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politique de la ville

la gestion locative
Fiche thmatique
ET RENOUVELLEMENT URBAIN
Les enjeux
La politique de rnovation urbaine a donn des rsultats trs positifs pour la plupart des quartiers qui
en ont bnfici. Mais ils restent fragiles et doivent tre conforts. Par ailleurs la faiblesse du volet
dveloppement social de la Politique de la Ville au cours de la priode 2003-2012 limite limpact des
projets de rnovation urbaine sur linsertion sociale des habitants.
La lutte contre la sgrgation spatiale est un chantier de longue dure. Il existe aujourdhui un risque rel

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de persistance des tendances la spcialisation sociale du parc Hlm de ces quartiers qui continue de

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reprsenter la part la plus importante de loffre bas loyer de leur agglomration.
La transformation des quartiers est un processus lent qui ncessite des politiques publiques inscrites
dans la dure. Aussi y a-t-il ncessit de persister dans lobjectif dintgration des quartiers la ville et de
leur diversification urbaine, et de soutien la mobilit des mnages dans la ville. Il doit tre opr un
rquilibrage des efforts en faveur du dveloppement social tout en vitant les effets de balanciers entre
lurbain et le social. Ceci implique la construction de projets de territoires intgrs, participatifs et
solidaires, de mener une Politique de la Ville qui mise sur la jeunesse et les talents des habitants des
quartiers.

La situation des quartiers la fin de la priode 2003-2012


Il est reconnu que le Programme national de rnovation urbaine (PNRU) a permis dengager les quartiers
traits dans une nouvelle dynamique dvolution urbaine. La physionomie de ces quartiers a chang grce
quatre leviers : des restructurations urbaines ambitieuses, une volution de la morphologie architecturale
et urbaine plus proche de la ville banale , des interventions massives de requalification du parc Hlm, la
combinaison dune ambition urbaine et dune ambition patrimoniale avec un ciblage gographique.
Ainsi dans la moiti des quartiers traits, les investissements physiques lourds ont t raliss. Les
dynamiques dvolution urbaine peuvent y tre prolonges dans le cadre des politiques urbaines et
patrimoniales de droit commun.
Nanmoins, les rsultats sont fragiles et htrognes selon les sites et contextes locaux. Peu de sites
ont atteint un seuil de transformation irrversible et la diversification urbaine, aprs avoir t prpare par
le PNRU 1, reste concrtiser. La rnovation urbaine a rvl la grande diversit des potentialits et des
handicaps des sites. Les choix stratgiques locaux et les contextes de march ont accentu ces
diffrenciations. Par ailleurs des quartiers non pris en compte par le PNRU parce quils ont t jugs
moins dgrads lorigine du programme, sont en train de connatre une acclration de leur
disqualification face la confrontation avec les sites rnovs.
Aujourdhui, de nombreux risques pourraient remettre en cause les premiers acquis dans les quartiers
traits et acclrer la drive des sites non traits, ces risques sexacerbant avec le contexte de crise. On
citera notamment le fort impact de la crise sur la situation socio-conomique des mnages qui voient leur
prcarisation saggraver, lemprise des trafics illicites dans certains sites, la tendance faire peser sur
ces quartiers, o des logements abordables sont disponibles, lessentiel des relogements des publics
relevant du Dalo. On signalera galement le risque danantissement des premiers rsultats dans les sites
partiellement traits, si les actions de rnovation urbaine connaissaient un arrt brutal par manque de
moyens. Enfin face la difficult et au temps long de la transformation, les acteurs locaux pourraient tre
tents, sils perdaient le soutien fort des politiques nationales, de renoncer poursuivre leffort de
diversification urbaine dans les quartiers et de se tourner vers dautres priorits territoriales.
Il est impratif que se maintienne un effort collectif, national et local pour consolider les premiers
acquis, parachever lintgration urbaine amorce et amplifier les dynamiques dinsertion sociale.

