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Parte III da Constituio

da Repblica: Semipresidencialismo
on probation?
Carlos Blanco de Morais

1. A arquitectura do poder poltico na Constituio em vigor:

um sistema semipresidencialista

Na elaborao de um juzo estimativo sobre o que deve subsistir na Organiza-

o do Poder Poltico do Estado ser indispensvel ter como ponto de partida o
modelo arquitectnico do mesmo poder, ou seja, o sistema poltico de governo.
O sistema portugus incorpora quatro traos estruturais do semipresidencia-
lismo, a saber:

i) Eleio do Presidente por sufrgio universal, como instrumento de reforo da

sua legitimidade poltica;
ii) Diarquia institucional entre o Presidente da Repblica e o PrimeiroMinistro,
a qual acentua que o Presidente no chefia directa e formalmente o poder
Executivo;
iii) Dupla responsabilidade do Governo, perante o Presidente da Repblica (respon-
sabilidade institucional) e perante a Assembleia da Repblica (responsabilidade
poltica);
iv) Livre de dissoluo do Parlamento pelo Presidente da Repblica, a qual se afigura
como a mais decisiva competncia moderadora do Chefe de Estado.

Importa agora definir qual o tipo de semipresidencialismo que vigora.

Para alm da importncia que releva do acervo dos poderes presidenciais (como
o caso da dissoluo parlamentar, do veto poltico, da fiscalizao preventiva da
constitucionalidade e da magistratura de influncias), o factor mais determinante
para definir o pendor do sistema radica na maioria absoluta ou relativa que sustenta
o Governo no Parlamento e na relao entre a mesma e a maioria presidencial. Essa
relao poder ser de confluncia (identidade poltica entre as duas maiorias) ou
de coabitao (distonia entre elas).
As maiorias parlamentares absolutas (monopartidrias ou em coligaes homo-
gneas) em cenrio de coabitao apagam o protagonismo do Parlamento (cuja
bancada maioritria fica submetida liderana do PrimeiroMinistro) e reduzem
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a iniciativa poltica do Presidente, embora acentuem os seus poderes de con-

trolo (veto e fiscalizao). O sistema semipresidencial assume, neste caso, pendor
governativo ou primoministerial (cfr. Cavaco Silva de 1987 a 1995, de Jos Scrates
de 2005 a 2009 e de Duro Barroso de 2002 a 2004).
J um governo minoritrio em regime de coabitao acentua um maior pendor
parlamentar do sistema, tal como passou a suceder no ciclo iniciado em 2009. Este
pendor parlamentar tambm existe em verso atenuada (com maior equilbrio Parla-
mento/ Governo) em cenrios de confluncia com executivos quasemaioritrios
(Guterres entre 19962002).
Se houver confluncia entre o Presidente e a maioria parlamentar absoluta o sis-
tema pode reforar o pendor presidencial no caso de o Presidente ter um perfil de
liderana carismtica e interventiva e de o PrimeiroMinistro ser algum da sua
confiana (cenrio que nunca ocorreu em Portugal at 2010). Mas se essa conjun-
o subjectiva entre os dois plos da diarquia no ocorrer, despontar o risco de uma
tenso institucional se os mesmos disputarem a liderana da mesma maioria pol-
tica (cfr. nos anos setenta o duelo Giscard / Chirac). Contudo, caso o Presidente
se resuma a uma actividade notarial ou a uma funo discreta de moderao, o
pendor do semipresidencialismo ser governativo (cfr. perodo de 2005/2006 na
relao de confluncia Sampaio/Scrates).
O sistema semipresidencial portugus assume, deste modo, uma geometria varivel.

