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Espacios Pblicos

ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Mxico

Villalobos Garca, Luis


Administracin policial. Administracin pblica aplicada al manejo de policas
Espacios Pblicos, vol. 12, nm. 25, 2009, pp. 23-40
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Toluca, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67611350003

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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Alfonso Durazo Montao

Administracin policial. Administracin


pblica aplicada al manejo de policas

Fecha de recepcin: 16 de octubre de 2008


Fecha de aprobacin: 6 de noviembre de 2008

Luis Villalobos Garca*

RESUMEN

El presente trabajo busca vincular los procesos propios de


la administracin pblica al manejo de las organizaciones
de polica. Parte de considerar que la funcin policial
histricamente ha carecido de la formalizacin tanto de
sus aspectos administrativos como de la sistematizacin
del conocimiento que genera el desempeo policial, lo
cual no ha permitido articular y aprovechar la
experiencia adquirida y posteriormente generar
referentes consolidados para la gestin del trabajo de
las policas, a partir de este contexto, se presentan
propuestas de definicin de conceptos y procedimientos
correspondientes a una administracin policial.

PALABRAS CLAVE: administracin policial, administracin pblica,


gestin policial, seguridad pblica, funcin policial,
sistemas, desempeo policial, rendicin de cuentas.

ABSTRACT

This paper tries to link the public administration processes


with the mana- gement of police organizations. It
starts considering that policing has historically lacked
formalization of its administrative aspects and know-

3 23
* Licenciado en Economa por la UNAM. Realiza estudios de Doctorado en
Administracin Pblica en el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica.
Investigador en el Instituto para la Seguridad y la Democracia. Docente de posgrado en
la Escuela Superior de Comercio y Administracin del Instituto Politcnico Nacional.

4 23
Administracin policial. Administracin
Luis Villalobos Garcapblica
aplicada al manejo de policas

ledge systematization generated institucional. Esta falta de referentes


by the po- lice performance. This terico-acadmicos conlleva a que la
has not permitted to articulate administracin de las policas se realice con
the acquired experience and amplios mrgenes de discrecionalidad, lo
then generate consolidated cual compromete la consecucin de los
references to the police work objetivos de trabajo.
management. From this
context, are showed proposals of
concepts definition and
processes related to a po- lice
administration.

KEY WORDS: police administration,


public administration, police
management, public security,
policing, system, police perfor-
mance, accountability.

INTRODUCCIN

La aplicacin de la administracin
pblica al trabajo policial tiene,
entre otros, dos propsitos: 1)
proponer estrategias, procesos y
mecanismos para el manejo de
organiza- ciones de polica, y 2)
aportar en la genera- cin de
elementos tericos del estudio de
la administracin de la funcin
policial. Parte de considerar que
histricamente se ha care- cido de
esquemas y estrategias de
adminis- tracin propios de las
policas, lo que ha propiciado una
falta de conceptos y trminos para
este mbito, y por lo tanto, de
elemen- tos para definir una
agenda de trabajo acadmico y
de anlisis de mayor alcance de
los procesos del desempeo y
funcin policial necesarios para el
cumplimiento de su mandato
Administracin policial. Administracin
Luis Villalobos Garcapblica
aplicada al manejo de policas

El propsito es mejorar para esto, se identifican y


las capacidades de establecen temticas asociadas al
gestin policial al utilizar desempeo policial y se
el conocimiento describen las capacidades
consolidado en la requeridas por sus directivos.
administracin pblica,
particularmente en las Parte de considerar a la
tcnicas de admi- administracin pblica como el
nistracin de mecanismo que utilizan las
organizaciones pblicas, lo instituciones pblicas para cumplir
que permita cumplir con el con el mandato legal que define
mandato de la polica, su existencia, as como de
mejorar la calidad de su considerar que los funcionarios y
funcionamiento en directivos de la polica son los
trminos de legalidad, encargados de esta administracin
legitimidad-consenso y y a los empleados (tanto los policas
eficacia del desempeo como el personal de apoyo) como
policial, orientar la el factor determinante para
actuacin de la polica a alcanzar los objetivos y metas.
la consecucin de Presenta las reas de estudio que
resultados verificables y proporcionan un marco de anlisis
como indica Moctezuma de la direccin en funciones
(2000: 47) en una especficas que como propone Terry
visin en que trascienden (2002) son la organiza- cin, la
ms los resultados que direccin, la planeacin y el
los programas, as como control,1 as como temas
iniciar un proceso de particularmente asociados a la
integracin formal de actuacin policial: la supervisin, la
mecanismos y con- aca- demia de polica, la atencin
ceptos de la de quejas, la comunicacin
administracin policial; interna, entre otros.
Retoma el anlisis respecto de las
diferencias entre las organizaciones A lo largo del trabajo, se analiza la admi-
privadas y pblicas y sus nistracin de una organizacin policial en el
administraciones, distincin contexto de un Estado moderno y
importante para el estudio de las democrtico, procurando equilibrar entre los
organizaciones de polica, ya que planteamientos tericos y su aplicacin
stas no son slo sustancial- mente respecto a las perspectivas conceptuales y
diferentes a los negocios privados, las prcticas.
sino incluso distintas a otras reas
de la funcin pblica por el
carcter de sus funciones de
vigilancia, sancin y el atributo del
uso de la fuerza. Es as que esta
propuesta es un acercamiento de
la administracin y gestin pblica
al terreno de la actuacin policial y
su manejo.