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Il est galement important, quune visibilit soit rapidement donne la poursuite de la politique
publique en direction des quartiers pour viter que la mobilisation collective des acteurs locaux, impulse
par le PNRU 1, ne sessouffle et que les quipes dingnierie constitues ne se dispersent. Le PNRU en
effet a t loccasion de renouveler le partenariat local et de dvelopper de nouveaux savoir-faire qui
mritent dtre capitaliss.
Les organismes Hlm ont fortement mobilis leur capacit financire, dans le cadre du PNRU 1, pour
mettre en uvre le volet habitat des projets de rnovation urbaine ports par les collectivits locales.
Ils ne pourront poursuivre cet effort au dtriment de la production nouvelle, et de lamlioration de la

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performance nergtique du parc existant qui sollicitent galement fortement leur fonds propres. Il est
donc ncessaire quils soient accompagns par des aides publiques, notamment dans les sites ncessitant

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des transformations lourdes.

Propositions de lUnion sociale pour lhabitat pour la relance de la


Politique de la Ville et la poursuite du renouvellement urbain

1. En premier lieu il importe que les projets engags dans le cadre du PNRU 1 soient mens leur
terme avec les financements attendus
A partir de 2014 il restera apporter 5,4 milliards deuros de crdits de paiement au PNRU 1. La demande
du Mouvement Hlm est que le financement de lAnru ne continue pas dtre opr par des transferts entre
les oprateurs du logement social, notamment les fonds du 1% Logement (pour environ 800 millions
deuros) et les fonds propres des organismes Hlm (prlvement sur le potentiel financier).

2. La gographie priritaire mriterait dtre simplifie et une poursuite du renouvellement urbain


est indispensable sur une cible resserre
g La rforme de la gographie prioritaire devra viter le saupoudrage , sans laisser pour autant des
situations sans solution et favoriser la mise en uvre de politiques tant curatives que prventives. Elle
devra notamment tenir compte des mesures qui lui sont lies, par exemple labattement TFPB en zone
urbaine sensible (ZUS) dont le maintien est ncessaire pour aider les bailleurs renforcer la gestion de
proximit dans les quartiers dhabitat social, quils relvent ou non de politiques renforces (enjeu financier
de 150 millions deuros par an). Ceci implique que soit maintenue un zonage rglementaire permettant
dasseoir des mesures et avantages drogatoires et que soit cre une gographie contractuelle permettant
daider des projets et actions la bonne chelle gographique.
g Sur la base dun diagnostic, partag au niveau national et local, de la situation des quartiers lissue
de cette priode de la Politique de la Ville, il pourrait tre distingu : les quartiers relevant de la solidarit
nationale, les quartiers pouvant tre pris en compte dans les politiques locales et les quartiers relevant
des priorits des politiques de droit commun de chacun des acteurs. Il est important que le nouveau
dispositif incite une vision globale lchelle des agglomrations de lensemble des sites fragiles et
risque, avec une vigilance titre prventif sur les territoires de veille et une concentration des moyens
daction sur les territoirescibles relevant de politiques curatives.
g Dans la perspective dune poursuite de la rnovation urbaine, la priorit, parmi les territoires-cibles
devrait tre donne aux situations les plus critiques ncessitant des transformations lourdes : selon les
analyses du Mouvement Hlm cela pourrait concerner entre 150 et 200 quartiers traits dans le PNRU 1,
pour lesquels celui-ci ne suffira pas et une cinquantaine aujourdhui non pris en compte. ces quartiers
Hlm sajouteraient ceux concerns par les coproprits dgrades.
g Il est essentiel que le reprage les territoires prioritaires se fasse par une dmarche itrative entre

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le national et le local sur la base dindicateurs nationaux confronter avec les rfrences locales
dagglomration.

3. Parmi les quartiers relevant de la solidarit nationale, un certain nombre (50 80) en difficult
extrme de fonctionnement appelle un dispositif spcifique
g Il sagit de quartiers o les politiques publiques sont mises en chec par une prise de contrle violente
du territoire. Ils connaissent un niveau de criminalit gravement nuisible la vie quotidienne des habitants,
qui rend trs difficile ou dangereux le travail des agents de proximit. Ces quartiers relvent, de lavis de

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lUnion sociale pour lhabitat, de procdures dintrt national et de solidarit (par comparaison avec les

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Oprations dintrt national), dotes de moyens exceptionnels pour mener de front un projet sur le social,
lemploi, le dsenclavement et le rtablissement des conditions de scurit.
g Concernant la scurit, il est urgent que soient mobiliss les moyens propres agir tant sur la criminalit
locale que sur les rseaux internationaux qui la sous-tendent. Les Zones de scurit prioritaires constituent
un dbut de rponse (sur les 15 retenues, 10 qui concernent les quartiers sensibles).

