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GESTIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

I. LA GESTION1

La gestin es un tema transversal, ya que existen factores generales que determinan su


calidad, tales como su transparencia, flexibilidad, descentralizacin, especializacin,
separacin entre instancias decisorias ejecutoras y evaluadoras.

1. Gestin pblica y privada


El marco en el que desenvuelva la gestin pblica difiere del de la gestin privada. Los
principios ms importantes a este respecto son los de:
Responsabilidad poltica
Transparencia
Ecuanimidad
Disciplina fiscal
La reforma de la gestin pblica del Estado debe fortalecer, antes que debilitar
estos principios.
Una de las diferencias principales entre la gestin pblica y la privada es que las
instituciones pblicas generalmente no efectan transacciones a travs del mercado, sino
que prestan servicios a menudo en forma gratuita al pblico.
En el caso del sector pblico, la falta de una restriccin externa una vez superado
cierto volumen de operaciones, cierto nivel de costos, o determinadas complejidades, es
una seria debilidad de sus organizaciones en el sector pblico.
No existen al interior del sector pblico incentivos econmicos un desempeo
eficiente. Desde otro punto de vista, muchos aspectos del accionar pblico son de carcter
intangible por lo que no se prestan a medicin.

2. Aspectos presupuestarios y financieros

a) Productividad del gasto pblico


Para el aumento de la productividad del gasto pblico debe satisfacerse dos condiciones;
eficiencia en funcin de los costos y combinacin ptima de productos a niveles sostenibles
de gasto agregado.

b) Cmo mejorar la gestin del gasto pblico? Tres enfoques


Segn el enfoque ms tradicional, tal mejora debe ser impulsada de modo
centralizado, por una oficina especializada.
En un segundo enfoque se considera que un tema esencial es el establecimiento de
un vnculo progresivo e irreversible entre financiamiento y resultados, para que la
asignacin de recursos incentive un mejor desempeo. Para ello conviene
desarrollar una relacin de carcter ms contractual entre la autoridad financiera y
los servicios pblicos. A su vez, son requisitos de esta relacin el mejorar los
sistemas de informacin sobre gestin y el aumento de la flexibilidad en el manejo
de sus recursos por los servicios. Esta vinculacin ha sido un factor de xito en
diversos programas de reforma.
En cambio, en la experiencia de diversos pases de la OCDE, el papel de control y
seguimiento por parte de la oficina de presupuesto parece crecientemente
incompatible con la reforma de la gestin pblica. Esto, porque uno de los
1
Eugenio Lahera Parada: Introduccin a las polticas pblicas, Fondo de Cultura Econmica, Santiago de
Chile, pp. 306.

1
componentes de esta ltima es la mayor flexibilidad en el uso de los recursos
entregada a las agencias que realizan el gasto, en un marco de mayor transparencia
y mejor rendicin de cuentas que las responsabiliza por sus resultados. En el
mediano plazo, la reforma de la gestin pblica debe ser confiada a los ejecutivos
ms que a los diseadores de poltica.
La puesta en prctica de la flexibilidad con responsabilidad en el gasto requiere el
reforzamiento o la reforma de diversos aspectos institucionales de la gestin del gasto
pblico: planes estratgicos y operacionales, objetivos y evaluacin de desempeo,
contratos para desempeo personal y organizaciones, la separacin del diseo de polticas y
de la provisin del servicio, nuevas medidas contables, uso ms activo de las auditorias y
evaluaciones, as como incentivos y sanciones financieras.
En el largo plazo las innovaciones de gestin deben ser confiadas a los ejecutivos y
no a los hacedores de polticas. Lo anterior tiene efectos respecto de las tres tareas bsicas
de la Oficina de Presupuesto:
Manutencin de la disciplina fiscal
Eficiencia agregada
Eficiencia tcnica

c) La institucionalidad fiscal
Una adecuada institucionalidad fiscal es parte importante de la institucionalidad
democrtica, ya que ella permite compatibilizar equilibrio macroeconmico y crecimiento,
garantiza el uso de los recursos conforme al acuerdo social expresado en las polticas del
gobierno, y mejora la gestin fiscal, al establecer incentivos adecuados y mtodos de
control y evaluacin.
La autonoma del banco Central debe ser especficamente considerada.

d) Gestin financiera
Algunos principios bsicos del sistema de gestin presupuestaria son los siguientes:
Disciplina fiscal para imponer lmites del gasto pblico y regular las fuentes de
financiamiento fiscal.
Carcter incluyente
Flexibilidad
Centralizacin de la autoridad fiscal
Transparencia de la gestin

e) Aspectos financieros de la descentralizacin


El proceso de la descentralizacin se sustenta fundamentalmente en la participacin en las y
transferencias, pero este proceso es ms acentuado en el caso de los gastos que en el de los
ingresos. Ello crea una brecha, a veces difusa entre la desconcentracin de la
administracin pblica y la descentralizacin fiscal.
Un alto grado de dependencia financiera respecto del nivel central quita mayores
posibilidades de sustentabilidad a los procesos de descentralizacin. Es necesario respetar
el principio de la responsabilidad fiscal, ya que la autonoma implica capitalizar o asumir
los resultados de la conducta propia; as como el de coordinacin fiscal, ya que la
autonoma no implica extraterritorialidad.
Por otra parte, es indispensable clarificar la jerarqua de las normas.
El fortalecimiento de las finanzas locales puede requerir varias lneas de accin.
Mejoramiento de la capacidad administrativa y tcnica de las localidades.
Cierta flexibilidad del sistema impositivo, que permita a los gobiernos locales tener
autoridad para fijar sus propias tasas de impuestos y determinar los cobros a los
usuarios.
El impuesto inmobiliario puede organizarse a nivel municipal.
Conviene plantear nuevos fuentes de ingresos a nivel local.
2
En cuanto a las transferencias intergubernamentales, conviene que el diseo sea
simple y transparente.
Respecto del endeudamiento municipal, debe haber una clara percepcin de los
beneficios o rentabilidad de las inversiones y su respectiva recuperacin.
La asignacin automtica de cierto porcentaje del presupuesto nacional a las
municipalidades constituye un paso hacia el fortalecimiento de su autonoma financiera.
Los fondos de recursos regionales deben ser asignados a las regiones sobre a base de
dos criterios: un fondo social con fines redistributivos, y un segundo fondo para usos
determinados de acuerdo a presentacin de proyectos municipales o regionales segn
rentabilidad social ex ante, cofinanciamiento, rentabilidad social ex-post de los ltimos
proyectos financiados con dicho fondo.