Por otra parte, se propone a la


rendicin de cuentas como un
principio operativo
una poltica de trabajo que
genera un doble impacto:
cumple con la demanda social
planteada a los servidores
pblicos de informar a la
sociedad de los resul- tados de
su trabajo, de transparentarlo y
justificar las decisiones tomadas
(Schedler,
2004: 13) y, por otra parte,
permite a la organizacin generar
el conocimiento institu- cional para
identificar tanto xitos como
reas de oportunidad en su
desempeo, lo cual posibilita
anticipar y resolver los
problemas y replicar los xitos,
tendiendo siempre como mxima
de su actuacin, la resolucin de
los problemas de seguridad de
los ciudadanos directamente
asociados al trabajo policiaco.
25 25
ADMINISTRACIN com- plejo y polmico por su
PBLICA, PRIVADA Y carcter sociopoltico que el manejo
POLICIAL de una organizacin que cons- truye
coches, computadoras o que
Frecuentemente las comer- cializa seguros de vida.
organizaciones pblicas
y sus encargados son Las organizaciones pblicas se
criticados no sin falta diferencian de las privadas,
de razn por la entre otros aspectos, en trminos
inefi ciencia de su de su perspectiva del tiempo, las
desempeo al medidas de su funcionamiento,
comparrseles con los necesidades y perspectivas
xitos que obtienen las laborales del personal, equidad,
organizaciones pero sobre todo por la legitimidad
privadas. Estas crticas de sus acciones: en gestin pblica
pueden ser vlidas en no basta hacer bien las cosas y
algunas circunstancias, obtener resultados, es imperante
pero debe considerarse que los programas se realicen bajo
que el trabajo de las estricto apego a las leyes, ya que
organizaciones y los un funcionario pblico no puede
direc- tivos hacer ms que lo que la ley
responsables de estrictamente le permite, en
aspectos tales como la cambio, los empresarios pueden
procuracin de justicia, actuar en tanto la ley no se los
la asistencia social prohba.
dotacin de servicios
de seguridad pblica, Por otra parte, el contexto de las
educacin, salud, empresas privadas es
alcantarillado, entre comercial, en tanto que la
otros o la recaudacin naturaleza de las organizaciones
fiscal es ms difcil, pblicas es poltica y social, y
como consecuencia de

26 26
esta dimensin sociopoltica de sus variado de la funcin pblica.
trabajos,2 los administradores Particularmente,
pblicos tienen una perspectiva
de planificacin corta por el
tiempo en que estn en los
cargos, princi- palmente los de
eleccin pblica y, por lo tanto, no
estn en posibilidades de hacer una
planeacin que garantice la
continuidad de sus trabajos en el
largo plazo; asimismo, existe
generalmente una mayor
diversidad y transformacin de las
expectativas comu- nitarias, las
medidas de funcionamiento
pueden ser vagas, es decir, ms
cualitativas (intangibles) que
cuantitativas, en ausencia de un
contexto que determine
claramente los beneficios
asociados a las iniciativas o de las
cuotas de mercado, ejemplo: es
ms fcil medir la calidad del
funcionamiento y los beneficios
monetarios de comercializar un
refresco de cola, que analizar la
calidad y trascendencia de
aprobar una ley as como su
justa instrumentacin y adminis-
tracin, o el costo-beneficio de
adquirir una nueva flotilla de
patrullas.

Lewis Gunn establece algunos


aspectos que sirven para diferenciar
entre las actividades de la
administracin pblica incluidas
las funciones de seguridad pblica
y el trabajo de la polica, y las de
la privada:

1. La administracin pblica es
sustan- cialmente diferente a la
privada (Gunn,
1987). Algunos elementos que
estable- cen estas diferencias
son: la delimitacin legal de los
campos de actividad, el mo-
nopolio de ciertas sanciones y
poderes coercitivos el uso de la
fuerza es exclu- sivo del
gobierno, y un entorno de des-
empeo mucho ms complejo y
la polica enfrenta comercial definen, para ambos
situaciones de riesgo casos, visiones diametralmen- te
en sus actividades de distintas. Las tcnicas de
campo que nin- gn gerencia pri- vada pueden ser
manual de tiles en el sector priva- do,
procedimientos, por pero no garantizan el xito en
ms elaborado que las instituciones del Estado: el
sea, puede prever, contexto so- cial determina el
limi- tndose a trabajo de la polica, y si las
considerar criterios visiones comerciales de la
generales de gerencia empresarial son
actuacin, en exportadas sin el filtro
comparacin, una em- necesario de la sensibilidad
presa privada slo social que requiere el diseo de
puede obtener una las polticas y pro- gramas
certificacin de pblicos, el establecimiento de
calidad si su metas y las valoraciones sern
funciona- miento se errneas, ejemplo: para una
apega a manuales que autoridad municipal, la
prede- finen su valorizacin financiera del costo-
desempeo. bene- ficio de comprar una
patrulla es bajo o nulo, ya que
2. La administracin no representa ninguna en- trada
pblica y la privada se directa de ingresos3 y por lo
parecen en los tanto no se recupera la
aspectos no importan- inversin, pero el cos- to-
tes (Gunn, 1987). oportunidad es alto, ya que de
Pese a las aparentes no con- tarse con vehculos de
coincidencias de los patrullaje, aumen- ta la
mecanismos de ges- inseguridad de la comunidad, ya
tin de las entidades que la polica carece de un
pblicas y privadas, los recurso elemental para su
contextos poltico y trabajo.
3. El Management Pblico es un obedecer a la autoridad o apoyar a la
paradig- ma integrador (Gunn, sociedad que representa?
1987). Actual- mente la gestin
pblica aprovecha las
enseanzas de la gestin
empresarial, pero al mismo
tiempo ha desarrollado sus
propios conceptos y herramientas
de ges- tin especficas para
las organizaciones del gobierno,
considerando que los pro-
blemas pblicos son especficos,
como los que enfrenta una
corporacin policial, es en este
sentido que se establece la
nece- sidad y urgencia de
proponer un concep- to de
administracin policial, los
elemen- tos que lo componen,
as como temticas y
procedimientos especficos
asociados a la actuacin de la
polica.4

