L a revisin de la OCDE sobre reforma regulatoria en Mxico es parte de una serie de in-
formes nacionales realizados conforme al Programa de Reforma Regulatoria de la OCDE, en
respuesta al mandato de los ministros de la OCDE.
En virtud de este programa, la OCDE ha evaluado las polticas de gestin regulatoria de 24

pases miembros, as como de Brasil, China, Rusia e Indonesia. El objetivo de los estudios
es ayudar a los gobiernos a mejorar la calidad normativa; es decir, reformar la regulacin
para fomentar la competencia, la innovacin, el crecimiento econmico y objetivos sociales
importantes. La metodologa de anlisis se ha perfeccionado a lo largo de dos dcadas de
aprendizaje entre especialistas. Aprovecha y se basa en varios instrumentos de la OCDE,
entre los que cabe mencionar: la Recomendacin de 1995 del Consejo de la OCDE para
Mejorar la Calidad de la Regulacin Gubernamental, los Principios Rectores de 2005 para la
Calidad y el Desempeo Regulatorio; y la Recomendacin de 2012 del Consejo de la OCDE
de Poltica Regulatoria y Gobernanza. Este estudio se emprendi auspiciado por el Comit
de Poltica Regulatoria de la OCDE, que se constituy en 2009.
Los estudios de los pases siguen un enfoque multidisciplinario y se centran en la capacidad

de los gobiernos para gestionar la reforma regulatoria. En conjunto, los estudios demuestran
que un programa de reforma regulatoria bien estructurado y aplicado puede hacer una
contribucin importante para mejorar el rendimiento de la economa y el bienestar social.
Una reforma regulatoria eficaz impulsa el crecimiento econmico, la creacin de empleos, la
innovacin, la inversin y nuevas industrias; lo que tambin ayuda a hacer bajar los precios
y a ofrecer ms opciones a los consumidores.
La regulacin es imprescindible para el buen funcionamiento de la economa y la sociedad

mexicanas. Promueve la eficiencia del mercado, protege los derechos y la seguridad de
los ciudadanos y garantiza la prestacin de bienes y servicios pblicos. Al mismo tiempo,
impone costos; las empresas se quejan de que los trmites burocrticos lentos y engorrosos
frenan el avance de la competitividad, mientras los ciudadanos critican el tiempo que lleva
completar el papeleo del gobierno.
Al reflexionar sobre la importancia de conseguir una regulacin adecuada, este informe

alienta a la administracin mexicana para el mandato 2012-2018 a ser ambiciosa en
cuanto a la pertinencia de la gobernanza y de una poltica regulatoria, lo que incluye una
reforma en este sentido. Valora los esfuerzos recientes que Mxico ha hecho para desarrollar
y profundizar la poltica regulatoria y la gobernanza. Evala el ciclo normativo mediante
el cual se disea, hace cumplir, evala y modifica la regulacin mexicana, tanto a nivel
nacional como subnacional. Describe el avance en el uso de una variedad de herramientas
de gestin normativa entre las que cabe mencionar la consulta, la Evaluacin de Impacto
Regulatorio y la regulacin basada en riesgos. Tambin ilustra las posibles tareas para
5
Prlogo
promover la gobernanza regulatoria incluida la obligacin de rendir cuentas y la supervisin

de los organismos reguladores; y para concebir un enfoque de gobierno entero para el diseo
y la aplicacin legislativa. Este informe ofrece recomendaciones para fomentar un entorno
normativo ms slido, lo cual ser un ingrediente fundamental para generar crecimiento
econmico y promover el bienestar social en Mxico.
La Secretara de Economa del Gobierno Federal de Mxico solicit a la OCDE emprender

un estudio sobre reforma regulatoria que respalde polticas para promover el crecimiento
econmico y la inclusin social en Mxico. El Estudio proporciona orientacin analtica,
junto con recomendaciones expresas de poltica, para ayudar a las autoridades mexicanas a
que ocurra la reforma. Este informe presenta un resumen de la situacin actual en materia
de polticas de mejora regulatoria en Mxico, as como una evaluacin y opciones para la
reforma y el progreso.
Las opciones de poltica que se presentan en las revisiones de reforma regulatoria plantean
desafos a los pases respectivos. Sin embargo, son estudios exhaustivos y se hace todo
lo posible para consultar e involucrar a una amplia variedad de partes interesadas para
garantizar que las opciones de poltica que se presentan sean pertinentes y alcanzables
dentro del contexto especfico y las prioridades polticas del pas.
Este informe se basa en las respuestas proporcionadas por la Secretara de Economa y una
serie de organismos mexicanos a un cuestionario de la OCDE, as como en diversas reuniones
y entrevistas efectuadas durante una misin de investigacin del 20 al 24 de febrero de
2012, en la Ciudad de Mxico. Una evaluacin preliminar de este informe se analiz con una
amplia variedad de funcionarios y partes interesadas en un Seminario de Polticas Pblicas
celebrado en la Ciudad de Mxico los das 24 y 25 de mayo de 2012. La versin completa del
Estudio se publicar en Enero de 2013.
6 Mxico. hacia una perspectiva de gobierno entero para la mejora regulatoria OCDe 2012
OCDE 2012
Agradecimientos
L os Los revisiones nacionales sobre reforma regulatoria son coordinados por la Divisin de
Poltica Regulatoria, encabezada por Nick Malyshev, de la Direccin de Gobernanza Pblica
y Desarrollo Territorial, a cargo de Rolf Alter, Director. El programa horizontal de reforma
regulatoria es dirigido por el Comit de Poltica Regulatoria de la OCDE.
La revisin sobre reforma regulatoria de Mxico refleja contribuciones importantes de cierto

nmero de participantes. Hacemos un agradecimiento especial a Jos Antonio Torre Medina,
Subsecretario de Competitividad y Normatividad de la Secretara de Economa de Mxico; y
a Alfonso Carballo Prez, titular de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria. Se recibieron
contribuciones valiosas tambin de funcionarios del gobierno federal, principalmente de
la Secretara de Economa, la Secretara de la Funcin Pblica, la Comisin Reguladora
de Energa, el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria; y la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores. Tambin se recibieron contribuciones de miembros
del Congreso de la Unin y de funcionarios de los gobiernos estatales de Aguascalientes,
Colima, Jalisco y Nuevo Len; as como de la Asociacin Mexicana de Secretarios de
Desarrollo Econmico (AMSDE). Representantes de la comunidad empresarial de Mxico y
de grupos de reflexin tambin contribuyeron con este estudio.
Como una aportacin para este estudio, el Subsecretario de Competitividad y Normatividad

y la OCDE organizaron un seminario de polticas pblicas en la Ciudad de Mxico en mayo
de 2012, en el que la evaluacin preliminar y las recomendaciones fueron revisadas por
expertos internacionales. Agradecemos a George Redling, ex Secretario Adjunto de Asuntos
Regulatorios de Canad; Michael Woods, Vicepresidente de la Comisin de Productividad
de Australia; y a Nathan Frey, analista de polticas de la Oficina de Informacin y Asuntos
Regulatorios (OIRA) de la Oficina de Administracin y Presupuesto de Estados Unidos,
por sus tiles comentarios y sugerencias. Tambin expresamos nuestro agradecimiento a
Jadir Diaz Provenca, Director Tcnico del Programa para el Fortalecimiento de la Capacidad
Institucional para la Gestin y la Regulacin, del Gobierno de Brasil, por sus observaciones.
El proyecto fue dirigido por Manuel Gerardo Flores, analista senior de polticas de la Divisin
de Poltica Regulatoria, bajo la supervisin de Nick Malyshev. Manuel Gerardo Flores y
Cyntia Ortiz Toledo, consultora, redactaron las secciones sobre polticas, instituciones
ysimplificacin administrativa, con aportaciones de Nick Malyshev. Las secciones sobre la
evaluacin de impacto regulatorio y la consulta fueron redactadas por Rex Deighton-Smith,
consultor, y Jacobo Pastor Garca Villarreal, analista de poltica de la OCDE. El captulo sobre
organismos reguladores fue preparado por Daniel Trnka, analista de poltica de la OCDE. El
captulo sobre Gobernanza Regulatoria Multinivel fue redactado por Jacobo Pastor Garca
7
Agradecimientos
Villarreal, analista de poltica de la OCDE, con el apoyo de Delia Rodrigo, consultora. Todo el
equipo colabor de manera significativa a lo largo del estudio.
El Centro de la OCDE en Mxico, bajo el liderazgo de Jos Antonio Ardavn y el personal de

publicaciones, de manera destacada Jos Antonio Garca, fueron decisivos para coordinar
el proceso editorial.
OCDE 2012
Siglas y acrnimos
AMMAC Asociacin de Municipios de Mxico, A.C.

AMSDE Asociacin Mexicana de Secretarios de Desarrollo Econmico
APF Administracin Pblica Federal
CB Columbia Britnica
BRE Oficina Ejecutiva para una Mejor Regulacin
CEC Comisin de Evaluacin y Control
CNBV Comisin Nacional Bancaria y de Valores
COAG Consejo de Gobiernos Australianos
COFEMER Comisin Federal de Mejora Regulatoria
COFETEL Comisin Federal de Telecomunicaciones
CONAGO Conferencia Nacional de Gobernadores
CORE Centro de Conocimientos Especializados Normativos
CRC Consejo para la Reforma del COAG
CRE Comisin Reguladora de Energa
DCCA Organismo de Comercio y Sociedades Comerciales de Dinamarca
UIE Unidad de Informacin Econmica
UE Unin Europea
FENAMM Federacin Nacional de Municipios de Mxico, A.C.
GIC Gobernador en Consejo
TIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
LATIN-REG Red Latinoamericana de Reforma Regulatoria y Competitividad
LFPA Ley Federal de Procedimiento Administrativo
NRCC Consejo Nacional de Control Regulatorio
ONG Organizacin no Gubernamental
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
PC Comisin de Productividad
PCA Control Parlamentario de la Administracin
9
siglas y acrnimos
PMG Programa de Mejoramiento de la Gestin en la Administracin Pblica Federal

2008-2012
PND Plan Nacional de Desarrollo de Mxico 2007-2012
RAEC Regulacin Aplicada a Empresas y Ciudadanos
RAS Sector de Asuntos Regulatorios
RFTS Registro Federal de Trmites y Servicios
EIR Evaluacin de Impacto Regulatorio
RIG Regulacin Interna del Gobierno
GRR Grupo de Reforma Regulatoria
SARE Sistema de Apertura Rpida de Empresas
MCE Modelo de Costos Estndar
SE Secretara de Economa
SENASICA Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria
SFP Secretara de la Funcin Pblica
PyME Pequeas y Medianas Empresas
TB Junta del Tesoro
TBS Junta del Tesoro de la Secretara
VCEC Comisin de Competencia y Eficiencia de Victoria
OCDE 2012
Resumen Ejecutivo
La regulacin es imprescindible para el buen funcionamiento de la economa y la sociedad

mexicanas. Promueve la eficiencia del mercado, protege los derechos y la seguridad de
los ciudadanos y garantiza la prestacin de bienes y servicios pblicos. Al mismo tiempo,
impone costos; las empresas se quejan de que los trmites burocrticos lentos y engorrosos
frenan el avance de la competitividad, mientras los ciudadanos critican el tiempo que lleva
completar el papeleo del gobierno.
En los ltimos aos, Mxico se ha esforzado por mejorar su poltica regulatoria a fin de apoyar
la actividad empresarial y de negocios y desalentar la informalidad. Para el desempeo
econmico y el bienestar social del pas, resulta estratgica una poltica regulatoria que
garantice que el aparato de regulacin del gobierno funciona de manera efectiva; que las
regulaciones y los marcos regulatorios son de ptima calidad, cumplen eficientemente los
objetivos de poltica y son de inters pblico. Otros pases de la OCDE han promovido el
crecimiento y el desarrollo econmicos mediante la contribucin de la poltica regulatoria
a las reformas estructurales, la liberalizacin de los mercados de productos, la apertura
al mercado internacional y un entorno empresarial menos restrictivo que fomente la
innovacin y el espritu emprendedor. La poltica regulatoria tambin puede promover el
estado de derecho con iniciativas para simplificar la ley y aumentar su accesibilidad y con
mejoras de los sistemas de apelacin. Impulsa asimismo la calidad de vida y la cohesin
social mediante una mayor transparencia, siempre considerando la opinin de los sujetos
a la regulacin, y programas de reduccin de trmites burocrticos para los ciudadanos.
Gobernanza y poltica regulatoria en Mxico

En los ltimos aos, Mxico ha hecho varios esfuerzos para disear y aplicar una poltica de
mejora regulatoria. Las instituciones que intervienen en la poltica de mejora regulatoria han
sido decisivas para aumentar la calidad regulatoria. Esto incluye a la COFEMER, la Secretara
de Economa y la Secretara de la Funcin Pblica. Por consiguiente, Mxico se encuentra
actualmente en una etapa en la que est obteniendo resultados positivos.
Poltica regulatoria
Mxico tiene una poltica oficial sobre mejora regulatoria contemplada en la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo (LFPA). Los principales elementos de esta poltica incluyen
la creacin de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) como el organismo
supervisor, las responsabilidades de las secretaras y de las autoridades como parte de una
poltica de mejora regulatoria, as como la creacin de herramientas para la poltica de
11
La importancia de la poltica regulatoria y la gobernanza
mejora regulatoria, entre ellas la Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR), la simplificacin

administrativa, la consulta y los diagnsticos del acervo normativo.
La poltica de mejora regulatoria tambin se inscribe en el objetivo de poltica pblica ms

amplio de desarrollo y crecimiento econmico del gobierno mexicano. La Secretara de
Economa (SE) y la COFEMER dirigen la tarea de continuar la poltica de normatividad para
la regulacin que se aplica a empresas y ciudadanos. Durante la administracin de 2006-
2012, el Subsecretario de Competitividad y Normatividad ha promovido la competitividad de
las empresas y los sectores econmicos al contribuir al avance de una reforma regulatoria
integral en sus aspectos administrativo y legislativo; y aumentar la congruencia y la
neutralidad normativa.
Instituciones reguladoras
La COFEMER supervisa la poltica de mejora regulatoria en Mxico. La LFPA define las
atribuciones y el mandato de la COFEMER: promover la transparencia en la elaboracin y
aplicacin de las regulaciones, asegurando que generen beneficios superiores a sus costos.
La COFEMER realiza las funciones de (i) coordinacin y supervisin, (ii) impugnacin y
escrutinio, (iii) capacitacin, asesora y apoyo tcnico para una mejora regulatoria.
COFEMER posee los conocimientos tcnicos para desempear una funcin de promocin
de la reforma adecuada, pero sus medidas institucionales no concuerdan con ese fin.
Promover la reforma es importante para ayudar a identificar oportunidades que apoyen
y aboguen por la elaboracin y promocin de iniciativas de reforma. Los conocimientos
tcnicos y una comprensin general del proceso regulatorio, as como la adopcin de las
mejores prcticas son requisitos necesarios para una funcin de promocin eficaz. La
COFEMER est dotada de estas capacidades. Adems, para promover pblica y libremente la
poltica de mejora regulatoria, la influencia poltica y un grado de autonoma e independencia
son caractersticas importantes que un rgano de promocin debe poseer. Sin embargo, las
disposiciones institucionales actuales de la COFEMER no coinciden con estas caractersticas.
Las secretarias y dependencias de la administracin pblica federal tienen obligaciones

especficas en cuanto a una poltica de mejora regulatoria. Deben presentar ante la
COFEMER todos sus proyectos normativos y legislativos, junto con sus evaluaciones de
impacto regulatorio (EIR). Adems, al menos cada dos aos deben presentar un programa
de mejora regulatoria en relacin con la normatividad y los trmites que aplican, as como
informes peridicos sobre los avances correspondientes. Tambin deben presentar ante la
COFEMER la informacin asentada en el Registro Federal de Trmites y Servicios (RFTS), y
mantenerla actualizada. Para tal efecto, las secretaras y dependencias de la administracin
pblica federal deben nombrar a un funcionario directivo para coordinar el proceso de mejora
regulatoria internamente.
Existen sinergias importantes entre la COFEMER y la Secretara de la Funcin Pblica

en la poltica de mejora regulatoria. La Secretara de la Funcin Pblica y la COFEMER se
han coordinado para incluir los programas de mejora regulatoria que las secretaras y las
autoridades tienen la obligacin de presentar ante la COFEMER y poner en prctica, como
parte de los compromisos del PMG. Con esta medida, la Secretara de la Funcin Pblica
est facultada legalmente para supervisar la aplicacin de los programas por parte de las
secretaras y las autoridades; y para aplicar sanciones en el caso de incumplimiento.
El marco institucional para la mejora regulatoria en Mxico se complementa con el

Consejo de Mejora Regulatoria, que se espera sirva como brazo poltico y ejerza un poder
suave en beneficio de la poltica de mejora regulatoria. El Consejo tiene el propsito de
actuar como mecanismo de coordinacin para el gobierno, y como enlace entre los sectores
pblico, social y privado para recabar sus opiniones en cuanto a mejora regulatoria. Al contar
con algunas de las secretaras ms influyentes, se espera que el consejo logre el consenso
poltico necesario para llevar a cabo las diferentes actividades en el marco de la poltica de
mejora regulatoria y superar la resistencia interna; lo que comnmente se conoce como el
poder blando para la reforma. En los ltimos cinco aos, el Consejo slo ha tenido un par
de sesiones; lo que indica que no se est utilizando en todo su potencial.
Herramientas regulatorias
Mxico ha estado aplicando la EIR por ms de una dcada y hace poco reform el sistema
de evaluacin de impacto para alinearlo con las mejores prcticas de la OCDE. La COFEMER
ejerce controles de calidad de la regulacin nueva y vigente al emitir dictmenes sobre los
anteproyectos de ley y EIR que preparan las secretaras y las autoridades. Los dictmenes
de la COFEMER no son jurdicamente vinculantes. Sin embargo, teniendo en cuenta que los
dictmenes de la COFEMER, as como los proyectos de regulacin y las EIR son pblicas, las
secretaras y las autoridades si siguen sus dictmenes en la mayora de los casos. Adems, el
dictamen final de la COFEMER es un requisito para publicar la regulacin en el Diario Oficial
de la Federacin (DOF); lo que es absolutamente necesario para conferirle a la regulacin
poder vinculante y legalidad.
Mxico tiene prcticas slidas en materia de transparencia y consulta en el proceso de

elaboracin de regulaciones. La COFEMER tiene la obligacin de hacer pblicos todos los
proyectos de regulacin y sus EIR desde el momento en que los recibe; as como todas las
opiniones del pblico en general sobre el tema. Del mismo modo, est obligada a hacer
pblicas todas sus resoluciones y dictmenes derivados del proceso de evaluacin de los
proyectos de regulacin y sus EIR. La COFEMER, las secretaras y las autoridades estn
obligados a tomar en cuenta todas las opiniones pblicas. Sin embargo, las secretaras y
las autoridades conservan el poder de decisin para modificar los proyectos de regulacin
y las EIR. En todo caso, la transparencia del proceso es un fuerte incentivo para que las
autoridades provean justificaciones cuando las opiniones pblicas no se integren en las
propuestas normativas.
Se han adoptado las mejores prcticas internacionales en el programa para disminuir

las cargas administrativas. Recientemente, Mxico adopt el Modelo de Costos Estndar
reconocido internacionalmente, que ha trado un nuevo impulso en todo el gobierno federal
para reducir las cargas administrativas causadas por los trmites. Apegndose a las prcticas
internacionales, Mxico se ha fijado el objetivo de reducir las cargas administrativas en un
25% como parte de los programas de mejora regulatoria para los aos 2011-2012 presentados
por las secretaras y las dependencias del gobierno federal.
Las estrategias complementarias de simplificacin administrativa han sido prioridades

del gobierno mexicano. Durante los ltimos aos Mxico ha puesto en marcha varias
estrategias de simplificacin administrativa destacadas: el centro de servicios integrados
Tuempresa.gob.mx tiene como objetivo principal simplificar los trmites federales exigidos
para la constitucin legal de las empresas; una ventanilla nica para comercio exterior que
permite a las empresas importadoras-exportadoras solicitar las licencias y los permisos
necesarios y presentar las obligaciones de informacin correspondientes en un solo lugar

y tratar nicamente con una autoridad; el programa para revisar el acervo normativo base
cero destinado a reducir el acervo de ambos tipos: regulacin interna del gobierno (RIG) y
regulacin aplicada a empresas y ciudadanos (RAEC).
Evaluacin y recomendaciones
1. Mxico debe adoptar una cultura de gobierno entero para la poltica de mejora
regulatoria. Debe promoverse trabajo adicional para acercarse a una nueva fase de
calidad normativa que incorpore una cultura de mejora regulatoria profunda y eficaz
en todo el gobierno federal. Deben tenerse en cuenta las siguientes sugerencias:
Crear un pequeo comit o consejo de secretarios para revisar y aprobar la regulacin de

alto impacto ofrecera la ventaja de proporcionar una funcin de aprobacin y revisin
secretarial colectiva; por lo tanto, mejorara el cumplimiento y la rendicin de cuentas
de los secretarios y funcionarios que propongan normas, e impulsara una cultura de
gobierno entero para la poltica de mejora regulatoria. Los secretarios proponentes
tendran que demostrar que cumplen con criterios claros y pblicos (es decir, principios
de poltica regulatoria, objetivos especficos del gobierno); y ese cumplimiento debe ser
una condicin para su aprobacin.
Crear una red de unidades instaladas en las secretaras que proporcionen apoyo de
expertos en poltica regulatoria y asuntos de gobernanza: esto debe incluir apoyo
en la preparacin de la EIR, simplificacin administrativa, medicin de las cargas
administrativas, consulta y comunicacin. Este enfoque est dirigido a integrar las
prcticas de calidad regulatoria, desde las etapas iniciales del proceso hasta el diseo y
formulacin de normas, y hacer que las secretaras y las autoridades se responsabilicen
directamente y rindan cuentas de su desempeo en materia de regulacin a las
empresas, los ciudadanos y la sociedad en general.
Reforzar el papel de la Secretara de la Funcin Pblica: Deben establecerse claramente

dos actividades importantes referentes a la mejora regulatoria para esta secretaria:
su responsabilidad para promover y hacer una mejora regulatoria para la regulacin
interna del gobierno; y respecto a la regulacin aplicada a empresas y ciudadanos, su
competencia para hacer cumplir los compromisos y responsabilidades de las secretaras
y las autoridades, en coordinacin con la COFEMER y la Secretara de Economa; adems
de dictar sanciones en caso de incumplimiento.
2. A fin de lograr una cultura de gobierno entero para la poltica de mejora regulatoria,
el diseo institucional de la COFEMER debe modificarse. La Comisin necesita un
diseo institucional que le otorgue suficiente autonoma jurdica y financiera para que
cumpla con su mandato, como organismo supervisor central de la calidad regulatoria.
Esa autonoma reforzara su independencia tcnica, protegera su profesionalismo
y la desvinculara de las influencias cclicas dentro de la administracin pblica
mexicana. Las medidas para lograr esto pueden incluir un presupuesto autnomo y ms
independencia sobre su competencia para ejercer su poder. Las medidas para fortalecer
a la COFEMER deben ir acompaadas de la fijacin de normas de transparencia y
rendicin de cuentas que garanticen la imparcialidad y la credibilidad.
Un posible marco institucional ms slido ubicara a la COFEMER cerca de las principales

funciones ejecutivas, ya sea en el centro del gobierno mismo o como parte de una
secretara central con un poder coactivo importante. Esto permitira que la Comisin tenga
acceso a los niveles polticos ms altos para mantener influencia dentro del gobierno.
3. La funcin de promocin de la reforma es un factor importante para lograr una

cultura de gobierno entero en aras de una poltica de mejora regulatoria. Mxico
debe pensar en crear un organismo que propugne unilateralmente por una reforma
regulatoria. Esa funcin de promocin podra ser importante en Mxico para identificar
oportunidades de reforma y para apoyar la promocin de iniciativas en este rubro.
Tambin asegurara que las reformas regulatorias sean entendidas y aceptadas
ampliamente por las empresas y la sociedad civil. La creacin de un organismo externo
de promocin de la reforma, totalmente independiente de las decisiones del gobierno,
tiene el mrito de garantizar que se capte un punto de vista verdaderamente externo
sobre las necesidades de las empresas y los ciudadanos; y que se contrarreste el punto
de vista burocrtico y la preferencia por lo establecido que prevalece al interior
del gobierno. Este organismo externo tendra una funcin importante asesorando al
gobierno sobre el impacto de las reglamentaciones existentes al proporcionar anlisis
ex post de la eficacia de las polticas regulatorias y de los programas, con sugerencias
para posibles reformas.
4. El poder legislativo es un factor esencial de la gobernanza regulatoria y, como tal,

debe tomar medidas para adoptar una cultura de calidad regulatoria. El proceso
legislativo que ejerce el Congreso mexicano no contiene, a la fecha, ningn tipo de
anlisis de mejora regulatoria. Esto contrasta fuertemente con la poltica de mejora
regulatoria que se aplica en la administracin pblica federal. El Congreso debe
pensar en adoptar herramientas especficas de poltica regulatoria como parte de sus
actividades legislativas. Podran empezar a utilizarse tcnicas para la evaluacin ex ante
y ex post del impacto de la legislacin. La transparencia en el proceso legislativo debe
reforzarse, y la inclusin de una consulta pblica formal e institucionalizada debera
ser un aspecto permanente de las actividades legislativas.
5. Incluir formalmente la gestin de procedimientos fiscales y al Instituto Mexicano del

Seguro Social como parte del programa de mejora regulatoria. Mxico debe considerar
la eliminacin de trmites fiscales de las excepciones de la LFPA para incluirlos en el
proceso de EIR, en los programas de simplificacin administrativa y de reduccin de
cargas, y en los dems instrumentos del programa de mejora regulatoria de Mxico.
Debe estipularse claramente que el objetivo es que la gestin de los procedimientos
y trmites fiscales sea parte del programa de mejora regulatoria. Esto no incluye la
facultad del Estado para la recaudacin fiscal al aumentar las tasas impositivas actuales
o al crear nuevos impuestos. El programa para una mejora regulatoria tambin deber
ampliarse a los trmites relacionados con la atencin mdica proporcionada por el
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
6. La consulta debe ampliarse y sistematizarse desde las etapas iniciales del desarrollo
normativo para avanzar en el enfoque de gobierno entero en aras de la mejora
regulatoria. El gobierno mexicano debe pensar en aumentar los requisitos actuales
para la consulta al ordenar que las autoridades y secretaras hagan la consulta con las
partes interesadas en las etapas iniciales del desarrollo normativo. Esta consulta deber
completarse antes de que se prepare un documento preliminar de EIR y se presente
ante la COFEMER; y deber aportar informacin para ese documento. El alcance, la
profundidad y la naturaleza de la consulta previa EIR podran ser acordes al impacto de
la regulacin propuesta; de manera que las regulaciones de alto impacto ameriten una
consulta inicial extensa. Promover una cultura de consulta previa EIR deber ir de la
mano con la adopcin de mecanismos, medidas preventivas y reglas de procedimiento
para evitar que los grupos de inters intenten retrasar el proceso; y evitar el riesgo de
captura regulatoria.
7. La calidad y la rendicin de cuentas del anlisis de la EIR podran mejorarse an ms.
Como una forma de mejorar la calidad de la EIR y la rendicin de cuentas, el gobierno
mexicano debe considerar la ventaja de contar con un secretario responsable que firme
la EIR para certificar su calidad. Esto constituira un factor importante para asegurar la
calidad, ya que crea incentivos dentro del organismo regulador o la secretara para dar
mayor impulso a una EIR de calidad superior.
Mxico tambin debe pensar en las ventajas de adoptar medidas complementarias

para apoyar a las autoridades a obtener acceso a capacidades tcnicas adecuadas
para llevar a cabo la EIR y un desarrollo regulatorio de calidad superior. Las posibles
estrategias podran incluir reestructurar la Unidad de Informacin Econmica (UIE)
para interactuar y colaborar con las unidades de mejora regulatoria antes sugeridas. A
travs de esas unidades, la UIE creara una capacidad especializada para proporcionar
asistencia tcnica sobre la evaluacin de costos/beneficios de las propuestas normativas
a las secretaras y las autoridades en las etapas iniciales de la formulacin de polticas,
hasta el punto en que los documentos preliminares de la EIR se hayan presentado.
8. Consolidar y promover la poltica de reducir del costo de la regulacin. Mxico debe

establecer el programa de reduccin de cargas administrativas utilizando la metodologa
adaptada de MCE como una caracterstica permanente. Mxico debe pensar en fortalecer
estas medidas a travs de ms entrevistas o de opiniones de expertos mediante una
comisin tcnica. Mxico podra considerar estos enfoques slo para un ncleo de los
trmites ms engorrosos o para los principales procesos econmicos. Por ltimo, Mxico
debe considerar la medicin de otros costos de la normatividad, como los costos de
cumplimiento sustantivos. Podran emplearse tcnicas cualitativas para identificar otras
fuentes de irritacin para empresas y ciudadanos, lo que podra no estar correlacionado
con la cantidad de cargas administrativas.
9. Asegurar la eficacia de las estrategias de simplificacin administrativa. Una forma

de complementar y de contribuir a salvaguardar la eficacia de las estrategias de
simplificacin administrativa como Tuempresa.gob.mx es incluir una estrategia de
evaluacin antes de emprender el proyecto. El objetivo sera evaluar sistemticamente
el avance del proyecto a lo largo de su ciclo vital: su fase de desarrollo, una vez que se
obtengan los primeros datos procesados; y en forma peridica despus de evaluar si
se han alcanzado los resultados previstos.
Independencia, desempeo y rendicin de cuentas de los reguladores

