20717ResumoDAdministrativoII Aula 2

Direito Administrativo
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros doutrinrios
e na jurisprudncia dos Tribunais.
Sumrio
1. Ato Administrativo (continuao) .......................................................................... 2
1.1 Tipos de atos administrativos ............................................................................... 2
1.1.1 Ato normativo ................................................................................................ 2
1.1.2 Ato enunciativo .............................................................................................. 2
1.1.3 Atos negociais ................................................................................................. 6
1.1.4 Atos ordinatrios .......................................................................................... 14
1.1.5 Atos punitivos ............................................................................................... 14
1.2 Elementos ou requisitos do ato administrativo .................................................. 16
1.2.1 Competncia ou sujeito ............................................................................... 16
1.2.2 Forma............................................................................................................ 20
1.2.3 Finalidade ..................................................................................................... 21
1.2.4 Motivo .......................................................................................................... 22
1.2.5 Objeto ........................................................................................................... 25
1
www.cursoenfase.com.br
1. Ato Administrativo (continuao)

1.1 Tipos de atos administrativos
1.1.1 Ato normativo
O ato normativo um tipo de ato administrativo, para parcela da doutrina. H autores
que entendem que o ato normativo no um ato administrativo, pois entendem que o ato
administrativo necessariamente deve criar uma relao jurdica concreta. Como o ato
normativo no cria uma relao jurdica concreta, no seria um exemplo de ato
administrativo.
O professor concorda com a posio de autores como Ely Lopes Meireles de que o ato
normativo ato administrativo.
1.1.2 Ato enunciativo

Os atos enunciativos tambm so chamados de meros atos administrativos. Eles
representam uma hiptese de meros atos administrativos, porque no possuem uma carga
decisria. Eles anunciam algo, informam algo, sugerem algo, mas no decidem efetivamente,
no h carga decisria.
Os quatro exemplos de atos enunciativos usualmente citados pela doutrina so:
Atestado;
Certido;
Apostila;
Parecer.
O atestado um ato administrativo que constata algo, reconhece a ocorrncia de uma
situao ftica. No h carga decisria. A Administrao apenas anuncia que algo ocorreu.
Exemplo: Atesto, para os devidos fins, que Joo compareceu ao posto de sade no dia
15 de maro de 2010.
Se a informao estiver errada, caso de anulao do atestado. Mas no h avaliao
de convenincia e oportunidade quando se edita o atestado.
O atestado no se confunde com a certido.
A certido um ato enunciativo que reproduz uma informao existente nos
assentamentos da Administrao. O atestado constata a ocorrncia de uma situao ftica, a
certido apenas reproduz uma informao que est contida nos assentamentos da
Administrao.
Exemplo: certifica-se que nas folhas 1235 do processo n. 2010 consta a seguinte
informao: ____.
2
Apostila(r) (expresso no muito utilizada) o ato de averbar, atribuir a um fato efeitos

perante a administrao. Quando a Administrao vai apostilar algo, faz com que o evento
ocorrido produza efeitos.
Exemplo: um servidor pblico realiza um curso de mestrado e, ao final, decide
averbar/apostilar esse curso perante a Administrao na qual trabalha para receber uma
pontuao e remunerao. Essa apostila pode ser necessria para que esse fato produza
efeitos jurdicos perante a Administrao.
A Lei 8.112 prev, em seu artigo 170, a necessidade de apostilar nos assentamentos
funcionais do servidor a informao de que ele respondeu por um PAD que estava prescrito,
e por isso houve extino da pena.
Lei 8.112/90, Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora
determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.
Observe-se que a lei no usa a expresso apostila, falando de registro. Mas o que
ocorre a mesma coisa. O fato ser apostilado perante os assentamentos funcionais do
servidor.
O STF entendeu, por maioria, que esse artigo 170 inconstitucional, pois obriga o
registro de uma informao que no pode produzir efeitos para prejudicar o servidor, sob
pena de violao da presuno de inocncia. A prescrio no pode prejudicar o servidor. A
apostila acabaria gerando uma suspeita de que o servidor efetivamente teria praticado aquele
ato.
Parecer uma manifestao opinativa da Administrao Pblica a respeito de uma
consulta que lhe formulada. Como no h uma carga decisria, alguns autores questionam
a existncia do parecer vinculante. Isso no pacfico. Se o parecer uma mera opinio, no
seria possvel ter um carter vinculante. Mas a maior parte da doutrina defende a existncia
do parecer vinculante.
A principal questo sobre parecer atualmente sobre a responsabilidade do
parecerista. Ele deve responder junto com o administrador que decidiu pelas suas
manifestaes? Esse caso j foi analisado, por mais de uma vez, pelo STF. Foi apreciado sob a
tica do artigo 38, pargrafo nico da Lei 8.666 (lei de licitaes), que estabelece a
obrigatoriedade de submisso da matria relativa realizao de licitao apreciao do
rgo jurdico para elaborao de um parecer. Esse parecer no vai apenas opinar sobre a
contratao, mas ter que aprovar o pretendido pelo administrador.
Art. 38. (...)
Pargrafo nico. As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos,
convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria
jurdica da Administrao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
3
Neste caso, o parecerista tem um papel muito importante, na medida em que ir

examinar e aprovar a contratao com ou sem licitao. Ele participa, de certa forma, da
deciso.
Observao: Muitas vezes, o administrador pblico no formado em Direito para
avaliar se a contratao pode ser feita com ou sem licitao. Se ele recebe um parecer se
manifestando que a contratao legal, o administrador vai, na prtica, acatar. Por isso a
avaliao da responsabilidade do parecerista deve levar em conta o seu dolo ou culpa grave.
O STF tem uma deciso muito conhecida sobre o tema no Mandado de Segurana
24.584.
LEI N. 8.666/93 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ESCLARECIMENTOS. Prevendo o
artigo 38 da lei n.8.666/93 que a manifestao da assessoria jurdica quanto a editais de
licitao, contratos, acordos, convnios e ajustes no se limita a simples opinio,
alcanando a aprovao, ou no, descabe a recusa convocao do Tribunal de Contas
da Unio para serem prestados esclarecimentos. (MS 24.584/DF DISTRITO FEDERAL.
MANDADO DE SEGURANA. Relator (a): min. MARCO AURLIO. Julgamento: 9/8/2007.
rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ 20/6/2008).
Em um primeiro momento, em 2002, no MS 24.073, o STF afastou a responsabilidade

do parecerista, entendendo que ele s responderia nos casos de dolo ou de culpa grave. O
caso concreto do julgado envolvia uma contratao no mbito da Petrobrs:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. TOMADA DE
CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR: PARECER. C.F., art. 70, parg. nico, art. 71, II, art.
133. Lei n 8.906, de 1994, art. 2, 3, art. 7, art. 32, art. 34, IX.
I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece parecer sugerindo
contratao direta, sem licitao, mediante interpretao da lei das licitaes. Pretenso
do Tribunal de Contas da Unio em responsabilizar o advogado solidariamente com o
administrador que decidiu pela contratao direta: impossibilidade, dado que o parecer
no ato administrativo, sendo, quando muito, ato de administrao consultiva, que visa
a informar, elucidar, sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas nos atos
de administrao ativa. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito
Administrativo, Malheiros Ed., 13 ed., p. 377.
II. - O advogado somente ser civilmente responsvel pelos danos causados a seus clientes
ou a terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusvel, ou de ato ou omisso praticado
com culpa, em sentido largo: Cd. Civil, art. 159; Lei 8.906/94, art. 32.
III. - Mandado de Segurana deferido.
O MS 24.584 se tornou mais conhecido em razo da lembrana, pelo Min. Joaquim