Las corporaciones policacas no


son sola- mente diferentes de las
organizaciones priva- das sino
tambin de otras organizaciones
pblicas en vista de los conflictos
que generan las funciones de la
polica en sociedades
democrticas.5 Roberg (2002)
considera que la polica ejerce
acciones que sectores de la
sociedad no desean, como las
multas de trfico y los arrestos, pero
que son necesarias para la
convivencia y la gobernabilidad. Pese
a que se tiene un acuerdo
ciudadano para ser gobernado, en
la prctica, los ciudadanos a
menudo se oponen a la
intervencin del Estado pese a que
tericamente los gobier- nos
democrticos representan y sirven a
los ciudadanos que los eligieron, en
este sentido, un gobierno
democrtico se basa en el
consenso entre los habitantes y el
gobierno, pero en el caso de que
estos acuerdos fallen, el polica, al
representar tanto al gobierno
como a la sociedad, entra en un
conflicto de intereses: debe
LA privada, debe tener la capacidad
ADMINISTRACIN de:
PBLICA Y
POLICIAL 1. Usar lo ms eficaz y
productivamente sus recursos.
Siendo evidente el
carcter pblico del 2. Ser eficiente en la funcin
trabajo policial, la directiva. El mandato institucional
determinacin y anlisis de la polica esta- blece que se
de su desempeo debe de hacer, el cmo, se
corresponde en parte a define a partir de la
la admi- nistracin administracin poli- cial, y es
pblica: el manejo de responsabilidad de la direccin
una cor- poracin la instrumentacin del mandato.
policial se define a
partir de los conceptos 3. Motivar al personal en funcin
de la administracin del cum- plimiento del mandato
pblica.6 Busca darle a la y los objetivos institucionales.
polica las capacidades
institucionales para 4. Desarrollar una cultura
cumplir con su mandato, organizacional centrada en los
utilizando para esto valores que justifican la creacin
herramientas y tcnicas de la organizacin.
administrativas.
5. Desarrollar un ambiente laboral
Cualquier administrador que pre- mie la excelencia y
pblico, incluidos los constante desarrollo de las
directivos policiales, capacidades de sus elementos:
como cualquier gene- rar el capital humano de la
gerente de la iniciativa corporacin.
6. No debe ser especulativo. definicin del programa de trabajo,
Desde el pun- to de vista de la se sensi- bilice respecto a la
polica, el fundamento legal de importancia de sus logros que como
su mandato debe ser explcito, responsable tienen para el cumpli-
lo cual establece claramente miento de su misin de seguridad
tanto los resultados esperados y pblica.
como se debe pro- ceder para
conseguirlos. Las corporaciones policacas no
son organi- zaciones que
7. No debe confundir control con consumen recursos sin ningn
represin y no debe generar resultado, pero la valoracin y
temor en el personal. Para la trascendencia de su actuacin no
administracin policial, los temas debe medirse por crite- rios de
de control y supervisin deben costo-beneficio o por medidas
entender- se como estrategias indus- triales de productividad
de aprendizaje que contribuyan (clculo de la rela- cin
al desarrollo de los policas y el produccin respecto a los
mejoramiento de su actuacin, y recursos y tiempo utilizados),7 ya
no como un mecanismo que en general, los resultados de
inhibidor. la funcin pblica se conside- rarn
como buenos si incrementan el
8. Una responsabilidad bienes- tar general o malos si lo
fundamental de la gestin perturban o depri- men: si se
pblica es la creacin de un cli- obtuvieron resultados, de esta
ma organizacional que favorezca manera, el anlisis del manejo de
la inno- vacin, lo cual slo puede los recursos financieros debe
conseguirse con la capacitacin y realizarse por criterios de:
el aprendizaje continuo.
1. Costo-resultados. Valoracin de la
El manejo de las corporaciones de relacin de presupuesto utilizado
polica en particular y la respecto a la ve- rificacin de
administracin pblica en general, los resultados obtenidos,
tienen que ver con la conduccin ejemplo, la medicin de la
de las capacidades humanas del incidencia de la adquisicin de
personal adscrito a una una patrulla, de mejor
organizacin (Lynn, 1990). Los armamento, de recursos
encargados de las policas son informticos y de comunicacin
directivos que deben trabajar bajo en la disminucin o no de las
premisas de servicio pblico y circunstancias sociales de
estar conscientes de que su seguridad.
desempeo enfrenta tanto el
reconocimiento como la 2. Costo-oportunidad. El anlisis de
descalificacin social, por lo tanto, la afec- tacin de las
deben propiciar que tanto los condiciones de seguridad
policas como el personal de pblica por no adquirir o contar
apoyo se sientan orgullosos de la con he- rramientas de trabajo
funcin que realizan y estn como patrullas, equipamiento o
conscientes de la trascendencia sistemas informticos.
social de sus actos. De ah, como
seala Snchez (2003), la La polica debe asumir que su
importancia de la planificacin y misin es parte de un proyecto de
gestin pblica por objetivos y nacin y que por lo tanto su
resultados, ya que permite que el actuacin se valorar por su aporte
directivo participe en la al bienestar de la sociedad y que,
adems, le atae y
beneficia a sus
funcionarios dada
su condicin de ciudadanos. En la tienen expectativas unos respecto a
medida que la actuacin de la los otros: la organizacin espera
polica incida o no en el que los empleados realicen
cumplimiento de la poltica nacional eficientemente las tareas que
de seguridad pblica, se valorar tienen asignadas y que las
la eficiencia de su actuacin. realicen respetando el mandato
legal de la polica,8 aprendiendo
Debe considerarse que el trabajo nuevas habilidades, tomando
policial y en general el que realiza iniciativas, y en la medida de lo
cualquier entidad del sector posible, siendo capaces de
pblico, no se limita a la ejecucin trabajar independientemente. Por
de un mandato, sino que debe otra parte, los empleados esperan
tener como perspectiva, como que la organi- zacin los trate bien,
analiza Cohen (2005), el lograr dignamente y les propor- cione el
resultados que satisfagan salario, las ventajas y condiciones
aspiraciones comunes de una de trabajo que propicien su xito
sociedad; en este sentido, las profesional.
autoridades polticas elegidas y
los funcionarios pblicos designados, Harmon define a una organizacin
deben estar plenamente como una agrupacin social de
conscientes de las responsa- dos o ms per- sonas (1999:
bilidades sociales que asumen, por 25), las cuales funcionan
lo tanto, esta manera de presentar a coordinadamente para alcanzar
la administracin policial y pblica, metas comunes preestablecidas.
conduce a nociones de Es en este sentido, que el
transparencia y rendicin de propsito de la administracin es
cuentas. trabajar hacia el cumplimiento de
las metas de la organizacin,
HACIA UN CONCEPTO DE considerando que las
ADMINISTRACIN POLICIAL necesidades tanto de los
empleados, como de la sociedad e
Las funciones de los directivos y incluso de otros individuos y
encargados de administrar una organizaciones, son cambiantes, por
corporacin policial, incluyen el lo que una de las responsabilidades
diseo organizacional de la insti- bsicas de los directivos es trabajar
tucin, la planificacin, el hacia la integracin y conciliacin
establecimiento de metas y la de expectativas y necesidades
definicin del programa de trabajo, individuales y de la organizacin,
atendiendo las expectativas y necesi- de modo que se puedan lograr las
dades sociales asociadas al metas.
papel de la polica, de los
empleados (los mismos policas y El anlisis del trabajo de las
sus mandos), as como otros grupos organizaciones policacas, de
relacio- nados con estas cmo sus empleados se
actividades: los ministerios desempean, tanto los directivos
pblicos, las agencias como los oficiales, y la integracin
correccionales, los negocios, de herramientas y estrategias de
industrias, otras agencias guberna- administracin que posibiliten un
mentales e incluso lderes manejo eficiente de la corporacin
polticos. que posibilite cumplir con su
mandato, conforman el contexto que
Tanto la organizacin como los permite presentar la siguiente
empleados, es decir, los propuesta del concepto de
directivos y los encargados,
administracin policial: la capacidad de las corporaciones
de
polica para ejecutar los sociopoltico y econ- mico,
lineamientos pro- gramticos de su especficamente los asociados a
agenda de trabajo y cumplir con su
mandato institucional, utilizando
mecanismos y estrategias de la
administracin pblica, que
posibiliten un desempeo policial
legal, legtimo y orientado a la
consecucin de resultados
verificables (eficacia).

