Estado, Mercado y Sociedad: polticas e instituciones de accin econmica y

social en Amrica Latina desde 1900.

Colin M. Lewis

ABSTRACT: El Estado es conceptualmente distinto tanto de la economa como de la

sociedad, con intereses inherentes por ampliar su campo de accin autnoma,
defender el control sobre las interacciones econmicas y sociales y estructurar la
economa y las relaciones sociales. Estos intereses se derivan fundamentalmente de la
preocupacin del Estado por establecer y mantener la seguridad interna y externa, por
generar ingresos y por lograr una hegemona en las formas alternativas de
organizacin social. Los Estados asumen la realidad emprica a travs de los
regmenes que intentan establecer el orden poltico, fijar los trminos para la
interaccin poltica, asignar las posiciones de liderazgo y los recursos del poder y
determinar la representacin de los intereses dentro de los contextos de la toma de
decisiones. Los regmenes procuran negociar e imponer reglas formales e informales
sobre la manera en la que el Estado se relacionar con la economa y con la sociedad;
los regmenes duraderos y legtimos tienen ms capacidad para lograr estos aciertos
que aquellos menos institucionalizados (Grindle [1996] 3-4).

Introduccin

Las investigaciones ms recientes de las ciencias sociales sobre Amrica Latina se

han enfocado en las instituciones que cambian el papel y el comportamiento del
Estado. Convencionalmente, se identifican tres fases o ciclos en las configuraciones
de mercado-estado estatal: primero, la construccin del Estado y la extrema pasividad
del gobierno durante el periodo de mayor crecimiento basado en las exportaciones,
que abarca desde 1870 hasta 1930; segundo, el estado econmica y socialmente activo
del periodo que va de los aos 30 a los 60: esta es la fase del welfarismo y la
industrializacin forzada; tercero, el actual ciclo caracterizado por el hegemnico
modelo de la nueva economa (ampliamente descrito como neo-liberal o neo-
conservador) y los objetivos sociales limitados. Tradicionalmente, cada una de estas
frases se caracteriza por las estructuras especficas del Estado y el mercado: el
Estado oligrquico del siglo XX se describe como el responsable de los esfuerzos
iniciales para formar mercados; el Estado populista del segundo tercio del siglo
veinte presidie al desarrollo directo; el Estado ms amigable con el mercado (o
neo-populista) se puede interpretar tanto como un mecanismo restaurador del mercado
o, por primera vez en la historia de Amrica Latina, como el que genera las
condiciones para el funcionamiento de un mercado sin trabas.
Este captulo se basa en una serie de suposiciones: primero, a lo largo de casi todo el
siglo XX, la mayora de los Estados trataron de encajar en el mercado; este objetivo
fue general para los estados oligrquicos de fines del siglo XIX, para los estados
desarrollistas de mediados del siglo XX y para los regmenes que a fines del mismo
siglo adoptaron una postura poltica neo-liberal; segundo, alrededor de los aos treinta
se aplic una poltica social destinada a promover y sostener un cambio estructural; y,
tercero, la accin econmica y social del estado no fue percibida como incompatible
con el objetivo fundamental de sostener el desarrollo capitalista nacional, an
durante el periodo de en que se implement el Modelo de Sustitucin de
Importaciones. El incremento de las acciones gubernamentales en reas como la
seguridad social y la educacin, paralelo a un papel ms trascendental en la
disposicin de la infraestructura econmica (particularmente en campos como el
transporte y la energa), puede hacer suponer que las agencias sociales y el gasto
favorecieron el desarrollo y el orden sociopoltico.

Entre el Estado Oligrquico y el Populista: hacia la reconstruccin del mercado y la

sociedad.

En varios pases, el Estado oligrquico estuvo bajo presin durante las primeras
dcadas del siglo XX. Las demandas por el cambio, que emanan desde abajo, se
dispararon precisamente por el tipo de desarrollo social que identific Furtado en las
repblicas del River Plate [1977], o fue el reordenamiento de las instituciones
polticas una reaccin a esas demandas? Ms an, fue el aumento en la volatilidad
del sector externo la que min los acuerdos polticos creados o sustentados por los
flujos de los recursos que genera la insercin a la economa mundial? Sin duda, la
economa internacional estaba cambiando: el precio de los productos estaba cayendo,
la tasa de crecimiento en el volumen de exportaciones iba a la baja y los flujos de
capital se volvan ms inconstantes. Muchas de estas tendencias se exacerbaron con la
Primera Guerra Mundial, lo que gener una consiguiente sobreproduccin de
productos primarios y desarticul a los mercados que previamente haban consumido
las exportaciones latinoamericanas. La Guerra tambin aceler otros procesos que por
fuerza desestabilizaron varias economas latinoamericanas, como el hecho de que
EE.UU. haya sustituido al Reino Unido en su rol del lder internacional ms
importante y que haya debilitado el papel britnico como el agente ecualizador de los
flujos comerciales y financieros del mundo. Para Amrica Latina, las consecuencias
de estas tendencias se intensificaron durante y despus de la Segunda Guerra Mundial
y recordaron a los consumidores latinoamericanos, a quienes disean las polticas y a
los pensadores cules eran los costos de la dependencia en la importacin (Thorp
[1998]; Cardoso y Helwege [1992]; Sheaham [1987]).

En este punto, tambin hubo una mayor competencia ideolgica; las ideologas
combativas confrontaron a un Liberalismo que, en muchos aspectos, fue el paradigma
dominante en el siglo XIX. Las ideas del conflicto entre las clases (o modelos que
pretendieron adoptar la colaboracin nacional) objetaron a las predicciones que los
Whigs haba hecho sobre el progreso. Anarquistas y socialistas rechazaron los
ortodoxos conceptos liberales del Estado que despus cuestionaran los Keynesianos.
La derecha y la izquierda han reconsiderado el papel y la posicin del Estado tanto
en la sociedad como en la economa (Love [1994]; Kay [1989]). Discutiblemente,
muchas de las reevaluaciones ms sofisticadas de los preceptos liberales se
observaran en Amrica Latina. En Uruguay, el batllismo consisti en enfatizar el
distribucionismo social y el intervencionismo econmico anterior a Keynes, as como
del reformismo adoptado que ms bien se asocia con la accin social Catlica
Romana (Finch [1981]). Procesos contemporneos similares en la Argentina, sobre
todo durante el primer periodo presidencial de Yrigoyen (1916-1922), y en Mxico,
durante el sexenio de Crdenas (1934- 1940), fueron testigos cuando menos de la
retrica de un Estado social y econmicamente pro-activo. En estos pases, el apoyo
que dio el gobierno para expandir los servicios de la educacin y aumentar la
provisin del seguro social para los grupos salariales y de asalariados
estratgicamente ubicados es ilustrativo. Las estrategias de apoyo estatal para los
sectores productivos y el nfasis en la modernizacin de la infraestructura (lo que
incluye la construccin de carreteras y la nacionalizacin de las vas ferroviarias) son
igualmente esclarecedoras (Thorp [1998 y 1984]; Cardoso y Helwege [1992]; Weaver
[1980]; Cardoso y Prez Brignoli [1979]); aunque es cuestionable que esta accin
pueda describirse como proto-populista. Lo que no se puede negar es el hecho de
que estos regmenes exteriorizaron una propuesta para los desafos sociales diferente a
la de varios de sus antecesores.