Los reguladores son organismos investidos con facultades normativas importantes a los
que se ha otorgado cierto nivel de independencia para asegurar que las decisiones que
afectan a la infraestructura estratgica y los sectores econmicos estn protegidas contra
factores polticos coyunturales y contra intereses privados especficos. La justificacin para
crear organismos reguladores independientes es asegurar que las decisiones que afectan
la infraestructura estratgica y los sectores econmicos estn protegidas contra factores
polticos coyunturales y contra intereses privados especficos.
Los organismos reguladores de Mxico son rganos administrativos desconcentrados

subordinados a una secretara en cuanto a su patrimonio, rendicin de cuentas y
presupuesto. La mayora de los organismos reguladores en Mxico tienen el rgimen de los
llamados rganos administrativos desconcentrados. En general, han sido creados ya sea a
travs de leyes o decretos sin una perspectiva de gobierno entero. La situacin relativa de los
distintos organismos reguladores refleja un diseo institucional bastante heterogneo. La
subordinacin jerrquica implica autonoma tcnica, pero el grado de autonoma orgnica,
administrativa o financiera difiere sustancialmente.
En algunos casos no existe una divisin clara de atribuciones entre los reguladores
mexicanos y las secretaras a las que estn subordinados u otras entidades reguladoras.
En Mxico, una gran variedad de poderes se ejerce junto con la secretara que supervisa, o
son facultades consultivas para la secretara. Estos poderes compartidos plantean algunas
dificultades y pueden generar un problema de doble ventanilla (como en el sector de
las telecomunicaciones) ya que los sujetos regulados tal vez no siempre saben cul es la
institucin de contacto durante el proceso administrativo.
Se carece de procedimientos claros para el nombramiento y cese de los directivos de

agenciar reguladoras, los cuales aseguran su independencia. Los titulares de algunas
autoridades reguladoras son nombrados por el Presidente, mientras que en ciertos casos el
consejo de administracin es el que designa al funcionario que presidir. En otros casos, es
el secretario quien designa al titular del organismo regulador. La duracin del mandato no
est unificada, generalmente es de 2 a 5 aos; en algunos casos ni siquiera se fija del todo.
Un bajo grado de independencia en la toma de decisiones y autonoma presupuestaria,

y la falta de mecanismos de evaluacin del desempeo caracterizan a los organismos
reguladores de Mxico. La independencia para tomar decisiones de las autoridades
sociales y financieras generalmente es ms dbil que la de sus homlogos econmicos. Los
presupuestos de los organismos reguladores los establecen las secretaras a las cuales estn
subordinados. El control del presupuesto tambin se sita, con algunas excepciones, en
las secretaras, no con las autoridades reguladoras. Los mecanismos para la evaluacin del
desempeo en su mayora son inexistentes, con la excepcin de las auditoras especializadas
que realiza la Auditora Superior de la Federacin (ASF).
El grado de independencia y la solidez institucional de los reguladores mexicanos est por

debajo de la media de la OCDE. En general, cuando se analiza a los reguladores mexicanos,
puede decirse que hay diferencias sustanciales entre ellos en muchos aspectos de su
independencia y obligacin de rendir cuentas. Sin embargo, el grado de independencia y la
solidez institucional est por debajo de la media de la OCDE.
10. El marco normativo institucional debera modernizarse a travs de una revisin de los
poderes, las atribuciones y las medidas de gobernanza de las autoridades reguladoras.
Al parecer, el gobierno mexicano carece de una filosofa subyacente, muchos menos
de un documento oficial, que exprese con claridad qu marcos normativos deben ser
aplicados por autoridades reguladoras independientes, cules deben ser en general
sus principales atribuciones, y cmo deben regirse esas autoridades. Por lo tanto, es
aconsejable idear un modelo de gobierno entero para la gobernanza de los reguladores.
Este modelo deber establecer los pilares bsicos para una gobernanza adecuada de las
autoridades reguladoras en Mxico; y deber utilizarse para modificar las medidas de

gobernanza existentes de las autoridades reguladoras as como para orientar la creacin
de nuevos reguladores. A travs de este modelo universal, la independencia as como
la rendicin de cuentas de las autoridades reguladoras de Mxico debern fortalecerse
cuando sea necesario.
11. La estructura de gobernanza de las autoridades reguladoras mexicanas debe

fortalecerse para asegurar la independencia de la intervencin poltica directa y los
intereses particulares. Crear un organismo regulador con un grado de independencia
(de los que regula y del gobierno a la vez) puede proporcionar mayor confianza en
que las decisiones normativas se toman con el propsito de optimizar al mximo los
recursos pblicos. Es ms, la naturaleza de algunas decisiones normativas a veces puede
entraar mayores riesgos para la integridad del proceso normativo; por ejemplo, debido
a las presiones de los intereses afectados o a la naturaleza contenciosa y en ocasiones
polticamente delicada de las decisiones. En cuanto a los reguladores explcitamente
contemplados en este estudio, la divisin de poderes entre las autoridades y la secretara
a la cual estn subordinadas no siempre fue clara. Por lo tanto, debe estudiarse
detenidamente la supresin de los poderes conjuntos que comparten los organismos
y las secretaras.
12. Debern introducirse suficientes mecanismos para asegurar la rendicin de cuentas

de los reguladores, inclusive procedimientos adecuados para evaluar el desempeo.
Los mecanismos de evaluacin del desempeo de los reguladores en Mxico en buena
parte son inexistentes. Si ha de fortalecerse la independencia de las autoridades
reguladoras, esto debe contrarrestarse con mecanismos de rendicin de cuenta ms
eficaces. En general, es necesario tener en cuenta tres aspectos para equilibrar la
independencia de un regulador con su obligacin de rendir cuentas: crear estructuras de
gobernanza adecuadas, disear un sistema idneo de apelaciones que tambin defina
qu autoridades oirn apelaciones; e instituir un dilogo entre reguladores, por un lado,
y el Congreso y los ciudadanos, por el otro, para fomentar la confianza institucional en
los organismos reguladores.
Gobernanza regulatoria multinivel

Los estados federales y los municipios de Mxico han prestado cada vez ms atencin a
las polticas de mejora regulatoria en los ltimos aos. Veinte de los 31 estados y el Distrito
Federal tienen una ley para una mejora regulatoria, que encomienda a las autoridades
estatales, y a veces a los municipios, continuar con las polticas de mejora regulatoria.
Adems, ocho estados tienen leyes de desarrollo econmico que contienen una seccin
sobre mejora regulatoria. Diez de estas 32 unidades subnacionales tienen una comisin
encargada de defender y aplicar una mejora regulatoria, 20 tienen una oficina dentro de
una secretara; y dos algn otro rgano que cumple con esta funcin. Del mismo modo, 21
estados se valen de un consejo civil para promover la participacin activa de los ciudadanos
en sus poltica de mejora regulatoria.
Continuar con los programas de competitividad y buen gobierno han impulsado la creacin
de instituciones para las polticas de mejora regulatoria, que se han complementado
con capacitacin y fortalecimiento de la capacidad. Existen distintos factores detrs
de la creacin de instituciones para la mejora regulatoria. Por ejemplo, las asociaciones
empresariales exigieron explcitamente una poltica de mejora regulatoria al gobierno del
estado de Jalisco; en Nuevo Len, un mandato legal determin la creacin de instituciones

para la mejora regulatoria; en Colima, el liderazgo del gobernador fue bsicamente la clave
para establecer la reforma regulatoria como una prioridad; y en Aguascalientes, uno de los
principales incentivos fue conservar una buena clasificacin en la edicin subnacional del
informe Doing Business.
La coordinacin multinivel en los estados y municipios se ha fomentado principalmente

a travs de pactos y leyes estatales de mejora regulatoria. Las leyes estatales sobre una
mejora regulatoria estipulan mecanismos de coordinacin; por ejemplo, a travs de la firma
de pactos o la instrumentacin de herramientas y programas especficos (es decir, SARE y
registros centralizados). Los pactos entre la COFEMER y los estados y municipios o ambos
bsicamente estipulan que la COFEMER proporcionar capacitacin, asesora, y ayuda para
la instrumentacin de las herramientas y polticas regulatorias.
La simplificacin administrativa ha sido un buen punto de partida para plantear temas

de mejora regulatoria en el programa poltico de los estados y municipios. Este enfoque
enla simplificacin puede explicarse por varias razones. En primer lugar, los funcionariosen
los estados y municipios no siempre entienden la diferencia entre mejora regulatoria y
simplificacin administrativa, y esta ltima es ms fcil de realizar que la primera. En
segundo lugar, los estados han estado enfrascados en una dinmica de competencia
dedicada a obtener una buena clasificacin en la edicin subnacional del informe Doing
Business y en otros ndices de competitividad. Por ltimo, hasta hace pocos aos, la COFEMER
dedicaba mucha de su atencin en los estados y municipios a promover e instrumentar el
SARE, que es un programa de simplificacin de procedimientos para la apertura de empresas.
Un puado de estados y municipios en Mxico est aplicando la EIR. Slo algunos estados
y municipios han hecho uso de herramientas ms modernas que puedan acercarlos a
un enfoque de ciclo de gobernanza regulatoria. En el caso de la EIR, cinco estados estn
aplicando actualmente esta herramienta, con una amplia variacin en cuanto a la etapa de
adopcin y complejidad: Colima, Guanajuato, Jalisco, Morelos y Sonora.
Las herramientas de gobierno electrnico son ampliamente utilizadas por los estados y
municipios para aumentar la transparencia regulatoria y simplificar trmites. Pese a los
distintos grados de complejidad, las herramientas de gobierno electrnico han sido tiles
para promover la transparencia regulatoria. En varios estados mexicanos e incluso en
algunos municipios pueden hallarse registros de trmites centralizados en lnea. Adems,
estados como Colima y Jalisco estn aprovechando los portales transaccionales y la firma
electrnica.
Hay una aplicacin incipiente de revisiones al acervo normativo por parte de los estados
y municipios en Mxico. Estados como Nuevo Len y Zacatecas estn aplicando la tcnica
denominada tala regulatoria, que se basa en una instruccin del nivel superior del gobierno,
dirigida a los organismos reguladores para que revisen el acervo completo de normas contra
criterios como necesidad y eficiencia.
La cooperacin entre la OCDE y la Secretara de Economa ha apoyado a estados y

municipios para que impulsen el programa de mejora regulatoria. La iniciativa Mxico-
OCDE Fortalecer la competencia econmica y la mejora regulatoria para la competitividad ha
contribuido a impulsar las tareas para una mejora regulatoria que llevan a cabo los estados
y municipios mexicanos. Esta iniciativa incluy proyectos que identificaron los trmites
ms engorrosos para el sector empresarial en los nueve estados participantes y proporcion
recomendaciones para simplificarlos y anlisis de las mejores prcticas internacionales de
tres gobiernos subnacionales reconocidos por tener un desempeo superior en distintos

pases de la OCDE, y tambin incluye a tres estados mexicanos.
13. Debern crearse y fortalecerse instituciones y capacidades para apoyar la reforma
regulatoria en los estados y municipios, al tiempo que aumenta el grado de
compromiso poltico con la calidad regulatoria. A pesar del avance, todava hay mucho
margen para crear y fortalecer las instituciones y capacidades que apoyen la reforma
regulatoria en estados y municipios. Es necesario crear instituciones slidas para que
la reforma regulatoria eche races y logre continuidad en los estados y municipios
de Mxico. Supervisar la actual puesta en servicio de instituciones y herramientas
es importante para asegurar que stas no queden confinadas en la letra de la ley.
Pueden sugerirse tres elementos constitutivos: leyes para la reforma regulatoria,
unidades encargadas de operar la reforma regulatoria, y consejos ciudadanos para dar
seguimiento a las polticas regulatorias.
14. Mxico debe aspirar a lograr la convergencia de las polticas regulatorias a nivel
subnacional y perfeccionar la coordinacin multinivel. La falta de una estructura que
facilite el compromiso poltico para abordar las inquietudes en materia de regulacin
podra haber moderado el avance hacia la convergencia de las prcticas e instituciones
normativas en los estados que se estn rezagando o que no saben dnde empezar. La
convergencia de las polticas regulatorias de estados y municipios debe ser un objetivo
a perseguir en el mediano plazo. Mxico podra copiar algunas de las caractersticas del
federalismo cooperativo de Australia para mejorar la coordinacin multinivel, como
un acuerdo poltico firme para seguir con la reforma regulatoria a nivel nacional y local;
financiar esquemas sujetos al desempeo y la supervisin institucional del avance.
15. Las polticas regulatorias a nivel subnacional deben abarcar todas las etapas del ciclo
de gobernanza regulatoria y ser participativas y permanentes, al tiempo que integran
un enfoque que conste de polticas, instituciones y herramientas. Es momento de
no limitarse estrictamente a las iniciativas de simplificacin para un enfoque del ciclo
de gobernanza regulatoria; de manera que las polticas regulatorias en los estados y
municipios sean integrales (que abarquen las distintas etapas del ciclo de gobernanza
regulatoria); participativas (que motiven la participacin ciudadana en la gestin de
la poltica regulatoria); y permanentes (que prevalezcan despus de las transiciones
polticas). Los tres niveles de gobierno, as como otras partes interesadas de la reforma
regulatoria, tienen una funcin que desempear para lograr este objetivo. Un enfoque
del ciclo de gobernanza regulatoria que incluya polticas, instituciones y herramientas
implicara la instrumentacin de tcnicas como la EIR, la gestin normativa basada en
riesgos y revisiones de la regulacin.
16. Al mismo tiempo que se elaboran y aprueban programas integrales de reforma
regulatoria, debe fortalecerse la simplificacin administrativa como una herramienta
bsica para los estados que han avanzado y como punto de partida para los que
apenas estn empezando a elaborar un programa de mejora regulatoria. Los estados
y municipios que no han comenzado o apenas estn empezando un programa de
reforma regulatoria pueden contar con iniciativas de simplificacin administrativa para
plantear el tema en el programa poltico. Destacar las victorias rpidas y comunicar los
beneficios de esas iniciativas al pblico debe ser un elemento central de la estrategia.
OCDE 2012
Captulo 1
La importancia de la poltica regulatoria

y la gobernanza
1.1. Qu es la poltica regulatoria?

El surgimiento y desarrollo de la poltica regulatoria para apoyar una reforma regulatoria
sistemtica y progresiva ha sido un elemento fundamental en la reforma del sector pblico en
los pases de la OCDE durante los ltimos veinte aos. El objetivo de la reforma regulatoria es
asegurar que las normas sean de inters pblico. Responde a la necesidad de garantizar que las
normas y los marcos regulatorios se justifiquen, sean de buena calidad y adecuados para su
propsito. Como parte integral de una gobernanza pblica eficaz, la poltica regulatoria ayuda
a configurar la relacin entre el Estado, los ciudadanos y las empresas. Una poltica regulatoria
eficaz apoya el desarrollo econmico, la consecucin de objetivos sociales ms explcitos como
el bienestar social y la sustentabilidad ambiental, y fortalece el estado de derecho. Adems,
ayuda a que los responsables de la formulacin de polticas lleguen a decisiones informadas
y documentadas sobre qu regular, a quin regular y cmo hacerlo.
El surgimiento de la poltica regulatoria ha tomado diferentes caminos en la OCDE, lo que

refleja la diversidad de contextos jurdicos, polticos y culturales sobre los cuales los pases
han fincado su gobernanza pblica. Tal vez la leccin ms importante es que el desarrollo
de una poltica regulatoria eficaz es un proceso evolutivo que requiere un apoyo poltico
sostenido y el compromiso de lograr cambios a travs de las administraciones pblicas.
La experiencia de los pases de la OCDE muestra que para lograr resultados en materia de
calidad regulatoria, los gobiernos deben adoptar un enfoque integral que tome en cuenta
la poltica regulatoria, las instituciones y herramientas reglamentarias en una perspectiva
de gobernanza regulatoria, en todos los niveles de gobierno y en todos los sectores, incluso
el papel del poder legislativo para garantizar la calidad de las leyes.
1.2. Cules son las ventajas de aplicar vigorosamente

una poltica regulatoria?
La poltica regulatoria ya ha hecho una contribucin importante al desarrollo econmico y
al bienestar social. El crecimiento econmico y el desarrollo se han promovido mediante la
21
1. LA IMPORTANCIA DE LA POLtica regulatoria y la gobernanza
contribucin de la poltica regulatoria a las reformas estructurales, la liberalizacin de los

mercados de productos, la apertura de mercados y a un entorno empresarial menos limitado.
Una nueva rea de atencin ha explorado la relacin entre el desempeo normativo y el
crecimiento econmico. Esta investigacin demuestra que la calidad de la regulacin est
fuertemente vinculada con el crecimiento econmico y la productividad. Los vnculos entre
la poltica regulatoria y una serie de polticas estructurales se han documentado.
Una poltica regulatoria eficaz y la apertura del mercado se apoyan mutuamente, al abrir
vas para la innovacin, mejores beneficios para el consumidor y la creacin de empresas.
Existe un fuerte vnculo con la poltica de competencia que destaca una relacin estrecha
y positiva entre el objetivo de promover los principios de la poltica de competencia y el
de fomentar normas de alta calidad y una reforma regulatoria.
La competencia del mercado de productos desempea un papel importante al reducir las
tasas de desempleo estructural, principalmente a travs de las presiones competitivas que
eliminan rentas y amplan la produccin potencial.
La poltica regulatoria se aplica vigorosamente para reestructurar sectores de

infraestructura como la energa, el agua, las telecomunicaciones y el transporte. Existen
pruebas considerables de que cuando los mercados se abren a la competencia, la reforma
de infraestructura a travs de la liberalizacin, la privatizacin y la introduccin de una
regulacin de incentivos produce efectos positivos en cuanto a reducciones de precios,
ms innovacin y opciones para el consumidor, as como servicios de mayor calidad.
Aparte de mejorar los resultados econmicos, la poltica regulatoria tambin ha comenzado a

apoyar metas ms amplias de la sociedad; por ejemplo: la calidad de vida, la cohesin social
y el estado de derecho. Aunque la atencin que se da a este aspecto de la poltica regulatoria
vara entre los pases y puede tomar distintas formas, est convirtindose rpidamente en
un elemento slido de las polticas regulatorias en toda la OCDE.
La poltica regulatoria ha apoyado una transparencia cada vez mayor en la aplicacin de

poderes normativos, y la participacin directa del pblico al destacar la importancia de la
consulta pblica y el dilogo. Una aplicacin efectiva del estado de derecho supone prestar
atencin a una serie de cuestiones, incluso las directamente relacionadas con la poltica
regulatoria como la transparencia jurdica, la claridad y la accesibilidad, as como un sistema
de apelaciones con buen funcionamiento para las resoluciones administrativas. Una razn
especialmente poderosa para que algunos pases fortalezcan su poltica de regulacin es que
reduce al mnimo las oportunidades para la corrupcin y disminuye sus efectos econmicos
y sociales negativos.
1.3. La necesidad evolutiva de una mayor gobernanza regulatoria

El modelo de la OCDE de poltica regulatoria se basa en la idea de que asegurar la calidad
de la estructura normativa es una funcin dinmica y permanente del gobierno. En los
pases avanzados este concepto est evolucionando hacia una gobernanza regulatoria,
en la cual los gobiernos atraen a una esfera ms amplia de actores incluido el poder
legislativo, el judicial, los niveles subnacionales y supranacionales de gobierno, as como
actividades de normalizacin del sector privado. La gobernanza regulatoria hace efectiva la
poltica regulatoria. Una gobernanza regulatoria eficaz maximiza la influencia de la poltica
regulatoria para emitir normas que tengan un efecto positivo en la economa y en la sociedad,
y que cumplan con los objetivos esenciales de poltica pblica.
A principios de 2012, se aprob la Recomendacin del Consejo de Poltica Regulatoria y

Gobernanza de la OCDE. En la Recomendacin se presenta a la poltica regulatoria y la
gobernanza como una actividad de gobierno entero integrada en el ciclo normativo del
diseo, aplicacin, revisin y evaluacin de la regulacin, con el apoyo de las instituciones
adecuadas. Hace hincapi en la importancia de la coordinacin, la consulta, la comunicacin
y la cooperacin a lo largo del ciclo normativo. Se centra, en mayor medida, en la necesidad
de evaluar los riesgos y en la coordinacin normativa en todos los niveles de gobierno; as
como en la organizacin de entidades reguladoras que tengan los anteriores instrumentos
de la OCDE. En conjunto, los principios expresados en la Recomendacin proporcionan
a los pases las bases para una evaluacin exhaustiva del desempeo de las polticas,
herramientas e instituciones que apuntalan el uso de una regulacin eficiente y eficaz para
la consecucin de metas sociales, ambientales y econmicas (vase Recuadro 1).
Recuadro 1. Recomendacin de 2012 del Consejo de la OCDE

de Poltica Regulatoria y Gobernanza
1. Comprometerse en el ms alto nivel poltico con una poltica de gobierno entero en aras de la
calidad regulatoria. La poltica debe tener objetivos claros y marcos de aplicacin para asegurar
que, si la regulacin se utiliza, los beneficios econmicos, sociales y ambientales justifiquen los
costos, se consideren los efectos distributivos y se maximicen los beneficios netos.
2. Adherirse a los principios de gobierno abierto, incluida la transparencia y la participacin en

el proceso regulatorio para asegurar que la normatividad sirve al inters pblico y se base en
las necesidades legtimas de los interesados y afectados por la regulacin. Esto incluye ofrecer
oportunidades importantes (inclusive en lnea) para que el pblico contribuya al proceso de
preparacin de las versiones preliminares de propuestas normativas y a la calidad del anlisis
justificativo. Los gobiernos deben asegurar que la normatividad sea comprensible y clara, y que
las partes puedan entender fcilmente sus derechos y obligaciones.
3. Establecer mecanismos e instituciones para proporcionar activamente la supervisin de

procedimientos y metas de poltica regulatoria, apoyar y ejecutar dicha poltica y de ese modo
promover la calidad de las normas.
4. Integrar la Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR) en las primeras etapas del proceso de
polticas para formular nuevas propuestas normativas. Identificar claramente los objetivos de
las polticas y evaluar si la regulacin es necesaria y cmo puede ser ms eficaz y eficiente
para la consecucin de esas metas. Considerar medios distintos a la regulacin e identificar las
ventajas y desventajas de los distintos enfoques analizados para reconocer el mejor.
5. Efectuar revisiones de programas sistemticas del acervo normativo importante contra

objetivos de polticas claramente definidos, incluso considerando los costos y beneficios, para
asegurar que las regulaciones se mantengan actualizadas, el costo se justifique, sean rentables
y coherentes, y cumplan con los objetivos previstos en materia de poltica pblica.
6. Publicar informes peridicamente sobre el ejercicio de la poltica regulatoria y los programas

de reforma, as como sobre las autoridades pblicas que aplican la normatividad. Esos informes
tambin deben incluir informacin sobre cmo funcionan en la prctica herramientas
reglamentarias como la Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR), los ejercicios de consulta

pblica y las revisiones de la regulacin vigente.
7. Formular una poltica coherente que abarque el cometido y las funciones de los organismos
reguladores con el fin de proporcionar una mayor confianza en que las decisiones normativas
se toman sobre una base objetiva, imparcial y coherente, sin conflictos de inters, parcialidad
ni influencia indebida.
8. Garantizar la eficacia de los sistemas de revisin de la legalidad y equidad procesal en

las normas y en las decisiones tomadas por los rganos facultados para dictar sanciones
normativas. Asegurar que los ciudadanos y las empresas tengan acceso a esos sistemas de
revisin a un costo razonable y que reciban las decisiones en forma oportuna.
9. Cuando proceda, aplicar la evaluacin de riesgos, la gestin de riesgos y estrategias de

comunicacin de riesgos al diseo e instrumentacin de la normatividad para asegurar que
la regulacin tiene fines concretos y es eficaz. Las autoridades deben evaluar cmo se har
efectiva la normatividad y deben disear estrategias de instrumentacin y cumplimiento que
sean acogidas de manera favorable.
10. Segn proceda, promover la coherencia normativa a travs de mecanismos de coordinacin

entre los niveles supranacional, nacional y subnacional del gobierno. Identificar problemas de
regulacin representativos en todos los niveles de gobierno, para promover la coherencia entre
los enfoques normativos y evitar la duplicacin o el conflicto de normas
11. Fomentar el desarrollo de la capacidad de gestin normativa y el desempeo en los niveles

subnacionales de gobierno.
12. Al formular medidas de regulacin, tener en cuenta todas las normas internacionales
pertinentes y los marcos de cooperacin en el mismo campo y, cuando proceda, sus probables
efectos sobre las partes fuera de la jurisdiccin.
Fuente: OECD (2012b), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, Paris.
Por consiguiente, las polticas regulatorias, las instituciones con potestad normativa y las
herramientas reglamentarias constituyen los elementos del marco analtico por el cual aboga
la OCDE para un enfoque exitoso en materia de gobernanza regulatoria.
La poltica regulatoria en una perspectiva de gobierno entero

Las experiencias de los pases sealan que el nico elemento ms importante de un programa
exitoso para aumentar la calidad de la normatividad es comprometerse en el ms alto nivel
poltico con una perspectiva explcita de gobierno entero en aras de la poltica regulatoria.
La poltica regulatoria define el proceso mediante el cual el gobierno, al identificar objetivos
de poltica pblica, decide si utiliza la regulacin como un instrumento normativo y procede
a redactar y aprobar una regulacin a travs de una toma de decisiones documentada.
Los pases de la OCDE cada vez estn ms interesados en aplicar un enfoque de gobierno
entero a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. Los enfoques de gobierno entero se
relacionan con el propsito de asegurar la coordinacin horizontal y vertical de la actividad
gubernamental para aumentar la congruencia de las polticas, un mejor uso de los recursos,
y promover y aprovechar las sinergias y la innovacin generadas por una perspectiva en la

que participan mltiples interesados. La piedra angular de un enfoque de gobierno entero es
crear estructuras de cooperacin para cumplir con los objetivos gubernamentales de manera
ms eficaz. La promocin de una cultura de calidad regulatoria puede y debe beneficiarse
de un enfoque de este tipo.
Igualmente importante para instituir un enfoque de gobierno entero es que ocurra un cambio
cultural en la administracin pblica aplicado a los procesos y el comportamiento. Esto
incluye poner en prctica un conjunto de valores unificado y slido, una gestin fundada
en valores, confianza, colaboracin, formacin de equipos, participacin de interesados
externos y mejora de la capacidad (es decir, capacitacin y desarrollo personal) de los
servidores pblicos.
En ltima instancia, el propsito de un enfoque de gobierno entero para la poltica regulatoria

es dar mayor prioridad al objetivo de integrar la poltica regulatoria en las prcticas de
gobernanza. Esto permitir utilizar con mayor eficacia las herramientas e instituciones para
la gestin normativa. Fundamentalmente, esto ayudar a asegurar que la gestin normativa
se convierta en una parte integral de una formulacin de polticas adecuada.
Instituciones reguladoras
La investigacin efectuada por la OCDE sobre las condiciones para una reforma efectiva
destaca que otros aspectos fundamentales de la gobernanza regulatoria eficaz que son
decisivos para avanzar en las reformas de poltica pblica son el liderazgo, ya sea de un
individuo o de una institucin encargada de llevar a cabo la reforma; y las instituciones
adecuadas capaces de apoyar la reforma desde la decisin hasta la ejecucin. Promover una
poltica regulatoria a menudo exige asignar responsabilidades y atribuciones especficas para
vigilar, supervisar y promover el progreso en todas las reas de gobierno; y para mantener
la coherencia entre los enfoques de los distintos interlocutores involucrados en el proceso
regulatorio. Por lo tanto, la existencia de instituciones reguladoras es primordial para la
consecucin de objetivos de la poltica regulatoria.
La investigacin de la OCDE identifica cuatro funciones fundamentales que deben asignarse

a una o varias instituciones encargadas de mejorar la calidad regulatoria: (i) coordinacin y
supervisin, (ii) impugnacin y escrutinio, (iii) capacitacin, asesora y apoyo tcnico y (iv)
promocin (OECD, 2010f).
La coordinacin y supervisin implican aplicar y vigilar una iniciativa o poltica regulatoria.

