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Ktia Cacilda Pereira Lima e Francisca Rodrigues de Oliveira Pini

Organizadoras
Dados Internacionais de
Catalogao na Publicao (CIP)
(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Oramento participativo : mltiplos olhares / Ktia Cacilda


Pereira Lima e Francisca Rodrigues de Oliveira Pini,
organizadoras . -- 1. ed. -- So Paulo : Instituto Paulo
Freire, 2014.

978-85-60867-17-2

1. Cidadania 2. Educao social 3. Obras pblicas -


Oramento 4. Oramentos municipais - So Paulo (SP) -
Participao dos cidados I. Lima, Ktia Cacilda Pereira. II.
Pini, Francisca Rodrigues de Oliveira.

14-12054 CDD-352.48

ndices para catlogo sistemtico:


1. Oramento participativo : Administrao pblica 352.48
Agradecimentos

A Prefeitura Municipal de Guarulhos,


por meio do senhor prefeito Sebastio
Almeida e do secretrio de governo
Benedito Aparecido da Silva, agradece:
Aos gestores municipais, que contriburam
com essa construo e com o fortalecimento
do Oramento Participativo.

Aos funcionrios do Departamento do


Oramento Participativo pela dedicao
e compromisso com a construo
democrtica. So eles: Carlos Eduardo
Borges, Eliane Akimim Fernandes, Fbio
Casemiro Gomes, Fabrcio Rodrigues
Souza, Isabel dos Santos, Luciano Barreto
dos Santos, Joaquim Misael da Silva, Snia
Aparecida de Andrade, Santina de Ftima
Guimares e Tailze Aparecida de Souza.

Aos conselheiros, conselheiras, delegados


e delegadas do Oramento Participativo,
que constroem cotidianamente
a participao popular na gesto
pblica municipal de Guarulhos.

parceria com o Instituto Paulo Freire.


Instituto Paulo Freire
Paulo Freire
Patrono

Moacir Gadotti
Presidente de Honra

Alexandre Munck
Diretor Administrativo-Financeiro

ngela Antunes, Francisca Pini e Paulo Roberto Padilha


Diretores Pedaggicos

rea de Educao Popular


Francisca Pini
Coordenador do Projeto de Formao OP Guarulhos

Alex Vargem
Deisy Boscaratto
Natlia Caetano
Educadores

Editora e Livraria Instituto Paulo Freire


Janaina Abreu
Coordenadora Grfico-Editorial

Julio Talhari
Tuca Dantas
Revisora

Marcela Weigert
Capa, Projeto Grfico, Diagramao e Arte-final

Emlia Silva
Assistente de Produo Grfico-Editorial

Prefeitura de Guarulhos
Realizao
Prefcio 06
Uma tecnologia social genuinamente brasileira
e um direito humano fundamental
Moacir Gadotti

Apresentao 14
Ktia Cacilda Pereira Lima

1. O Oramento Participativo de Guarulhos 16


em perspectiva histrica
Ktia Cacilda Pereira Lima

2. Gesto participativa no Brasil: os desafios de uma 59


nova dcada e as lies do Oramento Participativo
Pedro Pontual

3. Oramento Participativo: contexto histrico, 67


poltico e social da construo democrtica
Adriana Brito da Silva (autora), Emiliano P. Lui,
Gabriel Simeone e Danylo Teruel (coautores)

4. O trabalho de formao no Oramento Participativo 90


de Guarulhos: um projeto poltico-pedaggico
Emiliano P. Liu e Francisca Rodrigues de Oliveira Pini

5. Polticas sociais e transformao da sociedade 115


Ladislau Dowbor

6. Os oramentos participativos sabem escutar? 142


Giovanni Allegretti

Cordel Oramento Participativo e o Governo Popular


Costa Senna
Prefcio

Moacir Gadotti
Presidente de Honra do Instituto Paulo Freire e
professor aposentado da Universidade de So Paulo
Embora sejamos um pas ainda muito injusto, somos um
pas que avanou nas ltimas dcadas no caminho da ra-
dicalizao da democracia. Entre esses avanos est, certa-
mente, a criao de um modelo de gesto democrtica que
aproxima cada vez mais o cidado do poder de deciso. Es-
tamos falando do Oramento Participativo, uma tecnologia
social genuinamente brasileira.
Tecnologia social um conceito amplo e pode com-
preender tanto produtos e tcnicas como metodologias
reaplicveis, desenvolvidas em interao com a comunida-
de e que reapresentam propostas efetivas de transformao
social. Ela pressupe a participao dos sujeitos beneficia-
dos pelo projeto ou produto desde a sua organizao e im-
plementao at a sua avaliao final. As tecnologias sociais
buscam o desenvolvimento autnomo das comunidades
em suas diferentes demandas: alimentao, habitao, ren-
da, educao, energia, saneamento, sade, meio ambiente,
fazendo dialogar o saber tcnico-cientfico com o saber po-
pular. Nesse conceito amplo de tecnologia social, podemos
enquadrar, perfeitamente, o Oramento Participativo.
O Oramento Participativo, como mostrado neste
livro, aponta para um direito humano fundamental, que o
direito do cidado participar de tudo o que lhe diz respeito,
e, certamente, a gesto da cidade lhe diz respeito direta-
mente, pois mexe com todos os seus direitos.
Neste ano, a presidenta Dilma Rousseff instituiu a Po-
ltica Nacional de Participao Social e o Sistema Nacional de
Participao Social, com a assinatura do Decreto 8.243, conso-
lidando uma poltica que j vinha sendo impulsionada sobre-
tudo a partir de 2003. Consolidar a participao social como
mtodo de governo um grande passo para concretizar a de-
mocracia participativa ao lado da democracia representativa.
No h dvida de que uma das disputas centrais da
democracia brasileira hoje est se dando no campo da par-
ticipao social. Trata-se de um processo de qualificao

7
da democracia para superar uma democracia formal, que
proclama direitos, mas no os oferece a todos e todas.
Ampliar a cidadania dever de uma sociedade que quer
avanar. A reao raivosa das elites ao decreto da presi-
denta, no Congresso e na mdia, um sinal de que vamos
ter de enfrentar definitivamente a batalha pela democracia
participativa neste pas. As elites no toleram mais avan-
os nas polticas sociais, mesmo que no sejam tantos e
na medida em que gostaramos que fossem.
O Estado brasileiro precisa ser menos representati-
vo e mais participativo. A participao cidad no s um
direito constitucional. um direito humano. Paulo Freire,
como secretrio municipal de Educao da cidade de So
Paulo, instituiu, em 1989, uma poltica de Educao em Di-
reitos Humanos, valorizando o dilogo e a participao po-
pular. Um dos eixos bsicos de sua reorientao curricular
foi a participao social por meio de colegiados.
Paulo Freire nos ensinou que o dilogo a princi-
pal prtica da educao em direitos humanos. Mas di-
logo e participao s podem ser ensinados pela prtica
do dilogo e da participao e de instrumentos concre-
tos como o do Oramento Participativo. Da a importn-
cia do fortalecimento dos conselhos e da formao dos
conselheiros, uma das caractersticas marcantes da longa
experincia do Oramento Participativo (OP) de Guaru-
lhos, no estado de So Paulo.
A experincia do OP de Guarulhos reala a impor-
tncia da construo de um sistema de participao popu-
lar no nvel municipal, envolvendo movimentos sociais e
populares e organizaes sindicais na construo de uma
democracia participativa. Mas, para tornar-se uma fora
real, experincias como essa no devem atuar de forma
isolada nos municpios; devem constituir-se em ao
articulada nacional, estimulando a ao de organizaes
como a Rede Brasileira de Oramento Participativo, da qual
a prefeitura de Guarulhos tem sido uma grande protago-
nista. Da a importncia do mapeamento das experincias
existentes de OP e de sua permanente articulao.

8
As dificuldades so conhecidas: falta de experincia
democrtica da populao devido a uma longa tradio po-
ltica autoritria, experincias frustradas por falta de uma
metodologia adequada de formao para a participao,
expectativas dos participantes, alm da capacidade ora-
mentria do municpio etc. Um projeto poltico-pedaggico
de formao e um plano estratgico de participao social so
indispensveis no enfrentamento dessas dificuldades. A
Educao Popular, como grande referncia terico-prtica,
tem ajudado os OPs a encontrarem o melhor caminho.
Esses desafios no impediram que muitos OPs te-
nham tido enorme xito e continuem essa bela iniciativa, que
precisa ainda ser mais divulgada e apoiada. A publicao de
um livro como este dever, certamente, estimular o apareci-
mento de novas iniciativas e aperfeioar outras, agora com o
aval de uma Poltica Nacional de Participao Social.
claro, existem OPs cujos resultados so muito di-
ferentes e at contraditrios. H casos de OPs que se cons-
tituem em experincias ainda muito frgeis. Os riscos, as
desconfianas, as incompreenses e os medos fazem parte
de todos os processos participativos emancipadores. Isso
tambm objeto de anlise deste livro. As nossas fragilida-
des no deslegitimam esses experimentos como espaos
polticos e de disputa de poder. Ao contrrio, entender es-
ses diferentes processos prticos e concepes tericas nos
ajuda a avanar e qualificar novas iniciativas de OPs. Os
OPs precisam reinventar-se constantemente para que no
caiam na rotina e no passem a burocratizar a participao.
A burocracia a morte da participao.
Est demonstrado que os municpios que adotaram
o OP tm atendido melhor a populao em suas necessi-
dades bsicas de educao, sade, saneamento etc. Isso
mostra que o OP, promovendo a participao popular, pos-
sibilita maior controle social sobre as prioridades da gesto
municipal. So municpios que tm melhor desempenho
na reduo da mortalidade infantil e registram maior pre-
sena de organizaes da sociedade civil interagindo com o
poder pblico. Em muitos casos, a maioria das pessoas que

9
participa do OP vem das classes C e D e v nele uma opor-
tunidade de melhorar as condies de vida.
Podemos dizer que fizemos um longo caminho des-
de as experincias pioneiras de OPs da prefeitura de Por-
to Alegre na gesto de Olvio Dutra e da prefeitura de So
Paulo na gesto de Luiza Erundina no mesmo perodo de
governo municipal (1989-1992), incentivando a organizao
e a mobilizao popular. Desde seus primrdios, o OP mos-
trou as suas potencialidades. Com base nessas experincias
embrionrias, seguiram-se numerosas outras experincias
que enriqueceram o processo de participao popular; mul-
tiplicaram-se e expandiram-se suas competncias.
Anos depois, na gesto de Marta Suplicy (2001-2004)
na cidade de So Paulo, o OP foi retomado e surgiu, tam-
bm, na Secretaria de Educao, a experincia do Oramen-
to Participativo Criana, uma iniciativa de exerccio da cida-
dania desde a infncia. O OP, mesmo com todas as suas
dificuldades de implementao, tornou-se um desses meca-
nismos emblemticos de um outro mundo possvel. Para ele
convergem, at hoje, muitas esperanas de uma esfera p-
blica cidad, de uma nova lgica de poder, um mecanismo
poderoso de participao e de gesto pblica no estatal.
A formao para e pela cidadania visa ao fortalecimen-
to dos governos democrticos e de uma nova cultura poltica,
que se fundamenta na cogesto e no compartilhamento do
poder. Governo e populao tornam-se coautores da elabo-
rao do oramento pblico, principal instrumento de pla-
nejamento e definio de polticas prioritrias para a cidade.
O municpio de Guarulhos avanou muito nes-
se sentido desde a primeira administrao de Eli Piet
(2001-2004). Essa experincia mostrou que, em todos
os momentos do processo do OP, a formao to de-
cisiva quanto a comunicao. Ningum participa quan-
do no se sente envolvido e s pode sentir-se envolvido
se est adequadamente informado. A luta pela melhoria
da qualidade de vida d-se tambm no campo simbli-
co, organizativo e na disputa ideolgica. Da a importn-
cia da informao, da formao e da comunicao. No

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basta apenas deliberar sobre as prioridades dos recursos.
preciso ter tempo para a implantao e acompanhar se
as decises tomadas tm impacto na melhoria da quali-
dade de vida dos cidados. O OP deve discutir estrate-
gicamente o futuro da cidade. O OP no um programa
conjuntural, de governo. Ele um programa estratgico,
de estado, portanto, de longo prazo.
Essa tecnologia social tem um componente educativo
e utpico fundamental. No se pode pensar numa proposta
como a do OP apenas em termos de definio de priori-
dades oramentrias. Discutir oramento tambm dis-
cutir o nosso futuro, discutir como intervir no governo das
coisas, no nosso rumo, no mundo como possibilidade,
como dizia Paulo Freire, e no como fatalidade. Quando
fazemos nossas contas, estamos construindo o nosso
futuro. Por isso o OP tem um carter pedaggico. A me-
todologia do OP deve supor um aprendizado permanente.
Insisto nesse ponto porque a fraqueza de algumas
experincias de OP est exatamente na incompreenso do
seu significado pedaggico e no sentido mesmo do concei-
to de democracia participativa. Reduzir o OP a apenas um
espao da democracia pode at obter resultados numricos
e visveis administrao pblica e, momentaneamente,
pode at trazer uma certa sensao de dever cumprido por
parte dos coordenadores de OPs. Mas no trazem resul-
tados permanentes, no formam pessoas, no constituem
o ator social necessrio para mudar o mundo. Pode at
ser um OP eficiente do ponto de vista oramentrio, mas
no cria as razes e as asas necessrias para um outro
mundo possvel. Considero substantivamente eficiente
o OP que cria razes e as mantm fortemente consolida-
das na sociedade. O OP pode formar a populao para a
participao para alm de um governo ou de uma gesto.
O desafio maior do OP formar toda a populao para e
pela cidadania num grande movimento histrico-social de
educao cvica no formal e de mudana estrutural da
esfera pblica, para instituir um novo modo de governo
na direo de uma sociedade radicalmente democrtica.

11
Mas no basta criar mecanismos de participao po-
pular e de controle social das polticas pblicas; preciso
atentar para a necessidade de criar, tambm, simultanea-
mente, as condies de participao. A sociedade civil par-
ticipa sempre que convocada, mas com muita dificuldade.
A participao, para ser qualificada, precisa ser precedida
pelo entendimento muitas vezes tcnico e cientfico do
que se est discutindo: saber ler planilhas de custo, ora-
mentos etc. Como uma associao de moradores de uma
comunidade empobrecida pode participar? uma questo
que frequentemente colocada na gesto democrtica com
participao popular. No se deve convocar a participao
popular em locais e horrios inadequados, sem estrutura,
sem preparao e sem organizao. A participao popular
no pode ser alguma coisa episdica, paralela, mas estrutu-
ral; ela deve constituir-se numa metodologia permanente da
poltica, num modo de governar.
Em 2013 e 2014 vivemos um novo momento de gran-
des mobilizaes populares que me fizeram lembrar muito das
experincias dos OPs. Como atender crescente demanda
de participao popular e social sem instrumentos instituin-
tes como os do OP? Os OPs podem dar uma resposta positi-
va a esses movimentos sociais e populares, pois eles se cons-
tituem em canais de participao entre sociedade e governo
sem que a mobilizao social seja cooptada ou manipulada.
Precisamos dessa nova cultura poltica, muito bem
representada na horizontalidade das marchas dos Fruns
Sociais Mundiais e nas manifestaes populares de junho
de 2013 e que continuam at hoje, empoderadas pelas re-
des sociais. Qualquer pessoa pode convocar uma manifes-
tao, que pode ser seguida rapidamente por milhares. Um
menino de 17 anos convocou um dos maiores protestos de
Braslia. Qualquer um pode hoje produzir informao. E
isso muito bom. Os grandes meios de comunicao no
monopolizam mais a informao. A praa hoje virtual e
est em todos os cantos. permanente, est no ar dia e noi-
te. Vimos crianas e jovens com skates nas manifestaes,
ocupando pacificamente os espaos pblicos.

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Agora, no se trata apenas do anncio de polticas
corretas. preciso que elas sejam legitimadas pela partici-
pao social e popular. As pessoas pedem mais canais for-
mais de controle social, mais transparncia, mais informa-
o. Temos muitos canais de comunicao, mas eles no
so populares no sentido de atender s necessidades das
classes populares e mais emitem comunicados do que co-
municam. O processo de participao e de legitimao das
polticas pblicas to importante quanto a poltica em si
mesma. O processo formativo.
O Brasil cresceu, fortaleceu sua democracia, mas
continua injusto, muito injusto. A multido despertou para
o sonho e a utopia. Uma nova massa de estudantes e de
novos trabalhadores est indo s ruas para exigir mais e
melhores servios pblicos (transporte, educao, sade,
segurana etc.). O cidado quer ter mais voz ativa.
Em resposta s manifestaes, no dia 21 de junho de
2013, a presidenta Dilma afirmou que a cidadania e no o
poder econmico que deve ser ouvida em primeiro lugar.
isso que os governos precisam fazer. E para isso eles tm um
grande instrumento que o OP. A cidadania deve ser maior
do que o Estado: isso nem os governos nem os polticos
ainda entenderam. Esperamos que as ruas faam com que
eles entendam. Sem isso, perderamos uma grande chance
deste pas mudar para melhor.

13
Apresentao

Ktia Cacilda Pereira Lima

Coordenadora nacional da Rede Brasileira de Oramento


Participativo na gesto de 2009 a 2013, diretora do Departa-
mento de Oramento Participativo do municpio de Guaru-
lhos e membro do Frum Paulista de Participao Popular.
Formada em gesto pblica. Tem participado em espaos
internacionais que debatem a participao social e amplia-
o da democracia.
Chega at suas mos o livro:
Oramento Participativo: mltiplos olhares.

Com este livro queremos convid-lo a conhecer a


metodologia do Oramento Participativo (OP) de Guaru-
lhos, um instrumento de construo de uma nova cultura
poltica, a participao popular. H mais de treze anos,
a cidade pode participar das decises oramentrias do
governo municipal por meio dos canais de participao
promovidos pela prefeitura. Inmeros avanos foram con-
quistados e mais de 1.500 obras definidas foram conclu-
das mediante esse espao.
Uma nova cultura poltica no construda sem en-
frentar os desafios da sua prtica diria. Por acreditar nisso,
entendemos que a experincia do OP de Guarulhos dever
ser aprimorada para continuar o processo de consolidao
da democratizao da elaborao das polticas municipais.
No processo de aprimoramento da experincia do
OP Guarulhos iniciamos a primeira etapa, convidando
importantes tericos do cenrio nacional e internacional
para compartilhar conosco seus olhares, comentrios e
provocaes sobre a democracia participativa, com o ob-
jetivo claro de ampliar a observao da realidade, abrindo
possibilidades para novas estratgias de consolidao dos
espaos de participao popular.
Acredito que esses artigos contribuiro para que voc,
leitor, reflita sobre os avanos e os desafios das experincias
brasileiras de participao popular, em especial a Guarulhos.

Boa leitura!

15
Captulo 1

Ktia Cacilda Pereira Lima


O objetivo deste artigo demonstrar o processo pelo qual
passou a metodologia do Oramento Participativo (OP) de
Guarulhos, de modo que se torne evidente sua permanen-
te necessidade de reinveno pela dinmica das relaes
socioeconmicas em que o programa est contextualiza-
do. Para tanto, faremos um levantamento do histrico de
Guarulhos a fim de discutir o crescimento desordenado da
cidade e suas consequncias. Em seguida, relataremos criti-
camente a avaliao dos ltimos ciclos do OP. Essa etapa
importante, pois aponta os fundamentos metodolgicos do
programa, seus avanos e limitaes na viso de moradores,
conselheiros, representantes de bairros e Departamento de
OP. Com esse material, teremos condies de situar o leitor
para, por fim, apresentar as expectativas de mudana no pro-
cesso do mecanismo de participao popular em questo.

Breve histrico e principais caractersticas


conformadoras do municpio

De modo geral, acompanhando o processo de industrializa-


o que se faz progressivamente na parte Sudeste do pas,
especialmente nas regies de So Paulo, Rio de Janeiro e
seus arredores, na primeira metade do sculo XX, a cidade
de Guarulhos se inicia na indstria com a instalao de uma
fbrica de tecidos, na dcada de 1920.
A partir da dcada de 1950, Guarulhos passa a ter
acesso a um conjunto de importantes rodovias, que fazem
a ligao entre cidades e capitais de toda a regio Sudeste: a
rodovia Presidente Dutra (1951), que liga So Paulo, Vale do
Paraba e a capital fluminense; a rodovia Ferno Dias (1961),
que passa pela capital paulista e segue at Belo Horizonte; a
rodovia Ayrton Senna (1982), que mais tarde ampliar essa
malha viria de ligao entre as cidades do Sudeste brasileiro.

17
Esse movimento, iniciado nos anos 1950, vai fazer
de Guarulhos um forte polo de atrao para novos inves-
timentos industriais. nessa poca que o municpio vai
revelar a sua vocao industrial, como importante polo de
produo de bens e servios, bem como lugar estratgico
para o transporte e a circulao de mercadorias entre im-
portantes cidades e portos. O Aeroporto Internacional de
Guarulhos, na dcada de 1980, refora essas caractersti-
cas, que j estavam consolidadas.
O crescimento econmico nesse curto perodo de
tempo foi to expressivo que, a partir de 2006, a cidade
ocupa a oitava ou nona posies quanto ao maior Produto
Interno Bruto (PIB) do pas, e o segundo maior PIB do
estado de So Paulo.
Entretanto, esse padro de desenvolvimento tam-
bm carrega consigo uma srie de problemas sociais, bem
como srias dificuldades para o planejamento urbano.
Acompanhando esse perodo mais intenso de desen-
volvimento industrial, os nmeros revelam a forte exploso
demogrfica, acompanhada de crescimento desordenado,
causado, em grande medida, por um intenso processo de
migrao populacional, entre 1946 e 1989:

Tabela 1 Processo de migrao populacional.

1950 1960 1970 1980 1991

Populao total 35.523 101.273 237.900 532.726 787.866

Taxa geomtrica de
16,43% 18,51% 13,49% 12,39% 4,79%
crescimento anual

Fonte: SANTOS, 2006.

Esse movimento de forte expanso demogrfica


acabou determinando um processo de ocupao desorde-
nada dos espaos da cidade, o que resultou numa situao
bastante alargada de irregularidades, precariedade ou au-
sncia de infraestrutura e de servios pblicos nas comu-
nidades que foram se formando. Essa situao se agravar

18
na dcada de 1980, quando irrompe a crise econmica, no
contexto da decadncia do regime militar, que causa, entre
outros problemas, o aumento da inflao (incluindo alu-
guis). Ocorre, nesse momento, na regio metropolitana
de So Paulo, um crescimento no nmero de favelas, em
grande medida impulsionado pelo xodo de partes da po-
pulao da capital paulista para localidades mais perifri-
cas. Em 2002, o Plano Diretor de Guarulhos contabilizava
320 favelas na cidade. Alm disso, de acordo com dados
de estudo conduzido pela Secretaria de Habitao, o d-
ficit habitacional quantitativo era de 48.043 moradias em
2011, dentro de um universo de aproximadamente 386.800
domiclios particulares em 2010.
Nos dias atuais, o crescimento populacional de
Guarulhos continua acima da mdia nacional. Segundo
a ltima estimativa de habitantes divulgada pelo Institu-
to Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a cidade
de Guarulhos atingiu 1.312.197 pessoas em 1 de julho de
2014. A taxa de crescimento foi de 0,98%, superior ao re-
gistrado no pas, que foi 0,86%.
O crescimento desordenado tambm acarretou pro-
fundas desigualdades em relao distribuio dos equipa-
mentos comunitrios e dos servios pblicos, que ainda se
apresentam distantes ou inacessveis para diversos bairros
que esto nas regies mais perifricas da cidade.
importante ressaltar certas limitaes e dificulda-
des financeiras que o oramento pblico tem enfrentado
nesse perodo. Embora haja um crescimento anual da re-
ceita oramentria total, que colocou Guarulhos no ranking
nacional em 2010 entre as dez cidades com o maior ora-
mento, isso se modifica quando se analisa a receita per capi-
ta: a posio do municpio cai para 1.633.
Desde 2003, a administrao municipal planejou
suas aes e tem desenvolvido projetos em parceria com
o governo federal, com o objetivo de atender demandas
sociais. A obteno desses recursos alterou a posio no
ranking nacional, em 2010, no recorte sobre investimento, o
que fez a cidade saltar para quarto lugar.

19
Vale ressaltar que esse incremento no oramento
anual no faz parte da arrecadao permanente do municpio.

Tabelas 2 e 3 Ranking Nacional de arrecadao


(geral e per capita).

Ranking Guarulhos 2010 (geral)


populao em 2010: 1.222.357 (IBGE)
Brasil Sudeste UF (SP)
total em 2010 (R$)
2010 2010 2010

Receitas 2.414.414.761,91 10 5 3

Despesas 2.575.367.046,32 9 5 3

Investimentos 531.093.077,93 4 4 2

Despesas com
564.858.972,22 10 5 3
sade
Despesas com
480.302.927,88 12 6 4
educao
Despesas com
457.008.324,42 2 1 1
saneamento
Fonte: http://www.comparabrasil.fnp.org.br/ - Rankings (acessado em 29/8/2014).

Ranking Guarulhos 2010 (per capita)


populao em 2010: 1.222.357 (IBGE)
Brasil Sudeste UF (SP)
total em 2010 (R$)
2010 2010 2010

Receitas 1.975,00 1633 656 353

Despesas 2.107,00 1320 526 284

Investimentos 434,00 691 216 113

Despesas com
462,00 1343 579 284
sade
Despesas com
4.999,00 983 428 335
educao
Despesas com
374,00 17 5 2
saneamento
Fonte: http://www.comparabrasil.fnp.org.br/ - Rankings (acessado em 29/8/2014).

20
O Oramento Participativo em Guarulhos

O Programa Oramento Participativo um dos instrumen-


tos pblicos para participao e controle social. Dentro
dessa categoria, uma das modalidades para a gesto de-
mocrtica das polticas pblicas, por meio de orientaes,
deliberaes, fiscalizao etc. uma modalidade diferen-
ciada de conselho, pois, alm de acompanhar os setores
de cultura, sade, educao e assistncia, por exemplo,
partilha o poder decisrio, incide e delibera diretamente
sobre o oramento pblico. No caso de Guarulhos, o Con-
selho do OP aparece no Plano Diretor junto aos diversos
conselhos e espaos pblicos que devem servir gesto
democrtica da cidade. Essa sua importncia adquire um
significado ainda mais profundo ao se considerar os ele-
mentos histricos abordados anteriormente.
O crescimento da cidade se deu de modo desorga-
nizado e vertiginoso em um perodo relativamente curto
de tempo (entre 1950 e 1990). Como caractersticas desse
crescimento, podemos citar as situaes de ocupao ir-
regular do solo e precariedades de urbanizao, a desigual
e insuficiente distribuio dos equipamentos e dos servi-
os pblicos pelas regies que afetam, sobretudo, as reas
mais perifricas, assim como as profundas desigualdades
socioeconmicas, que ainda mantm grandes contingen-
tes populacionais em situao de pobreza. Tendo isso em
vista, podemos conceber o quo importante foi a constru-
o de um espao que permite uma relao e um dilogo
mais direto entre a populao e o governo. Isso possibilita
o mapeamento das principais carncias e demandas senti-
das e escolhidas pelas comunidades, na medida em que o
programa se constitui como instrumento de orientao e
deliberao para o investimento pblico na cidade.
Apresentaremos a seguir o modo como o OP est
estruturado no municpio, bem como a dinmica de seu
funcionamento.

21
A localizao do OP na estrutura administrativa
de Guarulhos

Na estrutura administrativa do municpio de Guarulhos


est localizada a Secretaria de Governo, que por sua vez
contempla o Departamento de Oramento Participativo,
responsvel pela coordenao de todas as atividades do
programa. A gesto desse departamento est ancorada em
um plano de trabalho que foca os objetivos, metas e proces-
sos, tanto internos, referentes ao OP, quanto externos, que
correspondem prefeitura de Guarulhos.
A importncia do departamento se expressa pela
complexa responsabilidade de orientar as prticas de cada
atividade do OP, bem como fundamentar metodologica-
mente cada procedimento e ao executada em prol do
desenvolvimento do programa e dos sujeitos envolvidos,
como representantes dos bairros, conselheiros, educado-
res populares e moradores.
So objetivos do departamento garantir populao
o acesso s informaes relativas ao OP e o entendimento
sobre as polticas pblicas. Tal tarefa desafiadora, na me-
dida em que a linguagem do oramento e demais proces-
sos da administrao pblica se constituem em um terreno
bastante rido e hostil para a maior parte das pessoas que
no tm formao na rea. Isso porque exige-se habilidade
lingustica tanto para compreender seu contedo tcnico
e poltico quanto para despertar o interesse e a crtica da
sociedade civil no sentido de participar desse debate. Tudo
isso deve ser observado junto garantia da transparncia e
com a tarefa de promover o controle social sobre as aes
da prefeitura por meio de canais de participao popular.

22
Avaliao do ciclo do OP

Aps cada ciclo, so realizadas avaliaes sobre o proces-


so, e, com os resultados delas, possvel refletir sobre os
desafios para o aprimoramento do OP. Assim, nos ltimos
ciclos, debateu-se sobre reformulaes da metodologia do
programa. Participaram da avaliao: conselheiros, ex-con-
selheiros, representantes da sociedade civil, Departamento
de OP e Secretaria de Governo.
Com as atividades da dinmica de avaliao, per-
cebeu-se que para avanar no programa era preciso refle-
tir sobre as experincias dos ciclos anteriores. Aps dis-
cusses em conjunto, e reunidos os relatos e as anlises
feitas pelos vrios atores envolvidos, foram identificados
avanos e limitaes. De todos os levantamentos, alguns
pontos surgiram com maior relevncia: mobilizao da
populao para as plenrias; eleio dos conselheiros e
representantes dos bairros; relao conselheiros-represen-
tantes dos bairros; e o acompanhamento das obras.
Em relao participao popular, observou-se
que, ao longo dos ciclos, quase 72 mil pessoas partici-
param das plenrias. Por um lado, esse dado pouco
expressivo se simplesmente comparado ao total de habi-
tantes (cerca de 1.072.000, segundo o Censo de 2000).
Entretanto, preciso cautela nessa anlise, uma vez que,
historicamente, a sociedade brasileira construiu sua cul-
tura poltica dentro de um sistema autoritrio, paterna-
lista e centralizador de poder, com destaque para os seg-
mentos elitistas (CHAU, 2006). Assim, o processo de
fomento cidadania ativa no se d naturalmente. Mui-
to pelo contrrio, exige lutas rduas e tempo de amadu-
recimento da sociedade e dos prprios governantes em
todos os escales da administrao.
Por outro lado, se analisarmos mais de perto, vere-
mos que o perfil da participao revela que os setores de
baixa renda da populao se apropriaram do programa e
tiveram suas vozes includas no processo de deliberao
acerca do oramento pblico da cidade. Uma conquista

23
comprovada pelos dados obtidos na pesquisa de perfil dos
conselheiros e delegados dos bairros do ciclo 2013-20151.
Alm do envolvimento da populao no OP, foi ob-
servado um fato interessante: aps os ciclos do progra-
ma, foram criados conselhos municipais em vrias reas
de polticas pblicas. Esse avano foi compreendido na
pesquisa como uma repercusso do envolvimento da po-
pulao no OP. Mais do que isso, os atores envolvidos na
avaliao destacaram que os conselhos estavam sendo va-
lorizados perante o poder pblico e os participantes, fruto
do entendimento da importncia da cogesto.
Ainda que a avaliao nesse aspecto da adeso e a par-
ticipao da populao sejam bastante positivas em relao
ao OP, e com repercusso em outros mecanismos de partici-
pao, faz-se importante atentar para uma questo determi-
nante na compreenso dos atores envolvidos: a linha poltica
de democracia participativa do governo local propiciou tais
fatos na medida em que as aes do programa tiveram es-
pao e, de fato, promoveram empoderamento dos cidados.
Como indicador de tal compromisso com a cesso de poder
populao, recorremos explicitamente obra histrica dos
oito anos do OP de Guarulhos, que afirma:

outro aspecto revelador diz respeito ao exerccio de


controle social sobre a aplicao dos recursos pbli-
cos em obras e servios: 80% das aes do governo
executaram prioridades apontadas pela populao
durante as plenrias, alm de terem sido incor-
poradas ao plano de investimentos do municpio
(GUARULHOS, 2007, p. 88).

Paralelamente ao aspecto prtico da aplicao dos


recursos, produto central do programa, a avaliao apon-
tou grande valorizao dos cursos de formao oferecidos

1 O Departamento de Oramento Participativo realizou uma pesquisa quali-


quantitativa junto aos conselheiros e delegados dos bairros do ciclo 2013-2015
a fim de conhecer seu perfil com dados das ordens pessoal, cultural, familiar,
econmica, social e poltica. Disponibilizamos os grficos obtidos no anexo.

24
para todos os conselheiros eleitos em cada ciclo do OP e
tambm o envolvimento de funcionrios das secretarias
nesse tipo de atividade. Tal valorizao do carter pedaggi-
co do mecanismo de participao social em questo expe
o cuidado que o Departamento de OP e o Instituto Paulo
Freire, parceiros, tm com a qualidade da participao e a
responsabilidade com a emancipao individual e coletiva
das pessoas e dos grupos participantes.
Uma vez que os prprios atores elucidaram o papel
da formao oferecida, percebe-se a relevncia do processo
de desenvolvimento da conscincia de cogesto anterior-
mente citada, o que ao mesmo tempo nos motiva a apro-
fundar esse debate e aponta para a carncia ainda existente
de espaos de desenvolvimento da democracia participativa
e de cidadania ativa para a populao.
Fruto do conjunto de atividades de formao e de
processos participativos, como eleies e reunies de
conselho, plenrias, caravanas, discusses junto ao po-
der pblico e envolvimento das representaes de bair-
ro, foi reconhecida a diminuio das relaes clientelis-
tas entre populao e poder pblico. Acreditamos que
esse fenmeno tem diversas causas e que, entre elas,
est o impacto da insero de um referencial de fazer
poltica, que pressupe o olhar dos cidados sobre a
comunidade e sua responsabilidade coletiva ao reivindi-
car melhorias e participar dos processos, o que diminui
a expectativa de troca de favores individualistas.

Limites do processo poltico-pedaggico

As limitaes encontradas nos ciclos at 2004 estiveram


focadas nas questes financeiras, de infraestrutura e de me-
todologia para acompanhar plenamente as aes do OP. No
que tange s questes oramentrias, a quantidade insufi-
ciente de recursos implicou a reduo de aes do plano de
comunicao de forma a restringi-lo ao que dissesse respei-
to s plenrias regionais. Porm, importante realarmos

25
que no basta a verba para produzir a comunicao em
escala, pois deve-se atentar para a linguagem utilizada, que
infelizmente ainda considerada restritiva, de difcil com-
preenso para a maior parte da populao.
No tocante metodologia, constataram-se algu-
mas questes relativas durao do ciclo. Percebeu-se
que a formao dos conselheiros nos temas de polticas
pblicas no era completa. Como os mandatos eram de
apenas um ano, havia pouco tempo para a realizao de to-
das as atividades, acompanhamento de todas as aes das
demandas prioritrias e, ainda, fornecimento de respostas
satisfatrias s ansiedades da populao sobre o andamen-
to das aes em cada regio.
Por esses vrios fatores, tanto positivos (no que se
refere avaliao) quanto desafiadores (no que diz respei-
to s limitaes), que se pensou uma nova configura-
o para o OP de Guarulhos, que deveria contemplar um
plano de comunicao adequado para todas as etapas
do programa e criar condies para a articulao entre
os conselhos gestores de polticas pblicas da cidade
(GUARULHOS, 2007, p. 90).

O ciclo de dois anos

Com o objetivo de responder satisfatoriamente s neces-


sidades descritas e s concepes subjetivas e prticas,
materializou-se uma estrutura mais longa, iniciando-se
em 2005 os ciclos de dois anos. Isso ampliou o mandato
de conselheiros e representantes de bairros. O plano de
investimentos passou a ser apreciado e aprovado pelos
conselheiros a cada dois anos, e o acompanhamento das
obras bem como as atividades de formao tiveram mais
tempo para serem cumpridas com qualidade.
A nova estrutura efetivada utilizada at os dias de
hoje e se divide em anos pares e anos mpares, com ativi-
dades diferentes em cada ano. Primeiro, vamos detalhar as
atividades e fazer algumas observaes crticas e, em

26
seguida, apresentaremos de forma sinttica a estrutura da
diviso das etapas nos anos do ciclo.
Nos anos mpares, ou seja, a cada dois anos, h uma
nova eleio em cada uma das regies da cidade. Elegem-se
os delegados, conselheiros, demandas para a regio e de-
mandas para a cidade. Essas eleies ocorrem por meio de
plenrias abertas e livres para a participao dos moradores
de cada regio.
Para a administrao das atividades do OP, a cida-
de dividida em regies. No ciclo atual, so 21 regies por
critrios de localizao da plenria e de identidade cultural.
Cada uma dessas regies recebe o nome de frum regional.
As plenrias de cada regio elegem um determinado nme-
ro de delegados, de acordo com a quantidade de moradores
presentes (qualquer um entre esses moradores pode votar
e/ou ser eleito). Elegem tambm dois conselheiros, que vo
fazer parte do Conselho do OP. Delegados e conselheiros
juntos compem cada um dos fruns regionais, e os conse-
lheiros compem o conselho do OP, junto a outros conse-
lheiros indicados pelo governo.
Portanto, cada uma das regies elege as suas principais
demandas regionais e para a cidade, bem como os delegados
e conselheiros que representaro a populao dessas regies,
acompanhando e fiscalizando a realizao de suas demandas.
Algumas questes polticas tambm so importan-
tes e devem ser consideradas nesse momento. So trs
pontos principais que, a bem da verdade, representam po-
tencialidades e expectativas:

A quantidade de pessoas que participam das ple-


nrias, bem como a sua representatividade em re-
lao ao perfil de cada regio, vai determinar, em
grande medida, o quanto as seis demandas eleitas
em cada regio correspondem de fato s expecta-
tivas e necessidades da maioria de sua populao;

O Conselho do OP a instncia mxima de acom-


panhamento e deliberao das questes do OP

27
e de seu funcionamento. Por isso, a participao
orgnica e a presena constante dos conselheiros
nos seus fruns uma exigncia fundamental
para que as discusses e decises de conselho
no se tornem alienadas de suas bases sociais;

O Conselho do OP, reunindo representantes


de todas as regies, pode se tornar um espao
privilegiado para a concepo e o debate da ci-
dade como um todo, buscando superar as limi-
taes das prticas e dos pensamentos por de-
mais regionalizados ou at mesmo corporativos.

As atividades normais do ciclo do OP so:

Plenrias;
Implantao dos fruns regionais;
Composio e reunies do Conselho;
Reunies de frum;
Formaes de representantes e conselheiros
nos fruns;
Encontros temticos;
Caravanas;
Avaliao.

Contextualizadas as atividades e etapas do ciclo,


apresentamos a seguir a estruturao do ciclo de dois anos:

Em anos mpares, tem incio o ciclo. Ocorre a


mobilizao para as plenrias regionais e sua
realizao, as demandas prioritrias so vota-
das, os conselheiros e delegados dos bairros
so eleitos, os fruns regionais so implanta-
dos e o plano de investimentos para os prxi-
mos dois anos aprovado;

Em anos pares, d-se o acompanhamento e


a fiscalizao dos planos regionais de obras

28
aprovados, a apresentao de diversos progra-
mas em execuo na cidade e o debate sobre
as polticas pblicas aplicadas no municpio.
No mesmo ano, h mobilizao para o primei-
ro encontro do frum regional realizado pelo
Departamento de OP e lideranas , so feitas
reunies do conselho e dos fruns, so realiza-
dos encontros de avaliao do ciclo completo e
construo do regimento interno que define as
regras do prximo ciclo;

Com a dinmica do ciclo de dois anos, pode-se li-


dar melhor com a questo financeira e aprofundar
cada ao, o que possibilita seguir com o acmulo
de aprendizados e a troca de saberes a respeito
da participao popular, da cidadania, da admi-
nistrao pblica e do oramento pblico. Em
ambos os anos, so realizadas atividades de for-
mao, reunies dos fruns regionais, encontros
temticos e caravanas (visitas aos bairros), etapa
fundamental, pois permite que conselheiros e re-
presentantes de outros bairros conheam a cidade
e as necessidades especficas de outras regies, o
que ajuda a ampliar a viso que os conselheiros
e representantes de bairros tm sobre prioridades
de investimento e decises pela coletividade.