El antiguo orden fue el primero en colapsar y un buen ejemplo de ello tuvo lugar en
Mxico entre 1910 y 1911, donde hubo un cataclismo social de tal magnitud, que no
puede comparrsele con ningn otro en Amrica Latina. El derribamiento del
porfiriato se ha explicado como una especie de esclerosis del rgimen, como la
inercia burocrtica y el error de clculo ante la creciente oposicin, la consolidacin
de una lite que se opona al sistema, el nacionalismo multiclasista , la sed de tierras
que tenan los campesinos, el descontento social y la pobreza denotados por dcadas
de una excesiva desigualdad compuesta por el costo de las polticas de ajuste
asociadas con el cambio hacia el patrn oro (Knight [1986]). Aunque en distinto
grado, otros regmenes tambin tuvieron dificultades similares, a pesar de que
ninguno se enfrent a una oposicin campesina tan organizada como lo hizo el
Porfiriato a principios del siglo XX. Quizs fueron el nacionalismo y las demandas
de la tan numerosa clase media urbana por acceder al poder las fuerzas que en mayor
medida apoyaron el cambio en muchas de las grandes economas. Esto fue muy
marcado en el Cono Sur, y fue personificado por la administracin de Batlle Ordez,
en Uruguay, la ascendencia radical, en Argentina, y las presidencias Alessandri, en
Chile (Skidmore y Smith [1992]; Weaver [1980]). Al haberse articulado con
anterioridad, estas demandas parecieron adaptarse con ms facilidad en Uruguay; por
su parte, en Argentina y en Chile, las crisis del sector de exportador desarmonizaron
los ajustes polticos.

El Nacionalismo, aunque no necesariamente la xenofobia y la autarqua, se convirti

en una potente fuerza que, en las dcadas de la guerra, iba en aumento por toda
Amrica Latina, y el que en varios pases fue asociado con el indigenismo y la
hispanidad. El Nacionalismo ciment las alianzas proto-populistas en varios pases y
adquiri un tono ms abiertamente antiliberal y anti-internacionalista a lo largo del
continente en los aos treinta; aunque esta tendencia no es exclusiva de Amrica
Latina (Love [1988]). Los programas que aplicaron los regmenes nacionalistas y
desarrollistas de los aos treinta estuvieron condicionados por la dislocacin que se
produjo a raz de la Primera Guerra Mundial y por la depresin durante el periodo
entre guerras, adems de que fueron influenciados por las crticas que analistas, como
Bunge y Encina, y pensadores radicales, como Maritequi y Prado, hicieran a la
economa y a las polticas de ms alto crecimiento en las exportaciones (Abel y Lewis
[1991]). El economista y estadista argentino Bunge ejerci presin para que se
desarrollaran los recursos nacionales, la industrializacin natural y los programas
pro-natalidad diseados para disminuir la dependencia en las importaciones y los
flujos exgenos de capital y mano de obra. Las fuerzas armadas, los burcratas y los
industriales se apoderaron estas ideas, mismas que fueron bien recibidas por los
nacionalistas que estaban a favor de las estrategias destinadas a promover el
incremento del consumo local de los productos con los que estaba comprometida la
demanda exterior, la produccin domstica de artculos que ya no podran ser
importados y, posiblemente, la aplicacin de medidas de bienestar ad hoc, destinadas
a prevenir el futuro descontento social. Todo esto significaba una mayor participacin
del Estado en los mercados de factores de produccin como productor, regulador
y rbitro social (Thorp [1998]; Dornbusch y Edwards [1991]). Durante el periodo
entre guerras, se crearon los bancos centrales (o las agencias existentes se
transformaron en bancos centrales) en todas las economas grandes y medianas;
tambin proliferaron otras instituciones financieras, como las agencias de crdito, las
corporaciones reaseguradoras y los bancos comerciales. En los aos treinta, el control
cambiario se convirti en la norma, se multiplic las juntas de control de los
precios de productos, del comercio exterior y de las transacciones financieras (Thorp
[1998]; Bulmer-Thomas [1994]; Cardoso y Helwege [1992]). Adems, las polticas o
programas sociales se instalaron (o se cambiaron) en la agenda poltica (Thorp [1998];
Dornbusch y Edwards [1991]; Mesa-Lago [1991 y 1978]).

En este periodo, los debates sobre las polticas y desarrollo de las instituciones
influenciaron las estrategias en el Modelo de Sustitucin de Importaciones posterior a
la Segunda Guerra Mundial. A mediados de los treinta, la relativamente rpida
recuperacin de la mayora de las economas latinoamericanas ante el impacto de la
depresin influenci de manera similar las ideas posteriores, al proyectar una
competencia burocrtica y un manejo macroeconmico efectivo. An as, sera un
error que en este periodo se retomaran las expectativas y programas de las dcadas
posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Durante los aos treinta, la poltica
econmica se implement gradualmente y estuvo dirigida hacia la sustitucin
exportaciones domestizacin econmica en vez de la industrializacin per se.
De hecho, la extensa produccin industrial domstica fue un componente importante
en este proceso, pero como parte en lugar de como un todo. A principios de los
treinta, fue imposible convencer a quienes diseaban las polticas de Amrica Latina
que la demanda exterior de exportaciones no recuperara ni los mercados de capital
extranjero ni la reapertura. Por lo tanto, la supremaca de la ortodoxia en muchas de
las esferas de la poltica econmica domstica procura servir a la deuda externa y se
esfuerza por proteger a los exportadores. Cmo podra ser de otra manera, cuando
los intereses de exportacin son polticamente poderosos y cuando los recursos
fiscales se derivaron en su mayora de los impuestos del comercio exterior y los
prstamos? Slo despus de 1936, las polticas econmicas obtuvieron un carcter
ms emprendedor y heterodoxo y desplegaron la voluntad de aprovechar la gran
rivalidad de poder (Thorp [1998]; Abel y Lewis [1991]).

