Mintzberg H.
GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN1
Henry Mintzberg2
"El capitalismo ha triunfado". A esta feliz
conclusin se lleg en Occidente a medida
que comenzaron a caer uno tras otro los
regmenes comunistas. Y se ha convertido
hasta tal punto en un acto de fe que estamos
ciegos a sus efectos. Tales efectos son muy
negativos de hecho peligrosos porque
semejante conclusin es en s misma errnea.
Desde mi punto de vista hemos confundido
toda la relacin entre empresa y gobierno, y
hubiramos hecho mejor en clarificarla antes
de que acabemos peor de lo que estuvo
Europa del Este.
EL TRIUNFO DEL EQUILIBRIO
El capitalismo no triunf en absoluto; lo hizo el
equilibrio. En Occidente vivimos en
sociedades equilibradas con sectores privados
fuertes, sectores pblicos fuertes y una gran
solidez en los sectores intermedios. Los
pases comunistas sufran un fuerte
desequilibrio. All el Estado controlaba una
enorme proporcin de toda la actividad
organizada. Haba poca o ninguna fuerza de
oposicin. De hecho, la primera grieta del
bloque del Este apareci en el nico lugar
(Polonia) en que haba sobrevivido una fuerza
de ese tipo (la Iglesia Catlica).
El convencimiento de que el capitalismo ha
triunfado est desequilibrando a las
sociedades occidentales, especialmente al
Reino Unido y a los Estados Unidos. El hecho
de que el desequilibrio se incline en favor de la
propiedad privada y no de la pblica no
ayudar a la sociedad. Me opongo a Milton
Friedman de la Universidad de Chicago que
ha estado comparando lo que l llama
"empresa libre" con el socialismo "subversivo".
La propia nocin de que una institucin,
independiente de las personas que la
constituyen, pueda ser libre es en s misma es
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subversiva en una sociedad democrtica.
Cuando las empresas son realmente libres, las
personas no lo son.
De hecho, en nuestra sociedad hay un papel
para distintos tipos de organizaciones y para
las diversas contribuciones que stas hacen
en reas como la investigacin, la educacin y
la salud. El capitalismo de las corporaciones
privadas ha servido para distribuir aquellos
bienes y servicios que estn adecuadamente
controlados por las fuerzas del libre mercado.
Los libros publicados por Friedman y sus
colegas son bienes de este tipo. Pero, lo son
sus investigaciones? o los servicios de salud
que reciben las personas pobres que viven
cerca de los despachos de estos profesores?
MS ALL DE LO PBLICO Y LO
PRIVADO
Hasta donde me llega la memoria, hemos
estado atrapados en un debate sobre la
asignacin de recursos entre los sectores as
llamados privado y pblico. Trtese del
capitalismo frente al comunismo, de la
privatizacin frente a la nacionalizacin o de
los mercados de negocios frente a los
controles del gobierno, los argumentos
siempre contraponen los intereses privados,
independientes, a los intereses pblicos,
colectivos. Ha llegado el momento de que
reconozcamos las limitaciones de esta
dicotoma.
Es claro que existen organizaciones de
propiedad privada, las cuales estn
controladas de cerca por individuos o de
manera ms amplia mediante acciones en la
bolsa de valores. Y hay organizaciones de
propiedad pblica, aunque en realidad
debieran llamarse estatales, ya que en ellas el
Estado acta en nombre del pblico. Nosotros
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como ciudadanos no controlamos nuestras
organizaciones pblicas ms directamente de
lo que controlamos las privadas en nuestra
calidad de clientes (o en tanto pequeos
accionistas). Pero hay otros dos tipos de
propiedad que merecen igual atencin.
Primero, hay organizaciones de propiedad
cooperativa, ya sea controladas formalmente
por sus proveedores (como las cooperativas
agrcolas), por sus clientes (como las
compaas mutuales de seguros o las
cadenas minoristas cooperativas), o por sus
empleados (a la manera de algunas empresas
comerciales como Avis). De hecho, todos los
pases occidentales, incluso los Estados
Unidos, son en gran medida sociedades de
organizaciones cooperativas. Segn la
National Cooperative Business Association,
casi la mitad de la poblacin de los EEUU est
directamente atendida por alguna empresa
cooperativa; asimismo, una de cada tres
personas es miembro de una cooperativa.
Hace poco trabaj para una gran compaa
mutual aseguradora de los EEUU. Se trata de
una empresa muy competitiva, aunque sus
beneficios son propiedad de una cooperativa.
Sus ejecutivos sealan sin titubeos lo
importante que es la ausencia de las
presiones del mercado accionario para
mantener su capacidad de adoptar una
perspectiva de largo plazo.
Segundo, tenemos lo que yo llamo
organizaciones sin propietarios, controladas
por comits de direccin auto-seleccionados y
a menudo muy diversos. Por lo general nos
referimos a estas entidades sin nimo de lucro
como organizaciones no gubernamentales
(ONG), pero tambin son organizaciones no
empresariales y no cooperativas (ONE y
ONC). De hecho, estamos rodeados de
organizaciones sin propietario. Entre ellas se
encuentras muchas de nuestras universidades
(incluyendo la Universidad de Chicago de
Friedman), hospitales, instituciones de caridad
y voluntarias (la Cruz Roja y Greenpeace, por
ejemplo).
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Desde una perspectiva poltica convencional
puede haber una tendencia a colocar estas
cuatro formas de propiedad a lo largo de un
continuum cuyos extremos son la propiedad
estatal y la propiedad privada, con la
propiedad cooperativa y la no propiedad en el
medio. En mi opinin, situar las formas de
propiedad en una lnea recta es un error, dado
que aqu como en todas partes los extremos
se tocan: ambos polos (el izquierdo, la
propiedad estatal; y el derecho, la propiedad
privada) son de lo ms parecidos. Por
ejemplo, desde el punto de vista de la
estructura, las organizaciones tanto privadas
como estatales estn estrecha y directamente
controladas a travs de jerarquas: una que
emana de los propietarios, otra de las
autoridades estatales. En otras palabras,
deberamos curvar esa lnea. As pues, lo que
pareca ser una recta es ms bien una
herradura.
