EL SECTOR AGROPECUARIO

PERUANO EN 1992:
EVALUACIN Y RECOMENDACIONES
PARA SU DESARROLLO

Javier Escobal D'Angelo

Arturo Briceo Lira

GRADE
Lima, julio de 1992
Notas para el Debate/5

a
1 Edicin: Lima, 1992
Impreso en el Per
Grupo de Anlisis para el Desarrollo, GRADE
Av. del Ejrcito 1870, Lima 27, Per

Edicin: Jos Pelez Cceres

CENDOC - BIBLIOTECA - GRADE: Catalogacin en la fuente

Escobal, Javier; Briceo, Arturo

El sector agropecuario peruano en 1992: evaluacin y recomendaciones para su desarrollo.
- -Lima: GRADE, 1992 - -(Notas para el Debate, 5)

<SECTOR AGROPECUARIO> <DESARROLLO AGRICOLA> <POLITICA AGRARIA>

<POLITICA DE PRECIOS> <PROPIEDAD DE LA TIERRA> <CREDITO AGRICOLA>
INVERSIONES AGRICOLAS> <PERU> <1980 - 1992>

ISBN 84-89305-29-3
A travs de las publicaciones de la serie Notas para el Debate, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo
-GRADE- busca difundir los resultados de algunas de sus actividades, como seminarios o conferencias, o
productos preliminares de sus estudios. Su propsito es contribuir a la discusin pblica sobre alternativas de
poltica econmica y social, desde la perspectiva de quienes vienen investigando y reflexionando sobre estos
temas.

Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus autores y no
representan necesariamente el punto de vista de GRADE, ni el de las instituciones a las que pertenecen.
 CONTENIDO

Pg.

PRESENTACIN 7

RESUMEN 8

INTRODUCCIN 9

1. ANTECEDENTES: FACTORES QUE DURANTE LA DECADA DE LOS OCHENTA

IMPIDIERON EL DESARROLLO AGROPECUARIO 11

1.1. Entorno macroeconmico desfavorable 11

1.2. Polticas de precios y comercializacin inadecuadas 13
1.3. Mercado de tierras segmentado e ineficiente 15
1.4. Mercados financieros rurales poco desarrollados 16
1.5. Gasto pblico e inversin insuficientes y mal asignados 16
1.6. Reducido esfuerzo en generacin y asimilacin de tecnologa 18
1.7. Mal manejo de la base de recursos naturales 18
1.8. Marco institucional inadecuado 19

2. LA POLTICA AGROPECUARIA A PARTIR DE AGOSTO DE 1990 20

2.1. Entorno macroeconmico 20

2.2. Polticas referidas al sector agropecuario 21
2.3. Evaluacin del desempeo del sector agropecuario 32

3. COMO PROPICIAR EL CRECIMIENTO SOSTENIDO 34

3.1. Consideraciones generales 35

3.2. Polticas requeridas 36

4. A MANERA DE CONCLUSION 42

BIBLIOGRAFA 45
ANEXOS 47
 PRESENTACIN

Pese a los avances conseguidos por el actual gobierno en la direccin de estabilizar la economa
peruana y eliminar las distorsiones que hasta hace un tiempo la caracterizaban, es claro que todava no se ha
hecho un esfuerzo significativo para reanudar el crecimiento econmico. En el marco de este relativo descuido
al cual se ha sometido a la actividad productiva, el sector agrario es uno de los ms afectados.

Siendo la agricultura uno de los temas de importancia en el trabajo de investigacin que realiza el Area
de Anlisis de Polticas Macroeconmicas y Sectoriales de GRADE, en la actualidad se viene llevando a cabo
una serie de proyectos vinculados al desarrollo agropecuario. Los avances y conclusiones de ese conjunto de
investigaciones han sido recogidos en la elaboracin de este diagnstico y propuesta, que busca dar
alternativas concretas de poltica econmica para el sector, las cuales debern propiciar su reflotamiento y
desarrollo sostenido.

Por la naturaleza de su propsito -cual es proponer lineamientos de poltica para una accin
inmediata-, ste documento tiene ms la forma de un ensayo quede un estudio estrictamente acadmico. No
se encontrar entonces en l una sustentada discusin analtica de cada elemento de la propuesta. Es tarea
pendiente para el debate que se desea motive este documento el evaluar y afinar los mecanismos aqu
establecidos, e incluso plantear salidas ms eficientes.

Este documento est basado en un informe sobre la situacin del agro peruano en 1992, preparado por
los autores a solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Varios de los estudios e investigaciones
que sustentan este ensayo se vienen realizando gracias al apoyo del Centro Internacional de Investigacin
para el Desarrollo (CIID) y de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), instituciones
estas dos ltimas que auspician al Consorcio de Investigacin Econmica. Los autores desean expresar su
reconocimiento a Csar Caldern y Jos Gallardo, quienes colaboraron en la investigacin.

Lima, julio de 1992

 RESUMEN

La actividad agropecuaria en el Per se encuentra estancada. Tal situacin es resultado de las rigideces
estructurales de la economa peruana (mercados segmentados, ineficientes incluso inexistentes), de la
reducida importancia que el manejo econmico le ha dado en las ltimas dcadas a este sector y,
fundamentalmente, de la poca adecuacin de las polticas aplicadas en relacin a las reales necesidades de
la agricultura.

Los programas de estabilizacin y de reformas estructurales que desde julio de 1990 se vienen aplicando
en la economa peruana han superado en alguna medida los problemas estructurales y han mejorado el nivel
de proteccin efectiva para la produccin agropecuaria. Sin embargo, an no se ha avanzado en reas
primordiales, como garantizar la respuesta de la oferta agrcola mediante la recuperacin de la frontera agraria
perdida, la mejora en la infraestructura vial y de mercados, y el fomento de la inversin en el sector; incorporar
al mercado a los agricultores desligados; y corregir las imperfecciones todava presentes en las polticas de
desarrollo aplicadas en el sector.

El documento propone especficamente evitar las excepciones al sistema de precios libres, buscando
mecanismos ms transparentes si se pretende proteger a ciertos cultivos; realizar inversiones que permitan
reducir los costos de comercializacin; culminar cuanto antes el proceso de asignacin de derechos de
propiedad, para que se pueda liberalizar eficientemente el mercado de tierras; fomentar el desarrollo de un
sistema financiero rural, que opere competitivamente; emprender proyectos de inversin pblica de poca
envergadura pero que signifiquen un aumento sustantivo en el corto plazo de la productividad de las tierras
(electrificacin rural, vas de comunicacin, silos, pequeas irrigaciones, recuperacin de tierras con
problemas de drenaje y salinizacin); potenciar la transferencia de tecnologas adecuadas; regular el uso de
los recursos naturales, evitando la depredacin; y realizar reformas institucionales que hagan del sector
pblico un agente propulsor del desarrollo agrario.

INTRODUCCIN
Un rasgo central de la evolucin de la agricultu-
ra peruana a lo largo de las ltimas dcadas ha
sido su total estancamiento, tanto respecto a su
dinmica de crecimiento en periodos previos como
frente a la evolucin de los dems sectores pro-
ductivos. Este estancamiento constituye uno de
los principales problemas econmicos del pas, en
tanto la tercera parte de la PEA est empleada en
la actividad agrcola; aunque la participacin de la
agricultura en la produccin total se haya contra-
do notablemente, contina siendo una actividad
de alta prioridad pues es donde obtienen sus
ingresos los sectores ms pobres de la sociedad
peruana.
Entre las razones de dicho estancamiento des-
taca el hecho que el sector agrcola no haya
disfrutado de un funcionamiento competitivo de
los mercados de bienes y factores. Ello es resul-
tado, en primer lugar, de la poltica macroeconmica
de casi todos los gobiernos recientes, que ha
deprimido sistemticamente la rentabilidad de los
bienes agrcolas y transables en relacin a la de
los bienes industriales y no transables. El modelo
de desarrollo basado en la industrializacin por
sustitucin de importaciones, vigente explcita o
implcitamente desde hace ms de tres dcadas
en el Per, ha tenido un sesgo marcadamente
antiagrario.
En todo caso, la poltica de proteccin al agro
aplicada en la ltima dcada, que consisti funda-
mentalmente en sistemas de precios de garanta
y refugio, result insuficiente para compensar el
desfavorable entorno macroeconmico. Ms in-
suficiente aun lo fue para promover el desarrollo
agrcola. Dicha poltica, adems, slo favoreci a Banco Agrario. El recorte de fondos de dicho
unos pocos cultivos de la Costa; los mecanismos
de comercializacin (polticas de precios o provi-
sin de insumos a precios subsidiados) promovie-
ron el desbalance en la produccin, favoreciendo
a los cultivos ligados al consumo urbano. Por su
parte, la poltica comercial redujo los niveles de
proteccin efectiva para casi toda la produccin
agrcola.
Junto a la poltica macroeconmica, tambin
han sido nocivas las rigideces estructurales de la
9
economa peruana. La existencia de un mercado
de tierra segmentado, donde los derechos de
propiedad no estn claramente establecidos, ha
limitado la inversin privada en el rea rural al
reducir la rentabilidad esperada de las inversiones.
Adems, la inexistencia de un mercado de capitales
competitivo ha impedido que el mercado de tierras
opere eficientemente, no permitiendo que el agri-
cultor venda su tierra al valor presente neto de los
recursos que esa tierra estara en capacidad de
generar.
A partir de julio de 1990, el gobierno del presi-
dente Fujimori aplic un programa de estabilizacin
para acabar con la hiperinflacin y un programa de
reformas estructurales orientado a modificar la
organizacin y el funcionamiento del sectorpblico
y de los principales mercados de la economa. Las
reformas estructurales ms destacadas fueron la
reforma del mercado financiero, la reforma del
sector externo (que incluy una liberalizacin co-
mercial y la liberalizacin de la cuenta de capitales
de la balanza de pagos), y las reformas en los
mercados de factores (tierra, trabajo y capital).
La poltica de precios agropecuarios,
concordante con la poltica general de liberaliza-
cin de precios de la economa, elimin los contro
les de precios de los alimentos e insumos
agropecuarios. El gobierno elimin tambin la
exclusividad de las empresas pblicas en la impor-
tacin y comercializacin de alimentos e insumos.
La reforma del mercado financiero implic por
su parte una liberalizacin de las tasas de inters,
eliminndose las preferencias que otorgaba el
banco, enmarcado en el programa de restriccin
crediticia, imposibilit el financiamiento de las
campaas agrcolas 1990-1991 y 1991-1992.
La apertura comercial, uno de los ejes del
programa de estabilizacin, habra en cambio
favorecido a la agricultura por varias razones. En
primer lugar, se redujo el promedio arancelario y la
dispersin de las tasas; en segundo lugar, se
elimin la mayor parte de restricciones
paraarancelarias (prohibiciones y/o licencias de
10
importacin o exportacin, as como el dictamen
de no competencia y otras barreras); finalmente,
se suprimi las cuotas de importacin bajo mono-
polio de ENCI.
Tales son, en apretada sntesis, las reglas de
juego que en la actualidad debe enfrentar la agri-
cultura nacional. Sin duda, la existencia de un
entorno macroeconmico sin distorsiones es
condicin necesaria para el crecimiento agrcola.
Sin embargo, ello no es suficiente. Paralelamente
al proceso de estabilizacin macroeconmica, el
Estado debe dirigir sus esfuerzos a mejorar la
competitividad con la que operan los mercados
ligados a la actividad agropecuaria.
Se podra decir que se ha avanzado en la
direccin correcta al desmantelarse la mayora de
restricciones que impedan que el agro operara de
manera competitiva. Sin embargo, el entorno
macroeconmico que enfrenta actualmente este
sector puede poner en peligro los avances logra-
dos. Si el gobierno considera, ms all de la
retrica constitucional, que el sector agropecuario
tiene prioridad, debe enfrentar con prontitud sus
necesidades urgentes. Ello implica incrementar
sustancialmente el gasto de inversin dirigido al
sector, en vez de insistir en subsidios indis-
criminados al fertilizante o al crdito. Recuperar al
presupuesto pblico como instrumento funda-
mental de la accin del Estado es la mejor forma
de potenciar al sector agrario sin poner en peligro
al programa de estabilizacin.
El propsito de este documento es analizar la
evolucin reciente del sector agropecuario perua-
no, determinando el efecto que sobre tal evolucin
han tenido las medidas de poltica aplicadas a
partir de julio de 1990. Dicho anlisis permite al
mismo tiempo establecer en qu frentes est an
pendiente la toma de decisiones. Ello conduce al
segundo gran propsito de este trabajo, cual es
sugerir lineamientos de poltica especficos dirigi-
dos a eliminar las restricciones estructurales que
todava subsisten en el sector.
Para que resulte ptimo el esquema al cual se
ha adscrito el manejo del sector agrcola es, pues,
necesario cumplir con una serie de objetivos. En
primer lugar, se debe garantizar la respuesta de la
oferta agrcola, a travs de la mejora en la infraes-
tructura vial y de mercados. Asimismo, se debe
recuperar la frontera agrcola perdida y fomentar la
investigacin e inversin en el sector, con miras a
elevar la productividad media del agro. Por otro
lado, se debe realizar esfuerzos para incorporar
gradualmente a los agricultores desligados de los
mercados. Finalmente, se tiene que corregir algu-
nas restricciones o imperfecciones todava pre-
sentes en el funcionamiento de los mecanismos
aplicados para el desarrollo del sector.
La forma que debe tomar la poltica agropecuaria para consegui
parte central de este documento. Previamente, en
la primera parte, se hace una revisin de los
factores que en la ltima dcada han impedido el
desarrollo de la actividad agrcola, y en la segunda
se revisa la poltica macroeconmica y agrcola
del actual gobierno. Al final se hace un balancele
los posibles efectos de los lineamientos sugeridos
y de sus limitaciones. El documento incluye tam-
bin dos anexos.

1. ANTECEDENTES: FACTORES QUE DU-
RANTE LA DECADA DE LOS OCHENTA
IMPIDIERON EL DESARROLLO AGROPE-
CUARIO
La poltica macroeconmica peruana ha sido
particularmente adversa al agricultor a partir de los
aos cincuenta, a medida que ganaba consenso la
idea del protagonismo de la industria en el desa-
rrollo, dea que se tradujo en un sostenido impulso
al proceso sustitutivo de importaciones. Decisio-
nes como la sobrevaluacin de la moneda nacio-
nal, necesaria para estimular la industria sustitutiva, y las polticas de subsidio
proceso de industrializacin por sustitucin de
importaciones propici la crisis del agro, reflejada
en una insuficiente produccin en relacin a una
demanda creciente. Ello deriv paulatinamente
en una prdida de importancia del sector agrcola
en la produccin nacional.
Un efecto de esta crisis agrcola ha sido ei
deterioro de los trminos de intercambio para la
agricultura respecto a los dems sectores de la
economa desde 1950. En adicin a esta tenden-
cia, a partir de 1970 los precios al productor
registraron amplas fluctuaciones respecto a su
media en ciclos de seis u ocho aos, acentuando
una volatilidad evidentemente desfavorable para
al productor.
Dicha volatilidad estuvo relacionada con la
intensificacin du rante la dcada de los setenta de
la intervencin del Estado en los mercados vincu-
lados a la agricultura. Tal intervencin obedeca a
la estrategia de brindar alimentos baratos a los
consumidores urbanos, para lo cual se instaur
rgidos controles de precios y se cre varias em-
presas pblicas, como la Empresa Pblica de
Servicios Agropecuarios (EPSA) y la Empresa de
Comercializacin de Insumos (ENCI). Durante
esa dcada, la agricultura creci a una tasa anual
de 0.8%, frente un crecimiento de la economa de
3.6% al ao.
Tal fue el estado en que el sector agrcola tuvo
que encarar el advenimiento de los aos ochenta.
La dcada pasada ha resultado determi nante en la
11
profundizacin de la crisis del sector, pues signifi-
c la introduccin de una serie de factores que hoy
impiden su normal desempeo. A continuacin se
revisa el entorno macroeconmico durante dicha
dcada y el modo en que los factores en cuestin
han trabado el desarrollo agrario.
1.1. Entorno macroeconmico desfavorable
El periodo 1980-1985 se inicia con un cambio
de rumbo en el manejo econmico respecto al
rgimen militar previo. El gobierno de Fernando
Belande al consumidor
opt por urbano,represivas
reducir el grado de intervencinde los precios de
directa del Estado y empez a utilizar de manera
intensa los mecanismos del mercado. Durante los
primeros dos aos de ese gobierno se logr altas
tasas de crecimiento que permitieron una poltica
de gasto expansiva, incrementndose as las in-
versiones en el agro.
Sin embargo, los crecientes desequilibrios
fiscales y en la balanza de pagos obligaron al
gobierno a efectuar ajustes hacia fines de 1982. A
una poltica monetaria y crediticia restrictiva se
sumaron ei reajuste parcial de precios de los
principales bienes y servicios pblicos y la reduc-
cin del retraso cambiario.
En ese contexto empezaron los sntomas de
un rebrote inflacionario, obligando a modificar
nuevamente los lineamientos de poltica. La pre-
ocupacin del gobierno por la inflacin lo llev a
reducir el ritmo de los reajustes cambiarios, dete-
riorndose los trminos de intercambio entre la
agricultura y los sectores industriales. Como con-
secuencia, las importaciones, en especial las de
alimentos, se incrementaron sustancialmente.
Los efectos de esta poltica sobre el sector
agrcola fueron agravados por fuertes inundacio-
nes en el norte del pas y sequas en el sur andino
a raz del Fenmeno del Nio, que en 1983 fue
excepcionalmente fuerte. La produccin global
del pas se redujo as ms de 12% durante 1983,
mientras que la produccin agropecuaria cay
ms de 9%.
Entre 1984 y 1985 el gobierno opt por retornar
a un esquema de ajustes parciales para eliminar
los dficit fiscal y de balanza de pagos que la
poltica expansiva previa haba generado. Las
12
correcciones adoptadas generaron un supervit de
balanza de pagos, permitiendo acumular reservas
hasta por 1,400 millones de dlares a mediados de
1985. A su vez, los reajustes de precios pblicos
permitieron reducir el dficit fiscal, aunque a expen-
sas de una inflacin correctiva. La reduccin del
crdito agrcola, un fuerte proceso devaluatorio y la
significativa elevacin de los aranceles, permitieron
la recuperacin comercial y el cierre del dficit fiscal.
El saldo del periodo no fue positivo para la
agricultura, que creci dificultosamente a una tasa
anual promedio de 1.8%. Las polticas sectoriales,
especialmente la crediticia, slo pudieron atenuar el
efecto negativo de la inestabilidad macro-econmi-
ca en algunos casos (para el arroz, el maz duro y
el azcar). La produccin de caf, trigo, algodn y
papa, en cambio, se estanc.
En julio de 1985, con la entrada del gobierno de
Alan Garca, se plante explcitamente la necesidad
de redistribuir el ingreso como requisito para hacer
viable un crecimiento sostenido. Para alcanzar
dicho objetivo se decidi ejecutar un programa de
gasto dirigido desde el Estado, entre cuyos principa-
les beneficiarios estaran los estratos ms pobres de
la agricultura nacional.
El nuevo esquema de poltica econmica se
sustentaba en el convencimiento de que el diag-
nstico del gobierno anterior sobre las causas de la
inflacin era errado, y que no exista exceso de
demanda en la economa. Antes bien, la inflacin
se originaba en el incremento de los costos de
produccin, a lo cual se unan las expectativas de
los agentes econmicos. No se consideraba
inflacionaria a la poltica expansiva del gasto y, por
ende, se restituy capacidad de consumo a la
poblacin mediante un incremento de las remune-
raciones a ritmo mayor que el de la inflacin, y se
asumi una poltica fiscal expansiva y una poltica
de precios favorable al productor agropecuario.
Para asegurar una respuesta del aparato producti-
vo a esta expansin de la demanda, el gobierno
busc estabilizar los costos de produccin mante-
niendo un tipo de cambio nominal estable, redu-
ciendo los costos financieros y recurriendo al con-
trol de precios.
Durante los dos primeros aos de ese gobierno
fue posible financiar tal expansin de la deman-
da gracias a la elevacin de las importaciones, que
mejor la recaudacin aduanera; adems, se re-
dujo unilateralmente el servicio de la deuda exter-
na y se us las reservas internacionales que el
gobierno anterior haba acumulado. La fijacin del
tipo de cambio permiti que los costos de importa-
cin de alimentos e insumos agrcolas -expresa-
dos en moneda nacional- fueran estables. Por su
parte, la poltica salarial elev la capacidad de
compra de la poblacin, llevando a un fuerte
incremento de las importaciones.
Hacia mediados de 1987 se hicieron eviden-
tes las incoherencias entre el programa de
reactivacin agropecuaria y el programa
macroeconmico. La fijacin del tipo de cambio
nominal ocasion una apreciacin de la moneda
que afect el nivel de exportaciones y elev la
importacin de productos industriales. En 1986
las exportaciones se haban reducido en 400 millo-
nes de dlares con respecto a 1985, mientras que
las importaciones haban aumentado en 700 millo-
nes de dlares. Como resultado, en 1986 la
balanza en cuenta corriente fue negativa en 1,018
millones de dlares y se perdi reservas interna-
cionales por 520 millones de dlares. Paralela-
mente, lafijacin de las tasas de inters pordebajo
de los niveles de inflacin llev a un proceso de
desintermediacin financiera que habra de
agudizarse en los aos siguientes.
En lugar de corregir las distorsiones del siste-
ma de precios relativos, el gobierno recurri a la
emisin monetaria para financiar su gasto (duran-
te 1987 y 1988 el financiamiento del dficit a travs
de emisin super el 5% del PBI). Los
desequilibrios explotaron a fines de 1987, sin que
el gobierno iniciara un proceso correctivo. Esta
renuencia o incapacidad del gobierno para elevar
los ingresos fiscales y corregir el atraso cambiario
sumi al pas en la segunda peor hiperinf lacin de
la historia mundial moderna.
Al comparar los precios al productor y al con-
sumidor con los que hubiesen regido en un entor-
no macroeconmico equilibrado, se hace evidente
que la poltica de precios agrcolas del gobierno de
Garca gener un impuesto implcito a todos los
agricultores que tuvieran alguna relacin con los
mercados intervenidos. Se ha calculado que
dicho impuesto a la agricultura fue mayor a 1,850