f) Transparencia del gasto pblico


Ella incluye la apertura al pblico con respecto a la estructura y las funciones del gobierno,
las intenciones en materia de poltica fiscal y la contabilidad del sector pblico.
Para realzar la transparencia de las finanzas pblicas, es deseable ir reducindole
alcance de las prcticas cuasi fiscales e incluyndolas en el presupuesto pblico.

g) Gasto militar
El gasto militar y policial contribuye a generar defensa y seguridad ciudadana, que son
bienes pblicos que, segn muestra la experiencia, pueden lograrse con niveles muy
diferentes del gasto. Por otra parte, la concertacin internacional permite evitar aumentos
del gasto militar cuyo dinamismo simultneo no incrementan la seguridad de pas alguno.

h) Poltica de inversiones de las empresas pblicas


Se debe establecer una poltica de inversiones par algunos aos, adecuada la planificacin
estratgica de cada empresa, e independizar este proceso de la discusin presupuestaria
anual. Debiera ser poltica de las empresas pblicas financiar su desarrollo utilizando el
mercado financiero nacional internacional, incorporando activa y mayoritariamente el
sector privado al financiamiento del crecimiento de ellas, estableciendo sociedades mixtas,
coinversiones y otras formas de asociaciones.

3. Control y fiscalizacin. Aspectos judiciales


a) Control
La evaluacin legal y administrativa incluyendo los aspectos contables es, en realidad, una
modalidad de control que no debe confundirse con la evaluacin de resultados.
Para agilizar la aplicacin de las polticas, conviene que el control de la legalidad de
los actos pblicos sea posterior al inicio de su ejecucin. Para ello es preciso elevar la
capacidad fiscalizadora interna, o contratar capacidad externa.
La auditora interna puede estar a cargo de un funcionario que revisa e informa
directamente al ministro o jefe de servicio sobre plazos y condiciones de la ejecucin
presupuestaria, objetivos ministeriales y licitaciones pblicas, entre otros.
El control a nivel municipal requiere perfeccionar la participacin de la comunidad,
mediante diversas vas.
La regulacin puede ser controlada por organismos relativamente permanentes en la
estructura central del gobierno.

b) fiscalizacin
Los diversos servicios fiscalizadores deben contar con la necesaria flexibilidad y los medios
para aumentar su eficacia frente a la creciente complejidad de la licitacin de obras de
inversin o de la adjudicacin y el seguimiento de proyectos de desarrollo social.
En algunos pases, el Poder Legislativo tiene un papel fiscalizador.

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Pueden existir recursos extra jurisdiccionales, incluyendo los recursos
administrativos y los ombudsman.
La inspeccin de los servicios pblicos debe ser independiente de los servicios
inspeccionados.
Por otra parte, puede analizarse la creacin de una superintendencia de Municipios
que fiscalice el funcionamiento municipal.

c) La reforma del Poder Judicial y las polticas pblicas


El poder judicial provee el cumplimiento coercitivo de las polticas pblicas. Sin embargo,
es necesario evitar la judicializacin de dichas polticas.
Las modalidades de aplicacin de las polticas pblicas pueden ser modificadas por
procesos o fallos judiciales.
Los niveles de corrupcin estn condicionados por la calidad del sistema judicial.

4. Recursos humanos
Este es el principal recurso del sector pblico y su gestin requiere profesionalizacin,
capacitacin, transparencia y un alto grado de comunicacin interna.

a) Gestin directiva
Las ms recientes teoras de la organizacin destacan la significacin de las caractersticas
personales de los jefes, especialmente su capacidad de liderazgo en el sentido moderno del
trmino: claridad de conduccin, capacidad de trabajo e equipo y de delegacin de
funciones, consideracin de las situaciones personales, entre otros.
La militancia poltica debera perder importancia.

b) Nmero de funcionarios pblicos. Su reduccin


La determinacin el tamao adecuado del empleo pblico slo puede hacerse pas por pas,
tomando en cuenta las funciones asignadas al sector pblico en tal pas, el grado de
descentralizacin, el perfil de habilidades y la situacin fiscal.

c) Relaciones laborales. Participacin interna


La gestin del sector pblico, as como su reforma, deben hacerse con los trabajadores del
sector, y no al margen de ellos o contra ellos.
Es necesario asentar el reconocimiento de la dignidad de la funcin pblica. Por otra
parte, no debe haber concesiones contra el corporativismo.
La relacin puramente jerrquica entre jefes y funcionarios puede inhibirla innovacin
y el compromiso con la funcin de servicio de la administracin pblica, generalizar la
pasividad y, por ende, desincentivar la bsqueda de eficiencia.
Se ha propuesto la posibilidad de establecer un sistema d negociacin descentralizada,
de modo de tener un equivalente a la empresa como unidad de negociacin y ligar as las
remuneraciones a aumentos en productividad.
Una cuestin central es la del derecho a huelga de los empleados pblicos, el que
debera ser regulado con precisin. La consulta es la base de buenas relaciones laborales.
Por otra parte, es necesario expresar reconocimiento a aquellos que contribuyen con su
comportamiento y sus actividades al xito de la gestin.

d) Estatuto funcionario. Flexibilidad y diferenciacin


En vez de proponer, o aceptar, una creciente e irreal igualdad de situaciones, habra que
generalizar sistemas flexibles que hagan posible las diferenciaciones necesarias.
Es necesario el establecimiento de un Sistema de Informacin y Control para la
Administracin de los recursos humanos, que mantenga en forma relacionada, centralizada
y actualizada, la informacin de los funcionarios de la Administracin del Estado.