Las respuestas a los desafos del periodo variaron a lo largo del continente. Se pueden
identificar tres categoras de estados: primero, aquellos que emplearon una ideologa
o proyecto nacional siguiendo la moda Gershenkroniana, con el fin de actualizar la
legitimidad estatal y la competencia y, con ello, proyectar la imagen de un manejo
eficaz en las relaciones domesticas y externas; segundo, los regmenes que, debido a
que no lo necesitaban (o eran incapaces de hacer algo ms), slo instituyeron
limitadas modificaciones en el status quo; finalmente, estn los Estados que renuncian
a un grado sustancial de independencia para sobrevivir a las inclemencias de la
recesin global, crecientes tensiones nacionales e internacionales. Pases como
Brasil, Chile y Mxico fueron buenos ejemplos del primer grupo. En Chile y Brasil,
un proyecto nacional basado en el crecimiento industrial y en la regeneracin
econmica regional acentu la competencia que enfrentaba el Estado central en el
manejo de las relaciones con los sectores e intereses (Sikkink [1991]; Weaver) [1980];
Bielschowsky [1988]; Wirth [1970]; Mamalakis [1976]; French-Davis [1973]; Muoz
[1968]; Crdenas [1996]; Sols [1985];). En el caso de Mxico, estos objetivos se
resumieron en la ideologa y la iconografa de la Revolucin (Knight [1986]).
La regeneracin interna de la economa perteneciente a la fase destructiva de la
Revolucin y al impacto de la Depresin entre guerras culmin en el radicalismo del
sexenio de Crdenas, que presenci la accin masiva del Estado en el sector urbano y
rural. A medida que aumentaban los retos para la administracin central, las polticas
nacionales y regionales se tornaron ms violentas en Brasil y en Chile durante los
aos veinte y los treinta. Esta inestabilidad estaba vinculada con la debilidad de los
sectores de exportacin ms importantes, situacin que hizo ms urgente y,
posiblemente, tambin ms exitosa la tarea de re-establecer la autoridad central.
Resulta ilustrativo que, a pesar de las diferentes posturas que se presentaron al
comienzo, los Estados centrales en Brasil, Chile y Mxico hayan adoptado un rol tan
intervencionista. En estos tres pases, se intensificaron los programas de bienestar
social (reformas educativas, extensin en los programas de seguridad social y
legislaciones laborales). Mxico y Chile fueron los primeros pases de Amrica Latina
en implementar cuerpos oficiales que despus emergeran como organismos
nacionales de desarrollo (Nacional Financiera [NAFINSA] y CORFO,
respectivamente); as mismo, proliferaron organismos de sustentacin de precios de
los principales productos domsticos y de exportacin; de este modo, salvo contadas
excepciones, los productos bsicos estaban bajo el firme control del gobierno central .
En Brasil y Mxico, estos organismos exhiban distintas tenencias corporativistas,
generando que trabajadores, empleados, productores, consumidores e incluso el
Estado estuvieran representados. (Sikkink [1991]; Gordon-Asworth [1984]). El
intervencionismo gubernamental en la comercializacin de productos bsicos
desplaz a un sector privado que con frecuencia era extranjero; as mismo, la mayor
participacin del gobierno en el sector bancario facilit la implementacin de
aventuradas estrategias monetarias, cambiarias y de deuda externa.

Posiblemente, pases como Argentina y Colombia sean un buen ejemplo del segundo
grupo de Estados. En ellos, a pesar de las similitudes en el sector bancario y en el
mercado de productos bsicos, la ideologa y el proyecto se presentaron en menor
grado. En los aos treinta, el compromiso con el liberalismo econmico y el patrn
prevaleciente en las actividades econmicas era menos intrincado o, posiblemente,
enfrentaba menos desafos; tal vez la presin que se ejerca para llevar a cabo una
redefinicin radical que llegara el Estado era menor; quizs, las polticas nacionales
eran demasiado equilibradas (o las fuerzas rivales demasiado balanceadas) como para
permitir que emergiera la posibilidad de un cambio que resultara de la destruccin
positiva de las obsoletas organizaciones o instituciones. Esto puede ser una leccin de
la creciente oleada de violencia poltica en Colombia en los aos cuarenta, y la
ruptura en la historia poltica argentina representada por el Peronismo en 1946
(Palacios [1980]; Peralta Ramos [1993]; Rock [1989]). Los tan exitosos esfuerzos a
mediano plazo diseados para preservar la esencia de los acuerdos institucionales
existentes llevaron a re-configuraciones ms violentas durante la dcada del cuarenta.
El tercer grupo de Estados talvez est mejor representado por Cuba y Nicaragua. Es
posible que estos Estados hayan adquirido un cierto grado de integridad nacional y de
organizacin a comienzos del siglo XX; sin embargo, durante el periodo entre
guerras, se cedieron (o re-cedieron) elementos de soberana a oficiales y negocios pro-
consulares norteamericanos, ya que se necesitaba de una abierta asistencia externa
para mantener y reorganizar la autoridad dentro del territorio nacional (Dunkerley
[1988]; Prez [1988]; Domnguez [1978]).

El Estado Populista: economa social para el desarrollo.

Los niveles de desarrollo obtenidos durante el periodo entre guerras, las estructuras
institucionales y el grado de apertura econmica explican tanto la eleccin del
momento adecuado como la forma de las polticas que desde entonces se
implementaron. En su momento, el nivel de desarrollo, los factores determinantes en
las polticas econmicas y la capacidad del Estado para negociar con fuerzas tanto
internas como externas estaban condicionados por la mezcla de productos bsicos que
haba dado forma al patrn de crecimiento en las exportaciones previo a los aos
treinta.

Al hablar de la adopcin de un esquema de dotacin de factores (agricultura de climas

templados y tropicales, as como la extraccin de minerales), Furtado [1977] se seala
un mayor dinamismo en las estructuras asociadas con la exportacin productos
agrcolas de climas templados democrticos, como los cereales, un factor que hace
que se multiplique el empleo nacional. La inmigracin masiva, el relativamente fcil
acceso a las tierras (aunque no necesariamente a su propiedad), la inversin sostenida
en grandes proyectos de infraestructura socio-economica (requeridos para asegurar la
competitividad internacional en el alto volumen de productos bsicos a bajo precio) y
la diversidad de los productos y del mercado propiciaron que los efectos de enlace
fueran endgenos. Se observaron mercados domsticos con un mayor grado de
profundidad, instituciones ms progresivas y ganancias generalizadas en bienestar
(incluyendo un modesto grado de igualdad social y polticas pluralistas). La
exportacin de los productos correspondientes a la agricultura de climas tropicales, en
especial aquella que se vali del esclavismo durante el siglo XIX, adopt estructuras
sociales menos dinmicas. Con un ms alto valor en sus exportaciones y,
frecuentemente, con el beneficio que implica el estatus temporal semi monoplico, los
exportadores de estos productos bsicos no se vieron tan obligados a ser productores
eficientes, a menos que la tecnologa les impusiera un reto competitivo. Como
consecuencia, prevalecieron las estructuras sociales arcanas y se limit la dispersin
domstica de las ganancias asociadas con la insercin econmica al mercado
internacional. Cuando los shocks tecnolgicos se absorban en el mbito nacional
propiciaban un cambio progresivo y, de no ser as, favoreceran la penetracin
extranjera o el colapso econmico. La produccin de caf en el sur de Brasil y,
posiblemente, el azcar cubana durante el cambio de siglo fueron las excepciones
para una regla que estaba muy bien representada por los pases de Amrica Central y
el Caribe, exportadores de pltanos y caa de azcar. Furtado fue especialmente
pesimista en lo que respecta a los efectos de la dinmica interna en la exportacin de
minerales (a menos que un Estado en modernizacin pudiera capturar un porcentaje
de las rentas de la exportacin). Materiales no-renovables, los depsitos de minerales
frecuentemente se localizaban en reas fsicamente aisladas, limitando as los efectos
secundarios. Tanto la limitada inversin en infraestructura fsica, como la naturaleza
intensiva en capital de la explotacin de los recursos no-renovables an ms reduci la
tranformacin de la economa nacional. La tecnologa estaba no-tranferable y
concentrada en las manos de pocos, era cara y normalmente importada, adems de
reforzar los enclaves y exteriorizar la naturaleza de la produccin y de la actividad
econmica en general.