Barbosa, de Ren Chapus, jurista francs que classificou os pareceres em facultativos,
obrigatrios e vinculantes. Ele considerou a existncia dessas trs espcies para a anlise da
responsabilidade do parecerista.
4
O parecer facultativo aquele lanado sem que a consulta ao parecerista seja

obrigatria. O administrador no precisaria consultar o parecerista, mas na dvida, opta por
faz-lo. Neste caso, a resposta do parecerista ser uma mera sugesto, que pode ou no ser
acolhida pelo administrador.
O parecer obrigatrio aquele feito nas hipteses em que a consulta ao parecerista
obrigatria. Um exemplo justamente o artigo 38, pargrafo nico da Lei 8.666,
anteriormente citado. Aps a consulta ao parecerista, o administrador pode divergir da
manifestao, podendo inclusive determinar a realizao de um novo parecer.
O parecer vinculante aquele que vincula o administrador. O parecer lanado e seu
comando passa a ser de observncia obrigatria no mbito da Administrao Pblica.
Normalmente o parecer se torna vinculante quando homologado ou aprovado por uma
autoridade superior. Um parecer aprovado pelo Presidente da Repblica, por exemplo, pode
acabar vinculando toda a Administrao Pblica. O parecer vinculante tambm chamado de
parecer normativo, pois seu contedo veicula uma regra que tem uma incidncia ampla, de
carter geral, semelhana do que ocorre com o ato normativo.
A crtica feita ao parecer normativo de que no poderia haver vinculao a algo que
apenas uma sugesto. O professor aceita o parecer vinculante, entendendo que no
propriamente o parecer que vincula, mas o ato hierarquicamente superior que lhe d essa
fora vinculante, atravs da homologao. Ele continua sendo um parecer, mas com a fora
vinculante alterada.
No MS 24.584, o STF (principalmente o Min. Joaquim Barbosa) destacou que o
parecerista poder responder juntamente com o administrador quando o parecer no for
meramente opinativo. Se for meramente facultativo, no seria possvel a responsabilidade do
parecerista, posto que o administrador poderia ter decidido de outra forma. Se se tratar de
parecer obrigatrio ou vinculante, e havendo dolo ou erro inescusvel (culpa grave), o
parecerista poderia ser responsabilizado perante, por exemplo, o Tribunal de Contas,
juntamente com o administrador. Nesse MS 24.584, o parecerista foi obrigado a apresentar
razes para o parecer perante o Tribunal de Contas.
O professor tem uma certa resistncia ideia de que a obrigatoriedade ou no do
parecer influencia a responsabilidade do parecerista. Para ele, o mais importante seria a
atuao dolosa ou com culpa grave do parecerista, praticando um erro inescusvel, por
exemplo. Esse elemento subjetivo seria determinante na responsabilizao do parecerista.
Em prova, importante adotar a opinio do STF.
No Direito, h solues distintas e razoveis para o mesmo problema. Ainda que a
sugesto do parecerista contrarie a posio do Tribunal de Contas, isso no pode ser
considerado necessariamente um erro grosseiro. O Direito no deve ficar engessado, nem
5
evitar solues criativas. Assim, dolo e erro inescusvel no se confundem com uma soluo
que ainda no encontra amparo no Tribunal de Contas. O parecerista, priori, pode discordar
da posio do Tribunal de Contas.
1.1.3 Atos negociais

So atos que instrumentalizam um negcio jurdico. Veiculam uma norma jurdica que
interessa Administrao Pblica e ao particular destinatrio do ato.
Os atos negociais mais famosos no podem ser editados de ofcio.
Exemplo: a autorizao de uso de um bem pblico no pode ser editada de ofcio. O
particular precisa apresentar um requerimento para que o ato seja editado.
Muitos dos atos negociais so desprovidos do atributo da imperatividade. De acordo
com a imperatividade, a Administrao cria, unilateralmente, uma obrigao a ser adimplida
pelo particular. Isso no acontece no ato negocial, em que o particular faz o requerimento
Administrao.
Observao: O alvar no ato. Nada mais do que um documento que vai veicular
um ato negocial, que pode ser vinculado ou discricionrio. Existe alvar de autorizao, que
veicula um ato discricionrio. O alvar de licena, por sua vez, um documento que veicula
um ato vinculado. No h discricionariedade na licena.
Temos diversos exemplos de atos negociais:
Aprovao;
Admisso;
Homologao;
Renncia;
Dispensa;
Protocolo administrativo.
A admisso um ato negocial que individualiza a prestao de um servio pblico.
Exemplo: O particular sofre um acidente e vai ser admitido em um hospital pblico.
Tambm podemos pensar na admisso em uma universidade pblica, tambm uma
individualizao de um servio pblico. Essa individualizao pode depender do
preenchimento de requisitos. O particular no pode ser obrigado a ser admitido numa
universidade. Ele vai requerer essa admisso, demonstrando o preenchimento de requisitos.
Para a maioria dos autores, a homologao fica adstrita aferio dos requisitos legais
para a realizao do ato. Assim, no haveria um controle de mrito. Mas isso no pacfico.
6
Parte da doutrina entende que atravs da homologao, a Administrao tambm

