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ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Mxico
Nmero completo
RESUMEN
ABSTRACT
3 23
* Licenciado en Economa por la UNAM. Realiza estudios de Doctorado en
Administracin Pblica en el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica.
Investigador en el Instituto para la Seguridad y la Democracia. Docente de posgrado en
la Escuela Superior de Comercio y Administracin del Instituto Politcnico Nacional.
4 23
Administracin policial. Administracin
Luis Villalobos Garcapblica
aplicada al manejo de policas
INTRODUCCIN
La aplicacin de la administracin
pblica al trabajo policial tiene,
entre otros, dos propsitos: 1)
proponer estrategias, procesos y
mecanismos para el manejo de
organiza- ciones de polica, y 2)
aportar en la genera- cin de
elementos tericos del estudio de
la administracin de la funcin
policial. Parte de considerar que
histricamente se ha care- cido de
esquemas y estrategias de
adminis- tracin propios de las
policas, lo que ha propiciado una
falta de conceptos y trminos para
este mbito, y por lo tanto, de
elemen- tos para definir una
agenda de trabajo acadmico y
de anlisis de mayor alcance de
los procesos del desempeo y
funcin policial necesarios para el
cumplimiento de su mandato
Administracin policial. Administracin
Luis Villalobos Garcapblica
aplicada al manejo de policas
26 26
esta dimensin sociopoltica de sus variado de la funcin pblica.
trabajos,2 los administradores Particularmente,
pblicos tienen una perspectiva
de planificacin corta por el
tiempo en que estn en los
cargos, princi- palmente los de
eleccin pblica y, por lo tanto, no
estn en posibilidades de hacer una
planeacin que garantice la
continuidad de sus trabajos en el
largo plazo; asimismo, existe
generalmente una mayor
diversidad y transformacin de las
expectativas comu- nitarias, las
medidas de funcionamiento
pueden ser vagas, es decir, ms
cualitativas (intangibles) que
cuantitativas, en ausencia de un
contexto que determine
claramente los beneficios
asociados a las iniciativas o de las
cuotas de mercado, ejemplo: es
ms fcil medir la calidad del
funcionamiento y los beneficios
monetarios de comercializar un
refresco de cola, que analizar la
calidad y trascendencia de
aprobar una ley as como su
justa instrumentacin y adminis-
tracin, o el costo-beneficio de
adquirir una nueva flotilla de
patrullas.
1. La administracin pblica es
sustan- cialmente diferente a la
privada (Gunn,
1987). Algunos elementos que
estable- cen estas diferencias
son: la delimitacin legal de los
campos de actividad, el mo-
nopolio de ciertas sanciones y
poderes coercitivos el uso de la
fuerza es exclu- sivo del
gobierno, y un entorno de des-
empeo mucho ms complejo y
la polica enfrenta comercial definen, para ambos
situaciones de riesgo casos, visiones diametralmen- te
en sus actividades de distintas. Las tcnicas de
campo que nin- gn gerencia pri- vada pueden ser
manual de tiles en el sector priva- do,
procedimientos, por pero no garantizan el xito en
ms elaborado que las instituciones del Estado: el
sea, puede prever, contexto so- cial determina el
limi- tndose a trabajo de la polica, y si las
considerar criterios visiones comerciales de la
generales de gerencia empresarial son
actuacin, en exportadas sin el filtro
comparacin, una em- necesario de la sensibilidad
presa privada slo social que requiere el diseo de
puede obtener una las polticas y pro- gramas
certificacin de pblicos, el establecimiento de
calidad si su metas y las valoraciones sern
funciona- miento se errneas, ejemplo: para una
apega a manuales que autoridad municipal, la
prede- finen su valorizacin financiera del costo-
desempeo. bene- ficio de comprar una
patrulla es bajo o nulo, ya que
2. La administracin no representa ninguna en- trada
pblica y la privada se directa de ingresos3 y por lo
parecen en los tanto no se recupera la
aspectos no importan- inversin, pero el cos- to-
tes (Gunn, 1987). oportunidad es alto, ya que de
Pese a las aparentes no con- tarse con vehculos de
coincidencias de los patrullaje, aumen- ta la
mecanismos de ges- inseguridad de la comunidad, ya
tin de las entidades que la polica carece de un
pblicas y privadas, los recurso elemental para su
contextos poltico y trabajo.
3. El Management Pblico es un obedecer a la autoridad o apoyar a la
paradig- ma integrador (Gunn, sociedad que representa?
