economia

Cleptocracia
brasileira
A
liberalizao democrtica brasileira no coincidiu com
a eliminao da corrupo crnica. A proliferao de
escndalos demonstra que a sociedade no ainda
capaz de controlar o fenmeno. Sob um regime democrtico, a
corrupo inaceitvel, porque os cidados elegem seus pares
para represent-los, e no para trabalhar contra eles. Tornar a
corrupo objeto de anlise econmica pode contribuir para a
compreenso e o combate ao fenmeno.

por Marcos Fernandes Gonalves da Silva FGV-EAESP

No Brasil, existe uma dispendiosa mquina institucional Unio (TCU), o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. A
para conter a corrupo, mas esta continua disseminada e Secretaria Federal de Controle composta por 23 secreta
aparentemente fora de controle. A impunidade a regra, rias internas que agem em cada ministrio e esto repre
no a exceo. O sistema de controle compe-se de seis sentadas em todos os estados da Unio. O sistema empre
unidades independentes: a Secretaria Federal de Controle, ga cerca de 3 mil pessoas, entre tcnicos e auditores. Essas
o Sistema Integrado de Administrao Financeira Siafi agncias tm por objetivo monitorar e supervisionar o
, a Advocacia Geral da Unio, o Tribunal de Contas da uso do Oramento Federal.

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economia: Cleptocracia brasileira

A Siafi, por sua vez, um sistema on line de informao svel investigar o comportamento dos agentes pblicos, por
de dados que tem por objetivo fornecer dados referentes ao que to difcil controlar a corrupo? Acreditamos que
uso do oramento. Os clientes do sistema so polticos e a qualquer especulao a respeito de uma possvel resposta a
prpria Secretaria Federal de Controle (desde 1996, todos essa pergunta dependa do exame concreto dos fatos e da
os cidados tm direito de acesso aos arquivos). anlise da economia poltica da corrupo na histria con
A Advocacia Geral da Unio emprega cerca de 200 tempornea do Brasil.
funcionrios pblicos para investigar suspeitas de corrup
o e defender a Federao de operaes corruptas. Falta de controle ou tolerncia? Dois dos mais
O TCU desempenha uma funo de superviso e tem conhecidos casos de corrupo na histria recente do pas
poderes para processar e punir quem se envolver com essas tm algo importante em comum. Eles no foram revelados
prticas (mesmo que seja o Presidente). Emprega aproxi por investigaes realizadas pelo Congresso ou pelo sistema
madamente 2 mil funcionrios. federal de controle. Pelo contrrio, surgiram acidentalmen
A funo do Ministrio Pblico a de investigar e te. O escndalo Collor foi resultado de intrigas em famlia,
denunciar Justia casos internos de corrupo do gover e a corrupo oramentria emergiu em meio a uma inves
no. Emprega cerca de 3 mil funcionrios - entre os quais, tigao de homicdio que no estava diretamente relaciona
mais de 300 promotores. da ao caso. Examinemos algo a respeito do segundo caso,
Finalmente, a Polcia Federal, representada pela por ser ele um bom exemplo e demonstrar o drama absurdo
Receita Federal, encarregada de investigar casos de do mau uso de dinheiro pblico.
corrupo e de evaso fiscal. Tem mais de 200 funcion De fato, o caso assemelha-se a um conto policial. O eco
rios, incluindo investigadores. nomista Jos Carlos Alves dos Santos, um alto funcionrio do
Um breve exame do Oramento Federal revela que, Senado, estava sendo investigado pelo homicdio de sua espo
em 1995, os contribuintes brasileiros gastaram US$ 330 sa, seqestrada e morta sob circunstncias misteriosas. A pol
milhes no pagamento dos funcionrios desse grande sis cia o considerava como principal suspeito. Em uma diligncia
tema de controle. Adicionalmente, h unidades que desem em sua casa, os investigadores encontraram milhares de dla
penham funes semelhantes nos estados e municpios. res, parte dos quais era falsificada. Perguntado sobre a origem
Conseqentemente, no se pode dizer que haja falta de do dinheiro, o funcionrio afirmou que vinha de atividades
unidades de controle - salvo no caso da Receita Federal. ilegais ligadas ao processo oramentrio federal.
Com um mnimo de esforo e competncia, essa estrutura O economista era um profissional brilhante. Sua carrei
anticorrupo poderia funcionar. ra pblica comeara na qualidade de assistente tcnico do
Senado, em 1965. Em 1985, tornara-se um assis
O estabelecimento da democracia e tente oramentrio e, em 1988, era o principal
funcionrio do Legislativo encarregado do pro
de maiores poderes ao Congresso no ces
so oramentrio no Congresso. Mais tarde,
ocupou o posto de assessor tcnico da Comisso
trouxe qualquer aperfeioamento ao do Oramento. Em 1991, foi indicado para o
Departamento do Oramento da Unio (DOU),
sistema de controle da corrupo. uma unidade do Executivo, retornando ao
Legislativo em 1992.
Esse perito nos labirintos da legislao
O estabelecimento da democracia e de maiores pode oramentria era um dos elementos mais importantes de
res ao Congresso no trouxe qualquer aperfeioamento ao um esquema de corrupo que abalou mais uma vez a
sistema de controle. Tal fato conduz a uma questo impor credibilidade do Congresso. Na qualidade de profissional
tante: se h um dispendioso sistema de controle e se pos especialista em temas oramentrios, o economista articu