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e) Puestos tcnicos claves
Un concepto de inters es el del Puesto Tcnico Clave. Sus principales caractersticas seran
las de ser responsables directos de movimientos de fondos pblicos o de su compromiso; de
la preparacin de planes y programas de gasto pblico y de la coordinacin
interinstitucional en los casos de agencias pblicas.

f) Reclutamiento
Es necesario asegurar el reclutamiento de jvenes destacados en sus diversas disciplinas,
sin que ello atente contra la necesaria diversidad profesional al interior del sector pblico.
Los sistemas selectivos (el concurso, la oposicin o una mezcla de ambos) deberan ser
las modalidades fijas de ingreso a la administracin pblica.

g) Capacitacin
Es necesario establecer un programa de capacitacin conforme a los requerimientos
actuales y previsibles, funcionales a las polticas pblicas en aplicacin.
Podra combinarse el potenciamiento de la capacitacin funcionaria contratada en
instituciones acreditadas con bonos de productividad y una va rpida de ascenso, as como
de despido, en casos calificados.

h) Remuneraciones
Con frecuencia el problema de los sueldos y salarios del sector pblico es ms de estructura
que de insuficiencia; cuando es as, es necesario corregir las distorsiones que se presentan
en su interior. Para ello deben considerarse la introduccin de vas transparentes de
incentivos, muy limitadas asignaciones de responsabilidad y la adicin de recursos
salariales no imponibles a parte del personal destacado en tareas claves. El nuevo principio
orientador de las remuneraciones podra ser a igual desempeo, igual remuneracin.
El establecimiento de diferencias salariales por desempeo puede favorecer una
definicin ms precisa de las funciones individuales y fortalecer su vnculo con los
objetivos ms generales. Por otra parte, l representa un elemento de equidad.
Tambin puede establecerse incentivos por aumentos de la productividad para el
conjunto de funcionarios.

i) Corrupcin
Los niveles de corrupcin parecieran depender de tres factores fundamentales: el nivel de
beneficios pblicos a ser distribuidos, el riesgo que envuelven los acuerdos de corrupcin, y
el poder de negociacin de la persona que paga y el que recibe el pago corrupto. La falta de
calidad de los organismos reguladores es tambin significativa.
Para ser efectivas, las reglas anticorrupcin deben aplicarse tanto al que paga como al
que recibe el pago.
En la prevencin de la corrupcin conviene utilizar una combinacin de zanahoria
(remuneracin y pensiones adecuadas) y de garrote (penas legales y administrativas).
Tanto en el gobierno como en el sector privado convendra establecer un estatuto de
proteccin y recompensas para quienes denuncien actos de corrupcin.
Un efecto indirecto de la simplificacin, estandarizacin y eliminacin de diversas
regulaciones es la reduccin de influencias indeseables en el proceso poltico y de la
corrupcin.

5. Aspectos organizativos y de estructura


Los tres principios bsicos del control organizacional formulados por Anthony Downs
son:
Nadie puede controlar por completo el comportamiento de una organizacin
grande.
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Entre ms crezca una organizacin ms dbil ser el control de su actividad
ejercido por los dirigentes principales.
Entre ms crezca una organizacin, ms deficiente ser la coordinacin de sus
acciones.

6. Participacin de la gestin
La participacin puede mejorar la gestin pblica de diversos modos:
La informacin acerca de las necesidades, prioridades y capacidades de las
comunidades o sectores involucrados puede incrementarse.
Los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, lo que
favorece un mejor uso de los recursos.
La entrega de los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a la
demanda;
Permite movilizar recursos locales
Puede mejorar la utilizacin y la manutencin de las instalaciones y servicios
gubernamentales.

Sus inconvenientes incluyen: mayores costos de transaccin iniciales; aumento de las


expectativas racionales; eventual captura de recursos del desarrollo por lites locales; y la
posibilidad de sustituir, en vez de complementar, el conocimiento tcnico con la
informacin local.
La participacin no slo debe aumentar los canales de expresin a la sociedad civil,
sino tambin hacerla responsable de sus demandas y preocupaciones.
Por otra parte, la participacin de los usuarios en relacin a los servicios aumenta la
accountability de los funcionarios.