4. La relance de la Politique de la Ville doit sattacher promouvoir des projets intgrs de


dveloppement territorial, lchelle des quartiers, mieux les articuler avec les projets de
territoires dagglomration, et davantage tenir compte de la grande diversit de situations des
quartiers lissue du PNRU 1
g La politique de dveloppement des quartiers passe par des projets globaux avec des avances
simultanes sur le social, lurbain, lconomique, et lenvironnemental. Il faut bien entendu se garder des
effets de balancier entre laction sur le bti ou la forme urbaine et le traitement de la dimension sociale et
de gestion. Ces projets doivent se fonder sur un diagnostic partag, rpondre une stratgie adapte aux
potentialits propres chacun des quartiers, leur rle dans leur agglomration et prendre en compte
leur fonctionnement social. Ils doivent slaborer une chelle gographique adapte la dmarche de
projet et aux leviers daction, prenant en compte les franges et les grands secteurs de dveloppement
priphrique ; ce implique de dpasser le cadre du zonage rglementaire.
g Sur les volets urbains et habitat, ces projets doivent tre articuls avec le schma de cohrence
territoriale (SCOT), intgrs dans le programme local de lhabitat (PLH) et le plan local durbanisme
(PLU) et positionner le quartier et son offre immobilire par rapport aux secteurs durbanisation nouvelle.
En le-de-France une synergie avec le Grand Paris doit tre recherche. Ceci implique le pilotage de
politiques et dactions cohrentes et coordonnes lchelle de lagglomration et celle de la proximit,
pour sortir de politiques de quartiers trop dconnectes des politiques locales de droit commun et
enfermes dans une solidarit territoriale limite.
g En termes de gouvernance, les comptences des tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI) en matire de Politique de la Ville et de rnovation urbaine doivent tre prcises et renforces. Les
outils et les dispositifs de concertation facilitant la dmocratie participative et la reconnaissance de lexpertise
dusage des habitants sont renforcer. Enfin les moyens doivent tre donns aux structures sociales et
dinsertion pour quelles jouent le rle dinterface entre les institutions et les habitants.

5. Sur les volets urbain et habitat , les projets doivent systmatiquement comporter un volet de
diversification urbaine et douverture la ville
g Un prochain programme national devrait soutenir une amplification de la dynamique de changement
par des actions de diversification vigoureuses, inscrites dans un schma de rfrence urbain long terme :
Diversification rsidentielle (accession sociale scurise, reconversion de certains immeubles,
vente aux occupants .), avec des objectifs de diversification opposables au PLH / PLU et une
reconstitution de loffre essentiellement hors site ;

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Dveloppement de la fonction conomique en prenant appui sur les initiatives internes et crant
des synergies avec les zones dactivit priphriques ;
Renforcement de la dimension environnementale : une charte dco quartier rnov pourrait
faire chos au label co quartier en neuf.
g Un moyens mettre en uvre doivent tre adapts aux contextes locaux et au rythme de chaque
projet urbain :
Les moyens financiers : pour un nouveau programme national de renouvellement urbain, lUnion
sociale pour lhabitat estime le besoin dengagement de ltat 10 millions deuros sur 10 ans : ce

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financement pourrait tre assur par la cration dune ressource ddie la rnovation urbaine

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comme le propose conseil conomique, social et environnement (CESE), permettant ainsi de
limiter la contribution limite du 1% Logement et de supprimer le prlvement Hlm ;
Le modle conomique du financement des projets urbains : de nouveaux montages financiers
doivent tre envisags, avec des modles diffrencis selon les contextes et lattractivit, faisant
rfrence la notion de bilan global urbain.