controla o mrito, por exemplo em um procedimento licitatrio. A crtica que se faz
possibilidade de a homologao tambm abranger o controle de mrito que ela seria igual
a aprovao posterior, na qual tambm h um controle de mrito.
A dispensa um ato negocial que libera o particular de uma determinada obrigao.
Exemplo: dispensa do servio militar por excesso de contingncia. O particular fica
liberado da obrigao de prestar esse servio. Se o particular quiser servir e tiver excesso de
contingncia, h uma situao excepcional.
A expresso protocolo administrativo, empregada por Ely Lopes Meireles,
atualmente no muito utilizada. Hoje usa-se muito protocolo de intenes. Trata-se de
um ajuste entre a Administrao e o particular, ou mesmo entre particulares, em que as partes
se comprometem a envidar esforos em um determinado sentido. Normalmente assinado
quando algumas medidas ainda precisam ser tomadas para a celebrao de um futuro
contrato. O protocolo de intenes ainda no o contrato. As partes demonstram interesse
de futuramente contratar, o que se confirma por meio de compromissos.
Exemplo: o estado se compromete a editar uma lei em determinado sentido.
Os atos negociais que mais interessam para concursos so: autorizao, permisso e
licena.
Observao: Concesso, para a maioria da doutrina, um contrato administrativo.
Celso Antnio Bandeira de Melo, por sua vez, entende que a concesso de servio pblico no
contrato, mas sim uma relao jurdica complexa que tem, em uma de suas etapas, um
contrato administrativo. Ela no se resumiria ao contrato.
A autorizao um ato de consentimento, por meio do qual o estado vai anuir com a
prtica de uma atividade ou com o uso, por um particular, de um bem pblico. Trata-se de ato
administrativo unilateral, discricionrio e precrio. Tem como objetivo viabilizar o uso de um
bem pblico ou a prtica de uma atividade.
unilateral, pois por mais que seja requerida pelo particular, a administrao decorre
de manifestao de vontade deflagrada de forma unilateral pela Administrao. Diferencia-
se, por exemplo, do contrato.
um ato discricionrio, porque a sua edio depende de avaliao de convenincia e
de oportunidade por parte da Administrao Pblica. O administrador no obrigado a deferir
a autorizao. No cabe ao judicirio, exceto em casos excepcionais, determinar que o
administrador autorize algo, sob pena de invaso ao mrito administrativo e ofensa
separao de poderes.
7
Observao: A Lei da Anatel (Lei 9.472/97) trata, dentre outros temas, da autorizao
de servio de telecomunicaes. No artigo 131, 1, a lei estabelece:
Art. 131. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao da
Agncia, que acarretar direito de uso das radiofreqncias necessrias.
1 Autorizao de servio de telecomunicaes o ato administrativo vinculado que
faculta a explorao, no regime privado, de modalidade de servio de telecomunicaes,
quando preenchidas as condies objetivas e subjetivas necessrias.
Assim, essa autorizao especfica ato vinculado. A lei quis retirar a

discricionariedade da avaliao para consentimento do servio de telecomunicaes. Talvez
fosse melhor chamar de licena de servio de telecomunicaes, por exemplo.
Pode acontecer de o ato ser discricionrio no plano abstrato, mas em um caso concreto
no haver mais espao para avaliao do administrador, havendo, no caso concreto, um nico
caminho. Celso Antnio Bandeira de Melo traz o exemplo de um pai de famlia com 5 filhas
mora em uma cidade violenta onde h um nmero grande de estupros. Esse pai requer uma
autorizao de porte de arma. Trata-se de um ato discricionrio. Seria possvel que o delegado
de polcia indeferisse o requerimento com base na discricionariedade? Celso Antnio chega
concluso, que o professor considera acertada, de que por mais que essa autorizao de porte
de arma seja caracterizada como ato discricionrio no plano abstrato, nesse caso concreto, o
delegado no poderia indeferir o porte de arma. Se houver esse indeferimento, o poder
judicirio poderia reconhecer que o porte de arma era a nica alternativa possvel naquele
caso. Mas isso exceo.
A autorizao ato precrio. A precariedade comporta dois aspectos. Um deles a
possibilidade de desfazimento do ato administrativo a qualquer tempo. Mas isso no basta.
Alm disso, a precariedade vai alm. O segundo aspecto que seu desfazimento no gera o
direito indenizao. Esses dois aspectos caminham juntos.
A revogao de uma autorizao no gera, como regra, direito indenizao, porque
o ato precrio.
O que temos visto, hoje em dia, so decises judiciais que, excepcionalmente,
reconhecem algum direito quele que foi atingido pela revogao de uma autorizao. O
princpio da proteo da confiana, de estatura constitucional, derivado da segurana jurdica
e do estado de direito, impede que expectativas legtimas do cidado venham a ser frustradas.
Assim, excepcionalmente encontramos casos em que o poder judicirio reconheceu que havia
uma expectativa do particular com relao autorizao, que fez um investimento grande e
que faz jus ao recebimento de indenizao.
A autorizao tem como propsito viabilizar a prtica de atividade ou uso de bem
pblico. Essa autorizao para prtica de uma atividade no seria para a prtica de um servio
pblico? A autorizao pode ser um instrumento para viabilizar a delegao de servios
8
pblicos a um particular? Esse tema relevante, porque o artigo 175 da Constituio Federal
prev que a delegao de servio pblico se d por meio de concesso ou permisso.
CRFB/88, Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Nota-se que o artigo no menciona a autorizao.

Por outro lado, em algumas passagens, a Constituio Federal fala em autorizao de
alguns servios.
CRFB/88, Art. 21. Compete Unio:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios
de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a
criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:)
Se dermos destaque a esse artigo, que menciona a autorizao de um servio pblico,

seramos levados a concluir que a autorizao tambm pode servir para esse fim. Esse tema
encontra posies variadas na doutrina, mas tem predominado a ideia de que a autorizao
um consentimento para a prtica de certas atividades, eventualmente de interesse pblico,
que esto submetidas ao regime de direito privado. Dentro da expresso servios de
telecomunicaes existem os mais variados servios. Alguns deles se encaixam como servio
pblico e outros que no. como uma rgua com vrias gradaes: em uma extremidade o
particular exerce uma atividade sem necessidade de consentimento; na outra extremidade, a
prtica de um servio pblico depender de uma concesso. No meio do caminho, temos
atividades que so do interesse da coletividade e que no so encaradas como servio pblico.
A prova disso o artigo 131 da Lei da Anatel, j citado nesta aula.
Art. 131. A explorao de servio no regime privado depender de prvia autorizao da
Agncia, que acarretar direito de uso das radiofreqncias necessrias.
1 Autorizao de servio de telecomunicaes o ato administrativo vinculado que
faculta a explorao, no regime privado, de modalidade de servio de telecomunicaes,
quando preenchidas as condies objetivas e subjetivas necessrias.
Assim, o professor acha mais apropriado considerar essa autorizao um ato de

consentimento que viabiliza a prtica de uma atividade pelo particular, que de interesse da
coletividade, mas que no um servio pblico. Se fosse considerado servio pblico, seria
mais difcil desobrigar o estado da realizao de uma licitao para a escolha de quem poder
prestar o servio.
O professor no est dizendo que todo servio pblico depende de uma licitao para
ser prestado por um particular, h servios no privativos como sade, educao, assistncia
e providncia. Mas fora esses servios no privativos/exclusivos a prestao de servio pblico
depende uma licitao.
9
Observao: No caso do Uber, o professor entende que no seria um servio pblico,

mas sim uma atividade de interesse da coletividade que demanda uma regulamentao.
Talvez nem um consentimento, mas uma regulamentao.
A Lei 9.074/95, em seu artigo 8, apresenta um exemplo de atividade comunicada. No
h necessidade de autorizao.
Art. 8. O aproveitamento de potenciais hidrulicos e a implantao de usinas
termoeltricas de potncia igual ou inferior a 5.000 kW (cinco mil quilowatts) esto
dispensados de concesso, permisso ou autorizao, devendo apenas ser comunicados
ao poder concedente. (Redao dada pela Lei n 13.360, de 2016)
A permisso um ato negocial quando se tratar de uma permisso de uso de bem