Cardoso y Faletto [1997] presentaron una clasificacin distinta, aunque no totalmente

dismil, que se basa en la capacidad de los organismos nacionales para capturar e
interiorizar los flujos de ingreso que genera la produccin para exportaciones.
Indicaron que en las economas sostenidas por las plantaciones y la minera la
propiedad de los recursos era rpidamente enajenada, limitando as la participacin
domstica de los beneficios. Al igual que Furtado, ellos tambin reconocieron los
elementos que mutuamente se refuerzan en las estructuras sociales arcaicas (en
especial, la desigualdad socio-poltica), la brecha tecnolgica que favoreci la
penetracin externa y el boom que lleve al fracaso del a veces condicionante ciclo
productivo (que a su vez interacta con el cambiante monopolio y con el especulativo
acercamiento a la inversin). Tambin influenciados por Furtado, Cardoso y Faletto
aceptaron que la produccin de las exportaciones de la agricultura de clima templado
en River Plate, presidida por una modernizante oligarqua rural que monopoliz y
retuvo el control de la tierra, fue la que promovi la acumulacin domstica. La
modernizacin comunal y el refuerzo del bienestar fueron el resultado de ganancias
inesperadas que asociaron a la presencia de un golpe de oferta de factores de
produccin (aparentemente, la oferta ilimitada de tierra frtil, la inmigracin masiva y
la inversin extranjera) que permiti que se maximizaran las ganancias de los
productos bsicos y la diversificacin del mercado. Sin embargo, la sostenida
rentabilidad de los productos de exportacin provenientes de climas templados se
transform en un compromiso demasiado fuerte y en un modelo de dependencia
orientado hacia el crecimiento de las exportaciones y acceso libre a los mercados
globales. Infelizmente, cuando se cambi la poltica econmica mundial en los aos
treinta, se cerr el mercado internacional para productos primarios y los productores
eficientes rioplatenses faltaban otras opciones. Para Cardoso y Faletto, los productores
de caf en el sur de Brasil tipifican el modelo ms dinmico de desarrollo exportador.
Al igual que los estancieros argentinos, los fazendieros paulistas aseguraron su
participacin de los beneficios cuando retuvieron el control de la tierra. Junto a sus
contemporneos argentinos, tambin fueron maximizadores de ganancias y
disfrutaron el beneficio adicional del predominio de Brasil en las exportaciones
globales de caf; as mismo, su comportamiento estuvo condicionado por las
propiedades biolgicas del caf. Los altos costos de la puesta en marcha (asociados a
la preparacin de la tierra y al periodo de siembra de las tierras, ya que deben pasar 5
aos para alcanzar el mximo de produccin), junto con la naturaleza intensiva en
mano de obra en el cultivo del caf, forzaron a los productores conocidos como
paulistas a invertir en actividades industriales (asociados a agricultura) y a
experimentar con el trabajo asalariado. El ciclo productivo del caf tambin impidi
que la oferta respondiera adecuadamente a los cambios de la demanda en el corto y
mediano plazos. De este modo, cuando, a fines del siglo XIX, los precios del caf
empezaron a bajar, los productores tenan garantizada la entrada de flujos, aunque
tambin fueron alentados a diversificar el portafolio de inversiones y los intereses
econmicos. Adems, dado su posicionamiento mundial en el mercado del caf,
Brasil fue capaz al menos durante un tiempo de modular el debilitamiento de los
precios (Bates [1997]; Pelez [1961]). Por lo tanto, las ganancias del caf, que al
principio se invirtieron en tierras y esclavos, fueron redirigidas hacia inversiones en
infraestructura ferroviaria, hacia reas complementarias al caf (al igual que tierras) y,
finalmente, hacia actividades bancarias y manufactura. Los mecanismos de la
produccin de caf y las tendencias a largo plazo en los precios facilitaron la
generacin de ganancias y trajeron la diversificacin (Suzigan [1986]; Cano [1997]).
El caf indujo un dinmico pero dependiente circuito de acumulacin.

Desencadenado por los factores externos y las fuerzas nacionales de la las dcadas de
los trenita y los cuarenta, algunos de los dbiles, disfuncionales y altamente
personalizados Estados del continente (que tpicamente se asocian con los pases de
Amrica Central, el Caribe y el interior de Amrica del Sur) experimentaron una
serie de reclamaciones por parte de individuos o grupos organizados, aunque fueron
capaces de ignorar las espordicas protestas populares, sin importar cun violentas
fueran. Sin embargo, al igual que subalterno Estado cubano, fueron incapaces de
construir polticas activas de respuesta ante las crisis. En otras partes, a pesar de
enfrentar terribles dificultades, estados como el mexicano, el brasileo y,
posiblemente, el chileno tuvieron la capacidad de interiorizar los conflictos (a la
Oszlak [1981]), y demostrar su capacidad para disear un programa econmico
autnomo y, con el tiempo, desplazarse desde las medidas re-activas hacia las pro-
activas. Como ya se ha dicho, este grupo de Estados emple las polticas sociales y
los programas como un mecanismo conciente, destinado a reconsolidar el orden
nacional. An as, hubo Estados que implementaron pragmticas polticas domsticas
dentro de una estrategia econmica internacional que ha cambiado poco. Como se
expresa anteriormente, el estado argentino es quien mejor caracteriza esta respuesta
semi-pasiva: se combinaron medidas altamente innovadoras en materia econmica,
diseadas para contrarrestar los efectos de la crisis, con una propuesta bastante
ortodoxa de las relaciones comerciales y financieras externas. El resultado fue un
proyecto intervencionista, aunque no concientemente desarrollista (Abel y Lewis
[1991]).

Es discutible que estas reformas se reflejen mayormente en la postura social del

Estado, especialmente en la segunda mitad de los treinta. Aunque el momento preciso
para poner estas reformas en marcha vara entre cada pas, en casi todos los Estados
del continente se estaban haciendo ms activas en este punto tanto en lo social como
en lo econmico. Aunque el sexenio de Crdenas empez en 1934, los aos que
comprenden la etapa intermedia de su gobierno fueron los ms aventurados en
trminos sociales. Igualmente, en 1937 fue lanzado el Estado Nvo en Brasil, que hizo
aspavientos de su nuevo convenio con EE.UU., y que fue precedido por la agitacin
poltica de 1936, un ao en el que los precios del caf de nuevo estaban a la deriva.
Posiblemente, no es coincidencia que los pases que se embarcan en programas ms
explcitos en pro de la manufactura tambin hayan deseado establecer un vnculo
entre el trabajo urbano y el rgimen. (Dornbusch y Edwards [1991]; Sikkink [1991]).
En Mxico y Brasil, tanto un rgimen de polticas sociales en uniones controladas por
el Estado como el perfeccionamiento del bienestar se unieron a una estrategia
macroeconmica en la que se hizo ms explcito el apoyo a la manufactura. Un poco
ms modesto, el programa de revolucin en marcha que lanz el presidente liberal
Alfonso Lpez Pumarejo (1934-1948) en Colombia propag los elementos del
programa cardenista. Al igual que en Mxico, el objetivo fue que el trabajo
organizado presentara un mayor grado de tolerancia esta retrica era de unionismo
independiente y que las medidas reforzaran los derechos de los trabajadores. Se
propusieron reformas fiscales y crediticias y, en 1936, se consolid una nueva ley
agraria, que pareca favorecer los derechos de los pequeos propietarios de tierras y
limitar el latifundismo; de ah el creciente nfasis que se le daba a la seguridad social
antes mencionada. En los sesenta, casi toda la fuerza laboral del Uruguay, ms del
70% de la poblacin econmicamente activa de Chile, el 55% en la argentina,
alrededor del 25% en Per y Costa Rica, el 23% en Brasil y el 16% en Mxico estaba
inscrita en los esquemas de seguridad social (Mesa-Lago [1991]).