29
Aprendizados segundo a leitura
dos atores envolvidos

Ao longo das atividades do OP, foram reunidos relatos de


vrias pessoas nas periferias, nos bairros consolidados, nos
departamentos e nas secretarias municipais. Por mais dife-
rentes que essas pessoas sejam, elas expressaram percep-
es comuns sobre suas participaes no OP.
interessante dizer que os relatos agregaram muitas
informaes subjetivas, a comear pelo aprimoramento dos
conhecimentos dos prprios envolvidos sobre participao
popular e gesto democrtica, o que pode ser notado, com
base nos relatos, pelo fortalecimento de seus trabalhos po-
pulares e do benefcio s comunidades. Isso nos pareceu
um aspecto de grande legitimao e credibilidade do OP.
Foi considerado construtivo o estabelecimento da
comunicao direta populao-lideranas-administra-
o municipal. Com essas trocas, a populao comeou
a enxergar as dificuldades e limitaes da administrao
pblica e que nem sempre possvel fazer tudo que que-
remos e tudo que a populao precisa e merece (GUA-
RULHOS, 2007, p. 126).

Se eu lutar agora, a prxima gerao vai aproveitar


e ter transporte bom, infraestrutura, educao. Meu
neto mais novo est com oito meses. Daqui a quinze
anos ele vai dizer: minha av morou aqui e sempre
participou da comunidade. E se ele ver que a cida-
de precisa de melhoria, ento dir: vou fazer o que
minha av fazia. Por isso, penso que a participao
uma semente que se deixa para as futuras geraes
(Vilma Prudncia dos Santos, ex-delegada do OP, apud
GUARULHOS, 2007, p. 125).

O resultado do OP muito intenso como construo


poltica de uma sociedade democrtica, participati-
va e propositiva de polticas garantidoras de direitos.

30
O OP pode ser uma ferramenta para apontar com
clareza prioridades e aes do governo. til escu-
tar a populao no que diz respeito s carncias que
ela tem de acesso aos servios. O OP importan-
te porque traz essas carncias para ns. Portanto,
um bom instrumento de escuta e de planejamento
(Paulo Fernando Capucci, ex-secretrio de Sade, apud
GUARULHOS, 2007, p. 125).

Embora os relatos tenham sido construtivos, no


sentido de crescimentos pessoais e coletivos, ponderou-
se que o processo de participao rduo. Inevitavelmen-
te, envolve conflitos e tenses, mas faz parte do processo
e leva as lideranas a ampliar sua capacidade de escuta da
populao, j que elas, assim como o poder pblico, so
cobradas intensamente sobre os resultados esperados e
devem repassar informaes e buscar o consenso sempre
por meio do dilogo.

Grandes expectativas, inevitveis frustraes

A combinao entre os resultados do processo histrico de


Guarulhos que, como mencionado anteriormente, consis-
tiu por um perodo relativamente curto e intenso de cresci-
mento catico e desordenado, acompanhado pela ocupao
irregular de grandes parcelas do solo urbano , a baixa re-
munerao econmica de setores amplos da populao e as
carncias estruturais graves que deixam distantes ou ina-
cessveis os equipamentos e servios pblicos para contin-
gentes populacionais em diversas faixas da periferia com as
propostas e expectativas geradas pela implementao de um
programa como o Oramento Participativo que apresenta
a possibilidade da participao da populao na deliberao
sobre as obras e servios pblicos a serem construdos por
toda a cidade acaba por acarretar, quase que inevitavelmente,
grandes expectativas e, igualmente, grandes frustraes na-
queles que se propem ao desafio de participar.

31
Isso ocorre por dois motivos principais:

1. As demandas por novos investimentos, relativos in-


fraestrutura e aos servios pblicos, bem como por
regularizaes que no dependem exclusivamente do
poder municipal, so bastante grandes e generalizadas;

2. A parcela dos recursos do oramento pblico des-


tinados aos novos investimentos relativamente
pequena, como padro para a maioria dos munic-
pios brasileiros na atualidade.

No livro Oramento Participativo Guarulhos: vivncias


e aprendizados (GUARULHOS, 2007), o qual subsidia a for-
mulao de partes deste artigo, transparecem algumas des-
sas expectativas e ansiedades frustradas, tanto em relao
ao poder pblico quanto prpria capacidade de mobiliza-
o e participao comunitria. Por exemplo, so apontadas
as dificuldades em ampliar a participao das comunidades
no processo e as deficincias de comunicao interna entre
os que participam. Tambm so relatadas as dificuldades fi-
nanceiras para viabilizar a participao no programa e a fal-
ta de atendimento de diversas das demandas eleitas pelas
plenrias nas regies. Esse ltimo ponto aparece inclusive
relacionado s frustraes da populao, representando um
dos principais motivos para a desmobilizao comunitria.
Surgem tambm outros elementos de autocrtica,
em que os representantes reconhecem que, em algumas
regies, a populao adota posturas muito passivas, en-
tendendo a mobilizao exclusivamente como tarefa do
governo, ou ento apontando para a relao conflituosa e
distante entre os conselheiros e suas regies como forma
de centralizao de decises.
Diversas avaliaes culminam na concluso de que
a dinmica caracterstica do OP, em construo perma-
nente conforme a conjuntura e as necessidades de todos
os atores envolvidos, precisa desses processos de avalia-
o para garantir sua reinveno, garantindo que ele seja

32
profcuo no que prope e que acompanhe o desenvolvi-
mento da sociedade.
Nesse sentido, vrias propostas apareceram nas
discusses entre a equipe do Departamento de Oramento
Participativo e o Instituto Paulo Freire acerca da formao,
metodologia, gesto e comunicao. As reflexes j pas-
saram pelo aprofundamento das plenrias no sentido de
refinar as prioridades indicadas, aprofundar a abordagem
pedaggica sobre a questo da Leitura de Mundo, envolver
mais setores da sociedade no programa do OP como os
empresrios , aproximar as lideranas do poder pblico
e ampliar o plano de comunicao (inclusive com recortes
por segmentos da sociedade).
Outra presso de mudana estrutural na metodologia
do OP no que tange sua institucionalizao, manifesta em
projeto de lei. No entanto, isso no necessariamente garante
o seu funcionamento participativo. Como explica o sr. Olin-
do de Souza Neto, ex-conselheiro da regio da Bonsucesso:
e se um prximo governo dirigir o povo de costas, igual
poca que o padre rezava a missa de costas e em latim? Um
governo que rejeitar o OP estar tomando essa atitude de
virar as costas para o povo e falar com uma linguagem s
entendida pelos tcnicos (GUARULHOS, 2007, p. 136).
Todas essas frustraes e dificuldades enfrentadas
pelo OP levam a crticas de que a democratizao do poder
decisrio e a efetividade do OP na cidade so nfimas. Segun-
do tais crticas, os assuntos que realmente interferem na cida-
de so decididos em outros espaos, como o Plano Diretor.
No vemos os instrumentos de participao de for-
ma excludente ou contraditria, pelo contrrio. As mesmas
crticas que o OP sofre tambm so atribudas ao Plano
Diretor, como nos diz Flvio Villaa (2005).
Dessa forma, no o instrumento de participao em
si que vai determinar a efetividade da participao popular,
mas o processo como um todo, que vai desde a organizao
dos movimentos sociais at a vontade poltica da administra-
o pblica, passando por condies financeiras e estruturais
para a realizao das aes deliberadas pela populao.

33
Desafios

Diante de muitas sugestes problemticas e reconhecimen-


tos de avanos, faz-se uma leitura mais realista e crtica
em relao s possibilidades de um programa como o OP,
numa realidade to complexa e contraditria como a da so-
ciedade de Guarulhos. Essa leitura parece ser um dos prin-
cipais aprendizados adquiridos ao longo do processo, o que
pode ser entendido como um dos frutos positivos desse
movimento de frustrao e de expectativas, apontando para
a sua dimenso pedaggica e possibilitando uma atuao
mais calcada nas reais possibilidades que esto dadas. Isso
significa que, para o fortalecimento de instrumentos de par-
ticipao democrtica da populao, deve-se compreender
e atuar para a mudana de cultura e redimensionamento
crtico de expectativas, no apenas entre representantes da
sociedade civil, mas tambm entre os representantes que
assumem as funes de governo.
Uma vez que se prope um processo participativo no
sistema democrtico que envolve o trip populao-lideran-
as-administrao municipal de uma forma integrada, es-
tamos lidando com o amadurecimento da participao nos
trs mbitos, no apenas na pro-atividade da populao,
que, como vimos, tambm apresenta desafios de mobiliza-
o. H, assim, a necessidade de participao dos conse-
lheiros em todo o ciclo do OP.
Compreendemos que a cultura poltica de todos os
atores envolvidos se trata de uma condio primordial para
o avano da democracia, mas existem muitas formas de in-
cidir sobre ela e apresentar outras formas de lidar com os
conflitos, com o desnivelamento de conhecimentos tcni-
cos, com a desvalorizao do cidado comum por parte das
estruturas tradicionais de poder e a resistncia da popula-
o em dar crdito a algumas iniciativas do poder pblico.
Os mtodos para isso envolvem, por exemplo, o
exerccio em fruns de debate e formao permanente
com trocas de saberes. Promover participao significa
distribuir poder e delegar funes, o que se traduz, por

34
outro lado, em ceder poder e funes importantes para
o envolvimento de diferentes segmentos, para que assim
haja empoderamento real das comunidades.
Aps a contextualizao do cenrio em que a expe-
rincia do OP aconteceu na cidade desde sua implantao,
podemos afirmar que houve frustraes no decorrer da ex-
perincia vinculadas capacidade de investir para superar
o dficit social existente na cidade. Apesar dos avanos
na dimenso pedaggica, percebemos que a definio de
obras no se resumiu a uma simples negociao de re-
cursos, mas a uma negociao de valores, de vises de
mundo: colocou a poltica pblica no cotidiano do cidado
que deixou de ser objeto e passou a ser sujeito ativo ,
incluindo vozes diferentes nos processos de tomada de
deciso dos investimentos dos recursos municipais; bus-
cou um equilbrio regional na construo de equipamen-
tos pblicos e na infraestrutura das diferentes e distantes
regies da cidade; contribuiu para uma mudana significa-
tiva da paisagem urbana; garantiu a presena dos servios
pblicos nos bairros perifricos; demonstrou a diversi-
dade de bairros que passaram a receber as intervenes
aprovadas no Conselho Municipal do OP.
O municpio de Guarulhos foi objeto de estudo
em Improving Social Well-Being Through New Democratic
Institutions, dos pesquisadores Michael Touchton e Brian
Wampler, da Boise State University, que comparou os in-
dicadores de sade e de saneamento entre municpios que
aplicam, como instrumento de gesto pblica, o OP. O re-
sultado apontou que houve melhorias nesses indicadores
sociais nas cidades que realizam o programa.
Apesar desses resultados, faz-se necessrio investir
na consolidao do OP como poltica pblica completa. O
cidado pode e deve debater todos os aspectos do desen-
volvimento econmico, social e cultural de sua cidade. Para
isso, fundamental entender como se organizam a poltica
tributria, o processo de arrecadao municipal, os investi-
mentos em folha de pagamento e os impactos dos equipa-
mentos pblicos na despesa corrente no ciclo oramentrio

35
seguinte. Somente dessa forma que haver um real empo-
deramento e fortalecimento dos espaos participao.
O OP um instrumento fundamental para a conso-
lidao da democracia participativa em nosso pas. Nesse
sentido, deve ser permanentemente avaliado e aprimorado
para a definio de novos desafios a serem enfrentados. Por
isso que o OP de Guarulhos ir superar o papel de organi-
zador das demandas e passar a envolver seus participan-
tes no debate da poltica tributria e do planejamento estra-
tgico de cidade, ou seja, quem financia o seu crescimento
e de que forma e como a cidade crescer.

36
Referncias
CHAU, Marilena. Cultura e democracia: o discurso
competente e outras falas. So Paulo: Cortez,
2006.

GUARULHOS, Prefeitura de. Oramento Participati-


vo Guarulhos: memrias e aprendizados. Gua-
rulhos: Secretaria de Governo, 2007.

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de Estatsticas, 2000. Disponvel em: < www.
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so2000/>.

______. Censo 2010 resultados. Instituto Brasileiro


de Estatsticas, 2010. Disponvel em: < http://
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SANTOS, Carlos Jos Ferreira dos. Identidade urbana


e globalizao: a formao dos mltiplos territ-
rios em Guarulhos-SP. So Paulo: Annablume,
2006.

TOUCHTON, Michael; WAMPLER, Brian. Improving


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tutions, 2013. Disponvel em: <www.migre.me/
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VILLAA, Flvio. As iluses do plano diretor. So


Paulo: Edio do autor, 2005. Disponvel em:
<www.flaviovillaca.arq.br/livros01.html>.

37
O Oramento Participativo de
Guarulhos em perspectiva histrica
Anexo

Anlise Qualitativa do
Perfil Socioeconmico de
Delegados e Conselheiros do
Oramento Participativo
(Ciclo 2013-2015)
Os grficos abaixo so resultantes da tabulao dos dados
da Pesquisa de Perfil aplicada pelo Departamento do Ora-
mento Participativo de Guarulhos junto a 238 delegados e
conselheiros da cidade (de um universo de 417 represen-
tantes) entre os dias 16 de maio e 16 de setembro de 2014.
A anlise foi feita com base na interpretao dos(as)
auxiliares de Educao Popular do Departamento, dos(as)
educadores(as) do Instituto Paulo Freire e, por fim, em com-
parao com os dados nacionais do Censo Demogrfico 2010,
das PNAD 2012 e PNAD Contnua 2014, do Tribunal Superior
Eleitoral, do Ministrio do Trabalho e Emprego e do INSS.

Campo 1 Dados Pessoais

1.1. Conselheiros(as) e delegados(as) no ciclo de 2013-2015:

13%
Conselheiro
Delegado
87%

A pesquisa realizada alcanou, percentualmente,


mais conselheiros (76% do total) do que delegados (55%
do total). Esses nmeros somam um total de 238 pesqui-
sas, que representam 57% dos participantes do programa.

1.2. O(a) sr(a). j havia participado de plenrias anteriores?

6%
Sim
43% 51% No
Em branco

39
1.3. Participao em plenrias anteriores (2001 -2011):

2001 3%
10%
5%
Conselheiro
Delegado
Ouvinte
82%
Em branco

2002 1,68%

9,66%
4,62%
Conselheiro
Delegado
84,03% Ouvinte
Em branco

2003 1,26%

9,66%
5,04%
Conselheiro
Delegado
84,03% Ouvinte
Em branco

2005 1,68%

10,92%
6,30%
Conselheiro
Delegado
81,09% Ouvinte
Em branco

40
2007 2,10%

13,03%
6,72%
Conselheiro
Delegado
Ouvinte
78,15%
Em branco

2009 4,62%

20,17%
Conselheiro
Delegado
8,40%
66,81% Ouvinte
Em branco

2011 5%

28% Conselheiro
Delegado
56%
Ouvinte
11%
Em branco

Em relao participao dos delegados, pode-se


observar que, a partir de 2007, a rotatividade no programa
passa a ser menor. Aproximadamente 45% dos eleitos em
2013 j atuavam como conselheiro ou delegado no ciclo
imediatamente anterior ao atual.

41
1.4. O(a) sr(a). tem acesso internet?

13% Sim
56%
No
Em branco

31%

1.5. O(a) sr(a). possui e-mail?

10,92% Sim
54,20%
No
Em branco

34,87%

Os dados mostram que entre os 238 respondentes,


55,88% possuem acesso internet e ao e-mail. Esse ndice
compatvel com os dados nacionais do IBGE de 2010, nos
quais 50,1% da populao brasileira possui acesso internet.
Apesar disso, necessrio analisar o grfico como
sendo parte do todo inscrito no Programa do Oramento
Participativo. A internet, para os representantes, um im-
portante canal de interlocuo entre governo e sociedade ci-
vil, porm no deve ser o nico. Pela estatstica acima, no
possvel discernir delegados e conselheiros participantes
frequentes no programa daqueles que tem uma frequncia
reduzida. Assim, o alcance da comunicao via internet
pode ser maior ou menor do que o dado de 55,88%.

42
1.6. Sexo
42,44%

Feminino
Masculino

57,56%

De acordo com o grfico acima, h predominncia


do sexo masculino (57%), enquanto o sexo feminino cor-
responde a, aproximadamente, 43% dos inscritos. A pro-
poro, entretanto, foge aos dados do Censo Demogrfi-
co do IBGE de 2010. Na pesquisa, o instituto revelou que
51% da populao brasileira constituda por mulheres,
enquanto 49% da populao composta por homens. O
dado refora a baixa presena da mulher nos espaos pol-
ticos de participao social.
A participao feminina dentro do Programa do Or-
amento Participativo dialoga com o total de nmero de
candidatas eleitas, por exemplo, para o Congresso Nacional
nas eleies de 2014. A partir de 2015, o Congresso Nacional
contar com a participao de 51 deputadas, o que corres-
ponde a 9,9% do total de deputados(as) eleitos(as).

1.7. Quanto ao estado civil, voc :

0,42% 0,42%
Casado (a)
5,88%
19,33% Divorciado(a)
Unio estvel
Solteiro(a)
Separada
Vivo(a)
16,81%
Em branco
49,16%
7,98%

43
Referente ao estado civil dos participantes do Progra-
ma do Oramento Participativo, destaca-se que 49,16% dos
respondentes so casados, 19,33% dos respondentes so
solteiros(as) e 16,81% possuem unio estvel. As demais
categorias divorciado(a), separado(a), vivo(a)
totalizam 28,93%. Em comparao, os dados do Censo do
IBGE 2010 mostram que 55,3% da populao brasileira
constituda por pessoas casadas, o que dialoga, portanto,
com a amostra apresentada.

1.8. Quanto sua etnia, voc se declara como (cor, raa):


0,85%
41,28%
18,30%
Amarelo (a)
Branco(a)
Indgena
Negro(a)
Outras
Pardo(a)

0,85% 0,43%
18,30%

Sobre a definio racial, dos 238 representantes que


responderam ao perfil socioeconmico, 41,28% se declara-
ram brancos(as), 38,30% se declararam pardos(as), 18,30%
se declararam negros(as), 0,85% se declararam outras,
0,85% deixaram em branco e apenas 1 respondente, equi-
valente a 0,43% do total, declarou-se indgena. Segundo
os dados nacionais do IBGE referente ao Censo de 2010,
47,7% da populao brasileira se declarou branca; 43,1%,
parda; 7,6%, preta; 1,1%, amarela; e 0,4%, indgena. Por-
tanto, a populao brasileira constituda por 50,7% de ne-
gros. Na comparao com os respondentes de Guarulhos,
se somarmos as categorias pardo e negro, o Programa
do Oramento Participativo possui 56,6% de negros, por-
tanto, um nmero acima da mdia nacional.

44
Campo 2 Perfil Socioeconmico

2.1. Quanto ao grau de escolaridade, voc possui (veja qua-


dro com a descrio de cada categoria de escolaridade): En-
sino Fundamental da 1 srie 8 srie (9 ano) , Ensino
Mdio do 1 ano ao 3 ano:

Ensino Fundamental Completo


0,84%
1,26%

19,33% Ensino Fundamental Incompleto


6,30%
12,61% Ensino Mdio Completo
Ensino Mdio Incompleto
5,04% Superior Completo
22,69%
31,93% Superior Incompleto
Ps-graduao
Em Branco

O grfico revela que 31,93% dos respondentes pos-


suem o Ensino Mdio, diferente dos dados do Censo 2010,
que aponta que apenas 17,7% dos brasileiros concluram o
Ensino Mdio. Vale destacar tambm que 22,69% no con-
cluram o Ensino Fundamental e 5,04% no concluram o
Ensino Mdio. Entre os respondentes com Ensino Superior
completo, o ndice de 12,61%, mdia acima da popula-
o brasileira em comparao aos dados do Censo 2010 do
IBGE, o qual mostra que apenas 7,9% dos brasileiros con-
cluram o Ensino Superior.

2.2. O(a) sr(a). continua estudando?


1,26% 14,29%
Sim
No
Em branco

84,45%

45
Aproximadamente 15% dos inscritos no Programa do
Oramento Participativo continuam estudando. Os dados
so consequncia da divulgao do programa em diversos
locais, no caso, nas escolas pblicas que possuem Educa-
o de Jovens e Adultos (EJA). Se por um lado possvel
afirmar que os(as) educandos(as) da EJA interessaram-se
pela ideia de participao social e cidadania ativa, por outro,
o horrio das aulas acaba por ir de encontro aos horrios
das atividades do programa, o que reduz a frequncia e im-
possibilita os educandos quanto a uma maior participao.

2.3. Qual a sua religio?

4,62% 0,42% Catlico (a)


2,94%
Esprita
Evanglico(a)
29,83%
Outras
Sem religio
Em Branco

2,94% 59,24%

A pesquisa revelou que a populao catlica consti-


tui-se como maioria (59,24%), seguida da populao evan-
glica e protestante (29,83%). Importante destacar que a
pesquisa no revelou nominalmente adeptos de outras re-
ligies que no as crists e ocidentais, como as religies
de matriz africana ou mesmo o budismo. Sobre os respon-
dentes que se declararam sem religio, a mdia menor
em comparao ao Censo de 2010, no qual 8,4% declara-
ram no pertencer a nenhuma religio. Segundo os dados
do IBGE de 2010, 64,63% da populao brasileira catli-
ca, 5 pontos percentuais acima da comparao com Gua-
rulhos, e 22,16% evanglica, 7 pontos percentuais abaixo
em relao Guarulhos.

46
2.4. Quantas pessoas moram na sua residncia?

0,84% 5,46%
10,08%
0,84% 23,11% 1
2
12,61%
3
4
5
6
Mais
21,85% Em Branco
25,21%

2.5. O(a) sr(a). tem filhos? Quantos?

15,55%
Sim
No
Em branco

84,45%

Ma
is 9 - 0% 1 - 19,33%
-0 1 2
10 - ,8
0,42 4% 3 4
8 - 0,4 % 15,55%
2%
7 - 2,10% 5 6
6 - 4,20% 7 8
5 - 6,305% 9 10
Mais Em Branco
4 - 7,56% 2 - 22,69%

3 - 20,59%

47
Sobre os respondentes que declararam ter filhos,
84,45% disseram sim, ao passo que 15,55% disseram
no. Sobre a quantidade de filhos, destaca-se que 22,69%
dos 238 respondentes possuem dois filhos. Na sequncia,
20,59% declararam ter trs filhos. Referente mdia nacio-
nal, os dados da PNAD 2012 mostram que, no Brasil, 45%
dos casais possuem filhos, 19% dos casais no possuem
filhos e 16,2% so mulheres sem cnjuges e com filhos. A
exemplo do que ocorre nacionalmente, a taxa de fecundida-
de est diminuindo no municpio.

2.6. Quanto idade, quantos filhos o(a) sr(a). possui na


faixa de:
3,75% 0 a 3 anos
8,75%
4 a 8 anos
8,75%
9 a 12 anos
13 a 18 anos
38,13%
19 a 29 anos
Maior que 29
13,75%

26,88%

A pesquisa revelou que, no universo de entrevista-


dos, as famlias so constitudas por pessoas consideradas
adultas, uma vez que 38,13% possuem filhos maiores de 29
anos; e 26,88%, entre a faixa etria de 19 e 29 anos.

48
2.7. O(a) sr(a). participa ou recebe benefcio de algum programa
do governo municipal, estadual ou federal? Qual(is) o(s) tipo(s)
de benefcio(s) o(a) sr(a). recebe?
0,84%
44,12% Sim
No
Em branco
8,75%

Auxlio doena
Benefcio perda de audio
1,90%
0,95%

0,95%
1,90%

1,90%

de um ouvido
0,95%
0,95%

9,52% INSS
8,57% Penso
Loas
1,90% Aposentadoria
60,95% Minha Casa Minha Vida /
Bolsa Famlia
Peclio
Programa Leite em Casa
Reciclagem Ass. Social
Em branco

No que tange ao recebimento de benefcios ou da


participao em programas dos governos municipal, esta-
dual e federal, 55,04% dos entrevistados declararam receber
algum benefcio, enquanto 44,12% declararam que no. Em
relao ao tipo de benefcio, destaca-se que 60,95% dos en-
trevistados declararam receber aposentadoria e 9,52% de-
clararam receber penso, ambos os benefcios concedidos
pelo INSS. De acordo com dados do INSS, 15,5%, o equiva-
lente a mais de 30 milhes de brasileiros, recebe aposenta-
doria ou penso. Sobre o Bolsa Famlia e o Minha Casa Mi-
nha Vida, menos de 1% dos entrevistados declararam fazer
parte desses programas.

49
2.8. (Caso tenha respondido ter filho(s) maior(es) de 18 anos. Se
no, passar para a questo 2.9). Seu filho(a) participa de algum
programa do governo municipal, estadual ou federal?

7,14%
15,97%

76,89%
Sim
No
Em branco

Qual(is) o(s) tipo(s) de programa(s)?

5,88% 5,88%
5,88%
5,88% 17,65%

5,88%

5,88%

5,88%
17,65%
5,88%

11,76% 5,88%

Enem Educao Sem Fronteira


Oportunidade ao jovem Fies
Projovem Jovem aprendiz
Pronasci Loas
Prouni Programa Leite em Casa
Bolsa Familia Em Branco
Celesp (curso tcnico) Estado

50
No que diz respeito ao grfico da questo 2.8., a
maior parte dos entrevistados (65,01%) possui filhos(as)
maiores de 18 anos. Desse total, apenas 7,14% declarou
que seus filhos participam de algum programa de governo.
Entre os respondentes, 17,65% declararam que seus filhos
participam do Projovem1, seguido pelo Programa Oportuni-
dade ao Jovem2, com o mesmo ndice (17,65%).

2.9. Quanto moradia, a sua residncia :

5,46% 0,84%
5,46%
Prpia
9,24%
Alugada
Cedida
Ocupada
Em Branco
Outros
78,99%

2.10. Quanto ao tipo de moradia, a sua residncia :

0,84%
99,16% Alvenaria
Madeira
Em branco

1. O Projovem uma programa do governo federal que atua em quatro


modalidades distintas: vai desde a proteo social bsica (Projovem
adolescente) at a preparao para o mercado de trabalho (Projovem
trabalhador), beneficiando mais de 2 milhes de jovens com idade entre 15 e
29 anos em todo o pas (PRESIDNCIA, 2010).

2. O Programa Oportunidade ao Jovem (POJ) voltado aos jovens moradores de


Guarulhos e tem como objetivo a qualificao profissional. Podem participar
do programa jovens de 16 a 21 anos, oriundos de famlias de baixa renda e
que estejam frequentando regularmente a escola ou que j tenham concludo
o Ensino Mdio (GUARULHOS, 2014).

51
Quanto ao tipo de moradia, 78,99% declarou ter
moradia prpria; 9,24%, moradia alugada; 5,46%, mora-
dia ocupada; e 5,46%, moradia cedida. Segundo os entre-
vistadores, destaca-se o fato de que parte dessas moradias
declaradas como prprias estar em terrenos ocupados.
Alguns desses terrenos so classificados como reas con-
geladas e carecem, portanto, de servios de infraestrutura
urbana, como calamento adequado, pavimentao e sanea-
mento bsico. Tal realidade no exclusiva do municpio
de Guarulhos. De acordo com dados do IBGE (2010), 43%
dos domiclios do Brasil so inadequados para moradia, o
que equivale a 24,7 milhes de lares. Os dados do IBGE de
2010 mostram que entre as moradias inadequadas sem
abastecimento de gua e sem rede geral de esgoto 60%
no possuem pavimentao, 90,9% no possuem ilumina-
o pblica, 58,7% no possuem arborizao e 23,8% das
moradias possuem esgoto a cu aberto.

2.11. Quanto ao tempo de moradia, o(a) sr(a). vive em-


Guarulhos:
0,43%
0,85%
0,43%

2,56%

Entre 3 e 4 anos
2,99%

5,56% Entre 5 e 6 anos


Entre 6 e 7 anos
9,83% 7,69%
Entre 8 a 9 anos
Entre 10 a 11 anos
Entre 12 a 13 anos
Mais de 13 anos
Outros
Em branco

69,66%

A pesquisa revelou que a grande maioria dos delega-


dos e conselheiros entrevistados (69,66%) habita no mu-
nicpio de Guarulhos h mais de 13 anos. De forma geral,
quanto menor o tempo de moradia na cidade, menor a taxa
de participantes do Oramento Participativo.

52
2.12. O(a) sr(a). exerce atualmente algum tipo de ativida-
de remunerada?
4,62%
51,26%

44,12% Sim
No
Em branco

De acordo com o grfico acima, 51,26% exerce algum


tipo de atividade remunerada, 44,12% no exerce e 4,62%
no respondeu. Como diagnosticado no grfico da questo
2.7., dos entrevistados que declararam receber algum tipo de
benefcio, 60% declararam-se como aposentados e pensio-
nistas do INSS. Assim, do universo de 44,12% que no pos-
sui atividade remunerada, 80% composto por esse pblico.

2.14. (Apenas para quem respondeu sim questo


2.12. Em caso negativo, passar para a prxima questo
2.15). Em relao ao seu trabalho, qual o vnculo?

0,81%
30,65%

Empregado com registro em CTPS


8,87% Empregado sem registro em CTPS
Estatutrio
Trabalhador autnomo
58,87% 0,81% Trabalhador tercerizado

Referente ao tipo de vnculo empregatcio, 58,87% tra-


balha de forma autnoma, 30,65% possui registro em cartei-
ra, 8,87% possui emprego sem registro, 0,81% trabalhador
estatutrio e 0,81% trabalhador terceirizado. Segundo a
PNAD Contnua, no primeiro semestre de 2014, a taxa de

53
trabalhadores autnomos no pas foi de 23%, ou seja, 35,87%
menor do que a amostra municipal apresentada.

2.16. Qual a renda familiar?


21,01%
19,75%

6,30%
7,98%
3,78%

41,18%

De 0 a 1 salrio mnimo (at r$ 724,00)


De 3 a 4 salrios mnimos (entre r$ 2.172,00 e r$ 2.896,00)
Ate 3 salrios mnimos (entre r$ 724,00 e r$ 2.172,00)
De 4 a 5 salrios mnimos (entre r$ 2.896,00 e r$ 3.620,00)
Mais de 5 salrios mnimos (acima de r$ 3.620,00)
Em branco

Referente renda familiar, dos 238 responden-


tes, 41,18% declararam receber at trs salrios mnimos;
21,01%, de 0 a 1 salrio mnimo; 19,75% deixaram em bran-
co; 7,98% recebem de 3 a 4 salrios mnimos; 6,30%, acima
de 5 salrios; e 3,78%, de 4 a 5 salrios mnimos.
Esses nmeros revelam que 21,01% dos delegados e
conselheiros que recebem at 1 salrio mnimo (R$ 724,00)
vivem, segundo o critrio adotado pela Secretaria de Assun-
tos Estratgicos da Presidncia da Repblica, entre a linha
de pobreza (at R$ 648,00) e de vulnerabilidade (at R$
1.164,00). Tal fato corrobora os dados apresentados no gr-
fico da questo 3.7. (ver adiante) referente existncia e ao
tipo de dificuldades que delegados e conselheiros possuem
em participar das atividades do OP, pois 18%, de um total
de 238, declararam possuir dificuldades tanto na locomoo
quanto no custo da participao.

54
Campo 3 Perfil Poltico

3.1. Em relao a partidos polticos, o(a) sr(a). (esta


pergunta admite mais de uma resposta):
1,68% Filiado a algum partido
24,37%
Filiado a algum partido e militante
23,11% Militante em algum partido
7,98% Nenhum
8,82% Prefiro no responder
Simptico a algum partido
7,56%
Em branco

33,19%

A amostra revelou que 33,19% dos entrevistados pos-


suem algum tipo de vnculo partidrio (filiado a algum parti-
do, filiado a algum partido e militante ou somente militante
em algum partido). Em porcentagem igual, encontram-se
aqueles que no possuem qualquer tipo de vnculo partid-
rio. Destaca-se ainda a taxa de 23,11% de respondentes que
se declararam simpticos a algum partido poltico, mesmo
que sem qualquer vnculo.

3.2. (Se assinalado a opo Nenhum ou Prefiro No


Responder, passe para a prxima questo). Com qual
desses partidos o(a) sr(a). mantm uma dessas relaes
citadas (esta questo admite mais de uma resposta)?
0,72%
0,72%
5,07%

0,72%
0,72%
0,72%
1,45%

0,72%
1,45%

DEM PC do B
2,17%

1,45%
1,45%

0,72%
1,45%
0,72%
0,72%

PMDB PMN
PR PRB
PRP PSB
PSDB PSDB/Simptica ao PT
78,99% PT PT do B
PTB PTC
PTN PV
Em Branco

55
Referente filiao partidria, entre o universo de res-
pondentes que declarou possuir filiao com algum partido
poltico, filiao e militncia, somente militncia ou simpa-
tia por algum partido, a grande maioria (78,99%) indicou a
existncia de vnculos com o Partido dos Trabalhadores (PT)
ou ao menos simpatia por esse partido. As demais siglas
correspondem a 21,1%.
Em comparao com a filiao partidria em nvel na-
cional, de acordo com os dados do Tribunal Superior Eleito-
ral, dos 15 milhes e 570 mil filiados no Brasil, entre os prin-
cipais partidos, 15% so filiados ao PMDB; 10% so filiados
ao PT, 9%, ao PP; 8%, ao PSDB; 7%, ao PDT; 7%, ao PTB; e
6,9%, ao DEM.

3.3. O(a) sr(a). mantm algum tipo de atividade em:

24,79% Associao
Comunidades
31,93% Conselho
Grupos
12,61%
Movimento Social
1,26% ONG
6,30% Sindicato
3,78%
2,30% 17,23% Em Branco

3.4. (Apenas para quem respondeu a alguma das alternati-


vas da pergunta anterior. Caso contrrio, passe para a ques-
to 3.6.). O(a) sr(a). ocupa alguma funo na entidade?

Sim
30,03%
No
Em branco

48,74%

17,23%

56
O total de pessoas inseridas em alguma entidade so-
cial (e aqui preciso considerar o prprio Programa do Or-
amento Participativo como tal) de 167 pessoas, ou seja,
62% dos representantes. Por meio dos espaos de partici-
pao social, esse percentual de pessoas possui acesso s
informaes do governo e da sociedade civil. Por outro lado,
18% dos respondentes no esto inseridos em outro canal
de participao alm do OP.
Os dados revelam que aproximadamente 85% dos
eleitos no programa tm vnculos sociais com outras insti-
tuies. Esse fato revela uma populao rotativa em termos
de participao social.

3.6. O(a) sr(a). tem alguma dificuldade em participar das


atividades do OP?

4%
Sim
No
Em branco

52%
44%

3.7. Quais as dificuldades que o(a) sr(a). tem em participar


das atividades do OP?
Estudo
2% 2% Trabalho
28%
21% Igreja
Avisos em cima da hora
Locomoo/Custo
Horrio
3% Outros
3% Em Branco
24%
18%

57
Vrias so as dificuldades pelas quais a maior fre-
quncia dos eleitos no Programa do Oramento Partici-
pativo torna-se um desafio para o Departamento. Tal fato
fica evidente no grfico da questo 3.6., no qual 44% dos
representantes declararam possuir alguma dificuldade em
comparecer nas atividades do programa. Ao se quantificar
os motivos das diversas ausncias, percebe-se que as ra-
zes mais frequentes so: trabalho (28%), horrio (24%) e
locomoo/custo (18%).
Os motivos listados confirmam as anlises dos gr-
ficos de questes anteriores, como o 2.16., sobre a Renda
Familiar, e o 2.14., sobre o tipo de vnculo do entrevistado
com o trabalho. Observa-se que a maioria dos responden-
tes, aproximadamente 60%, de trabalhadores autno-
mos, portanto, no beneficiados pela legislao trabalhis-
ta ou sem um horrio fixo de ocupao. Esse fato dificulta
a participao do(a) eleito(a).
Sobre a Renda Familiar, segundo o grfico, 41% das
famlias possuem uma renda de at 3 salrios mnimos. A
dificuldade de financiamento do transporte aos locais das
atividades do Oramento Participativo foi apontada por
18% dos entrevistados.