6. Les volets, urbain et social, des projets de dveloppement territorial des quartiers, doivent
davantage tre mis en synergie
g Cette articulation troite entre les deux volets passe dabord par une prise en compte du fonctionnement
social ainsi que des pratiques sociales dans le quartier et un projet de gestion de proximit, intgr
toutes les phases du projet de dveloppement territorial.
g Elle est galement rechercher travers des objectifs de rsultats en termes de parcours rsidentiels
et de mobilits rsidentielles des mnages des quartiers et des politiques dattribution partages, ayant
une grande vigilance sur lorientation des publics prioritaires Dalo et des mnages en situation de grande
prcarit.
g La programmation des quipements devrait davantage se faire en lien troit avec le projet social.
g Le relogement doit sorganiser lchelle intercommunale et en inter-organismes pour offrir le
maximum de perspectives aux mnages et pour concilier respect des quilibres de peuplement et choix
des mnages. Il est galement impratif que le relogement soit loccasion pour les mnages en difficult
de relancer leur projet dinsertion sociale, conomique et professionnelle.
g Enfin, il est important que soient prvues des actions favorisant louverture de la ville aux habitants, que
les clauses dinsertion par lconomique dans les marchs soient renforces.

7. Sur le volet dveloppement social, lengagement des politiques de droit commun cibler les quartiers
et leurs habitants doit tre garanti
Des dispositifs de suivi doivent garantir que les moyens spcifiques de la Politique de la Ville sont additifs
aux moyens de droit commun.
g Emploi : la prsence des services publics de lemploi dans les quartiers et le flchage des aides
lemploi vers les habitants des quartiers mriteraient dtre renforcs et il devrait tre instaur un suivi
continu et global des parcours professionnels, notamment des jeunes.
Le programme emploi davenir qui va notamment cibler les jeunes sans qualification habitant les
zones urbaines sensibles (Zus) va dans ce sens. Un accord national entre ltat et lUnion sociale pour
lhabitat, lexemple de celui sign en 1999 pour les emplois jeunes, pourrait prvoir un engagement
chiffr demplois davenir dvelopper chez les bailleurs en direction des jeunes des quartiers sensibles.
Cet accord pourrait galement porter sur le dveloppement des clauses dinsertion dans les marchs et
sur le soutien la cration dentreprises dans les quartiers (locaux lous cots abordables par exemple).
g Education : ladaptation du fonctionnement et des moyens de lEducation nationale aux spcificits
sociales des quartiers pourrait sappuyer sur la gnralisation de projets ducatifs globaux et lassociation

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des parents au projet ducatif. Le brassage scolaire doit tre facilit par la cration de filires dexcellence
et la recherche de localisations des quipements scolaires favorisant un rayonnement large.
g Sant : les conditions doivent tre cres pour maintenir le service des professionnels de la sant dans
les quartiers.
g Scurit : il est important que soit raffirme que la scurit publique relve des missions rgaliennes
de ltat, celle-ci ayant parfois t renvoye aux acteurs locaux sans lgitimit dans le domaine. La
prsence de proximit de la police dans les quartiers doit tre renforce en consquence. De vritables
stratgies locales de scurit tranquillit lchelle de chaque site doivent tre construites et il est urgent

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que soient rtablies des politiques publiques de prvention sociale de la dlinquance. A cet gard lUnion

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sociale pour lhabitat souhaiterait conclure un accord national avec les ministres de lIntrieur et de la
Justice, lequel pourrait se dcliner au niveau local et clarifier les responsabilits de chacun.
g Transports en commun : le dsenclavement des quartiers vers les ples demploi et les grandes polarits
des agglomrations est indispensable linsertion sociale, conomique et citoyenne des habitants des quartiers.