2. Opes de conservao e mudana da organizao do poder

poltico em sede de reviso constitucional

2.1. O sistema semipresidencialista posto prova no ciclo poltico iniciado em

2011
A entronizao de um Chefe de Estado com legitimidade representativa prpria,
estatuto suprapartidrio e poderes arbitrais e moderadores conta, ainda, com
uma larga maioria de adeptos, recolhendo alguma tradio no constitucionalismo
portugus. Cumpre, todavia, assinalar a posio dos que defendem a evoluo do
sistema para um parlamentarismo racionalizado, que atenue o papel do Presidente
e do Parlamento e reforce a autonomia do Governo. Considera essa sensibilidade
que o prprio semipresidencialismo de matriz francesa no foi concebido para
cenrios de coabitao e que esta, em Portugal, gerou uma exacerbada conflitua-
lidade entre Presidente e Governo, servindo a funo moderadora como arma
poltica do Chefe de Estado para debilitar a maioria governante.
Assim, a coabitao tumultuosa entre Eanes e diferentes maiorias parlamenta-
res trouxe no bojo a criao do PRD, um partido eanista que configurou um pro-
jecto de poder. A coabitao Mrio Soares / Cavaco Silva (1986/1995) envolveu uma
estratgia do ento Presidente para entorpecer reformas e debilitar o Governo de
forma a beneficiar o regresso ao poder do PS, ameaando a dissoluo parlamentar,
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liderando convenes oposicionistas (Portugal Que Futuro?) e estimulando protes-

tos de rua antigovernamentais atravs do direito indignao. Tambm a coa-
bitao Jorge Sampaio / Santana Lopes (2004) foi turbulenta, tendo o Presidente
dissolvido o Parlamento depois de colocar um Governo apoiado por uma maioria
parlamentar absoluta sob tutela. E mesmo a coabitao Cavaco Silva / Jos Scra-
tes, embora no tenha envolvido por parte do Presidente nenhuma das condutas
anlogas s dos seus antecessores, passou a ser algo tensa depois de 2008.
Por contraposio, em quadros de confluncia, o exerccio dos poderes presi-
denciais foi marcado pela escassa relevncia do Presidente que se resumiu a fun-
es notariais (ciclo Sampaio / Guterres e Sampaio/Scrates), que libertaram a
aco poltica dos Governos.
Em face desta dialctica, o futuro do semipresidencialismo jogarse no ciclo
poltico iniciado em 2011 e concludo em 2015, no qual os poderes arbitral e mode-
rador do Presidente sero postos prova no contexto de uma indita crise
econmicofinanceira.
Alguns cenrios polticos poderiam militar em favor da conservao do sistema.
Seria o caso daqueles que envolvessem uma maior interveno do Presidente, em
cooperao com o Governo, da qual resultasse a viabilizao de polticas pbli-
cas eficazes e indispensveis para uma reforma financeira, administrativa e social
do Estado, sem quadros arrastados de conflitualidade com a maioria governativa
como os que ocorreram entre 1991 e 1995. Seria, tambm, o cenrio de uma pre-
sidncia escrutinadora, mas discreta, que no conflituasse com a aco de um
Governo maioritrio.
Pelo contrrio, quer cenrios de uma presidncia puramente notarial, quer a
irrupo de quadros de conflito institucional prolongado e insolvel em tempo de
grave crise podero dar fora, por volta de 2015, aos que alvitram uma mudana na
governance poltica do Estado, caso se demonstre, respectivamente, que o poder
moderador do Presidente irrelevante, ou antes um factor permanente de atrito
com o Executivo, em prejuzo da governabilidade. Semelhante mudana poderia
passar por uma parlamentarizao racionalizadora do mesmo sistema, atravs da
eleio do Presidente pelo Parlamento, da limitao dos seus poderes de dissolu-
o parlamentar e de demisso do Governo e da atenuao do seu poder de veto.
Ser por tudo isto que o desempenho do mandato presidencial nos prximos
cinco anos ser determinante para a subsistncia ou mudana dos pilares do sis-
tema poltico.