Debido a las considerables diferencias de desarrollo en las instituciones socio-

polticas que Argentina y Brasil presentaban en este punto, la aparente similitud en el
nfasis que se hizo en las polticas sociales, especialmente en el seguro social de los
aos treinta, es instructivo. A principios de siglo haba una actualizacin limitada de
los esquemas de seguridad para los grupos de ocupacin privilegiada, que vena
acompaada de la abundancia en la auto-ayuda y las iniciativas de las organizaciones
caritativas y privadas en ambos pases, lo que fue seguido por periodos de acelerada
expansin en las organizaciones de bienestar pertenecientes al Estado. En Brasil, este
fenmeno alcanz su punto mximo entre 1930 y 1945; en la Argentina, entre 1944 y
1955. En consecuencia, los cincuenta, sesenta y setenta presenciaron la consolidacin,
reestructuracin y continua expansin de la provisin de bienestar en el sector
pblico. Las categoras clave que clasifican a los trabajadores como de cuello blanco
y de cuello azul haban sido incorporadas en los sistemas de seguridad social a
principios de los veinte. En Argentina, los aos previos al advenimiento del rgimen
peronista de 1946 presenciaron la creacin de las nuevas cajas de seguridad social que
beneficiaran a marinos, trabajadores de la industria publicitaria y comerciantes. De
este modo, la manufactura fue cubierta hasta 1946 y, en 1954, se establecieron fondos
destinados al auto-empleo y a los grupos profesionales; por su parte, los trabajadores
rurales y del hogar fueron los ltimos en incorporarse al sistema. Aunque las cajas
originalmente fueron creadas en 1950 para estos dos grupos, generalmente se
ignoraban las provisiones, ya que los trabajadores rurales y del hogar eran elementos
marginales para las polticas. La relacin con los empleadores era altamente
personalizada y de alta sensibilidad poltica, por lo tanto, la adhesin entre empleador
y obrero a los regmenes de seguridad social no fue una asunto fcil de tratar. En
Brasil, los trabajadores de las compaas de transporte y de servicios pblicos (como
tranvas, agua y luz) tambin estuvieron entre los primeros grupos que organizaron
sociedades mutuas y, en consecuencia, fueron los primeros en tener una cobertura
formal de pensiones (despus de los funcionarios pblicos y los militares). La historia
de la seguridad social en Brasil normalmente data de 1923, cuando Eloy Chvez
estableci las caixas (cajas) para los trabajadores ferroviarios. En 1926 los
trabajadores de los puertos y los marinos fueron contemplados en el rango de la
legislacin; dos aos ms tarde, lo hicieron aquellos que trabajan en las compaas de
telgrafos y radio. Sin embargo, la caracterstica ms notable del sistema brasileo es
la dramtica incorporacin de los grupos urbanos en la dcada del treinta, y las caixas
proliferaron durante los primeros aos del gobierno de Vargas (1930-1945). Como en
Argentina, los trabajadores rurales y los empleados domsticos del Brasil fueron los
ltimos en ser favorecidos.

La cobertura del crecimiento y las reorganizaciones administrativas asociadas a l se

han explicado de muchas maneras; an as, no se ha aclarado si estos cambios fueron
manejados desde arriba o desde abajo. Existe un grado de desacuerdo similar en
cuanto a cules fueron los factores ideolgicos y fiscales que propiciaron la
amplificacin de la seguridad social y las redes de seguridad. A pesar de que Mesa-
Lago [1978] y Malloy [1979] presentan el crecimiento del sistema en trminos
altamente polticos, los factores financieros econmicos, fiscales y demogrficos
tambin tuvieron un papel muy importante. Lewis [1993] sostiene que los
incrementos peridicos en la cobertura estuvieron grandemente influenciados por las
consideraciones fiscales. Las crisis financieras generacionales de los cuarenta y los
sesenta explican la extensin de la cobertura que en ese momento haba en Argentina;
lo mismo ocurre en Brasil en las dcadas de los sesenta y los ochenta. Las
reorganizaciones administrativas de los sesenta, diseadas para garantizar un mayor
control central, tuvieron mucho que ver tanto con generacin de ingresos como con la
integracin de polticas de sociales y econmicas. Comprometidas con el rpido
crecimiento y la baja inflacin, las administraciones militares del Brasil posteriores a
1968/1969 favorecieron la consolidacin institucional y la expansin masiva del
rgimen de seguro social en aras de expandir los mecanismos de ahorro forzado (Baer
[1989]; Malloy [1979]). El lenguaje de este periodo tambin evoc aqul de los
primeros conceptos del ciudadano productivo: haba que ganarse estos derechos
sociales y el rgimen militar premiaba a los grupos dciles, que no reclamaban sus
derechos polticos (Malloy [1979 y 1976]). Por lo tanto, tras la mscara de una
poltica social pro-activa, la extensin de la cobertura serva a otros objetivos. Traer
nuevos grupos de contribuyentes generaba ingresos fiscales extras, al tiempo que
tiempo que cubra el dficit de los fondos existentes (Centro de Estudios Monetarios
Latinoamericanos [1963]).

No obstante, Mesa-Lago y otros siguen argumentando vidamente que las uniones

laborales ms poderosas y varios de los grupos privilegiados tuvieron la posibilidad
de imponer sus demandas al Estado (Ross [1989]; Mesa-Lago [1978]). A la inversa,
hay quienes interpretan el hecho de que se haya establecido una caja para los
trabajadores ferroviarios argentinos, as como una caixa para sus contrapartes del
Brasil y de que se presentaran huelgas especialmente perjudiciales como un elemento
que indica que era el Estado mismo quien haba tomado la iniciativa y haba buscado
co-optar por las secciones estratgicas del movimiento laboral (Isuani [1988]; Rocha
da Costa [1998]). Los abusos generalizados y mal manejo financiero en los sectores
privados y mutuos tambin pudieron haber incentivado la accin del gobierno
brasileo (Goncalves Menicucci [1990]). Malloy [1976] seala que los programas son
resultado de la inspiracin estatal ms que de la presin de los trabajadores: Malloy
centra su atencin en la relativamente pequea dimensin y debilidad poltica de las
clases trabajadoras en ciudades tales como So Paulo. Los programas co-optativos de
seguridad social se hicieron parte de la ideologa de modernizacin con la que se
comprometieron los regmenes brasileos sucesivos, sin olvidar al Estado Nvo y las
administraciones militares posteriores a 1964. Sin embargo, Araujo de Oliveira y
Fleury Teixeira [1986] refutan este argumento, alegando que la implementacin de
esquemas de seguridad fue consecuencia de la creciente divisin entre las facciones
de lite conservadoras y las ms modernas. Las secciones privilegiadas del trabajo
urbano pudieron forjar alianzas con progresivas facciones de lite y de este modo
forzar la legislacin de seguridad.