pblico. A permisso pode ser de uso de bem pblico e permisso de servio pblico. Esta
ltima foi contratualizada por fora do artigo 40 da Lei 8.987/95 (lei de concesses).
Art. 40. A permisso de servio pblico ser formalizada mediante contrato de adeso,
que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao,
inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente.
Pargrafo nico. Aplica-se s permisses o disposto nesta Lei.
Esse artigo prev um carter contratual para a permisso de servio pblico, que
sempre foi considerada ato negocial. um contrato precrio.
O STF j chegou a equiparar a permisso concesso, na medida em que ambos seriam
contratos administrativos. A despeito dessa equiparao, ainda subsistem algumas diferenas
entre a concesso e a permisso de servios pblicos. A lei 8.987, em seu artigo 2, ao definir
concesso de servio pblico prev que ela pode ser contratada com pessoa jurdica ou com
consrcio de empresas. A permisso de servio pblico s pode ser contratada com pessoa
fsica ou jurdica. Uma pessoa fsica no pode ser concessionria e um consrcio de empresas
no pode ser permissionrio.
Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder
concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou
consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta
e risco e por prazo determinado;
III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a
construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de
quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante
licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o
investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do
servio ou da obra por prazo determinado;
10
IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao,

da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
A concesso de servio pblico no tem a precariedade como uma de suas

caractersticas, ao contrrio da permisso de servio pblico.
O artigo 2 dessa lei prev que a concesso deve ser precedida de licitao na
modalidade concorrncia. No se exige, neste artigo, a adoo de uma modalidade especfica
de licitao para a celebrao do contrato de permisso. O artigo 40, pargrafo nico, afirma
que se aplicam as permisses s regras das concesses. Ento, o ideal tambm seria exigir a
concorrncia para a permisso de servio pblico, mas a lei s o exige, expressamente, a
concorrncia para as concesses de servio pblico.
Para ns, interessa o estudo da permisso de uso de bem pblico, que permanece
como ato negocial unilateral. o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, que
tem como propsito consentir com o uso de um bem pblico. Essa definio muito parecida
com da autorizao de uso de bem pblico. Quais so as diferenas?
Quatro diferenas aparecem com frequncias na doutrina:
Considera a predominncia do interesse. A autorizao pressupe o interesse
predominante do particular. O interesse pbico tambm est presente, sob
pena de invalidade por vcio de finalidade. No entanto, o interesse
predominante o privado. Exemplo: autorizao para a captura de gua de um
rio para o abastecimento de uma casa. At h interesse da coletividade, mas
predomina o interesse do particular. Na permisso, por sua vez, predomina o
interesse da coletividade.
Considera a obrigatoriedade ou facultatividade do uso. A autorizao no
obriga o autorizatrio a fazer uso do bem objeto da autorizao. Ele recebe o
consentimento para o uso, mas no fica obrigado a utiliz-lo. Na permisso
obrigatria a utilizao do bem, uma vez que ela acontece no interesse da
coletividade. Se o particular se tornou permissionrio, isso foi feito em razo
de interesse da coletividade e ele deve fazer esse uso.
Considera a transitoriedade do uso. A autorizao um instituto mais
apropriado para consentir com o uso provisrio, emergencial, dos bens. A
permisso, por sua vez, teria emprego em situaes mais estveis, aquelas que
no so provisrias.
O grande problema de juntar classificaes de autores diferentes que pode ser que
uma colida com a outra.
Exemplo: em virtude de uma grande enchente, ocorre o desabamento de vrias casas.
O prefeito da cidade resolve abrir o ginsio pblico para servir de abrigo para as pessoas que
11
ficaram sem casa. uma situao excepcional. De acordo com essa terceira classificao, em
funo do carter emergencial, essa situao seria de autorizao. No entanto, de acordo com
a primeira classificao, poderia se entender como permisso de uso de bem pblico, pela
predominncia de interesse da coletividade.
H muito subjetivismo na escolha do instituto mais apropriado e essa escolha vai variar
at mesmo em razo do critrio distintivo entre os dois que vier a ser escolhido. No tem
como se resolver o problema, pois um problema que surge na doutrina, cada um usa sus
critrios distintivos e na prtica isso gera uma confuso.
Quarto critrio, o mais polmico, na opinio do professor:
Considera a obrigatoriedade ou no de licitar. Predomina na doutrina a
compreenso de que a autorizao independe de licitao. A permisso, por
sua vez, teria que ser precedida de licitao.
O artigo 175 da Constituio no faz meno autorizao.
CRFB/88, Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Para a doutrina majoritria seria uma confirmao de que no haveria necessidade de

licitao, j que no est na lei.
A lei de licitaes, no artigo 2, menciona em que casos a licitao dever ocorrer.
Art. 2o As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses,
permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros,
sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta
Lei.
Esse artigo no mencionou a autorizao, mas mencionou a permisso.

O professor discorda veementemente dessa distino. Entende que deve ser analisado
o que vai beneficiar o particular e se existe a possibilidade de competio, pouco importando
o nome do instituto. A Constituio obriga a Administrao a licitar para preservar os
princpios da moralidade, da impessoalidade. O 3 setor no segue a lei 8.666, mas precisam
observar os princpios da Administrao, porque recebe recursos pblicos.
Em uma prova, deve-se considerar que a autorizao independe de licitao. Se for
uma questo discursiva, possvel fazer uma crtica a esse critrio.
Maria Sylvia Zenalla di Pietro, dentre outros autores, restringe a exigncia de licitar
previamente quelas permisses que sejam contratadas. O artigo 2 da Lei 8.666 afirma:
Art. 2o As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses,
permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros,
12
sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta

Lei.
Existem permisses simples e permisses condicionadas ou qualificadas. A simples