8. Gouvernance et contractualisation
g Engagement de ltat : il serait souhaitable que la Politique de la Ville et de renouvellement urbain fasse
lobjet dune nouvelle loi de programmation linstar du Programme national de rnovation urbaine.
g Gouvernance nationale : elle doit garantir la continuit et prserver lquilibre atteint entre les rles du
national et du local dans la conduite du PNRU 1, avec pour les projets les plus lourds une approbation
nationale dans le cadre dune instance du type du Conseil National dEngagement de lAgence nationale de
rnovation urbaine (ou de la DATAR) et une mise en uvre des projets, dconcentre voire dcentralise.
g Gouvernance locale : le pilotage doit tre assur par un tandem EPCI-commune. Une place doit tre
reconnue aux habitants aux cts des instances partenariales de pilotage (vers un conseil des habitants ?).
Des moyens doivent leur tre donns pour construire leur propre expertise et leur point de vue sur les
projets, enfin la mise en place de formations ddies aux habitants- acteurs leur permettrait de se
positionner avec efficacit dans le partenariat local. Et le rle des organismes Hlm comme oprateur
urbain et social mrite dtre affirm.
g Contractualisation : le dispositif doit tre lisible et mobilisateur pour lensemble des acteurs concerns,
tre engageant sur les moyens de droit commun et les moyens spcifiques ( comme lont t les conventions
Anru) et bien articuler les dmarche de projet lchelle intercommunale et lchelle des quartiers.
Ainsi le futur Contrat intgr de dveloppement territorial pourrait comprendre :
- Un contratcadre lchelle de lagglomration (ou dfaut de la commune) prcisant les territoires-
cibles qui vont concentrer les moyens et les territoires de veille, dfinissant les axes stratgiques,
diffrencis par quartier, prcisant les leviers qui seront mobiliss lchelle des agglomrations et des
villes pour traiter les territoires prioritaires, et crant un cadre garantissant des approches trans-
thmatiques. Il est important que la rgion et le dpartement signent ces contrats aux cots des
agglomrations, communes et de ltat.
- Des conventions dapplication ou oprationnelle dont celle sur lurbain et lhabitat avec un programme
intgr sur les deux volets.
g Moyens dingnierie : il est impratif que les acteurs locaux disposent de moyens dingnierie
consquents, trs en amont pour prparer le projet dans toutes ses dimensions et dans toutes ses phases.
Ils doivent galement pouvoir avoir accs des formations inter-acteurs et inter-disciplines de faon
rapprocher les diffrentes cultures notamment urbaine, sociale et conomique.

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Annexe : chiffres-cles

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Des incertitudes et des interrogations
Sur un objectif de 557 quartiers retenus par le conseil dadministration de lAnru, prs de 500 ont t traits
(conventions signes ou projets approuvs par le comit dengagement), soit :
96% des quartiers prioritaires ;
8 5% des quartiers de catgorie 2.
Lenveloppe de subvention de lAnru slve 12 milliards deuros (+ 350 millions deuros du plan de relance), pour
conduire un programme de travaux de 42 milliards.
Cette enveloppe est aujourdhui totalement affecte ou rserve.

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Elle ne permet pas de prendre en compte les avenants dit appels correspondants des parties de projet qui ont

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ncessit des approfondissements.
Le taux dengagement du programme par famille dopration est assez homogne, autour de 70% (subventions
engages compares aux montants programms).
La place de lhabitat est centrale dans les projets : 67% des investissements sont consacrs au logement social et
relvent de la matrise douvrage Hlm, soit 2 8 milliards deuros.

Sur la priode 2003-2013, les bailleurs sociaux ont raliser le programme suivant :

Prvision 2003-2013
Dmolition 140 000
Reconstitution 132 000
Rhabilitation 310 000
Rsidentialisation 340 000

Reconstitution de loffre
Une programmation majoritairement constitue dune offre loyer minor : 70% de PLUS-CD et PLAI ;
Un redploiement gographique quilibr sur site : 54%, et hors site : 46%.

Part des bailleurs sociaux dans le financement des projets


Elle est de 42%. Cette part, porte par les bailleurs au moyen demprunts Caisse des dpts (78%) et de leurs fonds
propres (22%), reprsente 18 milliards deuros.
Les bailleurs vont bnficier de 7,4 milliards deuros de subvention de lAnru (sur lenveloppe de 12 milliards) ; de leur
ct, ils vont injecter dans ces projets entre 3 et 4 milliards deuros de fonds propres jusqu 2015.

Participations financires aux PRU


Bailleurs : 42%
A nru : 29%
Collectivits territoriales : 23%
Autres : 5%
Europe : 1%.

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