Como bien sugiere la representacin de los
cuatro tipos de propiedad en forma de
herradura, el salto desde la propiedad del
Estado a la privada puede hacerse ms
fcilmente que uno hacia la no propiedad o
hacia la propiedad cooperativa. Quizs por ello
gran parte de nuestra atencin se haya
centrado en la nacionalizacin frente a la
privatizacin. El salto es muy sencillo:
simplemente se compra la organizacin a la
otra parte, se cambian los directores y se
sigue funcionando, mientras que los sistemas
de control interno se mantienen intactos.
Actualmente en Rusia, estos saltos han sido
demasiado simples en muchos sectores: el
control del Estado parece haber dado paso a
un control igualmente devastador del sector
privado. Un camino ms seguro para
conseguir el equilibrio si bien ms lento y
difcil pero actualmente transitado con xito en
algunas de las otras naciones de Europa del
Este consiste en hacer un amplio uso de las
cuatro formas de propiedad de la herradura.
Lamentablemente en Occidente no estamos
familiarizados con la gama completa de
posibilidades. Dado que el capitalismo
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supuestamente ha triunfado, el sector privado
es bueno y el pblico malo, mientras que las
cooperativas y las entidades sin propietarios
se consideran irrelevantes. Por encima de
todo dicen muchos expertos el gobierno
tiene que convertirse en algo ms parecido a
una empresa. Es este supuesto especialmente
el que quiero disputar. Si vamos a gestionar
adecuadamente el gobierno, necesitamos
gobernar la gestin.
CONSUMIDORES, CLIENTES,
CIUDADANOS Y SBDITOS
"Tenemos consumidores", declar el
vicepresidente Al Gore al principio de su
mandato: "el pueblo americano". Pero,
tenemos que llamar consumidores a las
personas para tratarlas decentemente?
Haramos bien en observar qu significaba
consumidores, esta palabra que ahora est
tan de moda, antes de que los japoneses nos
ensearan un par de cosas. Las mayores
corporaciones de EEUU las de la industria
del automvil no trataban muy bien a sus
consumidores. Seguan durante un buen
tiempo estrategias deliberadas de
obsolescencia planificada, un eufemismo para
dejar la calidad de lado. Adems, al menos
una cadena minorista gigante utilizaba
regularmente tcticas de dar gato por liebre
(en ingls bait-and-switch, literalmente anzuelo
y sustitucin), tentando a los consumidores
con productos de precios bajos para luego
inducirles a la compra de otros productos ms
caros. Y en una ancdota muy conocida, para
vender ms pasta dentfrica una famosa
compaa de artculos de consumo primero
hizo ms ancha la boca de los tubos y luego
comercializ cepillos de dientes con cabezales
ms largos!
La empresa est empeada en vendernos
cuanto pueda, manteniendo una relacin
distante controlada por las fuerzas de la oferta
y la demanda. No tengo problemas con esta
nocin en lo que se refiere a automviles,
lavadoras o pasta dentfrica. Pero la salud es
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otra cosa. Cuando se trata de artculos de
consumo, la mayora de compradores
inteligentes son capaces de cuidar de s
mismos; y para los que no lo son, tenemos
mecanismos de proteccin al consumidor.
Pero el principio de caveat emptor (en
latn,dejad que los compradores cuiden de s
mismos, es decir, que hagan valer sus
derechos por s mismos) es una filosofa
peligrosa para la atencin sanitaria y otros
servicios profesionales complejos. Los
vendedores saben inevitablemente mucho
ms que los compradores, que slo con
grandes dificultades pueden llegar a dilucidar
lo que necesitan saber. En otras palabras, el
modelo de propiedad privada tiene sus lmites,
por mucho que proporcione a los
"consumidores" un mercado maravilloso y
eclctico.
No soy un simple consumidor de mi gobierno,
muchas gracias. Espero algo ms que un
intercambio distante y algo menos que la
incitacin al consumo. Cuando recibo un
servicio profesional del gobierno educacin,
por ejemplo la etiqueta cliente se adeca
ms a mi rol. (General Motors vende
automviles a sus consumidores- Ernst &
Young proporciona servicios contables a sus
clientes.) De hecho, muchos de los servicios
que recibimos del gobierno son profesionales
por naturaleza.
Pero hay algo ms importante an: soy un
ciudadano con derechos que van mucho ms
all de los de los consumidores o incluso de
los de los clientes. La mayora de los servicios
del gobierno, entre ellos las autopistas, la
seguridad social y la poltica econmica,
implican complejos intercambios entre
intereses en competencia. Tom Peters ilustra
bien esta idea con una historia sobre la
obtencin del permiso de construccin para
ampliar su casa. No quiero que un burcrata
del Ayuntamiento me haga pasar un mal rato,
dijo en una de sus cartas. Quiero un trato
adecuado, rpido, parecido al de una
empresa. Pero, qu ocurre si mi vecino
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quiere ampliar su casa? Quin es entonces
el consumidor de cara al Ayuntamiento?
Tengo derechos como ciudadano, y tambin
tengo obligaciones como sbdito. Los
britnicos, por supuesto, mantienen su
condicin formal de sbditos de la corona,
retrocediendo a los das en que los individuos
perdieron gran parte de su autonoma sobre
sus "sucias, embrutecidas y cortas" vidas
como deca Thomas Hobbes a cambio de la
proteccin del Estado. Pero, britnicos o no,
de un modo u otro seguimos siendo sbditos
de nuestros gobiernos: cuando pagamos
impuestos, permitimos que nos recluten para
el ejrcito o respetamos las leyes del Estado
por el bien del orden colectivo.