millones de dlares durante el periodo 1985-1990
(Escobal y otros, 1992). Dicho monto fue revertido
slo parcialmente hacia los consumidores a travs
de menores precios (alrededor de 216 millones de
dlares). La diferencia, ms de 1,600 millones de
dlares, es puramente prdida social.
A partir de la anterior revisin de la poltica
macroeconmica durante el periodo 1980-1990,
se puede establecer que la causa fundamental del
estancamiento del sector agrario peruano ha sido
la existencia de una matriz de poltica discri-
minatoria, que deprimi artificialmente la rentabi-
lidad de los bienes agrcolas y transables con
relacin a los bienes industriales y no transables.
Las polticas imple mentadas fueron pues tributarias
del sesgo antiagrario del modelo de industrializa-
cin por sustitucin de importaciones.
La manera en que se castig a la actividad
agrcola es evidenciada por el retraso sistemtico
de los precios agrcolas respecto a los del sector
manufacturero. Esta tendencia no se debi a una
mejora en la productividad del sector, sino a pol-
ticas especficas como la fijacin del tipo de cam-
bio por debajo de su nivel de paridad, que abarat
la importacin de alimentos. Esa sobrevaluacin
de la moneda nacional afect a casi todos los
bienes agrcolas, desalentando a los bienes ex-
portables y estimulando la importacin. Adems,
la importacin de alimentos gener una presin
deflacionaria en el nivel de precios agrcolas, lo
que no sucedi con los productos manufacturados
(protegidos por la poltica arancelaria o por meca-
nismos paraarancelarios). Lo anterior indujo tam-
bin un patrn de consumo desfavorable al pro-
ductor agrcola nacional.
El entorno macroeconmico perjudic al pro-
ductor agrcola no slo por la orientacin de la
poltica, sino tambin por la inestabilidad de sta.
Las sucesivas crisis de balanza de pagos genera-
das por el esquema de sustitucin de importacio-
nes y el creciente proceso inflacionario de los
ltimos quince aos causaron grandes fluctuacio-
nes en la aplicacin de las medidas, creando un
clima de incertidumbre. Esta inestabilidad fue
1. ENCI perdi 9l monopolio que tena en la comercializacin, pero la Empresa Especial para la Comercializacin de Arroz S.A.
(ECASA), creada en 1979, conserv su posicin monopsnica.
13
daina para el sector agrcola debido a su fuerte
relacin con el sector externo. Adicionalmente,
este entorno macroeconmico negativo alej del
campo a la inversin privada.
1.2. Polticas de precios y comercializacin
inadecuadas
Durante la dcada pasada la poltica de pre-
cios agrcolas tuvodos etapas claramente diferen-
ciadas. Entre 1980 y 1985, dentro de una nueva
orientacin econmica que dio prioridad a los
mecanismos de mercado, la Ley de Promocin y
Desarrollo Agrario de 1980 liberaliz los precios al
productor, hasta entonces fijados por el gobierno.
Paralelamente se suprimi la mayora de los con-
1
troles a la comercializacin . Sin embargo, el em-
pleo del tipo de cambio como mecanismo
antiinflacionario redujo la rentabilidad de los pro-
ductos transables y sus sustitutos. A su vez, los
precios de los fertilizantes se mantuvieron en
trminos reales en valores muy cercanos a sus
precios de frontera; el agua, en cambio, tuvo un
precio mucho menor a su costo marginal de largo
plazo, motivando su uso ineficiente.
Desde julio de 1985 la poltica de precios se
caracteriz por un intervencin estatal creciente.
La poltica agraria tuvo como base al Programa de
Reactivacin Agropecuaria y Seguridad Alimentaria
(PRESA), dirigido a asegurar a los productores
agrcolas una demanda creciente a precios ren-
tables. La parte medular de este programa
estaba conformada por un esquema de precios de
garanta y refugio, un fondo que financiara dichos
precios, la aplicacin de un arancel adicional de
15% sobre el precio CIF de los principales rubros
agrcolas, y la asignacin a ENCI de exclusividad
en la importacin de tales rubros.
Esta poltica de precios, luego de producir
una mejora de 90% en los trminos de intercambio
entre mediados de 1985 y principios de 1987, llev
a un deterioro paulatino de stos. En 1990 los
trminos de intercambio cayeron hasta un valor
equivalente a 35% del nivel registrado en 1987.
14
El control de precios incluy tambin a los
insumos agrcolas: entre 1985 y 1988 los fertilizan-
tes se abarataron a tal punto que se vendan en el
mercado interno a un precio que cubra apenas el
5% de su costo de produccin. Esto motiv el
contrabando de esos insumos hacia los pases
vecinos, donde los precios eran bastante mayo-
res. Se continu subsidiando el agua, lo que
favoreci a productores que la usan inten-
sivamente: el precio de dicho recurso, luego de
caer en las primeras dos campaas (1985/86 y
1986/87) se elev a partir de la campaa 1987/88,
pero sin acercarse a su costo marginal de largo
plazo.
En general los niveles de proteccin efectiva
para el sector durante la dcada del ochenta
fueron muy negativos, en parte debido a la fuerte
sobrevaluacin de la moneda mantenida a lo largo
del periodo. Los niveles de desproteccin fueron
mayores para los productos exportables como el
algodn y caf; algunos productos importables
como el maz y el arroz, en cambio, tuvieron ni-
veles de desproteccin reducidos. A fines del
gobierno de Alan Garca, a nivel agregado y sin
considerar la sobrevaluacin de la moneda, el
sector agrcola gozaba de una proteccin efectiva
de 6%, cuando la proteccin promedio de la eco-
noma se situaba en 19% y existan sectores que
tenan una proteccin superior al 100%.
La comparacin de los precios internos de los
productos agrarios con sus respectivos precios de
frontera revela que la poltica de precios y subsi-
dios del gobierno aprista produjo en la prctica una
transferencia de ingresos desde los estratos ms
pobres hacia el estrato ms rico de la agricultura
peruana. En general los productores de caf,
maz amilceo, papa, cebada, trigo y dems ce-
reales andinos, que representan el segmento ms
pobre de la agricultura nacional, fueron perjudica-
dos, mientras que los productores de ciertos culti-
vos sustitutos de importaciones (arroz y maz
amarillo duro), mejor ubicados en la escala de
distribucin del ingreso, resultaron beneficiados.
En todo caso, el que entre 1985 y 1990 los precios
internos estuvieran alejados de los precios de
frontera signific para la agricultura peruana una
prdida superior a los 1,500 millones de dlares,
equivalente a una prdida anual de 15% del pro-
ducto bruto agropecuario.
As pues, la poltica de precios de garanta y
de refugio aplicada en la ltima dcada result
insuficiente para compensar el impacto negativo
sobre el agro de las medidas aplicadas para bene-
ficiar a los consumidores y a la industria. Menos
aun pudo promover el desarrollo agrcola: dicha
poltica slo favoreci a unos pocos cultivos de la
Costa. De ese modo, los mecanismos de
comercializacin (bien las polticas de precios o la
provisin de insumos a precios subsidiados) pro-
movieron el desbalance en la produccin, favore-
ciendo a cultivos ligados al consumo urbano.
1.3. Mercado de tierras segmentado e ine-
ficiente
La Reforma Agraria de 1969 transform radi-
calmente la estructura de tenencia de la tierra en
el Per. Implic la adjudicacin de 9.5 millones de
hectreas a 480,000 familias, e hizo que el siste-
ma de propiedad de la tierra fuera predominante-
mente asociativo, inclusive en regiones en las que
las condiciones geogrficas no lo favorecan. Sin
embargo, descuid otros aspectos relevantes: no
se aplic polticas de precios, comercializacin,
asistencia tcnica, financiamiento y creacin de
infraestructura.
El proceso de reforma signific la desapari-
cin de las grandes plantaciones costeas y las
haciendas serranas, creando en cambio dos nue-
vas formas de propiedad de tipo asociativo, las
Cooperativas Agrarias de Produccin (CAPs) y las
Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS).
Estas nuevas unidades productivas fueron poco
dinmicas porque el esquema legal sobre el que
se mont la reforma careca de incentivos al em-
pleo y la produccin. Como consecuencia se
empez a emplear mano de obra asalariada sin
derechos de propiedad y a descapitalizar paulati-
namente a las empresas.
Las limitaciones y debilidad de la reforma llev
a estas formas de gestin colectiva a una serie de
problemas internos en organizacin, manejo em-
presarial y disciplina, y a problemas en obtencin
de crdito, acceso a insumos y a capacitacin
tcnica, precios desfavorables, altos costos de
insumos, etc. Estos problemas fueron acumuln-
dose y agravando la situacin, dando lugar a los
cambios que hoy se observan en el agro.

La estructura de tenencia y de organizacin
devino al poco tiempo en artificial e ineficiente,
impidiendo que se destine los recursos disponi-
bles a las actividades agrcolas ms rentables
desde el punto de vista privado y social. Surgi en
consecuencia en la Costa un proceso activo de
parcelacin, que tom fuerza a fines de los seten-
ta. En la actualidad, ms de 80% de las coopera-
tivas se han parcelado o estn en proceso de
hacerlo. La delimitacin de derechos y la titulacin
para estos propietarios est pendiente.
Tales cambios en la estructura de propiedad
en la Costa han afectado la organizacin y la
produccin, y pueden tener importantes efectos
sociales. Apenas iniciado el proceso de
parcelacin empez a registrarse una mayor ren-
tabilidad por hectrea -en buena parte debido a un
entorno macroeconmico favorable-, pero luego
han surgido problemas que muestran la fragilidad
del sistema parcelario como alternativa de mediano
y largo plazo para la agricultura costea.
En concreto, la modificacin de la escala de
produccin causada por el proceso de parcelacin
ha hecho necesario redisear canales de rega-
do, trazar linderos y caminos de acceso. Asi-
mismo, la posibilidad de hacer uso de sistemas,
maquinarias e insumos de alta tecnologa se ha
visto seriamente limitada. Los costos de los
insumos se han elevado al convertirse el parcelero
en comprador al menudeo. De otro lado, han
surgido problemas en la gestin de las parcelas
debido a la falta de preparacin de los trabajado-
res convertidos en propietarios. A raz de la
deficiente comercializacin de la produccin de
los parceleros, han reaparecido diversas modali-
dades de intermediacin, lo cual ha reducido su
capacidad negociadora y, por tanto, sus ingresos.
En la Sierra, las SAIS aglutinaron cooperati-
vas y comunidades en extensiones que podan
fcilmente superar las 100,000 hectreas. Mu-
chas SAIS pudieron mantenerse con relativo xito
durante buena parte de la dcada del ochenta a
pesar de la agresin externa, especialmente de
los movimientos subversivos, y pese a no haber
cumplido con sus objetivos sociales primigenios.
En efecto, la hegemona de los tcnicos en la
administracin de las SAIS y el que la Reforma
Agraria no afectara sustancialmente su estructura
15
productiva permiti a estas asociaciones minimi-
zar problemas de organizacin, manejo empresa-
rial y disciplina. As, mediante las SAIS se pudo
administrar las tensiones entre comunidades y
cooperativas causadas por la disputa por los
derechos de propiedad sobre la tierra. Esto
permiti seguir dilatando la solucin al problema
de asignacin de derechos de propiedad entre
agricultores individuales, cooperativas y comuni-
dades. Sin embargo, la agresin de los movi-
mientos subversivos hace que ello sea cada vez
ms difcil.
En el caso de la Selva, parte importante de
cuya agricultura es de caractersticas migratorias,
la no asignacin de derechos de propiedad no ha
sido un obstculo para su explotacin. Sin embar-
go, la rpida expansin agrcola y el aumento de
la presin poblacional a lo largo de la dcada de
los ochenta han motivado un uso extensivo e
inadecuado de los recursos naturales, generando
un rpido proceso de deforestacin.
Que el mercado de tierras, adems de
segmentado, opere sin una clara asignacin de
los derechos de propiedad ha restringido la inver-
sin privada en el campo, pues la rentabilidad
esperada de las inversiones resulta demasiado
baja. Adems de ello, la inexistencia de un
mercado de capitales competitivo ha impedido al
mercado de tierras operar con eficiencia. En
efecto, el agricultor est imposibilitado de vender
su tierra al valor presente neto de los recursos que
esa tierra podra generar. De otro lado, la presin
de la demanda por la tierra ha generado un
proceso de atomizacin de la unidad productiva,
con la consecuente prdida de importantes eco-
nomas de escala en el proceso productivo.
La prdida de suelos debido a su erosin o
explotacin irracional han determinado una pre-
sin adicional sobre las mejores tierras. Este
fenmeno es especialmente fuerte en la Sierra,
donde la productividad ha cado ms aun. De otro
lado, la crisis econmica, especialmente sentida
en las grandes ciudades, ha agravado la presin
de la demanda por tierra en tanto ha revertido el
proceso de migracin, agudizando la escasez de
tierra en reas rurales. Ningn gobierno ha sido
capaz de disear polticas para frenar y revertir
este proceso.
16
1.4. Mercados financieros rurales poco desa-
rrollados
La poltica crediticia de los gobiernos de
Belande y Garca se bas en el otorgamiento de
crditos subsidiados a travs del Banco Agrario.
Los montosdel subsidio crecieron sustancialmente
durante buena parte de la dcada, mientras que la
tasa de inters real caa a raz del proceso
inflacionario. En especial, la poltica crediticia del
gobierno de Garca fue desde el principio un
instrumento activo de transferencia de recursos
hacia el agro. Entre 1985 y 1987 el crdito agrcola
creci rpidamente, aunque sinfavorecer por igual
a todos los cultivos.
Los recursos prestados por el Banco Agrario
entre 1985 y 1990 estuvieron cercanos a los 2,950
millones de dlares. Esta cifra, expresada en
trminos reales, fue 27% mayor a la que se prest
durante el quinquenio anterior. De ese total,
alrededor de 1,500 millones de dlares fueron
transferidos como subsidio crediticio entre 1985 y
1988. Si bien parte de estos fondos (unos 290
millones de dlares) fue al Trapecio Andino, zona
donde viven los agricultores ms pobres del pas,
el grueso del subsidio benefici a los agricultores
ms prsperos.
El colapso posterior de la conduccin de la
economa peruana gener una reduccin drstica
en los subsidios crediticios. No obstante, dichos
subsidios continuaron concentrados fuera del rea
ms pobre del pas, en cultivos asociados a agri-
cultores relativamente ricos: de los 817 millones
de dlares transferidos mediante subsidio crediticio
en el periodo 1989-1990, slo 16% se dirigi al
Trapecio Andino.
El subsidio otorgado por el Banco Agrario fue
financiado mayormente con transferencias direc-
tas del BCR. A partir de 1987, la mayor parte de
los recursos prestados a los agricultores por el
Banco Agrario provinieron de dicha fuente. Ello
termin por dejar al Banco Agrario en una situa-
cin deplorable: de ser una entidad cuyas fuente
fundamental de financiamiento eransus recupera-
ciones ydepsitos (cerca del 70% de sus recursos
en 1985), se convirti en una simple ventanilla de
emisin inorgnica del Banco Central de Reserva.
En 1990 ms del 80% de los recursos del Banco
Agrario provenan del programa monetario del
BCR.
El propsito del subsidio financiero del Estado
era promover el desarrollo de los agricultores de
menores recursos. En la prctica, sin embargo, el
subsidio estuvo sesgado en favor de algunos
cultivos, principalmente localizados en la Costa, y
benefici a un reducido porcentaje de agricultores
con influencia poltica o con altos ingresos (princi-
palmente productores de arroz, algodn y maz
amarillo duro). En las pocas de crisis fiscal y
contraccin del crdito, el porcentaje de producto-
res con acceso al crdito estatal disminuy, diri-
gindose los escasos recursos a los productores
de altos ingresos, es decir, a aqullos que tenan
acceso a otras fuentes de crdito. La poltica
crediticia implementada dio as grandes e inespe-
radas ganancias a los agricultores ms ricos.
La imposibilidad de utilizar la tierra como ga-
ranta ha contribuido a limitar el desarrollo de los
mercados financieros rurales. Ello ha sido una de
las causas de la exigua base de fondos prestables
provenientes del sector formal. En la prctica,
nueve de cada diez agricultores se han visto
obligados a recurrir a recursos propios, a
financiamiento de habilitadores o a prstamos que
tienen como contrapartida relaciones de reciproci-
dad, debido a su incapacidad de acceder a crdito
en el sector formal. En todos estos casos, las
tasas de inters en estas operaciones suelen ser
bastante superiores a las vigentes en el mercado
formal, debido al mayor riesgo involucrado.
1.5. Gasto pblico e inversin insuficientes y
mal asignados
Como era de esperar, la poca rentabilidad de
la actividad agrcola luego de las reformas del
gobierno militar redujo la inversin privada, lo cual
no afect al sector porque la inversin pblica
ocup su lugar e incluso la super en magnitud. La
inversin pblica creci en trminos reales ms de
40% durante la dcada de los setenta;la participa-
cin de la agricultura en el total de la inversin
pblica se elev de 6% a 16%.
Durante los primeros aos del gobierno de
Belande, la poltica de gasto expansiva se tradu-
jo en una mayor inversin en la creacin de