II. LOS POLITICOS Y LOS BUROCRATAS2


1. Introduccin
El Estado fundamenta la legitimidad de su autoridad en el universalismo, en la posicin
que ocupa en tanto organizador del poder poltico de toda la comunidad. Sin embargo,
bajo el rgimen democrtico aquellos que dirigen el Estado son reclutados como producto
de elecciones partidarias. Cmo pueden, entonces, aquellos que son partidariamente
elegidos gobernar en beneficio de todos?
Los polticos tienen metas universales, partidarias y personales. Ellos desean que su pas
progrese, quieren mantener sus puestos de trabajo y tienen sus propias ambiciones.
Existen intereses universales que son compartidos por todo el espectro poltico; pero
tambin existen los intereses partidarios que oponen a distintos grupos polticos y que
buscan ganar y retener el control de los organismos pblicos. Por otro lado, las
ambiciones personales llevan a los polticos a competir incluso con sus propios colegas
de partido. Ahora bien, cada uno de ellos avanza si las lealtades polticas sirven al partido
y si el partido gana las elecciones: de all que los polticos son disciplinados a favorecer
los intereses partidarios. Puesto que los partidos polticos son organizaciones cuya meta
es obtener y mantener el control del gobierno, sera ingenuo pensar que los gobiernos
ignoran las consecuencias partidarias cuando toman sus decisiones.
El conflicto entre las metas universales y las metas partidarias es una fuente de tensin
entre los polticos y la administracin. Las personas que son elegidas para tomar
decisiones en beneficio de la comunidad poltica no son las mismas que luego debern
implementarlas. En todos los estados, la implementacin queda delegada en
organizaciones especializadas, las denominadas "burocracias". La delegacin es
2
Przeworski, Adam. Poltica y Administracin. En: Bresser Peryera, Luis y otros.
6
inevitable. Como sealan Kiewiet y McCubbins (I 991: 3), "slo pueden lograrse los
resultados deseados si se delega autoridad en los otros".
La burocracia debe implementar las decisiones que toman los polticos. No debe ser
autnoma. Pero aquellos que toman las decisiones desean utilizar a la burocracia para
fines partidarios. Esta situacin expone a las burocracias a presiones contradictorias. Si la
burocracia implementa las decisiones de los polticos que estn en el gobierno, ella se
convierte, en alguna medida al menos, en instrumento para consolidar ventajas polticas.
Por el contrario, si la burocracia fuera autnoma, entonces ya no podra ser un
instrumento de lo pblico. Idealmente, lo que uno deseara sera una burocracia que
implementara aquellas decisiones tomadas por los polticos pero que estn orientadas al
inters general, sin llegar a transformarse en un instrumento de aquellos intereses que
sean meramente partidarios. Pero la mejor solucin no siempre es factible.
El uso poltico del poder pblico constituye un fenmeno que a menudo se conoce como
"clientelismo", "nepotismo", "prebendalismo", "patrimonialismo" o, en lenguaje
diferente, corno "regulacin endgena". Pero estos son trminos vagos y el fenmeno no
siempre resulta fcil de identificar. Casi todas las decisiones pblicas tienen
consecuencias distributivas. Sin embargo, en la medida en que la lnea divisoria entre
ambas puede ser borrosa, la diferencia entre utilizacin universalista y el abuso partidario
del poder pblico es, a menudo, difcil de determinar.
Nuestro sistema de gobierno representativo, sin embargo, no est basado solamente en el
gobierno de la mayora (Manin, 1994, 1997). Contiene una serie de mecanismos
diseados justamente para moderar las acciones de la mayora en el poder. Una solucin
posible es que un sistema de frenos y contrapesos pueda proteger a la burocracia del
control partidario y, al mismo tiempo, pueda impedirle llegar a ser autnoma. Otra
solucin posible descansa en instituciones contra-mayoritarias, las que asumen la forma
de autoridades independientes y no elegidas. La ley, tal cual es implementada por las
cortes, es el principal instrumento para prevenir el abuso discrecional del poder pblico
por parte de los gobernantes. En el caso extremo, algunos mbitos de poltica pueden ser
simplemente separados del control partidario.
El contenido de este documento es el siguiente. Para clarificar los temas involucrados, me
pregunto primero qu tipo de intereses pueden estar representados por el gobierno,
distinguiendo entre uso universal y un uso partidario del poder pblico. Luego reviso
diferentes maneras a travs de las cuales los mecanismos institucionales son Utilizados
para regular la relacin entre la poltica partidaria y la administracin pblica. Termino
con una breve conclusin.
2. El problema
2. 1 Los intereses que se representan

El funcionamiento concreto de la democracia a menudo se recubre bajo un lenguaje que


apela a los intereses "comunes", "pblicos" o "generales". Pero si todos los intereses
fueran armoniosos y si el inters "general" fuera precisamente la suma de lo que todos y
cada uno quieren, no necesitaramos democracia. La democracia, justamente, es un
mtodo para procesar los conflictos, y genera, necesariamente, ganadores y perdedores.
Una vez que se ha realizado la eleccin colectiva, alguien es autorizado para disear e
implementar polticas que afectarn a todo el mundo. Es decir, dicha autorizacin se
genera a travs del voto, que luego se agrega y se transforma en autoridad para gobernar
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de acuerdo con determinadas normas.
Dicha autorizacin implica ser capaz de herir, aunque sea dentro de cienos lmites, los
intereses, las normas y los valores de algunas personas. Como seal Condorcet (1986:
22): "lo que est involucrado en una ley que no fue adoptada por unanimidad es que ella
implica someter a las personas a una opinin que pudieran no compartir, o someterlas a
decisiones que pudiesen percibir como contrarias a sus intereses". 3
Para clarificar qu intereses son los que pueden estar representados por un gobierno, es
necesario distinguir diferentes estructuras de intereses:
A. En relacin con ciertos temas, no existe conflicto de intereses en la sociedad. Esos
intereses son armoniosos: todo el mundo quiere un cierto estado de cosas que surge
como resultado de una decisin colectiva. Por ejemplo, todo el mundo desea evitar una
invasin extranjera y todo el mundo, en una ciudad costera, quiere evitar ser golpeado
por un huracn. Lo mismo es vlido si la estructura de intereses es una estructura de
pura coordinacin: por ejemplo, no es relevante si los individuos manejan por la derecha
o por la izquierda; lo esencial es que todos conduzcan por el mismo lado.
Cuando los intereses son armnicos, las decisiones se refuerzan a s mismas. Ninguna
coercin se hace necesaria para que las decisiones colectivas sean implementadas. Por
ejemplo, si la decisin de las autoridades es la de evacuar la ciudad para evitar las
consecuencias de un huracn, las personas se irn sin mayores problemas. Desde el
momento en que todos desean el mismo estado de cosas, las personas respetarn
voluntariamente aquellas decisiones que los van a conducir hasta all.
El conflicto surge en una situacin como esa slo si los individuos no estn seguros de
cul es la mejor decisin. Por ejemplo, todos los miembros de un jurado desearn
condenar a un acusado si es culpable; y todos desearn absolverlo si es inocente. Los
miembros del jurado no tienen Otro inters que no sea el de administrar justicia. Por
ello, si el estado de cosas (inocente o culpable) fuera conocido, la decisin de cmo
actuar sera unnime.