Consumidor, cliente, ciudadano y sbdito:
estos son los cuatro sombreros que todos
llevamos en la sociedad. Como consumidores
y ciudadanos, disfrutamos de una relacin
recproca de dar y recibir con el gobierno. Los
consumidores reciben servicios directos del
gobierno; sus ciudadanos se benefician en
forma ms indirecta de la infraestructura
pblica que ste proporciona. Pero hay una
gran diferencia entre las actividades del
gobierno orientadas hacia los consumidores y
aquellas orientadas hacia los ciudadanos: la
frecuencia de ocurrencia. Si revisamos
detalladamente las actividades del sector
pblico si, por ejemplo, examinamos una
gua de telfonos del gobierno,
encontraremos relativamente pocas que se
adapten a la categora pura de consumidores.
(Y parte de lo que se adapta es bastante
desafortunado, como los boletos de la lotera).
Realmente queremos que nuestros
gobiernos sean como esa compaa de
dentfrico, pregonando sus productos? El
actual malestar hacia el gobierno no podra
proceder ms bien de que se parece
demasiado a una empresa y no demasiado
poco?). En cambio, bajo la categora de
ciudadano encontraremos una cantidad
enorme de actividad en forma de
infraestructura pblica de carcter social
(como los museos), fsico (como las carreteras
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y puertos), econmico (como la poltica
monetaria), mediador (como los juzgados
civiles), internacional (como las embajadas),
adems de la propia infraestructura de soporte
del gobierno (como la maquinaria electoral).
Como sbditos y clientes, tenemos relaciones
ms unilaterales con el gobierno.
Parafraseando a John F. Kennedy, la cuestin
como sbditos es qu debemos hacer por
nuestros gobiernos en lo que se refiere a
respetar los controles del Estado. En cambio,
la cuestin como clientes que recibimos
servicios profesionales tiene que ver con qu
nos proporciona el Estado. Una gua de
telfonos del gobierno revela todo tipo de
actividades bajo la categora de sbditos:
polica, fuerzas armadas, agencias
reguladoras y prisiones. Pero lo ms
sorprendente es el protagonismo de los
servicios profesionales que los gobiernos
proporcionan directa o indirectamente
mediante financiacin pblica: toda la
atencin de salud en algunos pases, y gran
parte de ella en los dems, y una buena parte
de la educacin y otros servicios como la
meteorologa.
Por supuesto, no todas las actividades del
gobierno se ajustan exactamente a una de las
cuatro categoras. Nuestros parques
nacionales, por ejemplo, proporcionan
servicios al consumidor (a los turistas) y
servicios profesionales al cliente (a los turistas
atrapados en las montaas). Los parques
forman parte tambin de la infraestructura
pblica que disfrutamos como ciudadanos y
este hecho requiere de nosotros, como
sbditos, que respetemos su entorno Para
poner otro ejemplo: los presos de las prisiones
son evidentemente sbditos. Pero siguen
siendo ciudadanos con ciertos derechos y,
desde el momento en que creemos en el papel
que cumple la rehabilitacin, tambin son
clientes. Introduzco estas cuatro etiquetas, por
consiguiente, no tanto con propsitos de
clasificacin como de clarificacin, es decir,
para ampliar nuestra apreciacin de los fines
variados que tiene el gobierno.
4

Quisiera relacionar los roles de consumidor,
ciudadano, cliente y sbdito con la discusin
anterior. Los consumidores estn
adecuadamente atendidos por organizaciones
privadas, a pesar de que las cooperativas
como las compaas mutuales de seguros
suelen poder hacerlo con efectividad. Slo en
reducidas esferas el servicio al consumidor es
tarea propia del Estado. Cuando se trata de
actividades donde las personas actan como
ciudadanos y sbditos, esto es, donde sus
derechos y obligaciones jurdicas estn en
juego, tan slo deberamos aventurarnos ms
all del modelo de propiedad estatal con
mucha prudencia. Las tensiones (trade-offs)
entre intereses en conflicto en el caso de los
ciudadanos, as como el necesario uso de la
autoridad en el caso de los sbditos, exigen
que el Estado cumpla un papel claro.
La relacin con el cliente es quizs ms
complicada. No est claro que aquellos
servicios ampliamente aceptados como
pblicos niveles mnimos de educacin y de
atencin a la salud, por ejemplo sean
especialmente efectivos cuando los presta el
gobierno directamente, ni mucho menos
cuando los prestan las empresas privadas. Ni
el uno ni las otras por s solos pueden
satisfacer todos los complejos requisitos de los
servicios profesionales. Los mercados son
brutos; las jerarquas son burdas. Las
organizaciones sin propietarios, o en algunos
casos las cooperativas, pueden prestar un
mejor servicio en este caso, aunque con
financiacin pblica para asegurar la equidad
en la distribucin. A propsito, no es poco
usual que se le confen servicios profesionales
a organizaciones cooperativas. Incluso
aquellas profesiones obviamente comerciales,
como la contabilidad y la consultora, a
menudo ofrecen servicios a travs de
cooperativas, principalmente por la va de
sociedades profesionales.
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LOS MITOS DE LA GESTIN
Hemos visto que una sociedad equilibrada
requiere varias formas institucionales de
propiedad y control, y que dentro del sector
pblico hay una amplia gama de funciones de
gobierno. De qu manera se deberan
gestionar entonces las actividades del
gobierno? Para responder a esta pregunta, en
primer lugar debemos considerar la gestin en
s misma, o al menos los mitos populares que
existen acerca de ella.