infraestructura para el desarrollo agrcola. Esta
inversin se concentr en proyectos hidrulicos,
con el objetivo explcito de ampliar la frontera
agrcola. Se dej as de lado la recuperacin de
tierras o la mejora de la productividad de la tierra
agrcola existente.
La mayor parte de la inversin se hizo en
grandes proyectos en la Costa, entre los que
destacan Majes-Sihuas, Chira-Piura, Jequetepe-
que-Zaa y Tinajones. Se construy infraestruc-
tura y sistemas de trasmisin de aguas, aunque
todava estn pendientes buena parte de los siste-
mas de distribucin y las obras civiles a nivelde las
parcelas. En consecuencia, slo unas 15,000
hectreas fueron incorporadas efectivamente cada
ao durante el periodo 1975-1985 (Banco Mundial
1985). Los costos por hectrea fueron extremada-
mente elevados, llegando a niveles hasta veinte
veces superiores a los registrados en proyectos de
ampliacin de frontera por tecnificacin de riego o
rehabilitacin de tierras.
Pese a que la rentabilidad marginal de la
nueva inversin era elevada, varias de estos pro-
yectos -entre los que destaca el proyecto Majes-
mostraron ser claramente antieconmicos. La
prioridad que se dio a estas inversiones hizo que
se desatendiera tierras que no estaban compren-
didas en dichos proyectos. As, por problemas de
drenaje, entre 10,000 y 15,000 hectreas se
salinizaron anualmente, cifra similar a las hect-
reas que se incorporaban mediante los grandes
proyectos.
Durante la segunda mitad de la dcada de los
ochenta la inversin pblica en agricultura se
redujo sustancialmente. Mientras en el periodo?
1981-1984 casi 1%del PBI fue destinado a invertir
en este sector, durante la administracin de Garca
se asign menos de 0.7% del PBI. Sin embargo,
en tanto muchos proyectos podan reportar bene-
ficios polticos, esta reduccin fue menor a la
registrada en los dems sectores: si durante la
primera mitad de los ochenta un tercio de la
inversin pblica fue destinada al sector agrcola,
durante la segunda mitad de la dcada ms de
40% fue a este sector. La prioridad de dicha
inversin continu siendo la misma: proyectos de
infraestructura hidrulica de dudosa rentabilidad,
la mayora concentrados en la Costa (menos del
17
10% de la inversin pblica fue dirigida a la Sierra
durante toda la dcada).
Por otra parte, el deterioro de la infraestructu-
ra vial ha aumentando el aislamiento de las comu-
nidades rurales y reducido la rentabilidad que
obtienen por la venta de su produccin, convirtin-
dolas adems en fciles presas para la subver-
sin. La red vial tiene enormes tramos intransita-
bles durante prolongados periodos deI aoen todo
el territorio nacional, imposibilitado la movilizacin
de productos. De los 60,000 Km. de carreteras
existentes, slo hay 4,600 en buenas condiciones,
lo que ocasiona prdidas por ms de 300 millones
de dlares tanto en reparaciones de vehculos
como en volmenes de alimentos que se malo-
gran.
Los montos que el sector pblico comprome-
ti en programas de desarrollo agropecuario han
sido muy bajos, y normalmente han estado supe-
ditados a la situacin macroeconmica. Ello evi-
dencia que, en la prctica, los gastos en el agro no
tuvieron mucha prioridad.
El que las inversiones estatales en la agricul-
tura se hayan concentrado en grandes proyectos
de irrigacin en la Costa ha hecho que se beneficie
a un grupo minoritario de productores, con un
altsimo costo para el Estado. Un agravante es
que un nmero importante de ellos no son renta-
bles: las tasas internas de retorno normalmente
han sido menores a las esperadas en los estudios
de factibilidad y habran sido negativas en varios
casos.
Adems de que el recurso tierra es uno de los
ms escasos en el pas (el ratio de hectreas
cultivables por habitante en el Per es uno de los
ms bajos delmundo),elcosto de incorporar tierras
al proceso productivo es muy elevado, debido a la
baja calidad de los suelos. De tal modo, la posibi-
lidad de aliviar la presin estructural sobre la tierra
mediante una simple ampliacin de la frontera
agrcola es bastante relativa. Pese a ello, el patrn
de inversiones pblicas en la ltima dcada ha
descuidado una alternativa ms eficiente que el
esquema de crecimiento horizontal mediante la
incorporacin de nuevas tierras: la estrategia de
crecimiento vertical a travs de mecanismos que
impulsen el crecimiento de la productividad.
18
1.6. Reducido esfuerzo en generacin y asi-
milacin de tecnologa
La dedicacin del esfuerzo gubernamental
durante la dcada de los ochenta a proyectos de
infraestructura hizo que se dejara de lado la gene-
racin y transferencia de tecnologa. En el dece-
nio pasado, en promedio, menos de 2% de la
inversin pblica en el sector agrario fue a gene-
racin y transferencia de tecnologa; hacia fines de la dcadaimplementacinde
Durante el gobierno de Garca se separ las
actividades de extensin e investigacin, asignn-
dolas a distintas entidades. Mientras que el Insti-
tuto Nacional de Investigacin Agrcola y
Agroindustrial (INIAA) se encarg de la investiga-
cin, el Ministerio de Agricultura tom a su cargo
las tareas de extensin. Los presupuestos para
estas actividades fueron reducidos fuertemente:
los recursos reales del INIAA a fines de la dcada
eran equivalentes a la quinta parte de su nivel en
1980 y 1981.
De ese modo, los programas de investigacin
representaron esfuerzos dispersos, sin priorida-
des claras. Los resultados de las investigaciones
y experimentaciones pocas veces se sometieron a
prueba en la parcela misma del agricultor; ello
restringi seriamente la aplicabilidad de los resul-
tados obtenidos. Asimismo, las tareas de exten-
sin fueron descuidadas, perdindose el contacto
con los agricultores. Este problema se ha
agudizado con el fenmeno terrorista, que ha
expulsado de muchas zonas de produccin a los
extensionistas.
La universidad, el elemento ms activo para la
generacin y transferencia de tecnologa en la
dcada del setenta y principios de los ochenta, ha
tenido que reducir al mnimo los recursos asigna-
dos a investigacin bsica, a causa de la crisis
financiera a la que la han llevado la reduccin de
sus asignaciones presupustales. Asimismo, par-
te importante de sus recursos humanos han opta-
do por salir del pas, a raz de la cada dramtica
de sus remuneraciones reales.
En sntesis, el sistema de investigacin y
difusin agrcola no ha podido operar eficien-
temente, contando el escaso personal calificado
con muy pocos recursos para llevar a cabo sus
tareas. La inexistencia de diagnsticos y estudios
ha limitado la capacidad de anlisis de quienes y
formulan polticas destinadas a promover al sec-
tor; no ha existido un programa ordenado yeficien-
te en lo que concierne a poltica de extensin; las
universidades han estado desvinculadas de la
realidad concreta de la agricultura peruana; el
Estado no ha sido capaz de avanzar en la
cay a menos de 1%. un sistema de asistenciatcni-
ca sostenido; muchos de los programas de inves-
tigacin y extensin estn a cargo de organismos
creados por el Estado para impulsar a la agricultu-
ra, pero que han resultado inoperantes.
1.7. Mal manejo de la base de recursos natu-
rales
El deterioro en el manejo de los recursos
naturales fue creciente durante la dcada pasada.
En la Costa, el cultivo intensivo de arroz con el
sistema de riego por inundacin ha generado
graves problemas de salinizacin. Por deficien-
cias de drenaje, cerca de 15,000 hectreas se
salinizaron anualmente, tal como se mencion
anteriormente; se calcula que 40% de la tierras de
la Costa tienen hoy problemas importantes de
salinizacin. La poltica de precios de sustento al
arroz, en momentos en que se desatenda a la
mayor parte de los productos agrcolas, as como
el abaratamiento artificial del agua, explican bue-
na parte de este proceso.
De otro lado, el bajo grado de fertilidad de las
tierras de la Sierra ha hecho que stas se deterio-
ren aceleradamente, obligando a extender cada
vez ms los periodos de descanso. Al mismo
tiempo, lo limitado de la posibilidad de aumentar
las tierras cultivables ha hecho que la presin por
la tierra en esta zona sea grande y creciente. Todo
ello ha elevado la fragilidad de las tierras de la
Sierra. All se est sufriendo tambin una gran
prdida de suelos agrcolas debido a la erosin
hdrica: los niveles de erosin son de 1,500 TM/
Km/ao, frente a niveles permisibles de 30 TM/
Km/ao.
En el caso de la Selva, donde lo realmente
valioso es el recurso forestal y no el recurso suelo,
la actividad colonizadora ha causado importantes
deseconomas externas, pues el colono no

internaliza los costos sociales derivados de su
actividad. La ausencia de derechos de propiedad
claramente establecidos y la inexistencia de un
aparato regulatorio han generado una grave
deforestacin. A su vez, en la ceja de Selva el
incremento acelerado en la produccin de hoja de
coca ha elevado los niveles de erosin y
deforestacin de las laderas. Se estima que la
deforestacin en la Selva llega a 250,000 hect-
reas al ao. Para colmo de males, el gobierno de
Garca dict la Ley de Bases para el Desarrollo de
la Amazonia, criticada por los expertos por alentar
la ocupacin irracional del territorio amaznico,
propiciando el deterioro del ecosistema.
La escasez de recursos humanos tambin se
manifiesta en las limitaciones para hacer un ade-
cuado estudio sobre la mejor manera de utilizarlos
recursos naturales que posee el pas. Poco se ha
hecho en este mbito y la cantidad de especialis-
tas en la materia es prcticamente nula.
1.8. Marco institucional inadecuado
La excesiva rigidez en las normas yreglamen-
taciones, comn a todos los mbitos del Estado
peruano, ha impedido que la administracin pbli-
ca responda gilmente alas necesidades del agro.
Asimismo, la dispersin de responsabilidades tan-
to al interior del sector pblico agrario como entre
ste y otros sectores relacionados (industria, sa-
lud, economa), ha causado confusin y una cre-
ciente contradiccin en el diseo y aplicacin de
las medidas de poltica.
La poca estabilidad del sistema se refleja las
seis leyes orgnicas que se han dictado en los
ltimos veinte aos con el propsito de modificar
la estructura del sector agrario. Esto, junto al
permanente cambio de ministros y funcionarios de
confianza, ha motivado que la poltica sectorial
agraria no haya tenido continuidad. Esta reiterada
reestructuracin del sector pblico agrario ha es-
tado acompaada de un crecimiento despropor-
cionado de instituciones vinculadas. As, por
ejemplo, en 1987 se cre treinta Programas Na-
cionales de diferente ndole (desde el Proyecto
2. Un centro de investigacin regional de reconocido prestigio sostiene que la produccin de papa en el departamento del Cuzco sera
5 0 % mayor que la registrada por el Ministerio de Agricultura.
19
Especial Ampliacin de la Frontera Agrcola en la
Sierra hasta el Programa Nacional de Acopio,
Almacenamiento y Conservacin de Alimentos).
A fines de 1983 se cre el Proyecto de Plani-
ficacin Agrcola y Desarrollo Institucional (PADI),
institucin paralela a la Oficina Sectorial de Plani-
ficacin Agraria (OSPA), que deba contar con
personal altamente calificado para la evaluacin
de alternativas de poltica agraria. El PADI, que
fue oficialmente cerrado a fines de 1990, al mar-
gen de haber influido en algunas decisiones de
poltica, mostr una total incapacidad para cons-
truir una base analtica permanente y estable al
interior del sector pblico agrario.
Por otro lado, el proceso de regionalizacin
impulsado por el gobierno de Garca al parecer
exacerbar los problemas institucionales del sec-
tor agrario. Los sistemas burocratizados y centra-
listas, que no responden a las necesidades del
sector, han sido replicados a nivel regional. Por su
parte, las organizaciones gremiales han perdido
fuerza y estn poco cohesionadas. Los agriculto-
res estn, en muchos casos, asociados simult-
neamente a organizaciones de corte poltico dis-
tinto, lo que les permite negociar en distintos
momentos con el gobierno pero con menor capa-
cidad de presin.
Por ltimo, la base de informacin y estadsti-
ca necesarias para la toma de decisiones ha
colapsado. Las unidades de estadstica a nivel
local no tienen recursos tcnicos, financieros y
humanos para realizar su labor. Ello ha deteriora-
do la calidad de la estadstica, restndole credibi-
2
lidad a buena parte de los datos procesados .
De tal modo, pese a las mltiples reestructu-
raciones de las que ha sido objeto, el aparato
institucional del sector pblico agrario no ha sido
capaz de responder a ningn grupo de objetivos
claramente establecidos. Su expansin es slo
fruto de las mltiples y encontradas presiones
polticas a las que ha estado sujeto el sector. Cada
vez que apareca un nuevo objetivo, se optaba por
crear una institucin paralela a las ya existentes.
20
Es pues natural que exista una falta de correspon-
dencia entre la organizacin pblica agraria y las
necesidades de los agricultores.
2. LA POLTICA AGROPECUARIA A PAR-
TIR DE AGOSTO DE 1990
2.1. Entorno macroeconmico
En julio de 1990 el principal problema econ-
mico era la hiperinflacin, cuya tasa mensual lleg
entonces a 63%. Este proceso obedeca funda-
mentalmente al exceso de demanda agregada
generado por el dficit fiscal, el cual era financiado
casi totalmente mediante fuentes internas. Asi-
mismo, desdefines de 1988 se vena profundizan-
do el deterioro de los principales precios relativos
macroeconmicos: el tipo de cambio, el salario y
los precios pblicos. A la vez, y por intereses
electorales, la actividad productiva haba sido
artificialmente reactivada. No obstante, el sector
agrcola se vio perjudicado por la importacin
indiscriminada de alimentos, que afect los ingre-
sos de los productores nacionales.
El gobierno entrante, presidido por Alberto
Fujimori, aplic un programa de estabilizacin que
recurri al manejo restrictivo de las variables mo-
netarias y crediticias, cortando el financiamiento
inflacionario del dficit fiscal. As, el ancla nominal
del esquema de estabilizacin de precios fue la
cantidad de dinero en vez del tipo de cambio, para
el cual se adopt un rgimen de flotacin adminis-
trada. El programa tampoco consider relevantes
los factores de oferta que estaban detrs de la
hiperinflacin (indexacin de salarios, decombus-
tibles o la tasa de inters),relegando a un segundo
plano los argumentos sobre la importancia de la
inflacin inercial.
Paralelamente al programa de estabilizacin,
el gobierno inici un conjunto de reformas estruc-
turales para cambiar el marco institucional del
3. El D.S. 066-91 -EF estableci la libre competencia en la produccin y comercializacin de bienes y servicios, dejando sin efecto la
exclusividad otorgada a las empresas del Estado en la importacin de productos e insumos alimenticios. El D.S. 067-91-EF
suspendi la exclusividad para desarrollar determinadas actividades productivas, comercializado-ras o de servicios a las siguientes
empresas del Estado: ENCI, ECASA, Reaseguradora Peruana, RTP, Banco Agrario, ENATA, PESCAPERU, EMSAL, ANDINA,
ENAFERPERU, SIDERPERU y el Banco Minero.
Estado y el funcionamiento de los mercados e
instituciones econmicas privadas. Se reformul
as el modo de operacin del gobierno central,
disminuyendo el personal de la administracin
pblica, y se redujo el mbito empresarial del
Estado. Se elimin adems el monopolio del cual
gozaban las empresas pblicas; en el caso del
sector agricultura, ENCI y ECASA perdieron la
exclusividad en la comercializacin e importacin
de alimentos e insumos. Igualmente se elimin el
monopolio del Banco Agrario en el crdito agrco-
3
la .
Las reformas de carcter estructural ms im-
portantes fueron la reforma del comercio exterior
y las reformasen los mercados de factores. Hubo
dos reformas simultneas en el sector externo: la
liberalizacin comercial y la liberalizacin financie-
ra de la cuenta de capitales de la balanza de
pagos. En los tres mercados de factores -trabajo,
capital y tierras- se introdujo cambios legales
buscando flexibilizar su funcionamiento y
adecuarlos para una operacin ms fluida del
mercado.
Se espera que los beneficios de este conjunto
de reformas se den en el mediano y largo plazos.
En el corto plazo, sin embargo, las reformas
estructurales pueden entrar incluso en conflicto
con el proceso de estabilizacin. El retraso
cambiario es el caso ms evidente de este
conflicto: en el corto plazo la apreciacin real de
la moneda rinde beneficios antinflacionarios, pero
afecta a las actividades transables, que deben ser
estimuladas para que potencien el crecimiento.
Pese a su xito en eliminar la hiperinflacin, el
proceso de estabilizacin ha sido lento y costoso
en trminos de produccin y empleo. La actividad
econmica est recesada; la posibilidad de una
reactivacin depende de un aumento en la inver-
sin tanto nacional como extranjera, proceso que
no es esperable en el corto plazo. La recesin ha
sido alimentada por la restriccin monetaria y
 21

crediticia y su secuela de altas tasas reales de Cuadro 2.1

inters, y por el retraso cambiario. En efecto, el PRECIOS REALES EN CHACRA
nivel actual de la tasa de inters, altsimo para (Variacin porcentual)
estndares internacionales, ha ido generando
elevadas cargas financieras a las empresas, 1989 1990 1991*
incrementando su fragilidad en el corto plazo, con 1) Por productos
la consecuente secuela de quiebras. Agrcolas -46.7 -32.8 -17.0
Arroz cascara -37.2 -31.2 -14.4
Por su parte, el equilibrio del sector pblico es Maz amilceo -29.0 3.7 -21.4
precario pues la presin tributaria se ha podido Frijol grano seco -12.8 -36.2 -1.4
elevar a solamente 8% del PBI, mientras el nivel de Papa 25.0 -41.2 -21.2
gasto pblico est en 11%. Casi en su totalidad, Trigo -33.7 -15.0 -17.0
este dficit hasidofinanciado con fuentes externas. Algodn -63.8 -22.2 -14.7
El esfuerzo de reforma tributaria ha resultado in- Maz amarillo duro -37.6 -25.9 -25.1
suficiente, pues segn las mismas autoridades Soya -52.2 19.9 24.8
econmicas, es necesario elevar la presin tributaria Sorgo -30.6 -37.8 -33.9
a por lo menos 12% del PBI. Caf -64.6 -38.5 -14.0

2.2. Polticas referidas al sector agropecuario Pecuarios -36.4 -20.0 -20.5

Carne de ave -27.4 -32.1 -18.6
2.2.1. Poltica de precios Carne de ovino -43.1 -29.4 15.6
Porcino -33.3 -32.2 -2.9
La poltica de precios agropecuarios, acorde Vacuno -40.2 -30.0 10.0
con la liberalizacin general de precios de la eco- Huevos -28.1 -29.9 -18.8
noma, consisti en la eliminacin de los controles Leche -46.0 13.9 -43.6
de precios de alimentos e insumos agropecuarios.
Hubo dos excepciones: se mantuvo los precios de TOTAL -43.8 -28.8 -18.2
garanta para el arroz y el maz amarillo duro de
Selva, y se aplic sobretasas arancelarias variables Transables y no transables
sobre los precios de importacin de un grupo im- Transables -48.9 -26.3 -17.7
portante de alimentos e insumos agropecuarios. Exportables 1/ -63.2 -33.1 -13.8
Importables 21 -36.5 -22.9 -19.6
En los cuatro meses siguientes al programa de
ajuste, los precios en chacra disminuyeron 17% en No Transables 3/ 14.8 -36.0 -21.3
promedio (ver el cuadro 2.1). Esto se explica
principalmente porque dichos precios son muy * Compara el periodo enero-setiembre 1991 con su similar de
1990.
sensibles a cambios en los agregados monetarios 1/ Incluye frijol grano seco, algodn y caf.
y, como ya se seal, el programa de ajuste con- 21 Incluye arroz, trigo, sorgo, maz amarillo duro, y todos los
trajo la oferta monetaria. Todos los productos, con productos pecuarios.
3/ Incluye papa y maz amilceo.
excepcin de la soya, experimentaron reduccio- Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
nes. Las cadas mayores se dieron para el caso del Elaboracin: GRADE.
sorgo (-34%) y el maz amarillo duro (-25.1%),
vindose tambin afectados el trigo (-17%) y el Los precios no transables, que incluyen a la
arroz (-14%). En el subsector pecuario la disminu- papa y el maz amilceo, son los que han registra-
cin fue mayor (-21 %), a consecuencia de la signi- do la may or cada relativa. Entre los transables se
ficativa cada del precio real de leche (-44%). El observa una mayor cada relativa en los precios
sistema de sobretasas, vigente desde marzo de de los productos importables, situacin que como
1991 y que afecta la importacin de leche, maz se ver ms adelante tambin se refleja en la
duro, trigo y arroz, no parece haber sido efectivo evolucin del tipo de cambio real del sector. En
para incrementar los precios en chacra de dichos todo caso, las cadas en los precios reales en
productos. chacra del arroz y del maz duro pudieron ser
22

amenguadas si hubiera funcionado eficientemente Afines de febrero de 1992 el Congreso probla

el sistema de precios de garanta para dichos
productos en la regin Selva. La falta de
financiamiento para las instituciones encargadas,
ENCI y ECASA, impidi poner en marcha dicho
mecanismo.
Ley de Emergencia Agraria, haciendo caso omiso a lasobservaciones
min que losprstamos que en lo sucesivo otorgara el Banco Agrario s
sumo (ISC) de 15% para los productos alimenticios de lujo y losquecom
6
Emergencia estaban casi todas en contradiccin con los elementos c

2.2.2. Poltica financiera

Al liberalizar el funcionamiento del mercado

financiero, el gobierno de Fujimori elimin las
tasas de inters preferenciales que otorgaba el
Banco Agrario. Elimin adems la exclusividad
que posea dicho banco sobre las prendas agrco-
las, la hipoteca y la produccin a cosechar. Se
exigi asimismo que se inscribiera en los Regis-
tros Pblicos las prendas agrcolas en favor del
Banco Agrario o de cualquier otro banco.

Por otro lado, la restriccin crediticia, que

implic el recorte de fondos del Banco Agrario,
afect seriamente el financiamiento de la campa-
a agrcola 1990-91. Con mucho esfuerzo se
pudo apenas disponer de 115 millones de dlares
4
para dicha campaa .

En setiembre de 1991, mediante DS 208-EF-

91, el gobierno autoriz a dolarizar la deuda pen-
diente de los agricultores con el Banco Agrario,
contrada precisamente para el financiamiento de
capital de trabajo de esa campaa. Segn las
propias autoridades, el objetivo de la medida era
aliviar la carga financiera que dicha deuda signifi-
caba para los agricultores.