1987). Actual- mente la gestin
pblica aprovecha las
enseanzas de la gestin
empresarial, pero al mismo
tiempo ha desarrollado sus
propios conceptos y herramientas
de ges- tin especficas para
las organizaciones del gobierno,
considerando que los pro-
blemas pblicos son especficos,
como los que enfrenta una
corporacin policial, es en este
sentido que se establece la
nece- sidad y urgencia de
proponer un concep- to de
administracin policial, los
elemen- tos que lo componen,
as como temticas y
procedimientos especficos
asociados a la actuacin de la
polica.4
1. Inputs. Acontecimientos y
circunstan- cias del entorno
la seguridad pblica, directamente rela- cionados con
en tanto estos la consecucin o no del man-
definen la funcin dato institucional. Determina la
policial y por lo tan- eficiencia del desempeo
to, su mandato policial en trminos de la
institucional. Son las diferencia entre lo inicialmente
demandas y apoyos solicita- do a la polica (inputs)
solicitados por la respecto a lo alcan- zado
sociedad al gobierno (outcomes).
en materia de segu-
ridad pblica, de los En esta lgica, la administracin
cuales se encarga policial es el vnculo entre los
directamente la polica insumos y los productos del
y conforman su mbito sistema de la funcin policial, es
de actuacin. decir, los procesos de la polica.
Esquema
1
SISTEMA DE LA FUNCIN POLICIAL
Es la funcin tcnica de la
adminis- tracin policial y
debe estar reflejada en el
organigrama en una
subdirec- cin tcnica, de
planeacin o similar, donde
se definan las lneas de traba-
jo requeridas para cumplir con
la agen- da programtica
(Snchez, 2003).
El diseo de la estructura de
la or- ganizacin, del sistema
de trabajo, los arreglos de
debern realizarse Si el desempeo
conforme a esta institucional es congruente
estructura con el programa y los
organizativa planes de trabajo.
(Harmon, Si los oficiales siguen las
1 polticas y los
9 procedimientos de la
9 organi- zacin.
9
) Los aspectos de eficiencia y
. eficacia, as como los
referentes de cantidad y
1.3 Subsistema de calidad son los criterios de
control policial. Pro- control de esta funcin de la
ceso por el cual los administracin.
encargados de esta
funcin dentro de la Si las metas o los objetivos
corpora- cin no se es- tn alcanzando, si
generalmente los los planes, las po- lticas y
directivos los procedimientos no se
determinan: estn siguiendo, o se ha
Las estrategias detectado un problema de
para que la cali- desempeo en el servicio
dad de los de la organizacin princi-
diferentes sistemas palmente respecto a los
y servicios de la derechos humanos, los
organizacin pue- responsables deben
den mejorarse. establecer las razones y
Si se est determinar las acciones de
cumpliendo o no correccin. El con- trolar
con las metas y puede ser la funcin
objetivos directiva ms problemtica
institucionales por las dificulta-
establecidos.
des que enfrenta el pueden identificar a los agentes que
responsable para detectar cumplen o exce-
las fallas del sistema o las
razones de un servicio
inadecuado, as como
tambin el diseo de las
estrategias para cambiarlas y
mejo- rarlas. Por ejemplo, la
corrupcin y el mal uso de la
fuerza de la polica
continan siendo serios
problemas de desempeo,
pese a los esfuerzos por
analizar sus causas y
corregirlas.
Dentro de la administracin
policial, el subsistema de
evaluacin forma- liza y
sistematiza el proceso de
re- troalimentacin de: a)
desempeo, b) anlisis, c)
deteccin de proble-
mticas, y d) sugerencias, con
el cual los responsables
den lo esperado y corporacin respecto a la
a los que no lo evaluacin. Cano (2004)
hacen, tambin indica que pese a que es ne-
ayuda a la toma de cesario desarrollar enfoques
decisiones sobre de eva- luacin diferentes
promociones inter- para los directi- vos, el
nas, personal de mando, de
compensaciones, y apoyo y los policas, es
otras ms del rea conveniente tener criterios
del departamento congruentes al interior de
de per- sonal cada categora para obtener
dependen de la resul- tados tiles.
informacin
sistemtica y bien 1.5 Subsistema de supervisin policial.