El debate sobre la gestin est actualmente
muy en boga. Ms precisamente, debera
decir Gestin, siguiendo el ejemplo de Albert
Shapero de Ohio State University, quien en
mayo de 1976 escribi un artculo en Fortune
titulado What MANAGEMENT Says and What
Managers Do. Estamos hablando de Gestin
con mayscula, esto es, un proceso muy
especfico y estilizado que, segn mis
investigaciones, tendra sorprendentemente
poca conexin con lo que los directivos
realmente hacen. Con todo, ste es el tipo de
gestin que nos inunda actualmente en
libreras, programas de MBA, y seminarios de
formacin presentados a travs de grandes
campaas publicitarias, por ejemplo. Pero,
puede esto aplicarse realmente a nuestros
roles como ciudadanos, sbditos, clientes, y
ocasionalmente consumidores del gobierno?
Raramente, en mi opinin. Permtanme
explicarles.
La perspectiva de Gestin de la gestin se
basa en uno de estos tres supuestos:
Es posible aislar actividades concretas,
tanto unas de otras como del control
jerrquico directo. El principio deriva del
sector privado, donde muchas
corporaciones estn divididas en
empresas autnomas organizadas como
divisiones. Cada unidad tiene una misin
clara: ofrecer su propio conjunto de
productos o servicios. Si con ello cumple
los objetivos fijados por la central, se
permite que sea ms o menos autnoma.
5

El desempeo puede evaluarse en forma
completa y adecuada mediante medidas
objetivas. Los objetivos que cada actividad
debe lograr pueden expresarse en
trminos cuantitativos: tanto los costos
como los beneficios se pueden medir. (En
los negocios, por supuesto, los criterios
son financieros y por lo tanto los costos y
beneficios se combinan para fijar
estndares para estos ltimos y para la
rentabilidad de la inversin.) De este
modo, puede haber una valoracin
"objetiva" que por naturaleza es apoltica.
El sistema no puede permitirse demasiada
ambigedad ni demasiados matices.
Las actividades pueden confiarse a
directivos profesionales autnomos
responsables del desempeo. "Dejemos
que sean los directivos quienes
gestionen", dice la gente. Muchos tienen
gran fe en directivos formados en la as
llamada profesin de la gestin.
"Hagmoslos responsables. Si actan de
acuerdo con un plan indicado,
recompensmoslos. Si no,
sustituymoslos".
Estos supuestos, en mi opinin, chocan con lo
que la mayora de las delegaciones del
gobierno hacen y con la manera de trabajar de
las mismas. Para aislar las actividades del
gobierno del control jerrquico directo en la
forma en que lo prescribe esta Gestin, es
necesario formular polticas claras, sin
ambigedades, desde la esfera poltica, para
que sean ejecutadas en la esfera
administrativa. En otras palabras, las polticas
deben mantenerse bastante estables en el
tiempo, y los polticos (del mismo modo que
los directivos de otras agencias) deben
mantenerse al margen de la ejecucin de tales
polticas. Hasta qu punto es esto comn?
Cuntas actividades del gobierno se ajustan
a una frmula de este tipo?
Las loteras, desde luego. Pero qu ms?
Menos de lo que uno se pueda imaginar.
Muchas actividades del gobierno estn
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interconectadas y no pueden aislarse. La
poltica exterior, por ejemplo, no puede
identificarse con un slo departamento, y
menos an con una sola agencia. Ciertamente
hay actividades del sector pblico que se
pueden aislar horizontalmente unas de otras,
ms o menos, como en el caso de la polica o
los servicios de prisiones. Pero pueden
aislarse verticalmente del proceso poltico? En
verdad que no han faltado los esfuerzos para
aislarlas. Hace unos aos, el Reino Unido hizo
de su servicio de prisiones una agencia
ejecutiva ostensiblemente autnoma y nombr
a un ejecutivo de empresa de altos vuelos
para que la dirigiera. Recientemente y con
gran escndalo el directivo fue destituido,
aparentemente porque no quiso despedir a
uno de los guardianes tras la muy publicitada
fuga de tres prisioneros. Cuando se iba se
lament ante la prensa de que haba ms
control poltico sobre el servicio ahora que
ste haba pasado a ser "autnomo".
Cuntos polticos estn preparados para
abandonar el control de cuntas de sus
polticas? Y cuntas polticas en el gobierno
actualmente pueden simplemente ser
formuladas en un lugar para ser ejecutadas en
otro, en vez de ser elaboradas a partir de un
proceso iterativo que implique tanto polticas
como administracin? Aprendizaje es otra de
las palabras de moda en Gestin. Bien,
elaborar polticas interactivamente es
aprendizaje, mientras que ejecutarlas
irreflexivamente no lo es. La creencia de que
en el gobierno las polticas y la administracin
pueden separarse como la formulacin y la
ejecucin en la planificacin corporativaes
otro viejo mito que debera pasar a mejor vida.
A continuacin consideremos el mito de la
medicin, una ideologa adoptada casi con
fervor religioso por el movimiento de la
Gestin. Cul es su efecto sobre el
gobierno? Las cosas deben medirse, desde
luego, especialmente los costes. Pero,
cuntos de los beneficios reales de las
actividades del gobierno se prestan a esta
medicin? Algunos bastantes simples y
6

prestados directamente especialmente en el
nivel municipal como la recoleccin de
basuras. Pero, qu ocurre con el resto? Los
famosos sistemas de presupuestacin,
planificacin y programacin de Robert
McNamara en el gobierno federal de los EEUU
fracasaron por este motivo. La medicin sola
dejar de tener sentido, causando a menudo
graves distorsiones. (Recuerdan el recuento
de cuerpos de Vietnam?) Cuntas veces
tendremos que volver sobre esto hasta que
nos demos finalmente por vencidos? Muchas
actividades estn en el sector pblico debido
precisamente a problemas con la medicin. Si
todo estuviera tan claro como el agua y todo
beneficio fuera tan fcilmente atribuible, hace
tiempo que esas actividades estaran en el
sector privado.