Esta capacidad de gestin debe


realizarse en un contexto de
racionalidad, misma que la
organizacin adquiere de los
mecanismos propios de la
administracin, y para el caso de las
instituciones pblicas, por el
consenso, ya que este es un
elemento fundamental del enfoque
de polticas pblicas, debido a que
el ejercicio gubernamental debe ser
ejercido con legalidad, legitimidad
y eficacia, en este sentido,
consenso en el contexto de admi-
nistracin policial, deber entenderse
como la convergencia y conciliacin
de intereses tanto de la sociedad a
la que la polica sirve, de las
autoridades locales y federales,
respecto a los de la corporacin
policaca y sus empleados, ya que
se trata de una sociedad
democrtica.

EL SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL

Al aplicar la lgica de sistemas al


trabajo de la polica, se trata de
comprender a la funcin policial
como una serie de procesos
orientados a la consecucin de
fines. Para definir e ilustrar el
mecanismo de trabajo y definicin
de la funcin policial como un
sistema, se utilizan las
referencias inputs (insumos),
outputs (productos) y outcomes
(resultados) (Cfr. Garca, 2005).

1. Inputs. Acontecimientos y
circunstan- cias del entorno
la seguridad pblica, directamente rela- cionados con
en tanto estos la consecucin o no del man-
definen la funcin dato institucional. Determina la
policial y por lo tan- eficiencia del desempeo
to, su mandato policial en trminos de la
institucional. Son las diferencia entre lo inicialmente
demandas y apoyos solicita- do a la polica (inputs)
solicitados por la respecto a lo alcan- zado
sociedad al gobierno (outcomes).
en materia de segu-
ridad pblica, de los En esta lgica, la administracin
cuales se encarga policial es el vnculo entre los
directamente la polica insumos y los productos del
y conforman su mbito sistema de la funcin policial, es
de actuacin. decir, los procesos de la polica.

2. Outputs. Son las Los inputs y los outputs/outcomes,


decisiones y las entendidos los primeros como
acciones de la polica: demandas y apoyo de la sociedad,
el desempeo y y los segundos como las deci-
actuacin policial. siones, las acciones y resultados
Organizan las del trabajo policial, que se mueven
consecuencias re- en una especie de circuito
sultantes, no de las denominado feedback loop (circuito
acciones del ambien- de retroalimentacin).
te sociopoltico, sino
del desempeo de la El circuito de retroalimentacin
polica. permite a las autoridades
identificar las demandas de
3. Outcomes. Son los seguridad de la sociedad, los
resultados de la fun- inputs de la
cin policial y estn
funcin policial, y a travs de la Si las autoridades policiales no
adminis- tracin policial, satisfacen las demandas sociales
recibirlas, organizarlas y definir la (inputs), comienzan a existir
agenda de servicios y tareas de la anomalas en el circuito,
polica, en el contexto de la dificultando el flujo de respuestas
poltica de seguridad, logrando de la polica a las demandas y
generar los outputs y outcomes problemas sociales de segu-
del trabajo policaco. De esta ridad, ocasionando que el sistema
manera se da un flujo de inputs y comience a entrar en tensin y
outputs/ outcomes en el sistema pueda entrar en crisis, por lo que
en un movimiento constante de las autoridades deben buscar
interaccin, por lo tanto, la oferta cmo mantener la tensin baja,
de servicios de la polica no es procurar la menor cantidad posible
la misma en el tiempo y se modifica de interferencias, posibilitando la
en funcin de las demandas persistencia del sistema y que
sociales. ste no se colapse.