Todos en aquella ciudad Costera desearn evacuar la ciudad si el huracn fuera a


producirse; si no fuera a suceder, nadie deseara evacuar. Por lo tanto, la verdadera
cuestin aqu es saber si algo es de una determinada manera u otra.
El proceso colectivo de toma de decisiones es, entonces, un proceso de bsqueda de la
verdad. Su rol es epistmico (Coleman, 1989). Si se da cualquier desacuerdo, es
puramente cognitivo. Si todos los individuos estn igualmente informados, la verdad es
revelada a travs del veredicto de la mayora. La mayora tiene el punto de vista correcto
respecto de lo que es mejor para todos; la minora tiene un punto de vista errneo; de tal
manera que la decisin de la mayora es la mejor para todos, incluyendo a la minora
equivocada. Una vez que la verdad es revelada por medio de un proceso de agregacin
de informacin, la minora ya no tendr incentivo para desviarse de la decisin colectiva.
B. En relacin con algunos temas, la estructura de decisiones coloca a los individuos en
la situacin llamada el "dilema del prisionero". Si las personas tuvieran que tomar
decisiones de manera descentralizada, es decir, si cada uno pudiera decidir qu hacer, la
colectividad llegara a un estado de cosas que sera estrictamente inferior a la situacin
que podra lograrse si los individuos Votaran y la decisin alcanzada a travs de mayora
3
Il sagit, dans une loi qui na pas t vote unanimement, de soumettre des hommes une opinion qui nest la leur. Ou une decision
quils croient contraire leur intret
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de votos fuera forzada coercitivamente. Consideremos el abastecimiento de bienes
pblicos como una situacin genrica de dilema del prisionero en la cual los individuos
deciden si contribuyen o no (4)3>2>1):

J
S No
S 3.3 1.4
I
No 4.1 2.2
Tomemos, por ejemplo, la decisin de vacunar a un nio contra una enfermedad
contagiosa considerando que, al hacerlo, el nio podr tener una probabilidad de
contraerla. Si cada uno de nosotros decidiera independientemente, podra preferir no
vacunar al nio, en espera de que los dems s lo hagan. Sin embargo, si as fuera, nadie
vacunara. Si los individuos estuvieran en condiciones de decidir independientemente,
alcanzaran un equilibrio (no-no) con el resultado subptimo de Pareto (2,2).
Supongamos, ahora, que las personas votan por la vacunacin (cooperacin) y por
imponer sanciones a quienes no lo hagan (desercin); esto significa dejar de lado,
efectivamente, la estrategia de la desercin. De esta manera, la opcin es slo entre un 2
y un 3, y la decisin de vacunar y castigar la desercin pasa a ser una decisin unnime.
2.2. Utilizacin poltica del poder pblico

Hace algunos aos, cuando viva en Chicago, los neumticos de mi auto se congelaron
debido al hielo que se haba juntado en la noche. Llam al gobierno de la ciudad, y no
pas nada. Despus de esperar algunos das -el hielo nunca se derrite en Chicago- mi
mujer, que saba ms, llam al capitn del recinto democrtico. En pocos minutos, l
estaba en nuestra puerta, sin dejar de hacer notar que nosotros no habamos votado en la
ltima eleccin municipal. Pero nosotros le aseguramos que estbamos registrados
como demcratas, le prometimos que en la prxima eleccin s votaramos y una hora
ms tarde el hielo fue eliminado por personal de la ciudad.
Dirigida por intereses partidarios, la burocracia pblica estaba "comprando" nuestro
voto a travs del abastecimiento selectivo de servicios pblicos, mientras que los
Votantes que estaban en los recintos republicanos de la ciudad slo podan renegar
contra el gobierno municipal, independientemente de la urgencia de sus -en ese
momento opuestas a mis- necesidades.
Esta historia ser reconocida de inmediato por ciudadanos de muchas democracias,
bajo los trminos "cIientelismo", "nepotismo", "prebendalismo", "patrimonialismo" o
alguno semejante. Pero no siempre resulta obvio en qu medida una decisin pblica
es tomada para satisfacer intereses pblicos o partidarios.
Consideremos la decisin de construir escuelas. Aun cuando esto sea lo que el pas
necesita, las escuelas deben localizarse en algn lugar, lo que significa que
determinadas comunidades tendrn una nueva escuela y otras no la tendrn. O el caso
de un camino. Este debe circular a travs de algn lugar, lo que tambin implica que
ciertas personas se beneficiarn cuando el camino se construya, pero otras resultarn
afectadas. Alguien debe dirigir la oficina local de correos, de manera que un candidato
para dicho puesto se beneficiar mientras que otros candidatos quedarn
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decepcionados. No continuar, porque podramos pensar, entre todos, en
innumerables ejemplos.
Cmo se comportara un gobierno verdaderamente universalista? Pensmoslo con
la ayuda de uno de los ejemplos. Supongamos que el gobierno decide cuntas
escuelas primarias va a construir durante un determinado nmero de aos.
Obviamente, el presupuesto es limitado, lo que significa que tambin el nmero de
escuelas lo es. El gobierno utiliza algunos criterios universalistas para asignar sus
recursos Y con base en ellos decide que debera construir cien escuelas. Ahora la
pregunta que hay que plantear es dnde localizar esas cien escuelas. Una vez ms, se
aplican algunos criterios universalistas: necesidades, consecuencias productivas,
demanda de los padres. Por ejemplo, el gobierno decide localizar escuelas en
aquellas cien comunidades donde los nios habiten ms lejos de la escuela ya
existente. Una vez que la escuela se construye, el gobierno debe designar un director.
Una vez ms, se llama a un concurso pblico y se nombra a los cien candidatos ms
calificados para el cargo.
A partir de estas observaciones intuitivas, plantearemos ahora el problema de una
manera analtica.
Si el gobierno toma las decisiones con criterio universalista, concluiremos que est
actuando en beneficio del inters pblico: es decir, el gobierno definir el nmero de
escuelas, su localizacin y a sus directivos con el propsito de maximizar el valor actual
de la productividad del jefe de hogar promedio. Pero si el gobierno toma estas
decisiones con el propsito de aumentar sus probabilidades de reeleccin, o con algn
otro criterio partidista, entonces al tomar las decisiones est persiguiendo sus propios
intereses polticos.
Sin embargo, en muchas situaciones resulta difcil decir si las acciones del gobierno
estn motivadas por el inters pblico o por el inters poltico. Imaginemos solamente
que la construccin de escuelas sea, al mismo tiempo, positiva para el pas y electoral
mente ventajosa para el gobierno, que los distritos que ms necesitan escuelas son,
efectivamente, aquellos marginales y que, adems, el pariente del representante local es
el candidato ms calificado para el puesto de director. En este caso, los dos tipos de
motivacin conducen a la misma decisin.
En otras situaciones, el criterio universalista no es suficientemente discriminatorio:
puede haber doscientos distritos con la misma necesidad de una nueva escuela o puede
haber dos candidatos igualmente calificados para cada cargo de director. En ese caso, el
gobierno tiene el margen suficiente como para localizar las escuelas en distritos
marginales o nombrar a un pariente como director de escuela; y en ese caso sus
decisiones, aun cuando tienen una motivacin poltica, no implicarn costos sociales.
Consideremos la captacin de electores. Si el gobierno est utilizando fondos pblicos
para captar votos, est obviamente actuando en funcin de sus intereses partidarios.
Pero si la captura de votos se transforma en una manera de redistribuir ingresos, sin
ninguna consecuencia negativa para el bienestar comn global, entonces esa accin no
tiene costos sociales: en la medida en que unos pierden, hay otros que ganan.
La motivacin, entonces, no es suficiente por s sola como para concluir que el
gobierno est sacrificando el inters pblico para alcanzar sus objetivos polticos: el
gobierno slo est abusando del poder si sus decisiones son colectivamente subptimas
en funcin de algn criterio definido de bienestar social.
3. Soluciones
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3.1. Frenos y contrapesos