Consideremos un ejemplo de los servicios
sanitarios pblicos en Inglaterra. Un cirujano
de transplante de hgado en el National Health
Service oper a diez pacientes. Dos de ellos
murieron. De los ocho que sobrevivieron, uno
que haba tenido cncer unos aos antes tuvo
una recada. El hgado de otro paciente
empez a fallar y necesit un segundo
transplante. De los seis pacientes restantes,
slo tres pudieron reemprender vidas
laborales normales. Al preguntarle sobre su
desempeo, el cirujano declar que su ndice
de xito era de 8 sobre 10. (Por supuesto, tan
pronto como hubiera sustituido el hgado que
fallaba, estara preparado para anunciar 9
sobre 11. Contaba hgados, no personas). Un
inmunlogo lo evaluaba en 7 sobre 10,
argumentando que el cirujano no deba haber
operado a la persona que tena cncer.
Consciente de los costes, un gerente del
hospital situ la cifra en 6 sobre 10. Las
enfermeras decan que era de 3 sobre 10,
teniendo en cuenta la calidad de vida
postoperatoria.
Ahora, imagnense a ustedes mismos teniendo
que hacer su propia valoracin. Dnde est
el sobre mgico con la nica respuesta
correcta? No lo encontrarn. El hecho es que
la evaluacin de muchas de las actividades
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ms corrientes del gobierno requiere un juicio
de valor cualitativo, algo que una medicin
cuantitativa estricta no puede proporcionar. De
modo que cuando se permite que la Gestin
tome el mando, todo el mundo se vuelve loco,
especialmente el "consumidor", quien se lleva
la peor parte.
Finalmente est el mito de el directivo
profesional que puede resolverlo todo:
"Coloque a alguien adecuadamente formado
al mando y todo ir bien". Estamos tan
enamorados de este culto al liderazgo heroico
que no conseguimos ver sus contradicciones
obvias. Por ejemplo, en nombre del
empoderamiento (empowerment) de los
empleados, de hecho reforzamos la jerarqua.
El supuesto empoderamiento o acto de
conferir poder se convierte en un cheque en
blanco para los jefes, quienes siguen
controlndolo todo. Y estos jefes, si slo
entienden de Gestin continan en su nube, a
menudo ignorantes del objeto de su Gestin.
Una situacin como sta slo alimenta el
cinismo. En su temor mortal de no cumplir con
los nmeros sagrados, los directivos dan
vueltas constantemente a la reorganizacin,
engendrando ms confusin que claridad. En
otras palabras, nuestra obsesin con la
Gestin contradice en buena parte la realidad.
En consecuencia distorsiona actividades
serias, como es el caso de muchos sistemas
de escuelas pblicas que han sido
virtualmente destruidos por el poder que tiene
la jerarqua directiva para dirigir actividades de
las aulas sin tener nunca que llegar a ensear
nada.
MODELOS PARA GESTIONAR EL
GOBIERNO
Entonces, cmo debera gestionarse el
gobierno? Consideremos cinco modelos, cada
uno marcado por su propio modo de organizar
la autoridad de control del gobierno, o
superestructura, y las actividades de sus
agencias, o microestructura. (La autoridad
presupuestaria formara parte de la primera,
7

por ejemplo; una agencia para la proteccin
del medio ambiente sera un ejemplo de la
segunda.) Algunos de los modelos son ms
antiguos, otros ms recientes. Podramos no
utilizar tanto algunos de ellos, a pesar de su
actual popularidad, y usar ms otros que no
son tan conocidos.
El modelo del gobierno como mquina. El
gobierno aqu se considera como una mquina
dominada por normas, leyes y estndares de
todo tipo. Esto se refiere tanto a la
superestructura como a cada una de las
microestructuras. Cada agencia controla su
personal y actividades, y a su vez est
controlada por el aparato central del Estado.
De este modo, el gobierno adopta la forma de
un holograma: examinamos cualquier pieza y
es igual al resto. Este ha sido el modelo
dominante en el gobierno, casi a costa de
todos los dems, del mismo modo que "la
solucin ptima" (best way) de Frederick
Taylor fue popularizada por Luther Gulick y
Lyndall Urwick en 1930 en el sector pblico.
Su lema podra haber sido "control, control y
control". De hecho, la palabra burcrata para
denominar al funcionario pblico procede de la
influencia de este modelo.
El modelo mquina fue desarrollado como la
principal herramienta de control de la
corrupcin y el uso arbitrario de la influencia
poltica. Por eso se hizo tan popular a
principios de siglo. Ofreca coherencia en la
poltica y fiabilidad en la ejecucin. Pero le
faltaba flexibilidad y capacidad de reaccin
ante la iniciativa individual, motivo por el cual
ahora ha cado en desgracia. De una forma u
otra, sin embargo, el modelo mquina continua
dominando en el gobierno.
El modelo de gobierno como red. Es lo
contrario del modelo mquina: flexible en lugar
de estricto, libremente fluido en lugar de
controlado, interactivo en lugar de muy
segmentado. Se percibe al gobierno como un
sistema nico entrelazado, una compleja red
de relaciones cambiantes diseada para
resolver los problemas a medida que surgen, y
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rea de Gestin de la Prctica Asistencial. EASP.