58
Captulo 2

Pedro Pontual
Militante e pesquisador de participao popular e aes ligadas orga-
nizao social e Oramento Participativo (OP). Atual diretor de partici-
pao social da Secretaria Nacional de Articulao Social da Secretaria-
-Geral da Presidncia da Repblica.
O Brasil, na dcada de 1980, foi palco de intensas inova-
es no campo poltico-institucional. O processo de rede-
mocratizao trouxe, em seu bojo, importantes modifica-
es nas modalidades de gesto pblica. A Constituio
de 1988, marcada por importantes conquistas no plano
dos direitos sociais, inovou ao apresentar avanos no que
diz respeito ao direito participao social. A Constituio
Cidad, ao estabelecer que a gesto das polticas sociais
deveria ter, necessariamente, um carter descentralizado e
participativo, possibilitou a construo posterior de siste-
mas setoriais de polticas pblicas, como, por exemplo o
Sistema nico de Sade (SUS), o Sistema nico de Assis-
tncia Social (SUAS), o Sistema de Garantia de Direitos de
Crianas e Adolescentes e outros que instituem a participa-
o social como mecanismo de democratizao, qualifica-
o e aprimoramento da gesto pblica.
Ao longo desses mais de 20 anos, as prticas de
gesto democrtica conselhos, conferncias, Oramento
Participativo (OP), entre outras vm produzindo novos
aprendizados para os atores da sociedade civil e dos gover-
nos e contribuindo para alterar significativamente a forma
de relao do poder pblico com a populao no nvel do
poder local. Bem como vm contribuindo, de modo signi-
ficativo, para o processo de democratizao da gesto p-
blica, apontando alternativas efetivas para uma reforma do
Estado e, portanto, para uma redefinio das relaes entre
Estado e sociedade civil, no Brasil, marcadas por uma pro-
funda herana clientelista e patrimonialista.
Mesmo com um balano de avanos positivos desde
a Constituio de 1988, muitos desafios ainda se descor-
tinam ao se pensar em polticas pblicas de participao
social para a segunda dcada do sculo XXI. O primeiro
desafio fazer com que a participao popular seja vista
como um direito, como um processo de conquista da socie-
dade. O segundo desafio romper com a fragmentao dos
processos e espaos de participao popular, promovendo
um exerccio de intersetorialidade. Terceiro, ampliar a parti-
cipao popular nos debates a respeito de questes ligadas

60
poltica econmica e infraestrutura de grande impacto. O
quarto desafio ampliar e articular as prticas de participa-
o e controle social em mbito nacional. Pensar a susten-
tabilidade dos processos participativos o quinto desafio,
com propostas de financiamento, formao, transparncia
e comunicao. O sexto desafio est em incorporar as no-
vas formas de linguagem e interao da cultura da internet
na democracia participativa. O stimo desafio promover
uma reforma poltica que garanta novos modelos de repre-
sentao poltica, mais voltados participao popular.
Quero, neste texto, no entanto, debruar-me sobre
dois pontos que, a meu ver, so estruturantes para a su-
perao dos desafios antes citados. O primeiro deles o
de transformar a participao social em poltica de Estado,
propondo diretrizes para sua implementao e um desenho
de como devem se articular os diversos instrumentos de
participao j existentes (conselhos, conferncias, ouvido-
rias, mesas de dilogo e negociao, audincias e consul-
tas pblicas), estabelecendo suas competncias e criando
relao sinrgica entre eles, de modo a ampliar sua po-
tncia de incidncia na elaborao, implementao e mo-
nitoramento das polticas pblicas. Isso nos exige articular
os diversos canais de participao social no mbito do go-
verno federal e nas suas relaes federativas com estados
e municpios, promovendo o que poderamos chamar de
um Sistema Nacional de Participao Social, que tem como
eixos fundamentais o fortalecimento e aperfeioamento da
participao social como mtodo de governo, buscando
reforar os processos de melhoria institucional uma vez
que se ancora no princpio da interao governo-governo e
governo-sociedade civil , alm de contribuir, significativa-
mente, para a ampliao e aprofundamento da democracia.
O outro ponto, que podemos pensar como o ele-
mento de enraizamento da participao social no cotidiano
das pessoas, compreender os espaos de participao
social como espaos formativos, pois, no processo de de-
mocratizao da gesto, a prtica educativa elemento
fundamental para assegurar maior alcance e qualidade nos

61
aprendizados produzidos. Da a necessidade da construo
de uma pedagogia da gesto democrtica como dimenso
indispensvel para possibilitar que os atores (da sociedade
civil e do governo) adquiram eficcia e potncia de ao no
exerccio da democracia, da cidadania ativa, da vitalizao
das esferas pblicas e na construo de uma nova cultura
cvica. A importncia desse carter formativo, dos espaos
e dos processos de participao social, pode ser percebida
nas experincias bem-sucedidas de OP.
As prticas do OP vm, ao longo do seu desenvol-
vimento, constituindo-se em um processo educativo que
proporciona importantes aprendizados para os atores da
sociedade civil e do governo que nele se envolvem. Todo o
processo de mobilizao da populao e dos agentes gover-
namentais, a sequncia e os contedos das suas etapas e
a autorregulamentao do seu funcionamento constituem
um processo ordenado de tal forma que possibilita que seus
participantes o identifiquem como uma escola de cidadania.
O carter efetivamente deliberativo atribudo participao
dos atores e o seu protagonismo na regulamentao do OP
so componentes fundamentais do carter educativo des-
se processo. Nesse contexto, o processo educativo ocorre
com base em uma pedagogia do pblico, da deliberao, da
construo de um sentido do comum.
O processo educativo presente na prtica do OP
proporciona aprendizados significativos para o exerccio de
uma cidadania ativa, pelo qual as pessoas deixam de ser
coadjuvantes na poltica para se tornarem cidados-sujeitos
na definio e gesto das polticas pblicas. O aprendizado
da corresponsabilidade pelas questes do municpio, a am-
pliao da viso sobre os problemas do conjunto da cida-
de e o reconhecimento da sua participao como direito so
alguns dos elementos que compem a construo dessa
nova forma de exerccio da cidadania.
O processo do OP cria uma esfera pblica transpa-
rente e democrtica, em que o Estado e a sociedade civil,
em nvel local, exercem a cogesto em torno do oramen-
to municipal, definindo em conjunto as prioridades para

62
aplicao dos recursos pblicos do municpio. O apren-
dizado das capacidades de argumentao, negociao,
priorizao, a ampliao dos conhecimentos no campo da
poltica, da administrao pblica e das finanas, o reco-
nhecimento dos papis distintos (do governo e da comu-
nidade) no processo e o aprendizado de parcerias entre
poder pblico e comunidade na resoluo de problemas
possibilitam tal prtica de cogesto, com base no reconhe-
cimento da legitimidade das propostas apresentadas pelo
governo e pela comunidade para a deliberao conjunta
e busca de um consenso em torno das definies do or-
amento. Esses elementos vo alargando a compreenso
do que so espaos pblicos e estabelecendo mais nitidez
na distino entre o pblico e o privado na alocao dos
recursos pblicos. A prtica constante de priorizar e deci-
dir, proporcionada pelo exerccio da cogesto no OP, um
elemento fundamental de uma educao para o exerccio
da corresponsabilidade, da autonomia e da solidariedade
entre os atores do processo.
O processo do OP tem possibilitado o aprendiza-
do de atitudes democrticas no processo decisrio, tanto
para os atores da sociedade civil como do governo. Entre
os representantes da sociedade civil, constroem-se atitu-
des de solidariedade e unio entre segmentos sociais dis-
tintos baseadas em uma viso comparativa do grau de ca-
rncias e necessidades de cada regio ou segmento. Para
os representantes do governo, a capacidade adquirida de
ouvir e dialogar com a populao e o desenvolvimento de
uma atitude de maior respeito s diferenas de interesses/
vises dos distintos segmentos da comunidade favorecem
o aprendizado de lidar com os conflitos e com as atitudes
democrticas no processo decisrio.
O processo de construo progressiva do consenso
na definio da pea oramentria no se realiza sem con-
flitos. O OP, com sua metodologia e regras de funciona-
mento definidas democraticamente, tem sido um espao de
pedagogicizao dos conflitos (expresso utilizada por Paulo
Freire em diversas de suas falas) e, ao mesmo tempo, uma

63
importante fonte de lies a respeito da necessidade de
construir uma pedagogia democrtica das aes de governo.
O processo do OP tem pressionado no sentido de
incrementar as exigncias de accountability (responsabili-
zao do Estado na prestao de contas de suas atividades
e da utilizao dos recursos pblicos) do poder pblico
para com a sociedade, tem contribudo para a consolida-
o de uma governabilidade democrtica (pela agregao
progressiva de novos atores da sociedade civil na definio
das polticas pblicas) e tem colaborado na qualificao
dos padres de governana (capacidade tcnica e financei-
ra) das aes do Estado em nvel local.
O carter cclico e a metodologia do OP, as regras
democrticas que autorregulamentam o processo e a enor-
me ampliao de conhecimentos que ele proporciona, tanto
para os atores da sociedade civil como do governo, fazem
do OP um importante espao pblico de aprendizagem.
O exemplo desse programa pode nos ajudar a refle-
tir sobre como tornar cada espao de participao social
em um espao de formao cidad e, dessa forma, incre-
mentar o que podemos chamar de pedagogia democrtica
de gesto, de forma que ela seja capaz de atravessar o con-
junto de canais e mecanismos de participao social, con-
formando uma verdadeira escola de cidadania, escola esta
capaz de evidenciar a democracia participativa como um
processo articulador dos diversos espaos de participao,
que hoje so percebidos e apropriados de maneira atomi-
zada e fragmentada. Esse carter processual e articulador
da gesto participativa foi o elemento mobilizador do F-
rum Interconselhos do Plano Mais Brasil Plano Plurianu-
al (PPA) 2012-2015 no mbito federal e est no centro da
ideia do j citado Sistema Nacional de Participao Social,
que vem sendo proposto pelo governo federal e debatido
com diversos agentes pblicos e da sociedade civil.
O Frum Interconselhos foi responsvel pelo aporte
de contribuies da sociedade civil ao processo de elabo-
rao e de monitoramento do PPA. importante destacar
que o Frum no substitui nem pretende substituir o

64
Estado em sua funo de planejamento. O Frum vem qua-
lificar esse processo por meio de propostas trazidas pela
sociedade civil organizada, que podem ou no ser incor-
poradas ao documento normativo. Com essas propostas,
abre-se espao para um debate mais ampliado, em que a
atividade estatal de planejamento se volta para novos hori-
zontes de qualidade de gesto e legitimidade social. Den-
tre os avanos proporcionados pelo Frum, destacam-se
as demandas, de todos os conselhos, por capacitao na
rea oramentria e por mecanismos de monitoramento e
avaliao do PPA, bem como da Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA).
Quanto proposta de um Sistema Nacional de Partici-
pao Social, importante ressaltar que ela no tem nenhum
objetivo de criar uma instncia fiscalizadora, muito pelo
contrrio. O aumento da qualidade das instncias de parti-
cipao social passa pelo reconhecimento do acmulo de
experincias existentes, pelo respeito autonomia de rgos
e entes federados e, igualmente, pelo estmulo inovao e
s novas prticas participativas. Para garantir essas premis-
sas experincia, autonomia e inovao , qualquer proposta
de sistema deve ser flexvel o suficiente para integrar sem
estrangular a multiplicidade de instrumentos atuais.
preciso, cotidianamente, enfrentar o desafio de
aperfeioamento, ou mesmo de inventividade institucio-
nal, para permitir que haja mecanismos ou instrumentos
institucionalizados que permitam ao cidado intervir nas
polticas pblicas, nos programas e aes do governo. Isso
possibilita aos(s) cidados(s) a ampliao do exerccio
da democracia para alm dos momentos eleitorais. A de-
mocratizao dos processos de gesto pblica representa
um importante mecanismo que tende a reforar os proces-
sos de melhoria institucional, contribuindo para aproximar
o governo dos cidados e para o enfraquecimento das re-
des de clientelismo. Tais iniciativas permitem maior grau
de acerto no processo de tomada de decises, ajudam na
identificao mais rpida de problemas e na construo
de alternativas de ao, alm de aumentar a transparncia

65
administrativa e pressionar as diversas reas do governo
em direo a aes mais integradas.
Para que a participao social se torne mtodo de go-
verno, necessrio que todos os organismos governamen-
tais incorporem a gesto participativa nas suas aes. Para
tanto, de fundamental importncia o desenvolvimento de
programas de formao de gestores pblicos, no sentido de
capacit-los para atuar dentro da referida diretriz. Tais pro-
gramas devem estar voltados, tambm, aos representantes
da sociedade civil nos diversos canais institucionalizados
de participao social, visando a contribuir para que estes
se apropriem dos diversos mecanismos de funcionamento
do Estado e da gesto pblica, de modo a qualificar sua in-
terveno nesses espaos.

Referncia
PONTUAL, Pedro. Desafios construo da democra-
cia participativa no Brasil. Porto Alegre: Coleo
Cadernos da Cidade, 2008 (n. 14, volume 12).
Disponvel em: <http://www.plataformade-
mocratica.org/Publicacoes/Publicacao_7226_
em_19_05_2011_15_40_03.pdf>. Acesso em: 19
abr. 2013.

66
Captulo 3

Adriana Brito da Silva


Autora
Assistente Social formada pela Faculdade Mau, ps-graduada em
Direitos Humanos e Polticas Pblicas, mestranda em Servio Social
pela PUC-SP e discente na UNIESP.

Emiliano Liu, Gabriel Simione e Danilo Teruel Felzener


Coautores
Introduo

O presente artigo tem a finalidade de construir um breve pa-


norama histrico dos caminhos da participao poltica que
contriburam com a construo do processo da democracia
participativa no cenrio da sociedade brasileira.
Historicamente, as classes dominantes sempre es-
tiveram frente do cenrio poltico da sociedade brasilei-
ra, tendo o Estado como seu grande legitimador. Tal fato,
articulado com outras determinaes que constituem a to-
talidade das relaes sociais, contribuiu para a construo
de uma cultura poltica marcada pela dominao, margina-
lizao e excluso da maioria da populao, formada por
trabalhadores(as), das decises polticas do pas.
Apesar de termos conquistado a democracia partici-
pativa por meio de mecanismos constitucionais, aprende-
mos que ela no algo acabado. Ao contrrio: temos como
pressuposto de que a democracia na sociedade brasileira
um processo circunscrito numa esfera de retrocessos
e avanos, e, por isso, a democracia participativa uma
construo permanente, que envolve vrios sujeitos com
diferentes projetos polticos e interesses antagnicos. Re-
conhecemos que as lutas entre as classes ocorrem sob as
determinaes histricas da totalidade social, entretanto,
elas no esto determinadas, o mundo, j dizia Paulo Freire,
no , ele est sendo.

68
Contextualizao

O regime poltico ditatorial instaurado no Brasil, que cir-


cunscreve o perodo entre 1964 e 1984, no foi uma ex-
clusividade da sociedade brasileira. Outros pases que
constituem a Amrica Latina (entre eles Chile e Argentina)
tambm estiveram submetidos a ditaduras militares, entre-
tanto, com particularidades distintas, tanto em relao ao
tempo de durao como na organizao poltica, econmi-
ca, social e cultural.
As ditaduras institudas nos pases da Amrica Lati-
na foram uma medida de contrarrevoluo preventiva, cujas
finalidades, segundo Netto (2007), eram:

adequar os padres do sistema de desenvolvi-


mento nacional com a lgica econmica capi-
talista dos pases imperialistas centrais capita-
neados pela hegemonia norte-americana, o que
provocou um aprofundamento de internalizao
do capital nos pases;

neutralizar movimentos sociopolticos capazes


de resistir a essa reinsero subalterna lgica
dos mercados imperialistas;

por fim, acabar com as intenes ideolgicas e


polticas do socialismo e da revoluo (p. 16).

importante compreender as particularidades da so-


ciedade brasileira que, no perodo ps-1964, de acordo com
Antunes (2004), desenvolveu uma estrutura de produo
bifronte: de um lado, voltada produo de bens durveis
(tais como automveis, eletrodomsticos, entre outros,
destinada a um mercado interno e restrito); de outro, objeti-
vou desenvolver a produo para a exportao de produtos
de ordem primria, bem como produtos industrializados.
Assim, no perodo da ditadura militar, no que diz
respeito produo, ocorre o aprofundamento do modelo

69
fordista/taylorista em curso na sociedade brasileira desde a
dcada de 1950. Segundo Antunes (2004), esse padro de
acumulao industrial se estruturou internamente por meio
de um processo de superexplorao da fora de trabalho,
ou seja, a articulao entre baixos salrios e longas e in-
tensas jornadas de trabalho. Antunes ainda acrescenta que,
apesar de ocupar uma posio subordinada no mercado
internacional, o Brasil chegou a ocupar nessa poca a oitava
posio entre as grandes potncias industriais.
Alm disso, o aprofundamento do modelo de produ-
o fordista/taylorista no se limitou apenas organizao
das formas de produo da vida material, o que assegurou
o oitavo lugar do Brasil nos mercados internacionais con-
forme citado linhas atrs; ele extrapolou o mbito fabril, na
medida em que o trabalho produo de coisas materiais
e tambm da subjetividade humana. Nesse sentido, tal or-
ganizao no mundo do trabalho contribuiu para forjar um
novo tipo de trabalhador, ou seja, o novo homem fordiano
[...], isto , um componente de uma empresa como uma
mquina, que no se deve ser desmontada com frequncia
e ter suas peas renovadas constantemente sem perdas in-
gentes (Antonio Gramsci apud ABREU, 2008, p. 47).
De acordo com Abreu, apoiada nos estudos de
Gramsci, a relao entre estrutura (formada pela base eco-
nmica) e superestrutura (constituda pelo direito, pela ide-
ologia, pela moral, pela poltica etc.) no mecnica. En-
tretanto, a hegemonia vem da fbrica e para ser exercida
s necessita de uma quantidade mnima de intermedirios
profissionais da poltica e da ideologia (Antonio Gramsci
apud ABREU, 2008, p. 46).
Para assegurar os objetivos dessa empreitada, ou
seja, a hegemonia dos interesses do mercado internacio-
nal, constituiu-se uma aliana entre setores da burguesia
nacional e da burguesia internacional, cuja representativi-
dade se expressou por meio do regime ditatorial terroris-
ta em aluso a Netto (2007). Tal regime, formado por um
corpo de militares das Foras Armadas, apropriou-se da
direo do Estado, assumindo um papel intervencionista:

70
de um lado, na economia, para assegurar os lucros dos
mercados internacionais e, de outro, mediando conflitos
polticos em territrio nacional.
Para tanto, so criados mecanismos polticos. Aqui
no nos deteremos a todas as medidas, apenas citaremos al-
gumas mais emblemticas, entre elas a criao do Ato Insti-
tucional n 5. Redigido pelo ministro da Justia, Luiz Antnio
da Gama e Silva, passou a vigorar em 13 de dezembro de 1968
no governo do presidente Artur da Costa e Silva. Apesar da
relevncia de todos os artigos que o constituem, to somente
mencionaremos, a ttulo de exemplo, o artigo 5, o qual se
referia suspenso dos direitos polticos, e o artigo 10, que
suspendia a garantia do habeas corpus aos presos polticos.
Alm da implantao da censura nos meios de comunicao,
a criao do Destacamento de Operaes de Informaes
- Centro de Operaes de Defesa Interna (DOI-CODI) e do
Departamento de Ordem Poltica e Social (DOPS), ambos
norteados pela doutrina filosfica da Segurana Nacional,
cuja finalidade era combater e inibir as revoltas sociais.

Redemocratizao

Apesar de todo o aparato estrutural institudo para asse-


gurar os interesses do regime ditatorial, iniciou-se, na d-
cada de 1970, um processo de eroso fortemente marcado
pelo esgotamento do modelo econmico capitalista o
que culminou no denominado processo de redemocratiza-
o da sociedade brasileira.
No ano de 1974, quando assumiu o general-presiden-
te Ernesto Geisel, o Brasil j vivia um momento difcil na
economia, e, para alimentar o crescimento, o governo pediu
emprstimos a banqueiros estrangeiros. Aqui, trata-se do
fim do milagre econmico, que, por alguns anos, assegu-
rou um forte crescimento com uma inflao relativamente
baixa mas, a partir dos primeiros anos da dcada de 1970,
h um crescimento exorbitante da dvida externa. Enfim, a
crise se manifestava com a queda proporcional dos lucros do

71
empresariado, que compensava as perdas aumentando os
preos dos produtos e, claro, com polticas de arrocho sa-
larial, crescendo assim a insatisfao em relao ao governo.
Se inicialmente a ditadura contou com apoio das
massas populares, haja vista que o aumento significativo
de postos de trabalho, alm da criao de polticas pbli-
cas que asseguravam alguns direitos, sociais e trabalhistas,
a exemplo da criao da previdncia para os trabalhadores
rurais, a Fundo de Assistncia e Previdncia ao Trabalhador
Rural (Funrural), articulada com o discurso ideolgico e po-
ltico de Delfim Netto (ministro da Fazenda entre 1969 a
1974) de que primeiro era preciso fazer o bolo crescer para
depois pensar em reparti-lo (KONDER, 2003, p. 78), no
foram capazes de conter a eroso da ordem.
Processualmente, o conjunto da sociedade formada
por trabalhadores(as) e os inmeros desvalidos(as)1 come-
aram a vivenciar cotidianamente um processo de paupe-
rizao relativa praticamente sem precedentes no mundo
contemporneo. Poucas vezes, ter-se- imposto a um povo
um modelo de desenvolvimento de carter to antissocial
(Celso Furtado apud NETTO, 2007, p. 32).
Se a vida cotidiana, em grande medida, preza pela
produo e reproduo de uma conscincia alienada, tam-
bm so pelos desafios e vivncias comuns que se constitui
uma conscincia que permite a identificao das semelhan-
as nas condies de vida entre os indivduos contribuin-
do, nesse sentido, para a sua organizao.
Assim, imbudos e movidos pela insatisfao das
condies de vida geradas pelo modelo de produo e acu-
mulao capitalista, nos anos 1970, iniciou-se, no seio da
sociedade brasileira, a organizao de diversos movimentos
sociais e do novo sindicalismo, cada um com suas particu-
laridades, mas todos descontentes com a poltica econmi-
ca e social administrada pelo ento regime.

1 Esses no tiveram sequer a oportunidade de adentrar no mercado de trabalho


e, por isso, no usufruam dos direitos. Viviam da caridade patrocinada por
ordens religiosas e das classes abastadas.

72
Movimentos sociais e o novo sindicalismo

Como resposta crise poltica, econmica, cultural e so-


cial instaurada na sociedade brasileira, eclodiram as mani-
festaes operrias lideradas pelo Sindicato dos Metalr-
gicos de So Bernardo do Campo e pela Oposio Sindical
Metalrgica de So Paulo.
As primeiras reivindicaes organizadas pelos sin-
dicatos eram pela reposio das perdas salariais, por me-
lhores condies de trabalho e pela legalizao das comis-
ses de fbricas.
Posteriormente, entre 1978 e 1979, o movimento sin-
dical se tornou mais ofensivo. Houve vrias greves gerais
com longos perodos de paralisao que se estenderam aos
outros estados. Os trabalhadores, alm das reivindicaes
iniciais, tambm exigiam a estabilidade no emprego, jorna-
da de trabalho de 40 horas semanais, o direito greve e a
revogao da legislao repressiva.
na complexidade dessas relaes, marcadas por
lutas reivindicatrias e pela necessidade de assegurar aos
trabalhadores representatividade no cenrio poltico, que se
constituem os movimentos sociais e o novo sindicalismo.
De acordo com Durigetto e Montao (2011), nos anos
1980, iniciou-se o processo de formao de duas tendncias
no movimento sindical: os sindicalistas autnticos e os da
unidade sindical ou reformistas. Ambos constituram o novo
sindicalismo e a Central nica dos Trabalhadores (CUT).
Para Durigetto e Montao (2011), os sindicalistas au-
tnticos tinham como principal caracterstica a perspectiva
classista, ou seja, mantinham viva a afirmativa da existncia
do antagonismo entre patres e empregados. Peremptoria-
mente, combatiam a estrutura sindical oficial e lutavam para
construir um sindicato numa perspectiva classista, demo-
crtica e de base. Existiam, no interior do sindicato dos au-
tnticos, divergncias ideolgicas e polticas entre os que
j eram dirigentes dos seus sindicatos como o dos Metalr-
gicos de So Bernardo do Campo e o campo das oposies
sindicais cuja principal expresso foi a Oposio Sindical

73
Metalrgica de So Paulo (DURIGETTO; MONTAO, 2011,
p. 241). Para a Oposio Sindical Metalrgica de So Paulo,
os sindicatos deveriam recuperar e apoiar as experincias de
organizao de base, ou seja, a luta sindical deveria ter como
intuito final a construo do socialismo. Entretanto, para os
metalrgicos de So Bernardo o sindicato deveria servir
para as lutas reivindicatrias, com um papel essencialmente
reivindicativo e negociador (GIANNOTTI, 2007, p. 238).
A unio dessas duas tendncias, somada ao sin-
dicalismo rural, formou a CUT, cujos pressupostos esto
sedimentados numa perspectiva de sindicalismo classista,
autnomo e independente do Estado. Os princpios norte-
adores construdos coletivamente no Congresso Nacional
das Classes Trabalhadoras incluam a defesa da democra-
cia sindical e a unidade da classe trabalhadora. A CUT fazia
oposio poltica de arrocho salarial, alm de se constituir
como referncia para a organizao da classe trabalhadora.
Induzia as jornadas de reivindicaes e mobilizaes que
culminavam em greves gerais e estavam ativamente pre-
sentes nas lutas dos trabalhadores do campo e da cidade.
A CUT tambm contribuiu para a criao do Parti-
do dos Trabalhadores (PT) (assunto que aprofundaremos
mais adiante) e, juntamente Comisso Pastoral da Terra
(CPT), para a criao do Movimento dos Trabalhadores
Sem Terra (MST), em 1984.
Tambm nesse perodo, a tendncia sindical formada
pela unidade sindical ou reformista que defendia uma pol-
tica conciliatria, ou seja, visava a um pacto entre patres e
empregados, criou a Central Geral dos Trabalhadores (CGT),
que se dividiu em 1988, formando a Confederao Geral dos
Trabalhadores (CGT), assim formando duas CGTs.
O Movimento de Luta pela Terra e as greves dos
boias-frias (trabalhadores que exercem servios tempor-
rios sem contrato de trabalho no campo) tambm emergi-
ram nesse perodo, contribuindo para o avano da organi-
zao do sindicalismo rural, influenciado principalmente
pela esquerda catlica, que, posteriormente, tambm in-
fluenciou na formao do MST.

74
Outro movimento social que tambm eclodiu nesse
perodo, inclusive com o apoio do movimento sindicalista,
foi o movimento pela aprovao da Lei de Anistia (ampla
geral e irrestrita), que beneficiou os presos polticos, mu-
lheres e homens que foram obrigados a abandonar o Brasil
porque, por meio de diferentes formas, resistiram e lutaram
contra a ditadura militar. Um exemplo disso foi a persegui-
o a Paulo Freire, pois, ao condenar suas prticas educa-
cionais, o regime poltico ditatorial pretendeu evitar que a
tomada de conscincia do povo abrisse caminho expres-
so das insatisfaes sociais, que eram componentes reais
das relaes de opresso vigentes na poca (GADOTTI;
ABRO, 2012, p. 26). Todavia, tal lei acabou garantindo a
impunidade aos crimes praticados pelos torturadores, car-
rascos, enfim, os representantes do regime.
De modo geral, apesar de os representantes do regi-
me responderem s mobilizaes dos trabalhadores com
aes de represso policial e militar, estavam atentos efer-
vescncia poltica que se formava na sociedade brasileira.
Segundo Netto (2007), o governo do ento presiden-
te Figueiredo demarcou claramente e de modo indito
a incapacidade da ditadura de se reproduzir enquanto tal,
devido ao acmulo das foras democrticas do movimento
popular, potencializados principalmente pelo reingresso da
classe operria urbana no cenrio poltico do pas.
Ciente da incapacidade da ditadura continuar se re-
produzindo enquanto tal, o governo ditatorial iniciou um pro-
cesso de negociao para propor medidas de aberturas po-
lticas, de modo que continuassem no controle da situao.
Geisel e Figueiredo lanam um projeto poltico orga-
nizacional visando a uma transio para que o ento gover-
no fosse transmitido aos civis do ARENA, partido represen-
tante da ditadura. Portanto, essa medida teve o objetivo de
evitar a conquista do poder poltico pela oposio.
Para assegurar os objetivos dessa estratgia po-
ltica, o presidente Figueiredo procurou as oposies e
decretou, em 1979, a Nova Lei Orgnica dos Partidos. Essa
Lei terminava com a diviso entre ARENA e MDB. Dessa

75
diviso, princpio, e constituram-se cinco novos parti-
dos: Partido Democrtico Social (PDS, 1980), Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB, 1980), Partido
Democrtico Trabalhista (PDT, 1979), Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB, refundao em 1979) e o Partido dos Tra-
balhadores (PT, 1980).

Surgimento do Partido dos Trabalhadores

na complexidade dessa conjuntura poltica, marcada por


um processo de distenso lenta, segura e gradual (NET-
TO, 2007, p. 43), que nasceu a ideia de criao do Partido
dos Trabalhadores (PT).
A escolha de se formar um partido dos trabalhado-
res se deu num contexto de luta em que a ditadura era o
primeiro inimigo, um adversrio que cristalizava no movi-
mento pela redemocratizao uma unidade poltica capaz
de solapar muitas diferenas, que, at ento, eram bastante
latentes. O conjunto de interesses que comps o PT mas
no s ele, criou tambm a CUT e o MST conhecido
como campo democrtico e popular (PALUDO, 2001).
Segundo Paludo (2001), a unidade contra a ditadu-
ra e seus mtodos dava o contorno do campo democrtico
que lutava pelo retorno do Brasil democracia. O cam-
po democrtico e popular que o PT comps incorporou
a crtica das prticas autoritrias do socialismo no les-
te europeu. A proposta petista incorporou uma vertente
socialista, mas profundamente democrtica. No prprio
programa de governo escrito por Lula, em 1989, eviden-
cia-se o objetivo do seu eventual governo: Para a classe
trabalhadora, para o povo, a democracia um objetivo
central. um pr-requisito para a conquista de uma socie-
dade justa, equilibrada e solidria2.

2 Programa de Governo Lula Presidente 1989. Disponvel em: http://www.


fpabramo.org.br/uploads/osocialismopetista.pdf (acesso em 19 out. 2013).

76
Portanto, uma iniciativa que surge da necessidade
histrica de se construir um partido cujos protagonistas
sejam os prprios trabalhadores, uma ideia que passou
por um processo de amadurecimento, tendo em vista que,
inicialmente, Luiz Incio da Silva, o ento presidente do
Sindicato dos Metalrgicos, no pensava na criao de um
partido poltico. Em entrevista concedida ao jornal Pas-
quim, em 24 de maro de 1978, Lula confessou ser apol-
tico, preferindo preparar a classe trabalhadora para saber
optar (apud GADOTTI, 1989, p. 20). No entanto, em 23
de junho do mesmo ano, numa declarao ao Dirio do
Grande ABC, Lula reconheceu a necessidade de os traba-
lhadores se organizarem por meio de um partido poltico
que os representasse.
No dia 10 de fevereiro de 1980, ocorreu a fundao
oficial do PT, que, apesar de ter se originado num momento
histrico marcado pelas greves metalrgicas do maior par-
que industrial da Amrica Latina, localizado no ABC paulista,
no pretendia ser um partido apenas do operariado urbano.

O PT de todos trabalhadores comprometidos com o so-


nho (por que no?) de uma sociedade no mnimo mais jus-
ta e igualitria: operrios, camponeses, estudantes, jovens,
velhos, padres, comerciantes, mulheres, donas de casa,
artistas, professores, mdicos... Partido da classe trabalha-
dora. No s do operariado urbano (GADOTTI, 1989, p. 16).

Portanto, o PT no um partido para os trabalhado-


res, mas de todos os trabalhadores. Nesse sentido, busca a
unidade entre os trabalhadores. Apesar de ter se originado
no bojo das lutas sindicais, o partido distinto do sindicato.
Defendemos intransigentemente a autonomia e a indepen-
dncia dos sindicatos e de todos os movimentos sociais,
no s em relao ao Estado, como tambm em relao aos
partidos polticos (GADOTTI, 1989, p. 45). Uma distino
no no sentido de se constituir uma diviso. Pelo contrrio:
a ideia central do partido oferecer aos trabalhadores uma
expresso poltica unitria e independente na sociedade.

77
O PT nasceu com uma composio heterognea for-
mada por intelectuais, sindicalistas e por setores ligados
Igreja Catlica, as denominadas tendncias do PT.

So tendncias no apenas setores ou grupos que


vieram de posies polticas precedentes ao partido
ou grupos que se formaram no prprio debate da
construo do PT, como tambm as vrias organiza-
es da Igreja, com suas fontes prprias de recursos
e decises, bem como hoje chamada de Articulao,
hoje tendncia majoritria dentro do PT (Raul Pont
apud GADOTTI, 1989, p. 148).

O maior desafio do partido era organizar os trabalha-


dores, isto , construir um programa poltico cujas intencio-
nalidades atentassem s perspectivas da classe trabalhado-
ra, formada por seus diversos segmentos. O PT no surge
apenas para defender os interesses e as reivindicaes dos
trabalhadores, veio para lutar pelo poder. E no se constri
um partido sem um programa, e no se chega ao poder
sem fora social e poltica (GADOTTI, 1989, p.11).
Apesar da relevncia do assunto, no iremos aprofundar
todo o contedo da plataforma poltica do partido; apenas sina-
lizaremos os princpios norteadores (I Liberdades democrti-
cas, II Melhores condies de vida e de trabalho e III Questo
nacional). Para um maior aprofundamento do assunto, indica-
mos a leitura do livro Pra que PT?, de Moacir Gadotti (1989).
Ora, o PT se constitui como parte e expresso da
unio das foras sociais que eclodiram na dcada de 1970,
caracterizadas principalmente pela imprescindvel necessi-
dade da participao poltica dos oprimidos, em aluso
a Paulo Freire (2005), no cenrio poltico da sociedade bra-
sileira. somente em 11 de fevereiro 1982, dois anos aps
sua fundao, que o partido reconhecido oficialmente pelo
Tribunal Superior da Justia Federal.
Entre 1983 e 1984, j oficialmente legitimado enquan-
to organizao poltica partidria, o PT participou do mo-
vimento pelas Diretas J cuja bandeira de luta eram as

78
eleies presidenciais. Tambm participou da Assembleia
Nacional Constituinte, que mais tarde culminaria na Consti-
tuio Federal de 1988.

A Assembleia Nacional Constituinte

O movimento de convocao para uma Assembleia Nacio-


nal Constituinte apareceu no cenrio poltico da sociedade
em 1971, por meio de um manifesto intitulado Carta de Re-
cife, encabeado pelo MDB.
Mas, devido aos entraves polticos da conjuntura e
tendo em vista a suspenso dos direitos polticos, o movi-
mento para uma constituio de uma Assembleia Nacional
Constituinte foi retomado sete anos mais tarde, no contex-
to da redemocratizao do pas. Agora, contando com um
maior acmulo de fora polticas, pois, alm dos partidos
polticos, outros setores da sociedade civil organizada tam-
bm aderiram ao movimento, entre eles a Conferncia Na-
cional dos Bispos do Brasil (CNBB), que publicou o docu-
mento intitulado Exigncias Crists para uma Ordem Poltica,
e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que, em 1980,
publicou a Declarao de Manaus, documento que clamava
pela volta do poder constituinte ao povo.
Essa conjuntura de organizao dos movimentos
por uma Assembleia Nacional Constituinte foi potenciali-
zada principalmente pela derrota da emenda constitucio-
nal que previa a eleio direta para presidente, a famosa
emenda Dante de Oliveira.
Com a derrota da referida emenda, setores da socie-
dade civil organizada, por meio de partidos polticos (PDS,
PMDB, PDT, PTB e PT), tambm se organizaram e forma-
ram a Aliana Democrtica. Assim, iniciou-se uma ampla
mobilizao e, inclusive, foi lanada a campanha pelas Di-
retas J, movimento que conseguiu envolver parcelas signi-
ficativas da sociedade brasileira (incluindo artistas, intelec-
tuais etc.), cujo resultado foi a eleio de Tancredo Neves
para presidente do Brasil.

79
Tancredo foi eleito presidente por um colgio eleito-
ral, no pelo voto direito da populao. Entretanto, foi deci-
sivo para o cenrio poltico do Brasil: por meio de sua elei-
o, posteriormente, foi possvel a realizao da Assembleia
Nacional Constituinte. Cabe lembrar que a manuteno de
um regime poltico no qual prevalecem os interesses das
oligarquias formadas por banqueiros, latifundirios, empre-
srios etc. no forjado somente por meio de um governo
fardado. A sociedade civil constituda por um tecido social
com inmeras intencionalidades polticas e ideolgicas.
Contudo, foi somente aps dez anos da sua retoma-
da que se instituiu a Assembleia Nacional Constituinte, num
contexto formado pelo antagonismo de diversas foras polti-
cas imperantes na sociedade brasileira. Com a morte de Tan-
credo Neves, coube ao seu vice, Jos Sarney (liderana civil
do regime militar), assumir a reforma poltico-institucional.
Jos Sarney no deixou de cumprir o acordo poltico
firmado pela chapa da Aliana Democrtica e enviou ao Le-
gislativo a proposta de emenda constitucional de nmero
43 nela estavam previstos poderes aos constituintes do
Congresso Nacional. Outro compromisso tambm honra-
do por Jos Sarney em nome de Tancredo foi a nomeao
de uma comisso provisria de Estudos Constitucionais,
equipe responsvel por elaborar um anteprojeto de Consti-
tuio, presidida pelo jurista Afonso Arinos de Melo Franco.
Essa ltima medida e a manuteno dos senadores bini-
cos eleitos em 1982, cujos mandatos terminariam em 1990,
sofreram vrias crticas pelos setores da esquerda.

O modelo adotado parece ter resultado de um com-


promisso com as foras do regime autoritrio, [...],
pois estas temiam que uma Assembleia Constituinte
exclusiva pudesse resvalar para o radicalismo, ou at
para o revanchismo contra os militares leia-se a sua
responsabilizao pelas violaes de direitos humanos
perpetrados durante a ditadura, como j estava ento
ocorrendo na Argentina (SARMENTO, 2009, p. 10).

80
A emenda encabeada por Sarney para a convoca-
o de uma Assembleia Nacional Constituinte foi aprovada
pelo Congresso Federal e promulgada por meio de emen-
da constitucional em 27 de novembro de 1985. A emenda
previa que os membros do Congresso se reuniriam em As-
sembleia Nacional Constituinte livre e soberana no dia 1 de
fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional, em Braslia.
Conforme Sarmento (2009), j na segunda sesso,
Plnio de Arruda Sampaio (deputado eleito pelo PT) levan-
tou a questo sobre a participao dos senadores bini-
cos, cuja representatividade no foi legitimada por meio
da vontade do povo. Entretanto, o presidente do Supremo
Tribunal Federal (STF), Moreira Alves, decidiu a favor da
permanncia dos senadores no processo da Constituio.
Contra essa deciso foi interposto um recurso para o Ple-
nrio e, por 394 votos, os senadores garantiram a partici-
pao no processo constitucional.
Aqui no iremos nos debruar sobre todas as ten-
ses polticas que fizeram parte da Assembleia Nacional
Constituinte. Simplesmente apontamos essa polmica para
evidenciar que foi um processo rduo e circunscrito numa
esfera marcada por divergncias. Inclusive, os parlamenta-
res petistas se recusaram a participar da homologao cole-
tiva da Constituio Federal de 1988 s a assinaram pelo
dever de cumprir o formalismo3.
Todavia, apesar das contradies existentes no proces-
so que permitiu a promulgao da Carta Magna, no podemos
deixar de sinalizar os avanos. No entanto, ainda h muitas lu-
tas a travar at romper com a lgica da poltica dominante que
fazem do Estado um locus mediador para seus particularistas.

3 Disponvel em <http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/o-pt-e-a-
constituicao-assinou-mas-nao-tragou/>. Acesso em: 17 abr. 2013.

81
A institucionalizao da participao
social experincias pioneiras

A promulgao da Carta Magna simbolizou um avano no


que diz respeito participao poltica, pois, por meio dela,
foram criados mecanismos (tais como: plebiscito, referen-
do e iniciativa popular) que ampliam e asseguram a partici-
pao poltica dos demais segmentos da populao forma-
da por trabalhadores(as).
Outra iniciativa inovadora, tambm definida pelos
preceitos da Constituio Federal, que corrobora para am-
pliao dos espaos de deciso poltica, foi a criao dos
conselhos, isto , dos espaos pblicos legitimados le-
galmente que atuam sobre os rumos das polticas sociais
pblicas, definindo as prioridades de atendimento, a des-
tinao de recursos oramentrios para execuo de obras
e programas, alm de acumular funes avaliativas. Esses
conselhos ampliam a participao poltica dos cidados,
pois se organizam por meio de conferncias, garantindo a
participao nas esferas municipal, estadual e federal.
Foi um avano, visto que, anteriormente, a partici-
pao poltica para a maioria da populao era restringida
legalmente ao voto. Hoje existem outros espaos legal-
mente reconhecidos. Tais espaos, conselhos, confern-
cias, entre outros, so frutos da luta poltica travada na
sociedade, embate que envolveu setores polticos progres-
sistas e da esquerda, da Igreja Catlica e da populao des-
contente com as condies de vida. A ttulo de exemplo,
podemos citar as primeiras discusses sobre o destino do
oramento pblico experincias que, posteriormente,
originaram o Programa Oramento Participativo (OP).
Uma das primeiras experincias de discusso sobre
oramento pblico ocorreu na cidade Vila Velha, no Esp-
rito Santo. Foi uma iniciativa do governo de Vasco Alves
(PMDB), implantada no ano de 1983, antes mesmo da pro-
mulgao da Constituio Federal.
Aps sua eleio, Vasco Alves convocou, em 26 de

82
maro de 1983, uma assembleia municipal, composta por
presidentes de associaes comunitrias e alguns represen-
tantes de movimentos populares. Tal convocao tinha como
proposta discutir a instalao oficial de uma federao ou um
conselho de entidades responsveis, com o governo, para or-
ganizar o debate sobre o oramento pblico.
Essa iniciativa foi posta em votao num plenrio e,
por 24 votos, os presidentes comunitrios decidiram pela
formao de um Conselho Comunitrio.
Inicialmente, a iniciativa no foi vista com bons
olhos pelas lideranas locais, que temiam ver as lutas do
movimento popular cooptadas pelo Estado, assim como
ocorreria com as lutas reivindicatrias empreendidas pela
Sociedade Amigos de bairro de Vila Velha, organizao po-
pular que agregava vrios movimentos populares da regio,
mas que, devido represso do Estado ditatorial, teve suas
lutas sufocadas e manipuladas pois, para estabelecer o
domnio e o controle, o governo federal, por meio da Secre-
taria de Estado do Trabalho e da Promoo Social, construiu
aes de cunho assistencialista, alm de implantar um regi-
me estatutrio nico4 visando a controlar a autonomia das
associaes e dos movimentos populares.

[...] no incio, havia a ntida impresso que era um


processo manipulativo, que era um processo de au-
mento do poder do prefeito e no um processo edu-
cativo, mas mesmo assim a gente se arriscou e co-
meou a participar e j no final de 1983 a gente j
estava com as discusses de metodologia e tudo mais
para realizar as assembleias municipais do oramen-
to (Entrevistado 4 apud FERRI, 2009, p. 183).

A articulao entre os movimentos sociais e o PT,


no municpio de Vila Velha, contribuiu para que o povo

4 O movimento comunitrio de cada bairro no tem fim poltico partidrio, nem


sectrio, no excluindo de sua organizao e benefcios pessoas ou grupos em
funo de raa, cor, nacionalidade, religio ou ideologia, desde que esta ltima
no seja nociva ao regime vigente (Marlene Pires apud FERRI, 2009, p. 155).