A la institucin responsable se le encomienda la tarea de establecer los procedimientos
y sistemas para asegurar la calidad de las normas nuevas o vigentes. La funcin de
impugnacin y escrutinio consiste en evaluar, por razones tcnicas, la calidad de las
normas, nuevas o vigentes, y proporcionar un veto o emitir un dictamen/comentario sobre
el proyecto elaborado por la autoridad responsable. Una tercera funcin de las instituciones
reguladoras es apoyar a las autoridades a mejorar la calidad de la regulacin. Las principales
tareas de apoyo incluyen la publicacin y difusin de orientacin y manuales escritos y
exhaustivos, as como impartir capacitacin sobre temas de calidad regulatoria. La cuarta
funcin primordial de las instituciones reguladoras consiste en estimular mejoras al marco
normativo. Promover la reforma es importante para ayudar a identificar oportunidades en
este campo, y para apoyar y abogar por la elaboracin y promocin de iniciativas de reforma.
La experiencia de los pases de la OCDE revela que la existencia de un organismo especfico

encargado de la supervisin normativa, al que se encomiendan varias de las funciones
primordiales antes mencionadas,1 indica por s mismo un fuerte compromiso para mejorar
la calidad regulatoria; y se correlaciona estrechamente con la formulacin una poltica
regulatoria eficaz e integral.
Adems, los pases tienden cada vez ms a adoptar enfoques interconectados para las
instituciones reguladoras. Un organismo central, con atribuciones implcitas indirectas o
explcitas directas, coordina una red de unidades en los distintos ministerios. Esto contribuye
a la congruencia de las polticas, garantizando al mismo tiempo la interfaz con la formulacin
de polticas en las reas sectoriales. Las unidades colaboran y se complementan entre s en
forma dinmica cuando cumplen con esas funciones primordiales. Aunque descentralizar
el trabajo de peso ayuda a promover el cambio en las reas sectoriales, esto tambin acarrea
problemas en cuanto a equilibrar atribuciones y prioridades.
Herramientas reglamentarias
La tarea de perfeccionar la toma de decisiones en materia de normatividad tiene varios
aspectos. Debe utilizarse una serie de herramientas reglamentarias de manera sistemtica y
que se apoyen mutuamente si el resultado ha de ser el aseguramiento de la calidad sistmica.
Las herramientas implican enfoques estratgicos y la utilizacin de instrumentos para hacer
efectiva la poltica regulatoria. Las herramientas imprescindibles incluyen la evaluacin
de impacto regulatorio (EIR), tener en cuenta opciones de regulacin, la simplificacin
administrativa, asegurar la transparencia regulatoria y la evaluacin ex post.
La evaluacin de impacto regulatorio examina y mide los probables beneficios, los costos
y los efectos de la regulacin nueva o modificada. Es una herramienta normativa til que
ofrece a los responsables de la toma de decisiones datos empricos valiosos y un marco
general en el cual pueden evaluar sus opciones y las consecuencias que puedan tener sus
decisiones. La EIR se utiliza para definir problemas y garantizar que la actuacin del gobierno
se justifica y es adecuada.
La evaluacin de opciones de regulacin es el mecanismo que el gobierno debe emplear

para garantizar que la normatividad y los instrumentos utilizados para la consecucin
de objetivos pblicos son eficaces y eficientes. En este contexto, otras posibilidades e
instrumentos pueden ser ms adecuados para abordar una cuestin de poltica especial y
para una intervencin pblica.
Con el objetivo de aplicar la simplificacin administrativa, durante las ltimas dos dcadas
los gobiernos de la OCDE se han centrado cada vez ms en revisar y simplificar los trmites
burocrticos. Las iniciativas para mejorar la eficiencia de las operaciones con los ciudadanos
y las empresas han incluido eliminar disposiciones obsoletas o contradictorias, elaborar
directrices sobre normas administrativas e introducir nuevas formas de medir las normas
administrativas y reducir su impacto. Cada vez ms, las ideas innovadoras y el uso diestro
de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) estn generando nuevos y ms
eficaces enfoques para la simplificacin administrativa.
1
Informacin de pases de la OCDE muestra que las funciones de (i) coordinacin y supervisin, (ii) impugnacin
y escrutinio, y (iii) capacitacin, asesora y apoyo tcnico se concentran en una o diversas instituciones. Esto
contrasta con la (iv) funcin de promocin que tradicionalmente se ha encomendado a un rgano diferente,
separado de las otras tres funciones.
La transparencia regulatoria incluye un conjunto de prcticas, desde la mera notificacin

a la opinin pblica sobre las decisiones normativas, hasta los controles de criterios
administrativos y corrupcin, una mejor organizacin del sistema jurdico mediante la
codificacin y un registro central, el uso de la consulta pblica y de la evaluacin de impacto
regulatorio, as como de enfoques participativos activos para la toma de decisiones. La
consulta pblica es una de las principales herramientas reglamentarias que se emplea para
aumentar la transparencia, la eficiencia y la eficacia de la normatividad. La consulta mejora
la calidad de las normas y los programas y tambin aumenta el cumplimiento y reduce los
costos de ejecucin para ambos, gobiernos y ciudadanos sujetos a las normas. La consulta
pblica permite que los gobiernos cuenten con ms informacin sobre la cual puedan basar
decisiones de poltica pblica.
La evaluacin ex post de normas y reglamentos ayuda a evaluar las consecuencias y los

resultados de las decisiones normativas. Las herramientas de evaluacin ex post, en su forma
ms moderna, examinan la pertinencia, la eficacia y los efectos de las decisiones normativas,
e identifica los resultados no deseados, los motivos del fracaso y los factores que contribuyen
al xito. Los resultados, derivados de este instrumento de gestin, constituyen una
aportacin de conocimientos fundamental para los responsables de la toma de decisiones,
al crear un circuito de retroalimentacin que completa el ciclo de gobernanza regulatoria.
En el siguiente captulo se presenta y explica la situacin actual y el avance logrado en

Mxico en materia de gobernanza regulatoria. Se emplea el marco de polticas, instituciones
y herramientas normativas para dar estructura al captulo.
OCDE 2012
Captulo 2
Gobernanza regulatoria en Mxico:

situacin actual y progreso
2.1. Poltica regulatoria
Mxico tiene una poltica oficial sobre mejora

regulatoria contemplada en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo (LFPA)
La Recomendacin de 2012 del Consejo de la OCDE de Poltica Regulatoria y Gobernanza convoca a

los pases para que se comprometan en el ms alto nivel poltico con una poltica explcita
de gobierno entero en aras de la calidad regulatoria. Por otra parte, la Recomendacin sugiere
que deben tenerse objetivos claros y marcos de aplicacin para asegurar que se maximicen
los beneficios netos de la regulacin (OECD, 2012b).
Congruente con este punto de vista, la poltica de Mxico para una mejora regulatoria
est oficialmente estipulada en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA).
La LFPA define los principales elementos de esta poltica, que incluyen la creacin de la
Comisin Federal para la Mejora Regulatoria (COFEMER) como el organismo supervisor,
las responsabilidades de las secretaras y de las autoridades como parte de una poltica
de mejora regulatoria, as como la creacin de herramientas para la poltica de mejora
regulatoria, entre ellas la Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR), la simplificacin
administrativa, la consulta y los diagnsticos del acervo normativo.
La poltica de mejora regulatoria tambin se inscribe en el objetivo de poltica pblica ms

amplio de desarrollo y crecimiento econmico del gobierno mexicano. El Plan Nacional de
Desarrollo de Mxico 2007-2012 (PND) establece como objetivo la necesidad de mejorar la
regulacin, la gestin pblica, los procesos y los resultados de la Administracin Pblica
Federal (APF). Con este propsito, la Secretara de Economa (SE) y la COFEMER dirigen la
tarea de continuar la poltica de normatividad para la regulacin que se aplica a empresas y
ciudadanos; y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) para la regulacin interna del gobierno.
Esas tareas tambin implican la participacin de organismos reguladores y de los estados
y municipios a travs de la aplicacin de un programa multinivel.
29
2. GOBERNANza regulatoria en mxico: situacin actual y progreso
La SE instituy la modernizacin regulatoria y la simplificacin administrativa para la

regulacin aplicada a empresas y ciudadanos, como uno de los seis principales objetivos
para promover la productividad y la competitividad. La Subsecretara de Competitividad y
Normatividad promueve la competitividad de las empresas y los sectores econmicos al
contribuir al avance de una reforma regulatoria integral en sus aspectos administrativo y
legislativo, aumentar la congruencia y la neutralidad normativa. La Subsecretara colabora
estrechamente con la COFEMER para asegurar que los efectos positivos de la calidad
regulatoria se reflejen directamente en el pblico y tengan repercusiones positivas en el
crecimiento econmico y el bienestar social.
Una poltica regulatoria para la regulacin

interna del gobierno tambin es primordial
en la gobernanza regulatoria en Mxico
La regulacin interna del gobierno se refiere a la regulacin impuesta por el Estado a sus
propios administradores y proveedores de servicios pblicos (por ejemplo, organismos
gubernamentales o proveedores locales de servicios pblicos). La Secretara de la Funcin
Pblica desempea un papel clave en lo que se refiere a mejorar la normatividad ya que
dirige dos programas federales sobre la regulacin interna del gobierno: El Programa Especial
de Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012 (PMG) y el Programa
de Tala Regulatoria. Entre otros objetivos, el PMG se propone aumentar la eficiencia de las
instituciones al simplificar la regulacin interna del gobierno y aumentar y racionalizar la
cooperacin entre las autoridades reduciendo el nmero de esas reglamentaciones. El PMG
tambin tiene el propsito de maximizar la calidad de los bienes y servicios que ofrece la APF.
El Programa de Tala Regulatoria, que fue parte del programa de reforma regulatoria base
cero, tena como una de sus principales metas eliminar las reglamentaciones administrativas
internas para simplificar y estandarizar la operacin de las instituciones del gobierno federal;
y poner en marcha mecanismos para todas aquellas normas que obstaculizaran la prestacin
eficiente de servicios. A la fecha, este ejercicio ha dado por resultado la eliminacin del 70%
de los instrumentos normativos internos.
2.2. Instituciones reguladoras
La COFEMER supervisa la poltica de mejora

regulatoria en Mxico
La Recomendacin de 2012 del Consejo de la OCDE de Poltica Regulatoria y Gobernanza enuncia

que los pases deben establecer mecanismos e instituciones para proporcionar activamente
la supervisin de procedimientos y metas de poltica regulatoria, apoyar y ejecutar dicha
poltica y de ese modo promover la calidad de las normas (OECD, 2012b). Los organismos
supervisores son fundamentales para ayudar a mejorar la calidad de la regulacin nueva y
vigente. Los estudios de la OCDE encuentran una fuerte relacin entre una poltica de mejora
regulatoria eficaz e integral y la existencia de un organismo supervisor central (OECD, 2011).
La COFEMER es el organismo mexicano responsable de la poltica regulatoria y tiene la

funcin de supervisar la calidad regulatoria. Forma parte de la Administracin Pblica
Federal y es un rgano desconcentrado de la Secretara de Economa. La COFEMER est
investida con autonoma tcnica y operativa, pero sigue subordinada jerrquicamente a su

secretara central. Una de sus principales funciones es la impugnacin y escrutinio de las
normas nuevas o vigentes en la mayora de las dependencias y rganos de la APF, incluida
la secretara a la cual est subordinada. La LFPA define las atribuciones y el mandato de
la COFEMER: promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones,
asegurando que generen beneficios superiores a sus costos. En realidad, la COFEMER
realiza las funciones de (i) coordinacin y supervisin, (ii) impugnacin y escrutinio, (iii)
capacitacin, asesora y apoyo tcnico para una mejora regulatoria.
En Mxico existe un renovado inters en la

capacitacin y el fortalecimiento de la capacidad
para mejorar la calidad de la regulacin
La OCDE ha documentado otra funcin fundamental de un organismo supervisor para

ayudar a que las autoridades mejoren la calidad de su normatividad (OECD, 2010f), Impartir
capacitacin sobre temas de calidad normativa ha sido una forma importante de apoyar a las
autoridades en el cumplimiento de las nuevas disciplinas; y para crear conciencia y promover
un cambio cultural entre autoridades e individuos o instituciones sujetos a la normatividad.
La COFEMER ha aumentado los conocimientos especializados y el nivel tcnico de sus

funcionarios mediante la capacitacin y especializacin en la EIR, as como en normatividad
econmica y social. Tambin ha logrado resultados exitosos al aumentar la capacitacin
de servidores pblicos tanto a nivel federal como municipal; y en la actualidad tiene un
programa anual de capacitacin para funcionarios pblicos. La COFEMER ha llevado a
cabo sesiones de capacitacin especializada para las autoridades que hacen evaluaciones
de impacto regulatorio. Durante 2010, el organismo capacit a 476 servidores pblicos de
53 departamentos y organismos descentralizados de la APF a travs de 17 sesiones de
capacitacin.
Pese al elevado nivel tcnico del personal de COFEMER, los funcionarios pblicos que
participan en el proceso normativo en las secretaras y en los organismos reguladores no
necesariamente comparten este perfil. Por lo tanto, la COFEMER y la Red Latinoamericana
de Reforma Regulatoria y Competitividad (LATIN-REG) crearon un diplomado en regulacin
para los funcionarios pblicos responsables de expedir normas en todos los niveles de
gobierno. El curso se propone generar conocimientos especializados en cuanto a conceptos
bsicos y herramientas reglamentarias. Se ofrece va Internet y tiene una duracin de 60
horas divididas en cuatro mdulos. El primer curso se imparti por vez primera en febrero
de 2012 y tuvo ms de mil participantes; en la segunda ocasin se inscribieron ms de 5,000
funcionarios pblicos y particulares.
COFEMER posee los conocimientos tcnicos

para desempear una funcin de promocin
de la reforma adecuada, pero sus medidas
institucionales no concuerdan con ese fin
Otra funcin primordial de un organismo supervisor es fomentar de manera unilateral

mejoras al marco normativo. Esta funcin de promocin puede ser interna a la administracin
as como externa. Promover la reforma es importante para ayudar a identificar oportunidades
que apoyen y aboguen por la elaboracin y promocin de iniciativas de reforma. Los
conocimientos tcnicos y una comprensin general del proceso regulatorio, as como la

adopcin de las mejores prcticas son requisitos necesarios para una funcin de defensa
eficaz. La COFEMER est dotada de estas capacidades. Adems, para defender pblica y
libremente la poltica de mejora regulatoria, la influencia poltica y un grado de autonoma e
independencia son caractersticas importantes que un rgano promotor de la reforma debe
poseer (OECD 2010f). Sin embargo, las disposiciones institucionales actuales de la COFEMER
no coinciden con estas caractersticas.
Las secretarias y dependencias

de la administracin pblica federal tienen
obligaciones especficas en cuanto a una poltica
de mejora regulatoria
La LFPA tambin comprende todas las secretaras y las dependencias de la administracin

pblica federal en el proceso de mejora regulatoria al ordenarles designar a un secretario o
a un servidor pblico de nivel superior para coordinar el proceso de mejora regulatoria en el
seno de la dependencia o secretara correspondiente. En la prctica, la COFEMER supervisa
y coordina el proceso regulatorio con su enlace tcnico de un nivel jerrquico inferior,
instituido dentro de cada secretara y rgano centralizado.
Como parte de sus responsabilidades en la poltica de mejora regulatoria, las secretaras

y los rganos descentralizados deben presentar a la COFEMER todos sus anteproyectos
legislativos y normativos, junto con sus evaluaciones de impacto regulatorio (EIR). Adems,
al menos cada dos aos deben presentar un programa de mejora regulatoria en relacin
con la normatividad y los trmites que aplica su respectiva dependencia as como informes
peridicos sobre los avances correspondientes. Tambin deben presentar ante la COFEMER
la informacin asentada en el Registro Federal de Trmites y Servicios (RFTS), y mantenerla
actualizada.
Existen sinergias importantes entre la COFEMER

y la Secretara de la Funcin Pblica en la poltica
de mejora regulatoria
La Secretara de la Funcin Pblica y la COFEMER se han coordinado para incluir los

programas de mejora regulatoria que las secretaras y las autoridades tienen la obligacin
de presentar ante la COFEMER y poner en prctica, como parte de los compromisos del
PMG. Con esta medida, la Secretara de la Funcin Pblica est facultada legalmente para
supervisar la aplicacin de los programas por parte de las secretaras y las autoridades; y
para aplicar sanciones en el caso de incumplimiento.
Esto es un claro avance para garantizar que las secretaras y las dependencias del gobierno
federal den cumplimiento a los compromisos de mejora regulatoria. Tambin ayuda a
promover un enfoque de gobierno entero para una mejora regulatoria.
El marco institucional para la mejora regulatoria

en Mxico se complementa con el Consejo
de Mejora Regulatoria, que se espera sirva
como brazo poltico y ejerza un poder suave
enbeneficio de la poltica de mejora regulatoria
Para llevar a cabo su funcin de coordinacin y supervisin, las actividades de la COFEMER

se complementan con el Consejo Federal para la Mejora Regulatoria. El Consejo tiene el
propsito de actuar como mecanismo de coordinacin para el gobierno, y como enlace
entre los sectores pblico, social y privado para recabar sus opiniones en cuanto a mejora
regulatoria. Est integrado por los titulares de las secretaras de Economa, Hacienda y Crdito
Pblico, Funcin Pblica, Trabajo y Previsin Social, as como por el titular de la Consejera
Jurdica del Ejecutivo Federal. El titular de la COFEMER es el secretario tcnico del Consejo.
El consejo tambin tiene representantes de los sectores empresarial y acadmico, entre
otros. Al contar con algunas de las secretaras ms influyentes, se espera que el consejo
logre el consenso poltico necesario para llevar a cabo las diferentes actividades en el marco
de la poltica de mejora regulatoria y superar la resistencia interna; lo que comnmente se
conoce como el poder blando para la reforma (OECD, 2010F). En los ltimos cinco aos, el
Consejo slo ha tenido un par de sesiones; lo que indica que no se est utilizando en todo
su potencial.
2.3. Herramientas reglamentarias
Mxico ha estado aplicando la EIR por ms de

una dcada y hace poco reform el sistema de
evaluacin de impacto para alinearlo con las
mejores prcticas de la OCDE
En Mxico, las secretaras y los organismos descentralizados preparan proyectos de ley,

decretos legislativos y reglamentos subordinados acompaados de sus evaluaciones de
impacto regulatorio (EIR), que envan a la COFEMER para su revisin. Como organismo
supervisor, la COFEMER est autorizada para hacer cumplir la poltica regulatoria al ejercer
controles de calidad de la regulacin nueva y vigente; y como tal, emite dictmenes
sobre los anteproyectos de ley y EIR preparados por las secretaras y las autoridades.
Como los dictmenes de la COFEMER no son jurdicamente vinculantes, las secretaras
y las autoridades no estn obligadas a modificar el proyecto de regulacin ni las EIR. Sin
embargo, teniendo en cuenta que los dictmenes de la COFEMER, as como los proyectos de
regulacin y las EIR son pblicas, las secretaras y las autoridades si siguen sus dictmenes
en la mayora de los casos. Adems, el dictamen final de la COFEMER es un requisito para
publicar la regulacin en el Diario Oficial de la Federacin (DOF); lo que es absolutamente
necesario para conferirle a la regulacin poder vinculante y legalidad.
Recientemente, Mxico actualiz su sistema de Evaluacin de Impacto Regulatorio al

apegarse a la mejor prctica internacional como son los casos de Australia y Canad. El
sistema anterior se volvi oneroso para las secretaras y los departamentos, ya que estaban
obligados a realizar una EIR completa an cuando la regulacin propuesta slo tuviera efectos
y costos menores. Despus de la reforma, las secretaras as como la COFEMER pueden
concentrar sus recursos en las reglamentaciones con mayores costos y cargas, no teniendo
la administracin que realizar una EIR completa al introducir trmites o procedimientos de

bajo costo. Se introdujo una calculadora de costos electrnica para clasificar las iniciativas de
regulacin como de alto o bajo impacto y se simplific el formato para evaluar esta ltima,
reduciendo el tiempo que los funcionarios deben dedicar a este ejercicio. Mxico ha estado
aplicando la EIR por ms de una dcada, y existe una Evaluacin de Impacto Regulatorio
perfeccionada y un sistema de consulta pblica; lo que est bien arraigado en la cultura de
redaccin de proyectos de regulacin del pas.
A fin de aumentar el nivel tcnico de la regulacin y de la EIR, la COFEMER hace un estudio

econmico sobre la regulacin propuesta y su EIR, lo que sirve de prueba para emitir
recomendaciones, explican a las autoridades los costos y beneficios de todas las opciones
que pueden aplicarse a un proyecto de regulacin especfico. Adems, en el caso de la
regulacin de alto impacto, la COFEMER pide que se eleven los niveles de la EIR. Se espera que
estas medidas den por resultado una mejor regulacin a travs de anlisis documentados.
Mxico tiene prcticas slidas en materia

de transparencia y consulta en el proceso
deelaboracin de regulaciones
La transparencia en el proceso de elaboracin de regulaciones en Mxico est bien arraigada.

La COFEMER tiene la obligacin de hacer pblicos todos los proyectos de regulacin y sus
EIR desde el momento en que los recibe; as como todas las opiniones del pblico en general
sobre el tema. Del mismo modo, est obligada a hacer pblicas todas sus resoluciones y
dictmenes derivados del proceso de evaluacin de los proyectos de regulacin y sus EIR.
Por consiguiente, la consulta pblica es obligatoria durante el proceso de elaboracin de
regulaciones, segn lo estipulado en la LFPA y reforzado por la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Las exenciones a esas obligaciones estn
enunciadas expresamente en la LFPA.
La consulta pblica que se emprende en el proceso de EIR tiene dos caractersticas

importantes. Primera, es abierta a todo el pblico interesado, sin ningn requisito; y,
segunda, est disponible a travs de todos los medios escritos de comunicacin, incluido el
servicio postal, fax, entrega personal, mensajes electrnicos y el sitio web de la COFEMER.
La COFEMER, las secretaras y las autoridades estn obligados a tomar en cuenta todas las
opiniones pblicas. Sin embargo, las secretaras y las autoridades conservan el poder de
decisin para modificar los proyectos de regulacin y las EIR. En todo caso, la transparencia
del proceso es un fuerte incentivo para que las autoridades provean justificaciones cuando
las opiniones pblicas no se integren en las propuestas normativas. En sntesis, el marco
legal y las prcticas actuales en Mxico muestran un sistema slido de transparencia y
consulta en el proceso de elaboracin de regulaciones.
Se han adoptado las mejores prcticas

internacionales en el programa para disminuir
las cargas administrativas
La COFEMER tambin revisa y hace diagnsticos sobre el marco normativo nacional. Tiene
el mandato de emitir dictmenes sobre los programas de mejora regulatoria preparados por
las secretaras y los rganos desconcentrados cada dos aos, con el propsito de reducir y
simplificar el acervo normativo. Recientemente, Mxico adopt el Modelo de Costos Estndar
reconocido internacionalmente, que ha trado un nuevo impulso en todo el gobierno federal

para reducir las cargas administrativas causadas por los trmites. Apegndose a las prcticas
internacionales, Mxico se ha fijado el objetivo de reducir las cargas administrativas en un
25% como parte de los programas de mejora regulatoria para los aos 2011-2012 presentados
por las secretaras y las dependencias del gobierno federal.
Las estrategias complementarias

desimplificacin administrativa han sido
prioridades del gobierno mexicano
La COFEMER tambin administra el Registro Federal de Trmites y Servicios (RFTS) que

comprende todos los trmites y servicios que proporciona el gobierno federal. El registro de
los trmites en el RFTS es obligatorio para todas las entidades del gobierno federal, lo cual
es un requisito previo para que los trmites sean jurdicamente exigibles.
Durante los ltimos aos Mxico ha puesto en marcha varias estrategias de simplificacin
administrativa destacadas: El centro de servicios integrados Tuempresa.gob.mx bajo la
responsabilidad de la Subsecretara de Competitividad, con el objetivo principal de simplificar
los trmites federales exigidos para la constitucin legal de las empresas, al consolidarlos
en un solo proceso que puede completarse en un portal en Internet; una ventanilla nica
para comercio exterior que permite a las empresas importadoras-exportadoras solicitar
las licencias y los permisos necesarios y presentar las obligaciones de informacin
correspondientes en un solo lugar y tratar nicamente con una autoridad; el programa
para revisar el acervo normativo base cero destinado a reducir el acervo de ambos tipos:
regulacin interna del gobierno (RIG) y regulacin aplicada a empresas y ciudadanos (RAEC).
Mxico se ha fijado resultados muy ambiciosos para estos programas. En el caso de

Tuempresa.gob.mx, y la ventanilla nica para comercio exterior, se espera que contribuyan
a aumentar la actividad econmica al incrementar la creacin de empresas y mediante un
alza en la actividad importadora-exportadora; y de esta manera aumentar la competencia,
la eficiencia y la productividad. La estrategia base cero se propona producir reducciones
significativas en el acervo normativo, tanto de RIG como de RAEC en beneficio de una
actividad econmica ms amplia.
El programa de simplificacin de la regulacin

interna del gobierno ha dado resultados
importantes
En 2009 y 2010, en el marco del programa base cero, la Secretara de la Funcin Pblica
dirigi un ejercicio para revisar el acervo normativo dentro del gobierno, cuyo resultado fue
la eliminacin de aproximadamente el 70% de los instrumentos normativos internos y la
elaboracin y publicacin de nueve manuales administrativos de aplicacin general para
las actividades internas del gobierno. Los manuales abarcan: adquisiciones, obras pblicas,
recursos humanos, recursos financieros, recursos materiales, tecnologas de la informacin
y la comunicacin, transparencia, auditora y control. Su objetivo es proporcionar un marco
normalizado y nico para guiar las actividades de los funcionarios pblicos en cada materia.
Al eliminar la duplicacin y superposicin de normas, y al establecer un marco jurdico

interno claro y nico, estos programas buscan reducir al mnimo el uso de recursos para las
actividades internas del gobierno, al tiempo que aumentan la calidad de los bienes y servicios
pblicos; as como la eficacia de las dependencias federales de la administracin pblica.
Apegndose a las recomendaciones de la OCDE destinadas a reducir al mnimo el flujo de

nuevas normas dentro del gobierno, el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como a la Procuradura General de la
Repblica a abstenerse de emitir regulacin en las materias que se indican se public el
10 de agosto de 2010. El acuerdo establece disposiciones para controlar el flujo de nuevas
regulaciones: primero, prohbe la emisin de nuevas normas sobre temas ya previstos en
los nueve manuales; y, segundo, establece excepciones claras para emitir nuevas normas.
Recientemente, la COFEMER hizo una serie

dediagnsticos basados en investigacin sobre
elmarco regulatorio de Mxico
Adems, la COFEMER ha realizado varios estudios respaldados por investigaciones. En 2011,

utiliz el ndice Gilardi con referencia al indicador de Cukierman sobre bancos centrales
y la perspectiva de costos de agencia para medir el marco institucional de las autoridades
sociales, econmicas y financieras del sistema normativo mexicano. El resultado fue
un diagnstico sobre el grado de autonoma de cada una de las autoridades revisadas.
La COFEMER tambin ha hecho revisiones y diagnsticos sobre el diseo de la poltica
regulatoria basada en riesgos, sobre el efecto del Sistema de Apertura Rpida de Empresas
(SARE), anlisis y recomendaciones sobre poltica regulatoria para tabaquismo, entre otros
temas.
OCDE 2012
Captulo 3
Gobernanza regulatoria en Mxico:

3.1. Poltica e instituciones regulatorias
Mxico debe adoptar una cultura de gobierno

entero para la poltica de mejora regulatoria
En los ltimos aos, Mxico ha hecho varios esfuerzos para disear y aplicar una poltica de
mejora regulatoria. Las instituciones que intervienen en la poltica de mejora regulatoria han
sido decisivas para aumentar la calidad regulatoria. Esto incluye a la COFEMER, la Secretara
de Economa y la Secretara de la Funcin Pblica. Por consiguiente, Mxico se encuentra
actualmente en una etapa en la que est obteniendo resultados positivos. Sin embargo, no
es momento de aflojar el paso y ms bien debe promoverse trabajo adicional para acercarse
a una nueva fase de calidad normativa que incorpore una cultura de mejora regulatoria
profunda y eficaz en todo el gobierno federal. Las siguientes sugerencias deben tomarse en
cuenta para crear una cultura de gobierno entero para la poltica de mejora regulatoria.
Crear un pequeo comit o consejo de secretarios para revisar y aprobar la regulacin de

alto impacto;
Crear una red de unidades instaladas en las secretaras que proporcionen apoyo de
expertos en poltica regulatoria y asuntos de gobernanza; y
Reforzar el papel de la Secretara de la Funcin Pblica.
Crear un pequeo comit o consejo de secretarios

para revisar y aprobar la regulacin de alto
impacto
En la actualidad, los dictmenes que emite la COFEMER sobre proyectos de regulacin y sus
EIR no son jurdicamente vinculantes, lo que limita el potencial de una poltica de mejora
regulatoria en Mxico. Para hacer frente a esta dificultad, Mxico debe pensar en centralizar
y consolidar la aprobacin de la regulacin de alto impacto en un rgano central autorizado,
37
3. gobernanza regulatoria en mxico: evaluacin y recomendaciones
de preferencia uno que pueda proporcionar una supervisin colectiva. Su propsito sera
hacer que la regulacin de alto impacto sea vinculante y se supedite a demostrar que se
cumple con los principios de poltica regulatoria o con objetivos expresos y especficos
gubernamentales de poltica pblica (es decir, cmo la normatividad apoya los incrementos
de eficiencia, el crecimiento econmico, la competitividad, la productividad, etctera).
Esto podra lograrse al crear un pequeo comit o consejo de secretarios para revisar y
aprobar la regulacin de alto impacto que les hayan presentado para su consideracin
secretarios por separado. Los secretarios proponentes deben demostrar que cumplen con
criterios claros y pblicos (es decir, principios de poltica regulatoria, objetivos especficos
del gobierno); y ese cumplimiento debe ser una condicin para su aprobacin. Esto ofrece la
ventaja de proporcionar una funcin de aprobacin y revisin secretarial colectiva; por lo
tanto, mejorara el cumplimiento y la rendicin de cuentas de los secretarios y funcionarios
que propongan normas, e impulsara una cultura de gobierno entero para la poltica de
mejora regulatoria.
Este comit slo se centrara en proyectos de regulacin considerados de alto impacto.