Esquema
1
SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL

Feedback Loop (circuito de


retroalimentacin)
FUENTE: elaboracin propia.

Asimismo, la administracin autodeterminada y hermtica: no


policial se concibe como un es posi- ble entender el trabajo
sistema al estar integrada por varios de la polica bajo un modelo de
actores, procesos y elementos, los organizacin cerrado, que no
cuales interactan con un propsito interactu con la comunidad a la
espe- cfico: el cumplimiento del cual sirve y protege, y que no
mandato insti- tucional de la polica. define su agenda de trabajo
Edgar Schein propone los como un servicio ciudadano.
siguientes aspectos necesarios
en el diseo de una organizacin, 2. La organizacin debe ser
partiendo de una visin de concebida como un sistema
sistemas: con objetivos y/o fun- ciones
mltiples (Schein, 1988). Pese
1. La organizacin debe ser a que el mandato de la polica
considerada como un sistema es preciso, las tareas que
abierto (Schein, 1988). Implica realiza para cumplir con este
que la polica no sea una mandato son diversas: la
entidad prevencin
del delito, el control del trnsito, funcin del ambiente poltico,
instru- mentacin de operativos social y econmico, y a su vez
de seguridad, arrestos y remisin afecta a cada uno de estos
de posibles delincuen- tes, entre aspectos y su mismo entorno: la
otros. actuacin de la polica modifica y
es mo- dificada por su contexto.
3. La organizacin debe
visualizarse como constituida por En el esquema 2 se ilustra la
subsistemas, los cuales estn organizacin y funcionamiento de la
en interaccin dinmica unos administracin policial. Propone
con otros (Schein, 1988). En el que los parmetros que definen la
modelo de administracin funcin de la polica son: 1)
policial que se propone, se Legalidad, el trabajo policial se
identifican los siguientes: debe realizar con estricto apego a
3.1 Subsistema de planeacin, la ley, 2) Legitimidad y consenso,
progra- macin y validacin social del trabajo de la
presupuestacin polica, implica el respeto a los
3.2 Subsistema de carrera derechos humanos, justificacin y
polica racionalidad en el uso de la fuerza,
3.3 Subsistema de comunicacin transparencia y rendicin de
policial cuentas, y un servicio policial
3.4 Subsistema de rendicin de orientado a la solucin de
cuentas necesidades ciudadanas de
3.5 Subsistema de evaluacin seguridad, y
del des- empeo policial 3) Eficiencia, funcin policial
orientada a la consecucin de
4. Al estar integrada por resultados verificables
subsistemas mu- tuamente empricamente.
dependientes, un cambio en
uno de ellos, afectar a los En el centro del sistema se ubica
dems (Schein, 1988). La la admi- nistracin policial, la cual
instrumentacin de una cultura tiene como temas especficos la
de la planeacin y de rendi- cin planeacin, organizacin,
de cuentas policial implica para direccin y evaluacin
las corporaciones de polica toda institucionales, siendo estas
una trans- formacin de la funciones responsabilidad del
manera de realizar su trabajo, direc- tor de la corporacin policaca.
ya que requiere de una profesio- Estos grandes apartados son
nalizacin de los cuerpos, la instrumentados a partir de los
planificacin y programacin de subsistemas correspondientes,9
tareas (gestin pbli- ca por particular- mente, los
objetivos), justificar cada una de subsistemas de rendicin de
sus acciones y, en general, cuentas y de informacin son
considerar los elementos fundamentales para la polica, ya
caractersticos de la reforma que desde el punto de vista de
policial en democracia. una reforma policial democrtica,
cumplen con dos valores de
5. La organizacin existe en un entidades pblicas en
ambiente dinmico que sociedades democrticas: la
interacta con otros siste- mas transparencia y la rendicin de
(Schein, 1988). La definicin cuentas. Por otra parte estos
del mandato policial a pesar de procesos son integrales,
tener una continuidad en el transversales e inciden en todas las
tiempo, se modifica en funciones de la corporacin.
Esquema
2
MODELO DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN POLICIAL

FUENTE: elaboracin propia.

La funcin policial conlleva temas En la base del sistema se


especficos de una corporacin presentan los criterios
policaca: actuacin policial en referenciales, que se utilizaron para
clave de derechos humanos, la arribar al concepto de
supervisin, el control policial, la administracin policial, el cual
atencin de quejas del tiene como antecedente directo,
desempeo policial, la aca- demia la demanda social de instrumentar
de polica, respeto irrestricto a la una poltica de seguridad pblica,
ley, uso legtimo de la fuerza, lo cual define el carcter
carrera policial, entre otros temas. comunitario de la actua- cin
policial y la aplicacin de los
criterios de la administracin
pblica ya descritos.
1. Subsistemas de administracin trabajo grupal y las asignaciones
policial individuales de tareas,

1.1 Subsistema de planeacin,


programa- cin y
presupuesto. rea de la
ad- ministracin policial
encargada de establecer
los objetivos y metas
institucionales, as como las
corres- pondientes
asignaciones presupues-
tales y programacin de
tareas, considerando
actividades propias de una
corporacin policial como la
su- pervisin, el control o la
investigacin.