Dos meses despus, el Poder Ejecutivo apro-

b la unificacin de la Banca de Fomento, debien-
do fusionarse los bancos de la Vivienda, Agrario e
Industrial. De acuerdo al D.L. 754 del 13 de
noviembre de 1991, la Banca de Fomento queda-
ba prohibida de captar recursos del pblico y de
recibir crditos del BCR.
A fines de mayo de 1992 la Leyde emergencia
Agraria fue derogada por el D.L. 25509. Este
decreto ley, adems de reducir el plazo de la
declaratoria de emergencia de julio de 1995 a
diciembre de 1993 y limitar la dolarizacin de la

4. El gobierno central aport 20 millones de dlares, el BCR 60 millones y el Banco de la Nacin hizo un prstamo de 35 millones.
Adicionalmente, el gobierno dispuso que el 15% de las colocaciones de la banca comercial se destinara al sector agropecuario. Luego
se elimin este dispositivo con el fin de promover el establecimiento de las cajas rurales.
5. Se calcula que de haberse dolarizado el 100% de la cartera vencida del Banco Agrario, la prdida para dicho banco equivaldra a
unos 55 millones de dlares.
6. La Ley de Emergencia dispuso tambin que los productores agrcolas de bienes exentos del Impuesto General a las Ventas (IGV)
gozaran de un crdito tributario contra el impuesto pagado por la adquisicin de insumos; que se exonerara del ISC a los
combustibles y del IGV a la electricidad a los agricultores que empleen agua de pozo; y que se exonerara de aranceles y del IGV
a la importacin de fertilizantes, pesticidas, semillas y semen bovino.
 23

deuda agraria a aqulla generada por los prsta- limitado a liquidar el Banco Agrario, sin establecer
mos de sostenimiento, estableci ocho programas una alternativa de intermediacin financiera en el
de financiamiento y apoyo agrcola: mbito rural.

a) un programa de 50 millones de dlares para La anterior revisin de las principales medidas

apoyar programas de siembra y sostenimiento en el campo financiero revelan que el gobierno ha
a pequeos productores; tenido poco inters en apoyar al sector
agropecuario. El volumen de crdito al sector en
b) un programa de 40 millones de dlares para la campaa 1992/91 se redujo a la mitad del
avalar lacomprade fertilizantes y de 10millones otorgado en el periodo anterior. Esta retraccin
de dlares para avalar la compra de semillas; hizo que los mayores beneficiarios tradicionales
de crdito agrario, los agricultores modernos ma-
c) un programa de 7 millones de dlares para yormente ubicados en la Costa, tuvieranque recu-
financiar unidades de transporte para rrir afuentes de financiamiento de la bancacomer-
comercializacin en varias provincias de los cial o personales.
departamentos de San Martn, Amazonas y
Apurmac; La participacin de la banca comercial en el
financiamiento de la campaa fue muy reducida.
d) un programa de 20 millones de dlares para Los pocos que pudieron recurrir a ella tuvieronque
aliviar los efectos de la sequa en la Sierra; soportar,al igual que el resto de agenteseconmi-
cos, una fuerte restriccin de crdito y altas tasas
e) un programa de 10 millones de dlares para reales de inters en el periodo posterior al ajuste.
fomento de fondos rotatorios de insumos; Adems, la condicionalidad a la que debieron
hacer frente era radicalmente distinta a aqulla a
f) un programa de 6 millones de dlares para la que estaban acostumbrados, consistente en
zonas de inundacin; crditos subsidiados y tasas reales negativas o de
inters nominal cero.
g) un programa de 1 milln de dlares para impul-
sar la titulacin de predios rurales; y El nmero de prstamos ejecutados en la
campaa 1991-92 es menor al de 1990-91, tanto
h) un programa de 1 milln de dlares para la para sostenimiento como para capitalizacin o
capacitacin y promocin de sistemas financie- comercializacin (ver el cuadro 2.2). Han sido los
ros rurales. agricultores medianos y pequeos, que ya desde
antes tenan un acceso restringido a los crditos
Estos programas (que totalizan 140 millones
de dlares sin considerar el costo financiero de la
dolarizacin de la deuda agraria) seran financia- Cuadro 2.2
PRESTAMOS EJECUTADOS EN C A M P A A S
dos con recursos del Tesoro Pblico. Se ha
AGRCOLAS 91-92/90-91
optado por no destinarles ingresos tributarios es-
pecficos, tal como lo hacia la Ley de Emergencia 91-92 90-91
Agraria aprobada por el Congreso. As, estos Concepto Nmero Has. Nmero Has.
programas, aunque exiguos, tienen la virtud de ser TOTAL 178 1495
7
8889 36153
transparentes. Sostenimiento 57 1036 8757 36077
Capitalizacin 121 459 140 76
El D.L. 25509, sin embargo, no le otorga Comercializacin 0 0 2 n.d.
ninguna funcin de importancia al Banco de Fo-
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
mento. Eso evidencia que el gobierno se ha Elaboracin: GRADE.

7. El Decreto Ley en cuestin tiene adems la virtud de no establecer exoneracin arancelaria o tributaria alguna.
24

del Banco Agrario, los ms afectados por esta
retraccin general de crdito y por las tasas de
inters.
Las tasas de inters del sistema financiero
nacional en el periodo posterior a la estabilizacin
han sido elevadas para el sector agropecuario en
trminos reales, a raz de la restriccin monetaria
y crediticia del programa de ajuste (ver el cuadro
2.3). Una consecuencia de esta elevacin ha sido
el aumento de la carga financiera de las empresas
agrcolas, agudizando la vulnerabilidad de stas.
Otro rasgo importante es que la tasa de inters en
de quien asuma los activos y pasivos de dicho
banco. Adems, ha premiado a los agricultores
morosos y perjudicado a los agricultores cumpli-
dos, con el agravante que la carga financiera en
moneda extranjera perjudicar a los agricultores
dedicados a cultivos no transables si aumenta el
tipo de cambio real.
C u a d r o 2.4
RECUPERACIONES ESPERADAS Y R E A L I Z A D A S
POR EL BANCO AGRARIO, 1991
(en miles de nuevos soles)

moneda extranjera estuvo muy por encima del MES ESPERADO REALIZADO R/E
nivel internacional.
ENE 1344 1142 85%
FEB 1818 1648 91%
MAR 3298 2091 63%
C u a d r o 2.3
ABR 4837 3802 79%
T A S A S DE INTERS ACTIVAS REALES
MAY 8559 6885 80%
EFECTIVAS TRIMESTRALES
JUN 20320 6698 33%
EN MONEDA NACIONAL Y
JUL 42846 6718 16%
EN MONEDA EXTRANJERA
(en porcentajes) Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE

Moneda Nacional Moneda Extranjera

Banco Banca Banco Banca
Agrario Comercial Agrario Comercial 2.2.3. Poltica comercial

1990 En setiembre de 1990 se dict las primeras

III -34.0 -29.8 0.8 1.8 medidas arancelarias. En ese momento se redujo
IV 1.0 1.9 0.8 1.8
el nmero de tasas arancelarias de 56 a tres(15%,
25% y 50%) y se estableci una sobretasa tempo-
1991 8
ral de 10% para las partidas de 25% y 50% . En el
I 4.3 8.8 0.9 1.9
II 8.8
nivel arancelario del 15% se ubic productos como
7.2 1.0 1.6
III 7.9 7.5 1.2 1.2
el trigo, el maz,la rea y los bienes de capital para
la actividad agrcola. En el segundo nivel (25%) se
La tasa de inters es el promedio efectivo del trimestre. La tasa ubic el azcar, arroz, lcteos, harinas y carne de
de inters que ofrece la banca comercial no incluye el ISC. aves, mientras que en el nivel ms elevado (50%)
Fuente: B C R P { 1 9 9 1 ) .
fueron ubicadas las frutas, las carnes rojas y
Elaboracin: GRADE.
menudencia.

En cuanto a las operaciones del Banco Agra-
rio, la proporcin de recuperaciones ejecutadas
en relacin a las proyectadas disminuy a lo largo
de 1991, afectando la posibilidad de dicha entidad
de financiar la campaa agrcola que se iniciaba
en ese ao (ver el cuadro 2.4). Por otro lado, la
dolarizacin de la deuda compromete la situacin
En marzo de 1991 se redujo nuevamente el
nmero de tasas arancelarias a slo dos. Las
partidas sujetas al arancel de 50%fueron traslada-
das al de 25% y las de 25%al de 15%, con lo cual,
a excepcin de las frutas y carnes rojas, el arancel
nominal para alimentos e insumos agropecuarios
qued en 15%.

8. En diciembre de 1990 se elimin esta sobretasa.

 25

En el segundo trimestre de 1991 se empez a bicin de recombinar o reconstituir insumos lc-

aplicar un mecanismo de aranceles variables para
el trigo, la harina de trigo y pastas, el maz amarillo
duro y sorgo, el azcar, el arroz, la leche entera en
polvo y la grasa anhidrade leche.Para los primeros
productos el clculo de las sobretasas se hace en
base a una metodologa similar a la que fija el
9
precio piso de una bandade precios , mientrasque
para los lcteos se us una metodologa ad hoc.
Pese a que se haba prometido mantener la
vigencia de las tablas aduaneras en base a las
cuales se fijaba la sobretasa por lo menos durante
seis meses, desde que se implemento el sistema
han habido varias modificaciones, ocho en catorce
meses. Tales cambios estuvieron orientados a
elevar, arbitrariamente, las sobretasas de la mayor
10
parte de los productos . Finalmente, a inicios de
junio de 1992, varias de las modificaciones intro-
ducidas al sistema fueron eliminadas, volviendo el
sistema a operar como lo haca en setiembre de
1991.
En cuanto alas restricciones paraarancelaras,
la mayora fue eliminada,al desaparecer las prohi-
biciones y/o licencias de importacin o exporta-
cin, as como el dictamen de no competencia y
11
casi todas las dems barreras paraarancelaras .
El control sanitario fue delegado a las aduanas.
Tambin se elimin las cuotas de importacin y la
exclusividad delas empresas pblicas en la impor-
tacin y comercializacin de alimentos e insumos.
Sin embargo, en algunos casos el gobierno dict
medidas restrictivas,entre las cuales est la prohi-
teos con leche fresca nacional para elaborar pro-
ductos finales como leche evaporada, queso, le-
12
che fluida, etc. Esta restriccin buscadisminuir la
importacin de lechedescremada en polvo y grasa
13
anhidra de leche .
Finalmente, hay quedestacarque en marzo de
1991, el gobierno legisl en materia de poltica
antidumping. El objetivo central de dicha legisla-
cin fue corregir las distorsiones que causan los
subsidios a los alimentos en los pases desarrolla-
dos. Tambin se declar de inters nacional el
establecimiento de zonas francas industriales y
tursticas y de zonas de tratamiento especial co-
mercial en el pas. Se autoriz la libre inversin
extranjera de personas naturales o jurdicas en las
zonas francas, y se cre la Comisin de Zonas
Francas industrales y tursticas y de tratamiento
especial (CONAFRAN) encargada de promover,
normar, supervisar y evaluar dichas zonas.
Todas las anteriores medidas conforman la
reforma comercial, que ha sido uno de los ejes de
la poltica econmica del gobierno de Fujimori. La
interpretacin de las autoridades fue que una de
las causas delcrecimiento desequilibrado e insufi-
ciente de la economa era la existencia de barreras al comercio ext

9. En esencia, la sobretasa a la importacin se aplica cuando el precio FOB de referencia es inferior al precio piso del producto, siendo
el monto de la sobretasa igual a la diferencia en dichos precios. El precio piso refleja, en principio, la tendencia histrica del precio
internacional. La aplicacin del sistema de sobretasas es independiente de los derechos ad valorem a que est sujeto un producto,
cuyas tasas estn contempladas en el Arancel de Aduanas vigente. Para mayor detalle sobre este sistema ver Escobal y Briceo
(1991 y 1992).
10. En el caso de la harina de trigo el coeficiente de conversin trigo/harinas fue incrementado de 1.3 a 1.4 y luego por encima de 1.6,
esto es, se hizo mayor la sobretasa para la importacin de harina que la correspondiente al trigo, elevando la proteccin para los
molineros nacionales. En los casos del arroz, el azcar y el maz/sorgo, se aument las sobretasas en los tramos de precios altos
(las sobretasas varian de acuerdo al precio de importacin del producto), para as forzar al pago de mayores sobretasas a estos
productos.
11. Las restricciones vigentes son las de fines sanitarios relativas al CONAMAD-ITINTEC, el Certificado de Origen y el Registro de la
Decisin 220 del Acuerdo de Cartagena, para importaciones provenientes del Grupo Andino. Tambin persisten restricciones como
el reglamento sanitario de carnes (modificado recientemente) y el certificado de importacin de alimentos y suplementos para
animales.
12. En los ltimos diez aos los insumos importados para la produccin de lcteos han significado el 30 y 3 5 % del consumo nacional
de leche.
13. De acuerdo a representantes del sector, el D.L. 653 es el primer paso hacia la prohibicin de la importacin de todos los insumos
lcteos, incluida la leche entera en polvo. Segn ellos, esta medida estimular la instalacin de plantas de reconstitucin en las zonas
de frontera y fomentar la importacin de leche fluida de los pases vecinos.
26

Esta reforma comercial, al parecer, reportar Uno de los resultados ms importantes es

mayores beneficios al desenvolvimiento agro-
pecuario en el mediano y largo plazo. En efecto,
las medidas en el plano arancelario y
paraarancelario aplicadas en lo que va de este
rgimen han revertido en buena medida el sesgo
antiagrcola del esquema de proteccin anterior.
La agricultura se ha visto favorecida por la reduc-
cin del promedio y la dispersin arancelaria, la
eliminacin de la mayora de restricciones
paraarancelaras, de las cuotas de importacin y
del monopolio de ENCI en la importacin y
comercializacin interna de alimentos e insumos
alimentarios. Tambin han sido favorables el
establecimiento del esquema de sobretasas va-
riables, de la Ley Antidumping y el impulso a la
creacin de zonas francas.
que con la liberalizacin comercial se ha logrado
incrementar por primera vez la proteccin efectiva
al agro, privilegio que hasta hace un tiempo slo
correspondi a la manufactura. Segn los clcu-
los de Rossini (1991), en julio de 1990 la protec-
cin a la actividad agropecuaria era slo de 5.7%,
reflejo del sesgo antiagrcola del anterior sistema
de incentivos (ver el cuadro 2.5). Con el nuevo
gobierno la proteccin al sector se increment a
19.1%, sin considerar el efecto del sistema de
sobretasas, que debe haber aumentado la protec-
cin para los productos beneficiados. En lo que se
refiere a las medidas paraarancelaras, la efectivi-
dad de su eliminacin como mecanismo de pro-
teccin depende de los hasta ahora insuficientes
avances en la reforma aduanera.

Cuadro 2.5
TASAS DE PROTECCIN EFECTIVA
JUL. DIC. MAR. PBI EMPLEO
19901/ 1990 1 991 1988 1 987

Sectores primarios y de exportacin 2/ 8.4% 5.3% 2.4% 26.7 38.3

1. Agropecuario 3/ 5.7% 29.8% 19.1% 11.7 33.7
2. Silvicultura y caza 13.2% 20.9% 16.1% 0.6 1.8
3. Petrleo -13.5% -8.6% -5.0% 5.1 0.2
4. Extraccin de minerales -10.8% -5.7% -4.9% 3.5 0.9
5. Minerales no metlicos 30.2% 17.7% 16.8% 0.3 0.1
6. Harina y aceite de pescado -9.1% -4.6% -6.2% 0.4 0.0
7. Textiles -42.2% -26.1% -24.0% 1.9 1.1
8. Transformacin de metales no ferrosos -45.1% -1.5% -1.1% 2.6 0.2
Manufactura sustitutiva 122.7% 41.4% 34.0% 17.5 9.2
1. Producto lcteos 189.4% 47.0% 37.4% 0.3 0.2
2. Molinera y panadera 30.0% 28.2% 23.6% 1.1 0.6
3. Otros productos alimenticios 178.8% 53.1% 42.4% 2.3 0.5
4. Bebidas y tabaco 197.2% 62.6% 49.5% 2.3 0.4
5. Prendas de vestir 261.6% 87.6% 48.5% 1.1 1.9
6. Artculos de cuero 151.2% 45.1% 53.8% 0.1 0.1
7. Calzado 134.0% 59.3% 42.3% 0.2 0.3
8. Muebles 132.0% 46.0% 31.9% 1.4 1.7
9. Papel y productos de papel 63.9% 40.4% 35.7% 0.4 0.2
10. Impresin y edicin 85.1% 33.1% 21.8% 0.9 0.3
11. Qumicos bsicos y abonos 66.5% 20.8% 30.1% 0.8 0.2
12. Medicamentos 38.1% 11.0% 20.0% 0.5 0.1
13. Otros productos qumicos 131.0% 34.4% 27.3% 1.0 0.2
14. Productos de caucho y de plstico 88.7% 35.9% 30.3% 0.5 0.2
15. Productos de mineral no metlico 83.1% 34.0% 27.2% 1.4 0.5
16. Siderurgia 42.0% 21.2% 32.8% 0.5 0.2
17. Productos metlicos diversos 89.3% 50.2% 35.3% 0.5 0.4
18. Maquinaria no elctrica 30.2% 21.0% 20.8% 0.3 0.2
19. Maquinaria, equipo y aparatos industrales 80.5% 44.4% 38.4% 0.4 0.2
20. Aparatos, artefactos y equipos domsticos 103.1% 37.2% 30.8% 0.2 0.1
2 1 . Material de Transporte 61.8% 28.0% 26.7% 0.9 0.3
22. Otros productos manufactureros 73.1% 50.9% 36.9% 0.4 0.4
No transables 55.8 52.6
Total 100.0 100.0
Promedio ponderado por importaciones 19.2% 17.2% 12.7%
Promedio simple 74.6% 30.4% 25.1%
Coeficiente de variabilidad 97.4% 77.7% 71.0%
1/ En este calculo se supone que las prohibiciones tienen un efecto similar al de una tasa arancelara de 150%. Se toma en cuenta adems aranceles
efectivamente cobrados.
2/ Considera 0% de arancel para los sectores exportables. No se toma en cuenta el efecto de las importaciones efectuadas por admisin o internamiento
temporal.
3/ No toma en cuenta el efecto de las sobretasas compensatorias aplicadas a productos agrcolas.
Fuente: Rossini (1991).
Elaboracin: GRADE.
 27

El sistema de sobretasas variables ha genera- La fuerte importacin de arroz cascara y leche en

do un nivel de proteccin adicional, aun cuando su
justificacin original era la reduccin de la variabi-
lidad deprecios internacionales.Conceptualmente,
este sistema genera, adems de una transferen-
cia a los productores en detrimento de los consu-
midores, un beneficio para ambos mediante la
reduccin de la variabilidad de precios.Sin embar-
go, la inestabilidad y falta de transparencia que ha
caracterizado hasta el momento a la aplicacin del
mecanismo ha hecho que dicho beneficio no se
haga efectivo.
En efecto,los clculos para elaborar las tablas
aduaneras asociadas a las sobretasas no hansido
metodolgicamente consistentes, habindose
producido modificaciones que apuntaban ms bien a elevar la proteccin efectiva
que la manipulacin del sistema ha elevado pau-
latinamente la proteccin, en especial en el caso
de la harina de trigo y el trigo, seguidos por la
leche.
La proteccin a la harina se elev continua-
mente desde la implantacin del sistema, para
luego reducirse e igualarse con la proteccin efec-
tiva al trigo. En el caso del arroz, la proteccin
efectiva disminuy de 3 1 % a 25%, debido al des-
censo tanto de la cotizacin internacional como de
polvo para consumo final, productos que no estu-
vieron sujetos a sobretasas en la mayor parte del
periodo analizado, son un ejemplo de cmo la
mayor proteccin terica del nuevo sistema co-
mercial no se tradujo necesariamente y en todos
los casos en mayores precios a los productores. Al
mismo tiempo, el que los productores de leche y
trigo enfrenten mercados oligopsnicos ha hecho
que la sobretasa sea capturada por los industria-
les e importadores, sin reflejarse en mayores
precios al productor. De otro lado, la competencia
inducida por la apertura comercial ha impedido
que las sobretasas se transfieran totalmente a los
precios pagados por el consumidor.
Dos ltimos a cada
temas queproducto
vale la involucrado.
pena revisarLa variaciones re
son la evolucin del tipo de cambio real agrcola y
de la balanza comercial. El tipo de cambio del
periodo enero-setiembre 1991 para el sector agr-
cola cay tan slo 1% respecto del periodo similar
de 1990,cifra mucho menor que la disminucin del
tipo de cambio agregado (ver el cuadro 2.6). La
razn de esto es que las subidas en las cotizacio-
nes internacionales de los productos exportables,
en especial del caf y del azcar, compensaron la
insuficiente subida del tipo de cambio nominal en
C u a d r o 2.6
TIPO DE C A M B I O R E A L a/

las sobretasas; una trayectoria similar experimen- (Variacin Porcentual)

t la proteccin del azcar. La proteccin del maz

1989 1990 1991 b/
amarillo duro subi de 6% a 27%, a raz del
aumento de las sobretasas (la cotizacin interna- EXPORTABLES -54.7 -37.2 0.7
cional fue estable). Por ltimo, el nivel de protec- Algodn -59.1 -38.5 11.0
cin de la leche se elev de 43% a 55% a conse- Azcar -35.4 -26.1 0.0
cuencia del aumento en las cotizaciones a partir Caf -55.2 -40.9 20.5
14
de la segunda mitad de 1991 . IMPORTABLES -43.9 -19.1 -9.5
Arroz -38.2 -19.8 -10.0

Estos niveles de proteccin efectiva podran Trigo -44.1 -18.6 -3.1

Maz Amarillo Duro -44.1 -18.6 -9.7
haberse traducido en mayores precios internos al
AGRCOLA -49.7 -26.2 -1.2
agricultor si no se hubieran dado desviaciones de
comercio hacia la importacin de productos susti-
tutos o si la estructura dei mercado de estos al Tipo de Cambio Real = (TC Nominal) Cotizacin / PC
productos no continuase siendo oligoplica. Sin b/ Compara el periodo enero-junio de 1991 con su similar de
1990.
embargo, estos problemas han estado presentes Fuente: Ministerio de Agricultura (1992)
altiempo que se aplicaba la poltica de sobretasas. Elaboracin: GRADE.