La COFEMER sera el rgano encargado de hacer recomendaciones al consejo respecto a
la aprobacin, modificacin o rechazo de la regulacin, basndose en el proceso de EIR
correspondiente y en los resultados de la consulta pblica. La decisin final recaera en el
consejo, en el cual tendran que crearse mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas
con respecto a sus decisiones. Esta opcin supone la necesidad de un instrumento jurdico
adecuado, como una nueva ley de poltica regulatoria y gobernanza para crear el comit, o para
actualizar el rango de organismos actuales como el Consejo Federal para la Mejora Regulatoria.
Recuadro 2. El proceso regulatorio en Canad
El proceso de aprobacin de normas en Canad se rige por la Ley de Disposiciones Legislativas

(SIA, por sus siglas en ingls). Canad tiene tres clases explcitas de normas:
Normas del Gobernador en Consejo (GIC, por sus siglas en ingls) Estas normas exigen
la autorizacin del Gobernador General con el consejo del Comit Asesor de la Reina
(actualmente representado por los secretarios de la Junta del Tesoro). Esto significa que el
gabinete de un ministro tiene autoridad para aceptar o rechazar esas normas;
Normas ministeriales: Cuando una ley le da facultades a un secretario individual para hacer
normas; y
Normas GIC o ministeriales que requieran la aprobacin de la Junta del Tesoro: Estas
normas exigen la aprobacin de la Junta del Tesoro (TB, por sus siglas en ingls) cuando
hay implicaciones financieras o cuando una ley de autorizacin de un ministerio requiera
recomendacin de la Junta del Tesoro para el Gobernador en Consejo.
Las principales caractersticas del proceso para formular normas GIC son:
Anlisis: Los ministerios hacen anlisis y elaboran el informe del anlisis de impacto regulatorio
(RIAS, por sus siglas en ingls) que incluye una descripcin de la propuesta, las opciones
consideradas, un anlisis de costo-beneficio, los resultados de la consulta con las partes
interesadas y los mecanismos de cumplimiento y aplicacin. Obtienen la aprobacin del RIAS
del Sector de Asuntos Regulatorios en la Junta del Tesoro de la Secretara de Canad (TBS-RAS,
por sus siglas en ingls).
Firma del ministro patrocinante: El paquete de normas propuesto es firmado por el ministro
patrocinante: Al firmar los documentos, el ministro oficialmente recomienda la publicacin
previa o la exencin de la publicacin previa y la aprobacin definitiva. En los casos en que las
normas requieran recomendacin de la Junta del Tesoro al Gobernador en Consejo, el ministerio
elevar una propuesta al TBS.
Revisin por parte del TBS-RAS: El TBS-RAS revisar la congruencia con la Directiva del
Gabinete sobre la Simplificacin de la Norma (CDSR, por sus siglas en ingls) y otras iniciativas
gubernamentales; revisar los documentos justificantes; y preparar una nota informativa para
que la estudie la Junta del Tesoro.
Peticin a la Junta del Tesoro para la publicacin previa: La primera vez que una propuesta
normativa es vista por la TB, el ministro patrocinante busca que se apruebe la prepublicacin
en la Seccin I del Boletn Oficial de Canad. La prepublicacin permite el escrutinio pblico y
que se hagan comentarios sobre la propuesta; generalmente durante un lapso de 30 das o de
75 para aquellas normas con repercusiones sobre el comercio internacional. Se espera que el
ministerio aborde los comentarios pblicos en la norma modificada o que exponga los motivos
por los cuales no se pudo atender un asunto determinado.
Fuente: http://www.tbs-sct.gc.ca/
Recomendacin de la TB para aprobacin del GIC Los ministros de la Junta del Tesoro
deciden recomendar la aprobacin de la propuesta normativa del GIC. Si se aprueba,
el Gobernador General otorga validez a la norma al firmarla; y posteriormente sta se
registra ante el funcionario encargado de las Disposiciones Legislativas. Si no se aprueba,
el ministerio patrocinante debe decidir: modificar la iniciativa y volver al principio del
proceso de aprobacin; o abandonar por completo la iniciativa.
Crear una red de unidades instaladas en las

secretaras que proporcionen apoyo de expertos
en poltica regulatoria y asuntos de gobernanza
Adems, debe entenderse que la COFEMER no es la nica entidad responsable de la poltica

de mejora regulatoria en la administracin mexicana. Las secretaras y las autoridades
sectoriales debern reconocer el papel importante y fundamental que desempean en la
adopcin y promocin de una cultura de mejora regulatoria. Las secretaras y las autoridades
sectoriales tienen una gran parte de la responsabilidad para expedir y aplicar normas de
alta calidad. Por lo tanto, Mxico debe pensar en crear una fuerte red de coordinacin para
unir el trabajo de las distintas partes de la administracin en materia de poltica regulatoria.
Para ello, Mxico debe aspirar a establecer una red de unidades instaladas en las secretaras
que proporcionen apoyo de expertos en poltica regulatoria y asuntos de gobernanza, como
la preparacin de EIR, simplificacin administrativa, medicin de las cargas administrativas,
consulta y comunicacin. Este enfoque est dirigido a integrar las prcticas de calidad
regulatoria, desde las etapas iniciales del proceso hasta el diseo y formulacin de normas, y
hacer que las secretaras y las autoridades se responsabilicen directamente y rindan cuentas
de su desempeo en materia de regulacin a las empresas, los ciudadanos y la sociedad en
general. Adems de proporcionar la asesora de expertos, las unidades de mejora regulatoria
aseguraran que las directrices de la EIR se sigan desde las etapas iniciales de redaccin
de las regulaciones, se fomentara que las secretaras y las autoridades participaran en la
consulta pblica durante estas etapas; y se le dara seguimiento a la aplicacin de medidas

de simplificacin administrativa, inclusive a la medicin de cargas administrativas.
Estas unidades seran parte de las estructuras de las secretaras y podran crearse con el
personal existente, como en el caso de las actuales unidades de transparencia. Las funciones
de la COFEMER incluiran competencia para expedir directrices, metodologas y criterios para
la operacin de esas unidades. A su vez, las unidades seran uno de los principales puntos
de contacto oficiales para la COFEMER; adems, recibiran capacitacin, fortalecimientode la
capacidad y apoyo directo de la COFEMER. Al trabajar al lado de las secretaras ylas autoridades,
las unidades de mejora regulatoria podran maximizar los efectos de lasherramientas de
poltica regulatoria, y generar sentido de pertenencia del programa de poltica de mejora
regulatoria en el seno de las entidades de la administracin pblica.
A fin de aplicar exitosamente estas medidas, Mxico podra pensar en promulgar una nueva
ley de poltica regulatoria y gobernanza para crear la red de unidades de mejora regulatoria;
y actualizar el rango institucional de la COFEMER otorgndole poderes para interactuar y
colaborar con esas unidades. El ascenso a un nivel superior del rango institucional de la
COFEMER se aborda en la siguiente conclusin.
Recuadro 3. La cultura de mejor regulacin en el Reino Unido
El Reino Unido ha empezado exitosamente una nueva etapa en la institucionalizacin de una

Mejor Regulacin que abarca a la mayora de los interlocutores que deben ser parte del proceso.
La Oficina Ejecutiva para una Mejor Regulacin (BRE, por sus siglas en ingls) es una unidad
central, influyente, con buenos recursos y bien comunicada, y un liderazgo de alto nivel
en la forma de un secretario permanente. Sin embargo, la BRE en s misma no dicta una
Mejor Regulacin. Funciona como el punto central de una red radial de relaciones que
atrae a otros interlocutores importantes, dentro del poder ejecutivo del gobierno central
y fuera de ste (el parlamento, la Oficina Nacional de Auditora, organismos normativos
nacionales) as como a nivel local. La BRE busca influir en un conjunto muy amplio y dispar
de interlocutores. Las estructuras como la identificacin de un ministro responsable de una
Mejor Regulacin en cada ministerio contribuyen a la solidez del sistema. La BRE tambin
ha adoptado exitosamente un importante aspecto poltico, para convencer a los ministros
del valor y la necesidad de apegarse a los principios de una Mejor Regulacin.
A fin de integrar una profunda cultura normativa en todo el gobierno, la BRE ha establecido
exitosamente una serie de contactos y relaciones (incluso a travs de traslados de
otros ministerios); y ha montado una red de estructuras en el gobierno central que
operan en distintos niveles. Esta red comprende ministros responsables de una Mejor
Regulacin, promotores a nivel de consejo (funcionarios que apoyan a los ministros),
evaluaciones de impacto suscritas por los ministros, unidades para una Mejor Regulacin
en el seno de los ministerios para apoyar y cumplir con los procesos y programas para
una mejora regulatoria. La capacitacin va Internet para la aplicacin de mejores
procesos y herramientas reglamentarias tambin est bien desarrollada, con el apoyo de
especialistas; y como parte de los programas generales de capacitacin para servidores
pblicos, que abordan temas como la evaluacin de impacto y la consulta. Tambin se
ha instituido un sistema de medicin del desempeo muy estructurado para todos los
funcionarios participantes, que abarca los principales aspectos de una Mejor Regulacin.
Fuente: OECD (2010) Better Regulation in Europe: United Kingdom.
Reforzar el papel de la Secretara de la Funcin

Pblica
Por ltimo, debe reforzarse el papel de la Secretara de la Funcin Pblica en el programa

de mejora regulatoria de Mxico. Adems de asegurar su participacin en el comit
secretarial antes sugerido, deben establecerse claramente dos actividades importantes de
la Secretara de la Funcin Pblica en la mejora regulatoria de Mxico: su responsabilidad
para promover y hacer una mejora regulatoria para la regulacin interna del gobierno; y
respecto a la regulacin aplicada a empresas y ciudadanos, su competencia para hacer
cumplir los compromisos y responsabilidades de las secretaras y las autoridades, en
coordinacin con la COFEMER y la Secretara de Economa; adems de dictar sanciones en
caso de incumplimiento.
El segundo papel como encargada de los compromisos de una mejora regulatoria debe incluir
la supervisin de las siguientes responsabilidades de las secretaras y las autoridades:
Los compromisos de simplificacin que se deriven de los programas de mejora regulatoria;
La consignacin de trmites en el Registro Federal de Trmites y Servicios, y
El cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la consulta.
A fin de lograr una cultura de gobierno

entero para la poltica de mejora regulatoria,
debe modificarse el diseo institucional de la
COFEMER
La COFEMER requiere consolidar su marco institucional para que Mxico logre una cultura
integral de poltica regulatoria. La COFEMER tiene autonoma tcnica y operativa, pero
sigue subordinada jerrquicamente a su secretara central. Por ende, la COFEMER no tiene
personalidad jurdica ni independencia financiera, ya que su presupuesto depende de
la Secretara de Economa. Esta situacin puede debilitar la funcin de supervisin de la
COFEMER, debido a interferencia jurdica, poltica, administrativa y presupuestaria.
La Comisin necesita un diseo institucional que le otorgue suficiente autonoma jurdica

y financiera para que cumpla con su mandato, como organismo supervisor central de
la calidad regulatoria. Esa autonoma reforzara su independencia tcnica, protegera su
profesionalismo y la desvinculara de las influencias cclicas dentro de la administracin
pblica mexicana. En un contexto en el que las secretaras y las autoridades asuman ms
responsabilidad en sus obligaciones de mejora regulatoria, es necesario que la COFEMER
tenga un marco institucional ms fuerte para permitir que el sistema funcione y produzca
resultados de manera eficaz.
La COFEMER actualmente cumple con la funcin de impugnacin y escrutinio de las

regulaciones nuevas o vigentes, principalmente a travs de herramientas reglamentarias
como la EIR, simplificacin administrativa y revisiones del acervo normativo. Del mismo
modo, la COFEMER desempea la funcin de proporcionar capacitacin, y dar asesora y
apoyo tcnico sobre herramientas reglamentarias y polticas de mejora. Para cumplir con
estas funciones exitosamente, la COFEMER requiere proteccin contra la interferencia
poltica y los intereses privados para establecer su independencia tcnica; y asegurar un
alto nivel de capacidad tcnica de su personal. Las medidas para lograr esto pueden incluir
un presupuesto autnomo, ms independencia sobre su competencia para ejercer su poder,
y el fortalecimiento de las polticas para contratar y conservar al personal. Los recursos

adecuados no slo son necesarios para que un organismo supervisor sea competente y
eficaz, sino que su falta tambin puede poner en peligro el correcto cumplimiento de las
tareas (OECD, 2010f).
Un organismo supervisor tambin debe tener acceso al nivel poltico ms alto para mantener
influencia dentro del gobierno. El apoyo poltico es necesario para respaldar al organismo
supervisor y darle vida real. Cuando los organismos supervisores tienen la capacidad de
emitir una opinin sobre instrumentos regulatorios, necesariamente estn cerca del centro
del proceso poltico. Para ser eficaces, tambin deben estar cerca de un ente con influencia
poltico; que asegurar la calidad de la supervisin regulatoria dentro del poder ejecutivo.
Por consiguiente, un posible marco institucional ms slido ubicara a la COFEMER cerca de
las principales funciones ejecutivas, ya sea en el centro del gobierno mismo o como parte
de una secretara central con un poder coactivo importante. Esto permitira que la Comisin
tenga acceso a los niveles polticos ms altos para mantener influencia dentro del gobierno.
En el contexto propuesto en que existe un comit de aprobacin de la regulacin de alto

impacto, los dictmenes de la COFEMER son tomados en cuenta por ese comit, la necesidad
de proporcionar a la COFEMER una posicin poltica ms fuerte con respecto a las secretaras
y las autoridades sectoriales es ms aguda. Esto refuerza la necesidad de conceder mayor
autonoma a la COFEMER.
Recuadro 4. Diseo institucional y ubicacin del organismo supervisor
La ubicacin del organismo supervisor implica varias ventajas y desventajas dentro del
aparato del Estado. Encontrar una frmula adecuada para la supervisin exitosa aborda
el diseo y la funcin del organismo, as como sus relaciones con otras instituciones.
La eleccin del lugar supone el equilibrio entre el deseo de conceder cierta autonoma
para que la unidad pueda funcionar eficazmente (incluida la seleccin, contratacin y el
despido del titular, presupuesto, poderes), en tanto se conserva la credibilidad mediante
el acceso a los principales responsables de la toma de decisiones, la rendicin de cuentas
al nivel poltico, y la pertinencia en la maquinaria del gobierno.
La objetividad y la credibilidad del proceso de supervisin son esenciales. La ubicacin
debe reflejar la relacin deseada entre las autoridades y el evaluador. Un organismo
supervisor necesitar tener acceso al nivel poltico ms alto para mantener influencia
dentro del gobierno. Sin embargo, la autonoma excesiva puede dar lugar a un acceso ms
limitado a los responsables de la toma de decisiones. Por consiguiente, muchos gobiernos
de la OCDE establecieron el organismo supervisor cerca del Centro del Gobierno para
asegurar que sus productos se integren en los procesos del gabinete. Es ms, el papel
de regular a las autoridades es eminentemente una funcin del poder ejecutivo, que
debe ubicarse cerca del ncleo del proceso de la toma de decisiones gubernamental.
Originalmente, sta fue la razn para ubicar la Oficina de Informacin y Asuntos
Regulatorios (OIRA, por sus siglas en ingls) dentro de la oficina ejecutiva del Presidente
de Estados Unidos y ha sido clave para su xito; cuando se ubica en un brazo del ejecutivo
fundamental y poderoso, tiene autoridad sobre la mayor parte de las tareas de elaboracin
de regulaciones de la administracin federal. La importancia de asegurar el acceso a la
formulacin de polticas tambin es patente en Alemania, donde la Cancillera Federal
ha creado la Unidad de Mejor Regulacin, una oficina especial que coordina el programa
de reduccin de cargas administrativas para las empresas, al trabajar en equipo con el
organismo asesor externo especializado, el Consejo Nacional de Control Regulatorio

(NRCC, por sus siglas en ingls).
Fuente: OECD (2010), Strengthening the institutional setting for regulatory reform, the experience from OECD countries,
OECD, Paris.
Las medidas para fortalecer a la COFEMER deben ir acompaadas de la fijacin de normas

de transparencia y rendicin de cuentas que garanticen la imparcialidad y la credibilidad.
Las experiencias en los pases de la OCDE revelan que los organismos supervisores estn
investidos de poderes importantes y tambin son controlados por normas claras de
transparencia y rendicin de cuentas, para asegurar que su enfoque y procesos puedan
resistir el escrutinio externo (OECD, 2010f).
Teniendo en cuenta lo delicado, poltica y normativamente, que es supervisar la calidad

de la regulacin, ningn pas ha dado poderes incontrolados sobre las autoridades a un
organismo supervisor. Cuando los gobiernos delegan autoridad a un organismo supervisor,
tambin establecen restricciones y lmites. Una de las formas en que los gobiernos abordan
esta cuestin ha sido incluir estrictos mecanismos polticos de rendicin de cuentas en el
mandato del organismo supervisor. Sin lmites claros ni normas de rendicin de cuentas, un
organismo supervisor puede estar sujeto a las mismas crticas que justificaran su creacin.
En este nuevo contexto, las funciones del Consejo de Mejora Regulatoria pueden reforzarse
para que se convierta en uno de los organismos a los que deba rendir cuentas la COFEMER.
Recuadro 5. Mecanismos de rendicin de cuentas de los organismos

supervisores de una mejor regulacin en determinados pases de la OCDE
Dinamarca: Unidad de Mejor Normatividad Empresarial del Organismo de Comercio y Sociedades

Comerciales de Dinamarca (DCCA).
La DCCA informa dos veces al ao al Comit de Coordinacin presidido por el Primer

Ministro, y una vez al ao al Parlamento, sobre el avance del programa de simplificacin,
incluidas las TIC e iniciativas a nivel de la Unin Europea. Cada seis meses, la DCCA
proporciona reportes de avance sobre la consecucin de objetivos de la reduccin de la
carga administrativa a travs del Ministerio de Asuntos Econmicos y Empresariales.
Alemania, Consejo Nacional de Control Regulatorio (NRCC, por sus siglas en ingles). Tanto el
gobierno federal como el NRCC tienen la obligacin jurdica de presentar informes sobre
el programa anualmente (las cargas y reducciones logradas). Estos informes son una
herramienta importante para fomentar los resultados. El primer informe del Gabinete
fue presentado al parlamento y al pblico en octubre de 2007. Todos los informes estn
disponibles en Internet en la pgina web del gobierno federal central, relacionados con
la reduccin de la burocracia. El NRCC tambin publica un informe anual de actividades,
disponible en Internet en alemn y en ingls.
Pases Bajos, Grupo de Reforma Regulatoria (RRG, por sus siglas en ingls). Cada ministerio
debe informar al RRG sobre los avances en la reduccin de cargas administrativas para
las empresas. El RRG luego informa a los ministerios de Finanzas y Asuntos Econmicos,
al Gabinete; y, trimestralmente, al Parlamento sobre el avance general.
Fuente: OECD (2010), Strengthening the institutional setting for regulatory reform, the experience from OECD countries,
OECD, Paris.
La funcin de promocin de la reforma es un

factor importante para lograr una cultura
degobierno entero en aras de una poltica de
mejora regulatoria. Mxico debe pensar en crear
un organismo que propugne unilateralmente por
una reforma regulatoria
Una funcin fundamental de una poltica de mejora regulatoria consiste en fomentar

unilateralmente mejoras al marco normativo. Promover la reforma es importante para
ayudar a identificar oportunidades en la materia, y para apoyar y abogar por la elaboracin
y promocin de iniciativas de reforma. Esta funcin de promocin puede dividirse en
dos: interna para la administracin y externa. En el caso de la promocin interna, los
organismos supervisores estn facultados para recomendar regulacin de calidad a travs de
iniciativas especficas de desregulacin/re-regulacin a las secretaras, las autoridades o las
instituciones. En otros casos, los organismos supervisores tienen la oportunidad de promover
la reforma pblicamente y de entablar comunicacin externa, haciendo un llamado a las
partes interesadas y al debate de polticas para hacer que se apruebe un programa de mejora
regulatoria (OECD, 2010f).
Un factor clave para Mxico puede ser modificar sus medidas institucionales actuales en
inters de la poltica regulatoria para instituir y promover la funcin de promocin de la
reforma. Mxico debe pensar en crear un organismo que propugne unilateralmente por
medidas de reforma. Esa funcin de promocin podra ser importante en Mxico para
identificar oportunidades de reforma y para apoyar la promocin de iniciativas en este rubro.
Tambin asegurara que las reformas regulatorias sean entendidas y aceptadas ampliamente
por las empresas y la sociedad civil. En este sentido, una funcin de promocin de este tipo
requerira interactuar con los interesados y las partes afectadas al buscar evaluacin
externa, percepciones y apoyo; lo que ayudar a impulsar futuras mejoras regulatorias.
La creacin de un organismo de promocin de la reforma, totalmente independiente de

las decisiones del gobierno, tiene el mrito de garantizar que se capte un punto de vista
verdaderamente externo sobre las necesidades de las empresas y los ciudadanos; y que
se contrarreste el punto de vista burocrtico y la preferencia por lo establecido que
prevalece al interior del gobierno. Al crearse un organismo externo, ste tendra una funcin
importante asesorando al gobierno sobre el impacto de las reglamentaciones existentes al
proporcionar anlisis ex post de la eficacia de las polticas regulatorias y de los programas,
con sugerencias para posibles reformas. En este aspecto, sera decisivo que el organismo
establezca funciones institucionales que realmente separen su proceso de evaluacin de
polticas del proceso poltico. Deben tomarse en cuenta algunos factores para contribuir a
esta separacin:
1.El organismo necesitara independencia estatutaria y una funcin permanente que fuera
reconocida por todos los partidos polticos importantes.
2.El anlisis efectuado por el organismo tendra que considerar claramente los objetivos
declarados de poltica gubernamental y no sustituir sus propios objetivos en materia de
poltica pblica.
3.El anlisis tendra que llevarse a cabo de manera transparente con un anlisis de bienestar
general que considere una diversidad de factores de poltica pblica y los efectos en la
economa en general.
4.El anlisis proporcionara una voz nica para el debate de polticas, pero se informara
con las aportaciones de mltiples interlocutores y partes interesadas. Por lo tanto, los
mecanismos de coordinacin y consulta tendran que establecerse con estas partes
interesadas, incluidas la Secretara de Economa, la COFEMER y las autoridades.
5.El anlisis necesitara tener un enfoque nacional, reduciendo as la posible fragmentacin

de polticas relacionada con las mltiples capas de autoridad reguladora en Mxico.
6.Y por ltimo, aunque el anlisis del organismo no tendra que ser considerado ni aprobado
oficialmente por el gobierno atando as las manos del gobierno permanecera en el
dominio pblico como una referencia para ayudar al debate de polticas y para orientar
la formulacin futura de polticas. Para contrarrestar la posible preferencia por lo
establecido, el gobierno debera estar obligado a responder oficialmente a los anlisis y
recomendaciones de los organismos.
Recuadro 6. La Comisin de Productividad Australiana
La Comisin de Productividad (CP) es una entidad investigadora independiente que asesora

al gobierno australiano sobre una serie de cuestiones econmicas, sociales y ambientales que
afectan el bienestar de los australianos. Segn su escritura social, mejora la productividad
y el rendimiento de la economa al tomar en cuenta los intereses de la comunidad en
conjunto, considerar los aspectos ambientales, regionales y sociales; no slo los intereses de
determinados grupos o industrias. Una funcin importante de la CP es modelar los costos y
los beneficios econmicos de otras opciones de poltica pblica. Puede hacer recomendaciones
sobre cualquier asunto que considere pertinente y le corresponde al gobierno decidir cmo
usar el asesoramiento proporcionado. La CP es nica entre los miembros de la OCDE por su
investigacin permanente y trabajo de asesora normativa en una serie de temas econmicos,
sociales y ambientales.
El gobierno le indica a la CP qu reas estudiar mediante la expedicin de un mandato oficial,

pero la CP es independiente en su anlisis y conclusiones. Los procesos de investigacin son
pblicos, lo que da la oportunidad de participar a personas y grupos interesados; y los informes
de la investigacin deben someterse al Parlamento dentro de los 25 das de sesin del gobierno
que recibe el informe. La CP no puede emprender sus propias investigaciones, aunque puede
dar comienzo a investigaciones de apoyo y publicar los resultados por medio de investigacin
del personal o de la Comisin.
Fuente: OECD (2010) OECD Reviews of Regulatory Reform. Australia, towards a seamless national economy.
El poder legislativo es un factor esencial de la

gobernanza regulatoria y, como tal, debe tomar
medidas para adoptar una cultura de calidad
regulatoria
La gobernanza regulatoria comprende el sistema por medio del cual las reglamentaciones se
disean, aplican, hacen cumplir y evalan una vez que entran en vigor. La OCDE recomienda
que las polticas para una mejora regulatoria deban aplicarse a lo largo de todo el ciclo. Este
enfoque permitir establecer una poltica de gobierno entero sobre mejora regulatoria. Por
lo tanto, el poder legislativo es uno de los pilares de este ciclo, ya que es la fuente primaria
de las leyes y de la cual emana la regulacin secundaria.
Las polticas de calidad regulatoria aplicadas slo al poder ejecutivo no permiten la plena
realizacin de los beneficios de la mejora regulatoria. El proceso legislativo que ejerce el
Congreso mexicano no contiene, a la fecha, ningn tipo de anlisis de mejora regulatoria.
Esto contrasta fuertemente con la poltica de mejora regulatoria que se aplica en la
administracin pblica federal.
El proceso de mejora regulatoria previsto en la LFPA slo comprende la regulacin secundaria

expedida por la Administracin Pblica Federal y las iniciativas de legislacin primaria
presentadas por el Ejecutivo Federal. Esto significa que toda la legislacin propuesta por
el propio Congreso no est incluida en la poltica de mejora regulatoria. Por ejemplo, las
leyes primarias elaboradas por el Congreso no estn sujetas a ninguna obligacin formal o
informal de efectuar un anlisis de impacto, ni ex ante ni ex post, o para hacer una consulta
pblica sobre las repercusiones y los efectos que la pretendida legislacin tenga en la
sociedad.
De hecho, aproximadamente el 90% de los proyectos de ley aprobados por la actual legislatura
se originaron en el Congreso y no estuvieron sujetos a un anlisis de impacto. Esta omisin
implica el riesgo de que las secretaras y las dependencias tal vez intenten evitar el proceso
de calidad regulatoria convenciendo a los legisladores de que presenten un proyecto de ley
con las disposiciones reglamentarias que de otro modo expediran a travs de legislaciones
secundarias, que deben ir acompaadas de una EIR.
La Cmara de Diputados tiene una Comisin Econmica y el Senado tiene una Comisin de
Promocin Econmica. Ambas comisiones recientemente hicieron esfuerzos para promover
reformas jurdicas centradas en reducir las cargas administrativas. Pese a estos esfuerzos,
el Congreso carece de normas, comits o comisiones especficas con un inters especial en
la calidad regulatoria, ya que no existe la obligacin jurdica de llevar a cabo ninguna forma
de proceso de mejora regulatoria al promulgar legislacin primaria.
El Congreso debe pensar en adoptar herramientas especficas de poltica regulatoria como

parte de sus actividades legislativas. Por ejemplo, el poder legislativo debera pensar en
empezar a usar tcnicas para la evaluacin ex ante y ex post de las repercusiones de la
legislacin. La transparencia en el proceso legislativo debe reforzarse, y la inclusin de
una consulta pblica formal e institucionalizada debera ser un aspecto permanente de las
actividades del congreso.
Empezar a utilizar herramientas especficas de poltica regulatoria en el proceso legislativo