Es la funcin tcnica de la
adminis- tracin policial y
debe estar reflejada en el
organigrama en una
subdirec- cin tcnica, de
planeacin o similar, donde
se definan las lneas de traba-
jo requeridas para cumplir con
la agen- da programtica
(Snchez, 2003).

1.2 Subsistema de organizacin.


La orga- nizacin es la
determinacin de
funciones, responsabilidades,
reglas y normas de
comportamiento de un
conjunto de reas,
departamentos y cargos, lo
que permite regular las fun-
ciones de los miembros
adscritos a una entidad. La
organizacin es re- flejada
en la estructura organiza-
cional. De esta manera, el
subsistema de organizacin
de la polica posibili- ta
cumplir con sus metas,
objetivos, con el mandato
legal e instrumentar el plan y
programa de trabajo.

El diseo de la estructura de
la or- ganizacin, del sistema
de trabajo, los arreglos de
debern realizarse Si el desempeo
conforme a esta institucional es congruente
estructura con el programa y los
organizativa planes de trabajo.
(Harmon, Si los oficiales siguen las
1 polticas y los
9 procedimientos de la
9 organi- zacin.
9
) Los aspectos de eficiencia y
. eficacia, as como los
referentes de cantidad y
1.3 Subsistema de calidad son los criterios de
control policial. Pro- control de esta funcin de la
ceso por el cual los administracin.
encargados de esta
funcin dentro de la Si las metas o los objetivos
corpora- cin no se es- tn alcanzando, si
generalmente los los planes, las po- lticas y
directivos los procedimientos no se
determinan: estn siguiendo, o se ha
Las estrategias detectado un problema de
para que la cali- desempeo en el servicio
dad de los de la organizacin princi-
diferentes sistemas palmente respecto a los
y servicios de la derechos humanos, los
organizacin pue- responsables deben
den mejorarse. establecer las razones y
Si se est determinar las acciones de
cumpliendo o no correccin. El con- trolar
con las metas y puede ser la funcin
objetivos directiva ms problemtica
institucionales por las dificulta-
establecidos.
des que enfrenta el pueden identificar a los agentes que
responsable para detectar cumplen o exce-
las fallas del sistema o las
razones de un servicio
inadecuado, as como
tambin el diseo de las
estrategias para cambiarlas y
mejo- rarlas. Por ejemplo, la
corrupcin y el mal uso de la
fuerza de la polica
continan siendo serios
problemas de desempeo,
pese a los esfuerzos por
analizar sus causas y
corregirlas.

1.4 Subsistema de evaluacin


del desem- peo policial.
Constituye el proceso de
anlisis del rendimiento global
del desempeo policial, tanto
de la cor- poracin como
de un agregado, como de
cada funcin que realiza la
polica en particular.
Considera que la mayor parte
de los policas procu- ran
retroalimentarse de la manera
en que cumplen sus
funciones, por lo que los
comandantes y oficiales con
per- sonal a su cargo deben
evaluar el desempeo
particular de cada oficial para
decidir las acciones que
deben tomar, en este
sentido, la evaluacin
informal, basada en la
observacin del trabajo diario,
es necesaria pero
insuficiente si se pretende
que la evaluacin opere
como un mecanis- mo de
aprendizaje institucional.