83
retomasse a crena no processo de redemocratizao do
pas, comeando a discutir o destino do oramento pbli-
co. Essa construo comeou a se materializar por meio
de reunies quinzenais, que contavam com a participao
de representantes dos conselhos provisrios e do governo.
Assim, iniciou-se o processo de construo da democracia
participativa. Tais reunies eram assessoradas por uma as-
sistente social e um tcnico da rea de urbanismo, alm
dos secretrios titulares das reas de planejamento, ao
social, obras, finanas e servios urbanos. No ano de 1983,
ocorreram vrias reunies, inclusive de convencimento,
pois a ideia de Vasco Alves era que o grupo se constitusse
em uma Federao ideia repelida por algumas lideranas,
que aproveitavam a oportunidade para travar rixas polticas
entre o governo de Vasco Alves e do ex-prefeito Max Mauro.
Indubitavelmente, a democratizao dos espaos de
decises polticas est circunscrita numa esfera de conflitos,
uma vez que esto em jogo vrios interesses. A fala, a seguir,
de uma das lideranas que participou da construo inicial
do que mais tarde seria o OP, evidencia essa afirmativa.

[...] o confronto da democracia representativa com a


democracia participativa, os vereadores no participa-
vam integralmente das assembleias do oramento, exce-
to um ou outro vereador, [...] mas no era uma partici-
pao assdua (Entrevistado 4 apud FERRI, 2009, p. 207).

Entretanto, mesmo diante dos descasos e divergn-


cias polticas em 1984, o conselho conseguiu realizar o 1
Encontro Municipal. Na ocasio, foram aprovadas algu-
mas prioridades: transporte coletivo, sade e saneamen-
to, moradia, desemprego, infraestrutura urbana, educao
e lazer, abastecimento e hortas, meio ambiente, segurana
e aterro comunitrio.
No ano de 1985, o vereador Felcio Corra, do PCB/
ES, elaborou um esboo de projeto de lei regulamentando o
processo de participao popular no oramento, proposta
que gerou grandes conflitos, mas foi aprovada em 27 de

84
dezembro de 1985 sob a Lei n 2247/85 a popularmente
conhecida Lei do Oramento.
Outra experincia de democracia participativa ocor-
reu na cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul.
A ideia de aumentar a participao da sociedade na
direo da prefeitura municipal surgiu com a chegada da
Frente Popular ao governo de Porto Alegre, em 1989.
Segundo Ferri (2009), a Frente Popular tinha como
fora hegemnica o PT e como determinantes do contexto
no incio da administrao os seguintes fatores: uma admi-
nistrao que herda uma mquina burocrtica, ou seja:

um Estado recm-sado da ditadura;

um caos no oramento: em 1989, a prefeitura


de Porto Alegre gastou cerca de 110% de sua ar-
recadao somente com folha de pagamentos,
totalizando 126,4% em despesas totais;

grande presso popular por possveis solues


rpidas para a melhoria dos servios pblicos.

Em meio a esse contexto, a prefeitura municipal


convidou lideranas sindicais e populares para discutir um
plano para o governo, uma vez que havia completa desor-
ganizao financeira. Aps uma srie de reunies ocorridas
durante o ano de 1989, consolidou-se um modelo de con-
sulta sociedade civil, (dividida em cinco macrorregies,
subdividida em 16 microrregies). Cada microrregio elegia
um representante (hoje denominado conselheiro) e um
delegado (hoje, em muitos locais, chamado represen-
tante) para cada 10 presentes, com a finalidade de acompa-
nhar a discusso do processo, que era encaminhada para
um grupo de compatibilizao (atual Conselho do Ora-
mento Participativo COP), rgo de composio mista
(governo e sociedade civil), com o objetivo de encaminhar
a demanda por dentro da burocracia. Esse processo era,
naquela poca, chamado de oramentao participativa.

85
Foi s em 1990 que o nome Oramento Participa-
tivo de Porto Alegre (OPPA) apareceu. A forma do OPPA,
em 1990, elegia prioridades de investimento para a prefei-
tura municipal, e o critrio de priorizao tinha dois ele-
mentos centrais:

1. A mobilizao da sociedade, manifestada por


meio do nmero de participantes na reunio.

2. A importncia estratgica para a organizao


da cidade.

Antes do fim do primeiro mandato do prefeito Olvio


Dutra (PT), em 1992, algumas mudanas foram implanta-
das a fim de aperfeioar o OPPA, como:

a criao de Fruns Regionais, abrindo um espa-


o para a participao mais orgnica dos dele-
gados em cada regio;

a criao de coordenaes regionais, que


uniam diversos fruns para uma discusso de
questes macro;

e, por fim, a mudana do critrio para a eleio


das prioridades, que abandonou os aspectos de
mobilizao estratgicos para serem somente
prioridades da regio esse formato perma-
nece at os dias atuais.

Fica evidente nas experincias de Vila Velha (ES) e Por-


to Alegre (RS) que a construo de espaos de democracia
participativa est atrelada vontade poltica dos governos.

Para que esse processo chamado democracia par-


ticipativa se desenvolva, necessria, em primeiro
lugar, vontade poltica do governo. Nesses nove meses,
a administrao popular j demonstrou coragem para

86
compartilhar o poder com a populao. Para criarmos
uma nova sociedade, necessrio que a democracia no
se limite ao voto, mas seja um exerccio dirio (Jornal
Porto Alegre Agora apud BERAS, 2008, p. 123).

Outro exemplo dessa afirmativa pode ser observa-


do, inclusive, com a chegada do PT ao governo federal e
conforme dados oficiais capturados por meio do portal
da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica: entre os
anos de 2003 e 2010 foram criados 19 Conselhos Partici-
pativos e 16 passaram por reformulaes.

Concluso

Os espaos de participao popular so conquistas das lutas


histricas das classes trabalhadoras. So espaos plurais e he-
terogneos, na medida em que so instncias de negociaes
entre os diversos setores que representam a sociedade civil e
o governo, portanto, conflituosos. Por isso, tem-se como de-
safio atentar para que esses espaos no se transformem em
mecanismos de cooptao e de apadrinhamento iniciativas
que corroboram para a manuteno da ordem vigente.
Os espaos institucionalizados por meio da legisla-
o para a construo da democracia participativa so im-
prescindveis, mas no so os nicos, haja vista a existncia
dos movimentos sociais, partidos polticos, entre outros.
Entre esses imprescindveis espaos para a constru-
o da democracia participativa, destacamos o protago-
nismo do OP, pois, por meio dele, os cidados tem a opor-
tunidade de debater e definir prioridades de investimentos
em obras e servios a serem construdos em sua cidade,
contribuindo, nesse sentido, para estimular o exerccio da
cidadania e a corresponsabilidade entre governo e socie-
dade na gesto da cidade.
Alm disso, por ter um papel central e aglutina-
dor da participao social, conforme avaliou Pedro
Pontal (6 Encontro Nacional da Rede Brasileira de OPs

87
em 9/4/2012), pode corroborar para a construo de
uma nova cultura poltica que ultrapasse a conscincia
reivindicatria imediatista para um processo de cons-
cientizao. E aqui a conscientizao apreendida no
sentido freiriano, a qual implica que se ultrapasse a es-
fera espontnea de apreenso da realidade para chegar-
mos a uma esfera crtica processo que no pode existir
fora da unidade dialtica entre ao-reflexo-ao.
Eis um desafio posto para o OP: ser um espao
educativo para a construo de uma cultura poltica que
ultrapasse a conscincia reivindicatria e imediatista
que pouco contribui para avanar na construo da de-
mocracia participativa.

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88
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89
Captulo 4

Emiliano P. Liu
Coordenador do Projeto de formao OP Guarulhos do Instituto Paulo
Freire durante o perodo de 2012 a agosto de 2014. Formado em So-
ciologia e Poltica pela Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo.
Formado em Educao Popular no Movimento de Luta Popular pela
Moradia e mestrando em cincias sociais na UNIFESP/Guarulhos.

Francisca Pini
Assistente social, mestre e doutora em polticas sociais e movimentos
sociais pela PUC/SP. Diretora pedaggica do Instituto Paulo Freire, s-
cia-fundadora do CEDHECA Paulo Freire e filiada ANDHEP.
Um olhar sobre a Educao Popular na
perspectiva freiriana

Considerada em si mesma, sem nenhuma mediao, a


expresso Educao Popular est exposta a diversos en-
tendimentos. Isso porque Educao um termo amplo
o suficiente para remeter, por exemplo, educao pblica
ou privada, coletiva ou domstica, tcnica ou humanista,
conservadora ou progressista etc. Por sua vez, a palavra
Popular, sociologicamente, refere-se a todo o conjunto
de pessoas que vive as normativas da cidadania sob um
mesmo Estado, ou que compartilham os signos de iden-
tidade coletiva de uma mesma cultura. Apenas essas ca-
ractersticas de nomenclatura so suficientes para vislum-
brarmos o modo como a noo de Educao Popular
serviu, historicamente, para diferentes propsitos e pro-
gramas pedaggicos, polticos e culturais.
Mesmo no terreno das foras historicamente pro-
gressistas, essa concepo pode assumir diferentes signi-
ficados, dependentes dos diversos contextos histricos, de
tempo e lugar. Apenas para ilustrao, em texto de 1984,
Carlos Rodrigues Brando categoriza quatro formas gerais
de Educao Popular ao longo da histria:

Educao Popular como saber da comunidade,

Educao Popular como ensino pblico,

Educao Popular como educao das classes


populares,

Educao Popular como educao do poder


popular.

Portanto, quando falamos de Educao Popular, pre-


cisamos comear delimitando os seus significados, suas

91
concepes, princpios e procedimentos metodolgicos,
bem como sua intencionalidade poltica e ideolgica. Por
sua vez, essas delimitaes todas, que permitem definir o
seu conceito e as suas propostas, esto diretamente rela-
cionadas com a sua contextualizao histrica, poltica e
cultural. No nosso caso, trata-se da construo dessas re-
ferncias para a formulao da Educao Popular em pers-
pectiva freiriana, assim como da sua relao com as lutas
e os esforos pela constituio, consolidao e aprofunda-
mento da participao popular nos espaos e mecanismos
pblicos da participao e do controle social, que configu-
ram os instrumentos e as possibilidades da nossa democra-
cia participativa.
O grande momento histrico e poltico que mar-
cou o surgimento da proposta educativa libertria frei-
riana no cenrio nacional ocorreu nos primeiros anos da
dcada de 1960, que, como bem sabemos, foi mundial-
mente marcada por muitos acontecimentos polticos e
sociais de grande impacto e turbulncia.
Em 1963, Paulo Freire foi convidado, pelo governo
do Rio Grande do Norte, para a realizao de uma ex-
perincia pioneira, na pequena cidade rural de Angicos,
desenvolvendo a sua nova proposta pedaggica de alfa-
betizao de jovens e adultos.
Os educadores/alfabetizadores eram alunos da Uni-
versidade de Recife, j os educandos eram trabalhadores e
trabalhadoras rurais das classes populares, que foram al-
fabetizados no perodo de dezembro de 1962 a maro de
1963. Essa experincia de alfabetizao ficou reconhecida
mundialmente como o mtodo Paulo Freire. Desde o prin-
cpio, essa foi uma proposta que visava muito mais alm
da simples alfabetizao formal, que capacita para a leitura
e escrita da palavra. Nessa experincia, j existiam as prin-
cipais concepes, princpios e procedimentos metodol-
gicos que se constituram nos elementos fundamentais da
sua Educao Popular:

a. A leitura e a escrita da palavra como ferramentas a

92
servio da leitura e da escrita do mundo, ou seja, a
alfabetizao de jovens e adultos como processo de
emerso das realidades sociais dos educandos, da
sua conscincia e formas de percepo dessas rea-
lidades, para possibilitar a sua problematizao e
reformulao crtica e coletiva, com o sentido orien-
tador de, coletivamente, formular propostas e pos-
sibilidades de transformao social libertadora. Em
Angicos, o trabalho dos educadores se iniciou numa
simples roda de conversa, que lhes permitiu um pri-
meiro conhecimento e mapeamento dos vocbulos
mais frequentes e significativos para aquele grupo de
trabalhadores, naquela regio;

b. O carter dialgico da relao entre educadores e


educandos, rompendo epistemologicamente e poli-
ticamente com as premissas e postulados da edu-
cao bancria, segundo os quais o educador o
sujeito e o aluno (que etimologicamente significa
sem luz), o objeto da construo dos conhecimen-
tos. Geometricamente, essa concepo pedaggica
se expressa por meio dos Crculos de Cultura, em
que no h nenhuma posio de destaque pessoal,
nenhuma cabeceira patriarcal, apenas o grupo que
se evidencia coletivamente;

c. O carter coletivo, problematizador e poltico da


palavra, que deve ser um instrumento de leitura e
de proposio para uso de todos os envolvidos, que
devem tambm se comprometer com a sua encar-
nao e realizao prtica. Nesse sentido, a palavra,
como veculo de significados e possibilidades, nos
contextos de Leitura do Mundo, tem tambm um
momento dialtico de demandar ser incorporada
coletivamente, para desenvolver na prtica os seus
ideais, como reescritas crticas do mundo.

No fundo de todas essas formulaes e ideias, vibra


a corda do princpio mais bsico, segundo o qual nenhuma

93
educao neutra, todas representam determinadas con-
cepes e valores sociais, polticos e culturais. De modo
geral, podemos apontar para o fato de que, concretamente,
as diferentes prticas educativas podem ser classificadas
como reacionrias, conservadoras, progressistas ou revolu-
cionrias, e que so essas orientaes ideolgicas mais ge-
rais que vo determinar as nossas escolhas metodolgicas.
Em Angicos, por exemplo, as implicaes e as po-
tencialidades de efeitos polticos do sucesso da proposta
freiriana estavam muito alm do contexto social e educativo
daquela pequena cidade rural: nesses anos da nossa hist-
ria, estava-se sob o governo de Joo Goulart (Jango), que
havia assumido aps a renncia de Jnio Quadros, em 1961.
Nesse perodo, Joo Goulart representava uma fora polti-
ca que buscava o alargamento e aprofundamento do pacto
populista, iniciado com Getlio, por meio de sua expan-
so para a incorporao de setores entre os trabalhadores
rurais, bem como de seu programa de Reformas de Base,
que, de modo geral, previa as reformas agrria, educacio-
nal, fiscal, eleitoral, urbana e bancria. Como bem podemos
imaginar, o conjunto desses processos polticos incomoda-
va fortemente os setores mais tradicionais e conservadores
da burguesia daquele perodo; alm disso, no podemos
deixar de mencionar a situao internacional que se vivia
e que girava em torno, sobretudo, das articulaes ao re-
dor de dois polos que predominavam no contexto da Guer-
ra Fria: Estados Unidos (EUA) e Unio Sovitica (URSS).
Nessa situao, o comunismo aparecia como uma ameaa
imediata, pois a qualquer momento podia arrombar a por-
ta: Rssia, em 1917; China, em 1949; Cuba, em 1959 etc.
No deve ter sido pequeno o impacto simblico do fato
de que, quando Jnio renunciou, Jango estava em visita
China socialista, s sendo possvel voltar para assumir o
cargo depois de uma difcil negociao, que, por curto pe-
rodo, acabou mudando a forma do nosso governo de pre-
sidencialista para parlamentarista. No o caso, aqui, de
aprofundarmos e detalharmos mais do que isso; queremos
apenas desenhar algumas importantes demarcaes.

94
O que nos interessa que, para o avano do regime
populista e para a implementao das Reformas de Base,
como citadas antes, fazia parte da estratgia de Jango a
organizao e incorporao poltica de setores da classe
trabalhadora rural. Grande parte desses setores, contudo,
estava excluda do processo eleitoral, por ser analfabeta, e
por este ser, naquele momento, um critrio de impedimen-
to para o exerccio do voto. Por a se encontra a chave para
o entendimento de boa parte do potencial transformador
da proposta pedaggica freiriana de alfabetizao de jo-
vens e adultos no campo. por ela que compreendemos
o modo como essa proposta se articulava, com coerncia,
aos esforos de transformao de base representados pelo
governo Jango. A grande consequncia disso foi o convite
feito a Paulo Freire pelo governo federal, por meio do Mi-
nistrio da Educao, para que assumisse e comandasse
um Plano Nacional de Alfabetizao, que, depois de for-
mulado, previa, para 1964, a instalao de 20 mil Crculos
de Cultura e a alfabetizao de 2 milhes de pessoas. Na-
turalmente, esse projeto caiu por terra, com o governo, em
razo do golpe militar de 1964.
Fazemos toda essa retomada para desenhar em li-
nhas gerais a situao histrica que representou o parto
e o lanamento no Plano Nacional das Diretrizes de uma
proposta freiriana de Educao Popular. Disso extramos
mais um ensinamento e princpio estruturante sobre a
histria dessa proposta educativa: a sua relao orgnica
e inextrincvel com as lutas populares e progressistas do
seu tempo, que, por mudarem sempre a sua configurao
e as suas peculiaridades, demandam sempre um esfor-
o de reinveno, reformulao e renovao. O que no
muda, contudo, na medida em que continuamos, estrutu-
ralmente, sob as foras da lgica do capital, constituindo o
que denominamos de modernidade, e que permanece pro-
duzindo desigualdades, alienao, injustias e opresses;
a sua intencionalidade e posio ideolgica no sentido
da construo de um novo mundo, que se faz por meio
das mobilizaes e lutas contra essas diversas modalida-

95
des de violncia, opresso e injustia que vo se reprodu-
zindo e atualizando cotidianamente.

A Educao Popular e o fortalecimento da


democracia participativa

Como no poderia deixar de ser, no sculo XXI, mudanas


ocorreram e novos desafios se apresentam realidade da
Educao Popular. Em razo dos desdobramentos do pro-
cesso histrico que atravessamos ao longo do sculo XX,
mudaram a conjuntura e a correlao de foras, bem como
as dificuldades, desafios e riscos com os quais nos confron-
tamos, do ponto de vista da Educao Popular.
Entre as diversas transformaes que poderamos
destacar, em comparao e oposio ao perodo histrico que
delineamos no tpico anterior, devemos ressaltar, sobretudo,
no final dos anos 1970 e ao longo de toda a dcada de 1980,
as diversas formas de mobilizao, organizao e lutas po-
pulares, em defesa da redemocratizao e da construo de
um Estado democrtico e de direitos sociais universalizados.
Dentro do espectro desses atores polticos, figuraram, entre
outros, o novo sindicalismo, os novos movimentos sociais,
as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) e pastorais sociais,
os intelectuais engajados, os novos partidos polticos etc. A
luta desses atores, tanto pela redemocratizao quanto pela
constituio, jurdica e prtica, dos direitos humanos e so-
ciais, acompanhada da forte crise econmica que se abateu
sobre o regime dos militares, dentro de um contexto interna-
cional de lutas liberais e democrticas, acabou por resultar na
abertura lenta, gradual e segura do regime, na anistia pol-
tica ampla, geral e irrestrita, na Assembleia Constituinte e
na Constituio redigida e eleita em 1988.
Juridicamente, essa nova Constituio incorporou
uma srie de importantes reivindicaes e demandas
das lutas populares progressistas, relacionadas com as
concepes e propostas do Estado de bem-estar social,
que estavam em franco declnio em terras europeias. So-
bre isso, considere-se a concepo universalista da ofer-

96
ta e do acesso s polticas pblicas de sade, educao,
previdncia e seguridade social etc. Alm destas, a incor-
porao de concepes e propostas relacionadas com as
noes da democracia participativa e da cidadania ativa.
Abordando mais diretamente a ltima temtica, que
a que realmente nos interessa neste artigo, sempre
bom lembrar que, da perspectiva de sua concepo, nossa
Constituio nos define, enquanto regime poltico, como
uma democracia semidireta. Isso significa que, com a
estrutura, o sistema e os mecanismos da democracia re-
presentativa, que permanece sendo o eixo central do nosso
regime democrtico, outros mecanismos e espaos foram
concebidos e formulados, com o propsito de viabilizar
formas mais diretas e rotineiras de participao social da
populao na vida poltica dos seus governos. Esses espa-
os e mecanismos pretendem realizar, em boa medida, os
princpios orientadores das noes da cidadania ativa, da
participao e do controle social, entendidos como outros
instrumentos metodolgicos de construo da governana
poltica. Os principais deles so:

a. Plebiscito: mecanismo que permite aos eleitores


decidirem, por meio do voto, sobre alguma ques-
to relevante pontuada pelo governo. Esse tipo de
consulta pblica precisa ser convocada por decre-
to legislativo, aprovado por um tero dos mem-
bros da Cmara ou do Senado. Se o resultado do
plebiscito for contrrio proposta submetida
votao, o Congresso fica impedido de deliberar
sobre o tema. Se a proposta for aprovada, o Con-
gresso no fica obrigado a transform-la em lei,
ou poder regulament-la como julgar melhor;

b. Referendo: mecanismo que possibilita aos eleitores
confirmarem ou rejeitarem, por meio do voto, uma
deciso poltica governamental. Pode ser convocado
por decreto legislativo da Cmara ou do Senado ou
por Projeto de Lei (PL) de iniciativa popular;

97

c. Projeto de Lei de Iniciativa Popular: esse mecanis-
mo possibilita a proposio de um projeto de Lei no
Congresso Nacional por determinado nmero de elei-
tores (1% do eleitorado, distribudos por pelo menos
cinco estados), que fica obrigado de apreciao pelo
Congresso, que poder aprov-lo ou no. Esse tipo
de PL s pode tratar de leis ordinrias, no podendo
versar sobre emendas Constituio. Esses PLs preci-
sam, ainda, ser adotados por um parlamentar ou pelo
presidente da Repblica, em funo da dificuldade pr-
tica de verificao de todas as assinaturas coletadas;

d. Conselhos Pblicos Gestores: de um modo ge-
ral, os conselhos devem servir como uma forma mais
orgnica, constante e rotineira de exerccio da partici-
pao poltica cidad, por segmentos mobilizados e
organizados da sociedade civil, em relao ao debate,
deliberao, acompanhamento e fiscalizao das pol-
ticas pblicas governamentais. O impacto mais signifi-
cativo dos Conselhos Municipais se deve tanto ao fato
de que sua relao com as polticas pblicas est mais
prxima das demandas e carncias das comunidades
quanto ao fato de que essas mesmas comunidades se
encontram muito mais prximas de seus governos e
representantes eleitos. Importante ressaltar que, ideal-
mente, o nmero de representantes da sociedade civil
deve ser equivalente ao nmero de representantes do
governo (paridade na representao).

Enfim, esses so os principais instrumentos que pre-


tendem constituir as nossas formas de democracia mais
ativa e participativa. Sobretudo, no que diz respeito aos
conselhos pblicos gestores, trata-se de mecanismos que
buscam realizar os ideais sinteticamente expressos nos con-
ceitos de Cidadania Ativa, Participao e Controle Social.

A Educao Popular em busca da prxis


98 transformadora
Antes de prosseguirmos, para a complementao em rela-
o aos espaos e mecanismos da democracia participativa,
tal como previstos pela Constituio de 1988 (como expuse-
mos antes), faz-se necessrio dizer que, sobretudo, desde
o segundo mandato do governo Lula (2007-2010), houve,
no plano federal, um desenvolvimento mais orgnico dos
debates, das propostas e das iniciativas para a implemen-
tao de um sistema mais articulado e institucionalizado
de participao e controle social, como primeiro impulso e
incentivo sua articulao com estados e municpios.
Atualmente, a estrutura bsica desse sistema tem
se constitudo da seguinte maneira: subordinada Secre-
taria-Geral da Presidncia da Repblica, comandada pelo
ministro Gilberto Carvalho. Foi criada a Secretaria Nacio-
nal de Articulao Social, que se desdobra em trs depar-
tamentos: a) Departamento de Dilogos Sociais; b) De-
partamento de Educao Popular e Mobilizao Cidad; c)
Departamento de Participao Social. Entre os objetivos
mais gerais dessa Secretaria, como podemos consultar
em seu site5, consta o seguinte:
Compete Secretaria Nacional de Articulao Social
coordenar e articular as relaes polticas do governo com
os diferentes segmentos da sociedade civil; propor e apoiar
novos instrumentos de participao social; definir e desen-
volver metodologia para a coleta de dados com a finalidade
de subsidiar o acompanhamento das aes do governo em
seu relacionamento com a sociedade civil; cooperar com
os movimentos sociais na articulao das agendas e aes
que fomentem o dilogo, a participao social e a educao
popular; articular, fomentar e apoiar processos educativo-
formativos, em conjunto com os movimentos sociais, no
mbito das polticas pblicas do Governo federal, e exercer
outras atribuies que lhe forem designadas pelo ministro
de Estado ou secretrio-executivo.

5 Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/art_social>. Acesso em: 29


abr. 2013

99
A diferena poltica que podemos apontar, em re-
lao ao que est estabelecido na Constituio, reside no
potencial protagonismo governamental em trs direes
principais. A primeira, usar e fortalecer, cada vez mais, os
espaos e mecanismos da participao social como mtodo
convergente e cruzado para a orientao das polticas go-
vernamentais, juntando-se aos tpicos e tradicionais da de-
mocracia representativa. A segunda, dialogar e buscar, com
outras esferas federativas (estados e municpios), a articula-
o dos seus diversos espaos e mecanismos participativos
em rede, para explorar as suas possibilidades de dilogo
e unio de foras. Por fim, fazer uso da Educao Popular
como instrumento pedaggico para o fortalecimento polti-
co e ideolgico desses espaos.
Diante dessas perspectivas, j podemos apontar
para alguns dos principais desafios e objetivos que a Educa-
o Popular deve necessariamente assumir:

1) Os agentes pblicos encarregados da realizao dessas


polticas de articulao social devem passar por uma forma-
o bsica em Educao Popular, para:

a construo de uma relao dialgica com os


diferentes segmentos da sociedade civil, condio
indispensvel para o reconhecimento e constru-
o coletiva das diferentes questes e problem-
ticas que podero orientar as polticas pblicas;

para o desenvolvimento das leituras crticas do


mundo, fundamental para o conhecimento crtico
das diferentes realidades locais e sua articulao
com totalidades mais abrangentes e complexas;

para combater e superar formas tradicionais das


relaes entre o poder pblico e a sociedade
civil, bem como entre o servidor pblico e a
coisa pblica: o paternalismo, o patrimonialis-
mo, o nepotismo, o trfico de influncia, a pes-

100
soalidade e o favorecimento etc.

2) Os agentes e segmentos da sociedade civil tambm de-


vem passar pelas prticas pedaggicas da Educao Popu-
lar. Isso fundamental para:

a preservao de sua independncia e autono-


mia, para que possam construir uma relao de
parceria crtica com os governos;

o desenvolvimento de suas competncias e re-


cursos para a produo de leituras crticas da
realidade, articulando-as com outras mais abran-
gentes e complexas;

o entendimento sobre o Estado, os governos e


as polticas pblicas;

o entendimento sobre a sociedade em que vivemos,


suas principais estruturas, lgicas e processos;

tambm, aqui, mais uma dimenso da luta contra


formas tradicionais de relao com o poder e a
coisa pblica: o servilismo, a cooptao, a acomo-
dao, a participao poltica e a cidadania passi-
vas, a poltica pblica como ddiva ou favor etc.

3) A expectativa poltica das formas da articulao, da parti-


cipao e do controle social a de se constituir como uma
metodologia alternativa de governo, para um dilogo mais
direto, orgnico e regular entre o poder pblico e a socieda-
de civil. Est relacionada com as noes da participao e da
cidadania ativa, ancoradas em mecanismos e instrumentos
existentes ou previstos nos marcos da engenharia democr-
tica, elaborada na Constituio de 1988. Portanto, como pro-
posta metodolgica, ela deve se preocupar, sobretudo:

com o carter democrtico e dialgico da rela-


o que pretende construir;
101
com o reconhecimento e elaborao dos dife-
rentes saberes, para a construo coletiva dos
novos conhecimentos;

com a garantia da preservao e a promoo da


independncia e autonomia das formas de orga-
nizao e atuao populares.

Em todos esses casos, trata-se, sobretudo, da bus-


ca por uma nova prxis poltica, tanto dos representantes
da sociedade civil quanto do poder pblico, ancorada em
noes tais como cidadania ativa, participao social, par-
ticipao popular, relao crtica e dialgica etc. Com base
em nossas experincias e expectativas, a Educao Popular,
embora no possa nunca ser suficiente para chegar a essa
nova prxis, pode, certamente, produzir contribuies de
grande importncia.

Avanos na Educao Popular Brasileira:


o Marco Referencial da Educao Popular

Completados 30 anos do fim da ditadura militar, o Brasil


retoma de forma institucional, por meio do Marco Referen-
cial da Educao Popular para as Polticas Pblicas (MREP),
o debate acerca do papel da educao popular dentro de
um contexto democrtico e de crescente participao so-
cial. Esse cenrio o mote do prprio Marco Referencial
da Educao Popular para as Polticas Pblicas (BRASIL,
2014): Que modelo de participao e democracia se pre-
tende construir?. O marco referencial um instrumento
para o Estado formular polticas pblicas, nas diversas
reas: economia solidria, educao ambiental, educao
de jovens e adultos, sade, assistncia social, segurana
pblica, agentes de leitura e demais aes.Inaugura-se,
assim, uma nova fase na construo da democracia partici-
pativa e do fomento a uma cidadania ativa.

102
O MREP integra o conjunto de aes previstas na
elaborao da Poltica Nacional de Educao Popular, numa
ao coordenada envolvendo ministrios, universidades e
organizaes da sociedade civil.
O MREP concretiza-se como um instrumento capaz de
qualificar e potencializar a participao social em espaos ins-
titucionalizados, como conselhos, fruns e comits. Tal qua-
lificao e potencializao da participao social possvel
devido proposio de um referencial comum de Educao
Popular, que tem por base o respeito diversidade cultural,
aos diferentes capitais e saberes e que parte do contexto social
em que se desenvolve, visando a transformao da realidade.

Oramento Participativo de Guarulhos e


Educao Popular: a experincia do projeto
poltico-pedaggico

Experincias consolidadas, como o Oramento Participati-


vo (OP) de Guarulhos, refletem as possibilidades da Edu-
cao Popular no campo das polticas sociais pblicas. As
principais ideias/foras que tm norteado a nossa parceria
so: fortalecimento da Leitura do Mundo dos representan-
tes e conselheiros para a construo de um dilogo mais
concreto e efetivo com suas necessidades e saberes; desen-
volvimento da conscincia crtica em relao ao governo, ao
oramento pblico e ao OP como espao da participao
e do controle social; esclarecimento dos significados e das
possibilidades da cidadania ativa; importncia da manuten-
o das formas autnomas e independentes de mobilizao
e luta popular; crtica das inmeras modalidades de natura-
lizao do que est dado, bem como do OP como panaceia
para todos os males econmicos e sociais.
Por isso, a importncia de assumirmos, como sujei-
tos crticos e criadores de nossos mundos e da vida coti-
diana, os rumos de nossos destinos e da histria. No OP
Guarulhos, a Educao Popular est comprometida com
a construo de uma sociedade justa e democrtica. Parte

103
da realidade da populao, disseminada pelos movimentos
sociais. Valoriza a dialogicidade, a horizontalidade e o co-
nhecimento prvio do indivduo. Promove a autonomia por
meio da ao-reflexo-ao. a expresso do movimento
cultural. Sendo assim, a Educao Popular, sob a formula-
o freiriana, deve ser entendida como uma ferramenta de
transformao social; num contexto de luta contra as dife-
rentes formas de opresso e negao das liberdades, o
exerccio da Educao como Prtica de Liberdade

O processo metodolgico das formaes

O processo metodolgico fundamentado nos princpios fi-


losfico-poltico-pedaggicos de Paulo Freire. Parte da realida-
de dos participantes e busca construir relaes horizontais e
dialgicas no processo formativo, tendo as seguintes etapas:

1) Leitura do Mundo: Essa proposta terico-metodolgica
representa o entendimento elaborado e conceituado segun-
do o qual a construo pedaggica dos conhecimentos e dos
saberes, em contexto educativo, deve partir e se relacionar di-
retamente com as realidades sociais, polticas, econmicas e
culturais nas quais os educandos esto envolvidos e submer-
sos. Essas realidades possuem no apenas uma dimenso
objetiva, mas tambm subjetiva, nas diversas formas em que
so representadas, valoradas e sentidas pelos educandos.
a que esto as problemticas e questes mais profundas que
vo despertar o interesse pelo conhecimento, bem como o
seu sentido para uma prxis transformadora;

2) Crculo de Cultura: Os Crculos de Cultura esto


baseados numa concepo que entende a cultura como
educao: que reconhece a centralidade da cultura no
processo educativo; que reconhece a construo coletiva
do conhecimento, evidenciando o sujeito com base em
seu contexto cultural, reconhecendo que onde se ensina,
aprende-se ao ensinar, e onde se aprende, ensina-se ao

104
aprender; que reconhece o educador como mediador da
emergncia de saberes, provocador da anlise crtica sobre
o mundo vivido, mediador da construo do conhecimento.
Tem a ver com a compreenso de que quem dialoga, dialo-
ga com algum, sobre alguma coisa. O Crculo de Cultura
pressupe que o educador e o educando devem refletir so-
bre o objeto investigado, a realidade e o contexto, mobili-
zados por uma questo geradora de debate, carregada de
contedo do universo cultural do educando;

3) Relacionar as particularidades com totalidades


cada vez mais abrangentes: Sabemos que as realidades
locais, especficas e particulares no so absolutas, seg-
mentadas e separadas de outras da mesma espcie. Caso
fosse assim, a sociedade em seu conjunto poderia ser ima-
ginada como uma imensa colcha de retalhos, formada por
pedaos aleatrios e justaposta em diferentes camadas. Ao
contrrio disso, as partes se relacionam e se articulam com
outras, formando totalidades cada vez mais abrangentes,
que so regidas por lgicas e estruturas em comum. Sua
diviso e leitura em partes deve representar to somente
um recurso e procedimento metodolgico, para viabilizar e
construir conhecimentos e entendimentos;

4) Dialogia: Significa uma relao horizontal e democrti-


ca entre educadores e educandos, embora cada qual desem-
penhe distintas funes, com diferentes conhecimentos. O
educador o responsvel pelo planejamento pedaggico
e pela conduo desse planejamento, fundamentado nos
seus conhecimentos tericos e metodolgicos que o quali-
ficam para esse trabalho. O educando, por sua vez, carrega
consigo um conjunto de saberes, valores e informaes das
quais o educador no tem conhecimento ou o tem de modo
apenas indireto. Mas so esses saberes que vo constituir
a base para se construir os temas e as linhas de abordagem
das formaes. A construo dos novos conhecimentos,
relativos s realidades especficas e particulares de cada lo-
cal, se faz por meio do dilogo entre educadores e educan-

105
dos, no encontro, convergncia e choque dos seus diferen-
tes conhecimentos, valores e leituras;

5) Registro e sistematizao: Trata-se do procedimento


indispensvel de registrar e interpretar a histria de um tra-
balho pedaggico, por meio do registro das suas inmeras
atividades, bem como a sua interpretao mais profunda
e abrangente, presente nos esforos da sistematizao. Ao
registrar e sistematizar as experincias, resgatamos quais
foram os nossos pontos de partida e expectativas iniciais,
vinculadas aos objetivos originrios do projeto, e elabora-
mos, por meio da reflexo dialogada e escrita, os caminhos
que de fato conseguimos percorrer, os percalos que cau-
saram dificuldades e impuseram desafios imprevistos, bem
como o quanto pudemos alcanar, nos pontos de chegada,
em relao ao que se pretendia ao comearmos a caminha-
da. Evidentemente que, ao final de cada percurso, outras ex-
pectativas so construdas e novos resultados podem ser al-
canados, o que dever ficar registrado nessa recuperao e
narrativa do processo vivido, cujos sentidos e relaes mais
importantes sero os objetos da reflexo de fundo formula-
da pela sistematizao. Essa dimenso da atividade peda-
ggica de suma importncia para o aprofundamento das
possibilidades de uma prxis mais autntica (relao entre
a prtica e a teoria) e dever servir para orientar os projetos
de formao que podero dar continuidade aos trabalhos,
em bases mais ricas do ponto de vista do conhecimento das
limitaes, possibilidades e desafios de uma determinada
realidade especfica, concreta e local.
Nesse sentido, apresentamos a seguir algumas tem-
ticas desenvolvidas nos processos formativos com represen-
tantes e conselheiros da sociedade civil, por um lado, e com
os auxiliares de Educao Popular, por outro, sendo estes
ltimos os agentes pblicos do Departamento do Oramen-
to Participativo responsveis pelo trabalho de mobilizao e
articulao dos representantes eleitos em cada regio.

a) Leitura do Mundo
Dilogo investigativo e problematizador sobre a re-
106
lao entre as pessoas na cidade e com a cidade.

Linha do tempo, que apresenta algumas infor-


maes histricas importantes sobre a consti-
tuio da cidade.

Problematizao sobre a relao entre o geral (a ci-


dade, o pas, o mundo) e o especfico (as regies).

Problematizao das principais questes e ne-


cessidades em cada uma das regies.

Levantamento dos Temas Geradores, cuja in-


vestigao temtica permite a construo de
ligaes mais orgnicas e estruturais com to-
talidades mais abrangentes (a cidade, o pas, o
mundo em suas diferentes dimenses: culturais,
polticas, econmicas etc.).

b) A luta democrtica no Brasil


A democracia populista no governo Jango e o Gol-
pe de 1964: a reao contra a ascenso popular.

O Novo Sindicalismo e os novos movimentos


sociais: a ascenso das lutas populares e o fim
do autoritarismo.

O sistema democrtico da Nova Repblica: os
espaos e mecanismos da representao demo-
crtica popular e do controle social.

c) Participao e transformao social


As primeiras reflexes e distines entre par-
ticipao passiva e participao ativa, com o
levantamento de exemplos de suas modalidades.

O que sociedade civil.

107
Elementos histricos da constituio da socie-
dade civil.

Os diferentes modos de organizao e luta no


seio da sociedade, bem como as diversas temti-
cas e questes que j serviram para as suas mo-
bilizaes e lutas.

A complexidade da relao entre sociedade civil e


sociedade poltica, o modo como se cruzam e re-
presentam interesses de classes e grupos sociais.

d) A construo das polticas pblicas na


contemporaneidade
Trajetria das polticas sociais pblicas no Brasil.

Democracia representativa e democracia participativa.

Gesto Social das polticas pblicas.

Instrumentos de controle social.

Prticas e estratgias do trabalho em rede.

e) Oramento pblico
O que o oramento pblico e como se constitui.

Analogias e diferenas em relao ao oramento


familiar.

Principais peas oramentrias e seus significados.


Receitas, despesas e prioridades oramentrias.

Diferenas entre investimento e manuteno.

As disputas polticas em torno do oramento


pblico: o programa de governo, a demanda par-
lamentar e o OP como um canal de interlocuo.

108
f) Educao Popular e Oramento Participativo
A concepo de humanidade e dos processos de
desumanizao em Paulo Freire.

A desumanizao e as desigualdades sociais,


polticas, econmicas e culturais.

As diferentes concepes e prticas educativas


e o modo como disputam no campo da cultura.

Os projetos de Educao Popular dentro do OP: ob-


jetivos, dificuldades, possibilidades e expectativas.

g) Balano histrico do OP nas regies


Resgate histrico das regies por meio da memria.

Reflexes sobre histria, memria, registro e


identidade.

O papel desempenhado pela atuao da socie-


dade civil nas mudanas sociais, com enfoque
mais direcionado ao OP.

Os desafios atuais da democracia participativa.

h) Direitos da cidade: o Estatuto da Cidade e o


Plano Diretor
Histrico dos debates e das lutas que vo con-
duzir, entre outras coisas, elaborao e pro-
mulgao do Estatuto da Cidade.

O crescimento catico e desordenado das cida-


des, bem como dos movimentos e das lutas so-
ciais, na construo dos debates e das propostas
sobre reforma e planejamento urbano.

As noes de direito da cidade, funo social


da propriedade e da cidade, gesto democrtica
109
das cidades etc.

A relao de dependncia e reciprocidade entre a


correlao de foras sociais e a possibilidade de
efetivao dos direitos mais progressistas.

Avaliao, registro e sistematizao.