14. La metodologa para este clculo se detalla en Escobal y Briceo (1992).

28

relacin al ndice de precios al consumidor. Por su 2.2.4. Poltica de inversin

parte, el tipo de cambio real de los importables ha
cado en cerca de 10% debido al descenso de las En el marco general de fomento a la inversin
cotizaciones del arroz y el maz amarillo duro. privada nacional o extranjera en todas las ramas
de la actividad econmica, el gobierno ha conside-
La balanza comercial agropecuaria registr rado fundamental garantizar los derechos de los
un dficit de 60 millones de dlares en la primera inversionistas extranjeros. As, se estableci la
mitad de 1991 (ver el cuadro 2.7). Esto se debi prerrogativa de stos de transferir sus capitales y
a la mayor importacin de alimentos -fundamen- utilidades netas provenientes de la inversin sin
talmente de arroz, maz amarillo duro y azcar- necesidad de autorizacin, previo pago de los
inducida por la disminucin del tipo de cambio real impuestos de ley. Se decidi tambin otorgarles
y la menor produccin domstica. De otro lado, no un trato igual al que recibe el inversionista nativo,
se export azcar debido a la menor produccin y teniendo portanto derecho a la libertad de comer-
al deterioro de la situacin econmica de las cio e industria y a la de importacin y exportacin.
cooperativas azucareras.
En la misma lnea, se implemento el Rgimen
C u a d r o 2.7 de Estabilidad Jurdica a las Inversiones Extranje-
B A L A N Z A COMERCIAL AGRCOLA ras, que garantiza estabilidad tributaria respecto al
(FOB, en millones de dlares) impuesto a la renta y a las utilidades y/o dividen-
dos, libre disponibilidad y transferencia de divisas,
1989 1990 1991 a/ 15
y estabilidad delderecho de no discriminacin .Se
suscribi tambin convenios como el MIGA (Con-
EXPORTACIONES 252.0 168.6 71.0
venio Multilateral de Garanta, auspiciado por el
1. Algodn 78.1 35.4 35.0
Volumen (M.TM) 39.9 21.4 16.8
Banco Mundial) y el convenio con la Overseas
Precio $/TM 1957.8 1656.8 2088.8 Prvate Investment Corporation (OPIC), que pro-
2. Caf 154.2 96.6 36.0 tegen al inversionista extranjero contra riesgos no
Volumen (M.TM) 86.0 66.3 22.0 comerciales (expropiacin, cambio de rgimen
Precio $/TM 1793.5 1458.7 1636.4 legal en la convertibilidad de la moneda, etc.).
3. Azcar 19.8 36.6 0.0 Asimismo, se aprob el Programa Migracin-In-
Volumen (M.TM) 43.2 78.6 0.0 versin, que fomenta la inmigracin de ciudada-
Precio $/TM 457.8 465.4 0.0 nos extranjeros que aporten fondos o realicen
IMPORTACIONES 252.9 308.8 131.9 inversiones en el pas, contribuyendo as con su
4. Trigo 129.9 93.8 32.1 experiencia y capitales a la generacin de puestos
Volumen (M.TM) 726.0 561.9 330.8
de trabajo, al crecimiento de las exportaciones y a
Precio $/TM 178.9 166.9 96.9
la transferencia y adopcin de tecnologa.
5. Arroz 69.1 95.4 44.9
Volumen (M.TM) 206.0 284.0 148.6
Precio $/TM 335.4 336.0 302.4 Finalmente, en noviembre de 1991 el gobier-
6. Maz amarillo duro 18.4 68.5 31.2 no dict la Ley Marco para el Crecimiento de la
16
Volumen (M.TM) 154.1 572.6 287.7 Inversin Privada . De acuerdo a esta ley, el
Precio $/TM 119.2 119.7 108.4 gobierno garantiza la libre iniciativa y la libre
7. Azcar 35.6 51.1 23.8 competencia en todos los sectores, y la aplicacin
Volumen (M.TM) 96.0 121.4 77.9 de iguales condiciones cuando el Estado y el
Precio ($/TM) 370.5 420.8 304.9 sector privado realicen la misma actividad econ-
SALDO COMERCIAL -0.9 -140.2 -60.9 mica. El Estado se despoja adems de toda
exclusividad o monopolio, derogando toda reser-
a/Comparael periodo enero-junio 1991 con su similar de 1990. va en su favor para la realizacin de actividades
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
econmicas o explotacin de recursos naturales.
Elaboracin: GRADE.

15. Para mayor detalle, ver el D.L. 662 del 29 de setiembre de 1991, publicado por el diario oficial El Peruano.
16. D.L. 757 de setiembre de 1991.

El mismo dispositivo establece que los precios
deben fijarse por la ley de la oferta y la demanda,
con excepcin de las tarifas de los servicios pbli-
cos,y que el Estado no har tratos discriminatorios
en materia cambiara, de precios, tarifas o dere-
chos no arancelarios. Por ltimo, se declar de
necesidad nacional la inversin privada, nacional
o extranjera, en actividades productivas, realiza-
das o por realizarse en zonas fronterizas.
En lo relativo a la actividad agrcola se dict el
DL 653, del 1 de agosto de 1991 (Ley de Promo-
cin de las Inversiones en el Sector Agrario), cuyo
objetivo es otorgar garantas para el libre desarro-
llo de la actividad agrcola. En principio, se dispu-
so que se otorgue seguridad jurdica sobre la
tenencia y la propiedad de las tierras rsticas yque
se permita el acceso a la propiedad de la tierra a
cualquier persona natural o jurdica. Asimismo.se
decidi otorgar igual trato a inversionistas nacio-
nales y extranjeros, corregir las distorsiones de
precios de las importaciones subsidiadas en el
pas de origen, promover la transferencia tecnol-
gica a partir de iniciativas privadas, y, finalmente,
promover la inversinen tierras eriazas,el aprove-
chamiento de aguas subterrneas, y el desarrollo
y proteccin de la vicua y el guanaco.
2.2.5. Poltica de tenencia de la tierra
Como se sabe, la estrategia de liberalizacin
de la economa comprendi tambin al mercado
de tierras. El proceso de reforma de dicho merca-
do tuvo como eje la aprobacin de la libre
comercializacin y/o alquilerdelfactortierra. En la
Ley de Promocin de Inversiones en el Sector
Agrario se dispuso que la tierra, sin importar su
origen, podra ser libremente transferida a terce-
ros . 17
Segn la ley, el dominio y conduccin de la
propiedad agraria puede ser ejercido por perso-
nas naturales y por cualquier tipo de empresa, sea
17. En el caso de una transferencia parcial, el rea de las unidades resultantes no debe ser menor a tres hectreas de tierras agrcolas
bajo riego o su equivalente en tierras de secano.
18. Mediante el D.S. 048-91-AG, el gobierno aprob el reglamento de la Ley de Promocin a los Inversiones en el Sector Agrario (D.L.
653).
19. Las unidades agropecuarias con una extencin menor de cinco hectreas (y, por ende, que no pueden hipotecar sus tierras)
constituyen un 70% de la unidades agropecuarias en el Per.
20. Como se sabe, en el Per los predios son afectables para efectos de expropiacin, segn lo dispuesto por la Reforma Agraria, por
conduccin indirecta y por exceder los lmites de superficie establecidos.
29
persona natural o jurdica, en igualdad de condi-
18
ciones. En el posterior reglamento se estableci
que el dominio y conduccin de la propiedad
agraria implicaba los mismos derechos para las
personas naturales o jurdicas extranjeras, con la
nica excepcin de tener que adquirir tierras dis-
tantes por lo menos 50 km. de la frontera.
Para propiciar una mayor movilidad del factor,
se dispuso que los productores propietarios de
parcelas con una extensin superior a las cinco
hectreas (excepto las comunidades campesinas
y nativas) podran poner como garanta sus tierras
19
en favor de cualquier persona natural o jurdica .
Para acabar con la exclusividad que tena el Ban-
co Agrario sobre los dems acreedores de un
propietario, se dispuso que la preferencia para la
ejecucin de la garanta de parte de los acreedo-
res se habra de regir porla fecha de inscripcinde
los gravmenes en los Registros Pblicos.
Por otro lado, el lmite inafectable para la
tenencia de tierras por personas naturales pasen
20
la Costa de 150 a 250 hectreas de tierras bajo
riego y en la Sierra pas a 60 hectreas bajo riego
(o su equivalente en tierras de secano). Para el
caso de habilitacin de tierras eriazas, se estable-
ci que el lmite sera de 2000 hectreas.
Las anteriores reformas en el mercado de
tierras y en el sistema de tenencia apuntaron a
estimular la actividad agropecuaria en el mediano
y largo plazo. Existe sin embargo cierta evidencia
de lentitud en este proceso.El nmero de transac-
ciones realizadas en materia de alquiler de tierras
es bastante reducido (ver el cuadro 2.8). Existe
incluso desbalance entre las propuestas de com-
pra y las de venta de tierras, producto de la
inestabilidad macroeconmica que todava per-
siste, lo que podra llevar a una cada en el precio
de la tierra. Esta lentitud, en todo caso, era
esperable en tanto los derechos de propiedad
continan sin estar claramente asignados. No hay
30
que dejar de considerar adems la importante
retraccin verificada en el mercado de capitales.
C u a d r o 2.8
OPERACIONES EN EL MERCADO DE
TIERRAS A G R C O L A S
(propuestas, 1991)
Trimestre Venta Compra Alquiler Otros
91-1 32 0 1
91-11 49 3 2
91-111 43 2 2
91-IV a/ 19 0 0
a/ Comprende los meses de octubre y noviembre.
Fuente: Cannock (1991).
2.2.6. Reformas institucionales
Las reformas introducidas en la estructura del
gobierno central y de la actividad empresarial del
Estado, han comprendido la eliminacin de los
monopolios pblicos, la desburocratizacin del
aparato estatal y la simplificacin administrativa.
La eliminacin de los monopolios pblicos
consisti en ladesaparicin del monopolio deENCI
y ECASA en la comercializacin e importacin de
aliments e insumosagropecuarios ydel monopolio
del Banco Agrario en el crdito agrcola.
En el caso de ENCI, con la liberalizacin de
precios y del mercado cambiario se consigui que
los precios que la empresa cobra se fijen en sus
valores reales yse evit que ENCI importara onun
dlar subsidiado.Por los altos costos de operacin
que esta empresa soporta, se la declar en emer-
gencia, se prohibi la creacin de nuevos puestos
de trabajo yse aplic un programa de reduccinde
personal.Bajo este nuevo esquema,la empresa ha
mantenido elliderazgoenlacomercializacin interna
de fertilizantes, con una participacin de 80% del
mercado. Actualmente est en proceso de rees-
tructuracin administrativa, comercial yproductiva.
En el caso de ECASA,al principio se elimin el
control del precio del arroz comercializado por ella
y se le devolvi a la empresa el monopolio en la
importacin de arroz. Posteriormente,en marzo de
1991, se liberaliz el comercio externo del arroz.
En abril se nombr una comisin encargada de
liquidar la empresa; hasta ese momento, de sus
originalmente 4,200 trabajadores, 1200 haban
sido despedidos. Se ha decidido transferir sus
activos a los Comits de Productores de Arroz.
Esta liquidacin de ECASA implica que 95% del
consumo de arroz en Lima y 75% del consumo a
nivel nacional ser abastecido por las empresas
Arroz del Norte y Arroz Tropical.
0 En relacin al Banco Agrario del Per, luego de
1 una serie de avances y retrocesos se ha terminado
1 por liquidarlo, creando un cambio el Banco de
0 Fomento, entidad que tiene atribuciones muy res-
tringidas en cuanto a sus operaciones. La primera
decisin del gobierno de Fujimori fue suspender
los alcances de la Ley del Sistema de Banca
Regional de Fomento, que transfera el Banco
Agrario a las regiones. En noviembre de 1991 se
dispuso la unificacin de los bancos de fomento -
Agrario, Industrial, Minero y de la Vivienda-, pro-
hibiendo a la Banca de Fomento captar recursos
del pblico y del Banco Central; slo podra efec-
tuar colocaciones en las zonas agrcolas no aten-
didas por la banca comercial. Ese mismo mes el
Senado de la Repblica derog la decisin del
Poder Ejecutivo al devolverle al Banco Agrario sus
funciones en el marco de la Ley de Emergencia
Agraria. Luego del autogolpe del 5 de abril, el
gobierno lo desactiv nuevamente y dispuso una
vez ms la constitucin del Banco de Fomento.
El segundo frente en el cual se ha emprendido
reformas al interior del propio Estado est vincula-
do a las dimensiones del aparato estatal. Se
decidi desburocratizar el Estado, para lo cual se
declar en estado de emergencia a todas las
entidades del gobierno central, gobiernos regiona-
les, instituciones pblicas descentralizadas, cor-
poraciones de desarrollo y proyectos especiales, y
se cre incentivos monetarios para la renuncia de
los trabajadores. Para reducir el personal de las
empresas del sector pblico, financieras y no fi-
nancieras, se prohibi la celebracin de nuevos
contratos de trabajo y se suspendi los que tenan
una antigedad menor de tres meses, otorgndo-
se tambin estmulos econmicos para la renuncia
del personal.
El proceso de desburocratizacin tuvo tres
fases. La primera fue la compra de renuncias,

dirigida en principio a empleados con sueldos
poco significativos, que debi alcanzar a 40,000
de los 758,000 empleados del sectorpblico. Esta
fase no tuvo el xito esperado;debido a los pobres
incentivos ofrecidos, se compr menos de 10,000
renuncias,razn por la cual se aument los incen-
tivos, producindose de 15,000 a 20,000 renun-
cias adicionales. A inicios de marzo de 1991 la
compra de renuncias se extendi a profesionales
y funcionarios (Escobal 1991). La segunda fase
fue la evaluacin del personal del sector pblico
con miras a reducir en 50,000 el nmero de em-
pleados excedentes. La tercera, finalmente, fue la
homologacin de remuneraciones. En esta etapa
se incluy tanto la nivelacin como laformacin de
una escala de remuneraciones que estimule la
carrera pblica. Sin embargo, la necesidad de
mantener equilibradas las cuentas fiscales hizo
que se suspendiera temporalmente el incremento
de las remuneraciones.
Finalmente, la simplificacin administrativa
apunt a mejorar el funcionamiento tanto del sec-
tor pblico como del privado.Para ello, el gobierno
dict normas que agilizaron la realizacin de los
trmites (obtencin de registros administrativos)
para el inicio de cualquier actividad formal; hoy el
proceso de registro consta de un solo trmite y un
solo pago. Otra medida de simplificacin adminis-
trativa fue la descentralizacin de lasfunciones del
gobierno central, transfirindolas a los gobiernos
regionales.
2.2.7. Polticas complementarias
El gobierno reforz la liberalizacin de los
mercados con algunas medidas adicionales en el
campo de la comercializacin. Adems de elimi-
nar el monopolio de ENCI y ECASA, las principa-
les medidas en cuanto a comercializacin interna
fueron la eliminacin de los controles en las gari-
tas, el establecimiento de la libre comercializacin
y venta de menudencias en los centros de benefi-
cio o frigorficos del pas,yla libre comercializacin
interna y externa de productos veterinarios y de
pesticidas. Se aprob tambin las normas tcni-
cas de calidad y sanidad para el libre comercio de
arroz nacional e importado.
21 Se estima que el valor de la produccin anual de la hoja de coca est cercano a los 1,000 millones de dlares y que su valor equivalente
en pasta bsica de cocana llega a 3,300 millones de dlares, cifra que equivale al total de exportaciones legales del pas.
31
La eliminacin de los privilegios monoplicos
de ENCI y ECASA ha repercutido en el sistema
comercial del pas, pues ha permitido competir a
entidades privadas y recaudar aranceles para el
Fisco. Sinembargotodavaestpendienteredefinir
los objetivos que una empresa como ENCI debe
alcanzar. Por otro lado, las libertades que se han
establecido para la comercializacin necesaria-
mente tienen que ser complementadas con una
adecuada infraestructura de transporte. En lo que
respecta a la comercializacin del arroz y del maz
amarillo duro de Selva, por ejemplo, los neva-
dsimos costos de transporte hacen que estos
productos resulten en la practica no transables,
debido a la falta de infraestructura vial. Si no se
soluciona el problema de las carreteras, el esfuer-
zo porliberalizar mercados tendr resultados infe-
riores a los deseados.
Otra rea que complementa el esfuerzo por
ordenar el funcionamiento de la economa es la
referida a la poltica ambiental y de recursos natu-
rales. El gobierno promulg el Cdigo de Medio
Ambiente y de Recursos Naturales en setiembre
de 1990. De acuerdo a este cdigo, el Estado
debe prevenir y controlar la contaminacin am-
biental,evitar la depredacin de los recursos natu-
rales, y vigilar el uso racional de los recursos
naturales no renovables. Se dispuso tambin que
la liberalizacin de la comercializacin interna y
externa de plaguicidas yafines no deba compren-
der a aquellos que atenan contra la preservacin
del medio ambiente. Asimismo, se decidi poten-
ciar el Programa Nacional de Manejo de Cuencas
y Conservacin de Suelos, mediante finan-
ciamiento interno y externo. Asimismo, se decidi
crear autoridades autnomas de las cuencas,
para una mejor distribucin y manejo del agua.
Finalmente, se dio algunos pasos en la solu-
cin del problemadel cultivo y comercializacin de
21
la coca . El gobierno decidi crear la Autoridad
Autnoma para el Desarrollo Alternativo (ADA),
rgano que goza de autonoma econmica, tcni-
ca y administrativa para disear y ejecutar una
estrategia de desarrollo alternativo. Dicha estra-
tegia debe incluir el establecimiento de zonas
empresariales, la liberalizacin de actividades
32

econmicas, la participacin de los agricultores en soya (-60%), el algodn en rama (-24%) y el maz
la toma de decisiones, y la promocin de activida- amarillo duro (-5.3%). Por su parte, el subsector
des distintas alcultivo de hoja de coca y derivados. pecuario experiment un crecimiento de 4.9%,
El Convenio AntiDrogas hareconocido alos Comi- debido en gran parte al aumento de la produccin
ts deProductores y Organizaciones de Agriculto- de huevos (27.7%).
res Cocaleros como interlocutores vlidos en el
dilogo y diseo de polticas que propendan a un Se ha verificado una cada en los rendimien-
desarrollo alternativo y a la sustitucin del cultivo tos de los cultivos de consumo industrial, como en
de la hoja de coca. el caso de lacaa de azcar y elmaz amarillo duro
(ver el cuadro 2.10). A su vez, los rendimientos de
2.3. Evaluacin del desempeo del sector los cultivos que en la campaa anterior haban
agropecuario sufrido los efectos de la sequa (trigo y maz
amilceo) aumentaron significativamente. El des-
censo de los rendimientos de productos como la
Interesa ahora ver cul ha sido elefecto de las
papa y el maz amarillo duro se explica por el
anteriores polticas sobre el comportamiento del
menor crdito otorgado por el Banco Agrario a los
sector agropecuario. En 1991, el sector agrope-
productores de dichos cultivos: en 1990 el crdito
cuario fue uno de los pocos sectores que experi-
real a los productores de papa descendi 43%,
ment una recuperacin del valor de su produc-
mientras que el destinado a los productores de
cin, a pesar de un conjunto de factores adversos
maz amarillo duro cay 54%.
como el programa de ajuste y la insuficiencia de
crdito. En el periodo enero-setiembre de 1991 el
productobruto del sector creci 1.7% con respecto C u a d r o 2.10
a similar periodo de 1990 (ver el cuadro 2.9), pero RENDIMIENTOS DE
el crecimiento del subsector agrcola fue menor LOS PRODUCTOS A G R C O L A S
(0.5%) debido a la cada en la cosecha de cultivos (en TM/Ha.)
destinados al consumo industrial, en especial la Productos 1985-89 1990 1991 Var %
Arroz cascara 5.1 4.7 4.6 -1.2
Maz amilceo 1.1 1.1 1.2 13.6
Cuadro 2.9 Frijol grano seco 0.7 0.8 0.9 11.7
PRODUCCIN AGRCOLA SEGN Papa 8.1 8.7 8.0 -7.7
PRINCIPALES PRODUCTOS Trigo 1.2 1.6 1.7 5.0
(Variacin porcentual) Maz amarillo duro 2.7 3.3 2.6 -20.0
Caa de azcar 132.9 128.1 125.6 -1.9
1989 1990 1991a/
al Variacin correspondiente al periodo enero-setiembre de
1991 con respecto asimilar periodo de 1990.
Consumo humano -10.8 -25.0 8.4 Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Arroz cascara 0.6 -16.9 -18.0 Elaboracin: GRADE.
Papa -19.8 -29.6 42.2
Trigo 4.4 -40.7 46.3
Consumo industrial 12.6 -22.3 -7.4 En la campaa 1990-91 el rea sembrada se
Algodn rama 13.8 -25.6 -24.0 redujo 17.3% con respecto a la campaa anterior.
Maz duro 27.6 -41.6 -5.3 Ello puede deberse a que el inicio de la campaa
Caa de azcar 6.5 -3.9 -1.5
coincidi con el cambio de gobierno y la aplicacin
Caf 6.4 -24.1 2.0
del programa de estabilizacin econmica. Asi-
Soya -53.3 -10.7 -60.0
Total a g r c o l a 0.5 -23.6 0.5 mismo, las siembras de arroz, maz amarillo duro
Total pecuario -16.9 6.0 4.9 y algodn ramase vieron afectadas por la escasez
Total a g r o p e c u a r i o b/ -3.6 -8.9 1.7 de agua. Para la campaa 1991-92 la reduccin
del rea sembrada llega a 16.3%, siendo el avan-
al Corresponde al periodo enero-setiembre 1991, respecto a ce en el rea sembrada de 140,854 hectreas , 22

similar periodo de 1990.

b/ Incluye cultivos no programados 9.1% de la programacin de siembras a nivel
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
Elaboracin: GRADE.
nacional (1.5 millones de hectreas).