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 economia: Cleptocracia brasileira

lara um grande esquema de corrupo que envolvia pol como os sete anes. A etapa mais importante da operao
ticos e agentes privados. era o processo oramentrio do Congresso. Um pequeno
O escndalo foi estruturado em dois esquemas grupo de congressistas - os sete anes - havia tomado o
paralelos. O primeiro era conhecido como esquema controle da Comisso do Oramento para garantir os inte
das empreiteiras e o segundo como esquema de resses dos beneficirios e lobistas por eles representados
transferncias sociais. Ambos deram-se no Congresso, durante o processo oramentrio.
mas foram organizados na mquina poltica do Poder O principal indcio de corrupo era o alto nvel de
Executivo. O elemento comum aos dois esquemas era aprovao das emendas propostas pelos membros da
a Comisso do Oramento. Comisso. Mas havia outros indcios: (1) os distritos dos
Muitos grupos polticos tinham poder de influncia congressistas eram favorecidos; (2) algumas empreiteiras
antes do processo legal oramentrio do Congresso. Eles beneficiavam-se desproporcionalmente dos desembolsos
usavam essa influncia para desenvolver as propostas de aprovados; e (3) o cumprimento das aprovaes de execu
alocao das unidades oramentrias (os Ministrios) e, o de recursos, apesar do forte controle fiscal. Esses fatos
assim, satisfazer seus interesses. Desse ponto em diante, revelaram o nvel do clientelismo e das relaes patrimo
utilizavam tal influncia sobre a Comisso do Oramento niais existentes no Congresso.
para sancionar a alocao de receitas e desembolsos. O primeiro esquema estava ligado a empreiteiras que
Os polticos envolvidos no caso ficaram conhecidos faziam uma espcie de rodzio no vencimento de concor

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rncias pblicas. O cartel promovia a escolha das vencedo
ras, sem qualquer controle pblico. Outro meio de ao
utilizado era o dos negcios com governos de estados e
municpios. Uma vez aceita a transao, os polticos que
representavam o governo local procuravam exercer influn
cia sobre o processo oramentrio. Aps a aprovao,
faziam lobby para forar a execuo dos desembolsos. O
pagamento feito pelas empresas aos polticos dava-se sob
a forma de uma bonificao de incentivo, em um valor
entre 5% e 20% do preo total do investimento. Apa
rentemente, todos os estgios incluam o suborno de fun
cionrios pblicos diretamente envolvidos com o processo
oramentrio do Congresso e os polticos que faziam o
papel de administradores.
O segundo esquema, das transferncias sociais, favore
cia diretamente os parlamentares envolvidos no oramen
to. Era um exemplo claro de corrupo clientelista. Os
polticos envolvidos procuravam criar entidades de assis
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tncia social e registr-las perante o Conselho Nacional de
Assistncia Social. Essas instituies - erroneamente entitu
ladas ONGs (organizaes no governamentais) - podem
receber recursos do oramento para a suposta prestao de
servios sociais. A maioria era criada e administrada pelos
prprios polticos ou por suas famlias. Muitos deles usa
vam as instituies como beneficirias de cesses de suas
propriedades - uma maneira de alegar a ausncia de bens
pessoais. Fraudes primrias, como a emisso de recibos
ilegais e o emprego de funcionrios fantasmas, eram usadas
para privatizar recursos pblicos. O esquema envolvia ape
nas os deputados da Comisso do Oramento, ao contrrio
do primeiro, que era mais abrangente.
Ento, o que se pode deduzir da anlise desses casos?
Primeiro, que no havia vigilncia adequada sobre o pro
cesso oramentrio. Inexistiam tanto o controle judici
rio, por parte do tribunal de contas da unio, quanto o
interno, por parte do Congresso. O segundo fato, deplo