La situacin descrita plantea temas relativos al diseo institucional del gobierno. La


postura institucional de quienes fundaron el gobierno representativo fue la siguiente: los
gobiernos pueden estructurarse de manera tal que la tarea de maximizar el bienestar
general de la sociedad no sea una tarea especfica de alguno de los cuerpos del
gobierno, sino que dicho bienestar sea un efecto de la interaccin entre ellos (Manin,
1997).
En la medida en que la teora tradicional de la separacin de poderes y de frenos y
contrapesos se desarroll en un momento histrico en el que las funciones del gobierno
eran ms limitadas de lo que son hoy y las burocracias eran minsculas, esta hiptesis
sugiere una cantidad de principios para el diseo de los gobiernos.
Los frenos y contrapesos pueden llegar a ser de dos tipos: multipartidarios y contra
mayoritarios. Cuando hablo de multipartidarios me refiero a esas situaciones en las
cuales ningn partido controla por s solo todas las agencias electorales del gobierno, de
manera tal que los intereses partidarios de cada uno de ellos son controlados por el o los
otros partidos. Por control contra mayoritario entiendo la vigilancia de las autoridades
elegidas por parte de aquellas no elegidas.
3.1.1. Control multipartidario
Cuando el sistema de gobierno est basado en mltiples poderes elegidos inde-
pendientemente, se genera la posibilidad de que el control partidario se divida entre
ellos. Resulta til pensar en trminos del veto players (actores con veto) planteado por
Tsebelis (2002). Esta situacin puede incluir a los altos ejecutivos, los partidos que
forman parte de la coalicin de gobierno y dos cmaras legislativas. Cuando el sistema
institucional est basado en un presidente elegido independientemente y en un sistema
legislativo bicameral o cuando el sistema electoral promueve gobiernos de coalicin,
corresponde a los electores decidir si todas las partes que conforman el gobierno estarn
en manos de un solo partido o si el control ser compartido entre dichas partes.
Hay que destacar que una mayora de un solo partido no es la norma predominante entre
las democracias modernas. Examinando las pautas de formacin de gobierno en casi
todas las democracias existentes entre 1946 Y 1999, Cheibub, Przeworski y Saiegh
(2002) descubrieron que el partido que controlaba el Poder Ejecutivo controlaba, a su
vez, la mayora absoluta de la Cmara baja legislativa slo en un 43% de los casos bajo
un rgimen parlamentarista y en un 45% bajo un rgimen presidencialista. En aquellos
casos en que el partido que controla el Poder Ejecutivo no controla la mayora
legislativa, el gobierno consiste en una minora de un solo partido, en una coalicin
minoritaria o en una coalicin mayoritaria.
La esencia del control multipartidario es que diferentes partidos deben estar de
acuerdo antes de que una poltica pueda ser aprobada y diferentes partidos tienen el
control para observar cmo esa poltica ser implementada. Contrariamente a lo que
sostiene Weber (1919), la idea de que el control multipartidario se puede ejercer
garantizndole a la minora el derecho constitucional a investigar la burocracia no es
suficiente. Pero cuando un gobierno, ya sea de un solo partido o de una coalicin, es
minoritario, slo puede legislar con el acuerdo de, al menos, una parte de la
oposicin. Cuando el gobierno est formado por una coalicin mayoritaria de
diferentes partidos, an requiere el consentimiento de todos los miembros de la
coalicin. En la medida en que el gobierno no puede actuar sin el apoyo de mltiples
partidos, se diluye el poder de un solo partido para instrumentalizar el Estado.
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Finalmente, el control de la Legislatura por parte de mltiples partidos promueve la
autonoma de la burocracia permitiendo que emerja lo que se denomina
"implementation coalitions" (coaliciones de implementacin) (Bendor, 1988). Ntese
que la discrecionalidad burocrtica puede surgir no slo porque resulta imposible
especificar exactamente todas las acciones que la burocracia podra emprender sino
tambin porque la legislatura es un cuerpo colectivo. Supongamos que el Poder
Legislativo consiste en tres representantes, cuyos puntos ideales en un espacio
multidimensional de polticas son X, Y z. Supongamos que un voto de la mayora
simple genera una instruccin para la burocracia, B, que est ms cercana en ese
espacio a X e Y que a Z. Supongamos, sin embargo, que la burocracia prefiere un curso
de accin B' que est ms cerca de Y y Z y muy lejos de X. Entonces, la burocracia
puede implementar B' y el Poder Legislativo no votar para castigar a la burocracia por
su desviacin respecto de B. La "coalicin de implantacin", compuesta por los legisla-
dores cuyos puntos ideales son {Y, Z} y los burcratas, ser diferente de la coalicin
legislativa {X, Y} de la cual surgi la instruccin original. Si el espacio de las polticas
es multidimensional, la burocracia es, de una manera perversa, quien maneja la agenda
y (segn el teorema de McKelvey, 1976) puede conducir la legislatura hacia los
resultados que desee.
Esta forma de discrecionalidad burocrtica se atena cuando el Poder Legislativo ubica
el control en el nivel de comits especializados, con lo cual reduce la dimensin de los
espacios en que se hacen las polticas. Las coaliciones de implementacin son posibles,
aun cuando los legisladores manejen una informacin perfecta.