En muchos aspectos, el principio de la Segunda Guerra Mundial hizo un nfasis ms

marcado en pro de la industria y del Modelo de Sustitucin de Importaciones para las
polticas, del mismo modo en que dio prioridad a lo econmico (Thorp [1998]; Love
[1996]; Weaver [1980]). Esto puede haber sealado el xito de la expansin industrial
en los treinta, aunque un proceso de este tipo no fuera el primer objetivo de la accin
estatal en la gran mayora de los pases. Para la dcada de los cuarenta, el
empresariado industrial haba logrado una considerable masa crtica y, posiblemente,
la confianza suficiente como para dirigir la atencin del Estado; al menos, ya exista
una base ms extensa sobre la cual construir. Como se indica arriba, durante el ltimo
periodo del Estado Nvo, el apoyo a la industria pesada fue an ms explcito en
Brasil (Draibe [1985]; Wirth [1970]) En Mxico, el gobierno de vila Camacho,
quien asumi en 1940, promova de igual manera los negocios que la industria
(Crdenas [1996]; Sols [1984]). En 1943, el grupo armado que dio fin al
desacreditado rgimen de concordancia en Argentina (probablemente entrenado por
los eventos en Brasil) estaba determinado a promover la industrializacin estratgica
y pesada (Peralta Ramos [1993]; Potash [1980 y 1969]). Adems, hacia fines de la
dcada de los cuarenta, la ideologa dignific la presencia de un sustitucin de
importacin pragmtico y ad hoc. La CEPAL (Comisin Econmica para Amrica
Latina) dio una justificacin intelectual para la puesta en marcha de un programa
coordinado de industrializacin forzada (Thorp [1998]; FitzGerald [1994]; Prebish
[1950]).

En 1948, los anlisis y prescripciones cepalistas cayeron sobre suelo frtil, ya que en
ese el momento fue cuando se estableci la comisin en Santiago. Aprendiendo sobre
la marcha mientras dur la Segunda Guerra Mundial, y ya que muchos de los pases
en Amrica Latina haban resuelto los problemas de la depresin de manera mucho
ms efectiva que los pases de Europa, varias de las administraciones estaban
preparadas para adoptar una propuesta an ms inversionista. La CEPAL proporcion
tanto la justificacin como el diseo para hacerlo. Las reservas de divisas que se
acumularon durante la Segunda Guerra Mundial, el rpido crecimiento de la
produccin manufacturada que se produjo entre 1930 y principios de 1940 en varias
de las economas, un modesto crecimiento del tratado intra-regional durante la guerra
(particularmente en el Cono Sur) y la proliferacin de organismos estatales fueron
factores que generaron confianza. Las reservas acumuladas, temporalmente sostenidas
por los altos precios de las exportaciones, que se unieron a la suposicin de que pases
como Mxico y Brasil seguiran gozando de la ayuda de los EE.UU. en el periodo
inmediato de la posguerra, prometieron facilitar la transicin que implica cambiar de
un patrn de crecimiento a otro.

Los instrumentos ms importantes de las polticas econmicas asociados al

desarrollismo de la CEPAL fueron el control de divisas (que regularmente se
manifestaba en mltiples tasas cambiarias que daban preferencia al sector de la
manufactura), el proteccionismo (las barreras no arancelarias para el comercio y las
regulaciones cambiarias fueron utilizadas conjuntamente con las preferencias y las
tarifas discrimiantorias) y los ahorros forzados. Sobrevaluadas, aunque no
necesariamente estables, las tasas cambiarias prevalecieron durante gran parte del
periodo y, en consecuencia, fueron aplicadas en provecho del sector industrial.
Mientras que slo Mxico consigui defender una tasa cambiaria estable a travs del
periodo clsico del ISI, las repetidas devaluaciones que ocurrieron en otras partes no
beneficiaron en mucho los sectores tradicionales de exportacin , ya que las
devaluaciones venan acompaadas por impuestos inesperados para los exportadores.
Esto coincida con la teora cepalina de comercio, la cual argumentaba que los
mercados para exportaciones no eran sensibles a los precios. Las retenciones
(impuestos especiales sobre las exportaciones) tambin fue coherente con el rgimen
cambiario, la nacionalizacin de los beneficios de las exportaciones y la distorsin de
los trminos domsticos de comercio a favor del sector industrial urbano. Al ser la
principal fuente de divisas, aunque no necesariamente de acumulacin, los
organismos estatales explotaron fuertemente al sector exportador.

La inflacin fue el principal (aunque no el nico) mecanismo de ahorro forzado. El

sistema ms sofisticado de ahorro forzado fue ideado en Brasil durante los aos del
milagro, un periodo en el que la inflacin fue relativamente baja porque todos los
trabajadores del sector formal se vieron obligados a contribuir con los fondos de
seguridad social, el Banco Nacional de Habitao (BNH, Banco Nacional de
Viviendas) y cuentas proprias (indexadas) de ahorros. Del mismo modo en que
Vargas haba saqueado los fondos de pensiones para financiar el desarrollo de un
planta de acero y hierro integrada en Volta Redonda, en los aos sesenta y setenta, los
gobiernos desviaron los recursos del instituto de seguridad y del BNH para financiar
inversiones en infraestructura (Malloy [1979]). Como se sugiere, los regmenes de
Brasil y otros pases aprendieron a ordear tanto poltica como econmicamente el
sistema de seguridad social. Mientras tuvieron excedentes, los fondos fueron una
importante fuente de ahorro forzado. No obstante la importancia de la inversin
directa de las compaas transnacionales (CTNs) en los sesenta y el prstamo masivo
del Estado en los setenta en los mercados de capital de Europa y los EEUU,
mecanismos tales como la inflacin y el seguro social aseguraron que la mayor parte
del capital se acumulara nacionalmente. Sin embargo, no debe subestimarse el
elemento welfarista en el desarrollismo de la CEPAL, como lo confirma la mejora en
los indicadores sociales. El gasto en bienestar (lo que incluye alimentos, subsidios al
combustible y la expansin educativa) constituy una parte integral de la estrategia
del desarrollo estabilizador (Maddison [1992]; Dornbusch y Edwards [1991];
Urrutia [1991]). La inversin en infraestructura social, al igual que en infraestructura
econmica, fue crucial para la sustentabilidad de la alianza urbana a favor de la
industria y para servir a los objectivos keynesianos.