documentada dis- El rea de supervisin
ponible sobre el interna, la polica de la
polica. polica, es una ins- tancia
importante de defensa con-
La responsabilidad tra la corrupcin, el abuso
de esta funcin de policial y la violacin de
la administracin derechos huma- nos (Peak,
policial es rea- lizar 2004). El que est cons-
la evaluacin del tituida como un rea que
desempeo de figura en el esquema
cada oficial y de la organizativo de una cor-
corporacin en su poracin, es indicador del
conjunto, grado de voluntad de las
responder a la autoridades polica- cas para
necesi- dad de premiar y replicar actua-
sistematizar y definir ciones efectivas,
los cri- terios y responsabilizar y sancionar
polticas de la al personal por compor-
tamientos negativos o social, en la disminucin de los
incidentes de abuso, as ndices de delincuencia, en
como para delimitar fun- desempeos policiales apegados
ciones investigativas a derecho, en un trabajo policial
especializadas al interior de que atienda antes que nada las
la polica ante denun- cias necesidades de la ciudadana, que
de abuso policial. tenga como referente fundamental
los derechos humanos, oriente la
El subsistema de supervisin actuacin de la polica hacia una
interno de una corporacin servicio transparente y
policaca tiene como examinar, supervisar e incluso
propsito general regular y burocratizar la discrecionalidad,
orientar las actividades para as asegurar que, de modo
cotidianas de la institucin, cotidiano, los agentes estn
tratando de evitar desvos de haciendo lo que esperamos de
lo programado en tr- ellos, no lo que tememos de
minos del mandato ellos (Varenik, 2005: 25).
institucional, reducir los
casos de abuso policial, y La evaluacin del desempeo
colaborar en el anlisis y la policial, de los logros, resultados y
trans- formacin de los repercusin social, constituye la
procedimientos, los oportunidad para saber en qu
sistemas de administracin medida las instituciones que
y regulacin, esto permite tienen a su cargo la seguridad
fortalecer las capacidades pblica cumplen con los objetivos
policiales, mejorar el para los que fueron creadas. La
desempeo, la eficacia y generacin de mecanismos de
elevar la conducta tica. evaluacin de su actuacin,
sistematizados en el subsistema de
2. El subsistema de rendicin de rendicin de cuentas, permitir
cuentas policial mejorar a estas instituciones y los
resultados de sus proyectos, ya
El objetivo del subsistema de que si se desconocen los
rendicin de cuentas dentro del efectos de su actuacin, no es
enfoque de la adminis- tracin posible analizar si stos son
policial es propiciar y contribuir a la positivos, negativos o neutros, y
transformacin cualitativa de la por lo tanto imposibilita que las
actuacin de la polica. Esta corporaciones aprendan de s
transformacin es efecto y mismas, lo cual conlleva riesgos
consecuencia de una revisin polticos, de legitimidad de la
profunda de los procedimientos de actuacin del Estado, de
desempeo policial, los alcances y goberna- bilidad, e incluso
propsitos de su actuacin, los impactos en lo econmico y lo
cuales estn definidos por los social.
marcos legales y por la relacin
Sociedad-Estado-Polica. Una segunda justificacin de la
necesidad y urgencia de las
Con la instrumentacin de un instituciones policacas de trabajar
sistema de control de esta bajo esquemas de rendicin de
naturaleza, se pretende que los cuentas, lo define la visin integral
resultados y logros se concreten que le confiere un modelo de
en el mejoramiento de los rdenes gestin institucional sustentada en
de convivencia administracin policial,
integralidad que parte de la respecto a lo previsto en la
interaccin en- tre la determinacin de metas, las
planificacin/programacin de cuestiones de rendicin de
funcio- nes, el diseo cuentas, transparencia y
organizacional, la gestin de los evaluacin de la calidad del
proyectos y la evaluacin desempeo, se convierten en
institucional, elementos que se aspectos fundamentales en
definen a partir del mandato materia de administracin y
legal propio de las corporaciones actuacin policial, es en este
policacas. Esta visin integral sentido que rendicin de cuentas
supone que la planificacin se se consolida como el referente de
fortalece con la rendicin de actuacin y evaluacin del
cuentas y considerando que la desempeo policial, funcin
planifi- cacin es obligatoria y permanente y obligatoria.