Concepo de avaliao dialgica, processual e


formativa.

Conceito de registro e sistematizao.

Elementos para sistematizao de uma experincia.

Produo de novos conhecimentos.

Enfim, esses so apenas alguns exemplos das te-


mticas e debates que buscamos desenvolver e aprofun-
dar com representantes e conselheiros do OP de Guaru-
lhos. O mais importante que queremos ressaltar depois
disso a unidade metodolgica que permeia a constru-
o e o desenvolvimento desses planos temticos, por
meio da referncia direta e crtica s realidades objetivas
e subjetivas vivenciadas pelos educandos, cujo encon-
tro pedaggico se faz no Crculo de Cultura, estrutura
dialgica expressiva do propsito de construo coletiva
das problematizaes e novos conhecimentos, no qual
as concepes de mundo, suas ideias e valores se en-
contram, conflitam e evoluem, em formas cada vez mais
crticas e aprofundadas.
H uma srie de valores e concepes subjetivas de
fundo que so confrontadas pelo nosso trabalho pedaggi-
co e que representam muito daquilo que Paulo Freire postu-
lou em relao ao opressor introjetado no oprimido:

a cultura do silncio, que compreende a pala-


vra e seu uso como instrumentos de poder e de

110
comando, recurso e tcnica baseada na cultura
da prescrio, na qual quem tem o poder e a au-
toridade manda e decide;

a necrofilia, os sentimentos mais difusos de


impotncia, incapacidade e frustrao, deter-
minados tanto pelo hbito da prescrio quan-
to pelas quase insuperveis dificuldades para a
resoluo dos grandes problemas econmicos
e sociais, quando se pensa e se atua de for-
ma individualista (a forma que socialmente se
aprende a ser em nossa cultura dominante);

a naturalizao das condies e situaes


histricas, que tantas vezes se expressa na fra-
se: mas sempre foi assim, portanto, sempre
ser..., que, por seu carter fatalista, condiciona
muito do comportamento passivo, pessimista e,
consequentemente, mantenedor das situaes
problemticas vigentes.

Ao longo desses anos em que temos trabalhado em


todos esses sentidos, com base nas nossas observaes
e nas concluses de inmeras atividades de avaliao co-
letiva desse processo, podemos enxergar alguns avanos
fundamentais que temos obtido com o nosso trabalho de
formao, que, se no pode ser apresentado como o nico
responsvel por essas consequncias, certamente vem de-
sempenhando um papel decisivo em sua relao orgnica
com as prticas do prprio programa.
Ressaltamos aqui, como exemplo, a tarefa bsica e
inicial de acolhimento e preparao dos representantes e
conselheiros que pela primeira vez chegam ao programa.
Normalmente, o conhecimento que possuem sobre as
suas responsabilidades, os objetivos do programa, a di-
nmica de seu funcionamento etc., bastante precrio e
limitado. Diante disso, apresentamos e discutimos o que
o oramento pblico, quais as metas do OP em relao a

111
ele, o que e quem os representantes e conselheiros repre-
sentam, a relao dessa representao e de suas deman-
das com o conjunto da cidade etc.
Esses conhecimentos iniciais acabam por se fazer
importantes, entre outras coisas, para a minimizao da
desmobilizao que se observa ao longo do ciclo, na me-
dida em que ajudam a promover um redimensionamen-
to de expectativas e perspectivas. Muitas vezes, quando
se chega ao OP pela primeira vez, o que se manifesta
uma conscincia poltica por demais simples e rudimen-
tar. Acredita-se, por exemplo, que para a realizao das
demandas que se representa basta t-las escolhido se de
fato houver apenas a vontade do poder pblico, essa de-
manda est fadada a acontecer, em tempo relativamente
rpido. Conforme a prtica vai acumulando as experin-
cias, e conforme vamos dialogando por meio das forma-
es, vai se desenvolvendo uma srie de conhecimentos
que complexificam e dinamizam essas concepes mgi-
cas iniciais. Entram em cena, portanto, os diferentes ato-
res que disputam o recurso pblico:

a parte oramentria relativamente reduzida que


cabe aos novos investimentos;

o tamanho e a quantidade dos problemas eco-


nmicos e sociais que se espalham por toda a
cidade;

os limites das formas mais diretas da participa-


o em orientar os investimentos pblicos, num
regime em que predomina com muito mais for-
a a lgica da democracia representativa;

os limites e prioridades estabelecidos pelo pro-


grama de governo, pelo qual a fora poltica go-
vernamental do momento foi eleita;

a necessidade de outras formas de luta social,


para a reunio e convergncia de foras;
112
o elemento decisivo da capacidade de uma re-
gio para a mobilizao, como forma de jogar
peso poltico sobre as decises de governo etc.

Uma parte dos representantes e conselheiros que se


candidata para as tarefas e responsabilidades da represen-
tao, e que chega bastante desinformada a respeito dessa
difcil realidade que sempre a difcil realidade da prtica
poltica , acaba por desistir ao deparar-se com o fato de
que as conquistas polticas e sociais no vm facilmente,
mas devem sempre atravessar um caminho rduo e can-
sativo. Entretanto, outra parte, que tambm pode chegar
com o mesmo grau de desinformao, acaba por assumir
de modo cada vez mais consciente e esclarecido o seu pa-
pel e as suas responsabilidades, fazendo disso uma escolha
poltica e pensando, cada vez mais, os problemas regionais
levantados pelo OP como questes e problemticas da ci-
dade, num crescente processo de leitura crtica e engaja-
mento prtico. Esses so os que acabam por representar as
nossas melhores expectativas para o nosso esforo poltico
pedaggico em Educao Popular dentro do Programa Or-
amento Participativo de Guarulhos.

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113
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Lusfona de Cincias Sociais, 2004.

114
Captulo 5

Ladislau Dowbor
ladislau@dowbor.org

Doutor em Cincias Econmicas pela Escola Central de


Planejamento e Estatstica de Varsvia. Professor titular da
PUC de So Paulo. Consultor de diversas agncias das Na-
es Unidas. autor de A reproduo social: propostas para
uma gesto descentralizada; O mosaico partido: a economia
alm das equaes; Tecnologias do conhecimento: os desafios
da educao; Democracia econmica, todos pela Editora
Vozes, alm de O que Acontece com o trabalho? (Editora
Senac) e coorganizador da coletnea Economia social no
Brasil (Editora Senac). Seus numerosos trabalhos sobre
planejamento econmico e social esto disponveis no site
http://dowbor.org.

* Verso atualizada do artigo originalmente publicado na coletnea


Costos Sociales da las Reformas Neoliberales en Amrica Latina. Anita
Kon, Catalina Banko, Dorothea Melcher, Maria Cristina Cacciamali
(orgs.), publicado por PUC-SP, FAPESP, USP e UCV em 2000.
Introduo

O crescimento econmico, quando existe, no suficien-


te. Nem a rea produtiva, nem as redes de infraestruturas,
nem os servios de intermediao funcionaro de maneira
adequada se no houver investimento no ser humano, na
sua formao, na sua sade, na sua cultura, no seu lazer, na
sua informao. Em outros termos, a dimenso social do
desenvolvimento deixa de ser um complemento, uma di-
menso humanitria de certa forma externa aos processos
econmicos centrais, para se tornar um dos componentes
essenciais da transformao social que vivemos. Ser pre-
ciso lembrar que o principal setor econmico nos Estados
Unidos no mais a indstria automobilstica, ou blica,
mas a sade, que representa 18,1% do seu Produto Interno
Bruto (PIB), quase um quinto da economia? A questo que
se coloca, e que analisamos neste artigo, que enquanto
as reas produtivas dispem de um slido acmulo teri-
co sobre a sua gesto taylorismo, fordismo, toyotismo,
Total Quality Management (TQM), Kanban etc. a rea so-
cial no dispe dos paradigmas de gesto correspondentes
e fica oscilando entre burocratismos estatais excessivos e
privatizaes desastrosas. As polticas sociais so diferen-
tes e necessitam de respostas especficas. A questo da ges-
to social tornou-se central.

Um novo contexto

Criou-se no Brasil uma estranha separao entre economis-


tas formais, que tratam de coisas srias, como taxa de
juros, cmbio, investimentos, e os cientistas sociais, que
se preocupam com a tragdia social e se concentram em
denunciar o drama das crianas, dos pobres, dos excludos.
Uns se preocupam com a taxa do PIB e outros trazem o
esparadrapo para as vtimas do processo. J tempo de se
rever essa esquizofrenia. Entre o cinismo pragmtico e o
idealismo ingnuo, j tempo de se construrem as pontes.

116
Poderamos deixar as coisas evolurem e aguardar que
a estabilidade macroeconmica nos trouxesse naturalmen-
te, por assim dizer, mais empresas, mais investimentos,
logo, empregos e salrios, e com isso pagaramos o resto,
o social. Encontramos nessa posio muita gente simples-
mente inconsciente e ignorante da dimenso do drama que
se avoluma e que vira as costas para a exploso da criminali-
dade, o aumento do desemprego, a desorientao dramtica
da juventude, a fome, a corrupo poltica e empresarial, os
desafios ambientais, a perda generalizada de valores.
Mas encontramos tambm nessa zona de indife-
rena pessoas profundamente imbudas de simplificaes
ideolgicas, que defendem absurdos crescentes como fa-
zendo parte de uma lgica inevitvel e nos levam na rea-
lidade a um extremismo que assusta: so os que explicam
que a misria triste, mas inevitvel, e que ajudar os dois
teros de excludos da nossa sociedade constitui paterna-
lismo, que a exploso de violncia que est tornando as
nossas vidas cada dia mais impossvel se deve aos maus
elementos. Seria preciso construir mais cadeias, reduzir a
idade de responsabilidade criminal, construir mais viadutos
para os carros, mais piscines para segurar a gua de chu-
va, mais hospitais para enfrentar as doenas e assim por
diante. Patticos construtores de muletas sociais, que se re-
cusam a ver a evidncia: o sistema estruturalmente falho.
O problema vai mais longe. Na boa anlise do so-
cilogo Anthony Giddens, a viso conservadora do mundo
est ruindo, pois a dimenso de valores que de certa forma
justificava a injustia social e o lucro desenfreado a ptria,
a famlia, a propriedade, o esforo individual, a moral no
sentido mais tradicional est sendo corroda justamente
pelo mecanismo o mercado que devia viabiliz-la. o
liberalismo na sua verso moderna, com poderosas pir-
mides multinacionais de poder e a crescente desigualdade,
que est diluindo a nao, enchendo as ruas e as televises
de vulgaridade comercial, substituindo a moral pelo faa
tudo por dinheiro, desarticulando a famlia, generalizando a
criminalidade e a corrupo, criando um clima de vale-tudo

117
desagregador. A ncora dos valores conservadores, o merca-
do, se voltou contra o seu criador e, na sua dimenso global
e totalitria, devora o que aparece pelo caminho. pattica
a declarao de Raymond Barre, um dos expoentes do libe-
ralismo europeu: No podemos mais deixar a economia
nas mos de um bando de irresponsveis de 30 anos que
s pensam em dinheiro. No se tratava justamente disso,
de que do egosmo de cada um surgiria a felicidade geral?
Da respeitvel (ainda que frequentemente hipcrita) ideolo-
gia conservadora restou o que os americanos exprimem de
maneira to sinttica: fast money, fast women, fast food.
No se trata aqui de denncias superficiais. o pr-
prio edifcio filosfico que deu origem ao liberalismo com
o utilitarismo de Bentham, Stuart Mill e outros, to profun-
damente enraizados ainda nas cabeas dos norte-america-
nos e dos seus seguidores pelo mundo que est ruindo.
As megaempresas que comearam a surgir no fim
do sculo XX ultrapassaram amplamente a dimenso de
unidades microeconmicas de produo e passaram a se
arvorar em construtoras do sistema macrossocial, e o re-
sultado calamitoso. A empresa constitui um excelente
organizador de produo, e o mercado, como um dos re-
guladores da economia, deve ser incorporado no nosso
universo de valores. Mas a sociedade de mercado desas-
trosa. No se trata de destruir a empresa, mas de repensar
o universo no qual ela se insere.
O relatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento (Unctad, na sigla em ingls),
de 1997, j trazia uma anlise precisa do que geraria a crise
de 2008: em trs dcadas, a concentrao de renda aumen-
tou dramaticamente no planeta, desequilibrando profunda-
mente a relao entre lucros e salrios. No entanto, esses
lucros mais elevados no esto levando a maiores investi-
mentos: cada vez mais, so desviados para atividades de
intermediao especulativa, particularmente na rea das fi-
nanas. O resultado prtico que temos mais injustia eco-
nmica e cada vez mais estagnao: a taxa de crescimento
da economia do planeta baixou de uma mdia geral de 4%

118
nos anos 1970 para 3% nos anos 1980 e 2% nos anos 1990,
com um pouco de avano nos anos 2000 e depresso a
partir da crise de 2008.
Essa articulao perversa muito importante. Ape-
sar de todos criticarmos as injustias econmicas, ficava na
nossa cabea, formando um tipo de limbo semiconsciente,
a viso de que, afinal, o luxo dos ricos, bem ou mal, se trans-
formava em investimentos, logo, em empresas, empregos e
salrios que , no fim, significariam mais bem-estar. De certa
forma, a desigualdade e os dramas sociais seriam um mal
necessrio de um processo, no conjunto, positivo e, em lti-
ma instncia (e em longo prazo), gerador de prosperidade.
esse tipo de pacto que est hoje desfeito. Na anlise
da Unctad, essa associao de aumento de lucros com
investimento estagnado, desemprego crescente e salrios
em queda que constitui a verdadeira causa de preocupao
(RICUPERO, 1997, p. 11). Estranho foi ter de esperar 2012
para o Economist se dar conta das transformaes e publicar
o relatrio True Progressivism confirmando esse mecanismo.
Os atingidos no so apenas os pobres, mas todo o
sistema produtivo. Entre as vantagens de ser especulador
ou produtor, a dvida j no existe. interessante encontrar
no Financial Times este comentrio do jornalista econmico
Martin Wolf: o que est em jogo a legitimidade da econo-
mia capitalista mundial.
O que est se tornando evidente, j no numa viso
de crtica sistemtica anticapitalista, mas de bom senso eco-
nmico e social, que um sistema que sabe produzir, mas
no sabe distribuir, simplesmente no suficiente. Sobre-
tudo se, ainda por cima, joga milhes no desemprego, di-
lapida o meio ambiente e remunera mais os especuladores
do que os produtores. Relatrios sobre o desenvolvimento
humano, das Naes Unidas, qualificam de obscenas as
fortunas de pouco mais de 400 pessoas no mundo que dis-
pem de mais riqueza pessoal do que a metade mais pobre
da humanidade. Essa concentrao de renda considerada
to vergonhosa quanto a escravido e o colonialismo, sem
lugar numa sociedade civilizada.

119
O debate sobre as culpas e sobre quem tinha razo
continuar, sem dvida, a alimentar as nossas discusses,
pois a atrao do passado poderosa. Mas a realidade
que a prpria realidade mudou. A construo de alternativas
envolve um leque de alianas sociais evidentemente mais
amplo do que o conceito de classes redentoras, burguesa
para uns, proletria para outros, que dominou o sculo XX.
Estamos trabalhando com o conceito de economia mista e
de parcerias para o desenvolvimento, reunindo formalmente
governos, empresas e organizaes da sociedade civil na
busca de novas articulaes.
Terceira via? J h candidatos para se apropriar dos
eventuais benefcios polticos da ideia, tentando capitalizar
o que ainda mal existe. Mas no isso que nos deve impe-
dir de ver uma realidade cada vez mais patente. O mundo
que estamos construindo no est contido nos estreitos li-
mites tericos que o sculo XIX definiu e que utilizamos de
maneira to simplificadora durante o sculo XX: o estatis-
mo socialista e o liberalismo capitalista.

A articulao do social e do produtivo

As simplificaes so sempre atraentes, sobretudo numa


fase de transformaes complexas e aceleradas da sociedade.
Basta dizer que estamos evoluindo para a era dos servios?
O conceito, por sua prpria generalidade, tende hoje mais a
confundir do que ajudar. fcil dizer que nos Estados Unidos
a agricultura ocupa 2,5% da mo de obra. Tal avaliao pos-
svel porque reduzimos a atividade agrcola lavra da terra.
O agricultor americano hoje se apoia em servios de anlise
de solos, em servios de inseminao artificial, em servios
de calagem, servios de silagem, servios meteorolgicos e
outros. Deixou de haver agricultura, ou a agricultura passou a
funcionar de outra forma, com maior densidade tecnolgica?
Da mesma forma, poderamos dizer que a secretria
ou o engenheiro que trabalham na fbrica no esto na in-
dstria, esto na rea de servios. Que sentido teria isso?

120
Na realidade, trata-se em grande parte de uma transforma-
o do contedo das atividades produtivas e no do desa-
parecimento dessas atividades em proveito de uma nebulo-
sa rea de servios.
No mais um setor que est surgindo, um ter-
cirio. De certa forma, o conjunto das atividades hu-
manas que est sendo transformado, ao incorporar mais
tecnologias, mais conhecimentos e mais aportes difusos
da economia da informao. Adquirem maior contedo de
pesquisa, de design, de concepo, de planejamento e de
organizao tanto as atividades produtivas como as ativi-
dades ligadas s infraestruturas econmicas, intermedia-
o comercial e financeira e s polticas sociais. a dimen-
so de conhecimento do conjunto das nossas atividades de
reproduo social que est se avolumando. A sociedade
realmente existente continua com necessidades bsicas,
como casas decentes, saneamento, sapatos, arroz e feijo
que devem ser objeto das atividades produtivas de sem-
pre, ainda que de forma crescentemente diferenciada.
As atividades produtivas, sem dvida, continuam es-
senciais, mas no contm em si mesmas as condies do
seu sucesso. Para que milhes de unidades empresariais da
agricultura, da indstria e da construo sejam produtivas,
temos de assegurar, alm da prpria organizao do teci-
do produtivo e do progresso da gesto empresarial, slidas
infraestruturas de transporte, energia, telecomunicaes,
bem como gua e saneamento, as chamadas redes de in-
fraestruturas, sem as quais as empresas enfrentam custos
externos insustentveis e se tornam pouco competitivas.
Ser demais lembrar que conseguimos encalacrar as
cidades com transporte individual, o mais caro, desleixando
o transporte coletivo, que dominante em qualquer pas
desenvolvido? Ser inocente, em termos de racionalidade
da sociedade em seu conjunto, o fato de termos optado por
transporte rodovirio de carga em vez do transporte ferrovi-
rio e hidrovirio? Quanto nos custa, em gastos de sade e
desconforto, o fato de uma ampla maioria de domiclios do
pas no ter acesso a um saneamento adequado?

121
O setor produtivo precisa, portanto, de infraestru-
turas adequadas para que a economia, no seu conjunto,
funcione. Mas precisa tambm de um bom sistema de fi-
nanciamento e de comercializao, para que os processos
de trocas possam fluir de forma gil: esses servios de inter-
mediao, no nosso caso, se tornaram um fim em si mes-
mo, drenando o essencial da riqueza, constituindo-se mais
propriamente em atravessadores do que intermedirios,
esterilizando a poupana do pas.
No h nada de novo, naturalmente, em afirmar
que, para o funcionamento adequado da rea empresa-
rial produtiva, so necessrias amplas redes de infraes-
truturas, servios eficientes de intermediao e um forte
desenvolvimento da rea social. O que h de diferente
a nova importncia relativa da dimenso social do nosso
desenvolvimento. A sade, para ser vivel, tem de ser pre-
ventiva, permear todo o tecido social e atingir toda a po-
pulao. A educao no Brasil envolve hoje, entre alunos
e professores, cerca de 50 milhes de pessoas. A cultura
tornou-se uma dos setores mais importantes no conjunto
das atividades econmicas e sociais. Segurana, lazer e
turismo esto se avolumando por toda a parte.
A herana terica, das simplificaes neoliberais,
de que quem produz bens e servios portanto, o setor
produtivo privado gera riqueza. Ao pagar impostos sobre
o produto gerado, viabiliza-se as polticas sociais, que re-
presentariam um custo. Deveramos, portanto, nessa viso,
maximizar os interesses dos produtores, o setor privado, e
moderar as dimenses do Estado, o gastador.
A realidade diferente. Quando uma empresa con-
trata um jovem engenheiro de 25 anos, recebe uma pessoa
formada, o que representa um ativo formidvel, que custou
anos de cuidados, de formao, de acesso cultura geral,
de sacrifcios familiares, de uso de infraestruturas pblicas
(as mais diversas), de aproveitamento do nvel tecnolgi-
co geral desenvolvido na sociedade. As polticas sociais
no constituem custos, so investimentos nas pessoas. E
com a atual evoluo para uma sociedade cada vez mais

122
intensiva em conhecimento, investir nas pessoas o que
mais rende. O capital humano acumulado tende a se tornar
o maior acervo de um pas. A compreenso de que os pro-
cessos produtivos de bens e servios e as polticas sociais
em geral so como a mo e a luva no conjunto da dinmica
do desenvolvimento, um financiando o outro, sendo todos
ao mesmo tempo custo e produto, aponta para uma viso
equilibrada e renovada das dinmicas econmicas.
O prmio Nobel Amartya Sen (1999, p. 58). resume
bem o argumento:

Essa abordagem contraria e na verdade abala a


crena to dominante em muitos crculos polticos de
que o desenvolvimento humano (como frequente-
mente chamado o processo de expanso da educa-
o, dos servios de sade e de outras condies da
vida humana) realmente um tipo de luxo que apenas
os pases mais ricos podem se dar. Talvez o impacto
mais importante do tipo de xito alcanado pelas eco-
nomias do Leste Asitico, a comear pelo Japo, seja
ter solapado totalmente esse preconceito tcito. Essas
economias buscaram comparativamente mais cedo a
expanso em massa da educao e, mais tarde, tam-
bm dos servios de sade, e o fizeram, em muitos ca-
sos, antes de romper os grilhes da pobreza generaliza-
da. E colheram o que semearam.

Um estudo do Instituto de Pesquisa Econmica


Aplicada (IPEA) comprova essa viso, ao analisar a cau-
salidade econmica gerada pelas polticas sociais. Assim
o aumento de 1% do PIB em investimentos na educao
gera um impacto de 1,85% como multiplicador do PIB e
de 1,67% na renda das famlias. O Programa Bolsa Famlia
gera um multiplicador do PIB de 1,44% e um multiplica-
dor de 2,25% de renda das famlias. O pagamento de juros
sobre a dvida pblica, em contrapartida, gera um impacto
negativo de 0,71% para o PIB (IPEA, 2011, p. 11).

123
A dimenso e a importncia das polticas sociais
mudaram qualitativamente, exigindo novos equilbrios nas
prioridades da sociedade. E o equilbrio das vrias reas do
desenvolvimento passou a depender de articulaes sociais
mais complexas, que nos obrigam a deixar de lado as sim-
plificaes estatistas ou liberais.

O social: meio ou fim?

O principal setor econmico dos Estados Unidos hoje,


como mencionado anteriormente, a sade, com 18,1% do
PIB. Agigantou-se tambm a chamada entertainment in-
dustry, a indstria do entretenimento, que pertence essen-
cialmente rea cultural. A educao tambm assumiu, se
somarmos a educao formal, a formao nas empresas, a
exploso dos cursos de atualizao tecnolgica (da infor-
mtica inseminao artificial) e outros, dimenses que a
tornaram um gigante tanto em termos de recursos envolvi-
dos como de emprego. A formao de adultos atinge hoje,
nos Estados Unidos, uma massa que no imaginaramos h
uma dcada. Os nmeros so estonteantes: enquanto ape-
nas 23 milhes de americanos tomavam parte de programas
de educao de adultos em 1984, de acordo com o National
Center for Educational Statistics, o nmero havia chegado a 76
milhes em 1995, e, segundo certos prognsticos, poderia
ultrapassar 100 milhes em 2004.
A sade como poltica social j no mais um com-
plemento no qual as pessoas com preocupaes sociais
vm colocar um esparadrapo nas feridas das vtimas do
progresso, como a cultura j no o verniz chique de uma
pessoa com dinheiro. A rea social, hoje, o negcio.
A transformao profunda. No decorrer de meio
sculo, passamos de uma viso filantrpica, de generosi-
dade assistencial, de caridade, de um tipo de blsamo tran-
quilizador para as conscincias capitalistas, para a com-
preenso de que a rea social se tornou essencial para as
prprias atividades econmicas. Essa mudana profunda

124
de enfoque foi positiva. As reas empresariais, com supor-
te de numerosos estudos do Banco Mundial, passaram a
entender que no se trata de simples cosmtica social, mas
das condies indispensveis para a prpria produtividade
empresarial. a viso que leva, em numerosos pases, as
prprias empresas a darem forte sustento poltico ao ensi-
no pblico universal, aos sistemas de sade abrangentes e
eficientes e assim por diante.
Uma coisa reconhecer que a rea social indispen-
svel para o bom andamento das atividades produtivas. Ou-
tra coisa colocar essa rea a servio das empresas. Nesse
sentido, estamos assistindo a uma segunda mudana im-
portante, que podemos constatar, por exemplo, nos relat-
rios sobre o desenvolvimento humano das Naes Unidas:
pensando bem, uma vida com sade, educao, cultura,
lazer e informao exatamente o que queremos da vida.
Em outros termos, o enfoque correto no que devemos
melhorar a educao porque as empresas iro funcionar
melhor: a educao, o lazer, a sade e a segurana cons-
tituem os objetivos ltimos da sociedade e no um mero
instrumento de desenvolvimento empresarial. A atividade
econmica um meio, o bem-estar social o fim.
A mudana de enfoque contribuiu para nos dar um
choque de realismo. Enquanto colocvamos as atividades
produtivas no centro, na viso do Banco Mundial centrada
no PIB, podamos nos vangloriar de sermos a oitava eco-
nomia mundial. Quando olhamos o Brasil pelo prisma da
qualidade de vida, nos critrios definidos nos Indicadores de
desenvolvimento humano das Naes Unidas, o nosso lugar
no ranking planetrio 79.
De certa forma, aparecem claramente duas ideias
chaves: primeiro, a rea social tornou-se central para o
desenvolvimento em qualquer parte do planeta. Segundo,
os resultados nessa rea constituem o principal critrio
de avaliao da poltica de desenvolvimento em geral. Em
termos de Brasil, constatamos que, desse ponto de vista,
atingiu-se um desequilbrio dramtico entre as dimenses
produtivas e a dimenso social. E o sucesso econmico

125
brasileiro dos ltimos anos resulta, sem dvida, da viso
mais equilibrada das dimenses sociais no conjunto do
processo de desenvolvimento.
No se trata, portanto, na presente reconstruo do
pas, de atrair mais uma fbrica de carros, com tecnologias
mais avanadas e com os poucos empregos que essas no-
vas tecnologias geram. Trata-se de pensar e organizar o
equilbrio social e ambiental. Esse sim abre o espao real
para o desenvolvimento. Trata-se de inverter a equao.

O social: um setor ou uma dimenso?

Colocar o desenvolvimento social e a qualidade de vida


como objetivo, como finalidade mais ampla da sociedade,
tem repercusses profundas, na medida em que o social
deixa de ser apenas um setor de atividades, para se tornar
uma dimenso de todas as nossas atividades, englobando
inclusive a dimenso da sustentabilidade em geral.
Quando um grande produtor de soja nos afirma que
capaz de suprir as nossas necessidades agrcolas em ge-
ral, visualiza dezenas de milhares de hectares de planta-
es numa ponta e consumidores felizes na outra. Em ou-
tra viso, essa opo representa xodo rural, famlias sem
emprego penduradas nas periferias urbanas, gigantescos
custos humanos e enormes custos financeiros em termos
de segurana, sade e outros, alm de um fluxo de renda
insuficiente para consumir o produto.
Existe outra opo, que , por exemplo, a da criao
de cintures verdes em torno das regies urbanas. Quem
j viajou pela Europa vai se lembrar das milhares de peque-
nas unidades agrcolas em torno das cidades, assegurando
abastecimento em produtos hortcolas, promovendo o lazer
divertido e produtivo de fim de semana, contribuindo para
absorver a mo de obra, abrindo oportunidades de terceira
idade e assim por diante.
Podem-se elencar centenas de opes desse tipo,
entre a produtividade da grande empresa e o bem-estar

126
social. No h dvida que, na ponta do lpis, mil hectares
de tomate permitiro uma produo a custo unitrio mais
baixo. a lgica microeconmica. No entanto, se somar-
mos os custos do xodo rural, do desemprego, da crimi-
nalidade, da poluio qumica, dos desequilbrios polticos
gerados pela presena de um polo de poder corporativo
na economia e na poltica local, no h dvida de que a
sociedade como um todo ter uma produtividade menor.
Em outros termos, a melhor produtividade sistmica no
a que resulta da simples maximizao e soma das produti-
vidades microeconmicas, mas de articulaes mais inteli-
gentes dos potenciais no territrio6.
No se trata de finezas tericas. Milhares de empre-
sas poluem os rios. Os empresrios e os seus economistas
explicam que jogar os resduos no rio mais barato, que os
ambientalistas so uns exagerados, que a produtividade e
competitividade mais importante, pois assegura mais em-
pregos e, em ltima instncia, mais bem-estar por meio de
salrios. No entanto, o dinheiro economizado pelas empre-
sas, ao no se equiparem para a proteo do meio ambiente,
resulta em rios poludos. Estes, por sua vez, geram doenas
e enormes gastos em sade curativa, alm da perda de lazer
e prejuzo para outras atividades, como pesca ou turismo.
Pagando com os nossos impostos, as prefeituras tero de
proceder recuperao da gua poluda, com custos deze-
nas de vezes superiores ao que teria sido o custo da preven-
o. O resultado prtico uma sociedade que perde dinhei-
ro, alm de perder qualidade de vida.
Visitando um supermercado em Toronto, encontrei
uma sala repleta de livros. Explicaram-me que se tratava
de uma seo da Biblioteca Municipal, que funciona den-
tro do supermercado. A lgica simples: quando uma pes-
soa vai fazer compras, aproveita para pegar um livro para
a semana, devolvendo o da semana anterior. Em termos

6 Ver a nossa nota tcnica Produtividade sistmica do territrio, 2009, 4p. http://
dowbor.org/2009/11/produtividade-sistemica-do-territorio-nov.html/. Acesso
em: 19 abr. 2013.

127
microeconmicos, de faturamento, no h dvida que o
supermercado preferiria ter uma seo de cremes de bele-
za. Mas, em termos de qualidade de vida e de cidadania,
ter essa facilidade de acesso aos livros, poder folhe-los
com as crianas, gerando interesse pela cultura, aumenta
indiscutivelmente a produtividade social.
A essncia do enfoque que no se trata de optar pelo
supermercado ou pelo livro, pelo interesse econmico ou
pelo social: trata-se de articul-los. E, em numerosos pases,
a articulao desses interesses j foi incorporada nas prticas
correntes de gesto da sociedade, na chamada governana.
Ao apresentar no Brasil a discusso escandinava so-
bre a reforma do Estado, o pesquisador dinamarqus Ove
Pedersen em reunio explica:

minha assero que os pases escandinavos esto


crescentemente assumindo o carter de uma econo-
mia negociada (negotiated economy). Uma parte es-
sencial, e inclusive crescente, da alocao de recursos
produtivos, bem como a (re)distribuio do produto,
no determinada nem no mercado, nem por meio
de tomadas de deciso autnomas das autoridades
pblicas. Em vez disso, o processo de tomada de de-
ciso conduzido mediante negociaes institucio-
nalizadas entre os agentes interessados relevantes,
que chegam a decises vinculantes tipicamente sobre
a base de imperativos discursivos, polticos ou mo-
rais, mais do que sobre a base de ameaas e incenti-
vos econmicos.

Em outros termos, buscam-se, inteligentemente, en-


tre os diversos agentes econmicos e sociais interessados,
as solues negociadas que permitiro maximizar os re-
sultados nos planos social, econmico e ambiental. Quem
olha a Sucia, pas pequeno, congelado sete meses por ano,
com todas as dificuldades econmicas que isso implica, de-
ve-se perguntar a razo da simultnea prosperidade econ-
mica e qualidade de vida. A razo reside, em grande parte,

128
no fato de se zelar no s pelo capital da empresa, mas
crescentemente pelo capital social do pas.
No Canad, as pessoas se acostumaram a lavar, para
dar um exemplo, a latinha de massa de tomate que utiliza-
ram e a deposit-la em recipiente adequado. o chamado
lixo limpo, conceito que j est penetrando em vrias ci-
dades brasileiras. Se multiplicarmos cinco pequenas aes
ambientais desse tipo por dia, pelos 30 milhes que conta
a populao do Canad, teremos 150 milhes de aes am-
bientais por dia.
Em So Paulo, o programa de reciclagem foi cancela-
do na poca de Paulo Maluf, pois no era economicamente
vivel. O raciocnio correto do ponto de vista microecon-
mico: custa mais a reciclagem domstica do que o valor de
venda do produto reciclado. No Canad, no entanto, uma
vez generalizada a atitude, ou a cultura, do no desperdcio,
constatou-se que o lixo orgnico que sobra muito pouco.
A prefeitura de Toronto forneceu latas de lixo padronizadas
e hermticas para esse tipo de lixo. Como pouco e est
vedado, no provocando mau cheiro, foi possvel passar a
recolha do lixo de todo dia para uma vez por semana. Isso
significa evidentemente uma reduo dramtica dos custos
de limpeza da cidade. A mudana cultural e a corresponden-
te mudana da forma de organizao das atividades provo-
cam, assim, uma grande melhoria da produtividade social.
fcil dizer que se trata de sociedades ricas, nas
quais h cultura e espao para atividades do gnero. Mas
podemos inverter o raciocnio. A sociedade do Canad
muito menos rica do que a dos Estados Unidos, e, no en-
tanto, a qualidade de vida muito superior. Vendo por outro
ngulo, podemos nos perguntar se o Canad consegue pro-
mover esse tipo de iniciativas porque rico, ou se tornou
rico por optar pelos caminhos socialmente mais produtivos?
muito impressionante ver a que ponto a cultura do bom
senso econmico e social, e que poderamos chamar de capi-
tal social, gera economias e racionalidades em cadeia: as es-
colas abrem noite e aos fins de semana as suas instalaes
esportivas para a vizinhana, o que aumenta a infraestrutura

129
de lazer disponvel, com vrios impactos conhecidos em ter-
mos de sade, convvio social, preveno de marginalidade e
assim por diante. A disponibilidade de lazer social reduz, por
exemplo, o absurdo de famlias ricas construrem piscinas
individuais, que passam mais de 90% do tempo sem uso,
com grande custo e produtividade quase nula.
No o caso de multiplicar exemplos de uma tendn-
cia que j se tornou evidente no plano internacional. O que
isso implica, em termos de melhoria da gesto, que o avan-
o social no significa apenas destinar por lei uma maior
parcela de recursos para a educao. Significa, tambm,
incorporar nas decises empresariais, ministeriais, comu-
nitrias ou individuais as diversas dimenses e os diversos
impactos que cada ao pode ter em termos de qualidade
de vida. Alm de uma rea com os seus setores evidentes,
como sade, educao, habitao, lazer, cultura, informao
e esporte, o social constitui tambm uma dimenso de to-
das as outras atividades, uma forma de fazer indstria, uma
forma de pensar desenvolvimento urbano, uma forma de
tratar os rios, uma forma de organizar o comrcio.
O conceito microeconmico de produtividade s
consegue provar a sua superioridade ao isolar a contabilida-
de de uma unidade produtiva do conjunto das externalida-
des, do impacto social gerado. A cada parque que fecha para
abrigar um supermercado ou um estacionamento, temos
maior lucro em termos empresariais, PIB mais elevado e
maior prejuzo em termos econmicos pelos custos adicio-
nais gerados para a sociedade, alm da perda de qualidade
de vida, que, afinal, o objetivo mais amplo.
A opo liberal centrada no lucro imediato da unida-
de empresarial no apenas socialmente injusta: no faz
sentido econmico. natural que uma sociedade perplexa
ante o ritmo das mudanas, assustada com o desempre-
go, angustiada com a violncia, busque solues simples.
A grande simplificao ideolgica do liberalismo representa
nesse sentido, o extremismo ideolgico simtrico do que
foram as grandes simplificaes da esquerda estatista. Com
todo o peso das heranas extremas do sculo XX, temos de

130
aprender a construir sistemas mais complexos, em que a
palavra-chave no a opo, mas a articulao.
Em termos prticos, temos de aprender a construir
uma sociedade economicamente vivel, socialmente justa
e ambientalmente sustentvel. E temos de fazer isso articu-
lando Estado e empresa no quadro de uma sociedade civil
organizada. A palavra-chave, uma vez mais, no a opo
entre um ou outro, mas a articulao do conjunto.

Solues individuais e solues sociais

interessante colocar a questo seguinte: por que razo,


com dcadas de discurso antiestado, e com as grandes vit-
rias liberais, o Estado continuou aumentando? E aumentou
na fase Thatcher na Inglaterra, na fase Reagan e Bush nos
Estados Unidos, quando a reduo do Estado estava no cer-
ne dos discursos polticos.
A realidade que o Estado aumentou porque aumen-
tou a demanda por bens pblicos. Ainda que seja muito b-
vio, necessrio lembrar que a problemtica social mudou
radicalmente com a urbanizao. Uma famlia no campo
resolve os seus problemas individualmente, seja no caso do
lixo, da gua, da lenha, do transporte ou outro. Na cidade, a
residncia s vivel quando integrada na rede de energia
eltrica, telefonia, gua, esgoto, calamento, redes de ruas
e assim por diante. por falta de soluo adequada para
um bem de consumo coletivo como o transporte que o pau-
listano se desloca numa velocidade mdia de 14 km/h, ain-
da que tenha de pagar por um possante carro. Uma cidade
conseguir se paralisar por excesso de meios de transporte,
quando as alternativas baratas e funcionais so amplamen-
te conhecidas, revela a que ponto a nossa capacidade de
planejamento e de gesto social ficou parada no tempo, en-
quanto surgem desafios dramticos que exigem solues
renovadas. E os bens pblicos exigem forte presena do
Estado. Ou iremos at o absurdo de colocar pedgios nas
ruas? E por que no para pedestres?

131
A urbanizao tambm mudou a forma de organi-
zao da solidariedade social. Na famlia ampla do mundo
rural, as crianas e os idosos, ou um eventual deficiente,
eram sustentados pela parte ativa da famlia. Assim, a re-
distribuio necessria entre a fase em que o indivduo
produtivo e as fases no ativas se fazia por meio da solida-
riedade da famlia. Com a urbanizao, a famlia tornou-se
nuclear, rompendo o sistema. Com as novas tecnologias, os
apartamentos e a atomizao social, a prpria famlia nucle-
ar se desintegra. Nos Estados Unidos, menos de um quarto
dos domiclios tm pai, me e filho, ou seja, uma famlia.
No caso brasileiro, o processo dramtico, pois nos
urbanizamos em apenas trs dcadas, criamos cidades e,
sobretudo, periferias sem infraestruturas, sem escolas, sem
saneamento, sem segurana. Perdeu-se o pouco que havia
de redes tradicionais, e ainda esto nas fraldas os sistemas
modernos de solidariedade pblica. Discutimos ampla-
mente os possveis defeitos do Estado de bem-estar social,
quando sequer chegamos a desenvolv-lo.
Chegamos assim ao absurdo das doutas bobagens
sobre se o princpio de ajuda pblica aos vulnerveis da
sociedade no constituiria por acaso certo paternalismo
pecado mortal na viso de pessoas ricas , enquanto
crianas inocentes morrem de fome por causas ridculas,
e a sociedade explode com desemprego, criminalidade e
corrupo generalizada.
Outra tendncia que muda o contexto resulta
das novas tecnologias, que constituem, com a urbani-
zao, os dois eixos fundamentais de transformao da
gesto social. A tendncia nos dividirmos entre os que
so a favor e contra as tecnologias. Primeiro, til inda-
gar se algum est pedindo a nossa opinio a respeito.
Segundo, essencial entender que a mudana tecnolgica
segmenta a sociedade em includos e excludos. No se
trata, portanto, de negar a utilidade geral da tecnologia,
mas de entender que, com o progresso tecnolgico, te-
mos de construir as redes de apoio para os excludos na
fase de transio. O fato de existirem robs nas empresas

132
automobilsticas no significa que deixamos de ter quase
20 milhes de pessoas que ainda trabalham no campo,
dezenas de milhes de trabalhadores sem carteira assina-
da, outros tantos em atividades precrias e informais e um
crescente contingente em atividades ilegais.
Podemos imaginar, no futuro, uma sociedade em
rede, crianas com computadores no bolso, a reduo da
jornada de trabalho, a exploso do lazer e atividades cultu-
rais. E o que construmos no pas realmente existente so as
fortalezas isoladas nos condomnios, verso rica da barbrie.
Sonhos parte, portanto, o desafio que temos pela
frente, em termos de gesto social, a construo de uma
transio ordenada, minimamente vivel em termos polti-
cos, sociais e econmicos, para o admirvel mundo novo
que se delineia no horizonte. As pessoas frequentemente
esquecem que a transio para a era industrial jogou mi-
lhes de pessoas no desemprego e no desespero, provo-
cando gigantescas migraes para os Estados Unidos e
para o Brasil, entre outros pases. Repetir esse drama em
escala planetria, com bilhes de pessoas excludas do pro-
cesso de transformao, neste pequeno e exausto planeta,
levaria a tragdias insustentveis.
fcil, sem dvida, dizer que no futuro outros em-
pregos viro substituir os que perdemos e que outras for-
mas de organizao viro resolver os problemas. O que
gostaramos, naturalmente, de sobreviver at l. Articular
o social, com realismo, flexibilidade e eficincia, e no mais
com ideologias do sculo passado, tornou-se um imperati-
vo central para as nossas sociedades.