Dentro de la administracin
policial, el subsistema de
evaluacin forma- liza y
sistematiza el proceso de
re- troalimentacin de: a)
desempeo, b) anlisis, c)
deteccin de proble-
mticas, y d) sugerencias, con
el cual los responsables
den lo esperado y corporacin respecto a la
a los que no lo evaluacin. Cano (2004)
hacen, tambin indica que pese a que es ne-
ayuda a la toma de cesario desarrollar enfoques
decisiones sobre de eva- luacin diferentes
promociones inter- para los directi- vos, el
nas, personal de mando, de
compensaciones, y apoyo y los policas, es
otras ms del rea conveniente tener criterios
del departamento congruentes al interior de
de per- sonal cada categora para obtener
dependen de la resul- tados tiles.
informacin
sistemtica y bien 1.5 Subsistema de supervisin policial.
documentada dis- El rea de supervisin
ponible sobre el interna, la polica de la
polica. polica, es una ins- tancia
importante de defensa con-
La responsabilidad tra la corrupcin, el abuso
de esta funcin de policial y la violacin de
la administracin derechos huma- nos (Peak,
policial es rea- lizar 2004). El que est cons-
la evaluacin del tituida como un rea que
desempeo de figura en el esquema
cada oficial y de la organizativo de una cor-
corporacin en su poracin, es indicador del
conjunto, grado de voluntad de las
responder a la autoridades polica- cas para
necesi- dad de premiar y replicar actua-
sistematizar y definir ciones efectivas,
los cri- terios y responsabilizar y sancionar
polticas de la al personal por compor-
tamientos negativos o social, en la disminucin de los
incidentes de abuso, as ndices de delincuencia, en
como para delimitar fun- desempeos policiales apegados
ciones investigativas a derecho, en un trabajo policial
especializadas al interior de que atienda antes que nada las
la polica ante denun- cias necesidades de la ciudadana, que
de abuso policial. tenga como referente fundamental
los derechos humanos, oriente la
El subsistema de supervisin actuacin de la polica hacia una
interno de una corporacin servicio transparente y
policaca tiene como examinar, supervisar e incluso
propsito general regular y burocratizar la discrecionalidad,
orientar las actividades para as asegurar que, de modo
cotidianas de la institucin, cotidiano, los agentes estn
tratando de evitar desvos de haciendo lo que esperamos de
lo programado en tr- ellos, no lo que tememos de
minos del mandato ellos (Varenik, 2005: 25).
institucional, reducir los
casos de abuso policial, y La evaluacin del desempeo
colaborar en el anlisis y la policial, de los logros, resultados y
trans- formacin de los repercusin social, constituye la
procedimientos, los oportunidad para saber en qu
sistemas de administracin medida las instituciones que
y regulacin, esto permite tienen a su cargo la seguridad
fortalecer las capacidades pblica cumplen con los objetivos
policiales, mejorar el para los que fueron creadas. La
desempeo, la eficacia y generacin de mecanismos de
elevar la conducta tica. evaluacin de su actuacin,
sistematizados en el subsistema de
2. El subsistema de rendicin de rendicin de cuentas, permitir
cuentas policial mejorar a estas instituciones y los
resultados de sus proyectos, ya
El objetivo del subsistema de que si se desconocen los
rendicin de cuentas dentro del efectos de su actuacin, no es
enfoque de la adminis- tracin posible analizar si stos son
policial es propiciar y contribuir a la positivos, negativos o neutros, y
transformacin cualitativa de la por lo tanto imposibilita que las
actuacin de la polica. Esta corporaciones aprendan de s
transformacin es efecto y mismas, lo cual conlleva riesgos
consecuencia de una revisin polticos, de legitimidad de la
profunda de los procedimientos de actuacin del Estado, de
desempeo policial, los alcances y goberna- bilidad, e incluso
propsitos de su actuacin, los impactos en lo econmico y lo
cuales estn definidos por los social.
marcos legales y por la relacin
Sociedad-Estado-Polica. Una segunda justificacin de la
necesidad y urgencia de las
Con la instrumentacin de un instituciones policacas de trabajar
sistema de control de esta bajo esquemas de rendicin de
naturaleza, se pretende que los cuentas, lo define la visin integral
resultados y logros se concreten que le confiere un modelo de
en el mejoramiento de los rdenes gestin institucional sustentada en
de convivencia administracin policial,
integralidad que parte de la respecto a lo previsto en la
interaccin en- tre la determinacin de metas, las
planificacin/programacin de cuestiones de rendicin de
funcio- nes, el diseo cuentas, transparencia y
organizacional, la gestin de los evaluacin de la calidad del
proyectos y la evaluacin desempeo, se convierten en
institucional, elementos que se aspectos fundamentales en
definen a partir del mandato materia de administracin y
legal propio de las corporaciones actuacin policial, es en este
policacas. Esta visin integral sentido que rendicin de cuentas
supone que la planificacin se se consolida como el referente de
fortalece con la rendicin de actuacin y evaluacin del
cuentas y considerando que la desempeo policial, funcin
planifi- cacin es obligatoria y permanente y obligatoria.
permanente, la rendicin de
cuentas tambin participa de esa Por otra parte, la actuacin policial
doble condicin, debiendo para ser verdaderamente eficiente,
realizarse de manera obligatoria y debe tener pleno reconocimiento y
permanente. aplicacin de los derechos
humanos, por lo tanto, al tratar de
Tradicionalmente, el tema de establecer una definicin de
rendicin de cuentas tiene una eficiencia policial se deben
connotacin eminen- temente considerar criterios, valores y
fiscalizadora, aludiendo a los referentes de derechos humanos,
informes contables que presentan siendo imposible con- cebir una
los admi- nistradores a los dueos actuacin policial efectiva si los
de las empresas, en este derechos humanos no se han
sentido, el administrador era el respetado: no es suficiente
responsable de la empresa, por detener a un delincuente, es
eso, deba informar peridica y imperativo que esta detencin
detalladamente del manejo de los se haya realizado con pleno
recursos. respeto a derechos humanos, y
de no ser as, estaramos ante un
La administracin policial al tratar caso de abuso policial.10
que la polica funcione bajo
criterios de legalidad, legitimidad, En este contexto, la rendicin de
consenso y eficacia, propicia que cuentas de la actuacin policial se
esta perspectiva de gestin establece en el centro de la
condicione a los directivos de las conceptualizacin y anlisis de su
corporaciones policacas a administracin, ya que la gestin
considerar el proceso de rendicin de la corporacin policial debe
de cuentas como un mecanismo tener como uno de sus mximos
normal, rutinario y altamente referentes los derechos humanos:
beneficioso para la institucin por la al rendir cuentas de cmo se han
perspectiva de control y realizado los procesos de
evaluacin permanente de las planeacin, organizacin,
acciones. direccin y evaluacin y de sus
resultados, y cules han sido los
Al exigrseles a las policas una criterios y referentes de actuacin,
mayor transparencia de su gestin, se debe identificar las formas en
una demostra- cin ms precisa de que los derechos humanos fueron
sus logros y determinar claramente y son considerados.
la brecha entre lo conseguido
CONCLUSIONES La administracin policial funciona
y est organizada desde una
El contexto, procedimientos y perspectiva de sistemas;
estrategias de la administracin sistema en el que interactan y
pblica son sustancial- mente convergen distintos elementos,
distintos a los de la administracin procesos y recursos, los cuales
privada y comercial. modifi can y son modificados a
su vez por las acciones de cada
Por su carcter eminentemente uno de los componentes.
pblico y social, y sobre todo por
ser una institucin del Estado, la La administracin policial funciona a
administracin policial se disea a travs de diversos procesos de
partir de los elementos y el conoci- trabajo especficos, a los cuales
miento terico de la administracin hemos denominado subsistemas,
pblica, particularmente en sus que corresponden a funciones
aspectos de gestin (manejo de lo determinadas y necesarias para
pblico). realizar el programa de trabajo y
cumplir con el mandato policial: la
La funcin policial debe realizarse organizacin, la planeacin, la
a partir de tres referentes: 1) direccin, el control/evaluacin y la
legalidad, estricto apego a la ley, 2) comunicacin.
legitimidad y consenso, validacin
social del trabajo policial y 3) Es estratgico y fundamental en la
eficiencia, funcin policial admi- nistracin policial el
orientada a la consecucin de subsistema de rendicin de
resultados verificables cuentas, ya que a travs de ste la
empricamente. polica puede identificar y
enfrentar la brecha determinada
Administracin policial: es la entre los resultados del desem-
capacidad de las corporaciones peo policaco respecto a su
policacas y sus actores para mandato, adems de cumplir con
ejecutar los lineamientos una condicin de gobernabilidad,
progra- mticos de su agenda necesario para un Estado
de trabajo, gene- rando el moderno y democrtico.
conocimiento institucional que
puede ser utilizado La administracin policial y los
continuamente para cumplir con procesos inherentes de rendicin
su mandato, mejorar la de cuentas posibili- tan a las
satisfaccin del servicio y el corporaciones de polica generar el
desempeo de la organizacin conocimiento institucional que les
policial. permitan mejorar su desempeo y,
por ende, reducir la brecha entre
Analizando la funcin policial lo realizado y el mandato.
desde una lgica de sistemas, el
trabajo de la polica constituye la Los derechos humanos se
serie de respuestas (outputs/ establecen en el centro de la
outcomes) que presenta el administracin, el desempeo y la
gobierno a las demandas sociales rendicin de cuentas policial, y
de seguridad (inputs). De esta por lo tanto, una definicin de
manera, la administracin eficiencia policial debe considerar,
policial constituye los procesos explcitamente, el referente de los
requeridos para generar y derechos humanos.
articular dichas respuestas.
NOTAS dad y gobernabilidad, puede
considerarse que contrapuntean con
1
George Terry, uno de los la actuacin del polica.
principales teri- cos modernos de
la administracin, propone esta 6
El anlisis de la actuacin policial,
divisin del proceso as como de cualquier poltica
administrativo: organizacin, pblica es multidisci- plinar y por lo
planeacin, direccin/control y tanto puede ser abordado des- de
evaluacin, conceptos que son diferentes perspectivas: legal
retomados en la definicin del (derecho), eficacia y eficiencia
modelo de organizacin de la (econmico-administra- tivo), funcin
administracin policial que se social (antropologa-sociologa) o en
deta- llar adelante. trminos polticos.