Para sintetizar, cuando el poder poltico es compartido por varios partidos, la
capacidad de cada uno de ellos para utilizar por s solo a la burocracia para fines
partidarios se restringe. Pero la burocracia puede ser instrumentalizada si esos
partidos coluden o si el Ejecutivo goza de una libertad de decisin independiente
de la composicin partidaria del gobierno. Finalmente, aun cuando la presencia de
mltiples actores con veto puede restringir la utilizacin del poder pblico, a
cambio de ello puede promover la autonoma de la burocracia.
3.1.2 Control contra mayoritario
De hecho, la mayor parte del control sobre el comportamiento partidario es ejercido
por autoridades pblicas que no estn sujetas a eleccin y reeleccin; se trata
principalmente de cortes judiciales aunque tambin existen otras agencias
independientes de control. Esos cuerpos son independientes en el sentido de que no
estn sujetos al control partidario de la mayora en ejercicio. La independencia se
logra mediante procedimientos de nombramiento Y remocin: los miembros de
dichos cuerpos son nombrados en trminos que permiten que se mantengan de por
vida o por muy largos perodos, que no coinciden con los perodos electorales, o son
renovables por procedimientos que no requieren consentimiento partidario.
Dichas agencias difieren enormemente en relacin con los poderes que tienen. En el
caso extremo, como ocurre con la Comisin Canadiense de Derechos Humanos,
tienen directamente poder de coaccin. Agencias un poco ms dbiles, como el
Comisionado de Informacin Canadiense, incluyen el poder para realizar
investigaciones que conducen a procedimientos judiciales. Agencias an ms dbiles,
tienen poder para investigar pero deben reportar al Poder Legislativo: este es el caso
del Comit Canadiense de Seguridad e Inteligencia. Finalmente, las agencias ms
dbiles son aquellas que slo pueden escuchar quejas y sugerir acciones para
resolverlas, como es el caso de la Comisin Canadiense de Quejas sobre Polticas
Pblicas (Basado en D'Arcy Finn, 1993). De acuerdo con Sutherland (1993: 24), en
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algn momento hubo 650 cuerpos independientes de este tipo en Canad.
Otros ejemplos de agencias independientes de control incluyen el Ministerio Pblico del
Brasil, la Contralora chilena o la Court des Comptes de Francia.
La institucin ms importante que existe y que se supone debe prevenir los abusos del
poder pblico para fines partidistas es el sistema judicial. El imperio de las leyes una
limitacin para el gobierno de la mayora. De acuerdo con Raz (1994: 260)
Las legislaturas, a causa de su preocupacin por los problemas inmediatos y de su
sentida necesidad de asegurar la reeleccin por parte de un pblico que es tambin muy
susceptible a las influencias de corro plazo, estn excesivamente expuestas a
oscilaciones violentas o medidas de pnico [y] el gobierno de la ley funciona en las
democracias modernas para asegurar un fino equilibrio entre el poder de la legislatura
democrtica y la fuerza de la doctrina basada en la tradicin (1994: 361)
3.2. Burocracias aisladas
Cuando los costos de los abusos partidistas de poder son demasiado altos, la solucin
puede encontrarse en la creacin de un mbito decisional particular que est enteramente
fuera del control de la mayora
Recientemente hemos sido testigos de la emergencia de autoridades pblicas que
son independientes de los polticos electos, especialmente bancos centrales, pero
tambin organismos reguladores semiindependientes. Dichas autoridades estn
dotadas del poder para conseguir objetivos especficos, ya sea la estabilidad
monetaria o la regulacin de los monopolios naturales. El personal que trabaja en
estos organismos es asignado por las autoridades polticas elegidas. Pero se supone
Y se espera que ellos acten de manera independiente.
La justificacin para la existencia de este tipo de organismos se basa en dos
elementos. En primer lugar, se argumenta que algunas polticas no deberan ser
implementadas por las mismas personas que las deciden, sean quienes sean, debido a
que ello puede producir inconsistencias en el tiempo. Ningn organismo en particular
puede, al mismo tiempo, aprobar leyes y fallar jurdicamente casos particulares;
ningn organismo en particular puede, al mismo tiempo, disear la poltica fiscal y
monetaria, ni fijar precios monoplicos en un sector al mismo tiempo que establecer
sus impuestos. Si la misma agencia fija precios e impuestos, se podra sentir tentada
de subsidiarlos para promover inversiones y fijar ms tarde impuestos a sus rentas. Si
el mismo organismo escoge la poltica fiscal y la monetaria, podra verse tentado a
adoptar polticas expansionistas antes de una eleccin y luego acomodar la situacin
con polticas monetarias.
En segundo lugar, se argumenta que en ciertos mbitos decisionales existen polticas
que son ptimas para todas las personas. Si la provisin de dinero debe crecer a la
misma tasa que el desarrollo econmico, o si los monopolios naturales deben obtener
tasas de retorno competitivas, entonces, el nico problema es implementar la norma.
El problema es, entonces, de tipo "normas versus discrecionalidad" Y el inters
pblico est mejor servido por medio de la norma ptima. De manera que el nico rol
de la burocracia en estos casos sera de naturaleza tcnica: velar por la aplicacin
correcta de la norma.
Ambos tipos de argumentacin son controversiales. Si no existe una norma mejor nica