Uma rea procura do seu paradigma


organizacional

As reas sociais adquiriram essa importncia apenas nas


ltimas dcadas. Ainda no se formou realmente uma cul-
tura setorial. E a grande realidade que no sabemos como
gerir essas novas reas, pois os instrumentos de gesto

133
correspondentes ainda esto engatinhando. Os paradigmas
de gesto que herdamos basta folhear qualquer revista de
administrao tm slidas razes industriais. S se fala
em taylorismo, fordismo, toyotismo, just in time e assim por
diante. Como que se faz um parto just in time? Ou edu-
cao em cadeia de montagem? Um CAD/CAM7 cultural?
Seria relativamente simples considerarmos o social
como sendo naturalmente da rbita do Estado. A, temos
outros paradigmas, correspondentes administrao pbli-
ca: Weber, a Prssia, as pirmides de autoridade estatal. H,
no entanto, cada vez menos espao para simplificaes des-
se tipo. Como se atinge 200 milhes de habitantes com base
numa cadeia de comando central? As reas sociais so ne-
cessariamente capilares: a sade deve atingir cada criana,
cada famlia, em condies extremamente diferenciadas. A
gesto centralizada de megassistemas desse porte vivel?
Em termos prticos, sabemos que quando se ul-
trapassam cinco ou seis nveis hierrquicos, os dirigentes
vivem na iluso de que algum l embaixo da hierarquia
executa efetivamente os seus desejos, enquanto na base
se imagina que algum est realmente no comando. A agi-
lidade e flexibilidade que exigem situaes sociais muito
diferenciadas no podem mais depender de interminveis
hierarquias estatais que paralisam as decises e esgotam
os recursos. Na realidade, os paradigmas da gesto social
ainda esto por ser definidos, ou construdos. uma gigan-
tesca rea em termos econmicos, de primeira importncia
em termos polticos e sociais, mas com pontos de refern-
cia organizacionais ainda em elaborao.
O mundo do lucro j descobriu h tempos a nova
mina de ouro que o social representa. Que pessoa recusar
gastar todo o seu dinheiro, se se trata de salvar um filho? E
que informao alternativa tem o paciente, se o mdico lhe
recomenda um tratamento? Hoje, nos Estados Unidos, um
hospital est sendo processado porque pagava 100 dlares

7 Conjunto de tcnicas, programas e equipamentos utilizados na realizao


computadorizada de projetos e controle da produo industrial.

134
a qualquer mdico que encaminhasse um paciente aos seus
servios. Paciente mercadoria? A Nature revelou como de-
zenas de pesquisadores publicavam, como cartas pessoais,
em revistas cientficas, opinies favorveis ao fumo: desco-
briu-se que receberam em mdia 10 mil dolares das empre-
sas de cigarros. Um cientista se defende, dizendo que essa
a sua opinio sincera, e por que no faz-la render? Para
regular a cultura, basta a cultura do dinheiro?
Empresas hoje fornecem software educacional para
escolas, com publicidade j embutida, martelando a cabe-
a das crianas dentro da sala de aula. A televiso submete
as nossas crianas (e ns) ao circo de quarta categoria que
so os ratinhos de diversos tipos, explicando que est ape-
nas seguindo as tendncias do mercado, dando ao povo
o que o povo gosta. Se o argumento vlido, por que um
professor no pode passar, tambm, a ensinar o que os
alunos gostam, sem preocupao com a verdade e o nvel
cultural? Na ndia, hoje, encontram-se vilas com inmeros
jovens ostentando a cicatriz de um rim extrado: slidas
empresas de sade de pases desenvolvidos compram rins
baratos no terceiro mundo para equipar cidados do pri-
meiro. Aqui, os planos privados de sade geridos por em-
presas financeiras de seguro esto transformando a sade
em pesadelo. Qual o limite? Estamos falando de uma
rea cuja importncia relativa no conjunto da reproduo
social tende a se tornar central.
Em termos de recursos, importante lembrar que
o social, no Brasil, envolve, como ordem de grandeza,
25% do PIB do pas. O Brasil no um pas que gasta
pouco com o social. Como evitar que o apoio ao Nordeste
se transforme em indstria da seca; o complemento ali-
mentar nas escolas, em indstria da merenda; a sade na
indstria da doena; a educao, num tipo de indstria
do diploma? A rea social precisa, sem dvida, de mais
recursos. Mas precisa, hoje, muito mais ainda, de uma re-
formulao poltico-administrativa.

135
O social: um poderoso articulador social

Um caminho renovado vem sendo construdo por meio de


parcerias envolvendo o setor estatal, organizaes no go-
vernamentais e setores abertos do empresariado. Surgem
com fora conceitos como responsabilidade social e am-
biental do setor privado. O chamado terceiro setor aparece
como uma alternativa de organizao que pode, ao se arti-
cular com o Estado e assegurar a participao cidad, trazer
respostas inovadoras. As empresas privadas ultrapassam a
viso do assistencialismo para assumir a responsabilidade
que lhe confere o poder poltico efetivo que tm. Passa-se,
assim, do simples marketing social, frequentemente com
objetivos cosmticos, para uma atitude construtiva, em que
o setor privado pode ajudar a construir o interesse pblico.
Onde funciona por exemplo, no Canad ou nos
pases escandinavos , a rea social gerida como bem
pblico, de forma descentralizada e intensamente partici-
pativa. A razo simples: o cidado associado gesto da
sade do seu bairro est interessado em no ficar doente
e est consciente de que trata da sua vida. Um pai, as-
sociado gesto da escola do seu bairro, no vai brincar
com o futuro dos seus filhos. De certa forma, o interesse
direto do cidado pode ser capitalizado para se desenhar
uma forma desburocratizada e flexvel de gesto social,
apontando para novos paradigmas que ultrapassam tanto
a pirmide estatal como o vale-tudo do mercado.
Outro eixo renovador surge com as polticas mu-
nicipais, o chamado desenvolvimento local. A urbaniza-
o permite articular o social, o poltico e o econmico
em polticas integradas e coerentes, com base em aes
de escala local, viabilizando mas no garantindo, e isso
importante para entender o embate poltico a parti-
cipao direta do cidado e a articulao dos parceiros.
O surgimento de polticas inovadoras nessa rea muito
impressionante. Peter Spink e um grupo de pesquisado-
res na Fundao Getlio Vargas (FGV) em So Paulo tm
hoje um banco de 400 descries de experincias exitosas

136
e premiadas. A Secretaria de Assuntos Institucionais do
Partido dos Trabalhadores (PT) tem um banco de dados
com algumas centenas de experincias. O Instituto Plis
publica excelentes resumos no quadro Dicas municipais. A
Fundao Abrinq est ajudando a dinamizar um conjunto
de atividades no quadro do movimento Prefeito Criana.
Efeito indireto da urbanizao, assistimos a uma acelera-
o de iniciativas locais que esto transformando o con-
texto poltico da gesto social.
Uma vantagem muito significativa das polticas lo-
cais o fato de poderem integrar os diferentes setores e
articular os diversos atores. Pelo pas afora, constatamos
a expanso de conselhos locais de desenvolvimento eco-
nmico e social e de articulaes inovadoras buscando no
conjunto, melhorar a qualidade de vida da populao. So
Paulo criou, em 2013, um conselho de desenvolvimento
sustentvel, na linha da rede de Cidades Sustentveis (que
hoje envolve 31% da populao do pas).
No h frmula universal na rea social. Como de-
monstra a riqueza do projeto Mdico de Famlia, por exem-
plo, a dimenso diferenciada das relaes humanas fun-
damental nas polticas sociais. Uma das mais significativas
riquezas do desenvolvimento local resulta justamente do
fato de se poder adequar as aes s condies extrema-
mente diferenciadas que as populaes enfrentam.
Isso no implica, naturalmente, que as polticas so-
ciais possam se resumir ao local, s parcerias com o
setor privado e dinmica do terceiro setor. A reformulao
atinge diretamente a forma como est concebida a poltica
nacional nas diversas reas de gesto social, colocando em
questo a presente hierarquizao das esferas de governo e
nos obrigando a repensar o domnio das macroestruturas
privadas que se apropriam das reas da sade, dos meios
de informao e dos instrumentos de cultura.
Mais uma vez, no se trata aqui de redescobrir coisas
bvias. Mas devemos nos colocar uma pergunta elementar:
se as atividades da rea social esto se tornando o setor
mais importante, que tipo de relaes sociais de produo

137
esse surgimento traz em seu bojo? Seguramente, sero
diferentes das que foram geradas com o desenvolvimento
industrial. Apontam para uma sociedade mais horizontali-
zada, mais participativa, mais organizada em rede do que as
tradicionais pirmides de autoridade. Ou podem, ainda, ge-
rar um tipo de capitalismo de pedgio, que est centrado na
indstria da doena, na indstria do diploma, na manipula-
o cultural por meio da publicidade e do controle da mdia.

A universidade ante o novo continente:


primeiros passos

No h dvida que no Brasil a discusso ainda muito


recente, sobretudo se considerarmos que se trata de uma
reviso profunda dos nossos paradigmas de como a socie-
dade se gere. Ainda estamos impregnados da viso de que
a empresa s se interessa pelo lucro e ser, portanto, ina-
cessvel a uma viso social ou ambiental de que organizar
a participao da sociedade civil apenas uma forma de
desresponsabilizar o Estado e assim por diante. A contri-
buio acadmica ainda est muito fragmentada, separa-
da por setores, fatiada, por assim dizer.
muito significativo constatarmos que uma srie
de conceitos bsicos da reformulao poltica e social que
est ocorrendo em muitos pases nem sequer encontra
traduo em portugus: o caso de empowerment, que os
hispano-americanos j traduzem de empoderamiento, no
sentido de resgate do poder poltico pela sociedade, e que
estamos nacionalizando como empoderamento; de stake-
holder, ou seja, de ator social que tem um interesse numa
determinada deciso; de advocacy, que representa o original
etimolgico de ad-vocare, de criar capacidade de voz e
defesa a uma causa, a um grupo social; de accountability, ou
seja, da responsabilizao dos representantes da sociedade
em termos de prestao de contas; de devolution, recupera-
o da capacidade poltica de deciso pelas comunidades,
como contraposio ao conceito de privatizao; trata-se

138
tambm de entitlement, de self-reliance e tantos outros. Alm
do conceito chave de governance, que envolve capacidade de
governo do conjunto dos atores sociais, pblicos e priva-
dos, de modo que o conceito tradicional de governana, tal
como existe no Dicionrio Aurlio, tem de ser reconstrudo.
A articulao que temos pela frente envolve uma
aproximao articulada de empresrios, de administrado-
res pblicos, de polticos, de organizaes no governa-
mentais, de sindicatos, de pesquisadores acadmicos, de
representantes comunitrios. interessante o fato de a
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP),
como a Fundao Getulio Vargas (FGV-SP), a Universidade
de So Paulo (USP) e outras instituies acadmicas terem
criados centros de estudos do terceiro setor. significativo
a ps-graduao em Economia da PUC ter criado um Labo-
ratrio de Economia Social. De certa forma, trata-se da su-
perao de uma separao acadmica tradicional no Brasil,
onde Economia e Administrao tratavam de como maximi-
zar lucros, enquanto o Servio Social tratava de encontrar
muletas para as vtimas do processo. Hoje, quem estuda
gesto social se preocupa com as novas formas participati-
vas de elaborao do oramento, com um imposto de renda
negativo (renda-mnima), com novas formas de representa-
o poltica e o novo potencial da comunicao. A gesto
social est buscando novos espaos em termos polticos,
econmicos e administrativos. No mais apenas um se-
tor, uma dimenso humana do prprio desenvolvimento,
que envolve tanto o empresrio como o pesquisador, ou o
ativista do Movimento dos Sem Terra.
Os avanos no devem ser subestimados. Nos l-
timos anos, o Brasil tem dado passos impressionantes
na expanso das polticas sociais. A Amrica Latina, com
o relatrio A hora da igualdade, publicado pela Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), est
entrando com fora nesse caminho de novos equilbrios.
As tendncias recentes da gesto social nos obrigam a re-
pensar formas de organizao social, a redefinir a relao
entre o poltico, o econmico, o social e o ambiental, a

139
desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas,
a escutar de forma sistemtica os atores estatais, empre-
sariais e comunitrios. Trata-se, hoje, realmente, de um
universo em construo. O impacto convergente da urba-
nizao, das novas tecnologias, da descentralizao pol-
tica e da ampliao das polticas sociais oferece, portanto,
perspectivas particularmente interessantes de reorganiza-
o da gesto da sociedade em geral.

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141
Captulo 6

Giovanni Allegretti
giovanni.allegretti@ces.uc.pt

Licenciado em arquitetura (1996). Doutor em planejamento urba-


no, territorial e ambiental (2000) pela Universidade de Florena,
Itlia, onde tem sido professor auxiliar de Gesto Urbana e Anli-
se do Territrio e dos Assentamentos. Atualmente investiga-
dor snior do Centro de Estudos Sociais (CES) da Universidade
de Coimbra. No CES codiretor executivo do doutoramento em De-
mocracia do sculo XXI e coordenador do Observatrio PEOPLEs
sobre Inovao, Participao e Poderes Locais. Planejador profissio-
nal, organiza desde 2002 cursos de formao de polticos e tcnicos
de diferentes pases sobre processos de participao dos habitan-
tes na construo da cidade. consultor da CGLU e da Associao
de Municpios da Sucia sobre processos participativos. Coordena
cientificamente os projetos PARLOCAL, Optar e a atualizao do
Report Mundial sobre Oramento Participativo da Agncia de Coope-
rao Alem (GIZ).
Reflexes para reforar a sustentabilidade dos
Oramentos Participativos8

[] todas essas pseudonecessidades so artificial-


mente induzidas. No so exigncias naturais,
so inventadas. Ento, como se faz para conven-
cer uma pessoa que o que na realidade ela no
necessita para nada absolutamente indispens-
vel? simples. Hipnotizando-a com uma srie de
informaes. Repetindo-lhe infinitamente que o
bairro certo Azabu, que o carro a BMW, que o
relgio o Rolex [] (MURAKAMI, 2005).

Reflexes introdutivas

A retrica da unicidade da democracia representativa, que


continua a se ouvir em muitos contextos polticos e acad-
micos, lembra-nos de perto (cada vez mais) as palavras que
o escritor Claudio Magris (1986, p. 993) usou para descre-
ver a retrica do Imprio Asbrgico no incio do sculo XX,
qualificando-o como:

o pathos de uma ausncia, daquele hiato entre o ta-


manho da ideia e a pobreza do real que [] se estende

8 Estas reflexes muito devem ao projeto O Oramento Participativo Como


Instrumento Inovador Para Reinventar as Autarquias em Portugal e Cabo Verde:
uma Anlise Crtica da Performance e dos Transfers, financiado pela Fundao
para a Cincia e Tecnologia (PTDC/CS-SOC/099134/2008 - FCOMP-01-0124-
FEDER-009255) do qual este artigo reelabora alguns resultados parciais.
Tambm devem aos intercmbios desenvolvidos no mbito do Projeto Cidade
e Alteridade: Convivncia Multicultural e Justia Urbana, cofinanciado por uma
parceria FCT/CNPQ (4.4.1.00), e especialmente equipe brasileira do projeto
coordenada pela professora Miracy Barbosa Gustin. Um agradecimento
especial Andrea Luz da Silva pela reviso da lngua, Ktia Lima pela
pacincia e flexibilidade na espera deste artigo, e Karol Mojkowski, Nelson
Dias, Stefano Stortone e Julian Borba pelos interessantes e animados debates
sobre o tema que aqui apresento.

143
e direo a um utpico futuro, mas se alimenta de um
mtico passado, apoia-se ao esplendor remoto e j su-
mido; a sua glria sempre einst, de um tempo
muito longe

Tal definio parece extremamente apropriada e den-


sa, tanto mais hoje que, em quase todo o planeta (inclusive
em vrios dos pases recm-chegados democracia formal
e em alguns da frica do Norte que foram teatro das revol-
tas de 2011-2012) vive-se uma crise profunda de legitimida-
de das instituies democrticas.
Esse afastamento, cada vez mais visvel, dos cida-
dos em relao a muitas das instituies que eles deve-
riam sentir como defensores dos seus interesses apro-
fundado pelos comportamentos autorreferenciais de no
poucas autoridades eleitas, que se chocam com a situao
de crise que muitos pases atravessam, fazendo o mundo
da poltica parecer uma casta (RIZZO; STELLA, 2007)
que apenas persegue a sua prpria sobrevivncia e a ma-
nuteno das prprias posies de poder. bvio que tal
situao no pode ser apenas imputada classe poltica,
sendo que (como bem reala Pippa Norris no seu livro
Democratic Deficit, de 2011) esse afastamento tende a se
agravar por causa de fenmenos concorrentes (s vezes,
at positivos em si) que entram em jogo conjuntamente,
determinando crculos viciosos de negatividades. Por
exemplo: parte da percepo de uma distncia crescente
que separaria os cidados dos seus representantes polti-
cos deve-se ao papel de caixa de ressonncia desempenha-
do pela mdia e maior difuso da cultura e do acesso
escola, que determinariam uma ampliao da brecha entre
as expectativas que os cidados tm ante a democracia
e o desempenho dela. Nessa perspectiva, devemos reco-
nhecer a existncia constante de processos de constru-
o social da realidade, em que se determinam contnuos
curtos-circuitos entre o funcionamento das instituies
e as percepes que delas tm os diferentes habitantes,
as quais se relacionam estritamente com preconceitos,

144
expectativas, grau de exigncia e capacidades crticas des-
tes ltimos. Se for verdade que quanto mais um campo
sensvel e relacionado com os anseios das pessoas tanto
mais estes pesam na percepo final do seu desempenho,
compreensvel o porqu de a democracia representativa
raramente conseguir ser julgada como satisfatria. Todos
tm a impresso que num mundo em que o nmero dos
pases formalmente definidos como democrticos cres-
ce a cada ano (FREEDOM HOUSE, 2012), a intensidade
qualitativa dos regimes democrticos abaixe constante-
mente, especialmente em muitos dos pases que j tm
um passado democrtico consolidado.
necessrio, porm, ver tambm a outra face da me-
dalha: ou seja, a insatisfao que rodeia muitas experincias
da chamada democracia participativa. Ou (melhor): a es-
tagnao que marca os momentos participativos (ou de aber-
tura democracia direta), que se somam e dialogam com os
tradicionais espaos de exerccio da democracia representa-
tiva, sendo que o uso do termo democracia participativa
(ALLEGRETI, U., 2011) parece justificar-se apenas quando as
experincias de participao se conformam s vises e aos
slidos horizontes de superao da prevalncia semntica da
democracia representativa. De fato, nos ltimos 20 anos, a
palavra participao tem sido utilizada de forma abusiva
em mbito internacional, at muitas vezes tornar-se quase
uma buzzword, ou seja, uma palavra boa para todas as esta-
es, que incorpora uma quantidade to enorme de sentidos
e conceitos que se torna incapaz de comunicar realmente
algo. Conforme evidenciado na nova Enciclopdia do Direito,
publicada na Itlia em 2012, e pela primeira vez enriquecida
pelas entradas democracia participativa e democracia de-
liberativa, a palavra tem sido usada para indicar diferentes
mbitos de envolvimento institucionalizado dos cidados na
vida poltica do seu territrio (desde a concertao sindical at
a militncia em entidades corporativas ou o lobby) e at para
designar formas de dilogo entre diferentes instituies ou a
presena de entidades pblicas dentro do tecido empresarial
e das agncias de fornecimento de servios ao cidado.

145
No interior desses inmeros significados, quase se
perderam os dois principais, que, no sentido comum, re-
presentam as duas grandes macrofamlias de percursos de
envolvimento direto dos cidados nas escolhas polticas:
aqueles que Ibarra (2007) define como participao por
irrupo (quando as pessoas procuram um dilogo com
as instituies por meio da automobilizao e da ocupa-
o temporria ou permanente de espaos fsicos e vir-
tuais) e a participao por convite (que acontece quan-
do uma ou mais instituies abrem oficialmente espaos
de dilogo social e admitem a presena dos cidados
em momentos de debate pblico e tomadas de deciso).
Essas duas macrofamlias de processos frequentemente
se intersectam e se sobrepem, recebendo um tratamen-
to diferenciado por parte da democracia representativa.
Porque, de fato, as formas de participao por irrupo
so geralmente criminalizadas, enquanto as por convite
merecem um leque mais variado de reaes, que vo do
apoio convencido aos casos em que elas so toleradas
com pouco entusiasmo, apenas na espera de que possam
trazer benefcios diretos para os representantes eleitos e
os institutos da democracia representativa.
Vale a pena salientar que o uso e abuso da retrica
da participao tem contribudo para determinar um alto
nvel de expectativas, frequentemente frustradas, a ponto
de tornarem-se parcialmente responsveis pela sensao
no s de ser um conceito vazio, como tambm de pouco
peso nos destinos da democracia tout court. Outros, e mais
fortes, responsveis por essa sensao so tanto o conjunto
dos fracos resultados que muitas experincias participativas
tm determinado quanto uma ampla srie de erros come-
tidos ao longo dos processos que as caracterizam e esto
estritamente ligados s impostaes originrias restritivas
ou minimalistas. Sem medo de errar, poderamos afirmar
que a eficcia da maioria dos processos participativos e a
possibilidade que geram satisfao nos cidados so vari-
veis dependentes, estritamente ligadas quer aos resultados
concretos produzidos, quer aos tempos e s tcnicas de

146
divulgao empregadas para torn-los visveis. Os proces-
sos participativos tambm recaem num mbito em que a
construo social da realidade tem muito peso na memria
que fica dos processos e na percepo difusa do sucesso
deles. At poder-se-ia levantar a hiptese de que eles seriam
ainda mais sujeitos ao peso dessa dimenso perceptiva do
que qualquer outro percurso decisrio e de construo das
polticas pblicas. Isso porque eles mexem com questes
emocionais ligadas confiana entre cidados e polticos,
autoestima, ao voluntarismo do empenho cvico, ao sacri-
fcio do tempo livre e ao desejo das pessoas em ver suas
vidas mudarem para melhor, por meio de um protagonismo
direto em prticas de democracia finalmente repensadas
como espao de recuperao do poder do povo que lhe
deu origem. Nessa perspectiva, no apenas o que acon-
tece nos processos participativos que resulta importante,
mas tambm a maneira pela qual esses acontecimentos
se encadeiam e se conectam processualmente, e tambm
como so descritos, valorizados e finalmente arquivados e
reproduzidos na memria coletiva.
Tal interdependncia entre as aes, sua capacidade
de furar a comunicao e gerar interesse e lembranas
positivas na opinio pblica poderiam ser bem descritas
por meio do lema central de uma ampla campanha de uma
agncia publicitria que apareceu em 2012 na Espanha.
Usando uma frase famosa de Jlio Csar, frisa: Se no se
lembram de ti, no importa quanto bom sejas. Sob um perfil
tico, pode-se pensar que essa propaganda contenha uma
mensagem errada no momento em que no se deveriam
ter comportamentos eticamente corretos apenas por ter re-
conhecimento social. Mas claro que ela convida a uma
reflexo til sobre a percepo social de qualquer coisa
que fazemos. Tal reflexo poderia se aplicar tranquilamente
aos processos participativos de construo de polticas p-
blicas. Por exemplo: faz sentido investir energias e recursos,
montar espaos inovadores de participao (tanto mais
quando eles no so impostos por nenhuma lei), se depois
os promotores no esto interessados nem nas reaes que

147
o percurso gera nos atores participantes nem em dar voz
aos anseios dos cidados?
As reflexes referidas antes constituem o ponto de
partida deste texto, mas tambm de alguma forma re-
presentam uma parte das suas concluses. De fato, o nosso
interesse remarcar como muitos processos participativos
menosprezam a importncia das percepes dos diferen-
tes atores participantes que compem a natureza dialgica
de qualquer processo participativo. Tambm gostaramos
de analisar uma srie de riscos de deslegitimao que os
processos participativos correm e possveis diretrizes para
enfrent-los e tentar reduzir os seus impactos negativos na
sustentabilidade das prprias experincias.
Trs hipteses centrais guiam esta nossa navegao:
(1) a primeira quase uma reflexo termodinmica, que diz
respeito natureza entrpica da participao e das suas
relaes com as demais componentes da democracia; (2)
a segunda reala que a natureza peculiar de cada processo
participativo consiste na criao e recriao contnua de ca-
pital social, entendida como conjunto de energias positivas
que se pe a trabalhar para uma intensificao da qualidade
democrtica; (3) a terceira hiptese que a disperso de
capital social (que pode acontecer por motivo de erros que
bloqueiam o investimento de energias cvicas na constru-
o do territrio e das polticas pblicas) um fenmeno
quase totalmente irreversvel. Ou seja, quando um indiv-
duo percebe que a boa vontade com a qual tem doado
o seu tempo livre ou os seus saberes para um processo de
suposta transformao social tem sido subvalorizada, os
seus aportes tm sido desperdiados e a sua confiana nas
instituies tem sido trada sem explicaes, ele tem a ten-
dncia a refugiar-se no privado, segundo um leque de com-
portamentos diferenciados que podem incluir a depresso,
a fuga do cumprimento dos seus deveres cvicos, o afasta-
mento de qualquer empenho poltico (incluindo o voto), at
aes de vingana, que incluem a violncia e o vandalismo.
com base nessas trs hipteses que nos concentra-
remos em construir um pequeno catlogo de reas crticas

148
de interveno, que pautam a vida de um processo parti-
cipativo e sobre as quais nos parece importante chamar a
ateno dos leitores deste livro, no intuito de imaginar con-
juntamente uma srie de cuidados e intervenes que pos-
sam contribuir para a reduo dos riscos de extino dos
prprios processos. Neste recorrido, centraremos a nossa
ateno principalmente sobre as experincias de Oramento
Participativo (OP) no apenas porque esse o tema cen-
tral deste livro9, mas porque, na expanso dessa tipologia
de processos pelos cinco continentes aconteceram algu-
mas transformaes que nos indicam diretrizes e caminhos
teis para enfrentar problemas comuns tambm a outros
mecanismos participativos (SINTOMER et al., 2013). Nesse
sentido, no olharemos para o OP como se fosse apenas
um objeto de estudo, mas reconhecendo-lhe uma valn-
cia maior de prisma de leitura de amplas transformaes
sociais que dizem respeito evoluo das relaes entre os
cidados e as instituies e entre as dimenses dos direitos
e dos deveres que fazem parte do nosso ser enquanto ani-
mais sociais.
Tambm vale a pena realar que daremos priorida-
des a exemplos procedentes de fora do Brasil. Isso no se
explica apenas pelo fato de o autor ter melhor conhecimen-
to de contextos europeus ou africanos, mas tambm por
desejar devolver ao pas, onde o OP originou-se e tomou
a sua forma mais conhecida, algumas sugestes e feedba-
cks que procedem de lugares onde esse processo nasceu
s alguns anos depois, ligando-se a conjunturas temporais
e contextos socioeconmicos e institucionais diferentes.
Tal perspectiva de devoluo nos parece ainda mais til
num momento em que existe, aparentemente, uma convic-
o difusa de que os OPs brasileiros 24 anos depois do
nascimento da primeira experincia metropolitana de Porto
Alegre estariam atravessando um momento de refluxo.

9 De fato, poderamos tambm decidir tratar de outras formas e metodologias


de participao para oferecer aos OPs contribuies externas e
complementares e hipteses de hibridao.

149
Ou seja, desenhariam um panorama mais pobre de ino-
vaes criativas e correes de rota do que no passado
(com devidas excees10) e num momento em que muitos
municpios tendem a repetir, de um ano a outro, rituais
participativos que j no fazem com que a populao se
sinta um corpo vivo no mbito de uma renovao perma-
nente da democracia local.

Procurando definies e estrelas norteadoras

Neste ensaio, ocupamo-nos principalmente de processos


participativos por convite, ou seja, de espaos de dilo-
go forjados com o acordo de instituies da democracia
representativa, no nos importando especificamente se as
origens dessas arenas de deliberao e participao foram
de cima para baixo ou contemplaram um encontro a
meio caminho, no qual tambm os movimentos autno-
mos da sociedade civil tiveram um papel importante na
estruturao da inovao.
Vale a pena, porm, aprofundar algumas reflexes
para definir as caractersticas essenciais do tipo de prtica
principal (o OP) a qual vamos fazer referncia. Existe, em
relao a ela, uma dvida central que a literatura poltica e
acadmica ainda no foi capaz de resolver: se o OP apenas
um procedimento padro, ou seja, um dispositivo mar-
cado por relaes claras entre fatores simples e reconhec-
veis, ou (pelo contrrio) se uma srie de princpios que
podem ser localmente adaptados a ponto de dar origem a
processos que so muito diferentes entre si. Por essa segun-
da perspectiva, o OP poderia ser possivelmente visto como
um ideoscape (APPADURAI, 1991), significando um mode-
lo poltico que viaja globalmente, mas que existe apenas
por meio da sua apropriao local, de modo que o mesmo
modelo acaba por se transformar incrementalmente me-

10 Entre elas, por exemplo, o caso da cidade de Canoas, que parece ter enfrentado
de maneira nova a relao entre OP e outras arenas participativas com base
na anlise cuidadosa de erros e limitaes de outras experincias.

150
diante as diferentes implementaes localizadas. Se nas
viagens que o OP realizou nos ltimos 15 anos, desde o
Brasil at os demais pases e continentes (SINTOMER et
al., 2013) as experincias concretas inspiradas neste modelo
foram to diversas, isso tambm depende do fato de que o
OP apresentou, desde as primeiras experincias brasileiras
dos anos 1990, uma grande variedade de possveis metas a
serem atingidas. Trocar por: Esses objetivos diferenciados
(muitas vezes copresentes) iluminam uma grande srie de
significados distintos que poderiam ser atribudos expe-
rimentao do OP, de acordo com os diversos instrumen-
tos e procedimentos especficos usados para moldar sua
arquitetura organizacional. Assim, de fato, a abordagem
holstica e a complexidade conceitual que marcam a ideia
do programa necessitam da ateno coerncia que existe
entre os objetivos declarados, que inspiram cada experin-
cia de OP, e os instrumentos e tcnicas especficas uti-
lizadas para alcanar tais metas.
Quando a literatura internacional tenta definir e
classificar o OP no mbito do amplo leque constitudo
pela variedade dos possveis processos de dilogo social,
sempre encontra dificuldade em definir qual ponto de vis-
ta adotar. Se utilizar definies nominalistas, acaba por
legitimar muitas experincias fracas de participao que
se autodefinem como OP, ao passo que se usar as leituras
normativistas ou essencialistas acabam por dar dema-
siada centralidade s regras que se formaram em relao a
contextos especficos e que se tornariam excludentes para
um alto nmero de experincias que tm tido a necessida-
de de contextualizar os prprios modelos procedimentais,
assim como as metas principais a perseguir naquele espe-
cfico territrio e naquela especfica conjuntura histrica.
Nessa dificuldade de oferecer definies rgidas para re-
conhecer e diferenciar os OPs de outras tipologias de pro-
cessos participativos, uma opo possvel e mais abran-
gente em termos de aceitao da diversidade poderia
ser adotar uma definio de tipo metodolgico confor-
me feito por Sintomer et al. (2008) e Sintomer e Allegretti

151
(2009), que optaram pela criao de alguns mapas de
orientao feitos de tipos ideiais weberianos que represen-
tam diferentes famlias de OPs. A ideia desses autores,
inicialmente, foi de oferecer um guia para acompanhar
a viagem de leitores interessados em conhecer as experi-
ncias europeias que tm tentado dar forma ao ideal de
OP no Velho Continente; nesse sentido, foi imaginado um
hexgono cujos vrtices representam diferentes tipologias
processuais que caracterizam cada processo especfico,
em relao aos macro-objetivos que os inspiraram (por
exemplo: adaptao do modelo de Porto Alegre para o
contexto europeu, democracia de proximidade, consultas
sobre as finanas pblicas ou parceria pblico-privada par-
ticipativa). interessante ressaltar que, quando esses mes-
mos atores tentaram levar tais tipologias procedimentais
para os demais continentes, os tipos ideais interpretativos
desenhados para a Europa no resultaram satisfatrios,
nem completos para explicar as novas configuraes as-
sumidas pelos OPs em muitos contextos extra-europeus.
Assim, numa recente publicao atualizada sobre o pro-
grama pelo mundo, encomendada pela Agncia Nacional
de Cooperao Alem (GIZ, na sigla em alemo), os mes-
mos autores elaboraram novas tipologias, mais centradas
em construir famlias de OPs com base na relao que se
produz entre os processos especficos e alguns modelos
predominantes de gesto pblica privilegiada no contexto
especfico em que cada experimento inserido (ver SIN-
TOMER et al., 2012 e 2013). Tal classificao que pode
ainda no estar completa ou finalizada, mas que j repre-
senta uma evoluo fruto dos feedbacks crticos recebidos
pela tentativa anterior resulta interessante tambm por
outra razo: para que no novo hexgono tambm acabe
por ficar incorporado um modelo ideal tpico de OP
chamado neocorporativismo , que pode representar a
mesma anttese de muitos dos critrios que informaram
o prprio nascimento do programa nas experincias bra-
sileiras do incio dos anos 1990. Esse modelo tem a ver
com uma forma de construo do oramento que embora

152
registre a presena de atores diferentes em torno de uma
mesa de negociao, limita notavelmente o seu nmero
e tambm a sua representatividade social, na medida em
que determina um espao deliberativo estanque. Assim,
tal espao no prev grande mobilidade social e limita os
atores a poucas unidades, normalmente poderosas, ca-
pazes de impor autonomamente sua prpria presena no
cenrio territorial, muitas vezes escolhidas pelos prprios
atores polticos em funo de ligaes pr-existentes de
mtuo interesse. claro que um OP com essas caracters-
ticas pode ser entendido pelo leitor como uma forma de
concertao sobre o oramento que retoma as velhas pr-
ticas clientelistas, que viabiliza apenas a presena de pou-
cos atores do territrio e que no se centra na transparn-
cia e na abertura do debate pblico acerca da programao
econmico-financeira de uma instituio pblica. Ou seja:
para muitos leitores, provavelmente, esse no um OP
e no deveria estar presente num mapa de orientao para
aprender a ler as famlias e os modelos do programa.
Assumimos, porm, que essa presena no
nem errada, nem paradoxal. Ao contrrio, ela neces-
sria (at indispensvel) para levar em conta uma ca-
racterstica essencial dos OPs: o fato de serem proces-
sos que evoluem (ou involuem) no tempo e que, por
meio dessas transformaes, podem crescer em quali-
dade de contedos e capacidade de atrao, ou (pelo
contrrio) drenar-se at perder a sua natureza original
e regredir a formas muito tradicionais de dilogo po-
ltica/sociedade. Nesse sentido, possvel identifi-
car um ciclo vital de cada experincia do OP, que se
compe de aes que podem levar a uma progressiva
evoluo dela ou (pelo contrrio) a um downgrading
(ou seja, a um enfraquecimento progressivo) que pode
trazer fragilidades e at levar a uma rpida morte da
experimentao, conforme evidenciado por um recen-
te ensaio de Alves e Allegretti (2012) sobre a mudana
do panorama portugus em relao aos OPs na ltima
dcada (ver figura a seguir).

153
Figura 1. 1 Fonte: Alves e Allegretti (2012), traduzida do ingls pelo autor.

Nessa perspectiva, inserir num mapa orientador so-


bre o OP uma famlia tipolgica que representa o ltimo es-
tgio de um processo de degradao das caractersticas que
marcavam as experincias originais brasileiras no apenas
representa bem a varivel processual do OP como ins-
trumento que toma forma e se transforma no tempo, mas
tambm pode constituir um anticorpo contra as trans-
formaes negativas de uma experincia. Em tal sentido,
representaria quase um momento, um aviso de perigo
aos navegantes, como os que foram utilizados no manual
Viajando por los presupuestos participativos (ALLEGRETTI;
PAO; GARCIA, 2011), com o objetivo de apoiar as experi-
mentaes concretas por meio de uma reflexo crtica teri-
co-metodolgica com base nas experimentaes de duas d-
cadas de OP no Uruguai, Espanha e Repblica Dominicana.
De fato, a histria da viagem do programa pelo planeta na
ltima dcada no mostra claramente que ele foi em cada
oportunidade utilizado como ocasio para introduzir uma
descontinuidade visvel num territrio em relao a for-
mas de dilogos sociais precedentemente experimentadas
ou, pelo contrrio, foi sendo introduzido em continuidade

154
com modelos participativos pr-existentes, embora com a
vontade de introduzir elementos novos de eficcia e criativi-
dade que pudessem trazer positivamente algumas descon-
tinuidades num percurso de substancial continuidade
com o passado. Definir uma regra especfica em termos
de dever ser sobre quando adotar uma ou outra estra-
tgia no seria fcil e no faria muito sentido, dado que se
trata geralmente de escolhas conjunturais e especficas de
cada contexto. Mas, sem dvida, possvel detectar uma
lgica geral a qual tal escolha responde, ou, pelo menos,
seria sbio que respondesse: e essa tem a ver com o grau
de sucesso alcanado pelas precedentes experimentaes
participativas. Ou seja, se tais prticas no deram certo e
no conseguiram os objetivos perseguidos (em termos de
qualidade deliberativa, de capacidade de atrao e diversi-
ficao do pblico, de satisfao dos atores, de produtos
gerados etc.), no parece fazer muito sentido torn-las um
elemento de vinculao e inrcia de um modelo de OP base-
ado numa continuidade de base com elas. Do contrrio, se
elas tivessem mostrado uma ampla capacidade de produzir
resultados encorajantes, faria todo o sentido enraizar nelas
o programa, concebendo-o como uma oportunidade de in-
troduzir novos elementos criativos para fazer evoluir, con-
solidar e aperfeioar o processo anteriormente existente.
Os argumentos acima nos permitem apreciar algu-
mas definies operacionais dadas do OP, como aquela
cunhada em 2005 pelo think-tank britnico PB-Unit11, o qual
definia o prprio OP em funo de um objetivo central (a
reconstruo da confiana entre os cidados e as institui-
es). Ou seja, como um processo que confia, a uma dada
comunidade, as decises sobre parte de um oramento
municipal ou de outro oramento pblico que lhe diz res-
peito. Tambm poderia valer a pena de recuperar e adap-
tar ao OP uma interessante distino pragmtica proposta
pelo cientista poltico americano Archon Fung (2011), que

11 Trata-se de uma instituio de reflexo-ao fechada em 2012, mas que deixou


um legado importante no PB Network e na empresa de consultoria PB Partners.