22. La tendencia decreciente viene desde la campaa 1987-88, en la cual se sembr 226,377 hectreas.
 33

Cuadro 2.11 Cuadro 2.12

SIEMBRAS DE LOS PRINCIPALES INGRESOS REALES DEL PRODUCTOR
CULTIVOS POR C A M P A A AGRCOLA (Variacin porcentual)
(en variacin porcentual)
1989 1990 1991 al
89-90/ 90-91/ 91-92/ C o n s u m o humano -12.4 -76.7 -10.3
88-89 89-90 90-91 Arroz cascara -24.6 -77.9 -33.0
Costa -20.9 -81.2 -34.3
Consumo humano 6.4 -20.8 -14.6 Selva -31.8 -70.9 -30.2
Arroz cascara -7.7 -5.5 -14.5 Papa 5.4 -81.9 9.3
Papa 21.5 -31.7 -23.0 Trigo -37.5 -47.2 11.0
Trigo 339.2 -32.0 -29.0 C o n s u m o industrial -46.4 -53.9 -30.4
C o n s u m o industrial -36.5 -12.3 -20.9 Algodn rama -38.9 -69.5 -34.1
Algodn rama -55.3 18.5 -10.7 Pima 43.4 -72.8 -30.4
Tanguis -59.2 -81.6 -34.1
Maz Amarillo Duro -13.3 -29.5 -31.0
Maz duro -4.7 -63.6 -45.1
Total nacional -9.2 -17.3 -16.3 -55.1
Costa 39.4 -60.4
Fuente: Ministerio de Agricultura (1992). Selva -54.8 -89.3 -20.8
Elaboracin: GRADE. Caa de azcar -8.1 -17.7 -29.6
Caf -60.5 -43.4 -11.8
Como consecuencia de lo anterior, los ingre- Total -50.3 -60.8 -26.7

sos reales agrcolas han cado 26.7% para el pe- a/ Corresponde al periodo enero-setiembre 1991 con respec-
to a similar periodo de 1990.
riodo enero-setiembre 1991 con respecto al mis- Fuente: Ministerio de Agricultura (1992).
mo periodo de 1990. Esta cada es una continua- Elaboracin: GRADE.

cin del proceso adverso de aos previos: en

1990, dichos ingresos cayeron 60.8%. La causa
principal de esta evolucin es el descenso de los
precios reales,adems de la cada del volumen de
produccin de determinados cultivos. En el perio-
do en cuestin, los precios reales en chacra de los
cultivos de consumo industrial cayeron 30.4%,
siendo la disminucin ms significativa la del maz
duro Costa (60.4%). Los nicos productores que
experimentaron una ligera recuperacin de su
nivel de ingreso respecto a 1990 son los de papa
y trigo, con un crecimiento de 9.3%y 11%,respec-
tivamente.
Un indicador que registra mejor la evolucin
de los niveles de rentabilidad de los distintos tipos
de agricultura que existen el Per y que es con-
sistente con los rasgos de las unidades agrcolas,
es el que supone que los ingresos provienen de la
venta de slo una parte de la produccin, de la
venta de fuerza de trabajo, y de transferencias y
utilidades. Este indicador supone a la vez que los
gastos son la compra de insumos productivosy de
23
bienes de consumo en el mercado .
Aunque el indicador propuesto es de fcil
clculocuando se conoce las estructurasde ingre-
sos y gastos de los agricultores, se requiere infor-
macin pormenorizada para construir dichas es-
tructuras. Se presenta aqu la evolucin del
indicador para tres estratos de agricultores re-
24
presentativos . El anlisis de este indicador para
estos tres estratos (moderno, intermedio y tradi-
cional) es particularmente til para los propsitos
de este estudio, pues compara las condiciones
34
econmicas de agricultores comerciales moder-
nos con las de segmentos ms tradicionales y
poco integrados al mercado. Puede considerarse
que tales grupos representan, respectivamente, a
los estratos prsperos y a los agricultores pobres.
Los resultados (ver el grfico) confirman que
ia transferencia de recursos al agro durante los
primeros dos aos del gobierno aprista no lleg a
las zonas del pas con poca integracin al merca-
do(tanto por el ladode los ingresos como por el de
los gastos). Dicha transferencia se habra ms
bien concentrado en los agricultores modernos.
De la misma manera, el posterior colapso del
sistema de precios habra reducido dramtica-
mente los ingresos reales de los agricultores ms
vinculados al mercado. Pese a haber afectado
tambin a la economa campesina, lo ha hecho en
menor grado.
El indicador de rentabilidad global muestra
que la cada de la rentabilidad en lo que va del
gobierno de Fujimori ha sido de 1.2%anual para la
regin moderna y de1.5%anual para las otras dos
regiones. Ello muestra que los estratos ms po-
bres estaran siendo ligeramente ms perjudica-
EVOLUCIN DE LOS INGRESOS AGRCOLAS
Julio de 1985 = 1.0
25. Es interesante notar que desde el punto de vista de una estrategia liberal esas dos polticas son contradictorias.
dos en la coyuntura actual. Tambin es evidente
que una mejora en los precios agrcolas no bene-
ficiar a estos agricultores en tanto mantengan su
dbil vinculacin con el mercado.
3. COMO PROPICIAR EL CRECIMIENTO
SOSTENIDO
La mayor parte de las medidas de poltica
econmica aplicadas hasta hoy que afectan al
sector agrario estn vinculadas al programa de
estabilizacin, lo que hace difcil determinar si el
gobiernoposee o no una estrategia sectorial agra-
ria definida. Las polticas de precios, comercial y
crediticia han respondido ms a consideraciones
macroeconmicas que a objetivos sectoriales;slo
la reforma del mercado de tierras y el estableci-
miento de sobretasas arancelarias a la importa-
cin de ciertos productos agrcolas pueden ser
25
consideradas polticas netamente sectoriales . En
el caso de la poltica financiera, la eliminacin del
financiamiento inorgnico al agro respondi a ne-
cesidades macroeconmicas, y no hatenido como
contraparte una alternativa concreta para el
financiamiento agrcola, por lo menos en el corto y
mediano plazo.

En todo caso, una vez lograda la estabilidad
macroeconmica y el marco institucional adecua-
do, el objetivo central del manejo econmico debe
ser fomentar el crecimientode lossectores eficien-
tes,enbase a la mejora cualitativa ycuantitativa del
trabajo, el capital, la tierra y la tecnologa. La
existencia de un entorno macroeconmico favora-
bleno basta para el crecimiento agrcola; es nece-
sario que talcrecimiento sesustente en el aumento
sostenido de la productividad.
Las metas concretas de la poltica agraria de-
ben ser, primero, garantizar la respuesta de la
oferta agrcola, mediante la mejora en la infraes-
tructura vial y de mercados, la recuperacin de la
fronteraagrcola perdiday elfomento a la investiga-
cin e inversin para elevar la productividad media
del sector. En segundo lugar, se debe apuntar a
incorporar gradualmente a los agricultores desli-
gados del mercado. Finalmente, se debe corregir
las restricciones o imperfecciones todava presen-
tes en las polticas de desarrollo del sector.
No se debe perder de vista que el objetivo de
corto plazo es consolidar las reformas realizadas
hasta hoy y evitar su reversin. La mejor garanta
para lograr dicha consolidacin es elevar el nivel
de proteccin efectiva para el sector respecto al
nivel negativo actual, resultante del retraso
cambiario. Antes de seguir avanzando en las
reformas estructurales, el gobierno debe asegurar
que las ya realizadas no se reviertan.En el media-
no plazo,en cambio, son varias las medidas nece-
sariasparaterminarconelestancamientodel sector
agrario peruano. A continuacin se detalla una
propuesta en base a la cual puede ser emprendida tal tarea.
3.1. Consideraciones generales
El Estado no debe limitarse a asegurar un
entorno social,polticoy macroeconmico adecua-
do para potenciar el desarrollo agropecuario, sino
quedebe intervenir activamente en ese desarrollo.
Muchas sonlas razonesque justifican tal interven-
cin. En principio, los mercados en el mbito rural
no estn consolidados, ni mucho menos.Es nece-
sario estimular esos mercados (en algunos casos
hay que crearlospreviamente),comoen el caso del
mercado de crdito,el deproductos,el de insumos,
el mercado laboral, el de alquiler de servicios, etc.
35
La falta de competencia en lacomercializacin y la
existencia de mercados cautivos y segmentados
son resultado de este escaso desarrollo; la escasa
vinculacina estos mercadosde muchos agriculto-
res,especialmente de los ms pobres,ha impedido
asimismo que las polticas agrcolas expansivas
beneficien a tales productores.
Un elemento central de la estrategia agraria
debe serla proteccin y conservacinde los recur-
sos naturales y el medio ambiente. El aprovecha-
miento de la diversidad ecolgica con la que se
cuenta.enelmarcodeundesarrollode ecosistemas
sostenibles,le permitir al pas un mejor abasteci-
miento de productos para el consumo interno y, al
mismo tiempo, acceder a mercados internaciona-
les altamente selectivos.
Otra de las polticas que debe acompaar la
estrategiaagrariaeslapolticapoblacional. Consi-
derando que la presin demogrfica ha estado en
constante aumento,en especial en la Sierra, y que
cada vez es menos probable que la agricultura
nacional pueda satisfacer los requerimientos
alimentarios del pas, resulta imperioso disear
una poltica que frene el crecimiento poblacional y
que permita, simultneamente, modificar los flujos
migratorios, encaminndolos hacia una distribu-
cin poblacional sostenible.
El temade la violencia en la zona rural merece
especialconsideracin. Unodelosfactoresqueen
los ltimos aos, en especial a partir de la dcada
pasada, ha incidido en el estancamiento de la
actividad agrcola,es laviolencia brutal que se vive
en las reas rurales del pas.Dos sonlosfrentes de
violencia queenfrenta el agricultor en su quehacer
diario: el terrorismo y el narcotrfico.
Desde el inicio de sus actividades la subver-
sin busc cercar a las ciudades, empleando la
estrategia deforzar a los agricultores a no producir
para los mercados urbanos. Por suerte, dicha
estrategia ha fracasado; el campesinado organi-
zado ha sido capaz de enfrentarse al terrorismo e
incluso ponerlo en retirada. Mecanismos como las
rondas campesinas han probado una alta eficien-
cia en la defensa del patrimonio y la produccin
agrcolas.Es por ello queel Estado debe promover
que losproductores dela Sierra y la Selva consoli-
den su organizacin para la autodefensa.
36
La erradicacin del narcotrfico tambin est
ntimamente ligada al desarrollo del agro. Para
muchos pequeos productores, el cultivo de hoja
de coca esla nica actividad que les permite cierta
rentabilidad, pues los otros cultivos tienen mucho
menores cotizaciones y no hay seguridad para su
venta. No existen tampoco sistemas de
comercializacin ni vasde comunicacin que per-
mitan colocar esa produccin en otras zonas. Ni
siquiera las agencias comercializadoras estatales
han cumplido a cabalidadsu funcin de comprar la
produccin de esos agricultores.
Los productores siembran coca porque es la
nica actividad que les asegura un ingreso acep-
table. As, el control de la produccin de coca
requiere de polticas integrales de desarrollo so-
cial y econmico en las zonas productoras, que
generenoportunidades de empleo e ingresos a los
pobladores y que eviten que stos se vean forza-
dos a involucrarse en la produccin de coca. Esto
es, se debe brindar a los agricultores alternativas
que les permitan subsistir. La erradicacin por
medios violentos de la produccinde hoja de coca
slo empuja a los agricultores a sembrar en otras
zonas. Debe quedar claro que en la esfera de la
produccin el problema se debe combatir logran-
do el desarrollo socioeconmicode la zona dejan-
do el tratamiento policial y militar para la esfera de
la comercializacin.
3.2. Polticas requeridas
Como ya se dijo, y sin menospreciar la poten-
cialidad de otras alternativas, las principales fuen-
tesde crecimiento agrcola deben ser la recupera-
cin de tierras con problemas de drenaje y
salinizacin, el aumento de la productividad media
mediante la reduccin de su variabilidad al interior
dezonas agrcolashomogneas yla recomposicin
de la oferta incrementando la asignacin de tierra
a los cultivos ms rentables. Las polticas descri-
tas a continuacin apuntan en tal direccin.
3.2.1. Poltica de precios y comercializacin
Dentro del actual esquema de liberalizacin
de los precios, los precios agropecuarios en cha-
cra podrnecuperarse en tanto se eleve el tipo de
cambio real y se mejore sustantivamente la infra-
estructura vial para el traslado de alimentos.
Por otro lado, es necesario evaluar la conve-
niencia de insistir en las excepciones mantenidas
hasta hoy en el sistema de precios libres. Tales
excepciones son el sistema de sobretasas varia-
bles,la fijacin de precios de garanta para el arroz
y el maz en la Selva, y la poltica tarifaria de agua.
En principio, debe replantearse el sistema de
sobretasas variables en funcin a los objetivos
buscados con l.Si lo quesepretendees estabilizar
precios de importacin por percibirse un fuerte
desequilibrio en el mercado mundial, es preferible
optar por la alternativa de un sistema debandas de
precios. Si el objetivo es proteger la produccin
nacional de esos productos, se debe primero eva-
luar si los precios fijados representan o no el costo
de oportunidad de los recursos involucrados en la
importacin de dichos bienes. En todo caso, se
recomienda reemplazar el esquema vigente por
otrode carcter ms transparente, que contrarres-
te el subsidio en los mercados de origen. Dicho
sistema se podra basar en la aplicacin de una
sobretasa ad valorem, equivalente al subsidio re-
cibido por el productor del bien importado.
El mantenimiento de precios de garanta para
el arroz y el maz amarillo duro de la Selva es un
mecanismo motivado por la importancia de estos
cultivos como alternativas a la produccin de coca
en la zona. Sin embargo, es preferible no recurrir
auna polticade precios de sustentacin a produc-
tos especficos; no existe justificacin econmica
para distorsionar los precios relativos al interior de
esa zona de produccin. Si por consideraciones
de segunda mejor opcin se decide subsidiar a los
agricultores de la zona para evitar que deriven sus
esfuerzos a la produccin de coca, es mejor otor-
gar un subsidio directo o subsidios al transporte,
cualquiera sea el producto que se haya optado por
cultivar. ECASA debe desaparecer y ENCI debe
centrar su accionar en la comercializacin indirec-
ta, garantizando adecuados niveles de competen-
cia en el sector y brindando informacin que me-
jore la transparenciacon la que operan los merca-
dos agrcolas.
Es importante, por otro lado, eliminar el subsi-
dio al agua para motivar un uso ms eficiente de
este recurso: la tarifa de agua difcilmente cubre
hoy ms del 2% del costo de generacin de este
recurso. Dicho subsidio debe ser reemplazado

por medidas fiscales directamente redistributivas,
as como porun mayor gastoeninfraestructura que
permita elevar la rentabilidad de la produccin
agropecuaria. Debe disearse un cronograma
para reajustar la tarifa y llevarla, lo ms pronto
posible, a su costo marginal de largo plazo.
En cuanto a la comercializacin de alimentos,
el Estado tiene una funcin muy importante que
cumplir,pero al mismo tiempo debe reconocer que
es necesario evitar intervenir en reas donde es
ms efectivo y conveniente que acte el sector
privado. El Estado debe concentrarse, en primer
lugar, en realizar inversiones que contribuyan a
reducir los costos de comercializacin; mientras
traer arroz de la Selva a Lima sea ms caro que
traerlo de Tailandia o Vietnam, los productores no
podrn obtener mrgenes adecuados de rentabi-
lidad. Asimismo, el Estado debe obtener, analizar
y difundirinformacin sobreel avance de las siem-
bras y cosechas, sobre precios ysobre todo lo que
permita una comercializacin ms fluida (las gari-
tas de control podran por ejemplo constituirse
simultneamente en recolectores y difusores de
informacin). Finalmente, el Estado debe investi-
gar y dar asistencia tcnica a los agricultores en
aspectos de produccin y comercializacin.
Es importante revalorar el papel de los inter-
mediarios en el proceso de comercializacin. Ello
son necesarios pues cumplen funciones que de-
ben necesariamente ser realizadas y que tienen
un costo. Los intermediarios cumplen bien o mal
sus funciones de acuerdo a las reglas de juego
establecidas porlas autoridades;si el Estado cum-
ple su papel en la comercializacin de alimentos,
los intermediarios podrn cumplir a su vez su
funcin de permitir que la produccin nacional
llegue a manos de los consumidores a un menor
precio, sin perjudicar al agricultor nacional.
En lo que respecta a la poltica arancelaria, se
debe eliminar todo sobretasa arancelaria adicio-
nal al ya existente sistema de sobretasas. Por
ejemplo, la sobretasa de 2% a las importaciones
de productos pecuarios y de insumos lcteos es
una claratrasgresin al sistema arancelario vigen-
te. Asimismo, es necesario eliminar restricciones
para-arancelarias de orden tecnolgico, como es
el caso de la prohibicin de recombinar y/o
reconstituir insumos lcteos importados con leche
fresca nacional.
37
3.2.2. Tenencia de la tierra
El primer pasode cualquiersolucin al proble-
ma de la tierraen el pasconsisteen tener comple-
tamente asignados los derechos de propiedad. El
valor de la tierra, as como el de cualquier activo,
depende de los derechos de usufructo y transfe-
rencia, y de los costos de hacer cumplir estos
derechos. Ningn mercado puede operar
eficientemente en un contexto en el cual los dere-
chos de propiedad no estn asignados. Es ms,
el no definir los derechos de propiedad impide
excluir a otros de los beneficios que reporta la
tierra; ello a su vez permite la existencia de free
riders.
Si el Estado garantiza la vigencia de esos
derechos de propiedad, se eleva el valor de los
activos de propiedad privada. En cambio, si no
existe tal garanta, la transferencia de la tierra se
hace prcticamente imposible o muy costosa,
llevando a que el precio de transaccin est por
debajo de su valor verdadero y generando formas
de organizacin ineficientes. Ello hace que pier-
dan tanto los propietarios como la sociedad en su
conjunto.
En el caso peruano, asignar los derechos de
propiedad significa solucionar el problema de
titulacin y de conflicto en la definicin de linderos.
En tanto existan zonas en el pas donde resulte
complicado asignar derechos de propiedad (como
es el caso de la Sierra), debe limitarse la apertura
del mercado de tierras hasta que se pueda solu-
cionar dicho problema.
La apertura y consolidacin del mercado de
tierras depende tanto de la asignacin previa de
derechos de propiedad como de la existencia de
un mercado de capitales desarrollado, que anule
el poder monopsnico de algn comprador. En el
Per el mercado de capitales no est desarrollado
ni es competitivo, razn por la cual la apertura del
mercado de tierras implicara otorgar un cierto
poder monopsnico a quien posee recursosfinan-
cieros. Este agente monopsnico puede as ad-
quirir tierra a un precio sustancialmente inferior al
que debera pagaren un mercado competitivo
-esto es, menor al equivalente al valor presente de
las utilidades que el predio puede generar.
38
De otro lado, la cada de los niveles de ahorro
ha conducido a una escasez de fondos prestables,
lo que a su vez, en un contexto de tasas de inters
reales negativas, ha conducido a un racionamien-
to del crdito. Tal racionamiento ha hecho que los
recursos financieros no se asignen eficientemente.
Los crditos no han sido colocados en base a la
rentabilidad de la inversin, sino ms bien en
funcin de las garantas presentadas por los de-
mandantes.
Todo lo anterior hace que la apertura y conso-
lidacin del mercado de tierras requiera de cierta
regulacin estatal y deba hacerse considerando
los rasgos especficos de cada regin. En el caso
de la Costa, el Estado debe mediar en los proble-
mas de linderos y otorgar ttulos de acuerdo a la
estructura de parcelaciones que de hecho ya
ocurri. Una vez asignados los derechos de
propiedad en esta regin, el mercado de tierras
podr operar con mayor eficiencia. En el caso de
la Sierra, la posibilidad de solucionar en el corto
plazo el problema de asignacin de derechos es
remota, por lo que no es recomendable abrir dicho
mercado por ahora. Por ltimo, la Selva tiene,
adems del problema de asignacin de derechos
de propiedad -que es relativamente ms simple
que el de la Sierra- un problema muy fuerte de
externalidades, debido a que la agricultura de esta
regin es migratoria. Por ello el Estado debe
regular el mercado de tierras mediante concesio-
nes forestales que sean evaluadas peridicamen-
te en trminos de su impacto ecolgico.
Para estimular el mercado de tierras se debe
facilitar la expansin de las unidades agrcolas
campesinas a travs de un sistema dinmico de
adquisicin de parcelas y de crdito para su com-
pra. Adicionalmente, se debe eliminar la disposi-
cin que impide hipotecar sus tierras a los pro-
pietarios agrcolas de unidades con extensin
menor a las cinco hectreas, pues ello dificulta el
acceso al crdito de estos pequeos propietarios.
La apertura del mercado de tierras permitir
queentren capitales privados a la actividad agrco-
la costea y a la explotacin forestal en la Selva.
26. Dada la estacionalidad de la actividad agrcola, incluso los campesinos ms pobres tienen en algn momento del ao excedentes
monetarios.
Ello requiere de una reforma constitucional, que
permita la conduccin indirecta de los predios por
parte de sus propietarios y que que las sociedades
annimas inviertan en el campo. Esta reforma
constitucional es imprescindible para darle segu-
ridad jurdica a las inversiones privadas que se
realicen en el campo.
Debe tambin aclararse el estado de las tie-
rras eriazas pertenecientes a comunidades cam-
pesinas. Asimismo, se debe reglamentar la inver-
sin privada en tierras eriazas y la ejecucin de
obras de irrigacin y drenaje.
3.2.3. Sistema financiero rural
Los productores en el agro estn claramente
divididos en empresarios y campesinos. Es obli-
gacin del Estado proteger y fortalecer a los se-
gundos y permitir desenvolverse a los primeros
con plenitud, devolvindoles el derecho a emplear
sus propiedades como garanta para la obtencin
de crditos de la banca comercial. La Banca de
Fomento podr as concentrarse en el sector de
campesinos, promoviendo su modernizacin, su
capitalizacin y su vinculacin a la economa de
mercado.
Dentro de esta nueva concepcin del
financiamiento rural, la actividad del Banco de
Fomento debe centrarse en la provisin de fondos
prestables antes que en el subsidio crediticio.
Asimismo, es necesario evaluar la conveniencia
de que el Banco de Fomento realice actividades
bancarias como la captacin de depsitos, o si es
mejor alentar la formacin de cajas rurales, dejan-
do que el Banco de Fomento funcione como un
banco de segundo piso.
El Estado debe tambin fomentar la creacin
de instituciones financieras que capten los recur-
26
sos de ahorro existentes en el campo . Estas
entidades podran establecerse sobre la base de
gremios de productores, organizaciones comuna-
les, etc. Como estas organizaciones tienen un
mayor contacto con los prestatarios, pueden
asegurar sistemas adecuados de seleccin y