2
Una caracterstica de los sistemas 7
Es sumamente complejo exportar
polticos de- mocrticos es la facultad los crite- rios de productividad a
de la ciudadana de votar y ser una corporacin policaca: la
votados para cargos pblicos, lo polica es ms productiva por haber
cual implica la alternancia en el detenido a un mayor nmero de
poder, por lo tanto, los periodos delin- cuentes, por propiciar una
de las gestiones son sociedad ms se- gura o por ser
necesariamente acotados en el menos corrupta? En cualquier caso,
tiempo. es sumamente difcil cuantificar
estos criterios y por lo tanto el
3
De realizar el clculo de la Tasa clculo de la pro- ductividad policial
Interna de Retorno (TIR) de las se relativiza, pero esto no implica
inversiones en patrullas o chalecos que no se deban realizar ejercicios
antibalas, un administrador finan- para tratar de medir el trabajo
ciero podra concluir que desde el policial y ge- nerar indicadores
punto de vista financiero estas son asociados al desempeo.
inversiones no ren- tables ni
8
productivas, por lo que de aplicarse El proceso de transformacin de
esta lgica, estas adquisiciones no una institu- cin policaca tradicional
se realiza- ran y la polica as hacia esquemas de toma de
como el total de las ins- tituciones decisiones democrticas (reforma
del Estado terminara no adqui- policial democrtica), conducido por
riendo nada. un m- todo adecuado y a travs
del empleo de ins- trumentos
4
Temas como la supervisin policial, tcnicos, tiene por objetivos lograr
el con- trol, las averiguaciones y la que la polica: 1) atienda, antes
atencin de que- jas de la actuacin que nada, las necesidades del
policial, que tienen con- textos y ciudadano, 2) realice un trabajo
procedimientos especficos y los policial con estricto apego a la ley,
diferencian de otros programas 3) respete los derechos humanos,
pblicos. Estos puntos se 4) se oriente por una poltica de
desarrollan ms adelante. transparencia y rendicin de
cuentas, y 5) funcin policial
5
Las funciones de la polica son orientada a la consecucin de
claramente ms propicias de ser resultados capaces de ser
cuestionadas en las so- ciedades verificados empricamente, en
democrticas, por la naturaleza mis- trminos de efi- cacia y eficiencia
ma de esta visin poltica, que en los del desempeo policial.
regme- nes totalitarios y fascistas,
lo que implican para su propia 9
Dentro de estos subsistemas
gestin, la ausencia de espa- cios destacan los de rendicin de
de crtica y dilogo, es en este cuentas y de evaluacin del
sentido que valores de la desempeo como los mecanismos
democracia como legitimi- de evalua- cin institucional, que
permiten determinar
la brecha existente entre lo Lynn, Naomi y Aaron Wildavsky
planificado res- pecto a lo (1990), Ad- ministracin pblica.
realizado, lo que permite que la El Estado actual de la disciplina,
polica argumente y justifique la Mxico, Fondo de Cultura
existencia de dicha diferencia, Econmica.
produzca una constan- cia o
referencia formal de su trabajo y Moctezuma, Esteban y Andrs Roemer
apren- da de su propia experiencia. (2000), Por un gobierno con
resultados, Mxico, Fon- do de
10
En este punto resalta la importancia Cultura Econmica.
de la le- gitimidad y el consenso en
la valoracin del desempeo policial Peak, Kenneth y Larry Gaines (2004),
y su conduccin (anlisis Police Supervision and
sociopoltico de la actuacin de los Management, In an Era of
agentes de la polica), y no slo Community Policing, USA, Pearson,
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