aquela que no tem prazo para acabar, ou cuja extino no depende do preenchimento de
determinada condio. A permisso condicionada ou qualificada, por sua vez, aquela com
prazo ou cuja extino depende da ocorrncia de uma condio. Neste ltimo caso, a
permisso perde um pouco de seu carter precrio e a administrao responder pelos
prejuzos causados por uma extino antes do prazo. Para Maria Sylvia, essa permisso teria
um carter contratual.
Quais so as permisses contratadas com terceiros: permisso de servio pblico e
permisso condicionada ou qualificada. Essas, segundo Maria Sylvia, que precisariam ser
licitadas. As demais (permisses simples, precrias, sem prazo) no precisariam ser licitadas.
Na opinio do professor do um valor excessivo a literalidade do artigo 2 que demais
a mais o artigo 2, na viso do professor, apenas apresenta alguns exemplos do que precisa
ser precedido em licitao, porque o fundamento de validade de tudo, inclusive do artigo 2,
o texto Constitucional, que estabelece como regra o dever de licitar.
A licena um ato administrativo unilateral, vinculado, que tem como funo viabilizar
ou consentir com a prtica de uma atividade. um ato unilateral, porque o particular requer
a licena e o poder pblico avalia se foram preenchidos os requisitos.
A anlise dos requisitos vinculada. No h espao para que o administrador analise
convenincia ou oportunidade, devendo conceder a licena quando preenchidos os
requisitos. Por essa razo, a licena no comporta revogao. Como no h espao para
anlise de convenincia e oportunidade quando da sua edio, esses aspectos tambm no
sero reavaliados depois para possibilitar uma revogao. Existe uma exceo: a licena para
construir, de acordo com jurisprudncia antiga do STF, pode ser revogada at o momento que
anteceder o incio da obra.
comum a ideia de que a licena tem um carter meramente declaratrio, pois ela s
declara uma situao ftica preexistente, reconhecida pela administrao quando afere que
o particular preencheu os requisitos necessrios para sua obteno. Neste ponto, ela se oporia
autorizao e permisso, que teriam carter constitutivo.
Em uma prova, possvel considerar essa posio. Mas se pararmos para refletir, essa
posio no se sustenta. No basta que o particular tenha preenchido os requisitos para a
obteno da licena. Ele vai ser multado se no conseguir o seu deferimento, mesmo se
preenchidos os requisitos.
Exemplo: o particular preenche os requisitos para a obteno da carteira da
habilitao, que uma licena para conduzir veculo automotor. Ele tem a idade mnima,
13
aprovado no exame de direo e no exame mdico. Se ele no obteve a licena para conduzir,
mesmo tendo preenchido os requisitos, ser multado. Ento, no fundo, a licena tem um
carter constitutivo, pois o particular passa a ter uma nova condio jurdica aps sua
obteno.
1.1.4 Atos ordinatrios

So atos editados para viabilizar o funcionamento da administrao pblica. Diogo de
Figueiredo entende que so atos de administrao introversa, pois se voltam para o mbito
interno da Administrao pblica.
Exemplo: despacho, circular, aviso ministerial, portaria.
H uma certa confuso na doutrina entre o nome do ato administrativo e o tipo de
regra que ele veicula.
Ely Lopes cita a portaria como exemplo de ato ordinatrio. Uma portaria que cuida das
frias dos servidores pblicos de determinada repartio ato ordinatrio, dizendo respeito
ao funcionamento interno da administrao. Mas existem portarias com carter normativa,
que disciplinam matrias com generalidade, podendo ser consideradas atos normativos.
O mesmo acontece com o decreto. Deve ser analisado qual o tipo de regra veiculada
pelo decreto, que um ato editado pelo chefe do poder executivo. O decreto de
desapropriao, que um ato concreto, no vai ser ato normativo, por exemplo.
Era muito comum destacar que, em relao aos atos ordinatrios, os requisitos de
publicidade so atenuados. Como o ato ordinatrio voltado para o funcionamento interno
da Administrao, qual seria a necessidade de tanta publicidade? A portaria que trata das
frias do servidor no precisaria ser publicada com o mesmo alcance que um edital de
licitao, que atinge terceiros.
Atualmente, isso ficou um pouco fora de moda, em razo da Lei de Acesso
Informao (Lei 12.527), que intensificou o dever de transparncia no mbito da
Administrao. O fato de o ato ser ordinatrio, por si s, no desobriga o administrador do
dever de publicidade. As frias do servidor podem ser de interesse social, por exemplo, que
pode controlar a existncia de funcionrios fantasma. As ressalvas ao princpio da publicidade
so constitucionais e no se justificam apenas pelo fato de o ato ser ordinatrio.
1.1.5 Atos punitivos

So atos editados pela Administrao Pblica que se destinam a aplicar sanes em
razo da prtica de comportamentos ilegais. Buscam aplicar um efeito danoso ao destinatrio
que descumpriu alguma exigncia legal.
14
Dividem-se em:
Atos punitivos de atuao interna;
Atos punitivos de atuao externa.
Atos punitivos de atuao interna so aqueles que se voltam para o mbito interno da
Administrao e atingem pessoas que esto submetidas ao regime jurdico administrativo.
Exemplo: advertncia, suspenso a um servidor pblico. O poder disciplinar resulta dessa
atuao da Administrao Pblica editando atos punitivos de atuao interna. O sujeito
precisa ter uma relao jurdica especfica com a Administrao pblica para estar sujeito ao
controle disciplinar.
Atos punitivos de atuao externa atingem pessoas estranhas Administrao. H um
vnculo geral com relao a todos os administrados, sem necessidade de uma lei especfica.
Exemplo: multa, apreenso de mercadorias, interdio de um estabelecimento.
Exemplo: uma pessoa ultrapassa o sinal vermelho. Ela ser multada. No importa se
ela servidora pblica, se brasileira, etc. O ato punitivo atingir qualquer um que ultrapasse
o sinal vermelho em situao no permitida.
O fundamento do ato punitivo de atuao externa o poder de polcia.
Em relao ao poder disciplinar, existe dogma no sentido de que o administrador
pblico pode adequar a sano conduta praticada pelo servidor. Fala-se no princpio da
adequao punitiva, que considera a gravidade da conduta.
Exemplo: o servidor pblico assumiu a administrao de uma sociedade empresarial.
A consequncia a demisso. A lei estabelece apenas essa alternativa. Mas o STJ tem
considerado que, mesmo quando o legislador prev uma sano especfica, o administrador
pode considerar a proporcionalidade para aplicar uma sano diferente.
O professor no gosta de dizer que existe uma discricionariedade, pois no isso que
o STJ vem dizendo. Mas ele pode aplicar a sano mais proporcionado, vinculado a essa
aplicao da sano mais apropriada.
O professor entende que quando o administrador escolhe entre a aplicao de 5, 10
ou 15 dias de sano, age com discricionariedade. Mas o discurso predominante o de que
ele no tem discricionariedade para a aplicao da sano, mas tem com relao gradao
da sano. O STJ fala que a aplicao da sano se d de forma vinculada. mais prudente
considerar que no existe discricionariedade na aplicao ou no da sano e a
discricionariedade pode existir no momento da escolha da sano, que seja a mais
proporcional.
O STF tambm no permite a dupla punio pelo mesmo fato. H entendimento
sumulado neste sentido.
15
Smula 19, STF. inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo
processo em que se fundou a primeira.
Existe uma exceo que surgiu com a criao do CNJ e do CNMP, com a EC 45. O CNJ e
o CNMP podem julgar uma reviso disciplinar.
Exemplo: uma procuradoria geral de justia aplica uma sano muito leve para um
comportamento de maior gravidade. O CNMP instaura, de ofcio, uma reviso disciplinar,
substituindo-a por outra de maior gravidade. Ele faz isso aps o trnsito em julgado do
procedimento administrativo, substituindo inclusive uma pena j aplicada. A pessoa, no
fundo, est sendo punida duas vezes. O promotor foi advertido e depois recebe uma
suspenso de 90 dias, com base no mesmo fato.
O poder judicirio no deve substituir o administrador na escolha da sano mais
apropriada, mas pode anular uma sano que tenha sido aplicada sem qualquer
proporcionalidade.
1.2 Elementos ou requisitos do ato administrativo