no debe generar nuevas cargas. Del mismo modo, estas herramientas deben integrarse
en el proceso de manera que se eviten retrasos adicionales o cuellos de botella. Para este
propsito, debe hacerse una priorizacin de las leyes a ser evaluadas, basndose en criterios
objetivos y especficos. Otra opcin en el corto plazo para evitar pasos extras en el proceso
legislativo, en tanto se adoptan simultneamente prcticas de mejora regulatoria, es crear
herramientas para la evaluacin ex post de leyes, como una primera medida. La evaluacin
ex post del impacto regulatorio puede ayudar al Congreso a extraer lecciones que pueden
guiar el proceso legislativo.
Recuadro 7. Ley de evaluacin en Chile
La asamblea legislativa chilena est buscando un enfoque ms sistemtico para una mejor
legislacin, en el que se d prioridad a la evaluacin de leyes ex post. En el pasado, las
evaluaciones eran hechas para un propsito determinado por las distintas comisiones
legislativas. A raz de esos esfuerzos, la Cmara de Diputados de Chile fund el Departamento
de Evaluacin de la Ley el 21 de diciembre de 2010; creado por un acuerdo de la Comisin de
Rgimen Interno, Administracin y Reglamento. Las principales responsabilidades de este
Departamento son las siguientes:
1.Evaluar las normas jurdicas aprobadas por el Congreso Nacional en coordinacin con el
Secretario de la comisin a cargo. La evaluacin se hace teniendo en cuenta la eficacia y
la influencia en la sociedad. El Departamento podra proponer medidas correctivas para
mejorar la aplicacin de la ley evaluada.
2.Creacin y mantenimiento de una red de agrupaciones sociales interesadas en participar

en el proceso de evaluacin.
3.Informar al Secretario General, a travs de la Comisin de Rgimen Interno, Administracin

y Reglamento, sobre los resultados de la evaluacin.
3.Sugerir enmiendas a la legislacin actual, si es necesario.
Fuente: OECD (2012), Evaluation of Laws and Regulations: The Case of the Chilean Chamber of Deputies.
En cuanto a la evaluacin ex ante del impacto de la regulacin, adoptar esta prctica

asegurara la coherencia en el tratamiento de la legislacin primaria propuesta. En principio,
deber aplicarse el mismo nivel de escrutinio de impacto regulatorio a toda la legislacin
propuesta, independientemente de qu iniciativa haya dado lugar a la misma. De tomarse
esta medida, sera importante formular requisitos de procedimiento para asegurar que los
legisladores cuenten con una evaluacin de impacto antes de que el proyecto de legislacin
sea debatido en forma sustantiva. Aplicar la evaluacin de impacto a las propuestas de ley
preliminares que se originen en el Congreso tendra, entre otras, las siguientes ventajas:
Contribuir a definir opciones en materia de poltica pblica y, de ser adecuado,

intervenciones normativas; y mejorar la calidad de la informacin disponible para los
miembros del Congreso, de manera que puedan prever las consecuencias no deseadas
de la legislacin.
Aumentar la transparencia al abrir nuevas posibilidades de participacin a las partes

interesadas; y facilitar la aceptacin de la legislacin por parte de las poblaciones
seleccionadas.
Aumentar la rendicin de cuentas del proceso legislativo.
Reducir los riesgos de que se fracase en materia de normatividad, al promover una toma
de decisiones documentada.
Exponer pruebas documentales ex ante y plantear las expectativas como la base de la

evaluacin ex post para vigilar el desempeo y la coherencia con los resultados esperados.
Por consiguiente, el Congreso debe considerar la creacin de instituciones y metodologas

para el anlisis de impacto. Ya ha habido algunas iniciativas para proponer el anlisis de
impacto en el Congreso y realizar audiencias pblicas; pero no han llegado muy lejos.
La experiencia internacional sugiere distintos modelos para hacerlo, como contar con
comisiones legislativas o instalar una unidad tcnica con el mandato y los conocimientos
especializados para hacerlo, entre otros. De todas maneras, el organismo responsable de
la evaluacin de impacto tendra que trabajar en estrecha colaboracin con la secretara o
la autoridad independiente responsable del rea de poltica en cuestin, aprovechando los
mecanismos de coordinacin existentes.
Recuadro 8. Experiencia internacional en el anlisis de impacto regulatorio

en los rganos legislativos
La experiencia internacional transmite las buenas prcticas en esta materia. De hecho, al

parecer no existe un modelo uniforme de oficina de evaluacin legislativa. Aunque algunos
parlamentos s tienen oficinas formales que se ocupan de la evaluacin (es decir, la Oficina de
Presupuesto del Congreso de Estados Unidos) muchos otros carecen de sta; ms bien, utilizan
una mezcla de organismos investigadores, bibliotecas y comits para llevar a cabo la evaluacin.
Por lo tanto, la experiencia internacional ilustra que puede llevarse a cabo una evaluacin eficaz
utilizando una serie de estructuras y mtodos institucionales y organizativos, algunos formales,
otros ms de acuerdo con las necesidades.
El sistema gubernamental de Suiza le da gran prioridad a la evaluacin de leyes y a las

actividades del gobierno federal. La evaluacin es llevada a cabo por el Control Parlamentario
de la Administracin (PCA, por sus siglas en ingls), que forma parte del Departamento de
Servicios Parlamentarios de la Asamblea Federal. Creado en 1991, el PCA es el ejemplo de un
servicio especializado que hace evaluaciones en nombre del parlamento. Las evaluaciones se
someten a los Comits de Control, que estn facultados por la Asamblea Federal para ejercer
supervisin parlamentaria de las actividades del gobierno federal y de la administracin
federal, los tribunales federales y otros organismos a los que se haya encomendado tareas de
la Confederacin.
En la Asamblea Nacional de Francia, la Comisin de Evaluacin y Control (CEC) ha verificado

la aplicacin de la legislacin desde el 2008; y evala las polticas pblicas que rebasen los
poderes de un comit permanente nico. La CEC cuenta con personal del Secretario General
de la Asamblea Nacional y con expertos externos, as como con la posible ayuda del Tribunal
de Cuentas (Cour des Comptes). La CEC examina primero los informes generados, y luego se
examinan en los comits interesados. En las sesiones plenarias pueden darse debates con la
participacin de representantes del gobierno. A los seis meses de presentar un informe, se
elabora un documento complementario sobre la aplicacin de las conclusiones. Entre julio de
2010 y febrero de 2012 se presentaron 11 informes, as como 5 anlisis complementarios para
los primeros informes publicados.
En el parlamento sueco (Sveriges Riksdag) la Oficina de Investigacin y Evaluacin Parlamentaria

est a cargo de la coordinacin y evaluacin ex post. La Oficina se cre en 2002 y estaba
subordinada al Servicio de Investigacin del Riksdag. La Oficina est dirigida por el Comit
Coordinador de la Administracin del Riksdag. Est integrada por ocho puestos: cuatro
evaluadores de nivel directivo, tres investigadores de alto nivel y un funcionario administrativo.
La Oficina trabaja en estrecha colaboracin para apoyar a los comits parlamentarios de
supervisin en sus funciones de evaluacin y lleva a cabo, entre otras, las siguientes tareas:
Ayudar a los comits a preparar, realizar y concluir los proyectos de evaluacin y

complementarios, proyectos de investigacin y evaluaciones de tecnologa.
Localizar y nombrar a investigadores y expertos externos para llevar a cabo los proyectos.
Preparar materiales de antecedentes para la evaluacin y los proyectos de investigacin a

peticin de los comits.
Solicitar informes actualizados a los organismos gubernamentales sobre el funcionamiento

y los efectos de las leyes.
Contribuir a la estructuracin, ejecucin y control de calidad final de los proyectos.
Contribuir al desarrollo general de la evaluacin y las actividades de investigacin de los

comits.
El Riksdag ha integrado directrices dos veces (2001 y 2006) para la evaluacin y el seguimiento
como una tarea importante que deben llevar a cabo los comits. Las directrices establecen que
el Riksdag debe obtener informacin para evaluar si las leyes adoptadas han tenido los efectos
esperados, as como otras formas de seguimiento y evaluacin; por ejemplo, si los recursos se
han distribuido de acuerdo con las prioridades polticas.
Fuente: OECD (2012), Evaluating Laws and Regulations: The Case of the Chilean Chamber of Deputies. Paris.
Incluir formalmente la gestin de procedimientos

fiscales y al Instituto Mexicano del Seguro Social
como parte del programa de mejora regulatoria
Mxico debe considerar la eliminacin de trmites fiscales de las excepciones de la LFPA

para incluirlos en el proceso de EIR, en los programas de simplificacin administrativa y de
reduccin de cargas, y en los dems instrumentos del programa de mejora regulatoria de
Mxico. Debe estipularse claramente que el objetivo es que la gestin de los procedimientos
y trmites fiscales sea parte del programa de mejora regulatoria. Esto no incluye la facultad
del Estado para la recaudacin fiscal al aumentar las tasas impositivas actuales o al crear
nuevos impuestos.
El Estudio de la OCDE de 2004 de las Polticas de Reforma Regulatoria de Mxico recomendaba

revisar las exenciones a la regulacin tributaria. De acuerdo con esas recomendaciones, el
gobierno mexicano emiti el Acuerdo de Calidad Regulatoria en febrero de 2007, ordenando
a la Secretara de Hacienda reducir las cargas administrativas y aplicar medidas de
simplificacin administrativa en los trmites de pago de impuestos. Por consiguiente, en
junio de 2010 y marzo de 2012, se introdujeron medidas de simplificacin administrativa
en los trmites fiscales, lo que ha generado beneficios importantes para los negocios,
especialmente a las PyME. No obstante los resultados tan positivos, incluir los trmites
fiscales en el campo de aplicacin de una poltica integral de mejora regulatoria ayudar a
simplificarlos y a reducir sus costos de cumplimiento.
El programa para una mejora regulatoria tambin deber ampliarse a los trmites
relacionados con la atencin mdica proporcionada por el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS). El Artculo 9 de la Ley del Seguro Social excluye esos trmites de la aplicacin
del Ttulo 3A de la LFPA. Investigacin reciente efectuada por la OCDE muestra que los
programas de simplificacin administrativa pueden ser muy eficaces tanto para reducir las
cargas administrativas como las fuentes de irritacin entre los ciudadanos cuando tratan
con el gobierno en la prestacin de los servicios (OECD, 2010a). La inclusin de los trmites
del IMSS en el programa de mejora regulatoria de Mxico contribuir a aumentar el nivelde
los servicios en beneficio de los ciudadanos.
3.2. Herramientas regulatorias
La consulta debe ampliarse y sistematizarse

desde las etapas iniciales del desarrollo
normativo para avanzar en el enfoque de
gobierno entero en aras de la mejora regulatoria
Aunque la consulta que se basa en la EIR en Mxico es extensa por naturaleza y es uno de los
atributos del proceso de evaluacin de impacto, no existe ningn requisito formal para que la
consulta se realice antes de esa evaluacin. La adopcin de una ley de transparencia parece
haber ampliado considerablemente la cantidad del trabajo de consulta que llevan a cabo
las secretaras y las autoridades en general, pero hay grandes divergencias en la prctica.
Aunque algunas secretaras y autoridades realizan consultas importantes previa EIR, otras no
lo hacen; prefiriendo utilizar el proceso de EIR como su principal instrumento de consulta.
De hecho, las secretaras y las autoridades no tienen la obligacin jurdica de dar a conocer
las propuestas de regulacin ni de participar en la consulta pblica en las etapas iniciales del
ciclo normativo. Esta delegacin de responsabilidades de la consulta a la COFEMER no ayuda
a avanzar en un enfoque de gobierno entero, en el que cada secretara debe comprometerse
con la calidad regulatoria.
La COFEMER a veces recibe comentarios sobre documentos de EIR de una gran cantidad de
partes interesadas, lo cual es loable; pero tambin hay beneficios potenciales al participar
en la consulta con el pblico en las etapas iniciales del ciclo de gobernanza regulatoria: la
consulta extensa durante la EIR aunque de valor sustancial por derecho propio no es un
sustituto completo de la consulta previa a la EIR.
A pesar de los mecanismos de consulta pblica disponibles en la actualidad, la OCDE tom

nota de la inquietud de representantes sujetos a la normatividad, como las asociaciones y
cmaras de comercio, en cuanto a tener la oportunidad de comentar y dar su opinin sobre
proyectos de regulacin en las etapas iniciales del proceso de elaboracin de regulaciones.
Expresaron su preocupacin porque una vez que la propuesta normativa llega a la COFEMER,
no hay mucho margen para modificarla.
El gobierno mexicano debe pensar en aumentar los requisitos actuales para la consulta al
ordenar que las autoridades o secretaras hagan la consulta con las partes interesadas en las
etapas iniciales del desarrollo normativo. Esta consulta deber completarse antes de que se
prepare un documento preliminar de EIR y se presente ante la COFEMER; y deber aportar
informacin para ese documento. El alcance, la profundidad y la naturaleza de la consulta
previa a la EIR podran ser acordes al impacto de la regulacin propuesta; de manera que
las regulaciones de alto impacto ameriten una consulta inicial extensa. Dicha priorizacin
ayudara a dirigir los recursos y a evitar la fatiga de la consulta.
Promover una cultura de consulta previa a la EIR deber ir de la mano con la adopcin
de mecanismos, medidas preventivas y reglas de procedimiento para evitar que los
grupos deinters intenten retrasar el proceso; y evitar el riesgo de captura regulatoria. La

transparencia regulatoria y la consulta no deben ser utilizadas como instrumentos por
los grupos de inters para estancar el proceso normativo ni influir en la orientacin de la
regulacin para beneficiar intereses privados, en detrimento de los objetivos de poltica
pblica.
La consulta previa a la EIR podra ofrecer una mejor manera para que las empresas y
ciudadanos particulares as como otros interesados menos bien organizados y con menores
recursos expresen sus puntos de vista, aportando as informacin til a los responsables de
la formulacin de polticas para mejorar el proceso de elaboracin de regulaciones desde las
etapas iniciales. En especial, pueden identificarse las siguientes posibles ventajas
La consulta temprana potencialmente puede detectar en forma oportuna situaciones

en las que un problema identificado haya sido mal entendido y de hecho no amerite la
intervencin del gobierno.
Pueden identificarse problemas en cuanto a la aceptabilidad de una propuesta normativa

para las principales partes interesadas en una etapa inicial; y tenerse en cuenta este factor
con mayor eficacia en el proceso.
La vinculacin con el pblico en una fase temprana del proceso de poltica, antes de que
exista un fuerte compromiso con una determinada senda legislativa, puede ayudar a
identificar otros instrumentos (regulatorios o no regulatorios) para abocarse a los objetivos
de poltica que potencialmente produzcan respuestas ms eficaces.
La consulta en una etapa temprana puede realizarse de manera menos tcnica y ms
incluyente. La participacin ms amplia disminuye la posibilidad de la captura regulatoria
y aumenta la percepcin de legitimidad de la regulacin resultante.
Podran adoptarse algunos enfoques distintos para empezar a utilizar la consulta previa
a la EIR. Una nueva ley de poltica regulatoria y gobernanza o enmiendas a la LFPA seran
mecanismos eficaces para apoyarla. La COFEMER podra expedir directrices especficas para
la consulta que plantearan expectativas explicitas en cuanto a la naturaleza, el alcance y los
detalles de la consulta previa a la EIR, inclusive a quin debe consultarse, qu informacin
debe estar disponible respecto a la propuesta, y cunto tiempo debe darse para la recepcin
de las respuestas.
Adems, podran perfeccionarse las secciones del formato de la EIR donde las autoridades
explican que se ha hecho una consulta previa con las partes interesadas y se resumen los
principales puntos de vista recibidos, para exigir una explicacin ms especfica sobre
las metodologas utilizadas y cmo se foment la participacin pblica. En el caso de la
regulacin de impacto moderado, donde la consulta previa a la EIR no tiene lugar, se le debe
pedir a la autoridad que explique por qu. En el caso de la regulacin de alto impacto, debera
incluirse el requisito de que la consulta previa a la EIR se realice antes de que se ultime
una propuesta normativa especfica. Adems de proporcionar materiales de orientacin, la
COFEMER podra impartir capacitacin para mejorar las prcticas de consulta.
Por consiguiente, el papel de la COFEMER debe ser asegurar que la informacin vlida
y sistemtica de las partes interesadas sea tomada en cuenta por las secretaras y las
dependencias. Al promover y facilitar una cultura de consulta oportuna y eficaz, la COFEMER
asegurar un enfoque de gobierno entero, en el cual las secretaras y las autoridades asumen
su parte de responsabilidad en la consulta.
Durante el proceso de EIR, la COFEMER tambin debe considerar requerir a las autoridades
que publiquen un resumen no tcnico del documento de EIR, junto con preguntas especficas
a las partes interesadas que pondran de manifiesto los principales temas en cuestin. Esto
puede ayudar a aumentar la capacidad del pblico en general y de otras agrupaciones menores
de partes interesadas para participar en la consulta pblica sobre propuestas de regulacin.
Por ltimo, Mxico debe pensar en crear mecanismos para tener la consulta despus de que
se promulgue y aplique la regulacin, como una forma de evaluar el desempeo normativo.
Este enfoque presupone que los indicadores de desempeo y el plan para la evaluacin ex post
de la regulacin deberan ser parte de la EIR. De esta manera, la poltica de Mxico para una
mejora regulatoria adoptara la evaluacin de desempeo en un enfoque de ciclo de vida.
Recuadro 9. La consulta pblica en el Reino Unido
El Reino Unido tiene una larga tradicin de consulta general, con un marco flexible. En la
actualidad, el instrumento jurdico que establece este marco es el Cdigo de las Prcticas de
Consulta, publicado en el ao 2000, modificado en el 2004 y en el 2008. El Cdigo se aplica a
todos los departamentos del gobierno central y a los organismos que tengan una relacin
estrecha con un ministerio central. Salvo pocas excepciones, como una legislacin urgente o
impuestos, la consulta se lleva a cabo en todas las reas de poltica y debe apegarse al Cdigo.
Debe proporcionarse una justificacin pblica si el Cdigo no se aplica.
En la modificacin del Cdigo de 2008, que consista en un programa de 20 actividades con

partes interesadas en todo el Reino Unido para escuchar puntos de vista sobre cmo consulta
el gobierno y dnde podran hacerse mejoras, las partes interesadas expresaron opiniones
negativas sobre el proceso de consulta, como una organizacin deficiente sobre el acceso a la
informacin, falta de transparencia y de capacidad de respuesta a las opiniones de las partes
interesadas, as como la necesidad de contar con una supervisin independiente de la calidad
de las consultas del gobierno. En respuesta a estas preocupaciones, el Cdigo se perfeccion,
tomando en cuenta los siguientes cinco criterios:
Cundo consultar: La consulta formal debe tener lugar en una etapa en la que haya margen
para influir en el resultado de la poltica en cuestin.
Duracin del ejercicio de la consulta: Las consultas normalmente deben durar 12 semanas por
lo menos tomando en cuenta escalas de tiempo ms largas cuando sea factible y razonable
Claridad del alcance y efecto: Los documentos de consulta deben ser claros acerca del proceso,
qu se propone, la esfera de influencia, y los costos y beneficios que se esperan de las
propuestas.
Accesibilidad de los ejercicios de consulta: La consulta debe disearse para ser accesible y estar
claramente dirigida a las personas a quienes se pretende hacer llegar el ejercicio.
La carga de la consulta: Es indispensable mantener la carga de la consulta en un mnimo si

las consultas han de ser eficaces y ha de obtenerse la aceptacin de quienes se consulta.
Fuente: OECD (2010) Better Regulation in Europe: United Kingdom. Paris. La calidad y la rendicin de cuentas del anlisis de
la EIR podran mejorarse an ms
Como una forma de mejorar la calidad de la Evaluacin de Impacto Regulatorio y la

rendicin de cuentas, el gobierno mexicano debe considerar la ventaja de contar con un
secretario responsable que firme la EIR para certificar su calidad. Este concepto de exigir a los
secretarios que asuman responsabilidad personal ha sido una caracterstica de los sistemas
de EIR desde mediados de la dcada de 1990. Esto constituira un factor importante para
asegurar la calidad, ya que crea incentivos dentro del organismo regulador o la secretara
para dar mayor impulso a una EIR de calidad superior. En particular, cuando el documento
de EIR est a disposicin del pblico, un requisito de este tipo tiene el potencial de ser un
factor decisivo para promover que se complete un anlisis de alto nivel. Por otra parte, el
aval secretarial fomentara la rendicin de cuentas dentro de las secretaras, impulsando
as una cultura de reforma regulatoria ms profunda entre los responsables de formular y
aplicar la regulacin.
Al mismo tiempo, Mxico deber pensar en eximir a las autoridades sectoriales de este
mecanismo. En el marco propuesto por la OCDE en este informe, en el que se fortalece la
independencia y rendicin de cuentas de los reguladores (vase Captulo 4); las autoridades
deberan ser directamente responsables de la calidad de la EIR.
Recuadro 10. Aval secretarial de la Evaluacin de Impacto Regulatorio:

experiencia internacional
Un ejemplo del requisito de autorizacin ministerial del documento de EIR es del Reino
Unido. Ya en 1996, se estableci el requisito de que los ministros consideren personalmente el
documento de EIR y firmen un Certificado de Calidad Regulatoria, mediante el cual se confirma
que la regulacin propuesta logra un equilibro adecuado entre los beneficios y los costos. El
requisito de aprobacin ministerial se ha mantenido hasta la fecha y se complementa con
un segundo proceso de aprobacin. As, al ministro est obligado a refrendar los documentos
pblicos de EIR, en tanto el proceso de aprobacin se fortalece an ms por el requisito paralelo
de que el economista en jefe del ministerio avale la exactitud de las cifras estimadas de los
costos y beneficios, y el anlisis de impacto que ste incluye. Cuando no hay un ministro
directamente responsable de la propuesta normativa, la EIR debe ser avalada por el presidente
o director ejecutivo del departamento o dependencia en cuestin.
Otro ejemplo notable del requisito de aprobacin ministerial es el del estado australiano de
Victoria. En este caso, el requisito se establece directamente en la legislacin primaria. El
ministro debe proporcionar, con respecto a toda la legislacin delegada, un certificado por
escrito manifestando que se ha cumplido con los requisitos de la EIR estipulados en la Ley de
Legislacin Subordinada y que, en su opinin, el documento de EIR evala adecuadamente el
probable impacto de la propuesta normativa. En este caso, la importancia del aval ministerial
del documento de EIR se consolida an ms por el requisito legislado de que un comit
parlamentario analice la regulacin propuesta y el documento de EIR que la acompaa; ese
comit puede recomendar su rechazo en los casos de un quebrantamiento de forma importante.
Fuente: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, Paris, p. 66; United Kingdom
Government (2011), Impact Assessment Toolkit, London, disponible en www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-
regulation/docs/i/11-1112-impact-assessment-toolkit.pdf; and Parliament of Victoria (1994), Subordinate Legislation
Act 1994, disponible en www.legislation.vic.gov.au.
Al parecer, la COFEMER a veces duplica tareas al volver a hacer los anlisis tcnicos incluidos
en las EIR presentados por las secretaras y las autoridades. Esto reduce los incentivos para
que las secretaras y las dependencias hagan propuestas normativas de calidad ya que
saben que sus anlisis de todos modos sern mejorados. Esta dinmica tambin dificulta la
adopcin de un enfoque de gobierno entero. Ms bien, el papel de la COFEMER debe centrarse
en el control de calidad, asegurando que las propuestas normativas y sus EIR cumplan con
altos niveles profesionales, sean pblicamente crebles y totalmente compatibles con las
expectativas de la poltica en cuestin. Las secretaras y las dependencias deben poseer
conocimientos especializados especficos, conocer a sus partes interesadas y estar en
buenas condiciones para elaborar disposiciones reglamentarias. La COFEMER debe exigir y
confiar en esta responsabilidad para evitar la duplicacin. Por consiguiente, debe pensar en
las ventajas de adoptar medidas complementarias para apoyar a las autoridades a obtener
acceso a capacidades tcnicas adecuadas para llevar a cabo la EIR y un desarrollo regulatorio
de calidad. Las posibles estrategias podran incluir:
Reestructurar la Unidad de Informacin Econmica (UIE) para interactuar y colaborar con

las unidades de mejora regulatoria antes sugeridas (vase seccin 3.1). A travs de esas
unidades, la UIE creara una capacidad especializada para proporcionar asistencia tcnica
sobre la evaluacin de costos/beneficios de las propuestas normativas a las secretaras
y las autoridades en las etapas iniciales de la formulacin de polticas, hasta el punto en
que los documentos preliminares de la EIR se hayan presentado. Esta propuesta supone
que los instrumentos normativos adecuados se han creado o modificado para establecer
formalmente las atribuciones de la UIE.
Considerar la posibilidad de aprovechar la experiencia del sector privado, cuando sea

oportuno, para complementar los recursos internos, no sustituirlos, y fortalecer las
capacidades para realizar evaluaciones del impacto de la regulacin propuesta. En esta
tarea, el gobierno mexicano debe tener cuidado para evitar la aparicin de clientelas o
grupos de inters detrs de los consultantes, lo que implicara un riesgo para la objetividad
de sus anlisis.
La COFEMER debe continuar sus esfuerzos actuales para proporcionar orientacin

metodolgica a las secretaras y autoridades para ayudarlos en la preparacin de EIR de alta
calidad que adopten enfoques y premisas coherentes. Debe darse prioridad especial a revisar
la asesora actual sobre tasas de descuento y asegurar que esta asesora sea compatible con
las circunstancias de Mxico y est respaldada por una justificacin de polticas acertada;
y para preparar orientacin sobre las estimaciones adecuadas para el Valor de la Vida
Estadstica en el contexto de la EIR mexicana.
Recuadro 11. Experiencia internacional en la orientacin

para llevar a cabo la EIR
La Gua de Regulacin de Victoria ofrece un marco para el diseo y evaluacin de la normatividad

gubernamental. La Comisin de Competencia y Eficiencia de Victoria (VCEC, por sus siglas en
ingls) es un buen ejemplo de orientacin metodolgica para preparar la EIR. La Comisin se
rene con los departamentos que preparan la EIR al principio del proceso de la formulacin de
polticas y en momentos clave. Tambin ofrece talleres de capacitacin peridicos y gratuitos
a los funcionarios normativos que preparan la EIR para darles una introduccin al proceso
y habilitarlos para elaborar anlisis de alta calidad (es decir, anlisis de costo-beneficio). La
VCEC puede debatir la calidad de la definicin de problemas, la informacin, el anlisis y las

opciones examinadas; pero no toma una posicin en materia de la poltica en cuestin. Tambin
puede ofrecer listas de consultores para apoyar a los departamentos que preparan la EIR, pero
no respalda a ningn proveedor. Por ltimo, la VCEC ha elaborado materiales de orientacin
sobre la rentabilidad, la recuperacin de costos, las metodologas de clculo de costos, el valor
sugerido de la vida estadstica y prcticas de consulta, entre otros temas.
En Canad, el Centro de Conocimientos Especializados Normativos (CORE, por sus siglas en

ingls) ejerce un fuerte liderazgo y experiencia en la aplicacin de la Directiva del Gabinete
para Simplificar la Regulacin al proporcionar servicios y asesora expertos que ayudan a los
ministerios a fortalecer su capacidad interna para formular propuestas normativas idneas y
documentadas, y facilitar la elaboracin y promocin de las mejores prcticas y oportunidades
de aprendizaje a las autoridades federales. El CORE est compuesto por un director y cinco
expertos en evaluacin de riesgos, anlisis de costo-beneficio, medicin del desempeo,
evaluacin y un generalista, con una vasta experiencia en muchos aspectos del desarrollo de
la regulacin, incluida la eleccin de instrumentos, la cooperacin en materia de regulacin,
la priorizacin y la coordinacin legislativa. Los expertos del CORE estn a la disposicin de
los ministerios para ofrecer la siguiente orientacin: i) Servicios analticos (pueden asignarse
expertos a un ministerio por periodos de 2 semanas a 2 meses), ii) funcin de asesora/
preparacin a partir de reuniones peridicas para evaluar el avance y proporcionar informacin,
iii) talleres/presentaciones, y iv) revisin externa al dar opiniones sobre los anlisis antes de
completar la propuesta de regulacin. El CORE tambin acepta solicitudes para compartir los
costos de los servicios de consultora si los ministerios carecen de recursos financieros para
contratarlos.
Fuente: www.vcec.vic.gov.au y www.tbs-sct.gc.ca
Consolidar y promover la poltica de reducir del

costo de la regulacin
Mxico emprendi recientemente un programa para reducir las cargas administrativas,