rvel, que os sete anes eram sabidamente corruptos
anos antes do escndalo. Isso revela, infelizmente, fortes
indcios de que o esquema era de conhecimento pratica
mente geral do Congresso, e de que muitos legisladores
aproveitavam-se dele para obter benefcios indiretos.
Como afirmamos, o estabelecimento da democracia e
de maiores poderes ao Congresso no trouxe qualquer
aperfeioamento do sistema de controle. Esse fato, associa
do a um Congresso clientelista, criou as condies para a
manuteno da corrupo. A corrupo oramentria fissional da equipe econmica criaram o ambiente ideal
caracterizada, principalmente, por questes estruturais
ligadas natureza interna do fenmeno. Essas
questes no esto especificamente relaciona
das ao processo oramentrio. Aparentemente,
os brasileiros ignoram ou toleram a corrupo,
ou simplesmente a aceitam como trao cultural
do homo brasiliensis. Por outro lado, o Brasil
sofre de um subdesenvolvimento institucional.
O papel exercido pelas instituies. A
corrupo um fenmeno universal que permeia
a vida pblica e privada de pases desenvolvidos e
em desenvolvimento h tempos. Mas em muitos
deles, pelo menos em parte, a corrupo foi controlada por
meio de esforos da lei, da imprensa e do poder pblico.
Na Inglaterra e na Frana, por exemplo, a corrupo j
foi endmica e crnica, mas a evoluo institucional, espe primeiro lugar, as atividades corruptas reduzem a eficin
cialmente no caso da Inglaterra, restringiu e controlou os
atos de polticos e funcionrios pblicos. Tal progresso foi
resultado da modernizao do funcionalismo pblico e da
constituio do Estado democrtico moderno. Nesses casos,
instituies como um governo democrtico e a opinio
pblica desempenham uma importante funo de controle.
Nessas sociedades, passou-se do clientelismo e do patri
monialismo para a obedincia por meio da administrao da
propriedade pblica - considerada a existncia de um siste
ma de delito e punio. O Estado democrtico moderno
trouxe, a uma burocracia profissional, uma base poltica
desenvolvida, composta de partidos organizados e eleitores
informados, e um poder judicirio eficiente. O estudo de
exemplos histricos demonstra que a evoluo das regras e
dos valores que geraram essas instituies estabelece um
ambiente de ilegalidade e ilegitimidade para a corrupo.
economia: Cleptocracia brasileira
A luta contra a corrupo exige um engajamento cvico
profundo da populao e da Justia. O processo de impea
chment do ex-presidente Collor deixou claro o fato de que
possvel o envolvimento contra a corrupo na sociedade
brasileira. Mas no podemos nos deixar levar por iluses: o
impeachment surgiu principalmente do cenrio poltico-
econmico. O mau desempenho da economia brasileira, a
violncia do confisco de bens e poupana no contexto do
programa de estabilizao e o comportamento pouco pro
para um processo contra o ento presidente.
A corrupo , em si, um fato
econmico. tanto uma atividade
econmica quanto um crime e
implica em custos para a sociedade
e riscos para as empresas.
A economia poltica da corrupo. Em longo
prazo, h custos que esto associados corrupo. Em
cia das organizaes tanto privadas quanto pblicas. E, em
segundo, elas podem representar custos em termos de
crescimento econmico, por significar atividades impro
dutivas, meras transferncias ilegais de renda.
A corrupo depende da evoluo institucional e deve ser
estudada como fenmeno econmico, pois o mtodo econ
mico pode ser aplicado a pesquisas sobre suborno e corrup
o. Alm disso, a corrupo , em si, um fato econmico.
tanto uma atividade econmica quanto um crime e implica
em custos para a sociedade e riscos para as empresas.
Tais informaes constituem argumentos suficientes
para dar sustentao incluso definitiva da corrupo na
agenda de pesquisa econmica. Ainda assim, embora este
seja um avano real, a maior parte dos acadmicos da eco
nomia infelizmente no a considera como um problema
econmico relevante.
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