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-digamos que el pblico tiene sus preferencias respecto de la tasa de inflacin. 4
Entonces ya deja de ser vlida la "norma versus la discrecionalidad" para dar paso a la
de "discrecionalidad de agencias independientes versus discrecionalidad de los
electores" y, como seala Munford (1995), nada garantiza que las agencias
independientes adoptarn las polticas que prefieren los ciudadanos. Los directores de
los bancos centrales pueden perseguir objetivos de poltica que son las preferidas por
los ciudadanos, pero tambin pueden tener objetivos distintos a los que tiene el pblico;
y en tal caso, los ciudadanos no tienen ningn instrumento para inducir al banco a
actuar de acuerdo con sus intereses. Las agencias reguladoras independientes pueden
verse capturadas por los intereses que se supone que ellas regulan y, una vez ms, el
pblico no tendr ningn control sobre dichas agencias. Crear burocracias que son inde-
pendientes del control gubernamental es un acto de fe en que las autoridades actuarn
en funcin del mejor inters del pblico. Pero no existe nada que garantice que eso ser
as.
El argumento de que algunas agencias deberan ser independientes del gobierno no
implica que deben ser, tambin, independientes de los electores: en principio,
podramos elegir el organismo que controla la poltica fiscal (el gobierno) y, adems, el
organismo que controla la poltica monetaria. El aislamiento burocrtico es un remedio
extremo para prevenir los abusos partidistas del poder. Dejar mbitos de polticas fuera
del control de los electores significa minar el proceso democrtico. Despus de todo,
tenemos elecciones para definir el gobierno que deber implementar las polticas que
desea la mayora y la burocracia es un instrumento necesario para realizar las acciones
gubernamentales.
4. Conclusin: poltica y administracin
El abuso partidista del poder gubernamental es un fenmeno extendido e in-
tuitivamente reconocido por los ciudadanos de la mayora de las democracias. Dado
que el objetivo de los partidos polticos es ganar y retener la administracin pblica,
slo resulta una consecuencia natural que el gobierno quiera utilizar el poder para
promover sus intereses partidarios. El ideal de una "administracin racional al servicio
del inters pblico" es atractivo; pero no es una vara realista para evaluar el
comportamiento de los gobiernos democrticos. No se puede eliminar la poltica de la
administracin pblica: ese es un proyecto con visos autoritarios. Lo nico que
podemos hacer es controlar las formas que dicha utilizacin asume y moderar su
magnitud.
Algunas formas de control son institucionales. Cuando el poder es compartido por
mltiples partidos, el sistema de controles y equilibrios reduce la discrecionalidad del
gobierno. Incluso cuando el gobierno es ejercido por un solo partido, el Poder Judicial y
otros organismos de control pueden prevenir los abusos de poder. En el caso extremo,
algunos mbitos de poltica pueden quedar al margen del control partidario y ser
delegados a manos de autoridades independientes. Ninguno de estos mecanismos puede,
por s solo, garantizar que el gobierno no abuse de su poder; pero en conjunto puede
evitar los abusos ms flagrantes.
En fin, el poder para prevenir tales abusos est en manos de los electores. Ellos
pueden prevenir tales arbitrariedades con la amenaza de remover a los polticos que
4
Es irnico que Kydland y Prescot( (1977), en su clsico artculo, primero pretendan que "un cambio en la
administracin l...] refleja un cambio en los costos relativos que la sociedad asigna al desempleo y a la
inflacin" (p. 478) Y luego asuman que existe una tasa ptima nica de inflacin (p. 480)

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abusen de su poder. Los gobiernos, por su parte, deben anticipar las posibles
sanciones retrospectivas de los electores (Manin, 1997; Przeworski, Manin y Stokes,
1999). Cuando los votantes estn de acuerdo respecto de cules son las mayores
transgresiones que se pueden cometer y cuando logran coordinar sus acciones,
pueden llegar a sancionar al gobierno y cuando un gobierno es capaz de anticipar esa
posibilidad, evitar esas transgresiones (Weingast, 1997). Incluso si los electores no
sancionan en la prctica muchas de esas transgresiones, los gobernantes
democrticos deben anticipar esa posibilidad.
Adems, las sanciones de parte de los electores pueden producirse no slo en poca de
elecciones: cuando el Poder Ejecutivo, en una democracia, pierde popularidad -lo que
se puede expresar a travs de las encuestas de opinin disminuye de hecho su
capacidad para gobernar. En esa eventualidad pueden darse dos situaciones; o bien el
parecido que controla el Ejecutivo, temiendo una derrota en las prximas elecciones,
se vuelve contra el primer ministro; o bien el Poder Legislativo levanta su cabeza
contra el presidente.
Sin embargo, para que la responsabilidad electoral opere, los ciudadanos deben desistir
de perseguir sus intereses de corto plazo: algunos electores deberan, incluso, estar
dispuestos a sancionar al gobierno, aun cuando personalmente se beneficien de las
acciones de los partidos que lo controlan. Los ciudadanos deben actuar contra la
perpetuacin de un sistema en el cual el control partidario es un botn de guerra para
los que salen victoriosos; y deben hacerlo ya sean ellos los beneficiados o las vctimas
de tal sistema. Quizs sea esta una expectativa poco realista, pero bajo un rgimen
democrtico la posibilidad de evitar los abusos partidistas, en definitiva, queda en
manos de los electores.

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