Mintzberg H.
conectada mediante canales de comunicacin
informales. En el nivel micro, el trabajo se
organiza en torno a proyectos, como por
ejemplo un proyecto para desarrollar una
nueva poltica de bienestar o para planificar la
construccin de un nuevo edificio. "Conectar,
comunicar y colaborar" podra ser el lema de
este modelo. Irnicamente, al igual que el
modelo mquina, el modelo de red tambin es
hologrfico en tanto sus partes funcionan
como el todo: los proyectos individuales
operan dentro de una red de proyectos
interrelacionados.
El modelo de control del desempeo. La
Gestin con mayscula encuentra su plena
realizacin en el modelo de control del
desempeo, cuyo lema podra ser "aislar,
asignar y medir". Este modelo busca ante todo
que el gobierno se parezca ms a una
empresa. Pero aqu es necesario que seamos
concretos porque el ideal no es simplemente
cualquier empresa. Existe el supuesto, no muy
a menudo explcito, de que el ideal es la
estructura divisional popularizada
concretamente por los conglomerados. La
organizacin en general se divide en "lneas
de negocio" a las que se asignan objetivos de
desempeo de los que son responsables sus
directivos. As pues, la superestructura
planifica y controla mientras que las
microestructuras ejecutan. Todo muy
ordenado, pero no necesariamente muy
efectivo.
De hecho, pocas personas en los crculos
empresariales siguen creyendo en el
conglomerado como forma de organizacin. Si
los negocios tienen tan poca relacin unos con
otros, por qu molestarnos en tenerlos en la
misma organizacin? Qu valor aade una
central remota que slo ejerce control sobre el
desempeo financiero? Por otra parte, un
nfasis exagerado en la planificacin y la
medicin del desempeo refuerza el control
jerrquico convencional en el nivel de la
microestructura, donde los directivos tienen
responsabilidad personal de cumplir objetivos
impersonales. As, el efecto final es reforzar el
8

antiguo modelo mquina. En otras palabras, el
modelo de desempeo descentraliza para
centralizar; afloja para estrechar. Y la
estrechez va en detrimento de la flexibilidad,
creatividad e iniciativa individual. De este
modo, el valeroso nuevo mundo de la gestin
pblica muy a menudo no es ms que la
misma gestin mquina: una nueva etiqueta
sobre una vieja botella. Funciona bien all
donde funcionaba la gestin tipo mquina a
veces hasta ligeramente mejor pero en
ninguna otra parte.
El modelo del gobierno virtual. Si llevamos
el modelo de desempeo hasta su lmite
natural, daremos con un modelo que puede
llamarse gobierno virtual. Popular en lugares
como el Reino Unido, los Estados Unidos y
Nueva Zelanda, el gobierno virtual supone que
el mejor gobierno es el no gobierno.
Desprndanse de todo, nos dicen, o al menos
de todo aquello de lo que sea remotamente
posible desprenderse. En el mundo perfecto
del gobierno virtual, las microestructuras (las
actividades de las agencias) ya no estaran
dentro del gobierno. Todo este tipo de trabajo
tendra lugar en el sector privado. Y la
superestructura slo existira en la medida en
que fuese necesaria para organizar el
suministro de servicios pblicos a travs de
organizaciones privadas. As, el lema de este
modelo sera "privatizar, contratar y negociar".
El modelo representa el gran experimento de
los economistas que nunca han tenido que
gestionar nada.
El modelo del control normativo. Ninguno
de los modelos anteriores ha conseguido
estructurar adecuadamente el control social.
Quizs ello se deba a que el control social
tiene poca relacin con las estructuras
formales. "Es tan simple, Anjin-San", oye de
labios de su amante japonesa el confundido
capitn britnico de Shogun, nufrago en una
tierra extraa. "Simplemente cambia tu
concepto del mundo". Al ejemplificar un
concepto diferente del mundo, el modelo de
control normativo no se centra en sistemas
sino en principios ticos. Aqu cuentan las
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actitudes, no las cifras. El control es normativo
es decir, basado en valores y creencias. El
modelo no es muy reconocido en la mayora
de los gobiernos occidentales, y mucho menos
en las empresas occidentales. Ha funcionado
bien para los japoneses, pero cuanto ms han
demostrado ellos su superioridad en la
competencia directa con Occidente, ms se
han retirado los occidentales hacia su antiguo
modelo mquina o hacia nuevas versiones
del mismo, que funciona exactamente al
contrario. rase una vez, sin embargo en la
poca en que todava exista el concepto de
servicio pblico, un modelo normativo que
era el que realmente consegua que el modelo
mquina siguiera funcionando. En otras
palabras, el servicio y la dedicacin
transformaron los efectos negativos de la
burocracia. Pero gran parte de esta actitud ha
desaparecido o est desapareciendo
rpidamente.
Cinco elementos claves caracterizan el
modelo normativo:
1. Seleccin. Se elige a las personas por sus
valores y actitudes, y no slo por sus
credenciales.
2. Socializacin. Este elemento asegura la
dedicacin de sus miembros a un sistema
social integrado.
3. Gua. Viene dada por principios aceptados y
no por planes impuestos, por ideas-fuerza ms
que por objetivos.
4. Responsabilidad. Todos los miembros
comparten la responsabilidad. Perciben que
los lderes quienes practican un estilo
artesanal de gestin enraizado en la
experiencia confan en ellos y los apoyan.
De este modo, la inspiracin sustituye al mal
llamado empoderamiento.
5. Juicio. El desempeo es evaluado por
personas con experiencia, incluyendo a
receptores del servicio, algunos de los cuales
estn presentes en comits de supervisin
representativos.
El lema del modelo normativo podra ser
"seleccionar, socializar y juzgar". La clave es
la dedicacin, que se produce en dos
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direcciones: por y para los proveedores del
servicio. Los proveedores son tratados
decentemente y por tanto responden del
mismo modo. Las agencias pueden incluso
aislarse horizontalmente, pero el control
vertical por parte de la superestructura es ms
normativo que tecnocrtico. El modelo permite
microestructuras radicalmente diferentes: ms
motivadas, igualitarias y enrgicas, y menos
mecnicas y jerrquicas.