2.2. Opes de mudana no sistema poltico a considerar em prxima reviso

constitucional ordinria

2.2.1. Uma questo prvia: a subsistncia da reviso constitucional iniciada em 2010

Atenta a composio do Parlamento eleito em 2009, a reviso constitucional ini-
ciada em 2010 no parece reunir consensos objectivos que permitam alterar os
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pilares do sistema poltico e muitas das normas obsoletas da Constituio Econ-

mica e Social.
Neste sentido, ou no haver reviso constitucional (o que seria desejvel, j
que diferiria o reincio do processo para um futuro no distante onde a geografia
parlamentar possa ser diferente) ou a reviso limitarse a ajustes esprios em
matria regional e de Justia e bloquear a hiptese de uma reviso de fundo para
os prximos cinco anos. Da que as linhas de mudana que propomos se reportem
a uma reviso constitucional nascitura, marcada uma composio parlamentar
diferente da actual.

2.2.2. Principais linhas de fora

A. O reforo de condies mnimas para a formao de governos maioritrios
A ineptido de um governo minoritrio poder enfrentar o impacto de uma pro-
funda crise que afecta a solvabilidade financeira do Estado e o seu modelo social
exige alteraes que favoream executivos maioritrios estveis, como as que se
passa a mencionar.

a) Possibilidade de o Presidente poder dissolver a Assembleia da Repblica

excepto nos trs ltimos meses do seu mandato.
A inibio colocada ao Presidente para dissolver o Parlamento nos ltimos
seis meses do seu mandato constituiu um factor de grave bloqueio do sistema, j
que, se a crise oramental de 2010 tivesse tido um desfecho negativo, o Presidente
no teria podido antecipar eleies em caso de demisso do Governo e de impos-
sibilidade de formao de outro Executivo alternativo. O Presidente deve, assim,
poder dissolver, excepto nos trs ltimos meses do seu mandato que coincidem
com o tempo imediatamente anterior e posterior eleio presidencial.

b) Criao de condies para a formao de maiorias absolutas

monopartidrias
Um agravamento na qualidade tcnica e poltica dos deputados poderia acentuar
se caso viesse a ser introduzido um sistema eleitoral misto com uma componente
de crculos uninominais, o qual favoreceria o ingresso de caciques locais dos par-
tidos, de caudilhos regionais e de notabilidades autctones ligados ao futebol. Por
outro lado o sistema alemo, de onde foi retirado esse paradigma, falhou no seu
desiderato de evitar a disperso de votos, encontrandose hoje representados seis
partidos no Bundestag.
Sustentamos, assim, que o nmero mnimo de deputados seja reduzido para
cento e cinquenta e um e que a meno aos crculos uninominais seja retirada,
mantendose o sistema da mdia mais alta de Hondt, complementado por uma
lei eleitoral que subdivida os maiores crculos eleitorais, como os de Lisboa e do
Porto, em crculos menores, de forma a concentrar a representao nas grandes
formaes partidrias, favorecendo governos maioritrios.
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B. Revalorizao e agilizao da democracia referendria

Existe uma tendncia para uma certa asfixia do sistema poltico atravs de uma
democracia representativa excessivamente tributria de directrios partidrios,
ganhando o processo de deciso com a revalorizao do referendo.
O art. 115. da CRP bloqueia o carcter vinculativo dos referendos nacionais
(pois em nenhum dos realizados at ao ano de 2010 votou mais de metade dos
eleitores) e permite a desvalorizao da iniciativa popular, j que todas as pro-
postas referendrias oriundas dos cidados (75 000 assinaturas) foram rejeitadas
pela Assembleia da Repblica.
Sugerese que os cidados possam propor directamente ao Presidente da
Repblica a convocao de um referendo. E propugnase que este seja vinculativo
se for votado por 35% dos eleitores, recusandose os projectos de reviso de 2010
que permitem, por absurdo, que o resultado seja obrigatrio mesmo que vote
apenas 1% do eleitorado.