A orientao dominante da doutrina considera 5 elementos do ato administrativo:
Competncia;
Forma;
Finalidade;
Motivo;
Objeto.
So elementos sem os quais o ato no ser considerado como existente. A ausncia de
algum desses elementos leva inexistncia do ato. Se houver um vcio em algum deles, haver
um problema de nulidade ou de anulabilidade, a depender do tipo de vcio. importante
diferenciar, portanto, os planos da existncia e da validade.
Exemplo: um ato que no foi assinado, inexistente. Um ato assinado por algum
incompetente, existe mas tem um vcio de legalidade.
1.2.1 Competncia ou sujeito

No direito privado, a validade da manifestao de vontade depende da capacidade do
agente. O particular pode se obrigar por meio de uma manifestao de vontade verbal, ou
redigir a sua manifestao em qualquer papel. No direito administrativo, no entanto, no
basta a capacidade do agente, alm de ser capaz, ele precisa deter competncia para editar o
ato administrativo. A competncia distribuda pelo ordenamento jurdico, tendo
fundamento de validade em uma lei. possvel que um ato infralegal detalhe um pouco mais
16
quem detm competncia sobre uma matria, mas seu fundamento estar sediado em uma
lei.
O vcio de competncia comporta convalidao. Se quem editou o ato foi autoridade
incompetente, a autoridade competente poder ratifica-lo, fazendo com que o ato seja vlido
desde a sua origem.
A Lei 9.784/99 traz um captulo sobre a competncia, do artigo 11 ao 17. Essa lei deve
ser memorizada, especialmente esse captulo. Os artigos 11, 12 e 13 so os mais cobrados em
prova, dizendo respeito possibilidade de delegao de competncia.
Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi
atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.
A competncia no pode ser objeto de renncia.

Exemplo: uma promotora que no queria substituir um outro promotor, e entrou em
acordo com um terceiro para que a substitusse. Esse caso chegou ao CNMP. A competncia
irrenuncivel e ela era a competente para essa substituio.
A delegao ocorre quando a autoridade competente transfere a outra autoridade as
suas competncias. Normalmente, a delegao feita em favor de um servidor subordinado
ao delegante. Mas nem sempre. Ela pode ser feita em favor de quem no subordinado
hierarquicamente, como bem deixa claro o artigo 12.
A avocao, por sua vez, ocorre quando o superior chama para si uma competncia do
seu subordinado, para exerc-la de forma provisria.
Aquele que age por delegao ou avocao responsvel pelos seus atos. Se aquele
ato resultar um prejuzo para terceiros, o delegado que responder. O delegante no
permanece como responsvel pelos atos praticados pelo delegado.
O artigo 11 deixa uma dvida. Ele prev que os casos de delegao e avocao so
legalmente admitidos. Entretanto, a delegao no depende de previso legal especfica. Isso
faz parte da atribuio do administrador, pautada pela hierarquia que existe. A delegao nem
sempre anda junto com hierarquia. O chefe pode, para otimizar o servio, delegar algumas
competncias, e o mais comum que seja feito para um subordinado. Pela literalidade do
artigo 11, seria necessria previso legal. Mas importante a leitura do artigo 12:
Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento legal,
delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda que estes no lhe
sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razo de
circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de competncia
dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.
O administrador pode delegar, salvo se houver impedimento legal.

17
muito comum que o tribunal delegue competncias aos seus presidentes.

Art. 15. Ser permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a rgo hierarquicamente
inferior.
No existe a preocupao com a subordinao hierrquica no caso da delegao. Mas

h relao hierrquica, necessariamente, no caso da avocao.
O artigo 13 excepciona os casos de delegao.
Art. 13. No podem ser objeto de delegao:
I - a edio de atos de carter normativo;
II - a deciso de recursos administrativos;
III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.
Se o ato normativo disciplina uma matria com generalidade, no razovel que uma
autoridade que no seja de cpula desempenhe a funo de sua criao. O ideal que os atos
normativos sejam editados pelas autoridades que ocupam a cpula dos poderes.
Na administrao pblica, o recurso apreciado em uma relao direta de hierarquia.
O recurso dirigido para a retratao ou para a reavaliao feita por uma autoridade superior.
Se uma matria de competncia exclusiva de um rgo, ela no comporta delegao.
O artigo 84 da Constituio Federal elenca competncias do chefe do poder executivo.
No pargrafo nico, encontramos:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II - exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao
federal;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituio;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI - dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da
lei;
VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redao dada pela Emenda Constitucional n
32, de 2001)
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento
de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; (Includa pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; (Includa pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)
VII - manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes
diplomticos;
18
VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do

Congresso Nacional;
IX - decretar o estado de defesa e o estado de stio;
X - decretar e executar a interveno federal;
XI - remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da
abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas e solicitando as providncias
que julgar necessrias;
XII - conceder indulto e comutar penas, com audincia, se necessrio, dos rgos
institudos em lei;
XIII - exercer o comando supremo das Foras Armadas, promover seus oficiais-generais e
nome-los para os cargos que lhes so privativos;
XIII - exercer o comando supremo das Foras Armadas, nomear os Comandantes da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, promover seus oficiais-generais e nome-los para
os cargos que lhes so privativos; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 23,
de 02/09/99)
XIV - nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral
da Repblica, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando
determinado em lei;
XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da
Unio;
XVI - nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituio, e o Advogado-Geral
da Unio;
XVII - nomear membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII;
XVIII - convocar e presidir o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional;
XIX - declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso
Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e,
nas mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional;
XX - celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
XXI - conferir condecoraes e distines honorficas;
XXII - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente;
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
oramentrias e as propostas de oramento previstos nesta Constituio;
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias aps a
abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior;
XXV - prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei;
XXVI - editar medidas provisrias com fora de lei, nos termos do art. 62;
XXVII - exercer outras atribuies previstas nesta Constituio.
Pargrafo nico. O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas
nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da
19
Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, que observaro os limites traados nas

respectivas delegaes.
A contrrio senso, os demais incisos, tirando os citados no pargrafo nico, veiculam