Ninguno de estos modelos es mejor que los
dems. Actualmente funcionamos con todos
ellos. La recaudacin de impuestos sera
inconcebible sin una dosis saludable de
modelo mquina, del mismo modo que lo sera
la poltica exterior sin el modelo red. Y ningn
gobierno puede funcionar efectivamente sin un
gran despliegue de controles normativos, al
igual que ningn gobierno actualmente puede
ignorar la necesidad de despojarse de lo que
en realidad no atae al sector pblico. El
gobierno, en otras palabras, es un sistema
enormemente eclctico, tan variado como la
vida misma (ya que trata con casi todas las
facetas concebibles de la vida).
Pero algunos modelos sirven para lo bueno y
algunos para lo malo. Es posible que
queramos favorecer lo bueno. Todos
reconocemos la atencin excesiva que se le
da al modelo mquina. Pero deberamos ser
conscientes de su resurgimiento en el modelo
del desempeo. Esto no significa que
debamos rechazar este modelo. La agencia
ejecutiva casi autnoma est bien para
muchos de los servicios apolticos y sencillos
del gobierno como el despacho de pasaportes.
Dejmoslo as y no pretendamos que se trata
de un nuevo tipo de "solucin ptima".
Debemos valorar ms el modelo de red, que
es necesario para tantas de las actividades
impredecibles y complejas de los gobiernos de
hoy, como por ejemplo la formulacin de
polticas, los servicios de alta tecnologa y la
investigacin. Pero tambin debe evitarse la
dependencia de este modelo. En Francia,
tanto el sector pblico como el privado han
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estado durante mucho tiempo dominados por
una lite poderosa e interconectada que se
mueve con un grado tal de libertad e influencia
que se est convirtiendo en cada vez ms
agobiante para la nacin. El sistema de red en
Francia podra beneficiarse de la concesin de
una mayor autonoma de las agencias como
un modo de ejercer control sobre el poder de
esta lite.
Estoy personalmente convencido de que
tenemos una enorme necesidad de conceder
mucho ms nfasis al modelo normativo.
Como bien lo han dejado claro los japoneses,
nada puede sustituir a la dedicacin humana.
Y aunque gran parte de las empresas
occidentales necesitan aprender este
mensaje, se ha vuelto especialmente
importante en el gobierno dadas sus
prioridades cambiantes, sus delicados matices
y las tensiones complicadas entre intereses en
conflicto que lo caracterizan. Una organizacin
sin compromiso humano es como una persona
sin alma: esqueleto, carne y sangre con la
capacidad de consumir y excretar, pero
privada de fuerza vital. El gobierno necesita
desesperadamente fuerza vital.
Creo que esta conclusin se aplica
especialmente a los servicios profesionales
orientados hacia los clientes como son la
atencin de la salud y la educacin, que nunca
pueden ser mejores que la gente que los
presta. Es necesario que liberemos a los
profesionales tanto de los controles directos
de la burocracia del gobierno como de las
fuertes presiones de la competencia de
mercado. Por este motivo la no propiedad y
algunas propiedades cooperativas parecen
funcionar tan bien en esas reas.
GOBERNAR LA GESTIN
Si alguna de estas ideas tiene sentido,
entonces debemos demostrar que es factible
empezando por moderar la influencia que la
orientacin empresarial y la filosofa de
Gestin actualmente en boga tienen sobre
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otros sectores sociales. En otras palabras, el
gobierno puede necesitar gestin, pero la
gestin tambin necesita un poco de gobierno.
Tomemos en consideracin las siguientes
proposiciones:
No todo en la empresa es bueno, no todo en el
gobierno es malo. Cada cual tiene su lugar en
una sociedad equilibrada junto a las
organizaciones cooperativas y sin propiedad.
No deseo comprar mis automviles al
gobierno, del mismo modo en que no quiero
recibir mis servicios policiales de la General
Motors. Y me gustara ver que ni el sector
pblico ni el privado, en su mayor parte,
participen en la prestacin directa de servicios
de salud, en favor de organizaciones sin fines
de lucro o cooperativas.
Las sociedades reciben los servicios pblicos
que esperan recibir. Si la gente cree que el
gobierno es inepto y burocrtico, pues as va a
ser. En cambio si se reconoce por servicio
pblico la noble vocacin que es, la gente
acabar teniendo un gobierno fuerte. Y
actualmente no hay ninguna nacin que pueda
permitirse nada que no sea un gobierno fuerte.
No va siendo hora de que pare la condena al
gobierno en Estados Unidos? Como
canadiense que vive parte del ao en Francia,
puedo testificar que estas actitudes negativas
estn resultando ser contagiosas y no nos
hacen ningn bien.
Las empresas pueden aprender del gobierno,
lo mismo que el gobierno puede aprender de
las empresas; y ambos tienen mucho que
aprenden de las organizaciones cooperativas
y sin nimo de lucro. En el sector pblico las
personas se enfrentan a sus propios tipos de
problemas: objetivos en conflicto, grupos con
intereses mltiples y una intensa presin
poltica, por ejemplo. Con todo, sus problemas
estn siendo cada vez ms habituales en el
sector privado. Muchos de los directivos ms
inteligentes, elocuentes y efectivos que he
conocido trabajan para el gobierno.
Lamentablemente no son muy agresivos
cuando se trata de dar a conocer sus ideas. La
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gente de negocios obtiene un gran beneficio
de escucharles.