C. Reforo do estatuto de independncia das entidades reguladoras

da Economia
Impese por termo governamentalizao das entidades reguladoras da econo-
mia traduzida na faculdade de o Executivo as criar por decretolei e de as crismar
comoindependentes, apesar de deter o exclusivo da nomeao dos seus titulares
e de as sujeitar sua tutela.
A regulao econmica exige uma alta taxa de neutralidade dos superviso-
res que devem possuir um estatuto de independncia substancial, e no apenas
semntica. Os titulares dos seus rgos executivos devero, pois, ser indigitados
pelo Governo e nomeados pelo Presidente da Repblica, volvido um processo de
audio em comisso especializada a funcionar junto do Parlamento e composta
por deputados e juzes do Tribunal de Contas.
Como pressupostos da sua independncia deve garantirse a irresponsabili-
dade poltica e a inamovibilidade dos titulares, salvo por razes ligadas a viola-
o grave dos respectivos deveres legais, carecendo a sua destituio de prvia
proposta do Governo e deciso favorvel do Presidente da Repblica, ouvida a
referida comisso especializada.

2.2.3. Precises pontuais nos poderes de alguns rgos de soberania

A. Presidente da Repblica

a) Foras Armadas
Encontrandose quase obsoleto o instituto da declarao de guerra (acto da com-
petncia presidencial) parece no fazer sentido que a liberdade para decidir sobre
o envolvimento de contingentes das foras armadas em teatros de operaes no
estrangeiro se encontre integralmente governamentalizada. Sustentase, assim,
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que qualquer deciso do Governo sobre esse mesmo envolvimento seja autori-
zada (ou confirmada ex post em caso de especial urgncia) pelo Chefe de Estado,
como comandante supremo das Foras Armadas

b) Actos presidenciais
Sugerese a supresso do intil instituto notarial da referenda ministerial e a
consagrao explcita, por razes lgicas, do veto qualificado do n. 3 do art.
136. para as leis aprovadas por dois teros dos deputados.

B. Assembleia da Repblica

i) Reforo dos poderes de fiscalizao

A Assembleia da Repblica deve ser reforada como rgo fiscalizador no tocante
formao das polticas europeias do Governo, execuo Oramental e ao con-
trolo das contas do Estado e demais entes pblicos.

ii) Limitao do exerccio da competncia legislativa na concretizao das leis

de bases
O Parlamento, sempre que disponha da competncia para aprovar leis de bases
ou leisquadro, deve limitar o seu poder legislativo edio das normas de prin-
cpio dessas bases e absterse de as desenvolver, devendo essa funo concreti-
zadora ser cometida apenas ao Governo e s Assembleias Legislativas Regionais.
Isto, sem prejuzo da subsistncia da competncia de apreciao parlamentar dos
decretosleis de desenvolvimento.

iii) Eleio de juzes do Tribunal Constitucional

Tendo em vista o reforo da independncia dos membros do Tribunal Constitu-
cional, entendese que o nmero dos juzes conselheiros eleitos pela Assembleia
da Repblica deveria ser reduzido de dez para sete, sendo a competncia para a
designao dos trs outros que presentemente elege cometida a um Conselho
Superior de Justia, resultante da fuso dos conselhos superiores das magistratu-
ras judiciais.
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SOUSA, Marcelo Rebelo de, O Sistema de Governo Portugus, Lisboa, 1992.

Carlos Blanco de Morais Professor Associado com

agregao da Faculdade de Direito de Lisboa, onde
rege as disciplinas de Direito Constitucional e
Direito Internacional Pblico. Exerce desde 2006
o Cargo de Consultor para os Assuntos Jurdico-
-Constitucionais da Presidncia da Repblica,
desenvolvendo ainda actividades de jurisconsulto.
Desempenhou entre 1993 e 2006 funes de
Consultor-Principal da Presidncia do Conselho
de Ministros e exerceu, ainda, o cargo de vogal
do Conselho Superior da Magistratura eleito pela
Assembleia da Repblica e Administrador no
Executivo da Portugal Telecom SGPS.
Este artigo parte integrante de
A Constituio Revista, um e-book da Fundao Francisco Manuel dos Santos

Ttulo: A Constituio Revista

Conselho Editorial: Jos A Tavares
Miguel Poiares Maduro
Nuno Garoupa
Pedro Magalhes
Reviso: Beatriz Luiz Gomes
Design: Ins Sena
Produo: Guidesign
ISBN: 978-989-8424-28-0

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