mecanismos efectivos de control en la asignacin
de crditos. En una primera etapa dichas institu-
ciones podran recibir crditos del Banco de Fo-
mento, el cual,en su funcin de banco de segundo
piso, canalizara recursos del Tesoro y/o lneas de
crdito externas para estos fines, cobrando tasas
de inters competitivas.
No es ocioso reiterar que para que estas
alternativas funcionen adecuadamente y puedan
ser complementadas por el f inanciamiento prove-
niente del sector privado es imprescindible garan-
tizar la delimitacin de derechos de propiedad.
Otra alternativa que debe ser promovida es la
provisin de recursosfinancieros para el agricultor
de parte de la agroindustria y de los consorcios de
agroexportacin, pero ello requiere un acon-
dicionamiento del marco legal respectivo. Por
ltimo, debe explorarse la posibilidad de potenciar
el mecanismo de mercados a futuro como una
modalidad adicional de financiamiento.
3.2.4. Inversin
La inversin pblica en agricultura debe com-
plementar, no sustituir, a la inversin privada.
Actualmente, la reduccin de la inversin pblica
es uno de los principales problemas para el desa-
rrollo de la inversin privada: como no se invierte
en proyectos de electrificacin rural, silos, peque-
as irrigaciones, infraestructura vial, lacustre y
portuaria, e informacin de mercados y
agroclimtica,se ha reducido la rentabilidad espe-
rada de la inversin privada, que se ha alejado del
campo.
Por tanto, es vital para el desarrollo agrario
que el Estado deje de lado los grandes proyectos
de larga maduracin que tipificaron la inversin
pblica en el pasado y emprenda proyectos de
menor envergadura, dirigidos a aumentar en un
plazo corto la productividad de las tierras en acti-
vidad. Tales proyectos deben dar prioridad a la
transferencia de tecnologa, el desarrollo
agroindustrial y la mejora de la infraestructura de
comercializacin.
En primera instancia en cuanto a urgencia e
importancia, est la reparacin y creacin de nue-
va infraestructura vial y de mercados. El paulatino
pero dramtico deterioro de la red de carreterasha
39
profundizado el aislamiento de las comunidades
rurales, reduciendo su rentabilidad y convirtindo-
las en fciles presas para la subversin.En vastas
regiones del territorio nacional dicha red tiene
tramos prcticamente intransitables durante bue-
na parte del ao, imposibilitado movilizar los pro-
ductos.
El desarrollo agrario, la creacin de mercados
y la industrializacin rural exigen una enorme
infraestructura: carreteras, lneas frreas, telgra-
fos, telfonos, correos, centros de capacitacin,
electrificacin, almacenes, silos. Hay que consi-
derar adems que una adecuada red de vas es
imprescindible para el buen funcionamiento de
otras polticas como la poltica de precios, la am-
pliacin de la frontera agrcola y la incorporacinal
mercado de agricultores y dems productores. En
esta rea hay una gran tarea para el Estado a
travs de la inversin pblica.
Especficamente, es urgente redoblar esfuer-
zos en las siguientes reas:
a. Rehabilitacin de los corredores viales ms
deteriorados, cuyo estado afecta la comer-
cializacin de productos agropecuarios. En-
tre ellos estn las vas que unen Juanju y
Olmos en el norte;la ruta Olmos-Lima (Carre-
tera Panamericana), y la ruta Huancayo-Lima,
incluyendo el tramo La Oroya-Tarma.
b. Reconstruccin y/o rehabilitacin de toda la
red primaria de carreteras del pas.
c. Mantenimiento preventivo de la red, dndole
prioridad a los tramos que ligan las zonas de
mayor concentracin de la produccin con las
ciudades intermedias y principales centros de
consumo. El financiamiento de estas tareas
puede hacerse con capitales privados, dando
concesiones de explotacin en base a siste-
mas de peaje.
Por otro lado, no hay que olvidar que la agri-
cultura peruana enfrenta una aguda escasez de
tierra cultivable. Existen al menos cuatro opciones
para atenuar este problema: buscar nueva tierra
cultivable o mejorar la calidad e intensidad de uso
de la tierra existente; reducir las prdidas de tierra
mediante tcnicas de conservacin de suelos;
aumentar el rendimiento medio de la tierra redu-
ciendo la variabilidad de niveles de productividad
40
atravs de tecnologas ahorradoras de este recur-
so; o redistribuir las tierras existentes buscando
maximizar el valor de la produccin agrcola total.
Es probable que lo que convenga al Per como
estrategia de desarrollo agrario en el mediano y
largo plazos seauna combinacin detales alterna-
tivas. Sin embargo, la actual situacin de la
actividad agrcola induce a pensar que el Estado
debe privilegiar la inversin destinada a elevar la
productividad y recuperar las tierras que se pier-
den por problemas de drenaje y salinizacin, por
su menor costo.
Es entonces fundamental evaluar los proyec-
tos de irrigacin en ejecucin, para determinar
cules deben culminarse y cules no tienen real
27
prioridad y deben ser detenidos . El esfuerzo fis-
cal debe concentrarse en mantener y recuperar
tierras antes que en expandir la frontera agrcola.
En la actualidad existen unas 300,000 hectreas
en la Costa norte con problemas de drenaje y
salinizacin que pueden ser rehabilitadas rpida-
mente para producir cereales, hortalizas o fruta-
les. Ello elevara la produccin agrcola en por lo
menos 2 1 % , a un costo muchsimo menor que el
28
asociado alos grandes proyectosde irrigacin . El
Estado debe adems proveer asistencia tcnica
para que el sector privado mejore sus sistemas de
irrigacin (canales secundarios).
La inversin privada se incrementar en tanto
la inversin publica lo haga y se consolide la
recuperacin de precios al productorcon la mejora
permanente del tipo de cambio real. Por su parte,
el Estado debe promover la creacin de un orga-
nismo autnomo privado integrado por agriculto-
res, agroindustriales y exportadores, que ponga
las bases para un sostenido desarrollo agro-
exportador. El manejo y posterior solvencia de
esta entidad debe ser responsabilidad de los
propios productores y exportadores, apoyados
mediante convenios de cooperacin tcnica inter-
nacional que les procuren capacitacin en reas
como tecnologa de riego, postcosecha, control de
27. Si, por ejemplo, en 1985 se hubiese optado por emplear los 200 millones de dlares destinados a finalizar la primera etapa del
proyecto Majes, para rehabilitar zonas salinizadas, se hubiera podido recuperar 100,000 hectreas, 80,000 ms de las que esa etapa
de Majes puso en actividad.
28. Paraobtener esta tasa de crecimiento se supuso que las nuevas tierras se dedicaran a producir arroz (30%), algodn (30%) y frutales
(40%).
calidad, embalaje, comercializacin,financiamiento
e informacin.
3.2.5. Generacin y transferencia de tecnologa
La poltica tecnolgica estatal debe ser ms
intensa que en el pasado. Las condiciones espe-
cficas del Per -en trminos de diversidad
agroecolgica y dispersin de los productores-
hace que los recursos financieros que se debe
asignar a estas actividades sean mayores que en
otros pases de similar tamao o desarrollo relati-
vo. Asimismo, la dificultad de apropiarse de las
nuevas tecnologas, que ha llevado a que el sector
privado no invierta lo suficiente en esta actividad,
obliga al Estado a llenar ese vaco.
El Estado debe pues redefinir sus prioridades
en materia de generacin y transferencia de tec-
nologa. Para la generacin de tecnologa debe
usar los escasos recursos disponibles en pocos
programas,jerarquizndolos adecuadamente. Son
fundamentales por ejemplo los proyectos que
mejoren la productividad en zonas de secano.
La tarea de transferir tecnologa tampoco es
rpida ni sencilla, en tanto la efectividad de la
difusin de procesos productivos nuevos depende
de las caractersticas agroecolgicas de cada
regin y cultivo, as como de la mayor o menor
receptividad del productor. Esta receptividad de-
pende a su vez de los incentivos econmicos que
tenga el productor para adoptar la nueva tecnolo-
ga. As pues, para mejorar la efectividad de la
transferencia, la investigacin debe ir ms all de
la etapa de laboratorio, dedicando esfuerzos adi-
cionales a la etapa asociada a la parcela misma
del agricultor.
Tal transferencia de tecnologa supone la
realizacin simultnea de investigaciones agro-
econmicas, as como la creacin demercados de
bienes,insumos, factores, capitales e informacin,
los que son particularmente escasos en la Sierra.
 41

Es importante promover la creacin de mercados
rurales integrados quefaciliten la comercializacin
de bienes, mercados de insumos y factores que
faciliten la aplicacin del cambio tecnolgico,
mercados de crdito que permitan el acceso a
financiamiento, y mercados de informacin que
den una idea ms precisa de las tendenciasde las
variables relevantes para el productor.
Para mejorar el proceso de transferencia tec-
nolgica se debe tener un sistema sostenido de
asistencia tcnica. Slo as se podr hacer efec-
29
tivas las potencialidades del sector . En el Per
hay cerca de 1.5 millones de unidades campesi-
nas, de las cuales slo 10% se ha modernizado
tecnolgicamente. Este proceso ha sido lento,
principalmente por la falta de apoyo estatal.Es por
ello que el Estado debe buscar reducir el periodo
de adopcin de innovaciones tecnolgicas por
parte de los campesinos. Los mejores capa-
citadores son los agricultores de punta, aqu-
llos que han logrado los mayores niveles de pro-
que en adelante se implemente debe dar prioridad
a la inversin en tecnologas que permitan un
manejo integral de las cuencas,que pongan aten-
cin en la conservacin de las tierras agrcolas y
permitan un rpido incremento de la productividad
agrcola.
En la Sierra se debe fomentar la reforestacin
y conservacin de suelos, la produccin de culti-
vos andinos y crianza de camlidos, y la creacin
de sistemas de almacenamiento y distribucin de
agua a nivel comunal. En la Selva se debe hacer
un ordenamiento territorial previo para determinar
zonas de proteccinde cuencas,delimitar y respe-
tar los territorios de las comunidades nativas, y
establecer las zonas adecuadas para el manejo
forestal permanente o para el desarrollo agrcola y
pecuario. En ests reas se debe fomentar el
incremento de la productividad y recuperacin de
tierras antes que la ampliacin de la frontera
agrcola, promoviendo los cultivos y tecnologas
compatibles con la conservacin de suelos . 30

ductividad al interior de zonas agroecolgicas

especficas. Estos lderes tecnolgicos campesi-
En materia de planificacin, administracin y
nos deben ser los capacitadores de sus colegas,
regulacin de los recursos hdricos, el Estado
con el apoyo del Estado en asistencia tcnica y en
debe disear un plan y crear una institucin capaz
tecnologa educativa. En esta tarea central de
de realizar tales actividades. Los nuevos proyec-
aumentar la productividad en el agro se debe
tos de irrigacin, por ejemplo, deben ser aproba-
contar con el apoyo de los gobiernos regionales y
dos por esta institucin luego de un anlisis rigu-
locales.
roso de costo-beneficio. El problema de
salinizacin podr ser controlado en la medida en
3.2.6. Poltica de recursos naturales
que se aplique una poltica tarifaria para el agua
consistente con su costo marginal de largo plazo.
Aunque el gobierno de Alberto Fujimori ha
Los problemas de erosin, por su parte, pueden
aprobado una legislacin sobre medio ambiente y
ser enfrentadosestimulando lareforestacin. Dada
recursos naturales que contiene principios que
la escasez de recursos fiscales, las agencias de
garantizan el uso de estos recursos, conservando
cooperacin internacional pueden contribuir
su potencial productivo en el largo plazo, todava
financieramente a este esfuerzo. La poltica de
no se ha aprobado el reglamento de esta ley. Ello
sustitucin de hoja de coca por otros cultivos
deja pendiente la solucin al problema del manejo
menos dainos en trminos ecolgicos contribuir
de los recursos naturales. En todo caso, la poltica
para un ptimo manejo de los recursos naturales a tal propsito.

29. Es interesantes dar algunos ejemplos concretos de esa potencialidad. La aplicacin de un paquete tecnolgico para la siembra
directa de arroz en la Selva -eliminando el uso de almacigos-, o la introduccin de la variedad CICA-8, permitiran tener ms de una
campaa agrcola al ao, elevando drsticamente los rendimientos por hectrea/ao. En el caso del maz amarillo duro, la
introduccin de ciertas variedades con mejor adaptabilidad a las condiciones de la Selva Alta permitira elevar la produccin en
200,000 toneladas, reduciendo a la mitad las necesidades actuales de importacin. En el caso de la papa, el incremento de la
produccin de semilla bsica con un alto ndice de limpieza de virus permitira en breve plazo atender toda la demanda nacional.
30. Se sabe que el Ministerio de Agricultura tiene planes de recuperacin de 96,500 hectreas, que estn a la espera de financiamientos.
Dichas tierras podran entrar en actividad en un plazo menor a cuatro aos.
42
3.2.7. Reformas institucionales
Nadie puede negar que el marco institucional
que rige al sector agrario nacional ha colapsado,
siendoactualmente incapaz de facilitar las relacio-
nes entre el sector privado y el sector pblico. Ese
colapso responde en alguna medida al entorno
macroeconmico y secorial inestable que ha pre-
valecido durante las ltimas dcadas.
Poco se ha avanzado en los ltimos dos aos
en revertir tal proceso. No se ha definido las
funciones de los organismos que conforman el
marco institucional pblico agrario, tarea que es
hoy urgente. Asimismo, la reducida calificacin
del personal tcnico del sector pblico agrario
puede limitar la aplicacin y la continuidad de las
polticas sugeridas. Por ende, la reforma del sec-
tor pblico debe merecer especial atencin si se
quiere avanzar en estas reformas.
4. A MANERA DE CONCLUSION
El conjunto de medidas sugerido, en tanto
consolide el proceso de liberalizacin del sector
agrario, tendr efectos positivos sobre la produc-
cin y los ingresos de los productores de bienes
agrcolas transables. En el caso de los exporta-
bles, sus valores agregados deben mejorar debi-
do la eliminacin de la proteccin negativa directa,
y la reduccin de costos por disminucin de la
proteccin a los insumes agrcolas transables. La
proteccin podr incluso elevarse, dependiendo
del esperado aumento del tipo de cambio real.
En el caso de los cultivos importables, ellos
estarn protegidos de la inestabilidad del mercado
internacional en tanto se aplique un sistema de
bandas de precios; la sobretasa compensatoria
elevara la proteccin efectiva de estos productos
a costa de una reduccin en el bienestar de los
consumidores. En el caso de los no transables, en
tantosus precios estn ligados a los precios de los
importables, podran verse beneficiados por la
poltica comercial sugerida. Sin embargo, la libe-
ralizacin reducir en el corto plazo los incentivos
a producir estos bienes. Debido a este ltimo
factor, el proceso de liberalizacin podra tener un
efecto recesivo de corto plazo en el sectoragrario.
El gastopblico en infraestructura,entanto permita
reducir los costos de transporte, permitira men-
guar este efecto.
En el mediano, plazo, el conjunto de medidas
sugerido tendr efectos beneficiosos sobre el cre-
cimiento de la produccin. Una fuente de creci-
miento que vale la pena destacar es la que gene-
rara la recomposicin de la oferta agrcola, al
sustituirse cultivos con rentabilidad baja por otros
de mayor rentabilidad. Estatente de crecimiento
suele ser poco considerada, aunque su potencia-
lidad es muy grande, especialmente en econo-
mas como la peruana donde existen grandes
distorsiones de precios relativos.
El cuadro 4.1 muestra la rentabilidad por hec-
trea de los principales cultivos nacionales. Para
efectos de comparacin se ha optado por estimar
la rentabilidadpor hectrea tanto a precios doms-
ticos como a precios internacionales. Al comparar
las rentabilidades relativas segn ambas valoriza-
ciones, se observa que el grado de correlacin de
2
ambos rankings no es muy elevado (r =0.477), lo
"que implica que la valoracin de los productos
agrcolas producidos localmente es distinta de la
valoracin relativa que tiene el mercado interna-
cional.
En el marco de esta investigacin se plante,
a manera de ejercicio, una simulacin de dos
escenarios en los que se desplaza el hectareaje
sembrado de cereales (que tienen menor rentabi-
lidad por hectrea) hacia cultivos como los fruta-
les, hortalizas e industriales (con mayor rentabili-
dad por hectrea). En ambos casos se supuso
que no hay ampliacin de la frontera agrcola.
En el primer escenario se elev el nmero de
hectreas destinadas a frutales y hortalizas en
30%yacultivosindustriales, legumbres ytuberosas
en 10%, al tiempo que se reduca el hectareaje
para el cultivo de cereales en 11%. El resultado
fue una elevacin del valor bruto de produccin en
10%. El segundo escenario consisti en una
duplicacin del hectareaje dedicado a frutales y
hortalizas, un incremento de 25% del hectareaje
dedicado a algodn y una recomposicin del
hectareaje dedicado a tuberosas, desplazando
hectreas dedicadas a papa para el cultivo de
camote. Esto se hace a costa de reducir el
hectareaje dedicado a cereales en apenas 14%.
El resultado fue una elevacin del valor bruto de
produccin en 30%.
 43

Cuadro 4.1
RENTABILIDAD POR HECTREA
(Segn precios en dlares o en intis)

CULTIVOS RENTABILIDAD RENTABILIDAD

PRINCIPALES POR RANKING POR RANKING
HECTREA HECTREA
(Miles de US$) (Miles de I/.)

Cereales
Arroz 1.2288 13 32.03 13
Cebada grano 0.0848 25 4.98 25
Maz amarillo 0.2280 22 13.97' 19
Maz amilceo 0.2636 21 6.33 24
Sorgo grano 0.2233 23 14.34 18
Trigo 0.1430 24 8.14 22

Frutales
Mango 7.3482 4 46.27 9
Manzana 3.9878 7 80.85 1
Naranja 5.9940 5 69.49 4
Palta 1.6020 11 77.94 2
Pina 2.4140 9 61.49 5
Pltano 0.8952 16 41.18 11

Hortalizas
Ajo 5.3400 6 53.21 7
Cebolla 7.9832 3 52.35 8
Esprrago 3.2130 8 57.11 6
Tomate 30.8484 1 73.35 3

Industriales
Algodn 1.9261 10 27.15 14
Caf 1.1716 14 10.66 20
Caa de azcar 1.5756 12 42.72 10
Soya 0.3700 20 25.90 15

Legumbres
Frijol grano seco 0.4745 19 10.16 21
Haba grano seco 0.7085 18 7.96 23
Pallar grano seco 0.8722 17 19.31 17

Tuberosas
Camote 15.9840 2 40.116 12
Papa 1.0774 15 25.40 16

Las cifras son de 1987.

Fuente: Estadsticas de la OSE - Ministerio de Agricultura, PADI-GAPA, BCR e ICE.
Elaboracin: GRADE.

Este ejercicio de simulacin muestra clara-
mente los beneficios que en el mediano plazo
podragenerar la aplicacin del conjunto de medi-
das sugerido para modificar la estructura de pre-
cios relativos del sector. De otro lado, si se llevan
a cabo los esfuerzos de inversin pblica que se
ha planteado, los mercados rurales sern ms
dinmicos, lo que a su vez alentar los procesos
de innovacin y difusin de tecnologas en el
campo.
Figueroa (1988) ha hecho una evaluacin si-
milar para el caso de la agricultura campesina de
la Sierra. El demuestra que la difusin masiva de
los paquetes tecnolgicos que utilizan los agricul-
tores campesinos que se han modernizado (espe-
cialmente en el uso de fertilizante), aun con un
aprendizaje tecnolgico parcial, implicara creci-
mientos en la produccin agrcola nacional de50%
para el caso de papa,30%en el caso de maz,40%
en el caso de trigo y 30% en el caso de cebada.
44
Figueroa desarrolla tambin una hiptesis
mxima, suponiendo la difusin masiva de tecno-
logas empleadas por el lder tecnolgico, esto
es,aquel campesinoque ha incorporado el paque-
te tecnolgico en su integridad y maneja las prc-
ticas agrcolas que deben aplicarse con dicho
paquete. Segn tal supuesto, el crecimiento en la
produccin de papa sera de ms de 100%, de
50% en la produccin de maz, y de 70% en la
produccin de trigo o cebada. El propio Figueroa
estima los costos derivados de ese programa de
homogenizacin tecnolgica, encontrando que
la demanda de fertilizantes se incrementa entre
15% y 36%, segn la densidad de fertilizacin
involucrada. Este costo es mnimo, si se conside-
rael ahorro endivisas que esta alternativa produc-
tiva generara.
Las reformas aqu sugeridas deberan permi-
tir que los mercados operen de manera competiti-
va y garantizar que el nuevo entorno macroeco-
nmico se traduzca en mayor bienestar para los
productores del sector agrario. Sin embargo, no
se puede terminar este documento sin llamar la
atencin sobre las dificultades que puede implicar
la implementacin de la estrategia aqu planteada,
en tanto los desequilibrios macroeconmicos que
se intenta superar afectarn al sector agrario en el
corto plazo.
Por ejemplo, la cada del tipo de cambio real
ocurrida durante los dos ltimos aos, al afectar la
rentabilidad del sector, impedir que se impulse el
mercado de crdito,aun cuando se hayan elimina-
do las barreras legales para el uso de la tierra
como garanta hipotecaria. En tal contexto, las
bondades de esta propuesta no se podrn hacer
evidentes en el corto plazo.
Teniendo en cuenta estos factores, el gobier-
no debe dar prioridad al desarrollo de los merca-
dos rurales, de tal manera que las transformacio-
nes sugeridas aqu resulten demandadas en for-
ma natural por los agricultores, sin ser percibidas
como imposiciones gubernamentales. Es posible
pensar en una secuencia de polticas en el marco
de las reformas estructurales, donde la consolida-
cin de la liberalizacin de los mercados de pro-
ductos, insumos y crdito anteceda a la liberaliza-
cin total del mercado de tierras. En todo caso, en
tanto no se consolide elprograma de estabilizacin
macroeconmica, las reformas estructurales em-
prendidas a partir de julio de 1990 correnel peligro
de resultar efmeras.
 45

BIBLIOGRAFA

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERU (BCRP)

1991 Notas semanales (varios nmeros). Lima.

BANCO MUNDIAL
1985 Per: Anlisis del Sector Agropecuario. Departamento de Proyectos. Oficina Regional de Amrica
Latina y el Caribe.