permanente, la rendicin de
cuentas tambin participa de esa Por otra parte, la actuacin policial
doble condicin, debiendo para ser verdaderamente eficiente,
realizarse de manera obligatoria y debe tener pleno reconocimiento y
permanente. aplicacin de los derechos
humanos, por lo tanto, al tratar de
Tradicionalmente, el tema de establecer una definicin de
rendicin de cuentas tiene una eficiencia policial se deben
connotacin eminen- temente considerar criterios, valores y
fiscalizadora, aludiendo a los referentes de derechos humanos,
informes contables que presentan siendo imposible con- cebir una
los admi- nistradores a los dueos actuacin policial efectiva si los
de las empresas, en este derechos humanos no se han
sentido, el administrador era el respetado: no es suficiente
responsable de la empresa, por detener a un delincuente, es
eso, deba informar peridica y imperativo que esta detencin
detalladamente del manejo de los se haya realizado con pleno
recursos. respeto a derechos humanos, y
de no ser as, estaramos ante un
La administracin policial al tratar caso de abuso policial.10
que la polica funcione bajo
criterios de legalidad, legitimidad, En este contexto, la rendicin de
consenso y eficacia, propicia que cuentas de la actuacin policial se
esta perspectiva de gestin establece en el centro de la
condicione a los directivos de las conceptualizacin y anlisis de su
corporaciones policacas a administracin, ya que la gestin
considerar el proceso de rendicin de la corporacin policial debe
de cuentas como un mecanismo tener como uno de sus mximos
normal, rutinario y altamente referentes los derechos humanos:
beneficioso para la institucin por la al rendir cuentas de cmo se han
perspectiva de control y realizado los procesos de
evaluacin permanente de las planeacin, organizacin,
acciones. direccin y evaluacin y de sus
resultados, y cules han sido los
Al exigrseles a las policas una criterios y referentes de actuacin,
mayor transparencia de su gestin, se debe identificar las formas en
una demostra- cin ms precisa de que los derechos humanos fueron
sus logros y determinar claramente y son considerados.
la brecha entre lo conseguido
CONCLUSIONES La administracin policial funciona
y est organizada desde una
El contexto, procedimientos y perspectiva de sistemas;
estrategias de la administracin sistema en el que interactan y
pblica son sustancial- mente convergen distintos elementos,
distintos a los de la administracin procesos y recursos, los cuales
privada y comercial. modifi can y son modificados a
su vez por las acciones de cada
Por su carcter eminentemente uno de los componentes.
pblico y social, y sobre todo por
ser una institucin del Estado, la La administracin policial funciona a
administracin policial se disea a travs de diversos procesos de
partir de los elementos y el conoci- trabajo especficos, a los cuales
miento terico de la administracin hemos denominado subsistemas,
pblica, particularmente en sus que corresponden a funciones
aspectos de gestin (manejo de lo determinadas y necesarias para
pblico). realizar el programa de trabajo y
cumplir con el mandato policial: la
La funcin policial debe realizarse organizacin, la planeacin, la
a partir de tres referentes: 1) direccin, el control/evaluacin y la
legalidad, estricto apego a la ley, 2) comunicacin.
legitimidad y consenso, validacin
social del trabajo policial y 3) Es estratgico y fundamental en la
eficiencia, funcin policial admi- nistracin policial el
orientada a la consecucin de subsistema de rendicin de
resultados verificables cuentas, ya que a travs de ste la
empricamente. polica puede identificar y
enfrentar la brecha determinada
Administracin policial: es la entre los resultados del desem-
capacidad de las corporaciones peo policaco respecto a su
policacas y sus actores para mandato, adems de cumplir con
ejecutar los lineamientos una condicin de gobernabilidad,
progra- mticos de su agenda necesario para un Estado
de trabajo, gene- rando el moderno y democrtico.
conocimiento institucional que
puede ser utilizado La administracin policial y los
continuamente para cumplir con procesos inherentes de rendicin
su mandato, mejorar la de cuentas posibili- tan a las
satisfaccin del servicio y el corporaciones de polica generar el
desempeo de la organizacin conocimiento institucional que les
policial. permitan mejorar su desempeo y,
por ende, reducir la brecha entre
Analizando la funcin policial lo realizado y el mandato.
desde una lgica de sistemas, el
trabajo de la polica constituye la Los derechos humanos se
serie de respuestas (outputs/ establecen en el centro de la
outcomes) que presenta el administracin, el desempeo y la
gobierno a las demandas sociales rendicin de cuentas policial, y
de seguridad (inputs). De esta por lo tanto, una definicin de
manera, la administracin eficiencia policial debe considerar,
policial constituye los procesos explcitamente, el referente de los
requeridos para generar y derechos humanos.
articular dichas respuestas.