155
imagina duas macrocategorias diferenciadas de experimen-
taes participativas, de acordo com uma espcie de pon-
to de vista dos implementadores: (1) aquela que chama de
deontolgica e aquela definida (2) como consequencia-
lista. As experincias do tipo (1) seriam aquelas em que as
inovaes participativas so valorizadas, porque ajudam
a criar relaes corretas entre os cidados e entre os cida-
dos e o Estado, imaginando que a democracia que vale
a pena ter, simplesmente requer maior participao dos ci-
dados (inovao participativa), deliberao (experimentos
deliberativos) e direitos informao e ao conhecimento
(transparncia), independentemente de quaisquer outros
efeitos que dessas inovaes podero emergir. Como Fung
suspeita, possvel imaginar essa perspectiva deontol-
gica como a fonte principal da exploso do nmero de ex-
perincias participativas no mundo, levando em conta que
a maioria olha para a participao como uma norma de
adequao institucional12, ou seja, a base de uma boa ins-
tituio capaz de desenvolver as suas tarefas centrais. Do
contrrio, a perspectiva (2) consequencialista iria infor-
mar essas experincias em que as inovaes democrticas
olham para si como mais ou menos valiosas de acordo
com a medida que elas asseguram outros valores que nos
interessam: polticas que respondam aos interesses dos
cidados, justia social, accountability do Estado, polticas
mais sbias, e assim por diante. Nessa leitura, trata-se de
experincias que retificam os seus objetivos principais por
meio de ferramentas especficas que garantem consequen-
cialidade e coerncia entre motivaes, objetivos e resulta-
dos de cada experimento especfico.
Sem dvida, as citaes referidas at aqui (entre
outras possveis) convergem em relao a dois elementos
principais:

12 A expresso inglesa a norm of institutional appropriateness no fcil


de traduzir para o portugus, significando que a participao neste caso
representaria o elemento central da capacidade de uma instituio de ser
adequada ao seu papel.

156
Ajudam-nos a identificar o alto nvel de com-
plexidade de qualquer tentativa em classificar
estritamente as experincias de OP, sugerindo
como seria intil e desmotivador pretender esta-
belecer uma hierarquizao dos casos com base
num valor absoluto de cada experincia, sem
manter a leitura intimamente relacionada com a
capacidade dela de transformar (ou no) as po-
lticas pblicas e as culturas cvico-polticas do
contexto especfico em que toma forma;

Nesse sentido, as definies antes referidas se


colocam na mesma linha de pensamento mar-
cada por Graham Smith (2009), um autor im-
portante para os estudos das inovaes demo-
crticas, que nos alerta sobre uma m prtica
frequente nos estudos sobre as experimenta-
es participativas: o hbito de julg-las mais
em relao aos modelos abstratos de coerncia
e perfeio participativas do que em funo das
transformaes positivas que elas introduzem
nos contextos onde se realizam. Para Smith, a
postura certa seria avaliar cada experincia em
relao ao que oferecia o panorama institucio-
nal antes de ela aparecer e, sucessivamente,
avaliar quais transformaes processuais um
percurso participativo sofreu no tempo, afas-
tando-se ou aproximando-se progressivamente
(com diferente fora e diversos graus de ama-
durecimento) quela perfeio, provavelmente
inacessvel na sua totalidade.

As citaes escolhidas no mbito da vasta literatu-


ra existente sobre processos participativos em geral, e OPs
em particular, tambm nos servem para entender por que
o OP tem sido, nos ltimos dez anos, objeto de interesse
de sujeitos muito diferentes (como o Banco Mundial ou os
movimentos sociais ligados perspectiva altermundialis-

157
ta do Frum Social Mundial). Sem dvida, na base de um
crescente interesse, poderiam estar as mltiplas crises de
natureza econmico-financeiras que vo se cruzando no
planeta (especialmente a partir de 2008). Elas pem o tema
dos recursos no olho do furaco, especialmente no que diz
respeito aos contextos institucionais locais, vtimas de pro-
gressivos cortes e de recentralizao de parte das decises
at em mbitos temticos nos quais as competncias e
as responsabilidades da gesto das polticas pblicas con-
tinuam formalmente a ser atribudos a eles. Na verdade, a
complexidade de metas, resultados e perspectivas possveis
de leitura do OP permite que uma espcie de confluncia
perversa (DAGNINO, 2004) ocorra entre atores muito di-
versos, cada um enfatizando um ponto de vista especfico.
Estes vo desde a promoo da prestao de contas boa
governao (MCNEIL; MALENA, 2010 e SHAH, 2008) at
o civismo fiscal (MBERA, 2012) ou promoo de uma
democracia de alta intensidade (SANTOS, 2003) ou ao au-
mento da justia social nos processos de redistribuio dos
recursos pblicos (MARQUETTI et al., 2007).
Uma pergunta que emerge naturalmente quando
se observa essa imodificvel complexidade de objetivos,
definies e procedimentos se existe a possibilidade de
achar algumas linhas de diretrizes que atuem como es-
trelas guias para nortear a transformao constante que
marca a essncia de um OP e evitar que caia naquela di-
nmica entrpica de empobrecimento progressivo que te-
mos tentado representar na parte inferior da figura 1. Ins-
tintivamente, poderia parecer impossvel achar diretrizes
desse tipo, mas, para quem tem experincia consolidada
no mbito das prticas participativas, a tarefa no total-
mente impossvel. De fato, identificar alguns princpios ou
uma relao que nos guie na construo das transforma-
es progressivas de um OP seria possvel, especialmente
com base na identificao de alguns fatores nodais para
o sucesso de um OP que a literatura tem analisado deta-
lhadamente na ltima dcada, e com ampla convergncia
de opinies (Allegretti, 2012; Sintomer e Ganuza,

158
2011; Allegretti, Pao e Garcia, 2011; Amura e
Stortone, 2010; Un-Habitat, 2008; Wampler, 2007;
Cabannes, 2004; Allegretti, 2005; Santos, 2003;
Avritzer e Navarro, 2003). Entre esses determinan-
tes que atuam em cada territrio, afetando o sucesso ou a
debilidade de um OP, quatro merecem aqui ser realados:
(1) a vontade poltica; (2) a capacidade organizacional e
propositiva do tecido social; (3) a autonomia financeira da
instituio que experimenta e o volume de recursos dispo-
nveis para o percurso participativo; (4) a arquitetura do
processo e as regras com as quais ele garante o acesso
igualitrio a todos e todas potenciais participantes. Os
dois primeiros atuam normalmente de maneira comple-
mentar, podendo compensar-se mutuamente.
Agora, cabe enfatizar aqui: todos esses quatro fatores
no apenas tm um peso e uma incidncia real pelo fato
de existirem, mas parcialmente afetam o resultado de um
processo participativo na proporo da solidez em relao
a quanto cada um deles perceptvel por parte dos cida-
dos. Essa reflexo nos sugere que um OP poder se tornar
mais ou menos forte em relao ao empenho e s atenes
atribudas a dar centralidade para cada um desses elemen-
tos, mas tambm em funo da maneira com que as relaes
entre eles so construdas, mantidas e comunicadas. Esse
ltimo aspecto se liga a alguns princpios fundamentais que
merecem realce para orientar as relaes entre diferentes fa-
tores de sucesso, gerando uma mais-valia em condies de
consolidar o percurso participativo e a sua sustentabilidade.
O prximo pargrafo ser, portanto, dedicado a identificar
trs desses princpios norteadores e a construir por meio
de uma srie de exemplos concretos um pequeno catlogo
de reas problemticas, em que resulta especialmente im-
portante o respeito a esses princpios.

159
Garantindo a sustentabilidade dos Oramentos
Participativos: alguns mbitos centrais

Ganuza e Frances (2012) tm dedicado vrios es-


tudos para analisar como o sucesso de um OP se liga
capacidade de dar origem a um crculo virtuoso, no
qual as componentes ligadas ao processo participativo
entram numa relao de mtuo apoio com as capacida-
des institucionais de garantir as precondies necess-
rias (em termos de transparncia, coordenao, capila-
ridade informativa, clareza das linguagens e assim por
diante) para dar forma a uma inovao capaz de se ins-
titucionalizar no tempo e ser apropriada por parte dos
cidados e dos atores polticos que a tem promovido.
Esse crculo virtuoso no se ativaria apenas com base
em atos, dado que as percepes dos atores so parte
integrante da construo social da realidade e, portanto,
acabam sendo responsveis por um efeito de amplifica-
o que contribui, em parte, a determinar o sucesso das
aes que o processo participativo desenvolve e tam-
bm a sua prpria sustentabilidade. Esta deve ser enten-
dida como a capacidade do processo de se reproduzir
no tempo, mantendo ou aumentando a sua possibilida-
de de atrair participantes e de produzir transformaes
efetivas sobre o territrio e a estruturao das polticas
pblicas. Nossa hiptese que, para manter ativa essa
produtiva colaborao, fundamental estabelecer algu-
mas regras centrais que representem a traduo, em
princpios universalmente compreensveis, de uma s-
rie de relaes causa-efeito que tenham a capacidade de
exercer um peso importante na perspectiva de manter os
processos participativos ativos, vivazes e resilientes.
Ou seja, capazes de mudar de forma se for necessrio
para manter intactos os princpios e os valores cen-
trais, visando a adequar-se ao mudar das condies a
eles externas (quer polticas, quer institucionais, sociais
ou financeiras). Trs princpios norteadores nos pare-
cem mais importantes, haja vista que poderiam ajudar

160
a tratar da contnua evoluo de um processo de forma
resiliente, sem descaracterizar os valores e horizontes
que o estruturam:

1. Manter firme a vontade de caracterizar o processo


como um conjunto de regras e instrumentos intrin-
secamente evolutivos, ou seja, capazes de refor-
mar-se continuamente, de forma incremental;

2. Estruturar todas as transformaes necessrias


para garantir ao OP a possibilidade de amadure-
cer, tornar-se mais atrativo e eficaz e aumentar a
sua qualidade deliberativa sem perder de vista a
necessidade de que as mudanas introduzidas
no ameacem a centralidade dos cidados no
processo. Isso no quer dizer que cada mudana
introduzida tenha sempre de ser negociada de-
talhadamente com os participantes, mas certo
que todas as transformaes do modelo decis-
rio e das relaes de poder entre atores no de-
vem mudar sem consenso prvio dos cidados
quando arrisquem ser percebidas por estes lti-
mos como ameaas sua gradual aquisio
de poder dentro do mecanismo de deciso. De
fato, se na origem do OP est uma vontade de
recuperar relaes de confiana entre habitantes
e representantes institucionais numa poca de
difusa desconfiana no papel, no esprito de ser-
vio e na integridade destes ltimos, claro que
cada alterao das relaes de poder veiculada
por mudanas da arquitetura procedimental po-
der ser encarada como uma traio do esp-
rito fundador do OP e, portanto, como um retro-
cesso em prol do poder dos polticos, capaz de
gerar um enrijecimento das relaes entre atores
e um desperdcio do capital social criado ao lon-
go do processo anterior;

161
3. Por fim, ser necessrio que cada mudana
introduzida possua uma gradualidade e um
olhar que no assuste excessivamente os
atores institucionais (sejam eles polticos ou
membros do corpo tcnico), de modo que
saibam explicar, defender e demonstrar com
provas e indicadores apropriados os benefcios
que essa transformao capaz de trazer para
o processo como um todo e para sua autole-
gitimao perante os cidados. Princpio este
que importante na medida em que os OPs
so diferentes de outros processos participa-
tivos mais formalizados e constituem apenas
uma poltica pblica (ALVES, 2012), portan-
to, incapaz de sobreviver se no for suportada
constantemente pela vontade poltica de quem
detm o poder formal de gesto do territrio
e deciso sobre polticas pblicas. Se esses
atores perdem confiana no processo, podem
ameaar a manuteno do prprio pacto po-
ltico sobre o qual a eficcia do OP se baseia,
tornando-o rapidamente insustentvel.

No mbito dessa ltima notao, tambm preciso


refletir sobre uma situao que representa um componente
quase fisiolgico da dialtica poltica entre processos re-
presentativos e participativos: ou seja, o fato que qualquer
novo prefeito ou secretrio que tome posse e pretenda dar
continuidade a um processo participativo pr-existente vai
querer imprimir o seu selo nele, para poder se apropriar
da criatura e cuidar dela com paixo. Se esse legtimo dese-
jo no for levado em conta pelos cidados, mas sim olhado
como uma ameaa estranha e perigosa, existe o risco de
os novos administradores acabarem marginalizando o OP,
na medida em que este aparece apenas como uma obriga-
o, uma herana pesada de um flagship project (ou seja, de
uma importante bandeira) da passada administrao, o
que no traz para os novos governantes nada que possa ser

162
comunicado como sua logomarca reconhecvel. O proble-
ma no , portanto, aceitar ou negar essa necessidade de
introduzir novidades dentro do processo participativo, mas
como defender as conquistas acumuladas, maximizando
os aportes positivos dos novos elementos sem nada perder
dos ganhos obtidos no passado.
Se o conjunto dos trs princpios antes formulados
constitui o pilar que sustenta a permanncia dinmica de
um OP, tem de ser reconhecido que, at hoje, no foram
muitos os exemplos de OPs no mundo que mostraram
ateno profunda, no apenas estruturao real do pro-
cesso e das relaes entre atores, mas tambm centra-
lidade das reaes que cada ao pode determinar nos
atores. Em seguida, tentaremos identificar alguns exem-
plos de OPs que consideram indispensvel cuidar da hi-
persensibilidade dos cidados, o que representa condi-
o normal em processos de dilogo que tocam aspectos
sensveis relativos s emoes, sonhos, expectativas indi-
viduais e coletivas. Sobretudo, porque pem em destaque
energias que os indivduos participantes de alguma forma
doam ao processo de forma voluntria, utilizando para,
esse efeito, tempo que poderia ser dedicado a atividades
ligadas esfera privada. Para facilitar a compreenso de
como os exemplos que faremos iluminam um leque mais
amplo de comportamentos previsveis, eles sero orga-
nizados por mbitos e submbitos temticos. Nomeada-
mente, centraremos o nosso recorrido na discusso de te-
mas ligados arquitetura organizacional e financeira dos
processos de OP, tentando mostrar como eles podem afe-
tar a mobilizao dos outros fatores determinantes para o
sucesso e a sustentabilidade de cada processo.

163
Da construo das regras e do seu controle:
rumo a uma constitucionalizao dos
Oramentos Participativos?

Por muitos anos, at meados da primeira dcada do


novo milnio, a maioria dos OPs brasileiros havia se recu-
sado a tratar do tema da institucionalizao dos processos
em leis complementares, leis orgnicas ou outras formas de
deliberaes oficiais. Nos amplos debates que ocorreram
(como em Porto Alegre, ver FEDOZZI, 2000), a razo dessa
recusa foi frequentemente referida ao risco de que os proces-
sos fiquem rgidos, congelados e atrelados burocracia
que rege as negociaes interinstitucionais. Segundo essa
viso, tais processos se tornariam incapazes de evoluir com
a rapidez demandada pela celeridade que frequentemente
marca o amadurecimento dos atores e das suas relaes.
Por trs dessas razes, estaria a ideia de que um OP funcio-
na e vale a pena quando os participantes se apaixonam
realmente pelo processo, como um mtodo de elaborao
de polticas, e o jogo deliberativo se torna em um tempo
curto uma instituio (ALLULLI, 2011). Ou seja, os parti-
cipantes, embora apenas temporariamente, internalizam as
regras e os princpios e assim legitimam o processo, porque
o percebem como intrinsecamente racional e correto, no
apenas como uma ferramenta a ser usada, mas como um
bem pblico a defender. Na verdade, embora tal argumen-
to tenha a sua legitimidade, muitos exegetas (ALLEGRETTI,
2005) acham que esse discurso foi usado como um confor-
tvel escudo protetor por polticos relutantes em ratificar
formalmente uma importante etapa de cesso de poder aos
cidados. Alm disso, esse argumento tambm pode ser
aplicado para que haja um instrumento de chantagem elei-
toral assente na forte ligao entre sobrevivncia do OP e
permanncia daquela fora poltica no poder. No incio do
milnio depois da morte sbita de vrios OPs devido a
derrotas eleitorais , o debate se tornou mais intenso (Alle-
gretti e Alfonsin, 2003), dado que os cidados tm co-
meado a reivindicar a necessidade de ter um instrumento

164
legalmente vinculativo que, em caso de vitria de coligaes
ou partidos no empenhados em promover o OP, permita
cobrar a sua aplicao das novas lideranas polticas, con-
forme acontece, por exemplo, com os planos diretores parti-
cipativos graas Lei do Estatuto da Cidade13.
Nem todos os pases tm atuado da mesma forma
que o Brasil. Na Europa, por exemplo, h casos de OP (por
exemplo, na Itlia e na Polnia) em que os polticos logo
na implementao tm tomado entre as primeiras me-
didas aquela de formalizar a existncia do processo, de
forma a torn-lo um direito reconhecido dos cidados.
Mas essas experimentaes nem sempre tm conseguido
garantir a manuteno do processo. o caso do municpio
italiano de Pieve Emanuele, cuja Lei Orgnica prev o OP
desde 2003, mas ningum tem cobrado a sua implemen-
tao depois que a coligao de centro-esquerda perdeu as
eleies municipais em 2006. Esse exemplo nos diz que a
legitimao poltica e tambm social (dado que a interrup-
o do OP tem a ver tambm com a falta de cobrana da
sua implementao por parte dos habitantes) mantm-se
como elementos chave para a sustentao de um processo
participativo no decorrer do tempo.
O que vem sendo dito evidencia o campo da constru-
o das regras como um espao importante de disputa de
poder que contribui para determinar o potencial de susten-
tabilidade de um OP. Isso explica a importncia crescente
do mbito da autoconstruo das regras que presidem ao
funcionamento do OP, que, desde os anos 1990, afirmou-se
no Brasil como a melhor forma para ao mesmo tempo
perpassar o debate sobre a formalizao legal do OP sem re-
nunciar clareza sobre a maneira de o mecanismo garantir
a todos os cidados e cidads igual acesso participao. A
ideia de substituir uma regulamentao de cima para baixo

13 Casos como os dos Planos Diretores Municipais (PDMs) de So Paulo e


Salvador (cuja aprovao foi bloqueada pela justia por no ter obtemperado
aos deveres mnimos requeridos na lei relativamente participao verdadeira
dos cidados no desenho do instrumento) so muitas vezes lembrados
nesses debates.

165
pela discusso pblica de um autorregulamento, em que
os habitantes tm um grau importante de controle, pare-
ce perfeitamente coerente com as premissas do OP como
instrumento que deve garantir a evoluo constante dos
mecanismos participativos e promover a confiana mtua
entre cidado e administradores pblicos. De fato, o OP j
em si um instrumento de participao por convite por-
tanto, algo criado, muitas vezes, como uma concesso,
uma generosa abertura na disponibilidade de administra-
dores que legalmente teriam todo o poder de executar as
escolhas de forma discricional, sem recorrer a negociaes
e dilogo com os habitantes. Nessa perspectiva, manter
toda a construo das regras nas mos dos representantes
institucionais no contribuiria para desencadear novas re-
laes de confiana, tanto mais em territrios e situaes
polticas marcadas por uma substancial desconfiana nas
instituies, como aconteceu em vrias cidades italianas,
portuguesas ou espanholas depois de escndalos de cor-
rupo acontecidos antes da entrada dos governantes com-
prometidos com a ideia do OP. Ao contrrio, regras de par-
ticipao estabelecidas e comunicadas de cima para baixo
reforam, sem dvida, o ceticismo para com o processo e
a impresso de que possa representar apenas uma nova
armadilha burocratizada, para beneficiar quem criou as
regras do processo. No importa o quanto essa impresso
corresponda realidade; o fato de que essa dvida sobre a
honestidade do OP possa surgir nas cabeas dos cidados
suficiente para impactar negativamente a legitimao do
processo e o seu enraizamento no territrio.
Poderamos nos perguntar se a autorregulamentao
(hoje no muito difundida, apesar dos muitos exemplos no
Brasil, Espanha e em raros casos italianos) representa uma
soluo eficaz para enfrentar as percepes negativas que
uma regulamentao top down pode desencadear. A res-
posta que a autorregulamentao representa uma medida
necessria para esse fim, mas no suficiente. A sua efic-
cia est vinculada tanto aos mtodos pelos quais a reviso
acontece quanto ao grau de controle e fiscalizao exercidos

166
sobre esse momento do ciclo participativo por parte de ins-
tituies possivelmente muito plurais na sua composio
e que, em virtude dessa composio, sero reconhecidas
como mais justas e equidistantes dos diferentes atores que
disputam diretamente o poder dentro do OP.
De fato, cada espao no qual as regras se constro-
em pode ser (e geralmente) percebido como um espao
de poder, que pode beneficiar quem melhor tem conhe-
cimentos, capacidade organizativa e tempo para poder se
aproveitar dele. Portanto, fundamental que essa fase do
ciclo participativo seja vigiada e regulamentada, para ga-
rantir que a mudana das regras acontea de forma per-
cebida como justa e no privilegiando s alguns grupos
de atores territoriais. A natureza complexa dos espaos de
construo das regras nem sempre torna esse momento
atrativo para um grande nmero de participantes que nor-
malmente seguem o OP; assim pode-se expor o problema
das linguagens usadas quando da alterao das regras.
Tambm existe a necessidade de ser constituda alguma
comisso especfica para vigiar essa fase delicada, cujas
dinmicas podem ser responsveis por resultados que mu-
dam a percepo do processo como justo, equilibrado
e equidistante de todos os atores (quer polticos, quer
pertencentes cidadania em geral).
O caso de Porto Alegre dos mais interessantes por-
que, de fato, nos seus mais de 23 anos de experimentao
do OP, evidencia dinmicas diferenciadas que mostram no
apenas as vantagens da autorregulamentao do OP, mas
tambm os seus riscos. Estes ltimos emergiram claramen-
te durante os primeiros anos, quando a prefeitura procurou
fazer com que os participantes aceitassem a introduo de
critrios de justia distributiva que permitissem beneficiar,
em maior medida, grupos sociais e reas da cidade mais
vulnerveis. Os mesmos cidados pelos menos at 1994
mostraram-se relutantes em inserir tais inovaes no autor-
regulamento. No entanto, depois de 2005, quando a nova
coligao que substituiu o Partido dos Trabalhadores (PT)
no conseguiu (ou no teve vontade, diferentemente dos

167
antecessores), foi possvel contrastar com algumas pro-
postas de mudanas de regras adiantadas por uma srie
de segmentos da sociedade interessados em apropriar-se
do processo em seu benefcio. Isso porque a aprovao de-
las determinou uma ampla srie de retrocessos no nvel de
abrangncia social do OP (LANGELIER, 2011).
O tema de como garantir um justo e equili-
brado processo anual de reviso das regras de fun-
cionamento de um OP hoje enfrentado de formas
muito diferentes em diversos pases e cidades. Entre os m-
todos, o privilegiado a construo de comisses mistas de
fiscalizao do ciclo inteiro do OP, que superintendem tam-
bm o seguinte: elas podem ser compostas de membros
sorteados entre os cidados ou simplesmente incluir diver-
sos segmentos representativos dos habitantes e do corpo
tcnico e poltico da cidade possivelmente envolvendo a
oposio poltica de forma a garantir a imagem de um pro-
cesso inclusivo. Na verdade, esse ltimo elemento faz parte
frequentemente da sabedoria poltica de quem lidera o pro-
cesso, pois, ao incluir as oposies polticas em comisses
de superviso do OP, tem-se a capacidade de limitar as cr-
ticas destrutivas para for-las num mbito de construo
proativa, pois obriga todas as foras polticas a contribuir
concretamente para o amadurecimento e o controle de legi-
timidade do processo participativo.
Uma soluo desse tipo parece uma mediao en-
tre os trs princpios norteadores que elencamos anterior-
mente como bases teis para manter a sustentabilidade
de um processo. Um aspecto importante da construo
das regras de um OP diz respeito complexidade e ao
tamanho geral dos aparatos de regulamentao. Isso tem
a ver com o fato de comear um processo participativo
com regulamentaes muito complexas e detalhadas
percebido, muitas vezes, pelos cidados, como um im-
pedimento, na medida em que estas aparecem como um
aparato estranho natureza de contrato social do OP
e como uma armadilha criada pelas instituies polticas
para controlar os participantes. Por essa razo, muitas

168
cidades comeam com normas de funcionamento muito
leves, espera de que novas normas sejam propostas,
nos anos posteriores, pelos mesmos cidados, em funo
de um crescente desejo de tutela e proteo dos direi-
tos de todos em participar, mas tambm na busca de efi-
ccia e eficincia do processo. s vezes, essas regras de-
mandadas ao longo do tempo pelos cidados tm a ver,
principalmente, com as relaes entre o processo partici-
pativo e o funcionamento da rotina administrativa: assim,
em muitas cidades brasileiras, foram sendo introduzidas
regras inicialmente em falta, que diziam respeito a ele-
mentos necessrios para garantir a qualidade das decises
e dos compromissos a aprovar. De fato, especialmen-
te sobre as regras de mbito tcnico que importante
que a introduo seja gradual e consensual, na medida em
que elas podem parecer como uma tentativa dos polticos
ou do corpo tcnico de reapropriar-se de uma parte das
decises, simulando que elas sejam fruto de obrigaes
tcnico-normativas que no podem ser desconsideradas.
Nessa perspectiva, a utilidade da autorregulamentao
torna-se muito visvel, pelo fato de permitir que as regras
mais difceis de digerir sejam gradualmente apropriadas
e compreendidas pelos cidados e no apenas rejeitadas
como inimigas: dessa forma, a complexificao qualita-
tiva de um OP acontece de forma incremental e progres-
siva, sem que se determinem choques excessivos entre
instituies e cidados.
Vale a pena realar que, nos ltimos cinco anos, em
Portugal, tem-se desenvolvido uma tradio que poderia ser
interessante experimentar tambm em outros contextos.
Trata-se do aparecimento de Cartas de Valores ou Cartas
de Princpios, que, desde a criao de um OP, pem por
escrito os objetivos e os valores fundamentais do processo,
afirmando-se quase como uma constituio a ser respei-
tada sempre nas transformaes das regras de funciona-
mento que podem ocorrer ao longo do tempo. Embora no
especfico caso portugus no existam ainda autorregula-
mentos (fora daquele de Condeixa, que ser revisado em

169
2013 com o concurso dos participantes14), a metodologia
apresenta aspectos interessantes exatamente na direo
de permitir mudanas das regras que possam aperfeioar
o processo ao longo do tempo, respeitando os horizontes e
valores estabelecidos desde o incio. Para garantir esse fun-
cionamento constitucional na relao entre princpios fun-
damentais e regras procedimentais, poder ser necessrio
dar forma a um organismo que vigie e fiscalize o respeito da
Carta nos anos sucessivos e, eventualmente, possa atuar
tambm no aperfeioamento e detalhamento dos princpios
e dos valores fundamentais no decorrer do tempo.

Modelos de Oramento Participativo e


autolegitimao dos processos

Um dos elementos centrais dos debates sobre OP sem-


pre teve a ver com a questo da centralidade dos partici-
pantes na assuno de decises. Enquanto no Brasil, des-
de os anos 1990, nunca foi posto em causa que o OP s
pudesse ser decisrio (ou seja, correspondente a um
modelo no qual os habitantes tm direito a decidir a lis-
ta das prioridades e as instituies respeitam a ordem das
prioridades dadas pelos participantes, dentro do montan-
te mximo previsto), em outros pases e continentes sem-
pre existiu a hiptese de construir modelos consultivos
de OP, nos quais os cidados expem os seus anseios e
as suas propostas, mas no final so as instituies p-
blicas que tomam a deciso final sobre quais delas vo
entrar na lista das obras financiadas. Esse segundo mo-
delo de OP tem sido definido em muitas maneiras pela
literatura comparativa, mas sempre com termos que apon-
tam a um compromisso fraco, light, leve, e a um
grau de inovao reduzida em relao a preexistentes ex-
perincias de participao dos habitantes na discusso das

14 Esse processo escolheu discutir apenas algumas regras que foram


abertamente criticadas no decorrer do processo de OP do ano anterior.

170
polticas e dos projetos pblicos. Na pesquisa comparati-
va entre 55 OPs europeus, conduzida, entre 2005 e 2009,
pelo Instituto Marc Bloch, sob a direo do professor Yves
Sintomer, esse modelo de programa foi tambm chamado
de escuta seletiva: em particular, evidenciou-se a necessi-
dade de contar com um alto e detalhado nvel de prestao
de contas (ou feedback) que possa dar aos cidados prova
provada de uma boa vontade poltica em relao a consi-
derar suas propostas, bem como informaes detalhadas
sobre as razes que levaram recusa de algumas propostas
e a aceitao de outras. S com essa ressalva (da presena
de um forte empenho em explicar, posteriormente, a sele-
o das prioridades a financiar por parte das autoridades
eleitas) a equipe de pesquisa aceitou inserir alguns proces-
sos autodenominados de OP como muitos dos alemes
(definidos como modelos de consulta sobre as finanas
pblicas) na lista dos OPs, embora permaneam muitas
dvidas sobre a real eficcia que eles teriam na afirmao de
uma verdadeira inovao municipal em relao s pr-exis-
tentes formas de dilogo social.
Hoje em dia, o debate continua muito forte sobre
esse assunto. At existem grupos de consultores militantes
(por exemplo, em Portugal ou nos Estados Unidos) que se
recusam a aceitar contratos de consultoria com experincias
de OP apenas consultivas, alegando a fraca autonomia des-
tas perante a poltica representativa e a menor capacidade
de resistir a mudanas determinadas por fatores externos.
O mesmo tem acontecido com muitos movimentos radi-
cais (especialmente na esquerda poltica) que contestam as
experincias de OPs consultivos por no serem influentes
na alterao da cultura poltica, porque deixam o poder sele-
tivo nas mos das mesmas autoridades eleitas que teriam,
de toda forma, assumido todas as decises na ausncia do
OP. Para esses crticos, as autoridades pblicas que promo-
vem OPs consultivos fazem frequentemente um uso ins-
trumental dos processos, direcionando as decises para
escolhas pr-concebidas, na tentativa de legitim-las por
meio das palavras pronunciadas pelos cidados no decorrer

171
do processo, mas sem realmente promover um debate ver-
dadeiro sobre alternativas nem acolher as surpresas que
frequentemente aparecem na fase de deliberao pblica
dos processos participativos.
O que nos interessa colher nestas pginas relativa-
mente a esses debates? O fato de as razes defendidas pelos
adversrios do modelo consultivo de OP terem muito a ver
com o peso das percepes dos participantes na possibi-
lidade de fidelizar-se a um processo participativo e reconhe-
cer-lhe a legitimidade que deveria marcar uma verdadeira
nova instituio. O centro do problema, visto pelo lado do
cidado, est no mecanismo que os ingleses definem cher-
ry picking (a escolha da cereja). Embora a fase em que as
autoridades eleitas ou os seus corpos tcnicos escolhem as
prioridades numa lista de desejos e propostas expressas pe-
los cidados possam ser honestas e lmpidas, nos cidados
permanecem sempre dvidas sobre os critrios usados para
finalizar essa escolha. De fato, provvel que no seja neces-
srio que um governo municipal utilize a fala dos habitantes
para legitimar escolhas pr-concebidas para que o pblico
forme uma opinio negativa sobre a maneira como o proces-
so de seleo tem sido conduzido. Isso acontece porque, de
fato, muitas das excluses que so levadas a cabo no so
motivadas por outras razes alm da falta de recursos sufi-
cientes para poder acolher todas as demandas apresenta-
das. Diante de tal motivao, muito difcil fazer com que os
excludos aceitem o fato de que as propostas aprovadas so
as que merecem ser financiadas. Isso porque normalmente
falta uma exposio clara dos critrios que justificariam a
excluso ou a aprovao de propostas aparentemente com
a mesma dignidade. E mesmo que esses critrios fossem
listados, como seria vivel fazer comparaes que paream
objetivas entre propostas muito diferentes apenas base-
ando-se em definies como a eficincia, o realismo, a
viabilidade, a utilidade pblica e at o grau de carncia
do tipo de equipamento proposto num determinado ter-
ritrio? Os OPs que utilizaram esses critrios nas fases de
filtragem das propostas, inserindo na avaliao ndices ou

172
parmetros mais objetivados, sempre souberam que os
critrios nunca podem ser vistos como objetivos, neu-
tros ou equidistantes em relao a uma deciso. E por
essa razo que casos como os OPs de Porto Alegre, de Sevi-
lha ou de Crdoba (na Espanha) nunca chegaram a destacar
tais critrios como determinantes nas decises, mas deram
a eles um papel secundrio (visvel na atribuio de pesos
menores sobre o conjunto da deciso), deixando bem claro
que o centro da deciso ficava nos resultados das votaes
das quais os cidados eram e so protagonistas.
Parece, portanto, natural que, quaisquer que sejam
os critrios explicitados para justificar uma seleo de prio-
ridades feita por algum que no esteja entre os prprios
participantes, a percepo que so arbitrrios e con-
testveis na forma em que foram definidos e/ou utiliza-
dos. De fato, essa uma fraqueza estrutural dos modelos
consultivos de participao, que so por si incapazes de
afastar a desconfiana que o uso de altos nveis de dis-
cricionariedade na deciso final sobre a alocao de re-
cursos para investimentos provoca naturalmente em quem
tem oferecido o seu tempo livre, a sua competncia e a sua
paixo para contribuir na tomada de decises melhores e
mais prximas das necessidades dos habitantes. O cida-
do que tem investido num processo participativo, ante
a escolha final, sempre vai se perguntar: Quais critrios
escondidos levaram quela escolha?; Quanto pesaram
as relaes clientelistas na deciso final?. Portanto, no
precisa que uma escolha seja feita com intenes malva-
das. Qualquer que seja a escolha final proposta pelos ato-
res polticos, ela ter muitas possibilidades de ser perce-
bida como injusta pelos cidados. E existe um risco forte
de que o convite das instituies polticas para esperar o
resultado da seleo final de investimentos, que ser feita
com base nas amplas listas de prioridades propostas pe-
los cidados, seja sempre percebido como uma mensagem
do tipo: Escolheremos as alternativas melhores, ou seja,
discriminaremos o bem do mal. Assim, quem estiver do
lado das propostas no escolhidas, acabar por sentir-se

173
do lado do mal, ou seja, pouco vontade com a escolha
realizada porque ela parece julgar o proponente mais do
que a prpria proposta.
Se tentarmos ler esses riscos de um modelo de OP
consultivo pelo lado das autoridades locais que os pro-
pem e financiam, a pergunta central a fazer seria: Quem
obriga vocs a se empenhar num percurso participativo-
voluntrio que pode esconder tantas armadilhas e produ-
zir percepes negativas no pblico que vocs queriam
conquistar a confiana?. Essa leitura deveria assentar em
trs tipos de reflexes centrais:

1. A primeira avaliar se um processo de OP co-


decisrio (em que os habitantes tm direito a
finalizar a lista de prioridades de investimento)
no seria mais capaz, pela sua natureza intrnse-
ca, de reduzir a desconfiana que cada processo
de seleo com base nas das propostas cida-
ds pode gerar. Tratar-se-ia, portanto, de refletir
sobre este fato: se a perda da discricionarieda-
de decisria que um modelo deliberativo de OP
comporta para os eleitos (um medo que justifi-
ca, muitas vezes, a adoo de modelos apenas
consultivos) no vale a pena ante a capacidade
de induzir nos participantes uma maior confian-
a no processo e nos seus promotores;

2. A segunda avaliar se um processo de OP co-


decisrio no seria mais capaz de determinar
satisfao nos participantes, na medida em que
parece respeitar mais a sua autonomia e a sua sa-
bedoria e no gera frustraes em relao ao
reconhecimento da qualidade das propostas
apresentadas por cada um, uma vez que so os
prprios cidados que votam e priorizam as pro-
postas melhores ou mais urgentes, sem serem
julgados de cima para baixo pelas instituies;

174
3. Em consequncia desse ponto, a terceira refle-
xo consistiria em avaliar se um processo de
OP codecisrio no seria mais eficaz do que
um modelo consultivo em termos de criao de
um sentimento de corresponsabilizao dos
participantes em relao s decises tomadas,
e tambm ao quadro financeiro no qual as suas
propostas se encontram inseridas. Essa cor-
responsabilizao incluiria tambm um maior
realismo das propostas, na medida em que
tornaria os cidados mais sensveis aos limites
financeiros e de viabilidade dos prprios pedidos
no momento da priorizao dos investimentos
finais a financiar. Sem dvida, quando algum
requerido para um parecer no vinculativo, o seu
grau de empenho em relao formulao da
qualidade ser muito inferior.

Juntando essas reflexes, sem dvida emergir cla-


ramente que, para obter um mesmo grau de confiana (e
legitimidade) por parte dos cidados, um processo de OP
apenas consultivo implica muito mais trabalho para as ins-
tituies do que um OP codecisrio, uma vez que as obriga
a justificar detalhadamente cada proposta excluda, com o
risco de que cada explicao possa ser lida negativamente
(como incompleta, estranha, mal justificada ou at em m-
f) por parte dos cidados.
Nos ltimos anos, especialmente em muitos pases
da Europa (onde, desde a metade da dcada passada, ocor-
re o hbito de montar vrias experincias de OP consultivo),
tal raciocnio comea a fazer efeito assim que o nmero de
experincias de cunho deliberativo vai crescendo. Um caso
muito visvel o de Portugal, onde at 2008 a maioria dos
OPs tinha carter consultivo, na linha experimentada pelo
municpio de Palmela, o primeiro OP do pas. Em 2012,
das 23 experincias existentes, apenas cinco permanece-
ram consultivas. Conforme mostrado no estudo de Alves
e Allegretti (2012), a maior parte dos OPs consultivos foi

175
interrompida repentinamente, especialmente devido ao
aprofundar-se da crise econmico-financeira que gerou uma
onda de cortes nas finanas municipais, os quais determina-
ram o bloqueio da implementao de algumas obras previs-
tas no OP dos anos anteriores e geraram muita frustrao
entre os cidados. Nesses casos, o modelo de OP adotado
no foi capaz de constituir-se como um espao informativo
fivel, de modo a expor detalhadamente os efeitos da per-
da de autonomia financeira dos municpios; assim, vrios
prefeitos decidiram suspender a experincia. Casos como o
do municpio de Sesimbra (onde, em 2010, no seu quinto
ano de vida, o OP passou de deliberativo a consultivo, para
depois parar definitivamente em 2011) evidenciam como
o desempoderamento do OP e uma mudana de modelo
que pode ser considerada como um enfraquecimento
da experimentao anterior (conforme mostrado na figura
1) atuaram como uma antecmera da morte para o OP.
De alguma forma, o modelo do OP consultivo tem-se de-
monstrado pouco resiliente, ou seja, incapaz de enfrentar
as transformaes trazidas pela mudana das condies
de quadro nas quais o processo se colocava. , portanto,
compreensvel por que processos como os do municpio
de Amadora, num momento de crise, optaram em reforar
a sua intensidade e tornar-se codecisrios, na expectativa
de estreitar os laos de confiana entre a populao e as
instituies que propem o OP por meio de uma clara de-
clarao da vontade de alterar o modelo dominante de go-
vernao at a escolhido. Um processo parecido (embora
mais lento) vai gradualmente mudando hoje o panorama
dos OPs alemes. Aqui, a rede de intercmbio entre as ex-
perincias que at 2012 construa um relatrio anual que
no diferenciava os modelos de OP em termos de quem
assumia as decises finais , a partir do ano passado, co-
meou a sofisticar a descrio do panorama nacional, iden-
tificando tipologias organizacionais diferentes, que corres-
pondem a maneiras diferentes de entender essa inovao
da governana local. No caso da Inglaterra, repara-se hoje
numa interessante variao lingustica, porque a expresso

176
decision makers (que indica normalmente os eleitos que as-
sumem as decises finais) est sendo abandonada no m-
bito do OP, na medida em que ela transmite informaes
erradas sobre os processos nos quais a deciso final sobre
uma parcela dos investimentos confiada diretamente para
a populao participante dos OPs.