utilizando una adaptacin del Modelo de Costos Estndar (MCE). El desafo es consolidar
esta poltica y fortalecerla con polticas complementarias para la reduccin de costos
reglamentarios ms generalizados.
Mxico est emparejndose rpidamente con otros pases en cuanto a empezar a utilizar
el MCE, y tiene la posibilidad de aprender de esta experiencia. Los programas de mejora
regulatoria que las secretaras deben presentar cada dos aos a la COFEMER como parte de
sus obligaciones con una mejora regulatoria estn bien integrados en la cultura de poltica
regulatoria de Mxico. Mxico debe seguir usando esta herramienta bien arraigada para
establecer el programa de medicin de cargas administrativas, utilizando la metodologa
adaptada del MCE y la reduccin de estas cargas como una caracterstica permanente. Debe
darse atencin especial a la aplicacin de medidas de simplificacin y, de ser posible, a la
evaluacin de su impacto. Adems, la coordinacin entre la COFEMER y la Secretara de la
Funcin Pblica, que gener la incorporacin de los programas de mejora regulatoria como
parte de los compromisos de las secretaras con el Programa de Mejora de la Gestin en la
administracin pblica federal, debe continuar. Esto har permanentes las ventajas que se
obtienen porque la Secretara de la Funcin Pblica exige el cumplimiento de las promesas

de mejora regulatoria hechas por las secretaras con la amenaza de sanciones jurdicas si
no se cumplen. Mxico debe pensar en ampliar este tipo de mecanismo a otras reas de
la poltica de mejora regulatoria, como en el registro de trmites en el Registro Federal de
Trmites y Servicios, y en el cumplimiento de las obligaciones de consulta.
Compatible con una de las ltimas recomendaciones de la OCDE en que la cuantificacin

de las cargas debe usarse cautelosamente, con el concepto de eficiencia en mente, Mxico
invirti recursos razonables para producir una medicin de referencia de las cargas
administrativas. Mxico emprendi la recopilacin de datos de alrededor de 500 entrevistas
y utilizando una combinacin de tcnicas estadsticas y matemticas, as como evaluaciones
internas, extrapol los datos para calcular las cargas. Sin embargo, Mxico debe pensar en
fortalecer estas medidas a travs de ms entrevistas o de opiniones de expertos mediante
una comisin tcnica. Mxico podra considerar estos enfoques slo para un ncleo de los
trmites ms engorrosos o para los principales procesos econmicos. Por ltimo, Mxico
debe considerar la medicin de otros costos de la normatividad, como los costos de
cumplimiento sustantivos. Podran emplearse tcnicas cualitativas para identificar otras
fuentes de irritacin para empresas y ciudadanos, lo que podra no estar correlacionado
con la cantidad de cargas administrativas.
Recuadro 12. Reduccin focalizada de los costos reglamentarios

en los Pases Bajos y Dinamarca
Dinamarca y los Pases Bajos han emprendido una simplificacin de costos de la

regulacin en un conjunto claramente definido de trmites, obligaciones de informacin
o normas. La definicin de estos conjuntos se apega a prioridades especficas en cuanto a
la consecucin de determinados objetivos econmicos o sociales; por ejemplo, asegurar
que la reduccin de costos regulatorios la perciban las empresas y los ciudadanos. Esta
perspectiva contrasta con una en la que se lleva a cabo una amplia medicin de referencia
de cargas administrativas. Adems, el objetivo de estos ejercicios ha sido reducir otros
tipos de costos regulatorios, no slo las cargas administrativas.
En Dinamarca se han tomado las siguientes medidas para reducir los costos de
determinadas disposiciones reglamentarias:
Proyecto de cazadores de cargas. Es un proyecto interministerial que se centra en la reduccin

de la carga administrativa experimentada por las PyME, teniendo en cuenta otros factores
adems del costo administrativo y el tiempo invertido por el empresario. En este ejercicio,
funcionarios del Organismo de Comercio y Sociedades Comerciales de Dinamarca (DCCA,
por sus siglas en ingls) y expertos visitaron empresas para recabar datos por medio de
entrevistas y observaciones de las prcticas de la empresa, su relacin con las autoridades
pblicas, y las dificultades y experiencias relacionadas con la regulacin comercial que
estaban experimentando.
Diez flujos comerciales. El programa identifica los diez procesos en los que todas las empresas
interactan de manera ineficiente con el gobierno y descubre cmo pueden optimizarse para
beneficiarlos. Esta simplificacin puede hacerse a travs de la digitalizacin, la reutilizacin
de datos, fortaleciendo los canales de comunicacin entre los sectores pblico y privado,
etctera.
Programa de desburocratizacin. Su principal objetivo es simplificar las normas, los requisitos

y los procedimientos que imponen cargas innecesarias a los gobiernos locales y central y a
los empleados de la administracin pblica, as como documentar los resultados y efectos
de la regulacin.
En los Pases Bajos, han entrado en vigor los siguientes programas de reduccin de costos
focalizada:
Los diez principales cuellos de botella. Este programa identifica loas diez cargas e interacciones
ms irritantes entre el gobierno y los ciudadanos; y hace recomendaciones sobre cmo
mejorar la experiencia.
Anlisis de la vida. Consiste en trazar un mapa de las nueve rutas posibles que un ciudadano
puede tomar a lo largo de su vida con respecto a los procedimientos burocrticos, visto desde
la perspectiva del ciudadano. Las reas que sobresalieron fueron el pago de impuestos, la
obtencin de un pasaporte, y sacar una licencia para conducir. El objetivo principal es reducir
las cargas administrativas para los ciudadanos.
Nmero de servicio de los ciudadanos. Le asigna un nmero nico a los ciudadanos, las
empresas y otras instituciones pblicas para simplificar sus interacciones con los organismos
gubernamentales.
Kafkabrigade. Representa a un grupo de expertos que adoptan la perspectiva del ciudadano

para resolver problemas en el sector pblico que afectan su interaccin con el ciudadano.
Despus de que se efectuara un anlisis con las autoridades y los servidores pblicos
implicados, los expertos expidieron recomendaciones para mejorar el funcionamiento actual
del sistema.
Fuente: OECD (2010) Better Regulation in Europe: OECD (2010) Better Regulation in Europe: Netherlands.
Asegurar la eficacia de las estrategias de

simplificacin administrativa
Mxico debe aspirar a asegurar la eficacia de las estrategias de simplificacin administrativa,

para garantizar que stas cumplen con lo prometido. Esto podra lograrse incluyendo
mtodos de evaluacin al principio de su proceso de formulacin, y al incorporarlos en las
polticas regulatorias ms generalizadas.
Durante los ltimos aos Mxico ha aplicado varias estrategias prominentes de simplificacin
administrativa: el centro de servicios integrados en lnea para abrir empresas, Tuempresa.gob.
mx.; la ventanilla nica para comercio exterior, y el programa para revisar el acervo normativo
base cero. Mxico ha dado mucha importancia a estas estrategias de simplificacin
administrativa en las prioridades de las polticas de mejora regulatoria. Sin embargo, Mxico
debe pensar en tomar medidas para asegurar su eficacia en cuanto al cumplimiento de los
resultados esperados. Por ejemplo, la tasa de uso de Tuempresa.gob.mx puede aumentarse
considerablemente.
La Secretara de Economa actualmente est trabajando en la versin 2.0 de Tuempresa.gob.

mx, que se propone mejorar la interfaz con empresarios y notarios; y soluciona varias de las
dificultades detectadas en la primera versin. Una forma de complementar estos esfuerzos y
de contribuir a salvaguardar la eficacia de las estrategias de simplificacin administrativa es
incluir una estrategia de evaluacin antes de emprender el proyecto. El objetivo sera evaluar
sistemticamente el avance del proyecto a lo largo de su ciclo vital: su fase de desarrollo,
una vez que se obtengan los primeros datos procesados; y en forma peridica despus de
evaluar si se han alcanzado los resultados previstos.
Del mismo modo, Mxico debera pensar en tener estas estrategias de simplificacin
administrativa y otras similares en el futuro bajo la responsabilidad de un comit directivo,
con el objetivo de integrarlas ms profundamente en el programa ms generalizado
de mejora regulatoria. Mxico podra aprovechar que el Consejo Federal para la Mejora
Regulatoria rene a la COFEMER, la Secretara de Economa y la Secretara de la Funcin
Pblica adems de otros muchos interesados para disear, aplicar, dar seguimiento y
evaluar estas medidas de simplificacin administrativa. Esto puede ayudar a garantizar su
compatibilidad y complementariedad con otras herramientas reglamentarias como la EIR,
la consulta pblica y la evaluacin ex post.
OCDE 2012
Captulo 4
Independencia, desempeo y rendicin

de cuentas de los reguladores
4.1. Situacin actual y evaluacin

Este anlisis se centra principalmente en tres organismos reguladores: la Comisin
Reguladora de Energa (CRE), LA Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y el Servicio
Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, que han sido tomados como
una muestra representativa de las autoridades mexicanas (en lo econmico, financiero y
social). Estos tres organismos respondieron amablemente al cuestionario de la OCDE y sus
representantes fueron entrevistados por el equipo de la OCDE. El informe tambin utiliza
algunas conclusiones sobre el funcionamiento de la Comisin Federal de Telecomunicaciones
(COFETEL) del Estudio de la OCDE sobre Poltica de Telecomunicaciones y Regulacin en Mxico, as
como informacin de los tres informes sobre la fortaleza institucional de los organismos
reguladores mexicanos publicados por la COFEMER en 2012.
Los reguladores son organismos investidos

con facultades normativas importantes a los
que se ha otorgado cierto nivel de independencia
para asegurar que las decisiones que afectan
a la infraestructura estratgica y los sectores
econmicos estn protegidas contra factores
polticos coyunturales y contra intereses privados
especficos
Los organismos reguladores independientes son una caracterstica clave de la gobernanza

regulatoria moderna. Son parte de la creacin de un Estado regulador donde la funcin
normativa est claramente diferenciada de la funcin de propietario y de la de formulacin
de polticas. La justificacin para crear organismos reguladores independientes es asegurar
que las decisiones que afectan la infraestructura estratgica y los sectores econmicos estn
protegidas contra factores polticos coyunturales y contra intereses privados especficos. Los
organismos reguladores independientes se crean cuando se establecen nuevas disposiciones
59
4. independencia, desempeo y rendicin de cuentas de las autoridades
reglamentarias dirigidas al mercado para los sectores de servicios pblicos con caractersticas
de red, los servicios financieros o para el mbito social y ambiental.
Desde una perspectiva de gobernanza pblica, los reguladores son organismos investidos
con facultades normativas importantes a los que se ha otorgado cierto nivel de independencia
en su proceso de toma de decisiones. Mientras los organismos tradicionales siguen reportando
al ejecutivo, aunque se les conceda considerable autonoma operativa y presupuestaria;
los reguladores independientes a menudo se proyectan de manera que se garantice una
independencia importante. Pertenecen a un sistema de pesos y contrapesos diseado para
equiparar los poderes de las secretaras y los grupos de inters (vase OECD 2005).
La Recomendacin de la OCDE sobre Poltica Regulatoria y Gobernanza considera que una

poltica congruente de gobierno entero para los organismos reguladores es un elemento
decisivo para asegurar la confianza de las empresas y los ciudadanos en las decisiones
normativas y el marco regulatorio general (vase Recuadro 13).
Recuadro 13. Un extracto de la Recomendacin del Consejo de la OCDE

de Poltica Regulatoria y Gobernanza
7. Formular una poltica coherente que abarque el papel y las funciones de los organismos
reguladores con el fin de proporcionar una mayor confianza en que las decisiones en materia
de regulacin se toman sobre una base objetiva, imparcial y coherente, sin conflictos de
inters, parcialidad ni influencia indebida.
7.1 La legislacin que otorga autoridad reguladora a un determinado organismo debe estipular
con claridad los objetivos de la legislacin y las facultades de la autoridad.
7.2. Para asegurarse de que los organismos reguladores se integren en el sistema de

reglamentario, los gobiernos deben recopilar y mantener un registro pblico de todas las
entidades del gobierno con autoridad para ejercer funciones normativas. El registro debe
incluir los detalles de los objetivos estatutarios de cada autoridad reguladora y una lista de los
instrumentos reglamentarios que administra.
7.3 Los organismos reguladores independientes deben considerarse en las situaciones donde:
Es necesario que el organismo regulador sea independiente para mantener la confianza
pblica;
Tanto las entidades gubernamentales como las privadas estn reguladas por el mismo
esquema y, por lo tanto, la neutralidad competitiva es necesaria; y
Las decisiones de los organismos reguladores pueden tener importantes efectos econmicos
en los sujetos regulados y es necesario proteger la imparcialidad del organismo.
7.4. Es obligatorio que los mecanismos de rendicin de cuentas pblicas definan claramente
cmo debe cumplir con su responsabilidad un organismo regulador con los conocimientos
necesarios, as como integridad, honestidad y objetividad.
7.5 Los organismos reguladores deberan estar obligados a acatar la poltica regulatoria,
inclusive a participar con las partes interesadas y encargarse de la EIR cuando se formulen
proyectos de leyes o directrices y otras formas de leyes no vinculantes.
7.6 La actuacin del organismo debe ser objeto de una evaluacin externa peridica.
Recuadro 14. rganos reguladores incluidos en este estudio
La Comisin Reguladora de Energa (CRE)
La CRE fue creada por vez primera en 1993 mediante un decreto del gobierno como un rgano
consultivo para el sector de la electricidad; y luego fue reformada en 1995 con la Ley de la
Comisin Reguladora de Energa, como un organismo autnomo para la energa elctrica y el
gas natural. Las atribuciones de la CRE incluyen otorgar y revocar permisos para las actividades
de generadores privados de energa elctrica, la aprobacin de las metodologas e instrumentos
normativos que rigen la relacin entre los concesionarios y el proveedor.
El objetivo principal de la CRE es promover el desarrollo eficiente de las actividades mencionadas

en el Artculo 2 de su propia ley a travs de una regulacin que permita: salvaguardar la
prestacin de los servicios pblicos, promover una sana competencia, proteger los intereses de
los usuarios y propiciar una adecuada cobertura nacional; y atender la confiabilidad, estabilidad
y seguridad en el suministro y la prestacin de los servicios.
La Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)
La CNBV fue creada en 1995 en respuesta a la crisis econmica de Mxico de 1994. La

nueva institucin consolidaba en un nico organismo descentralizado las funciones que
anteriormente haban realizado la Comisin Nacional Bancaria y la Comisin Nacional de
Valores. A la Comisin tambin se le dio autoridad para dictar normas destinadas a preservar
la liquidez, la solvencia y la estabilidad de los intermediarios. Su misin es salvaguardar la
estabilidad del sistema financiero mexicano y fomentar su eficiencia y desarrollo incluyente
en beneficio de la sociedad.
Un cambio importante en el esquema de supervisin financiera de Mxico fue una enmienda

a la Ley Bancaria en febrero de 2008 segn la cual la mayora de las facultades normativas
de la Secretara de Hacienda se trasladaban a la CNBV. El propsito de esa enmienda fue
establecer una autoridad capaz de supervisar el ciclo completo de supervisin y regulacin
de las instituciones bancarias; y proporcionar eficiencia a los procedimientos administrativos
evitando la duplicidad.
El Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA)
El SENASICA se fund en 2001 como un organismo descentralizado de la Secretara de

Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA). La misin
del SENASICA es regular, administrar y promover la sanidad, la inocuidad y la calidad
agroalimentaria al reducir los riesgos inherentes a la agricultura, acuicultura, la produccin
ganadera, y las actividades pesqueras en beneficio de los productores, los consumidores y la
industria. Las funciones del SENASICA incluyen hacer efectivo y supervisar el cumplimiento de
las disposiciones sobre sanidad animal y vegetal e imponer las sanciones adecuadas, dictar las
Normas Oficiales Mexicanas (NOM) y otras disposiciones jurdicas para combatir las plagas y
enfermedades que afectan a la agricultura y la ganadera, hacer anlisis de riesgos, entre otras.
El SENASICA es responsable, entre otras cosas, de regular y vigilar que los animales, vegetales,
sus productos o subproductos que se importan, movilizan o exportan del territorio nacional no
pongan en riesgo el bienestar general. Tambin constata la calidad e inocuidad de los productos
en materia agropecuaria, acucola y pesquera. La regulacin del SENASICA ataca problemas
relacionados con las fallas en la informacin y factores externos que puedan presentarse en
las actividades agrcolas, ganaderas, acucolas y pesqueras relacionadas con el riesgo.
Los organismos reguladores son rganos

administrativos desconcentrados subordinados
a una secretara en cuanto a su patrimonio,
rendicin de cuentas y presupuesto
La mayora de los organismos reguladores en Mxico tienen el rgimen de los llamados

rganos administrativos desconcentrados. En general, han sido creados ya sea a travs
de leyes o decretos sin una perspectiva de gobierno entero. La situacin relativa de los
distintos organismos reguladores refleja un diseo institucional bastante heterogneo. La
subordinacin jerrquica implica autonoma tcnica, pero el grado de autonoma orgnica,
administrativa o financiera difiere sustancialmente. Las diferencias y las principales
vulnerabilidades del sistema de gobernanza de los reguladores se describen en tres
informes recientes de la COFEMER, que abordan la fortaleza institucional de las autoridades
econmicas, financieras y sociales (COFEMER, 2012a-c).
La organizacin administrativa tradicional en Mxico se basa en la autoridad directa que

los secretarios ejercen sobre todos los organismos o dependencias bajo su responsabilidad.
Los rganos desconcentrados tienen ms libertad o independencia que otros rganos
administrativos en las actividades cotidianas pero, en ltima instancia, siguen estando
subordinados a una secretara en cuanto a su patrimonio y presupuesto, y tampoco tienen
personalidad jurdica. Esto distingue a Mxico de otros pases con un sistema de autonoma
protegida, que implica autonoma constitucional y descentralizacin.
En el contexto mexicano, la prctica de la supervisin secretarial en general ha eclipsado

el papel de los reguladores, sobre todo en los casos ms importantes. Los secretarios son
responsables de las decisiones de los reguladores ante el Presidente, quien es elegido; y
ante el Congreso, lo que tambin puede influir en el contenido de la poltica incluida en la
legislacin. En general, eso significa que no existen restricciones que protejan al proceso de
toma de decisiones contra la interferencia poltica. Las secretaras tienen facultad para dar
instrucciones directas a la autoridad reguladora o para vetar su decisin. Esto distingue a
las autoridades mexicanas de sus homlogos de la OCDE y puede causar problemas en el
caso de metas incompatibles entre el regulador y la secretara de ejecucin.
Trasladar un modelo de regulacin a partir de reguladores totalmente independientes es una

tarea que constituye un desafo en este contexto porque exige cambios ms profundos en
varias leyes y, posiblemente, en la Constitucin; as como una transformacin importante
de la forma en que actualmente funciona la administracin pblica.
En algunos casos no existe una divisin clara de

atribuciones entre las autoridades mexicanas y
las secretaras a las que estn subordinadas u
otras entidades reguladoras
Es importante una divisin clara de atribuciones entre las autoridades reguladoras y las
secretaras. En Mxico, una gran variedad de poderes se ejerce junto con la secretara
que supervisa, o son facultades consultivas para la secretara. Estos poderes compartidos
plantean algunas dificultades y pueden generar un problema de doble ventanilla (por
ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones, vase OECD 2012C) ya que los sujetos
regulados tal vez no siempre saben cul es la institucin de contacto durante el proceso
administrativo.
En algunos casos, las peticiones superpuestas para otorgar permisos y los requisitos
prudenciales pueden provocar una pesada carga regulatoria y sin coordinacin. En otros,
los reguladores pueden compartir facultades con las secretaras, lo cual puede enturbiar
la situacin. La segunda mayor dificultad es cuando las responsabilidades normativas se
superponen a nivel federal y local (es decir, la ordenacin del agua).
La facultad para fijar precios generalmente es limitada. En el sector de la energa, la CRE

participa en la fijacin de precios; sin embargo, es la Secretara de Hacienda la que de
hecho decide. Otras cuestiones tienen que ver con los procedimientos para el otorgamiento
de permisos. En el sector financiero, la facultad para liberar y revocar autorizaciones es
compartida por la CNBV y la Secretara de Hacienda.
Se carece de procedimientos claros para el

nombramiento y cese de los directivos de
agenciar reguladoras, los cuales aseguran su
independencia
Las estructuras de gobernanza y los procedimientos para nombrar y destituir a los directivos
importan para el funcionamiento eficaz de las autoridades reguladoras; e influyen en el
nivel de independencia. Los titulares de algunas autoridades reguladoras son nombrados
por el Presidente (CRE), mientras que en algunos casos el consejo de administracin del
organismo es el que designa a quien lo presidir (COFETEL). En el caso del SENASICA, la
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA)
designa a su presidente.
La duracin del mandato no est unificada, generalmente es de 2 a 5 aos; en algunos casos

ni siquiera se fija del todo. La situacin de los miembros de los consejos de administracin
de los organismos reguladores es similar. En el caso de algunos reguladores, las secretaras
estn directamente representadas en el consejo. No existen normas claras que estipulen la
independencia poltica del consejo de administracin. La duracin del mandato puede ser
fija y por lo general es renovable.
Un bajo grado de independencia en la toma de

decisiones y autonoma presupuestaria, y la falta
de mecanismos de evaluacin del desempeo
caracterizan a los organismos reguladores de
Mxico
La independencia para tomar decisiones de las autoridades sociales y financieras

generalmente es ms dbil que la de sus homlogos econmicos. Las autoridades sociales
reportan directamente al gobierno, y las secretaras pueden intervenir en su toma de
decisiones. En el caso de las autoridades econmicas, por lo general slo los tribunales
pueden invalidar sus resoluciones; sin embargo, hay casos en que el gobierno puede interferir
directamente y cambiar la resolucin (por ejemplo, COFETEL).
La autonoma presupuestaria tambin es un aspecto importante de la independencia.

En general, las autoridades reguladoras en Mxico se financian a travs de presupuestos
pblicos que anualmente se proponen al Congreso a travs de la Secretara de Hacienda. Los
presupuestos son establecidos por las secretaras a las cuales estn subordinados. En algunos
casos especiales, puede haber gravmenes y honorarios que las autoridades reguladoras
cobran por sus servicios a individuos regulados; sin embargo, esos recursos son ingresos del
presupuesto central, no de determinados reguladores. El control del presupuesto tambin
se sita, con algunas excepciones, en las secretaras, no con las autoridades reguladoras
En su mayora, los reguladores tienen poder para establecer independientemente su

estructura interna. El grado de control sobre los recursos humanos y la poltica de personal
difiere; en algunos casos, los reguladores necesitan coordinarse con la secretara, sobre todo
para los puestos directivos de ms alto nivel.
Los mecanismos para la evaluacin del desempeo en su mayora son inexistentes, con la
excepcin de las auditoras especializadas que realiza la Auditora Superior de la Federacin.
Algunos de los reguladores deben presentar informes anuales al gobierno, mientras que
otros los presentan al Congreso. No existe un modelo unificado para esos informes y pese
al hecho de que algunos reguladores s procuran incluir informacin sobre las novedades
en el sector regulado, los informes no se analizan de manera adecuada y tampoco se presta
suficiente atencin a la cuestin del desempeo. No existen mecanismos formales para
establecer los objetivos de las autoridades reguladoras en un sector dado, lo que tambin
sera til para analizar el desempeo, al medir cmo se alcanzan esos objetivos.
El grado de independencia y la solidez

institucional de los reguladores mexicanos est
por debajo de la media de la OCDE
En general, cuando se analiza a los reguladores mexicanos, puede decirse que hay diferencias
sustanciales entre ellos en muchos aspectos de su independencia y obligacin de rendir
cuentas. Sin embargo, el grado de independencia y la solidez institucional est por debajo de
la media de la OCDE Las autoridades econmicas como la CRE y la COFETEL gozan en general
de ms autonoma que sus homlogos sociales y financieros. Por otra parte, en el caso de
las autoridades econmicas y en especial la CRE y la COFETEL, comparten atribuciones
normativas con las secretaras y no son plenamente responsables de regular sus sectores. La
independencia presupuestaria tambin es relativamente dbil. Fortalecer la independencia y
la rendicin de cuentas de los reguladores podra ayudar a aumentar su eficiencia al tiempo
que esto se equilibra como corresponde con mejores mecanismos de rendicin de cuentas.
4.2. Recomendaciones
El marco normativo institucional debera

modernizarse a travs de una revisin de los
poderes, las atribuciones y las medidas de
gobernanza de las autoridades reguladoras
En Mxico, las autoridades reguladoras se han creado en gran parte mediante procesos ad hoc,
sin un modelo o concepto general unificador. Todas las autoridades econmicas, sociales,
financieras estn en el mismo nivel de jerarqua en la administracin. Pese a esto, existen
algunas discrepancias importantes entre ellos en la variedad de atribuciones que tienen,
sus procesos de toma de decisiones, la divisin de tareas con las respectivas secretaras y
los procedimientos de designacin de los altos directivos, etctera.
Al parecer, el gobierno mexicano carece de una filosofa subyacente, muchos menos de un

documento oficial, que exprese con claridad qu marcos normativos deben ser aplicados
por autoridades reguladoras independientes, cules deben ser en general sus principales
atribuciones, y cmo deben regirse esas autoridades. Los criterios para la utilidad de crear
autoridades reguladoras separadas en un sector dado de la economa y para asignar el grado
adecuado de independencia de la autoridad responsable de un determinado sector deben
establecerse claramente.
En algunos casos, existen varios reguladores en un sector econmico. El sector financiero,

donde coexisten varios reguladores con diferentes estatutos y regmenes de gobernanza
puede servir de ejemplo. En el caso de las autoridades examinadas, la divisin de poderes
entre las autoridades y la secretara a la cual estn subordinados no siempre es clara. Los
poderes conjuntos compartidos entre los organismos y las secretaras deben suprimirse.
Esto deber evitar cualquier doble ventanilla; adems, agilizara los procedimientos y
esclarecera el marco normativo.
Por lo tanto, es aconsejable idear un modelo de gobierno entero para la gobernanza de

los reguladores. Este modelo deber establecer los pilares bsicos para una gobernanza
adecuada de las autoridades reguladoras en Mxico; y deber utilizarse para modificar las
medidas de gobernanza existentes de las autoridades reguladoras as como para orientar
la creacin de nuevos reguladores. A travs de este modelo universal, la independencia y la
rendicin de cuentas de las autoridades reguladoras de Mxico debern fortalecerse cuando
sea necesario (vase ms adelante).
Basndose en el modelo de gobierno entero y en los criterios para instituir autoridades

reguladoras independientes, debern revisarse sistemticamente todas las reas de la
normatividad con el propsito de perfeccionar las medidas institucionales. A partir de
esta revisin, el gobierno deber decidir crear autoridades reguladoras independientes en
los sectores normativos donde lo considere apropiado. Estas nuevas instituciones debern
crearse al:
Cambiar el estatuto de un organismo regulador existente,
Fusionar a varios reguladores en uno solo con el nuevo estatuto,
Crear nuevas instituciones sin un predecesor entre los organismos reguladores existentes.
O bien, como modificar las funciones y los mandatos de las autoridades reguladoras sera
una tarea legislativa y de polticas enorme; puede tomarse un enfoque mesurado que tome
en cuenta los factores constitucionales, de efecto econmico y de polticas slo con reformas
parciales. En este caso, sugerimos empezar con las autoridades econmicas; en especial las
de los sectores de servicios pblicos y seguir con las financieras en la segunda etapa.
El Libro Blanco de Noruega para mejorar la calidad del marco institucional del tilsyn puede
utilizarse como un ejemplo de esa revisin (vase Recuadro 15).
Recuadro 15. El Libro Blanco de 2003 para mejorar la calidad

del marco institucional del tilsyn
El Libro Blanco de 2003 se prepar como un informe para el parlamento noruego en el cual se
presentaba una va hacia la modernizacin del marco institucional del tilsyn en Noruega. El
Tilsyn incluye organismos con funciones administrativas y reguladoras; e instituciones de otro
tipo como las comisiones de inspeccin, adems de las autoridades econmicas. Cada uno tiene
caractersticas y funciones especficas. Como se establecieron para un propsito determinado,
no haba ningn modelo.
Los objetivos del Libro Blanco fueron los siguientes:
Aumentar la independencia del tilsyn con relacin a los ministerios de supervisin (en
particular para distinguir entre la funcin poltica de los ministros, en cuanto a sopesar los
factores sociales y las prioridades, y la funcin de instrumentacin del tilsyn, con objetivos
tcnicos inequvocos y claros, dejando los pros y contras a los ministros).
Cortar las posibilidades de que los ministerios den instrucciones a los organismos
supervisores; y que las resoluciones de los organismos supervisores slo se remitan a rganos
de apelacin especiales.
Aumentar la claridad del diseo horizontal del tilsyn al crear nuevos rganos independientes o
trazar lmites entre las tareas de la autoridad de competencia y las dependencias sectoriales.
Fuente: OECD, (2003). Preparing for the Future Now.
La estructura de gobernanza de las autoridades