competncias que no podem ser delegadas.
Exemplo: a competncia para prover cargos pblicos (nomear) pode ser delegada, por
exemplo, ao PGR, ao AGU. A competncia para demitir tambm pode ser delegada? A redao
do pargrafo nico no prev especificamente essa delegao para demisso. Entretanto, os
tribunais tm reconhecido que se a competncia para prover o cargo pode ser delegada, pelo
princpio do paralelismo das formas, a competncia para demitir tambm poderia ser
delegada.
O vcio de competncia uma espcie de abuso de poder, denominada excesso de
poder, no qual o administrador persegue o interesse pblico, mas no tem competncia para
o ato. Esse vcio sanvel.
1.2.2 Forma
Volta sua ateno para o modo como o ato administrativo se exterioriza. No direito
privado no h muita preocupao com a forma adotada, at em razo do princpio da
liberdade das formas, que tem relao com a autonomia da vontade.
No direito administrativo vigora o princpio da solenidade das formas. Em regra, o
ordenamento exige a adoo de uma forma especfica pelo administrador. Geralmente o ato
deve ser feito por escrito, publicado, registrado, etc. Caso contrrio, fica difcil exercer um
controle de legalidade dos atos administrativos. Como a sociedade vai saber se o prefeito agiu
corretamente, se o ato no foi publicado? A forma solene exigida pelo ordenamento jurdico
viabiliza o controle do ato pela sociedade. Alm disso, o destinatrio do ato tem interesse
nessa formalidade. O sujeito demitido, por exemplo, tem interesse no controle desse ato de
demisso.
Existem excees. Em alguns casos, a forma no ser solene. Exemplo: a legislao de
trnsito autoriza que uma luz (sinal de trnsito) represente a vontade da administrao e
produza efeitos. O guarda, com um gesto, mandando um carro parar, ou apitando, tambm
produz um ato administrativo.
O artigo 60, pargrafo nico, da Lei de licitaes, permite, excepcionalmente, o
contrato verbal, quando no ultrapassar o valor de 4 mil reais e for uma compra feita em
regime de adiantamento.
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos sero lavrados nas reparties interessadas, as
quais mantero arquivo cronolgico dos seus autgrafos e registro sistemtico do seu
extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imveis, que se formalizam por
20
instrumento lavrado em cartrio de notas, de tudo juntando-se cpia no processo que lhe
deu origem.
Pargrafo nico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao, salvo
o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no
superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea "a" desta
Lei, feitas em regime de adiantamento.
O vcio de forma tambm comporta convalidao. Se o ato foi feito verbalmente e

deveria ter sido redigido, nada impede sua convalidao fazendo com que haja retroatividade
dos seus efeitos. possvel sanar o vcio de forma do ato administrativo, editando-se o ato
novamente com a forma apropriada.
1.2.3 Finalidade
Esse elemento normalmente lembrado como associado exclusivamente ao interesse
pblico. Se ele no satisfaz o interesse pblico, contm um vcio de finalidade. o discurso
majoritrio.
O vcio de finalidade no comporta sanatria, convalidao. Resta ao administrador
editar um novo ato com observncia do interesse pblico.
Na doutrina, h tambm os que vo alm da preocupao com o interesse pblico,
como Maria Sylvia Zanella, e do ao elemento finalidade um carter mais amplo, envolvendo
uma preocupao com o propsito especfico do ato editado.
Todo ato tem uma finalidade remota (mediata), que a de satisfazer o interesse
pblico. Mas no s isso. Os atos administrativos tambm tm sua finalidade prpria,
prxima e imediata, que a Maria Sylvia chama de finalidade em sentido estrito. A finalidade
em sentido amplo a satisfao do interesse pblico. A finalidade em sentido estrito aquela
com o propsito especfico do ato administrativo.
Exemplo de desvio de finalidade por afastamento do interesse pblico: um servidor foi
removido pelo seu chefe para um local distante. Essa remoo ocorreu porque o chefe no
gostava do servidor e resolver prejudica-lo. Se for comprovado que a remoo teve o nico
objetivo de prejudicar o servidor, nota-se que no h interesse pblico no ato, havendo desvio
de finalidade.
Exemplo em que h interesse pblico, mas se afasta da finalidade especfica do ato: o
servidor pblico praticou uma conduta reprovvel que merece a aplicao de uma sano. Em
lugar de aplicar uma advertncia, por exemplo, o chefe se dirige ao servidor e diz que no vai
instaurar um PAD, mas que vai envi-lo para um local distante durante 6 meses. Nesse caso,
imagine-se que no h previso de aplicao da sano de remoo. Se a remoo no for
sano prevista, por mais que o servidor tenha que ser punido, pois h interesse pblico,
21
quando o administrador o enviou para local distante, a remoo no tem carter punitivo. O
ato de remoo, neste caso, no tem como finalidade a punio. Ainda que no tenha sido
afastado o interesse pblico, o caso de desvio de finalidade.
Outro exemplo: Um fiscal do ICMS adentra uma padaria e diz que o dono da padaria
est devendo 2 milhes de reais e que se esse valor no for pago em 24h, ele (o fiscal) vai
interditar o estabelecimento at a quitao do tributo. A inteno foi boa, de aumentar a
arrecadao tributria do estado. No d para dizer que o fiscal se afastou do interesse
pblico. Mas a interdio do estabelecimento no pode servir de instrumento para compelir
o pagamento de tributos, o que entendimento sumulado do STF. H vcio quanto finalidade
em sentido estrito.
Para quem separa o elemento finalidade em finalidade em sentido amplo e em sentido
estrito, possvel uma situao em que o interesse pblico perseguido e, mesmo assim, h
desvio de finalidade.
comum a ideia de que os elementos competncia, forma e finalidade so vinculados
e que motivo e objeto podem ser discricionrios ou vinculados. Mas, para Maria Sylvia, a
finalidade em sentido amplo discricionria, porque o administrador pode satisfazer o
interesse pblico de diversas formas, sendo possvel avaliar a convenincia e a oportunidade.
Mas a finalidade em sentido estrito vinculada, pois cada ato tem um propsito especfico,
no havendo espao de conformao.
1.2.4 Motivo
o elemento mais importante para os fins de concurso pblico.
a justificativa para a edio do ato administrativo. Para saber o motivo do ato
administrativo, pergunta-se o porqu de sua edio, a resposta ser o motivo: So os
fundamentos de fato e de direito que levaram sua edio. Todo ato administrativo (sem
exceo) deve ter motivo. Se o ato no possui motivo, ele no existe. Se o motivo for ilegal, o
ato ser nulo, pois o vcio de motivo no pode ser sanado, assim como o vcio do elemento
finalidade.
Motivo no se confunde com motivao. A motivao a exteriorizao expressa do
motivo no corpo do ato administrao. a meno, no texto do ato, das razes que levaram
sua edio. Todo ato deve ter motivo, mas existe uma polmica (cada vez mais atenuada)
sobre a necessidade de motivao em todos os atos administrativos. A ausncia da motivao
representa um vcio de forma, na hiptese em que ela exigida. A ausncia de motivao
vicio de forma, no de motivo, , portanto, um vcio sanvel. s editar um novo ato, com
efeitos retroativos, apresentando essa motivao.
22
O artigo 50, 1, da Lei 9.784 traz a possibilidade da motivao per relationem ou

aliunde. Trata-se da motivao por referncia, quando o administrador faz aluso aos motivos
mencionados em outro ato.
Art. 50. (...)
1o A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao
de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou
propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.
Exemplo: De acordo com o parecer de folhas X. Esse parecer est motivado, e isso
basta. No preciso repetir os fundamentos j lanados no parecer.
2o Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico
que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou
garantia dos interessados.
Esse pargrafo 2 autoriza o ctrl C + Ctrl V. Se repete os fundamentos, pois a soluo

a mesma.
3o A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais
constar da respectiva ata ou de termo escrito.
A deliberao colegiada no dispensa a meno aos motivos da deciso.