NOTAS dad y gobernabilidad, puede
considerarse que contrapuntean con
1
George Terry, uno de los la actuacin del polica.
principales teri- cos modernos de
la administracin, propone esta 6
El anlisis de la actuacin policial,
divisin del proceso as como de cualquier poltica
administrativo: organizacin, pblica es multidisci- plinar y por lo
planeacin, direccin/control y tanto puede ser abordado des- de
evaluacin, conceptos que son diferentes perspectivas: legal
retomados en la definicin del (derecho), eficacia y eficiencia
modelo de organizacin de la (econmico-administra- tivo), funcin
administracin policial que se social (antropologa-sociologa) o en
deta- llar adelante. trminos polticos.
2
Una caracterstica de los sistemas 7
Es sumamente complejo exportar
polticos de- mocrticos es la facultad los crite- rios de productividad a
de la ciudadana de votar y ser una corporacin policaca: la
votados para cargos pblicos, lo polica es ms productiva por haber
cual implica la alternancia en el detenido a un mayor nmero de
poder, por lo tanto, los periodos delin- cuentes, por propiciar una
de las gestiones son sociedad ms se- gura o por ser
necesariamente acotados en el menos corrupta? En cualquier caso,
tiempo. es sumamente difcil cuantificar
estos criterios y por lo tanto el
3
De realizar el clculo de la Tasa clculo de la pro- ductividad policial
Interna de Retorno (TIR) de las se relativiza, pero esto no implica
inversiones en patrullas o chalecos que no se deban realizar ejercicios
antibalas, un administrador finan- para tratar de medir el trabajo
ciero podra concluir que desde el policial y ge- nerar indicadores
punto de vista financiero estas son asociados al desempeo.
inversiones no ren- tables ni
8
productivas, por lo que de aplicarse El proceso de transformacin de
esta lgica, estas adquisiciones no una institu- cin policaca tradicional
se realiza- ran y la polica as hacia esquemas de toma de
como el total de las ins- tituciones decisiones democrticas (reforma
del Estado terminara no adqui- policial democrtica), conducido por
riendo nada. un m- todo adecuado y a travs
del empleo de ins- trumentos
4
Temas como la supervisin policial, tcnicos, tiene por objetivos lograr
el con- trol, las averiguaciones y la que la polica: 1) atienda, antes
atencin de que- jas de la actuacin que nada, las necesidades del
policial, que tienen con- textos y ciudadano, 2) realice un trabajo
procedimientos especficos y los policial con estricto apego a la ley,
diferencian de otros programas 3) respete los derechos humanos,
pblicos. Estos puntos se 4) se oriente por una poltica de
desarrollan ms adelante. transparencia y rendicin de
cuentas, y 5) funcin policial
5
Las funciones de la polica son orientada a la consecucin de
claramente ms propicias de ser resultados capaces de ser
cuestionadas en las so- ciedades verificados empricamente, en
democrticas, por la naturaleza mis- trminos de efi- cacia y eficiencia
ma de esta visin poltica, que en los del desempeo policial.
regme- nes totalitarios y fascistas,
lo que implican para su propia 9
Dentro de estos subsistemas
gestin, la ausencia de espa- cios destacan los de rendicin de
de crtica y dilogo, es en este cuentas y de evaluacin del
sentido que valores de la desempeo como los mecanismos
democracia como legitimi- de evalua- cin institucional, que
permiten determinar
la brecha existente entre lo Lynn, Naomi y Aaron Wildavsky
planificado res- pecto a lo (1990), Ad- ministracin pblica.
realizado, lo que permite que la El Estado actual de la disciplina,
polica argumente y justifique la Mxico, Fondo de Cultura
existencia de dicha diferencia, Econmica.
produzca una constan- cia o
referencia formal de su trabajo y Moctezuma, Esteban y Andrs Roemer
apren- da de su propia experiencia. (2000), Por un gobierno con
resultados, Mxico, Fon- do de
10
En este punto resalta la importancia Cultura Econmica.
de la le- gitimidad y el consenso en
la valoracin del desempeo policial Peak, Kenneth y Larry Gaines (2004),
y su conduccin (anlisis Police Supervision and
sociopoltico de la actuacin de los Management, In an Era of
agentes de la polica), y no slo Community Policing, USA, Pearson,
centrar la evaluacin del desempeo Prentice Hall.
en parmetros de eficiencia y
eficacia (anlisis gerencialista del Roberg, Roy y Jack Kuykendall (2002),
desempe- o policial). Police Management, California, USA,
Roxbury Pu- blishing Company, San
Jose State University.
BIBLIOHEMEROGRAFA
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