reguladoras mexicanas debe fortalecerse para
asegurar la independencia de la intervencin
poltica directa y los intereses particulares
Crear un organismo regulador con un grado de independencia (de los que regula y del
gobierno a la vez) puede proporcionar mayor confianza en que las decisiones normativas se
toman con el propsito de optimizar al mximo los recursos pblicos. Es ms, la naturaleza
de algunas decisiones normativas a veces puede entraar mayores riesgos para la integridad
del proceso normativo; por ejemplo, debido a las presiones de los intereses afectados o a la
naturaleza contenciosa y en ocasiones polticamente delicada de las decisiones. En cuanto
a los reguladores explcitamente contemplados en este estudio, la divisin de poderes entre
las autoridades y la secretara a la cual estn subordinadas no siempre fue clara. Por lo tanto,
debe estudiarse detenidamente la supresin de los poderes conjuntos que comparten los
organismos y las secretaras. Reforzar la toma de decisiones normativas independiente, a
prudente distancia de las secretaras, es probable que sea adecuado cuando:
es necesario que el rgano regulador sea visto como independiente para mantener la
confianza pblica;
las resoluciones del regulador pueden tener repercusiones importantes en intereses

particulares y es necesario proteger su imparcialidad;
se realizan actividades importantes de aplicacin de la ley, o
tanto las entidades pblicas como las privadas estn reguladas por el mismo esquema.
Es probable que reguladores especializados y ms autnomos produzcan decisiones

normativas ms rpido y de mayor calidad, y se caractericen por operaciones ms
transparentes y responsables. Donde han sido muy eficaces y dignos de crdito, su
independencia y cometido se han basado en un estatuto inequvoco con objetivos y
funciones bien definidas. La independencia de los reguladores posibilita inversiones de
capital de largo plazo al crear un entorno normativo estable y ms confiable; y proteger a
los mercados contra la intervencin poltica coyuntural.
El modelo de gobierno entero para autoridades reguladoras independientes antes propuesto

debe establecer claramente el esquema de gobernanza de esas autoridades, inclusive
medidas para consolidar su independencia. Esto debe incluir procedimientos claros para la
designacin del titular y del consejo de administracin del organismo (de preferencia por o
con la aprobacin del Congreso), establecer condiciones claras para la destitucin del titular y
del consejo de administracin (slo criterios meticulosamente definidos como infringir la ley
o incapacidad para ejercer su funcin), y establecer el periodo fijo del cargo y los lmites para
la renovacin del mandato (de preferencia slo una vez). Los nombramientos deben basarse
en la competencia y la credibilidad pblica. Tambin debern estipularse las condiciones
para la incompatibilidad con otras funciones, conflicto de intereses (por ejemplo, mediante
participacin accionaria en una empresa que opera en el sector regulado) y limitaciones
para aceptar un puesto en esa empresa despus del mandato.
Otro factor importante para consolidar la independencia de los reguladores es su

financiamiento y procedimientos presupuestarios. El modelo deber establecer estos
procedimientos, permitiendo que los reguladores se financien a travs de recursos propios
ms estables, como gravmenes y honorarios por servicios pagados por la industria regulada.
Por ltimo pero no por ello menos importante, debern establecerse polticas de dotacin
de personal y recursos humanos para los reguladores para aumentar su competitividad en
el mercado laboral.
Debern introducirse suficientes mecanismos

para asegurar la rendicin de cuentas de los
reguladores, inclusive procedimientos adecuados
para evaluar el desempeo
Los mecanismos de evaluacin del desempeo de los reguladores en Mxico en buena parte
son inexistentes. Si ha de fortalecerse la independencia de las autoridades reguladoras, esto
debe contrarrestarse con mecanismos de rendicin de cuenta ms eficaces. En general, es
necesario tener en cuenta tres aspectos para equilibrar la independencia de un regulador
con su obligacin de rendir cuentas: crear estructuras de gobernanza adecuadas, disear
un sistema idneo de apelaciones que tambin defina qu autoridades oirn apelaciones;
e instituir un dilogo entre reguladores, por un lado, y el Congreso y los ciudadanos, por el
otro, para fomentar la confianza institucional en los organismos reguladores.
Mxico debe pensar en introducir mecanismos para la presentacin universal de informes

anuales de los reguladores ante el Congreso, para asegurar que se haga el anlisis pertinente
de esos informes. Pese a que algunos de los reguladores actualmente preparan sus informes
anuales para el Congreso, hasta los miembros del Congreso admiten que esos informes
no se examinan adecuadamente. El modelo deber establecer su estructura universal y la
obligacin de incluir datos estadsticos sobre la actuacin del regulador y el sector regulado.
Esos informes tambin debern publicarse para permitir el anlisis pblico de la actuacin
de los reguladores. La presentacin pblica de informes, las audiencias y las resoluciones

son una defensa contra la parcialidad y la corrupcin, y respaldan la confianza en el sistema
de libre mercado.
Tambin deber posibilitarse un anlisis independiente de la actuacin de las autoridades

reguladoras. El factor clave es la evaluacin econmica, si los reguladores contribuyen
a la productividad/eficiencia econmica general por la calidad de sus disposiciones
reglamentarias. En este momento no est claro quin debera realizar estas evaluaciones.
En muchos pases, la oficina de auditora suprema es la responsable de realizarlas.
La mayora de los organismos reguladores en Mxico se adhieren a los principios de

transparencia y de gobierno abierto, incluidas las consultas pblicas; sobre todo como
parte del proceso de evaluacin de impacto regulatorio. La total transparencia de los
procedimientos de toma de decisiones y la consulta con las partes interesadas sobre
indicadores y propuestas normativas son decisivos para la rendicin de cuentas. Por
consiguiente, estos mecanismos debern fortalecerse an ms y la obligacin no deber
limitarse al proceso de EIR.
El ltimo factor importante para garantizar la rendicin de cuentas es la existencia del

sistema de apelaciones que incluye la revisin judicial de las resoluciones de los reguladores.
La legislacin que establezca las autoridades reguladoras debe indicar los procedimientos
transparentes que debern observarse y si las resoluciones son vinculantes y tienen fuerza
de ley. Esas resoluciones debern ser objeto de revisin por los tribunales para permitir un
mecanismo de apelacin y garantizar la validez de las resoluciones, en caso de duda. Esto
aumentara tanto la independencia de la intervencin poltica como la rendicin de cuentas
transparente, adems de la evaluacin del desempeo. Esta posibilidad existe claramente
en Mxico pero tal vez sea necesario ajustarla si se crea un nuevo tipo de institucin
administrativa. La recin creada Sala Especializada en Resoluciones de rganos Reguladores
de la Actividad del Estado, por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es un
avance importante.
OCDE 2012
Captulo 5
Gobernanza
regulatoria multinivel
La Recomendacin de 2012 del Consejo de Poltica Regulatoria y Gobernanza de la OCDE

aborda la gobernanza regulatoria multinivel en dos apartados:
Segn proceda, promover la compatibilidad normativa a travs de mecanismos de

coordinacin entre los niveles supranacional, nacional y subnacional del gobierno.
Identificar problemas de regulacin representativos en todos los niveles de gobierno,
para promover la compatibilidad entre los enfoques normativos y evitar la duplicacin o
el conflicto de normas.
Fomentar el desarrollo de la capacidad de gestin normativa y el desempeo en los niveles

subnacionales de gobierno.
La OCDE elabor un esquema para analizar los principales temas de la gobernanza

regulatoria multinivel. Sostiene que un marco analtico para la gobernanza regulatoria
multinivel debe abordar varias cuestiones, entre ellas las estrategias y polticas regulatorias,
las instituciones y los instrumentos de poltica pblica. Respecto a las estrategias y polticas,
deben atenderse los temas relacionados con la homologacin de la poltica regulatoria y la
coordinacin vertical en inters de la calidad de la regulacin. La definicin de las funciones
y responsabilidades de las instituciones responsables de la poltica regulatoria tambin es
un elemento importante en este contexto, con el propsito de fortalecer las capacidades
institucionales. Por ltimo, un conjunto de instrumentos y polticas regulatorias que deben
aplicarse en los niveles inferiores de gobierno, como la introduccin y el uso de la evaluacin
de impacto regulatorio, la transparencia, la reduccin de cargas administrativas, as como
instrumentos para mejorar el cumplimiento y la aplicacin de la normatividad, se incluyen
en el programa de un marco de gobernanza regulatoria multinivel.
69
5. Gobernanza multinivel regulatoria
5.1. Polticas regulatorias e instituciones
Los estados federales y los municipios de

Mxico han prestado cada vez ms atencin
a las polticas de mejora regulatoria en los
ltimosaos
Lograr una reforma coordinada entre los mltiples niveles de gobierno es sin duda una
buena razn cuando el todo es mayor que la suma de sus partes. Los estados federales y
los municipios de Mxico han prestado cada vez ms atencin a las polticas de mejora
regulatoria en los ltimos aos. De hecho, 20 de los 31 estados y el Distrito Federal tienen
una ley para una mejora regulatoria, que encomienda a las autoridades estatales y a veces
a los municipios continuar con las polticas de mejora regulatoria. Adems, ocho estados
tienen leyes de desarrollo econmico que contienen una seccin sobre mejora regulatoria.
Diez de estas 32 unidades subnacionales tienen una comisin encargada de defender y
aplicar una mejora regulatoria, 20 tienen una oficina dentro de una secretara (generalmente
la Secretara de Desarrollo Econmico o su equivalente) y dos algn otro rgano que cumple
con esta funcin. Del mismo modo, 21 estados se valen de un consejo civil para promover
la participacin activa de los ciudadanos en sus poltica de mejora regulatoria.
Continuar con los programas de competitividad

y buen gobierno han impulsado la creacin
de instituciones para las polticas de mejora
regulatoria, que se han complementado con
capacitacin y fortalecimiento de la capacidad
El progreso en los estados y municipios indica que la mejora regulatoria es una poltica
apoyada por administraciones de diferentes afiliaciones polticas, cuya caracterstica comn
ha sido dar un lugar destacado a los programas de competitividad y buena gobernanza.
Existen distintos factores detrs de la creacin de instituciones para la mejora regulatoria.
Por ejemplo, las asociaciones empresariales exigieron explcitamente una poltica de mejora
regulatoria al gobierno del estado de Jalisco; en Nuevo Len, un mandato legal determin la
creacin de instituciones para la mejora regulatoria; en Colima, el liderazgo del gobernador
fue bsicamente la clave para establecer la reforma regulatoria como una prioridad; y en
Aguascalientes, uno de los principales incentivos fue conservar una buena clasificacin en
la edicin subnacional del informe Doing Business.
Adems de las instituciones, una mejora regulatoria a nivel subnacional requiere personal
con suficiente capacitacin para manejar el diseo y la aplicacin del proceso. El nmero
de servidores pblicos estatales y municipales capacitados por la COFEMER pas de 147 en
2008, a 370 en 2009, 484 en 2010, 647 en 2011 y a 6,540 en 2012. Esto se suma a la Conferencia
Nacional sobre Mejora Regulatoria que organiza la COFEMER dos veces al ao.
La coordinacin multinivel en los estados y

municipios se ha fomentado principalmente
a travs de pactos y leyes estatales de mejora
regulatoria
Los mecanismos de coordinacin multinivel utilizados en Mxico constan de pactos entre

la COFEMER, los estados y los municipios, as como leyes estatales de mejora regulatoria.
Los pactos entre la COFEMER y los estados y municipios o ambos bsicamente estipulan
que la COFEMER proporcionar capacitacin, asesora, y ayuda para la instrumentacin
de las herramientas y polticas regulatorias. Respecto a la coordinacin entre los estados
y municipios, las 20 leyes estatales sobre una mejora regulatoria estipulan mecanismos
de coordinacin; por ejemplo, a travs de la firma de pactos o la instrumentacin de
herramientas y programas especficos (es decir, SARE y registros centralizados).
Ms an, los estados y municipios de algunas jurisdicciones, como Nuevo Len y Puebla,
estn trabajando en la homologacin de trmites para la constitucin de nuevas empresas
en las principales reas metropolitanas (las ciudades de Monterrey y Puebla respectivamente,
y sus municipios aledaos), con el propsito de aumentar la transparencia regulatoria y
simplificar los procedimientos comerciales. Adems de los mecanismos de coordinacin
anteriores, el Fondo PyME para financiar proyectos relacionados con la mejora regulatoria
se utilizar durante 2012.
5.2. Herramientas reglamentarias
La simplificacin administrativa ha sido un buen

punto de partida para plantear temas de mejora
regulatoria en el programa poltico de los estados
y municipios
La mayora de los estados y municipios que han trabajado en temas de mejora regulatoria lo
han hecho por iniciativas de simplificacin administrativa. Este enfoque en la simplificacin
puede explicarse por varias razones. En primer lugar, los funcionarios en los estados y
municipios no siempre entienden la diferencia entre mejora regulatoria y simplificacin
administrativa, y esta ltima es ms fcil de realizar que la primera. En segundo lugar, los
estados han estado enfrascados en una dinmica de competencia dedicada a obtener una
buena clasificacin en la edicin subnacional del informe Doing Business y en otros ndices
de competitividad. Si bien esta competencia ha sido una fuerza positiva para posicionar la
mejora regulatoria en el panorama poltico, tambin es cierto que los ndices bsicamente
tratan la simplificacin de distintos procesos de trmites. Por ltimo, hasta hace pocos
aos, la COFEMER dedicaba mucha de su atencin en los estados y municipios a promover
e instrumentar el SARE, que es un programa de simplificacin de procedimientos para la
apertura de empresas.
El SARE ha conseguido logros importantes, y la simplificacin administrativa ha sido un

buen punto de partida para plantear temas de mejora regulatoria en el programa poltico.
Hasta octubre de 2011, se haban puesto en marcha 189 SARE, generando 264,489 empresas
y 701,157empleos; lo que implica una inversin de 42,441 millones de pesos. Segn la
COFEMER, el tiempo necesario para el permiso municipal de apertura pas de 25.2 a 2.4
das en los municipios que instituyeron el SARE entre marzo de 2010 y noviembre de 2011.
En 2011, la COFEMER evalu el impacto del SARE en la creacin de nuevas empresas y

empleos en la economa formal de municipios representativos de cinco estados. El nmero
de empresarios en los sectores incluidos en los catlogos del SARE aument en cada estado
despus de un trimestre de haberse puesto en marcha: 27.4% en el caso representativo de
Chiapas, 11.6% en el de Colima, 23.6% en el de Hidalgo, 14.3 en el de Morelos y 29.9% en
el de Puebla. Diez de 20 leyes estatales de reforma regulatoria ordenan establecer el SARE.
Un puado de estados y municipios en Mxico

est aplicando la EIR
A pesar de los beneficios producidos por la simplificacin administrativa y, en particular, por

el SARE, slo algunos estados y municipios han hecho uso de herramientas ms modernas
que puedan acercarlos a un enfoque de ciclo de gobernanza regulatoria. En el caso de la
Evaluacin de Impacto Regulatorio, cinco estados estn aplicando esta herramienta; como
se ilustra en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. RIA expedidas por estado
Estado RIA expedidas

Colima 1
Guanajuato 25
Jalisco 14
Morelos 500
Sonora 4
Fuente: Informacin proporcionada por COFEMER.
Las herramientas de gobierno electrnico son

ampliamente utilizadas por los estados y
municipios para aumentar la transparencia
regulatoria y la simplificacin de trmites
Pese a los distintos grados de complejidad, las herramientas de gobierno electrnico han sido
tiles para promover la transparencia regulatoria. En varios estados mexicanos e incluso en
algunos municipios pueden hallarse registros centralizados. De hecho, las 20 leyes estatales
de mejora regulatoria ordenan la creacin de un registro centralizado de trmites y servicios
pblicos. La disponibilidad de informacin normativa facilita la realizacin de los trmites
exigidos a las empresas y ciudadanos y, por lo tanto, aumenta el cumplimiento con la
regulacin. Sin embargo, en trabajo anterior de campo efectuado por la OCDE, se encontr
que es comn hallar varias fuentes de informacin normativa (mostradores, lnea telefnica
directa al pblico, sitios web, etctera), que no siempre son compatibles entre ellos. Esto
puede causar confusin, costos de oportunidad y administrativos para las empresas. Los
registros electrnicos centralizados son una herramienta til utilizada por los estados y
municipios mexicanos para evitar esa incompatibilidad. Generalmente funcionan como una
base de datos central, de la cual pueden alimentarse otras fuentes de informacin.
Adems de los registros centralizados, estados como Colima y Jalisco estn aprovechando los
portales transaccionales y la firma electrnica. Por ejemplo, Colima abri el portal miempresa.
col.gob.mx. Este sitio permite a los empresarios completar trmites en lnea exigidos por el
estado para constituir una empresa, y encontrar informacin y asesora sobre el proceso.
Cuando los empresarios completan los trmites en este portal, pueden ver cmo avanza
el trmite de su solicitud en lnea, recibir mensajes electrnicos informndoles sobre ese
avance o requisitos extras, cargar documentos e informacin, hacer pagos en lnea e imprimir
los recibos de pago y permisos con firma electrnica. Del mismo modo, Jalisco est prximo
a abrir el portal Tu Empresa en un Da, que simplificar los principales trmites del estado
relacionados con el proceso para constituir una empresa y estar interconectado con el
portal federal tuempresa.gob.mx.
Hay una aplicacin incipiente de revisiones

alacervo normativo por parte de los estados
ymunicipios en Mxico
Aunque hay distintos tipos de revisiones al acervo normativo, estados como Nuevo Len
y Zacatecas estn aplicando la tcnica denominada tala regulatoria, que se basa en una
instruccin del nivel superior del gobierno, dirigida a los organismos reguladores para que
revisen el acervo completo de regulaciones contra criterios como necesidad y eficiencia. En
Zacatecas, por ejemplo, la revisin fue acompaada de un ejercicio de clculo de costos que
ayud al gobierno estatal a identificar los trmites que implican las cargas administrativas
ms altas, los costos de oportunidad y los costos econmicos totales y, por lo tanto, ser til
para identificar iniciativas de desregulacin y simplificacin.
La cooperacin entre la OCDE y la Secretara

deEconoma ha apoyado a estados y municipios
para que impulsen el programa de mejora
regulatoria
La iniciativa Mxico-OCDE Fortalecer la competencia econmica y la mejora regulatoria para la

competitividad ha contribuido a impulsar las tareas para una mejora regulatoria que llevan
a cabo los estados y municipios mexicanos. Como parte de esta iniciativa, en 2009 la
Secretara de Economa y la OCDE realizaron el proyecto Medidas de corto plazo para mejorar la
competitividad a nivel subnacional; con el propsito de identificar los trmites ms engorrosos
para el sector empresarial en cada estado participante y simplificarlos. Los nueve estados
participantes fueron Baja California, Colima, Chiapas, Jalisco, Michoacn, Puebla, Sinaloa,
Tabasco y Tlaxcala. El resultado fue un conjunto de ms de 800 recomendaciones para
eliminar y simplificar trmites.
En paralelo con las medidas coyunturales, la Secretara de Economa pidi a la OCDE le

proporcionara prcticas internacionales adecuadas de reforma regulatoria y gestin para
dar ejemplos de reas de oportunidad a los estados mexicanos que estaban teniendo un
buen desempeo en comparacin con sus pares. La OCDE estableci el proyecto Prcticas y
polticas exitosas para promover la reforma regulatoria y el emprendimiento a nivel subnacional para
analizar las mejores prcticas internacionales de tres gobiernos subnacionales reconocidos
por tener un desempeo superior en distintos pases de la OCDE, y tambin incluye a tres
estados mexicanos. Del lado internacional, Columbia Britnica, Catalua y El Piamonte
participaron en este estudio; y por el nacional, Baja California, Jalisco y Puebla. Estados
como Colima y Nuevo Len han modelado sus programas de reforma regulatoria siguiendo
algunas de las recomendaciones contenidas en este informe.
Estos dos proyectos dieron lugar en 2011 a la presentacin de la Gua para mejorar la
calidad regulatoria de trmites estatales y municipales y fortalecer la competitividad de Mxico; y
a un ejercicio de seguimiento para aplicar sus recomendaciones, especialmente en cuatro
estados (Baja California, Colima, Chiapas y Sinaloa) y en sus municipios (Tijuana, Colima,
Tuxtla Gutirrez y Culiacn, respectivamente). Los cuatro estados acogieron con gusto
las recomendaciones de la Gua e instituyeron un programa para llevarlas a cabo. Cabe
resaltar que, despus del ejercicio de seguimiento, el estado de Colima aplic totalmente
las recomendaciones de la Gua y las del proyecto Medidas coyunturales. El ejercicio de
seguimiento tambin fue til para identificar prcticas adecuadas en la aplicacin de la
Gua y ponerlas a disposicin de otros estados y municipios, que estuvieron incluidos en la
edicin de 2012 de la Gua.
La promocin de las polticas para una mejora regulatoria a nivel estatal y municipal como
parte de la iniciativa OCDE-Mxico empez por recomendar medidas de simplificacin, lo
que ha llevado a estados y municipios a logros importantes. Los primeros resultados han
motivado a varios estados y gobiernos municipales en Mxico para proseguir con programas
ms extensos y ha aumentado la visibilidad de la reforma regulatoria. Por ejemplo, Colima ha
establecido una ventanilla nica para los trmites que se exigen en el estado para constituir
una empresa. Tambin ha certificado el SARE en sus diez municipios y ha abierto Centros
Municipales de Negocios en cada uno de ellos. Esos logros han motivado al gobierno estatal
a proponerse un extenso programa de reforma regulatoria, que incluye aplicar la EIR y
una tala regulatoria. Del mismo modo, el estado de Chiapas, y en especial el municipio de
Tuxtla Gutirrez, ha hecho avances considerables en el uso de herramientas electrnicas
para simplificar el trmite de apertura de empresas y de registro predial. Esto ha sido una
motivacin para trabajar en la puesta de otros proyectos como el uso generalizado de la
firma electrnica, y un registro para la acreditacin de personas.
5.3. Evaluacin y recomendaciones
Debern crearse y fortalecerse instituciones

ycapacidades para apoyar la reforma regulatoria
en los estados y municipios, al tiempo que
aumenta el grado de compromiso poltico con
lacalidad regulatoria
El grado de compromiso poltico con una mejora regulatoria vara considerablemente de

un estado a otro. Aunque algunos estados han creado registros centralizados de trmites y
reglamentos, llevan a cabo la EIR y aplican la simplificacin administrativa aprovechando
las herramientas del gobierno electrnico, en otros el tema no est en la agenda poltica. Lo
mismo sucede en los municipios, pero el grado de diversidad es ms significativo.
A pesar del avance, todava hay mucho margen para crear y fortalecer las instituciones
y capacidades que apoyen la reforma regulatoria en estados y municipios. Supervisar la
actual puesta en servicio de instituciones y herramientas es importante para asegurar que
stas no queden confinadas en la letra de la ley. Los tres niveles de gobierno y posiblemente
otras partes interesadas de la reforma regulatoria tienen una funcin que desempear para
lograr estos objetivos.
Las instituciones integradas en el proceso de toma de decisiones pueden ayudar a asegurar

que la reforma regulatoria sea viable y que no sea presa del ciclo poltico. Es necesario crear
instituciones slidas para que la reforma regulatoria eche races y logre continuidad en los
estados y municipios de Mxico. No ha sido infrecuente que las tareas de reforma regulatoria
se desmantelen despus de la transicin de una administracin gubernamental a otra. De
hecho, mantener la reforma regulatoria como una prioridad poltica en administraciones
estatales que duran seis aos y municipales que duran tres, sin posibilidad de reeleccin, ha
sido todo un desafo.1 El problema se agrava porque esas transiciones suelen ir acompaadas
de una alta rotacin de personal; por lo que cada nuevo equipo que llega a un gobierno
estatal o municipal debe entender la pertinencia de la reforma regulatoria y las tcnicas
para aplicarla.
Aunque es imposible presentarse con una receta para el xito nica, existen algunas
prcticas adecuadas que han demostrado ser exitosas para promover y sostener la reforma
regulatoria y las instituciones a nivel subnacional. Por supuesto, es importante considerar
la situacin actual de la reforma regulatoria en un estado o municipio al pensar en crear y
fortalecer una infraestructura institucional de ese tipo. En otras palabras, las prioridades
difieren conforme al progreso logrado en el pasado. Pueden sugerirse tres elementos
constitutivos: leyes para la reforma regulatoria, unidades encargadas de operar la reforma
regulatoria, y consejos ciudadanos para dar seguimiento a las polticas regulatorias.
Las leyes estatales de reforma regulatoria tienen principalmente dos objetivos: designar
y a veces crear las instituciones que dirijan la poltica de mejora regulatoria en el estado
y encomendar el diseo, la aplicacin y evaluacin de herramientas, y prcticas para
instrumentar la reforma regulatoria. Un anlisis de las 20 leyes estatales sobre mejora
regulatoria revel que stas incluyen algunas instituciones en comn, prcticas y
herramientas como son los organismos encargados de la reforma regulatoria, consejos
ciudadanos, centros de apoyo a las empresas, SARE, registros centralizados, registros para
la acreditacin de personas,2 EIR y la coordinacin con los municipios.
Los estados y municipios deben designar una unidad encargada de dirigir la reforma
regulatoria, los programas de seguimiento y los objetivos, de manera que el mpetu inicial
generado por la publicacin de una ley de reforma regulatoria no se pierda al pasar el
tiempo. Los estados mexicanos generalmente utilizan uno de dos tipos de organismos para
gestionar la reforma regulatoria, una unidad dentro de una secretara (es decir, la Secretara
de Desarrollo Econmico o su equivalente) o un rgano en la forma de una comisin, que
puede ser descentralizado (por ejemplo, Sinaloa) o desconcentrado (por ejemplo, Estado de
1
Las administraciones municipales duran cuatro aos en el estado de Coahuila. Una reforma reciente en el
estado de Veracruz tambin ampli la duracin de las administraciones municipales a cuatro aos. Sin embargo,
tambin debe considerarse que en vista de la norma de no reeleccin, los alcaldes a veces dejan su puesto antes
del mandato de tres o cuatro aos, para tener la posibilidad de postularse para otro cargo. ste no es un argumento
para apoyar la posibilidad de la reeleccin, sino slo un indicio de que su existencia implica cambios frecuentes en
las prioridades polticas y los planes de gobierno, rotacin de personal, e incentivos que dificultan que progrese
la continuidad de las polticas pblicas.
2
El objetivo de los registros de personas acreditadas es exigir que los documentos oficiales se registren slo
una vez cuando se hace un trmite. En cada trmite que se realice posteriormente no se exigir a ciudadanos y
empresas que presenten otra vez los mismos documentos, ya que los organismos pblicos pueden consultarlos
en una base de datos central.
Mxico). Cualquiera que sea la estructura institucional elegida, sta debe estipularse en una
ley y habilitarse polticamente para que cumpla con sus objetivos. El compromiso poltico
con la reforma regulatoria, ilustrado en instituciones habilitadas, es decisivo para avanzar.
Los mandatos cortos de la administracin, sobre todo en el caso de los municipios, y la alta
rotacin de personal exigen que otras partes interesadas de la reforma regulatoria influyan
para promover la calidad regulatoria como una poltica permanente. Por lo tanto, es necesario
crear mecanismos institucionales que permitan la participacin empresarial y ciudadana
en la conduccin, gestin y evaluacin de la reforma regulatoria. Esto ha resultado ser un
elemento decisivo para la continuidad de la poltica regulatoria en Jalisco, por ejemplo.
La reforma regulatoria y la simplificacin administrativa no son inherentes a ninguna

administracin pblica, por consiguiente, es necesario desarrollar habilidades especiales.
De hecho, los obstruccin de la capacidad puede dificultar el progreso para instrumentar
la reforma regulatoria. Asegurar que el grado de capacidad regulatoria converja en todas
las jurisdicciones es especialmente importante en los sistemas de gobernanza multinivel,
donde las deficiencias de capacidad podran crear puntos negros en la instrumentacin
de las reformas, socavando as la compatibilidad de las polticas regulatorias en todas las
jurisdicciones.
Aunque debe reconocerse que la COFEMER ha aumentado la capacitacin y la asistencia para

la instrumentacin en estados y municipios ms all del SARE, es evidente que sus recursos
se limitan a atender las necesidades de cada estado y municipio en el pas; as que la clave
para promover el fortalecimiento de la capacidad an ms es obtener el compromiso de los
gobiernos estatales de sumarse a la labor de la COFEMER, as como atraer a los municipios.
Recuadro 16. Instituciones y fortalecimiento de la capacidad

para la reforma regulatoria en Columbia Britnica
En Columbia Britnica, Canad, una de las primeras medidas tomadas por la

administracin que asumi el poder en 2001 para demostrar su firme compromiso con
la reforma regulatoria fue designar a un organismo de nivel ministerial responsable
de la desregulacin. De hecho, la reforma regulatoria fue la nica responsabilidad del
Ministro de Estado para la Desregulacin. La Oficina ha cambiado varias veces de nombre.
Evolucion de la Oficina para la Reforma Regulatoria a CB Sencilla (Straightforward BC).
Las responsabilidades fundamentales de CB Sencilla incluyen formular y ejecutar la

estrategia de reforma regulatoria del gobierno, mantener la base de datos central de
recuentos regulatorios y la elaboracin de informes para el gabinete, as como informes
trimestrales para el pblico. Es ms, en virtud de la Ley de Presentacin de Informes
sobre la Regulacin, promulgada en noviembre de 2011, a la provincia ahora se le exige
que publique informes anuales sobre su avances en la materia.
Respecto a la tarea de impugnacin, CB Sencilla exige una copia de la Lista de Verificacin