Las cooperativas tienen formas sofisticadas
para tratar con circunscripciones dispersas, y
tambin con tipos especiales de clientes. Y
luego estn las organizaciones sin fines de
lucro, en las que encontramos la ms
completa realizacin del modelo normativo, del
cual tenemos mucho que aprender en
Occidente. Podemos beneficiarnos en gran
medida de las experiencias de unas y otras,
tan pronto como podamos superar nuestros
estrechos prejuicios.
Necesitamos un gobierno orgulloso, no
empobrecido. Los ataques contra el gobierno
son ataques contra el tejido social. Tenemos
necesidades individuales, por supuesto, pero
una sociedad que permite que socaven las
necesidades colectivas pronto se destruir a s
misma. Todos valoramos los bienes privados,
pero no tienen ningn valor sin bienes pblicos
como las polticas econmicas y
reguladoras que los protejan.
El que muchos de los directivos del gobierno
sean cargos de designacin poltica se
considera ahora parte natural del proceso
poltico de los EEUU. (Esto no ha sido siempre
as: tales cargos son proporcionalmente tres
veces ms comunes hoy de lo que fueron en
los aos treinta)3. Cada nuevo gobierno
simplemente sustituye los altos cargos de las
jerarquas ministeriales. Creo que ha llegado
el momento de que esto se reconozca
exactamente como lo que en gran medida
parte es: corrupcin poltica, tcnicamente no
ilegal, pero que sin embargo socava un
servicio pblico dedicado y experto. Tal
tendencia tambin surge de la creencia
errnea de que aquellos que han dirigido algo
pueden dirigir cualquier cosa (aunque mucho
de los nombrados por razones polticas han
dirigido slo a algunos abogados o ayudantes
de investigacin).
Si los cargos de designacin poltica son tan
deseables, por qu no se utilizan en el
ejrcito? Imaginemos que un presidente de
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EEUU reemplazara a todos los generales de
una y dos estrellas y a la mayora de los de
tres con nombramientos polticos. Sera un
ultraje. "No se puede dirigir as un ejrcito",
insistira la gente. "Se debe tener a gente
dedicada, experta". Bien: qu diferencia hay
con los Ministerios de Economa, Educacin o
Interior? Otros pases han encontrado medios
para garantizar el control poltico sin tener que
recurrir a la politizacin de la administracin.
Por encima de todo, necesitamos un equilibrio
entre los distintos sectores de la sociedad.
Esto se refiere tanto a actitudes como a
instituciones. Los valores del sector privado
prevalecen en toda la sociedad. Pero el
gobierno y otros sectores deberan tener
cuidado de lo que copian de la empresa. Es
probable que la empresa jams haya tenido
ms influencia que ahora. En los Estados
Unidos, a travs de comits de accin poltica
y de actividades de cabildeo (lobby), los
intereses institucionales (no slo los
empresariales) ejercen una enorme presin
sobre el sistema poltico, reduciendo la
influencia de los individuos. El sistema est
fuera de control. Mi argumento aqu no es
contra la empresa como empresa sino en
favor del equilibrio en la sociedad.
Necesitamos equilibrio entre los cuatro
sectores, as como promover el equilibrio entre
nuestros intereses pblicos como individuos
con las demandas privadas de las
instituciones.
La tendencia predominante en la actualidad es
promover la privatizacin de los servicios
pblicos. Es probable que parte de esta
filosofa sea til. Pero buena parte de ella es
simplemente una tontera. Y si ponemos tanto
nfasis en discriminar todo aquello que no
corresponde al gobierno, no deberamos ser
igualmente estrictos en la identificacin de
todo lo que no corresponde a la empresa?
Tomemos los peridicos, por ejemplo. Hay
alguna sociedad democrtica que pueda
permitirse tener todos los peridicos en el
sector privado, especialmente cuando estn
concentrados en unas pocas manos, que
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pueden ejercer una gran influencia poltica si
as lo desean? Existen otros modelos de
propiedad, como es el caso de algunos de los
peridicos ms prestigiosos del mundo por
ejemplo la organizacin sin nimo de lucro
The Guardian en Inglaterra y la propiedad
cooperativa mltiple (periodistas y lectores,
junto con algunas instituciones) de Le Monde
en Francia. No olvidemos que la finalidad de la
democracia es un pueblo libre, no unas
instituciones libres. En resumen, deberamos
examinar con cuidado el grado de equilibrio de
nuestras sociedades hoy, antes de que el
capitalismo triunfe de verdad.
NOTAS
1 Artculo originalmente publicado en el Harvard
Business Review, mayo-junio de 1996. La
traduccin estuvo a cargo de Angie Larrosa en
1997, con correcciones de Ana Rico en 2008.
Reproducido en Losada C (ed.) (2008) De
burcratas a gerentes? Las ciencias de gestin
aplicadas a la administracin del Estado, Banco
Interamericano de Desarrollo, captulo 7, p.197-
211.
2 Henry Mintzberg es uno de los expertos en
gestin ms reputados en el mundo. Actualmente
es profesor de administracin y direccin de
empresas en varias universidades, entre ellas
McGill University (Canad), INSEAD (Francia),
London Business School (Inglaterra) y Carnegie-
Mellon University (EEUU). Sus libros ms
conocidos son The Nature of Managerial Work
(1973), The Structuring of Organizations (1979),
Power In and Around Organizations (1983), The
Strategy Process (1988, 2nd ed. 1991), y
Mintzberg on Management: Inside Our Strange
World of Organizations (1989). En 1995 su
publicacin The Rise and Fall of Strategic Planning
recibi el premio al mejor libro de gestin de la
Academy of Management. Ha ganado dos veces el
premio McKinsey al mejor artculo del ao de la
revista Harvard Business Review.
3 D. J. Savoie. Thatcher, Reagan, Mulroney: In
Search of a New Bureaucracy. The University of
Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1994
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