BRICEO, Arturo
1991 Cambios estructurales, apertura y el Sector Agroalimentario en el Per. Instituto Inte ra me rica no
de Cooperacin para la Agricultura, Lima (mimeo).

CANNOCK, Geoffrey
1991 Polticas Econmicas y el Sector Agropecuario. Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura. Lima (mimeo).

ESCOBAL, Javier

1989 Perspectivas de Mediano Plazo parael Sector Agrcola Peruano. MACROCONSULT. Lima (mimeo).

ESCOBAL, Javier y Arturo BRICEO

1991 Evaluacin de la poltica de precios de los productos agrcolas sujetos al esquema de tarifas
variables en el Per. Banco Interamericano de Desarrollo. New York.
1992 El Sistema de Sobretasas Agrcolas en el Per: evaluacin y recomendaciones. GRADE. Lima
(mimeo).

ESCOBAL, Javier, Alberto PASCO-FONT, Jos RODRIGUEZ y Arturo BRICEO

1992 Gestin pblica y distribucin de ingresos. GRADE-BID. Lima (mimeo).

FIGUEROA, Adolfo
1988 Productividad Agrcola y Crisis Econmicaenel Per. Serie Documentosde Trabajo No. 75, CISEPA.
Departamento de Economa, Universidad Catlica del Per. Lima.

MINISTERIO DE AGRICULTURA

1992 Boletn mensual (varios nmeros). Oficina de Estadstica Agraria. Lima.

PNUD-BANCO MUNDIAL

1991 Per: hacia una economa ms abierta. Programa de Expansin del Comercio.

ROSSINI, Renzo
1991 Liberalizacin Comercial y Estabilizacin Econmica. En: Foro Econmico: Liberalizacin del Co-
mercio Exterior en el Per. Javier Portocarrero (Ed.) Fundacin Friedrich Ebert, Lima.
 47

ANEXOS
 49

ANEXO 1

DISPOSICIONES LEGALES MAS IMPORTANTES PARA EL SECTOR AGRCOLA

AREA DE DISPOSITIVO
POLTICA LEGAL FECHA ASUNTO

General Ley de Emergencia aprobada no Establece una serie de beneficios crediti-

Agraria promulgada cios comerciales y tributarios para el agro
vigentes hasta 1995.

Precios D.S. 226-90-EF 09/08/90 Eliminacin del control de precios de alimen-

tos e insumos agropecuarios.

Financiera D.L. 637 09/04/91 Liberalizacin de tasas de inters.

15/09/90 Eliminacin de tasasde inters preferenciales
D.S. 246-90-EF del Banco Agrario.
12/03/91 Eliminacin de la exclusividad de la prenda
D.S. 039-91-EF agrcola del Banco Agrario.
13/11/91 Unificacin de la Banca de Fomento (en ob-
D.L. 754 servacin).
11/09/91 Dolarizacin de la deuda pendiente con el
D.S. 208-91-EF Banco Agrario.

Comercial D.S. 257-90-EF 21/09/90 Primera Reforma Arancelaria. Niveles: 15%,

25% y 50%.
D.S.033-91-EF 12/03/91 Segunda Reforma Arancelaria. Niveles:15%
y 25%.
D.S. 053-91-EF 21/03/91 Sobretasas compensatorias sobre el valor
CIF de los productos alimenticios e insumos
importados.
D.S. 016-91-AG 02/05/91 Derechos especficos a importaciones de LE P,
trigo, MAD, arroz, sorgo, harina, pastas.
D.S. 032-91-AG 30/06/91 Modificaciones en las tablas aduaneras.
D.S. 038-91-AG 16/09/91 Derechos especficos fijos para la importa-
cin de leche en polvo y m a n t e q u i l l a
deshidratada.
D.S.039-91-AG 16/09/91 Incremento en derechos especficos de im-
portacin de trigo, azcar, harinas, pastas,
maz y sorgo.
D.S. 060-91-EF 23/03/91 Eliminacin de restricciones pararancelarias.
D.S. 030-91-AG 20/06/91 Restriccin tecnolgica de la leche.
D.S. 027-91-AG 18/06/91 Libre comercializacin interna y externa de
plaguicidas agrcolas y sustancias afines.
D.S. 037-91-AG 16/09/91 Prohibe importacin de derivados y com-
puestos de plaguicidas rgano- clorados y
DDT.
D.S. 133-91-EF 13/06/91 ley Antidumping
D.L. 704 13/11/91 Ley de Zonas Francas.

Inversin D.L. 653 04/08/91 Leyde promocin de inversiones en el Sector

Agrario.
D.L. 662 02/09/91 Rgimendeestabildadtrbutariaysuscripcin
de convenios de garanta a la Inversin Ex-
tranjera.
D.L. 663 02/09/91 Programa Migracin-Inversin
D.L. 757 13/11/91 Ley Marco para el crecimiento de la Inversin
Privada.

Tenencia de la tierra D.S. 0048-91-AG 11/11/91 Reglamentode la Leyde Promocin de Inver-

sin al Sector Agrario.
D.L. 693 06/11/91 Liberalizacin de la conduccin y tenencia de
la tierra.
50

AREA DE DISPOSITIVO
POLTICA LEGAL FECHA ASUNTO
Reformas D.S. 066-91-EF 27/03/91 Eliminacin del monopolio de ENCI y ECASA
Institucionales en la comercializacin e importacin de ali-
mentos e insumos agropecuarios.
D.S. 085-91-PCM 27/04/91 Declaran en estado de liquidacin la empresa
ECASA.
D.S. 067-91-EF 27/03/91 Eliminacin del monopolio del BAP en el
crdito al Sector Agrcola.
D.S. 040-91-EF 09/03/91 Compra de renuncias y reduccin de perso-
nal en la Administracin Pblica.
D.S. 016-91-TG 13/03/91 Estmulos econmicos para la renuncia del
personal pblico.
D.S. 004-91-PCM 09/09/91 Determinacin de incentivos para la renuncia
de trabajadores del Sector Pblico
D.L 705 08/11/91 Reglamento de unificacin y simplificacin
de registros para acceder a la pequea em-
presa formal.

Tributaria D.S.231-90-EF 11/08/90 Contribucin patrimonial de solidaridad.

D.L. 643 27/06/91 Contribucin patrimonial extraordinaria a
personas naturales.
D.L. 646 11/07/91 Contribucin especial al capital.
Enero 92 Ley de Emergencia del Agro (en proceso de
dacin).

RECOMENDACIONES DE POLTICA
PROBLEMA
1. PRECIOS Y COMERCIALIZACIN INTERNA
a. Poder oligopsnico de acopladores.
b. Cadena larga e ineficiente de
intermediarios.
c. Inapropiada red comercial del
Estado.
d. Utilizacin inadecuada del insumo
agua.
e. Existencia de un cultivo ilegal (coca)
con mayor rentabilidad que el resto
de cultivos en Selva.
2. COMERCIO EXTERNO
a. Permanencia barreras paraarancela-
ras.
ANEXO 2
OBJETIVO
Mejorar la capacidad de negociacin
de agricultores.
Mejorar el sistema de comercializacin.
Mejorar la infraestructura.
Redefinir el rol del Estado en la comer-
cializacin de productos e insumos
agropecuarios.
Alcanzar una tarifa real de agua de rie-
go.
Mejorar la rentabilidad relativa de los
sustitutos a la produccin de hoja de
coca.
Eliminar dichas barreras.
51
ACCIONES PROPUESTAS
a. Mejorar el sistema de informa-
cin de siembras, cosechas y
precios de chacra.
b. Apoyar la incursin en la comer-
cializacin de sus propios pro-
ductos a los agricultores.
c. Asistencia tcnica a los agriculto-
res para actividades de comer-
cializacin y post cosecha.
d. Evaluar la implementacin de
mercados a futuros de produc-
tos agrcolas en el pas.
e. Establecer la capacidad institu-
cional en el sector pblico y
privado para efectivizar la ley
antimonopolio y antidumping.
a. Mejorar la red vial primaria y
secundaria
b.Efectuar inversiones para redu-
cir costos de comercializacin
(construccin y mantenimiento
de carreteras y caminos rurales)
c. Habilitar mercado mayoristas en
Lima y provincias, en especial
el de Santa Anita.
a. Evaluar la conveniencia de en-
tregar al sector privado la es-
tructura de almacenamiento de
ENCI/ECASA.
b. Evaluar la convenienciade man-
tener a ENCI en la compra y
venta de productos e insumos
agrcolas.
c. Redimensionar ENCI de acuer-
do a sus nuevos objetivos.
a. Elaborar un sistema apropiado
de costeo de agua.
b. Disear un esquema de transi-
cin para alcanzar la tarifa pti-
ma.
Evaluar la conveniencia de subsi-
diar temporalmente el transporte
de productos provenientes de las
zonas cocaleras.
a. Eliminar la prohibicin para re-
combinacin de LEP importada.
b. Eliminar la sobretasa del 2% a
las importaciones de productos
pecuarios.
c. Evaluar el impacto proteccionis-
ta del Reglamento de importa-
cin de carnes y en caso nece-
sario sugerir su derogatoria o
modificacin.
52
PROBLEMA
b. Existencia de un sistema de
sobretasas arancelarias como
mecanismo de proteccin.
3. TENENCIA DE TIERRA
a. Los derechos de propiedad no
estn claramente delimitados.
b. Existencia de un mercado de
tierras no competitivo.
c. Inseguridad jurdica
4. POLTICA FINANCIERA
a. Escaso desarrollo de un sistema
financiero rural.
b. Presencia del Banco Agrario segn
Ley de Emergencia d e l .
OBJETIVO
Reemplazar el sistema actual por
otro que estabilice precios de im-
portacin sin generar mayores
niveles de proteccin.
Mejorar la delimitacin de los dere-
chos de propiedad.
Mejorar la competividad del merca-
do a partir del desarrollo de los
mercados de capitales.
Aperturar a la inversin privada las
tierras eriazas.
Consolidar la Ley de Inversiones
en el A g r o .
Ampliar fuentes financieras.
Diversificar las fuentes de interme-
diacin.
Mejorar el acceso al crdito a los
pequeos agricultores.
Desconcentrar el crdito de la Ban-
ca de Fomento.
ACCIONES PROPUESTAS
d. Sugerir mecanismos que garan-
ranticen que las normas tcni-
cas de salud o fitosanitarios no
se conviertan en mecanismosen-
cubiertos de proteccin.
Evaluar la conveniencia de instaurar
un sistema de banda de precios, de-
finir su cobertura y la metodologa a
utilizar y evaluar su impacto.
a. Mejorar el sistema de Registro y
Titulacin.
b. Solucionar los problemasde dispu-
ta de tierras y linderos.
c. Concluir el proceso de adjudica-
cin de tierras de Reforma Agraria
y su delimitacin para acabar con
conflictos existentes.
d. Solucionar el problema de recono-
cimiento, deslinde y titulacin de
comunidades campesinas.
Ver medidas referentes al sector fi-
nanciero.
Consolidar el marco legal apropiado.
a. Proponer las enmiendas constitu-
cionales que permitan el acceso a
la tierra de las sociedades anni-
mas.
b. Aclarar la situacin jurdica de las
tierras eriazas pertenecientes a
comunidades campesinas.
Diseo e implementacin de merca-
dos a futuros.
Evaluar la conveniencia de potenciar
la existencia de instituciones alterna-
tivas,i.e. cajas rurales.
a. Eliminar la disposicin que impide
hipotecar sus tierras a los propie-
tarios agrcolas con extensin me-
nor a las 5 hectreas.
b. Eliminar la disposicin por la que
las deudas del BAP constituyen
primera prenda agrcola.
a. Definir el mbito y cobertura del
Banco Agrario.
b. Restructuracin y redimensiona-
miento del Banco Agrario.
c. Evaluar laconvenencia de derivar
la Banca de Fomento hacia una
Banca de Segundo Piso.

PROBLEMA
5. POLTICA DE INVERSION
Insuficiente y baja rentabilidad tan-
to de la inversin pblica como pri-
vada.
6. POLTICA TECNOLGICA
a. Estancamiento de los niveles
tecnolgicos.
b. Gran dispersin de rendimientos
debido a una limitada adopcin de
tecnologa
OBJETIVO
Asegurar la recuperacin de prs-
tamos.
Elevar los niveles de inversin
pblica
Mejorar la asignacin de la inver-
sin pblica en agricultura para
elevar la rentabilidad de la inver-
sin privada.
Mejorar la rentabilidad de la infra-
estructura actual y de nueva inver-
sin.
Dar prioridad al crecimiento de
productividad y recuperacin de
tierras frente al mayor crecimiento
de la frontera agrcola.
Aumentar la productividad.
Mejorar la difusin de nuevas y
existentes tecnologas.
53
ACCIONES PROPUESTAS
a. Crear n sistema eficiente de ga-
rantas.
b. Asegurar el marco legal adecuado
que estimule el prstamo agrcola
y financiamiento por parte de la
agroindustria y consorcios de ex-
portacin.
Dar prioridad adecuada a los gastos
de inversin pblica nacional mejo-
rando los sistema de Presupuesto
Pblico.
. Dar prioridad a proyectos peque-
os y medianos, alta rentabilidad
social y corta maduracin.
. Evaluar la conveniencia de imple-
mentar lneas de financiamiento
en el Banco Agrario para mejorar la
la infraestructura de riego.
Evaluar los proyectos de riego en
ejecucin y determinar su prioridad
dado los recursos financieros dis-
ponibles.
. Mejorarla red vial primariay secun-
daria.
. Mejorar la infraestructura de co-
mercializacin extema.
Dar asistencia tcnica necesaria
para que el sector privado mejore
sus sistemas de irrigacin.
Fijacin de tarifas de uso de infraes-
tructura de acuerdo a criterios del tipo
de costo marginal de largo plazo.
a. Mejorar la productividad (ver sec-
cin correspondiente).
b. Crear un plan de accin de recupe-
racin de tierras perdidas por ero-
sin o salinidad.
a. Redefinir sus prioridades en mate-
ria de generacin y transferencia
de tecnologa.
b. Dar prioridad a investigacin agr-
cola en zonas de secano.
a. Concentrar las actividades de ge-
neracin y transferencia de tecno-
loga en un nico organismo del
sector pblico.
b. Adecuar la extensin tcnica a las
caractersticas de las zonas agro-
ecolgicas.
54
PROBLEMA
c. Insuficiente apoyo estatal en la
generacin y transferencia de
tecnologa.
7. RECURSOS N A T U R A L E S
Ausencia de una poltica de conserva-
vacin de recursos naturales.
8. INSTITUCIONAL
a. Carencia de objetivos en la
Administracin Pblica Agraria
b. Considerable deterioro del
sistema de informacin es-
tadstica del sector.
OBJETIVO
Involucrar al sector privado en la
transferencia de tecnologa.
Conservacin de recursos naturales
Redefinir el papel del Ministerio de
Agricultura en el nuevo contexto de
reformas.
Establecimiento de un sistema esta-
dstico que apoye la toma de decisio-
nes.
ACCIONES P R O P U E S T A S
c. Usar a los lderes tecnolgicos
locales como elementos centra-
les de la estrategia de difusin.
Estimular la creacin de centros
privados de generacin y transfen-
ciade tecnologa.
a. Reglamentar el Cdigo de Me-
dio Ambiente y Recursos Natu-
rales (D.L. 611 y sus modifica-
torias).
b. Dar prioridad al manejo integral
de cuencas.
c. Establecer un ordenamiento te-
rritorial para establecer bosques
de proteccin en la selva, propi-
ciar la reforestacin con apoyo
de agencias de cooperacin in-
ternacional.
d. Tener una poltica de tarifas
reales de agua.
e. Establecer una institucin que
planifique, administre y regule
los recursos hdricos. Que tam-
bin evale la nueva inversin
para ampliarla frontera agrco-
la.
a. Redimensionary racionalizar el
Ministerio de Agricultura.
b. Mejorar la capacidad de contra-
tacin de personal en el sector
pblico agrario.
c. Consolidar las actividades de
generacin y transferencia de
tecnologa en un nico organis-
mo del sector pblico.
d. Generar mecanismos efectivos
de coordinacin entre el sector
pblico agrario y los gobiernos
regionales para supervisar los
Proyectos Especiales y Progra-
mas Nacionales.
a. Repotenciar la Oficina de Esta-
dstica del Ministerio de Agricul-
tura.
b. Ejecutar el Censo Nacional
 55

OTRAS PUBLICACIONES DE GRADE

Libros

ESTABILIZACIN Y CRECIMIENTO EN EL PERU

Carlos Paredes y Jeffrey Sachs, editores.
INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGA EN AMERICA LATINA : 1970-1990
Patricia McLauchlan de Arregui y Mximo Torero, compiladores
COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO: POLTICAS, GESTIN Y DESARROLLO
Antonio Gonzlez Norris, Hlan Jaworski
LA EXPERIENCIA PERUANA EN NEGOCIACIONES ECONMICAS INTERNACIONALES
Augusto Alvarez

Documentos

ESTABILIZACIN Y CRECIMIENTO EN EL PERU: UNA PROPUESTA INDEPENDIENTE

Carlos Paredes, Jeffrey Sachs y colaboradores

Serie Notas para el Debate

a
N1 ESTABILIZACIN: POLTICA FISCAL
Luis Alberto Arias y otros.
e
N 2 LINEAMIENTOS, DIAGNOSTICO Y PROPUESTA PARA UN PROGRAMA DE ESTABILIZACIN
Carlos Paredes, Armando Cceres, Jeffrey Sachs y otros
e
N 3 POLTICA CAMBIARA, MONETARIA, FINANCIERA Y DE DEUDA
Felipe Larran, Miguel Palomino, Jeffrey Sachs y otros
a
N 4 ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO Y REFORMAS ESTRUCTURALES
Miguel Palomino, Javier Escobal, Augusto Alvarez y otros

Serie Documentos de Trabajo

a
N 6 PRECIOS, COSTOS Y DESEQUILIBRIO MONETARIO: LA EXPERIENCIA PERUANA 1981-1988
Javier Escobal, Jaime Saavedra
a
N 7 COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS: UNA REFLEXION SOBRE LA BALANZA DE SER-
VICIOS NO FINANCIEROS DEL PERU 1970-1988
Armando Cceres
a
N 8 OPCIONES DE POLTICA DE PRECIOS AGRCOLAS EN EL PERU: EL CASO DE LAS BANDAS DE
PRECIOS
Javier Escobal, Julio Paz
a
N 9 EDUCACIN SUPERIOR EN EL PERU: DATOS PARA EL ANLISIS
a
N 10 POLTICA FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA
Luis Alberto Arias
N 11 EL SECTOR INDUSTRIAL EN EL PERU: UNA VISION DE LARGO PLAZO
Gonzalo Garland, Jaime Saavedra
N- 12 RELACIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES Y ESTABILIZACIN: UNA PROPUESTA PARA
EL MANEJO DE LA DEUDA PERUANA
Felipe Larran, Jeffrey Sachs
a
N 13 POLTICA ECONMICA Y RENTABILIDAD EN EL SECTOR MINERO: 1983-1990
Alberto Pasc-Font
a
N 14 POLTICA ECONMICA Y DESARROLLO DEL SISTEMA FINANCIERO PERUANO: Parte I (Diag-
nstico)
Armando Cceres, Javier Nagamine
a
N 15 EL SECTOR AGRCOLA PERUANO Y SUS INTERPELACIONES CON EL ENTORNO
MACROECONMICO: UN MODELO ECONOMETRICO
Arturo Briceo
a
N 16 POLTICA ECONMICA Y DESARROLLO DEL SISTEMA FINANCIERO PERUANO (Parte II):
PROPUESTA PARA UNA REFORMA Y ANLISIS DE LA NUEVA LEY DE BANCOS
Armando Cceres, Javier Nagamine