Hoje em dia tem predominado o entendimento defendido por Bandeira de Melo, de
que em regra os atos administrativos devem ser motivados, com apresentao das razes que
levaram a sua edio. Em um estado democrtico de direito, o destinatrio do ato tem o
direito de saber as razes daquele ato. necessrio para assegurar um devido processo legal.
As exigncias de transparncia da administrao levam a essa concluso. Ressalva-se a
hiptese em que a lei expressamente dispense a motivao.
CRFB/88, Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor
sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios:
X - as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo
as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros; (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
Se as decises administrativas do poder judicirio precisam ser motivadas, as decises

administrativas dos demais poderes tambm precisam. Esse inciso lembrado como um
fundamento da motivao.
IX - todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas
todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em
determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos
nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o
interesse pblico informao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45,
de 2004)
23
O problema desse inciso IX que ele est se referindo a decises judiciais. Isso tambm
influencia a esfera administrativa, mas o inciso X fala especificamente das decises
administrativas.
Quando se fala em motivo ou em motivao, lembra-se a teoria dos motivos
determinantes, segundo a qual, se o administrador apresentou um motivo para a edio do
ato, e esse motivo no se verificar no plano ftico, o ato dever ser invalidado. Os motivos
exteriorizados so determinantes para a validade do ato administrativo.
Exemplo: demisso do servidor porque praticou corrupo. Se o servidor demonstrar
que no praticou ato de corrupo, aquele motivo que vinculou a validade do ato no
comprovado e a demisso deve ser anulada.
Exemplo: exonerao do ocupante de cargo de comisso no precisa ser motivada,
mas se o motivo for apresentado, vinculante para a validade do ato. Esse ocupante de cargo
de comisso exonerado porque chegava todo dia atrasado ao trabalho, se ele provar que
nunca chegou atrasado, ter direito desconstituio dessa exonerao, ainda que no fosse
necessria a apresentao de razes para a sua exonerao. Mas como foram apresentadas,
tornam-se vinculantes para a validade do ato.
Essa a importncia da teoria dos motivos determinantes, porque ela aumenta a
possibilidade de controle jurisdicional, especialmente no que diz respeito a ato discricionrio.
O artigo 50 da Lei 9.784 tem um rol de incisos listando os casos em que os atos
administrativos devem ser motivados.
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
Esse artigo no quer saber se o ato discricionrio ou vinculado. No importa. O ato

precisa ser motivado quando, por exemplo, ele afetar o interesse de um particular, quando
for importante permitir um controle mais amplo possvel daquele ato pela sociedade. O inciso
VIII determina a motivao do ato de revogao, por exemplo, que um ato discricionrio.
Ento, ainda que seja discricionrio, pode ter de ser motivado.
24
A maioria dos casos vai se enquadrar no inciso I. Quase tudo precisa ser motivado. A
motivao dos atos acaba sendo a regra geral.
1.2.5 Objeto
Para a maioria dos autores, o objeto o objetivo do ato administrativo.
No motivo perguntamos por qu? , no objeto perguntamos para qu? , sendo que
a resposta geralmente um verbo (consentir, adquirir, modificar etc.).
O objeto precisa ser lcito, possvel e determinvel, tal como no direito privado.
O objeto da autorizao de uso de bem pblico consentir com o uso de um bem
pblico.
Nem todos seguem essa ideia de que o objeto o objetivo do ato. Diogenes Gasparini,
por exemplo, prefere utilizar a palavra contedo para se referir ao objetivo do ato e o objeto
seria o bem afetado pelo ato, no caso da autorizao para uso de bem pblico, o objeto o
bem pblico, por exemplo.
O professor gostaria de registrar a importncia de se decorar a lei 9784, porque alm
do comentado sobre ato administrativo, muito comum perguntarem com base nessa lei, que
supostamente trata de processo administrativo federal, mas no s disso, tambm trata dos
atos administrativos.
25

20717ResumoDAdministrativoII Aula 2

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

20717ResumoDAdministrativoII Aula 2

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Direito Administrativo

1. Ato Administrativo (continuao)

1.1.2 Ato enunciativo

Apostila(r) (expresso no muito utilizada) o ato de averbar, atribuir a um fato efeitos

Neste caso, o parecerista tem um papel muito importante, na medida em que ir

Em um primeiro momento, em 2002, no MS 24.073, o STF afastou a responsabilidade

O MS 24.584 se tornou mais conhecido em razo da lembrana, pelo Min. Joaquim

O parecer facultativo aquele lanado sem que a consulta ao parecerista seja

1.1.3 Atos negociais

Parte da doutrina entende que atravs da homologao, a Administrao tambm

Assim, essa autorizao especfica ato vinculado. A lei quis retirar a

Nota-se que o artigo no menciona a autorizao.

Se dermos destaque a esse artigo, que menciona a autorizao de um servio pblico,

Assim, o professor acha mais apropriado considerar essa autorizao um ato de

Observao: No caso do Uber, o professor entende que no seria um servio pblico,

A permisso um ato negocial quando se tratar de uma permisso de uso de bem

IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao,

A concesso de servio pblico no tem a precariedade como uma de suas

Para a doutrina majoritria seria uma confirmao de que no haveria necessidade de

Esse artigo no mencionou a autorizao, mas mencionou a permisso.

sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta

Existem permisses simples e permisses condicionadas ou qualificadas. A simples

1.1.4 Atos ordinatrios

1.1.5 Atos punitivos

1.2 Elementos ou requisitos do ato administrativo

1.2.1 Competncia ou sujeito

A competncia no pode ser objeto de renncia.

O administrador pode delegar, salvo se houver impedimento legal.

muito comum que o tribunal delegue competncias aos seus presidentes.

No existe a preocupao com a subordinao hierrquica no caso da delegao. Mas

VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do

Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, que observaro os limites traados nas

A contrrio senso, os demais incisos, tirando os citados no pargrafo nico, veiculam

O vcio de forma tambm comporta convalidao. Se o ato foi feito verbalmente e

O artigo 50, 1, da Lei 9.784 traz a possibilidade da motivao per relationem ou

Esse pargrafo 2 autoriza o ctrl C + Ctrl V. Se repete os fundamentos, pois a soluo

A deliberao colegiada no dispensa a meno aos motivos da deciso.

Se as decises administrativas do poder judicirio precisam ser motivadas, as decises

Esse artigo no quer saber se o ato discricionrio ou vinculado. No importa. O ato

Vous aimerez peut-être aussi