Adems, para subrayar las suposiciones de la competencia burocrtica implcita en las

medidas socio-econmicas que se identifican anteriormente, las recomendaciones de
las polticas cepalistas tambin predicaron que haba que creer en la existencia de un
heroico empresariado nacional. Como ideologa, el cepalismo puede haber sido
intervencionista y estadista, pero no se opona a los negocios. El rol del Estado era el
de aislar y nutrir al talento empresarial de su pas. El Estado deba servir como
intermediario entre los nuevos negocio y el ambiente desfavorable, resguardando a las
compaas de la competencia desigual y proveyendo el acceso a las entradas
esenciales, sin hacer a un lado el capital y la tecnologa, y servir como conducto de la
ayuda proveniente de los organismos internacionales. A pesar de que se asumieron
una forma concreta de forma subsiguiente, la orientacin del mercado en el
desarrollismo de la CEPAL tambin fue confirmado por proyectos tales como la
integracin regional y la reforma agraria (Prebisch [1970]). La integracin regional,
comprimida junto con el cierto grado de xito en las dciles repblicas de Amrica
Central de los aos cincuenta, se arraig en los conceptos de eficiencia y
competitividad. La integracin econmica facilitara el nacimiento de eficientes
empresas a gran escala y, aunque estuvieran expuestas al rigor de la competencia de
los productores en los pases vecinos, el conglomerado extranjero las seguira
protegiendo de la competencia desleal dentro del mercado regional. Aislados dentro
los pequeos mercados nacionales, los negocios no podan alcanzar su tamao ptimo
ni lograr la eficiencia. El nfasis que se hizo en la reforma agraria reconoci, entre
otras muchas cosas, que el crecimiento y la eficiencia estaban restringidos por el
tamao del mercado, a pesar de que en este caso el acento se puso en la
profundizacin cualitativa ms que en la expansin cualitativa. La reforma agraria
atraera ms consumidores hacia este mercado y tambin despejara los cuellos de
botella de la oferta en la disponibilidad de productos alimenticios; esta fue una
preocupacin que creci durante los sesenta, cuando la migracin desde zonas rurales
hacia reas urbanas hizo que millones de ex campesinos dependieran del mercado y
de las lentas respuestas de la produccin agrcola que alimentaban la inflacin y
desgastaban el ingreso disponible para el gasto en manufactura (Prebisch [1981 y
1970]).

Re-configuracin del Mercado y la Sociedad: el neo-liberalismo y el neo-

estructuralismo

En muchos pases, el Modelo de Sustitucin de Importaciones empez a tener

problemas a fines de los cincuenta y a principios de los sesenta (Sunkel [1993];
Fajnzylber [1990 y 1983]; Prebisch [1981]). Con una percepcin retrospectiva, se
pueden distinguir dos respuestas distintas frente al agotamiento de la fase sencilla del
modelo ISI (y la inestabilidad poltica y econmica resultante): el neoliberalismo y el
neo-estructuralismo (Sunkel [1993]; Bitar [1988]). En algunos pases existi el firme
compromiso de adoptar, desde el principio, una pauta; en otros, las polticas dieron
tumbos en varias direcciones. Sin embargo, en la dcada del 70, y gran parte de la del
80, se categorizaron claramente las economas latinoamericanas que aplicaban
estrategias neoliberales o neo-estructurales. Esta categorizacin ignora las
incertidumbres tempranas (u oscilaciones en las polticas) y pasa por alto las
caractersticas que ambos modelos comparten.

La incertidumbre inicial como ltima direccin de la poltica econmica est muy

bien ejemplificada por los regmenes militares argentinos de los sesenta y los setenta.
A pesar de que no se usaba este trmino, el gobierno militar de Ongana (1966-1969)
estaba comprometido con la profundizacin industrial. ste hablaba de la necesidad
de llevar a cabo un cambio estructural y aumentar la eficiencia (Peralta Ramos
[1993]; Di Tella y Dornbusch [1989]; Mallon y Sourouille [1975]). El rgimen
tambin indic que la reforma social y econmica tambin tendra preponderancia
en la reforma poltica el regreso al reglamento civil slo sera contemplado
cuando los resultados de la reestructuracin econmica aseguraran una democracia
estable y disciplinada. La genialidad del onganato y mucho de su lenguaje
prefigur a aqul del golpe militar de 1976, con el que se derroc al desacreditado
gobierno de Isabel Martnez de Pern (1974 1976) y se instituy el proceso de
reorganizacin nacional. El grupo militar de 1976 estaba igualmente comprometido
con la reestructuracin econmica y con la sociedad, y claramente rechaz el
terrorismo de Estado hasta el final. An as, y considerando que el rgimen de
Ongana haba favorecido la profundizacin industrial, muy a pesar del instrumento
de las CTNs (en boca de los opositores a los oficiales nacionalistas), el proceso se
avoc a las reformas neoliberales (Peralta Ramos [1993]; P. Lewis [1990]; Di Tella y
Dornbusch [1989]). Para los militares en el proceso de persuasin, la burguesa
nacional no haba logrado obtener una industrializacin eficiente y sostenida.
Firmemente comprometidos con la doctrina de seguridad nacional, las fuerzas
armadas argentinas de los setenta estaban convencidas de que la industrializacin
forzada haba generado la prdida generalizada del dinamismo econmico, lo que
haba desencadenado tensiones sociales y abierto la posibilidad de que entraran
elementos polticamente peligrosos.

Como ya se indic, hubo similitudes sustanciales entre el neo-liberalismo y el neo-

estructuralismo: la primera caracterstica en comn fue el neo-autoritarismo (Sunkel
[1993]; Kay [1989]; Rouquier [1987]; ODonnell [1973]). Los regmenes militares
tecnocrticos que en muchos pases tomaron el poder, y que en otros dominaron las
polticas, parecan suscribirse a la antigua mxima del Porfiriato que dice: ms
administracin y menos poltica. Se dio por hecho que el cambio hacia un modelo
ms acumulacionista se lograra ms fcilmente dentro un ambiente poltico cerrado y
altamente regulado; as, el diseo de la polticas deba ser despolitizado y la estrategia
econmica deba estar menos enfocada en lo social (Buxton y Phillips [1999];
Skidmore y Smith [1992]; Rouquier [1987]). La segunda caracterstica fue la
compresin salarial; la tercera, la reinsercin internacional claramente manifiesta en
el gran monto de la deuda externa y, en menor grado, en el crecimiento de las
exportaciones. Hubo una terrible simetra entre estos rasgos. La violencia estatal
no puede olviado los desaparicidos y las tcticas de shocks econmicos redujeron
la efectividad en las respuestas de los trabajadores e intimidaron algunas secciones de
la burguesa industrial de la nacin. La compresin de los salarios fue til para la
acumulacin (de crtica importancia si la inflacin ya no iba a usarse como
mecanismo de ahorro forzado) y redujo los costos de produccin. Al reducir los
costos y la demanda nacionales de produccin, la compresin salarial hizo una doble
contribucin a la reinsercin global o competitividad internacional y posibilidad de
exportar.