Os riscos das fases de filtragem: entre


redundncia e afunilamento das propostas

Obviamente, vrios so os elementos de descrio das ca-


ractersticas de um OP que podem contribuir para deter-
minar a imagem de um menor ou maior empenho da ad-
ministrao em mudar parte da cultura poltica. Mas aqui
nos interessa, principalmente, sublinhar um elemento do
percurso decisrio que tem tendncia a ser geralmente ne-
gligenciado, apesar do forte peso que pode ter na constru-
o da imagem de um processo.
Trata-se do percurso utilizado para filtrar e afunilar
as propostas apresentadas pelos cidados, com vistas a ga-
rantir a qualidade e a reduo do nmero daquelas que vo
chegar at a fase de votao das prioridades finais sobre as
quais investir os recursos previstos pelo OP. Essa operao
de afunilamento torna-se necessria, pela razo que muitos
modelos de OP tendem a gerar uma ampla panplia de de-
mandas cidads e, portanto, uma redundncia que feita de
duplicaes e repeties de propostas, mas tambm de uma
redundncia perigosa para a qualidade delas pela possibili-
dade de que o pblico chegue a l-las todas antes da fase de
priorizao. Um caso clssico o de Lisboa, onde o fato de
o OP permitir a apresentao de propostas pela internet ge-
rou, desde 2008, um nmero muito elevado de pedidos que
tero de ser necessariamente filtrados e reduzidos para per-
mitir uma votao consciente e racionalizada por parte dos
participantes. Por essa razo, desde 2009, o grande volume
de propostas analisado por uma equipe de tcnicos da
prefeitura lisboeta, que as funde e reelabora em projetos

177
articulados: o nmero dos quais em torno de um quarto ou
um quinto do nmero inicial.
Esse processo de filtragem tem criado frequente-
mente descontentamento, sendo muitos os proponentes
que afirmam no reconhecer a prpria proposta originria,
embora as fuses e agregaes levem escritos os cdigos
identificativos de todas as ideias originrias que as confor-
mam. Sinal dessa insatisfao foi, em 2009, uma revolta
que explodiu no incio das votaes dos projetos vencedo-
res, obrigando o prefeito a bloquear a contagem dos votos
e reabrir as votaes, no sem ter obrigado os tcnicos a
recolher todas as queixas e reavaliar as demandas iniciais e
a sua juno. At que, a partir do ano seguinte, esse proce-
dimento foi tornado regular, introduzindo no regulamento
do OP da capital portuguesa um perodo de apresentao
de queixas, seguido pela reavaliao dos projetos objetos de
crticas. E outras cidades at juntando essa necessidade
com as previses das leis sobre satisfao do cliente e di-
reito a apresentar queixa seguiram o exemplo de Lisboa.
Apesar das energias que requer (em termos de tem-
po e de pessoal) e dos riscos que provoca (em termos de
insatisfao dos habitantes), tal procedimento de afunila-
mento no parece chegar a ter grande eficcia. Conforme
evidente nos resultados do Projeto OPtar, que hoje monito-
ra uma dezena de OPs em Portugal, parece que a maioria
das pessoas nem l todas as propostas (que so mais de
200) e s vota naquelas que j conhece ou que algum lhe
tiver indicado. Assim, poder-se-ia trazer a pergunta: Por
que gastar tantas foras para chegar a um resultado que,
tendencialmente, reconfirma as pessoas nas prprias pro-
postas iniciais, sem abrir para elas um horizonte novo do
qual apreciar as novidades e dentro do qual escolher com
esprito de solidariedade e fantasia?. claro que tal opo
muito depende da dificuldade em reduzir a redundncia,
problema muito tpico dos processos que utilizam as tec-
nologias informticas para formular propostas. Mas ela
a melhor soluo? Ou esse modelo de afunilamento pode
gerar desconfiana no prprio OP, dando a percepo de

178
que seja uma vez mais a burocracia a direcionar as deci-
ses? O mesmo uso extensivo das tecnologias informti-
cas poderia ser questionado como um instrumento gerador
de suspeitas, na medida em que ele por um lado tende a
reduzir a negociao entre atores a uma somatria de prefe-
rncias individuais e por outro no permite um verdadei-
ro controle dessa agregao por parte dos cidados, porque
acontece em back office, ou seja, atrs dos bastidores, num
espao escuro que s fornece resultados sem permitir uma
real monitorizao das contas e das preferncias expressas
pelos participantes.
As solues dadas por outras cidades a esse proble-
ma contam com uma srie de inovaes mais centradas no
envolvimento direto dos atores sociais (com polticos ou
tcnicos) nas fases de afunilamento. Por exemplo: em Belo
Horizonte, construram-se os Conforas, conselhos popula-
res que apoiam essas fases de controle sobre a reduo
da complexidade e a construo da agenda e da pauta
para as votaes pblicas, enquanto outras cidades cria-
ram comisses mistas (incluindo a oposio poltica), e a
cidade de Turim (Itlia), para 2013, est construindo uma
Comisso Deliberativa de cidados sorteados, cuja tarefa
seria entre outras a de tomar conta dessa fase de afu-
nilamento e fuso das propostas populares, preparando o
terreno e a agenda para a fase da votao. Em Santa Cristina
de Aro (Catalunha), uma pequena cidade que tinha um dos
mais abrangentes processos de OP na Europa, usou-se por
muitos anos um processo que, no manual das 72 Respostas
a Perguntas Frequentes Sobre Oramento Participativo, os es-
pecialistas da ONU-Habitat (2009) definiram do semforo
verde; ou seja, um procedimento em que qualquer modifi-
cao proposta (pelo corpo poltico ou tcnico) em relao
ao indicado pela populao, deveria passar por uma comis-
so de representantes que desse luz verde para essa modi-
ficao. Tratou-se de uma clara afirmao da centralidade do
cidado em cada fase do percurso participativo, que garantiu
ao OP de Santa Cristina gozar de um alto grau de confiana
por muitos anos, at as eleies de 2011, em que o novo

179
executivo municipal cancelou o OP depois de ter esvaziado
as suas competncias e alterado o mtodo organizacional.
Uma reflexo a se adicionar sobre esse tema tem a
ver com aquelas cidades que devolvem poder no apenas de
afunilamento, mas tambm de deciso, para delegados ou
conselheiros populares, sem passar pelo voto potencial de
todos os habitantes em espaos plenrios (virtuais ou pre-
senciais). De fato, numa poca em que muitas pessoas des-
confiam de todos os que se apresentam como representan-
tes de outros, pode contribuir para uma imagem errada do
OP a opo de confiar em grupos reduzidos de pessoas (em-
bora eleitas abertamente em fase anteriores do processo)
para escolhas importantes. Isso tambm pode desrespon-
sabilizar a maioria dos cidados ante o processo, na medida
em que uma vez eleitos os delegados dos vrios bairros ou
assembleias temticas o papel dos cidados torna-se mui-
to reduzido: assim, se voltaria criao de novos espaos
representativos, que no estimulariam nem o crescimento
direto da populao (em termos poltico-pedaggicos) nem
um maior dinamismo social feito de novas relaes hori-
zontais entre indivduos e grupos no espao de aprender
fazendo constitudo pelo OP. No caso da presena de con-
selheiros e delegados populares (que trabalham em algu-
mas fases do processo separadamente das prprias bases
territoriais), ser importante garantir regras de eleio que
permitam o turnover anual e ento evitem a profissionali-
zao de uma classe de profissionalizados que se alter-
nam no papel. Vrios casos (como aquele de Porto Alegre;
ver FEDOZZI, 2007 ou Langellier, 2011) evidenciam de
fato que onde esse pluralismo aparece menos, existe a
possibilidade da criao de espaos de clientelismo social
e de lobbies territoriais cuja presena pode enfraquecer a
imagem de pluralismo e abrangncia que o OP necessita
para sobreviver no imaginrio social como um percurso que
melhore as dinmicas da democracia representativa, abrin-
do espaos de acesso ao poder para todos e todas.
Vale a pena aqui tambm realar que muitas surpre-
sas aparecem em processos participativos no sentido de

180
enriquecer os recursos pblicos (como a doao gratuita
ou com baixos custos de terrenos para obras pblicas por
parte de habitantes, a oferta de mo de obra gratuita por
parte das comunidades locais, ou a criao de novas par-
cerias entre as instituies locais e grupos organizados ou
empresrios locais) so geralmente ligadas capacidade de
envolver, em cada fase, todos os cidados e construo
gradual de relaes de confiana nos espaos de codeciso.
Por essas razes, muitas cidades preferem que sejam
os mesmos cidados, em espaos sucessivos presenciais, a
afunilar as propostas de investimentos por meio de debates
que levem a nmeros reduzidos e realistas de propostas
sobre as quais pedir o pronunciamento de toda a populao
de um territrio por meio de mtodos de priorizao e vota-
o alargadas, ou at referendos locais. O caso de Cascais, em
Portugal, muito claro em mostrar que, onde a reduo das
redundncias das propostas responsabilidade dos prprios
cidados, a legitimidade reconhecida ao processo em funo
dos mtodos usados chega perto dos 100%, at por parte de
quem no teve nenhuma proposta aprovada. Esse dado nos
permite uma reflexo geral sobre a importncia que a arqui-
tetura de um processo e a sua capacidade de relacionar as
suas transformaes e os seus instrumentos s percepes
dos participantes tem em determinar o xito e a prpria legi-
timao de um percurso participativo.

As votaes: construindo equilbrio entre o


controle e a abrangncia

Muitos OPs tm tido que enfrentar, nos mais de 20


anos de existncia desse processo inovador, um paradoxo
importante: aquele do relacionamento entre rigidez e fle-
xibilidade, ou entre formalizao e informalidade dos pro-
cedimentos adotados. J no inicio dos anos 1990, o caso
de Porto Alegre havia evidenciado a sensibilidade desse
assunto em dois temas: (1) nas regras sobre a revogao
de delegados e conselheiros; (2) nas avaliaes do grau de

181
carncia infraestrutural e do nvel da populao no clculo
dos critrios tcnicos/sociais para a avaliao das priori-
dades a serem escolhidas nas vrias regies do territrio.
No primeiro tema, o problema foi que, nos poucos casos
de necessidade de substituio de representantes populares
que no cumpriam as tarefas e as regras ticas ligadas a seu
papel, vinha-se a delinear um conflito entre um processo em
geral baseado na confiana entre atores (por exemplo, no
momento da inscrio presencial ao voto, que no requer
apresentao de documentos) e uma reivindicao de res-
peito das regras do regulamento que necessitava expulsar
os no cumpridores. Manter o equilbrio entre esses dois
componentes no foi fcil, dado que a informalidade a ca-
racterstica do OP que faz as pessoas sentirem-se vontade
nessa arena deliberativa. Mas, por outro lado, existe a ne-
cessidade de saber que as regras do jogo so claras e no
sero toleradas deviaes que reduzam a oferta de acesso
igualitrio para todos a ter uma voz nas decises pblicas.
Parecido foi o segundo mbito problemtico, dado que ha-
viam sido estabelecidas regras e fontes de dados (o IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) sobre as quais
calcular as diferenas entre os bairros e as regies da cidade,
mas os dados (em lenta atualizao) no permitiam respei-
tar as dinmicas verdadeiras de mudana e crescimento dos
diferentes territrios, assim determinando disparidades de
tratamento para reas com dificuldades diferenciadas que
requerem solues adequadas.
Esse problema se apresentou tambm em Belo
Horizonte, na altura de calcular os mais de 50 parme-
tros que compem o ndice de Qualidade de Vida (IQV)
usado para calcular uma distribuio equnime do di-
nheiro pblico para os investimentos nas diferentes par-
tes da cidade. Um dilema parecido marcou em 2012 a
votao eletrnica do OP de Cascina (Itlia), em que a
prefeitura se deu conta de que duas propostas haviam
recolhido centenas de votos, todos procedentes dos
mesmos endereos de IP (que marcam a unicidade de
cada computador), suspeitando uma fraude no uso dos

182
documentos de identidade para fins de registro e votao
no OP. A soluo interessante elaborada pela prefeitura
foi no tomar uma posio dura de cima para baixo e
expulsar os dois projetos, anulando a votao. Ao con-
trrio, optou-se por convocar uma assembleia plenria
de todos os proponentes de projetos para ilustrar (sem
fazer nomes) o caso e encontrar um mtodo de enfrent
-lo coletivamente. Essa opo tem sido valiosa, uma vez
que demonstrou a vontade de manter o processo como
espao de deciso coletiva, em que os cidados so cen-
trais sempre nas grandes decises. Conforme aconteceu
nos casos anteriores de Porto Alegre e Belo Horizonte,
o fato de ter proposto um caminho realista, baseado
na coletivizao das decises sobre problemas impor-
tantes, tem ajudado provavelmente no apenas a achar
solues viveis, mas at a reforar a imagem democr-
tica do processo.
Esse tipo de conflito entre o formalismo dos proce-
dimentos e a imagem democrtica do OP ligada a proces-
sos de construo de confiana mtua aparecem muito no
momento das decises sobre quem tem ttulo para votar
nos processos e como deve (ou no) dar prova dos ele-
mentos que lhe do desse direito de participar da fase final
das decises sobre a alocao dos recursos pblicos. Hoje
em dia, algumas cidades persistem em limitar aos mo-
radores formais (os residentes certificados) o direito ao
voto de priorizao dos investimentos, embora algumas
(como a Freguesia de Benfica, em Portugal) permitam a
um pblico mais amplo fazer propostas. Esse fecho re-
quer formas de controle, armazenamento de dados, envio
de senhas ou cartes para votao, cuja emisso muitas
vezes se coloca entre o campo do formal e do informal.
Isso claro em Portugal, onde as leis sobre privacidade
(concebidas depois do fim da ditadura) limitam mui-
to o direito das instituies locais em armazenar dados
dos cidados e, portanto, no fcil ser muito rgido
nas limitaes para a participao ativa no OP, a no ser
de violar (como algumas cidades fazem) algum grau de

183
confidencialidade desses dados. Mas a pergunta que
necessria fazer sobre esse tema no tanto como con-
trolar quem tem direito ao voto no OP? quanto pergun-
tar se faz sentido limitar muito o direito ao voto para um
instrumento que pretende trazer novos direitos de cidada-
nia difusos numa sociedade atravessada por fenmenos
de migrao e de pendularismo dos trabalhadores que,
diariamente, vo de uma cidade-dormitrio de residncia
a outras cidades onde trabalham e passam a maioria do
tempo. Por essa razo, hoje, a maior parte dos OPs tem
tentado reduzir as limitaes de votos no OP, aceitando
trabalhadores e estudantes (alm dos moradores) mesmo
para sublinhar a importncia do instrumento como cons-
trutor de direitos substanciais de cidadania e reforar a
sua imagem de abrangncia e apoio populao em geral.
Naturalmente, aqui tambm existe uma necessida-
de de balanar a abertura democrtica com a garantia de
um mnimo de controle sobre o processo, para evitar que
lobbies ou grupos de presso bem organizados tomem con-
ta com muita facilidade do percurso participativo e que
muitas pessoas que no tm relaes com a cidade votem
no seu OP s para fazer favores a amigos que tm apre-
sentado propostas. Vale a pena realar um caso interessan-
te na Polnia, onde a Associao Nacional dos Lderes de
Grupos de Base (SLLGO) pediu a publicao dos nomes
dos participantes nas decises como medida de transpa-
rncia e accountability nos mais de 1.100 processos de OP
rural (chamados Fundos Solecki ou Fundos de Aldeia)
que esto acontecendo no pas desde 2009. No dia 6 de
dezembro de 2012, o Alto Tribunal Administrativo deu ra-
zo SLLGO, defendendo a importncia da transparncia
para evitar uso clientelista e desvios nas decises sobre
alocao de recursos pblicos.
Essa srie de temas ainda apresenta muitas solues
parciais, como demonstram os casos portugueses de Lis-
boa (onde a inscrio ao voto feita por e-mail e h pouco
controle sobre a criao de e-mails falsos para multiplicar o
voto) e de Cascais (onde voto final por SMS e, embora

184
se possa controlar que um mesmo telefone celular no vote
duas vezes, ainda no se pode evitar a votao de sujeitos
externos cidade que possuam um nmero de celular).
Para o futuro, parece que o tema vai se tornar um ponto
central, na tentativa de equilibrar o dinamismo social que
marca as fases de votao, com a devida necessidade de
evitar que o processo seja deslegitimado por crticas instru-
mentais ou ideolgicas que usam como argumento princi-
pal a falta de seletividade em permitir o voto aos diferentes
atores sociais. Cabe repetir, porm, que o discurso sobre
como evitar a dupla votao um falso problema, na me-
dida em que paradoxalmente a dupla votao poderia
ser um objetivo incentivado a todos para estimular o empe-
nho social, especialmente para quem tende a privilegiar o
clicktivismo, ou seja, o uso das oportunidades ofertadas
para intervir no OP, mas sem poder utilizar a web para con-
tribuir com a discusso das ideias ou na difuso do conhe-
cimento e na participao de outros no OP.
at interessante realar como em muitos munic-
pios a oferta de pacotes de votos (e no apenas de um
voto) a serem distribudos por cada votante em diferentes
projetos encarada como medida para reduzir o peso or-
ganizacional dos lobbies sobre a fase de votao, favore-
cendo (pelo contrrio) que todas as pessoas leiam e deem
importncia a propostas novas que acabam de conhecer,
para alm daquelas que j tinham na cabea para votar.
Nesse caso, importante citar alguns casos que elabora-
ram solues interessantes sobre as formas de votao.
Por exemplo, o caso de Condeixa (Portugal) que, em 2013,
obrigar os participantes do OP Jovem a distribuir um dos
votos ao OP dos adultos e vice-versa (assim reforando o
dilogo transversal entre os dois processos), mas tambm
o caso de caso de Reykjavk, na Islndia, cujo OP permi-
te mudar deciso sobre o voto a distribuir at o ltimo
minuto do ltimo dia de votao, assim permitindo cali-
brar a deciso com base nos debates que cada proposta
tem suscitado no perodo de abertura do voto. Para o fu-
turo, parece interessante notar como os seis oramentos

185
participativos em ativao na Jordnia contm um modelo
que faz do voto mltiplo um elemento central da estra-
tgia pedaggica, com o objetivo de obrigar os votantes
a distribuir uma srie de pontuaes a projetos diferentes,
na esperana de, assim, apostar na construo de relaes
de apoio mtuo e solidariedade e ajudar a ultrapassar as
limitaes de viso de uma cultura tribal em que a famlia
e o cl so os nicos elementos que parecem pesar nor-
malmente nas propostas e nas decises dos cidados.
Totalmente falida resultou, por outro lado, a expe-
rincia de Colnia (Alemanha), que, em 2011-2012, expe-
rimentou a possibilidade dos votantes atribuir a algumas
propostas um voto negativo. De fato, essa opo foi
usada para enfraquecer competidores e gerou um clima
de negatividade em torno da competio para a alocao
do dinheiro pblico. Assim, sujou a imagem do prprio
OP e as percepes relativas sua capacidade de ser es-
pao proativo de pedagogia cvica. De fato, o caso de Co-
lnia ajuda a refletir sobre outra questo importante: ou
seja, como as diferentes arquiteturas organizacionais do
voto podem pesar nos resultados finais de um processo
de OP e serem corresponsveis pela prpria imagem que
os polticos e os tcnicos fazem dos cidados por meio
das fases de proposta e votao dos projetos prioritrios.
possvel imaginar que, se tal imagem no for limpa,
proativa e baseada na criatividade das ideias e na gene-
rosidade do apoio mtuo entre cidados para realiz-la,
possa vir a faltar a energia que alimentaria aquele crcu-
lo virtuoso do qual falam Ganuza e Frances (2012), que
permite aos polticos investir cada vez mais em partici-
pao com base na confiana da populao conquistada
no decorrer dos ciclos participativos anteriores. Isso ex-
plica por que existe a necessidade de conceber as fases de
afunilamento e votao das propostas como espaos de
crescimento cvico, achando solues tcnicas centradas
em aspetos pedaggicos que possam favorecer o cresci-
mento coletivo dos participantes.

186
As ambiguidades da informao e da
construo de memria

Por tudo o que foi dito at agora, sem dvida, a qualida-


de organizacional de um processo participativo nas suas
diferentes fases a responsvel maior do sucesso de um
OP. Ela de fato capaz de transformar os espaos de
debate em arenas de aprendizagem da complexidade e da
sofisticao da realidade, favorecendo o desenvolvimento
da inteligncia coletiva e reduzindo o peso das necessi-
dades induzidas com vistas a uma discusso qualitativa-
mente rica sobre os bem comuns e as urgncias reais de
um territrio. Porm, essa arquitetura organizacional de
um OP est tambm na base da sua capacidade de trans-
mitir uma imagem atrativa, pluralista e democrtica, que
seja capaz de reconstruir relaes de confiana mtua en-
tre os representantes polticos (responsveis principais da
ativao como da reproduo no tempo de um OP) e os
habitantes (sem a presena dos quais o prprio percurso
participativo seria esvaziado de sentido).
Obviamente, vrios outros elementos fazem curto-
circuito com essa qualidade organizacional. Muitos deles
tm a ver com as estratgias de comunicao, que mui-
to dependem tanto da genialidade das ideias e dos lemas
usados para promoo como da abrangncia dos meios
usados (dos tradicionais psteres e folhetos s novas re-
des sociais que usam internet e os smartphones, at o boca
a boca ou as novas tcnicas de cross-selling, que visam a
informar sobre OP todos os utilizadores dos servios mu-
nicipais a cada vez que eles contactarem os servios pbli-
cos municipais por qualquer outra razo). Recentemente,
em Portugal, os autores das propostas vencedoras dos
OPs de alguns municpios (como nas cidades de Condei-
xa e Trofa) emprestaram as suas caras para protagonizar
as publicidades do OP do ano seguinte, com vistas a ati-
var mecanismos de atrao baseados nas redes sociais de
um territrio, como na compreenso de que tal processo
produz mudanas reais no espao urbano e no apenas

187
promessas de mudanas. Por essa razo, at a organiza-
o temporal do ciclo do OP em algumas cidades tem co-
meado no momento da inaugurao das obras decididas
no ano anterior, para construir um elo visvel entre os dois
ciclos que compem o funcionamento real de um OP: ou
seja, o ciclo da discusso/deciso e aquele da realizao
das obras escolhidas e planejadas no processo.
Naturalmente, ser muito importante saber fazer do
OP um espao de difuso de informaes capaz de evitar o
excessivo defensivismo que marca muitas instituies, ou
seja, o hbito de passar o tempo a responder a crticas e a se
desculpar continuamente por cortes ou realizaes em falta
que no so de responsabilidade delas. Para tal fim, poder
ser importante estabelecer fluxos de informaes que com
regularidade permitam aos cidados estar constantemen-
te informados (sem a desculpa de no receber as informa-
es) com linguagens acessveis para diferentes graus de
cultura e ativismo. Por essa razo, deseja-se tornar o OP
um espao de transparncia institucional e uma plataforma
de conhecimentos finalizados a uma boa tomada de deci-
ses. necessrio pens-lo desde logo como um conjunto
de oportunidades e lugares de alto valor informativo. Nessa
perspectiva, importante levar em conta que, caso exista
desconfiana dos cidados para com as instituies locais,
toda a informao produzida e divulgada apenas pela pre-
feitura pode produzir aumento dessa mesma desconfiana.
Nos ltimos anos (em pases como Frana, Camares e no
caso de Porto Alegre, no Brasil),tm tomado forma estrutu-
ras mistas geralmente chamadas Observatrios que vi-
sam a romper essa impresso do monoplio informativo
por parte das instituies locais. Com base numa compo-
sio mista (que pode incluir membros da prefeitura, mas,
sobretudo, pe lado a lado os investigadores da academia
e os cidados, ou os membros de movimentos sociais), es-
sas estruturas podem no apenas ser concebidas como es-
paos de monitorizao dos processos participativos, mas
tambm podem atuar como assessores cientficos para a
progressiva transformao dos processos participativos no

188
decorrer do tempo, contribuindo para um importante tra-
balho de corresponsabilizao na produo de informaes
sobre o territrio, as finanas locais e os prprios resultados
dos espaos de dilogo social.
Esses Observatrios poderiam tambm servir para
a conservao da memria dos processos participativos
e das anlises crticas que lhe dizem respeito: uma ta-
refa muito importante, especialmente quando se leva
em conta como muitos dos materiais produzidos nos
OPs tendem a desaparecer rapidamente e a no deixar
rastros para quem quiser analisar comparativamente ao
longo do tempo a evoluo de cada experincia.
Vale a pena tambm realar que h novos e interes-
santes desenvolvimentos, hoje, no mbito das inaugura-
es das obras concebidas nos processos participativos. De
fato, at agora, a inaugurao de uma obra fruto de uma ba-
talha popular no OP no tinha grande diferena das cerim-
nias tradicionais que todas as autoridades polticas tendem
a fazer, especialmente quando se aproximam os perodos
eleitorais. Porm, recentemente, cidades como Grottamma-
re (Itlia) tm decidido avanar na construo de inaugu-
raes diferentes, cuja responsabilidade organizacional
atribuda a grupos sociais organizados das reas onde as
obras vo ser realizadas, de modo a poder fazer eventos di-
ferentes e mais participativos, que oferecem espaos ativos
de expresso para a sociedade local.

As oportunidades do salto de escala

Nos ltimos sete anos, vrios pases da Europa (e luga-


res mais espordicos, como o estado do Rio Grande do
Sul, Brasil, o estado do Kerala, ndia e a provncia do Sou-
th Kivu, Repblica Democrtica do Congo) tm comeado
a hospedar uma multiplicao de experincias de scaling
up, ou seja, processos em que os percursos participativos
cumprem um salto de escala. Essa inovao tem vrias
maneiras diferentes de tomar forma, dado que h casos

189
em que governos regionais e/ou provinciais experimentam
processos de OP sob as suas competncias (o caso da re-
gio Lazio, na Itlia, ou da regio do Poitou-Charentes, na
Frana) e outros casos em que essas instituies de nvel
territorial superior estimulam a difuso e o aprofundamen-
to qualitativo dos OPs a nvel municipal, oferecendo apoio
logstico/financeiro, formao e consultorias para os go-
vernos locais ( o caso da regio Toscana a partir de 200715,
das provncias de Mlaga e de Barcelona de 2007 at 2011,
do Governo Nacional da Polnia desde 2009 e da regio
espanhola da Andaluzia a partir de 2012). Se so exclu-
das as experincias em que os municpios so obrigados a
respeitar alguns procedimentos de OP na prpria atuao
(como o caso do Peru desde 200316 e da Repblica Domi-
nicana desde 2006), o aspecto interessante dessas inter-
venes incentivadoras diz respeito ao fato de que elas
apoiam a arquitetura organizacional e o volume de recur-
sos necessrios para avanar com os processos de OP, as-
sim afetando indiretamente a vontade poltica, que resulta
reforada enquanto beneficiria de um apoio superior para
experimentar. Embora pudssemos imaginar os processos
gerados por meio desses mecanismos de apoio como vi-
ciados por componentes de utilitarismo, a experincia nos
diz que muitas vezes (como nos casos da regio Lazio e da
provncia de Mlaga) vrias das experincias induzidas
sobrevivem e resistem tambm depois de terminar o apoio
a elas dados pelas entidades polticas de nvel superior. Tal
fato pode ser imaginado como um indicador de que elas
tm sido levadas, pelo apoio de ordem superior, a conhecer
e a apreciar os processos participativos, sucessivamente,
achando motivaes e convenincias prprias para conti-
nuarem sozinhas os percursos de dilogo social.
O apoio de ordem superior aos municpios empe-
nhados no OP garante com frequncia no apenas uma
base prtica de suporte, mas tambm a possibilidade

15 Ver Picchi (2012).

16 Ver Mc Nulty (2012) e Banco Mundial (2010)

190
de expandir a comunicao sobre as virtudes da prpria
experincia e difundir o conhecimento dela por meio de
novos canais de informao. Outro aspecto positivo ve-
rificado nessas situaes que, em vrios casos, os edi-
tais emitidos para escolher as cidades s quais dar apoio
so uma ajuda importante para solicitar uma melhora
qualitativa do processo, pondo condies para garantir
melhor capacidade de implementao das prioridades,
de incluso de grupos sociais vulnerveis ou de aprofun-
damento qualitativo do debate entre administraes lo-
cais e cidados. Esse crescimento qualitativo induzido
tambm ajuda a reforar a imagem e a legitimidade dos
processos locais de OP, dando novas oportunidades
ativao do crculo virtuoso que pode melhorar gradu-
almente a performance institucional e as relaes entre
poltica, territrio e sociedade local.

Concluses abertas

Muitos dizem que o povo soberano tem um arma-


zm de sabedoria que v mais longe e de forma mais
clara do que a classe dominante. Eu tambm espero,
mas no daria isso como certo. Uma parte impor-
tante dos cidados pensa com a cabea e mantm
sob controle a parte emocional que est em cada
um de ns e que vai se pronunciar sobre o presente
imediato. Mas outra parte [] d ouvidos a falsas
promessas e iluses sem qualquer ligao com a rea-
lidade. (SCALFARI, 2012).

Hoje, no mundo, existem apenas trs lugares


(dois pases, Peru e Repblica Dominicana, e uma pro-
vncia, a do South Kivu no Congo) onde os OPs tor-
naram-se obrigatrios por lei. Os estudos existentes
sobre essas reas (Mbera, 2012; Allegretti et al., 2012;
Mc Nulty, 2012; Banco Mundial, 2010) trazem con-
cluses ambguas e diferenciadas. De fato, essa obrigao

191
resulta percebida como uma violncia por muitos admi-
nistradores locais e regionais, mas, por outro lado, vista
como garantia pelas populaes locais, que frequentemen-
te pedem para introduzir melhorias em leis j velhas e mui-
to rgidas. Ao mesmo tempo, parece que a obrigao tem
gerado alguns efeitos positivos em termos de construo
de precondies para a realizao de bons OPs (especial-
mente em termos de transparncia, eficcia, accountability e
construo de critrios redistributivos para os recursos no
territrio), mas no tem tido capacidade de induzir no-
vas boas prticas as quais acontecem apenas nos lugares
marcados por uma forte vontade poltica. Outros mtodos
mais centrados na promoo dos OPs a partir de institui-
es de nvel supramunicipal (como acontece na Polnia e
na regio Toscana, ou j aconteceu na regio Lazio ou na
provncia de Mlaga) mostram-se mais eficazes, embora a
possibilidade de criao de processos poucos comprometi-
dos e de fraca intensidade democrtica represente, nesses
casos, tambm uma possibilidade no secundria.
De toda forma, as situaes anteriormente apre-
sentadas constituem uma porcentagem reduzida dos
OPs que existem atualmente no planeta. A maioria dos
outros casos representa processos voluntrios, que nas-
cem com base no encontro entre vontades polticas dife-
rentes de representantes de instituies, de movimentos
sociais e, mais raramente, de funcionrios pblicos que
trabalham nas administraes locais. A maioria dessas
experincias pe em prtica processos participativos
dotados de alguma capacidade evolutiva no decorrer do
tempo, que muitas vezes nascem fracos ou seja, com
reduzidos volumes de recursos, em territrios limitados,
com papel marginal no conjunto das polticas pblicas e
avanam gradualmente por meio de programas piloto e
expanses incrementais. Em muitos casos, tais experin-
cias tm energias reduzidas para ir adiante, de modo que
privilegiam a ao sobre a autorreflexo; ou seja, avan-
am de forma intuitiva, sem monitorar os seus achados,
e limitando-se a usar as intuies dos administradores

192
eleitos e dos funcionrios envolvidos no OP como guia
para as transformaes progressivas.
Um nmero menor de casos, nos ltimos anos,
tem se comprometido em parcerias com universidades
ou organizaes no governamentais para garantir uma
fiscalizao mais cientfica dos processos participativos e
a possibilidade de estudar os feedbacks que procedem da
escuta cuidadosa dos participantes e da interrogao das
razes da existncia de cidados que no participam. Pou-
cos so hoje os exemplos de cidades dotadas de OP que j
se equiparam com a construo de estruturas permanentes
(geralmente chamadas de Observatrios), que se dedicam a
monitorar o desempenho e os impactos dos OPs, s vezes
no meio de outras tarefas.
Dentro do panorama referido, parece existir um
nmero limitado de exemplos de OPs concebidos como
verdadeiros experimentos, seriamente fundamentados,
no apenas em termos de vontade poltica, mas tambm
cientificamente concebidos para analisar seus resultados e
modificar coerentemente as suas formas e a maneira de es-
tabelecer relaes proativas entre os atores. Os outros OPs
so apenas experincias que acontecem, mas raramente
dedicam o espao necessrio para uma reflexo autocrtica
que sustente transformaes capazes de aumentar tanto
a coerncia entre objetivos declarados e meios postos em
trabalho para alcan-los, quanto a sua prpria sustentabi-
lidade ao longo do tempo. Particularmente reduzidos so
os exemplos de OP que a cada etapa e especialmente nos
intervalos entre ciclos anuais, quando h espao e tempo
para introduzir as necessrias modificaes no funciona-
mento do processo cuidam de analisar as percepes que
os processos levantam nos atores do territrio.
Este texto quis oferecer uma reflexo precisamente
sobre esta ltima questo, interrogando-se sobre a relao
que se perfila entre a desateno que rodeia, em muitos
lugares, os aspetos perceptivos relativos aos processos
participativos e o sucesso dos OPs. Poderamos concluir
que se revela assim tantas reas de fragilidade, em que

193
a percepo dos atores poderia determinar uma deslegiti-
mao dos prprios processos, que muito fcil imaginar
os OPs como a uma determinada altura da sua vida
um bumerangue poltico para os seus promotores. Tal
resultado, obviamente, no seria um fato mecnico, mas
a consequncia de uma incapacidade dos promotores
em garantir a sustentabilidade dos OPs no decorrer do
tempo por meio de uma postura crtica reflexiva capaz de
escutar e valorizar as hipersensibilidades que rodeiam os
processos participativos. Os quais ( preciso no esque-
c-lo!) so espaos polticos e de disputa de poder muito
delicados, especialmente na medida em que apostam na
possibilidade de valorizar a inteligncia coletiva, o ama-
durecimento do capital social e a reconstruo da confian-
a mtua entre atores polticos e cidados.
Neste artigo, identificamos inicialmente alguns fato-
res de sucesso que a literatura tem realado como determi-
nantes na construo de experincias bem-sucedidas de OP
at hoje. Depois, tentamos analisar algumas macroreas
crticas (como os espaos de construo das regras, de fil-
tragem das propostas etc.) que fazem parte da arquitetura
organizacional dos OPs, para entender uma srie de riscos
frequentes que podem ameaar o xito dos OP (quando a
transformao do processo acontece sem ateno) e para
entender como as mesmas mudanas poderiam ser enca-
radas e compreendidas pelos diferentes atores territoriais.
As indicaes que temos tentado oferecer para lidar
com alguns desses riscos passaram por alguns exemplos
concretos, mas tambm pela identificao de trs princ-
pios gerais que poderiam nortear as transformaes evo-
lutivas de um OP, afetando positivamente a sua sustenta-
bilidade: (1) a necessidade de manter constante o carter
incrementalmente evolutivo de cada processo participati-
vo; (2) o empenho para fazer com que cada transformao
permita aos cidados continuar a se perceber como o cen-
tro do processo participativo; (3) a ateno necessria
para cuidar das percepes dos atores polticos dos quais
depende a continuao do processo, que no necessitam

194
apenas ser mimados e respeitados pelo esforo que cum-
prem em manter vivo e rico o OP (muitas vezes acabando
isolados dos partidos ou dos outros administradores), mas
tambm necessitam de um apoio crtico e construtivo para
evitar que o OP se configure como uma repetio cclica de
rituais democrticos j esvaziados da sua alma originria.
Estamos convencidos de que a figura retrica da
chamada occupatio (ou seja, a capacidade de responder s
crticas antes que sejam formuladas) poder ser o segredo
para garantir a sustentabilidade dos OPs. Ela de fato
representa uma capacidade antecipadora dos riscos que
podem ameaar um OP e s pode ser fruto de uma reflexo
crtica e de uma escuta em sintonia fina dos processos,
que seja sensvel no apenas na avaliao das consequn-
cias concretas das aes, mas tambm no que os atores do
territrio (incluindo os polticos) pensam em cada momen-
to das transformaes que vo marcando o OP.
Tal escuta est bem longe de ser um processo sim-
ples, como demonstram vrias experincias que tentaram
acompanhar o desenvolvimento de alguns OPs, apoian-
do criticamente os seus promotores17. Isso tem muito a
ver com o medo fisiolgico de muitas instituies em se-
rem atacadas por opositores com base nos dados forne-
cidos por estudos que visam monitorizao dos OPs e
dos seus resultados. Mas tem muito a ver tambm com
uma crnica desconfiana entre mundo poltico e mun-
do acadmico, que resulta de um defeito constante das
universidades: o hbito de sugar informaes, usan-
do as experincias de inovao institucional mais como
matria-prima e fontes de informaes privilegiadas para
publicaes do que como interlocutoras centrais para um
processo comum de crescimento e transformao da rea-
lidade e dos modelos de gesto do territrio. Infelizmente,
o respeito mtuo que esse processo de dilogo paritrio

17 Entre elas, alguns estudos do Leonardo Avritzer no Brasil (entre 2006 e


2011), as anlises comparativas conduzidas na Europa em 2005-2008 por um
Projeto do Centro Marc Bloch de Berlim e, em Portugal, pelo Projeto OPtar,
em 2010-2012.

195
entre pesquisa e ao poltica demandaria no fcil de
ensinar. Assim como parece difcil fazer entender a muitos
investigadores que manter posturas hipercrticas e apenas
orientadas destruio ante uma experincia de OP um
ato de covardia, na medida em que danificar irreparavel-
mente um percurso (embora imaturo) de inovao insti-
tucional bem mais fcil e rpido do que os esforos para
mont-lo feitos pelos atores nele envolvidos. Portanto,
legtimo que muitas instituies procedam com grande
cautela antes de embarcar em parcerias com instituies
de pesquisa das quais ainda no tm testado a boa-f e os
mtodos de construo de uma colaborao crtica cons-
trutiva interessada em revelar e analisar as percepes dos
atores enquanto os processos examinados vo avanando
e mudando de forma e at de contedos18.
No fundo, na nossa viso, a aquisio de uma ca-
pacidade de fiscalizar, monitorar e avaliar os processos
participativos por parte das instituies que os promovem
tem mais peso na construo da sustentabilidade de um
processo de OP do que os mesmos percursos de formaliza-
o normativa, os quais frequentemente no so capazes de
estruturar a resilincia de um OP que reagia criativamente
s mudanas do contexto no qual se encontra inserido. At
podemos dizer que existe certa incompatibilidade entre es-
sas duas dimenses, dado que, para que as adequaes
que a resilincia necessita permitir aconteam, necessrio
que a eventual formalizao normativa de um processo par-
ticipativo no seja completa e deixe abertas margens de pos-
svel transformao das normas de funcionamento do OP.

18 H mais um limite, evidentemente, em muitas instituies de


pesquisa, que tende a afastar delas muitos representantes polticos
que experimentam processos participativos. Trata-se de uma tendncia
paternalstico-assistencialista que tem a tendncia de fornecer ajuda na
gesto e transformao de processos participativos, mas que raramente
aposta na independentizao dos que apoia, quase se instalando nas
instituies como se fosse um componente essencial. Seria, ao contrrio,
muito importante que as instituies externas de apoio aos processos
participativos atuassem como fertilizantes no incio (start-up) dos processos
para, gradualmente, deixar espao crescente s capacidades de gesto e
reflexo crtica das prprias instituies.

196
Mas o que mais nos interessa aqui realar que
tambm quando no for possvel ter instrumentos detalha-
dos para testar e estudar as reaes dos cidados para com
as transformaes progressivas da arquitetura dos OPs e
das suas relaes com as instituies representativas, o
territrio e a sua populao necessrio muita ateno
para tentar imaginar o que cada elemento que compe um
processo participativo pode determinar no pblico ao qual
est se dirigindo.
Porque, para que se ative um crculo virtuoso en-
tre o comportamento das instituies e os benefcios trazi-
dos pelas inovaes participativas no suficiente que as
primeiras atuem de forma honesta e com boas intenes,
pois devero cuidar a cada passo das impresses que
os atos delas geram nos habitantes do territrio. Como um
popular provrbio italiano bem resume, s vezes no basta
que Cesar seja honesto, mas tambm a esposa dele deve
parec-lo para que os cidados possam confiar nas suas
instituies, chegando a se convencer de que a democracia
seja exercida em nome do povo, porque exercida dando a
ele uma ampla centralidade nos processos decisrios sobre
a gesto do territrio e das polticas pblicas.

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