de Criterios Regulatorios cuando se propone una regulacin. Tambin hace revisiones
aleatorias de la base de datos central para evaluar qu tan bien se le mantiene. Respecto a
la tarea de facilitacin, CB Sencilla no considera que su funcin sea de guardin ni polica,
sino de facilitador. Una funcin importante que ha desempeado la oficina es ayudar
al personal de otros ministerios a evaluar si la regulacin extra es el enfoque correcto y
entender las implicaciones de regular. Adems de la capacitacin especfica al personal

nombrado por cada ministerio para manejar la reforma regulatoria, en los primeros
aos de las reformas CB Sencilla organiz talleres sobre temas concretos como lenguaje
sencillo, anlisis costo-beneficio y regulacin sujeta a resultados. Una conferencia anual
ha sido una buena oportunidad para reforzar que la reforma regulatoria es una prioridad
en todo el gobierno. Seguir Adelante, una de las principales estrategias consiste en
fomentar la experiencia interna en el uso de metodologas de mejora continua y trazar
mapas de procesos empresariales para ayudar a todos los ministerios a promover las
iniciativas de simplificacin.
Esta infraestructura institucional ha sido decisiva para lograr una reduccin de 42% en
requisitos regulatorios desde 2001 y el compromiso de un aumento neto de cero hasta
el 2015.
Fuente: Garcia Villarreal, Jacobo Pastor (2010), Successful Practices and Policies to Promote Regulatory Reform and
Entrepreneurship at the Sub-national Level, OECD Working Papers on Public Governance, No. 18, disponible en www.
oecd-ilibrary.org/governance/oecd-working-papers-on-public-governance_19934351, y Straightforward BC (2012),
Achieving a Modern Regulatory Environment: BCs Regulatory Reform Initiative, First Annual Report 2011/12, disponible
en www.straightforwardbc.gov.bc.ca.
Mxico debe aspirar a lograr la convergencia

delas polticas regulatorias a nivel subnacional
yperfeccionar la coordinacin multinivel
La falta de una estructura que facilite el compromiso poltico para abordar las inquietudes
en materia de regulacin podra haber moderado el avance hacia la convergencia de las
prcticas e instituciones normativas en los estados que se estn rezagando o que no saben
dnde empezar. Aunque instituciones como la Conferencia Nacional de Gobernadores
(CONAGO), la Asociacin Mexicana de Secretarios de Desarrollo Econmico (AMSDE) y el
Consejo Federal para la Mejora Regulatoria ofrecen espacios para la cooperacin multinivel,
no se han utilizado para promover un fuerte compromiso poltico de los tres niveles de
gobierno para proseguir polticas que aumenten la productividad y la mejora regulatoria.
La convergencia de las polticas regulatorias de estados y municipios debe ser un objetivo

a perseguir en el mediano plazo. Mxico podra copiar algunas de las caractersticas del
federalismo cooperativo para mejorar la coordinacin multinivel, como un acuerdo poltico
firme para seguir con la reforma regulatoria a nivel nacional y local; financiar esquemas
sujetos al desempeo y la supervisin institucional del avance. En la actualidad, no existe
ningn mecanismo para combinar sistemticamente recursos de los tres niveles de gobierno
basndose en el desempeo y la consecucin de metas parciales especficas. Tampoco
existe un mecanismo de supervisin, con autora de los tres niveles de gobierno, para dar
seguimiento a la aplicacin de una mejora regulatoria a nivel subnacional.
El federalis mo cooperativo se basa en el principio de subsidiariedad, cuyo propsito es

asignar la toma decisiones al nivel de gobierno ms cercano a los ciudadanos. En el caso
de Australia, implic compromisos de la Comunidad Britnica de Naciones y de los estados
de delegar, en la medida de lo posible, las responsabilidades de regulacin y asignacin de
bienes pblicos; de manera que el gobierno sea accesible y responsable ante los afectados
por sus decisiones.
Al menos tres elementos del modelo podran copiarse en Mxico para perfeccionar la
coordinacin multinivel:
Un acuerdo poltico de alto nivel sobre polticas pblicas, incluida la reforma regulatoria,
que debera continuarse de manera permanente y conforme a un mecanismo coordinado:
debe acordarse y llevarse adelante un programa nacional que promueva la productividad y
el crecimiento, facilitando la autora de los tres niveles de gobierno. Las principales figuras
polticas, el presidente, los gobernadores, los representantes de alcaldes, as como del
poder ejecutivo y judicial deben dirigir esa iniciativa. El acuerdo debe proponerse definir un
programa comn que incluya la reforma regulatoria, con polticas especficas que han de
seguirse de manera permanente, sin importar el partido poltico en el poder en cualquiera
de los tres niveles de gobierno. Las instituciones como la CONAGO, AMSDE, FENAMM y
AMMAC podran fortalecer la convocatoria para un acuerdo poltico de largo alcance.
Pago de subvenciones estrictamente sujeto a resultados: evidentemente, los gobiernos

subnacionales y en particular los municipios necesitarn recursos para modernizar sus
capacidades, infraestructura y prcticas de gobernanza. Sin embargo, la experiencia
internacional ilustra que las transferencias multinivel funcionan mejor cuando estn
supeditadas a resultados. Esto creara incentivos para avanzar hacia los objetivos
nacionales y atender las preocupaciones razonables sobre la eficiencia y transparencia
en el uso de los recursos a nivel subnacional. Otra opcin es combinar recursos de los tres
niveles de gobierno para financiar la reforma regulatoria basndose en la consecucin de
metas parciales especficas.
La supervisin permanente e institucionalizada del avance de las iniciativas de reforma

a travs de mecanismos transparentes que garanticen la rendicin de cuentas: deben
establecerse instituciones y metodologas claras para evaluar el progreso hacia los
acuerdos nacionales que garanticen la participacin de los tres niveles de gobierno, pero
tambin objetividad para realizar esas evaluaciones. La obligacin de rendir cuentas debe
ser una caracterstica fundamental del esquema y su legitimidad, as como las bases para
tener acceso a financiamiento federal de manera que, a mayor flexibilidad otorgada a los
estados y municipios para gastar los recursos, ms estricta la evaluacin del resultado
de sus inversiones.
La coordinacin multinivel y las medidas de gobernanza son necesarias para permitir que
los gobiernos equilibren sus obligaciones de responder a los ciudadanos y las comunidades;
y para manejar las consecuencias y oportunidades de la globalizacin y el inters nacional.
Las diferencias en la capacidad para manejar la resistencia burocrtica o promover cambios
en todo el gobierno pueden dificultar que la reforma sea impulsada exclusivamente por los
estados.
Recuadro 17. El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) y el esquema

para las relaciones financieras entre la Comunidad Britnica de Naciones
y los Estados
El COAG (por sus siglas en ingls) es el principal foro para el desarrollo y ejecucin de la poltica
interjurisdiccional, integrado por el primer ministro australiano como su presidente, los
primeros ministros de los estados, los principales ministros de los territorios, y el presidente
de la Asociacin Australiana de Gobiernos Locales. Fue creado en mayo de 1992 a partir de
un programa comn dirigido a promover la reforma macroeconmica y reducir los costos

econmicos de la duplicacin y la superposicin.
En noviembre de 2008, el COAG estuvo de acuerdo con un nuevo marco global para las
relaciones financieras de la Comunidad Britnica de Naciones con los estados para reducir
las prescripciones de la Comunidad sobre la prestacin de servicios por los estados, dndoles
mayor flexibilidad en la manera de brindar servicios a la poblacin australiana. El Acuerdo
Intergubernamental sobre Relaciones Financieras Federales (IGA, por sus siglas en ingls) fue un
nuevo acuerdo de financiacin con el objetivo de mejorar el bienestar de todos los australianos
a travs de mecanismos de trabajo conjunto, con inclusin de funciones y responsabilidades
claramente definidas y medidas financieras justas y viables para propiciar un enfoque de
desarrollo de polticas de largo plazo y una mejor prestacin de servicios del gobierno. El marco
tambin se basa en:
Mejor rendicin de cuentas pblicas a travs de informes de desempeo ms sencillos,

estandarizados y ms transparentes por parte de todas las jurisdicciones, centrados en
el logro de resultados, la prestacin de servicios eficientes y la presentacin oportuna de
informes al pblico.
Reduccin de los gastos generales de administracin y de cumplimiento.
Incentivos ms fuertes para poner en marcha las reformas sociales y econmicas.
Para cada rea de poltica, en una declaracin aceptada de mutuo acuerdo se especifican
las funciones y responsabilidades que guiarn a la Comunidad y los estados en la
prestacin de servicios en todos los sectores pertinentes; adems, abarca los objetivos,
resultados, productos e indicadores de desempeo. El desempeo de todos los gobiernos
para conseguir los resultados y parmetros mutuamente acordados es supervisado por el
Consejo de Reforma independiente del COAG (CRC, por sus siglas en ingls); y se informa
pblicamente en forma anual. El CRC tambin emprende anlisis comparativos del
desempeo de los gobiernos en el cumplimiento de objetivos de los acuerdos nacionales.
El CRC es un rgano no estatutario, cuya independencia se establece mediante una resolucin

del COAG. Est integrado por un presidente, un vicepresidente, cuatro consejeros y un
consejero ejecutivo. Cada miembro es nombrado para un periodo de tres aos. Una
secretara permanente encabezada por el consejero ejecutivo, y financiada conjuntamente
por la Comunidad y los estados apoya el trabajo del CRC.
Fuente: OECD (2010), Multi-level Regulatory Capacity in Australia. Paris, pp. 17-18.
Las polticas regulatorias a nivel subnacional

deben abarcar todas las etapas del ciclo de
gobernanza regulatoria y ser participativas
y permanentes, al tiempo que integran un
enfoque que conste de polticas, instituciones y
herramientas
La gobernanza regulatoria eficaz maximiza la influencia de la poltica regulatoria para emitir

normas que tengan un efecto positivo en la economa y en la sociedad, y que cumplan con
los objetivos esenciales de la poltica pblica.
Al tiempo que evalan el avance en la simplificacin administrativa, los estados y municipios

de Mxico deben avanzar hacia polticas regulatorias ms integrales, participativas y
permanentes que abarquen las distintas etapas del ciclo de gobernanza regulatoria. Los
tres niveles de gobierno as como otras partes interesadas de la reforma regulatoria tienen
una funcin que desempear para lograr este objetivo.
Gobierno federal: demostrar su liderazgo al poner en marcha su propia poltica regulatoria

y estructura de gobernanza como un modelo para los estados. Un modelo federal slido
con los principios de poltica y la estructura de gobernanza adecuados para coordinar e
impulsar una fuerte cultura de reforma pueden alentar a los estados a adoptarla tambin.
COFEMER: seguir avanzando ms all del SARE al ayudar a estados y municipios a

trabajar en las distintas etapas del ciclo de gobernanza regulatoria mediante la aplicacin
de herramientas como la EIR y las revisiones de la regulacin.
Estados: incorporar un enfoque de gobernanza regulatoria en las leyes y polticas de

reforma regulatoria, ejercer liderazgo poltico; y ofrecer incentivos a los municipios para
que adopten una reforma regulatoria, especialmente durante los periodos de transicin.
Municipios: integrar un enfoque de gobernanza regulatoria en sus decretos y polticas,

seguir el liderazgo estatal, establecer mecanismos para facilitar la continuidad de la
reforma regulatoria (es decir, establecer el SARE mediante un Acta de Consejo Civil o Acta
de Cabildo).
AMSDE, FENAMM, AMMAC, etc.: ejercer liderazgo poltico, propiciar el intercambio de

prcticas adecuadas, propugnar por mecanismos para combinar recursos y proporcionar
retroalimentacin sistemtica a la COFEMER.
Ciudadanos, cmaras de comercio, instituciones acadmicas, ONG, etctera: participar,

vigilar y hacer saber a los lderes polticos que la reforma regulatoria es importante.
Una dificultad mayscula para una gobernanza regulatoria eficaz es coordinar medidas
normativas, desde el diseo y formulacin de la regulacin, hasta su instrumentacin y
cumplimiento, cerrando el circuito con supervisin y evaluacin que aporte datos para
formular nuevas reglamentaciones y adecuar las existentes.3
Es momento de no limitarse estrictamente a las iniciativas de simplificacin para un enfoque

del ciclo de gobernanza regulatoria; de manera que las polticas regulatorias en los estados
y municipios sean integrales, participativas y permanentes:
Integrales: Abarcar las distintas etapas del ciclo de gobernanza regulatoria, desde el diseo
y la evaluacin ex ante, incluida la aplicacin e inspeccin, hasta la evaluacin ex post.
Participativas: Motivar la participacin ciudadana para proporcionar opiniones e

informacin para propuestas normativas y facilitar la continuidad de las polticas
regulatorias.
Permanentes: Prevalecer despus de las transiciones polticas para convertirse en una

poltica institucionalizada.
OECD (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD, Paris. 74.
3
Un enfoque del ciclo de gobernanza regulatoria que incluya polticas, instituciones y

herramientas implicara la instrumentacin de tcnicas como la EIR, la gestin normativa
basada en riesgos y revisiones de la regulacin. Respecto a la EIR, pese a que cinco estados
la estn utilizando, la calidad del anlisis vara de un estado a otro y la experiencia an
es limitada, como lo demuestra el nmero de EIR expedidas. Una opcin para activar la
implementacin de la EIR es distinguir las regulaciones conforme a su impacto; de manera
que se aplique a las de mayor impacto, y los recursos y las capacidades actuales no se
vean superados. Entonces, el rigor del anlisis correspondera al impacto de las propuestas
normativas.
En la mayora de los municipios, las actividades comerciales no se regulan conforme al

nivel de riesgo y hay persistencia de regulaciones estndares en todos los mbitos. Esto
puede obstaculizar la creacin de empresas al imponer cargas excesivas a las actividades
comerciales que no impliquen riesgos. En cuanto a la regulacin basada en riesgos, aparte
del SARE, el enfoque debe integrarse desde la etapa de diseo de la regulacin a nivel estatal
y municipal; pero tambin proporcionar directrices para inspecciones y evaluaciones ex
post. Hasta ahora, no hay pruebas de una aplicacin sistemtica y generalizada de estas
herramientas a nivel subnacional en Mxico.
La revisin del acervo normativo para efectos de reduccin o simplificacin probablemente

es una de las herramientas menos utilizadas en los estados y municipios mexicanos. Al
contrario de lo que ocurre con la EIR y los registros centralizados, las leyes estatales de mejora
regulatoria no consideran la aplicacin de revisiones. De hecho, el enfoque de gobernanza
regulatoria exigira que los estados y municipios hagan un uso ms sistemtico y peridico
de las revisiones de la regulacin, siguiendo los ejemplos dados por estados como Colima,
Nuevo Len y Zacatecas.
Al mismo tiempo que se elaboran y aprueban

programas integrales de reforma regulatoria,
debe fortalecerse la simplificacin administrativa
como una herramienta bsica para los estados
que han avanzado y como punto de partida para
los que apenas estn empezando a elaborar un
programa de mejora regulatoria.
Los estados y municipios que no han comenzado o apenas estn empezando un programa
de reforma regulatoria pueden contar con iniciativas de simplificacin administrativa para
plantear el tema en el programa poltico. Destacar las victorias rpidas y comunicar los
beneficios de esas iniciativas al pblico debe ser un elemento central de la estrategia.
Respecto al SARE, debe fortalecerse su continuidad con la colaboracin de la COFEMER,

los estados, los municipios, los ciudadanos y los grupos empresariales. Proyectar el SARE
basndose en las caractersticas econmicas de las ciudades donde se instituye tambin
puede ser til para favorecer su continuidad, haciendo que sus beneficios sean ms visibles
para los municipios y las empresas. Aparte de esto, los siguientes pasos en el programa
desimplificacin administrativa incluyen perfeccionar la coordinacin entre los nivelesde
gobierno para facilitar los procesos de trmites; y lograr el uso generalizado de otras
herramientas como las que se basan en los servicios de gobierno electrnico y la regulacin
por riesgos.
OCDE 2012
Recuadros
Recuadro 1. Recomendacin de 2012 del Consejo de la OCDE de Poltica Regulatoria

y Gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Recuadro 2. El proceso regulatorio en Canad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Recuadro 3. La cultura de mejor regulacin en el Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Recuadro 4. Diseo institucional y ubicacin del organismo supervisor . . . . . . . . . . . 42
Recuadro 5. Mecanismos de rendicin de cuentas de los organismos supervisores

de una mejor regulacin en determinados pases de la OCDE . . . . . . . . . . . . . 43
Recuadro 6. La Comisin de Productividad Australiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Recuadro 7. Ley de evaluacin en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Recuadro 8. Experiencia internacional en el anlisis de impacto regulatorio

en los rganos legislativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Recuadro 9. La consulta pblica en el Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Recuadro 10. Aval secretarial de la Evaluacin de Impacto Regulatorio:

experiencia internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Recuadro 11. Experiencia internacional en la orientacin para llevar

a cabo la EIR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Recuadro 12. Reduccin focalizada de los costos reglamentarios en los

Pases Bajos y Dinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Recuadro 13. Un extracto de la Recomendacin del Consejo de la OCDE de Poltica

Regulatoria y Gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Recuadro 14. rganos reguladores incluidos en este estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Recuadro 15. El Libro Blanco de 2003 para mejorar la calidad del marco
institucional del tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Recuadro 16. Instituciones y fortalecimiento de la capacidad para la reforma

regulatoria en Columbia Britnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Recuadro 17. El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) y el esquema para

las relaciones financieras entre la Comunidad Britnica de Naciones
y los Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
83
OCDE 2012
Bibliografa
Christensen, T., Laegreid, P. (2004), Regulatory Agencies the Challenges of Balancing Agency
Autonomy and Political Control, UNIFOB AS, Oslo.
CIDAC (2011), Tres Reguladores, Tres Retos, Mxico.
COFEMER (2010), Report of Activities, Mxico.
COFEMER (2011), Fortaleza Institucional de los Reguladores Financieros en Mxico, COFEMER,

Ciudad de Mxico.
COFEMER (2011b), Institutional Strength of Economic Regulators in Mexico, COFEMER, Mexico

City.
COFEMER (2011c), Institutional Strength of Economic Regulators in Mexico, COFEMER,

Mexico City.
Corts Campos (2002), Orden jurdico administrativo federal y mejora regulatoria, Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico y Comisin Federal de Mejora Regulatoria,
Mxico.
Fix-Fierro (2005), El amparo administrativo y la mejora regulatoria, Instituto de Investigaciones

Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico.
Garcia Villarreal, Jacobo Pastor (2010), Successful Practices and Policies to Promote
Regulatory Reform and Entrepreneurship at the Sub-national Level, OECD Working
Papers on Public Governance, No. 18.
Gilardi, F., Maggetti, M. (2010), The independence of regulatory authorities, in Levi-Faur, David
(ed.) (2010), Handbook of Regulation, Cheltenham, Edward Elgar.
Hanretty C., Larouche, P., Reindl, A. (2012), Independence, accountability and perceived quality of
regulators, CERRE, Bruselas.
Johannsen, K.J. (2003), Regulatory Independence in Theory and Practice, AKF Forlaget, Copenhague
Maggetti, M. (2010), Legitimacy and Accountability of Independent Regulatory Agencies: A Critical

Review, in Living Reviews in Democracy, 9/2010, Center for Comparative and
International Studies, Zurich.
Martnez Morales (2006) Segundo Curso de Derecho Administrativo. Mxico.
OCDE (2012), Gua para mejorar la calidad regulatoria de trmites estatales y municipales e
impulsar la competitividad de Mxico, OECD Publishing.
85
BIBLIOGRAFa
OECD (2003) OECD Reviews of Regulatory Reform. Norway, OECD, Pars.
OECD (2004) OECD Reviews of Regulatory Reform. Norway, OECD, Pars.
OECD (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality
Regulation, OECD, Pars.
OECD (2009) Indicators of Regulatory Management Systems, Regulatory Policy Committee,

OECD, Pars.
OECD (2010a) Cutting Red Tape: Why is Administrative Simplification so Complicated? Looking
Beyond 2010, OECD, Pars.
OECD (2010b) Making Reform Happen, OECD, Pars.
OECD (2010c), Multi-level Regulatory Capacity in Australia. Pars.
OECD (2010d) OECD Reviews of Regulatory Reform. Australia, towards a Seamless national
economy.
OECD (2010e) Better Regulation in Europe: Germany, OECD, Pars.
OECD (2010f) Better Regulation in Europe: United Kingdom, OECD, Pars.
OECD (2010g), Strengthening the institutional setting for regulatory reform, the experience from
OECD countries, OECD, Paris.
OECD (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the
Public Interest, OECD, Pars.
OECD (2012a) Evaluation of Laws and Regulations: The Case of the Chilean Chamber of Deputies,
OECD, Pars.
OECD (2012b), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, Paris.
OECD (2012c), OECD Review of Telecommunication Policy and Regulation in Mexico, OECD, Pars.
Padilla (2007), Sinopsis de Amparo. Mxico.
Presidencia de Mxico (2007), Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Mxico.
Rodrigo, D., L. Allio and P. Andres-Amo (2009), Multi-Level Regulatory Governance: Policies,
Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence, OECD Working
Papers on Public Governance, No. 13, OECD publishing.
Secretara de Economa (2008), Programa para el Sector Econmico 2007-2012, Mxico.
Secretara de la Funcin Pblica (2008), Programa Especial para la Mejora de la Gestin en

la Administracin Pblica Federal 2008-2012, Mxico.
Vibert, F. (2007), The rise of the unelected: democracy and the new separation of powers, Cambridge
University Press, Cambridge.
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN
Y EL DESARROLLO ECONMICOS (OCDE)
La OCDE constituye un foro nico en su gnero, donde los gobiernos trabajan conjuntamente
para afrontar los retos econmicos, sociales y medioambientales que plantea la globalizacin.
La OCDE est a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a
entender y responder a los cambios y preocupaciones del mundo actual, como el gobierno
corporativo, la economa de la informacin y los retos que genera el envejecimiento de la
poblacin. La Organizacin ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar sus
experiencias polticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prcticas
y trabajar en la coordinacin de polticas nacionales e internacionales.
Los pases miembros de la OCDE son: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile,
Corea, Dinamarca, Eslovenia, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Estonia, Finlandia, Francia,
Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nueva
Zelanda, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca,
Suecia, Suiza y Turqua. La Comisin Europea participa en el trabajo de la OCDE.
Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusin de los trabajos de la Organizacin.
stos incluyen los resultados de la compilacin de estadsticas, los trabajos de investigacin
sobre temas econmicos, sociales y medioambientales, as como las convenciones, directrices
y los modelos desarrollados por los pases miembros.
Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria
MXICO
HACIA UNA PERSPECTIVA DE GOBIERNO ENTERO
PARA LA MEJORA REGULATORIA
ndice
Prlogo
Agradecimientos
Siglas y acrnimos
Resumen Ejecutivo
Captulo 1: La importancia de la poltica regulatoria y la gobernanza
Captulo 2: Gobernanza regulatoria en Mxico: situacin actual y progreso
Captulo 3: Gobernanza regulatoria en Mxico: evaluacin y recomendaciones
Captulo 4: Independencia, desempeo y rendicin de cuentas de las autoridades
Captulo 5: Gobernanza multinivel regulatoria
Recuadros
Bibliografa
Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:

OCDE (2012), Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria. Mxico: Hacia una perspectiva de gobierno entero
para la mejora regulatoria. Informe de las principales conclusiones, OECD Publishing.
Este trabajo est publicado en OECD iLibrary, plataforma que rene todos los libros, publicaciones peridicas y
bases de datos de la OCDE. Visite www.oecd-ilibrary.org y no dude en contactarnos para ms informacin.

OCDE (2012) Revisiones de Reforma Regulatoria de Mexico - Resultados

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

OCDE (2012) Revisiones de Reforma Regulatoria de Mexico - Resultados

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Revisiones de la OCDE sobre Reforma Regulatoria

Informe de las principales conclusiones

Hacia una perspectiva deGobierno Entero

Informe de las principales

Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:

Coordinacin editorial: Centro de la OCDE en Mxico para Amrica Latina

Publicado originalmente por la OCDE en ingls bajo el ttulo:

Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en lnea en www.oecd.org/publishing/

La OCDE no garantiza la exacta precisin de esta traduccin y no se hace de ninguna manera

Captulo 1: La importancia de la poltica regulatoria y la gobernanza . . . 21

Captulo 2: Gobernanza regulatoria en Mxico: situacin

Captulo 3: Gobernanza regulatoria en Mxico: evaluacin

Captulo 4: Independencia, desempeo y rendicin

Captulo 5: Gobernanza regulatoria multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

En virtud de este programa, la OCDE ha evaluado las polticas de gestin regulatoria de 24

Los estudios de los pases siguen un enfoque multidisciplinario y se centran en la capacidad

La regulacin es imprescindible para el buen funcionamiento de la economa y la sociedad

Al reflexionar sobre la importancia de conseguir una regulacin adecuada, este informe

promover la gobernanza regulatoria incluida la obligacin de rendir cuentas y la supervisin

La Secretara de Economa del Gobierno Federal de Mxico solicit a la OCDE emprender

La revisin sobre reforma regulatoria de Mxico refleja contribuciones importantes de cierto

Como una aportacin para este estudio, el Subsecretario de Competitividad y Normatividad

El Centro de la OCDE en Mxico, bajo el liderazgo de Jos Antonio Ardavn y el personal de

AMMAC Asociacin de Municipios de Mxico, A.C.

PMG Programa de Mejoramiento de la Gestin en la Administracin Pblica Federal

La regulacin es imprescindible para el buen funcionamiento de la economa y la sociedad

Gobernanza y poltica regulatoria en Mxico

mejora regulatoria, entre ellas la Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR), la simplificacin

La poltica de mejora regulatoria tambin se inscribe en el objetivo de poltica pblica ms

Las secretarias y dependencias de la administracin pblica federal tienen obligaciones

Existen sinergias importantes entre la COFEMER y la Secretara de la Funcin Pblica

El marco institucional para la mejora regulatoria en Mxico se complementa con el

Mxico tiene prcticas slidas en materia de transparencia y consulta en el proceso de

Se han adoptado las mejores prcticas internacionales en el programa para disminuir

Las estrategias complementarias de simplificacin administrativa han sido prioridades

necesarios y presentar las obligaciones de informacin correspondientes en un solo lugar

Crear un pequeo comit o consejo de secretarios para revisar y aprobar la regulacin de

Reforzar el papel de la Secretara de la Funcin Pblica: Deben establecerse claramente

Un posible marco institucional ms slido ubicara a la COFEMER cerca de las principales

3. La funcin de promocin de la reforma es un factor importante para lograr una

4. El poder legislativo es un factor esencial de la gobernanza regulatoria y, como tal,

5. Incluir formalmente la gestin de procedimientos fiscales y al Instituto Mexicano del

Mxico tambin debe pensar en las ventajas de adoptar medidas complementarias

8. Consolidar y promover la poltica de reducir del costo de la regulacin. Mxico debe

9. Asegurar la eficacia de las estrategias de simplificacin administrativa. Una forma

Independencia, desempeo y rendicin de cuentas de los reguladores

Los organismos reguladores de Mxico son rganos administrativos desconcentrados

Se carece de procedimientos claros para el nombramiento y cese de los directivos de

Un bajo grado de independencia en la toma de decisiones y autonoma presupuestaria,

El grado de independencia y la solidez institucional de los reguladores mexicanos est por

autoridades reguladoras en Mxico; y deber utilizarse para modificar las medidas de

11. La estructura de gobernanza de las autoridades reguladoras mexicanas debe

12. Debern introducirse suficientes mecanismos para asegurar la rendicin de cuentas

Gobernanza regulatoria multinivel

estado de Jalisco; en Nuevo Len, un mandato legal determin la creacin de instituciones

La coordinacin multinivel en los estados y municipios se ha fomentado principalmente

La simplificacin administrativa ha sido un buen punto de partida para plantear temas

La cooperacin entre la OCDE y la Secretara de Economa ha apoyado a estados y

tres gobiernos subnacionales reconocidos por tener un desempeo superior en distintos

La importancia de la poltica regulatoria

1.1. Qu es la poltica regulatoria?

El surgimiento de la poltica regulatoria ha tomado diferentes caminos en la OCDE, lo que

1.2. Cules son las ventajas de aplicar vigorosamente

contribucin de la poltica regulatoria a las reformas estructurales, la liberalizacin de los

3. La funcin de promocin de la reforma es un factor importante para lograr una

4. El poder legislativo es un factor esencial de la gobernanza regulatoria y, como tal,

5. Incluir formalmente la gestin de procedimientos fiscales y al Instituto Mexicano del

8. Consolidar y promover la poltica de reducir del costo de la regulacin. Mxico debe

9. Asegurar la eficacia de las estrategias de simplificacin administrativa. Una forma

11. La estructura de gobernanza de las autoridades reguladoras mexicanas debe

12. Debern introducirse suficientes mecanismos para asegurar la rendicin de cuentas

La poltica regulatoria se aplica vigorosamente para reestructurar sectores de