Las diferencias entre los regmenes que aplican el neo-liberalismo y los que emplean
el neo-estructuralismo son igualmente claras (Sunkel [1993]; Sunkel y Zuleta [1990];
Bitar [1988]; Ffrench-Davis [1988]). Las medidas neo-estructurales se aplicaron
marcos polticos ligeramente menos violentos que en el caso de las neoliberales; o,
posiblemente, la fase de represin fue ms corta y menos brutal. Adems, mientras
todos regmenes neo-autoritarios justificaban el recurso de la coercin como
herramienta para promover el crecimiento y la estabilidad, las administraciones que
aplicaron tratamientos neo-estructurales tuvieron que construir casi de inmediato un
nuevo consenso poltico a favor de la reforma. El crecimiento no fue la nica fuente
de legitimidad: tambin hubo referencias explcitas en la poltica social; sin duda,
estos fueron los rasgos del milagro brasileo (Baer [1989]; Skidemore [1988]). En
otros lugares, los pactos sociales reaparecieron gradualmente en las agendas (Teitel
[1992]). Para el neo-estructuralismo, la cohesin social era un asunto relativo a las
polticas y reduca la desigualdad con objetivos a largo plazo; de hecho, se crea que
un menor grado de desigualdad contribuira al desarrollo sustentable. El
neoliberalismo reconoca que los altos niveles de pobreza absoluta restringan el
crecimiento del mercado y representaban ineficiencia sistmica, pero supuso que el
progreso social se generara a partir de los efectos de pasar abajo del crecimiento.
Los neo-liberales exaltaron las virtudes de la terapia shock con la finalidad de llevar a
cabo distorsiones y cambiar las expectativas y las actitudes; en contraste, los neo-
estructuralistas favorecieron las reformas por fases. Las medidas neoliberales se
centraron en lo micro la eliminacin de los elementos que inhiban los impactos de
las seales reales de los precios y apostaron por los mecanismos del mercado. Los
neo-estructuralistas, inevitablemente, estaban ms preocupados por el desequilibrio
sectorial y la ineficiencia institucional; as, sostenan que los mercados estaban lejos
de ser perfectos y que haba muchos ejemplos en la falla de los mercados de Amrica
Latina: el Estado poda y deba generar y asignar factores de forma efectiva. Por lo
tanto, a pesar de que los neo-estructuralistas y los neo-liberales aceptaron la necesidad
de tener un Estado eficiente, fueron los neo-estructuralistas quienes afrontaron un rol
gubernamental continuo e indicativo; por su parte, los neo-liberalistas dieron por
sentado que la accin econmica del gobierno deba ser minimalista y neutra. Para la
dcada del ochenta, los neo-estructuralistas, sin dejar a Mxico de lado, argumentaban
que la inversin creciente en eficiencia era la antesala de la apertura internacional y
retaban las suposiciones neoliberales que postulaban que, una vez que se le dejara
funcionar, el mercado por s mismo adoptara una asignacin eficiente de los recursos
y las ganancias en productividad (Crdenas [1996]; Roett [1992]). Por sobre todas las
cosas, los neo-estructuralistas perciban la industrializacin como un elemento
esencial para el desarrollo econmico; en cambio, los neoliberales estaban ms
preocupados por maximizar las ventajas comparativas y pensaron que la produccin
manufacturera crecera con el regreso a la estabilidad macroeconmica, en paralelo
con la recuperacin de otros sectores.

Las conexiones entre el neo-autoritarismo y la liquidez internacional en los setenta

siguen siendo materia de conjeturas (Griffith-Jones y Sunkel [1986]; Thorp y
Whitehead [1987]). Los regmenes que siguen las estrategias neo-estructuralistas y
neo-liberalistas pidieron grandes prstamos y promovieron el crecimiento. La des-
industrializacin en las repblicas del Cono Sur implic que resurgieran las
exportaciones tradicionales y una mezcla diversa de productos bsicos; ms al norte,
hubo un errtico crecimiento en la participacin de los manufactureros en las
exportaciones, lo que puede ser interpretado como una respuesta directa a las
polticas o una la consecuencia natural del desarrollo estructural que puede ser
cuestionada. Menos abierta a debates interpretativos, fue la aguda contraccin en las
exportaciones manufacturadas que sigui a la abrupta apertura de la economa de
pases como Chile y Argentina. Este hecho, junto con las consecuencias sociales de la
des-industrializacin, promovi la bsqueda, sobre todo en los regmenes en proceso
de re-democratizacin, de una solucin alternativa al rompecabezas de la integracin
social y la eficiencia econmica de los aos ochenta.

Hasta cierto punto, el neo-autoritarismo de los setenta explica el apoyo a la

heterodoxia de los ochenta. Al analizar el paquete de ortodoxas medidas
estabilizadoras promovidas por el FMI durante las dcadas del cincuenta y del
sesenta, y las medidas neoliberales de los setenta, los defensores de la heterodoxia
descubrieron que se haba erosionado la legitimidad del Estado y evaporado el
compromiso del rgimen con la implementacin de polticas. Los partidarios de la
estrategias heterodoxas aseveraron que los programas econmicos que reducan el
gasto estatal mediante el corte de los subsidios a productores y consumidores, y que
cargaban el precio real a los servicios, los factores y las divisas, llevaban a la recesin.
Esto ocasion protestas populares y de hombres de negocios, y redujo la voluntad
poltica de llevar el paquete de medidas a una conclusin lgica (Frenkel y ODonnell
[1994]). Estas propuestas no fueron atractivas para los nuevos gobiernos
democrticos, as como tampoco lo fueron para los regmenes autoritarios que
intentaban abrir el dilogo con la oposicin. Como resultado, y a pesar de que los
diseadores de polticas heterodoxos compartan con sus predecesores ortodoxos la
sabia idea de estabilizar la economa, la tarea que ellos mismos se impusieron
consista en una estabilizacin con crecimiento y no una estabilizacin con recesin.
Los anlisis heterodoxos tambin contemplaron la inflacin de modo distinto en
comparacin con los defensores de la ortodoxia y el estructuralismo; sus puntos de
vista en cuanto a las causas de la inflacin eran ms cercanos a los de los
estructuralistas, quienes argumentaban que la inflacin estaba manejada por los
cuellos de botella de la oferta, aunque sus soluciones estaban en deuda con la terapia
de shock neoliberal. Tras varias dcadas de inflacin, haban emergido mecanismos
y estructuras internos, lo que significaba que la inflacin estaba encriptada en el
sistema. La inflacin inercial no poda ser abordada a travs de los convencionales
medios ortodoxos, ni tampoco mediante los paliativos estructuralistas; de ah que las
medidas de shock fueran vistas como el medio ms efectivo para lidiar con las
expectativas inflacionarias encriptadas.

Quedaban muchas lecciones por aprender del xito inicial y de la ltima falla en la
estabilizacin heterodoxa; primero, al igual que con la estabilizacin de los noventa,
la recuperacin de la confianza no gatill el crecimiento fuerte del ahorro, como lo
predijeron quienes disean las polticas, sino un consumo de ostentacin que fatig
tanto la capacidad productiva domstica como la posicin de la reserva. Las
economas que se establecieron tardamente en los aos noventa fueron alteradas de
acuerdo a la necesidad de protegerse ante el boom de los consumidores, como haba
ocurrido en Brasil y Argentina en los aos ochenta. Las estabilizaciones heterodoxas,
tales como el Plan Austral y el Plano Cruzado, haban ocasionado una rpida (aunque
de corta vida) recuperacin en la confianza del consumidor, que tom por sorpresa a
los diseadores de las polticas y a los productores y que, finalmente, termin por
menoscabar la estabilidad (Thorp [1988]; Dornbucsh y Edwards [1992]; Teitel
[1992]). Los reformadores neo-liberales de la dcada del noventa estaban por lo tanto
conscientes de la necesidad de fortalecer la posicin de la reserva adelantndose a la
estabilizacin. Reservas sustanciales facilitaron tanto la expansin de la capacidad
productiva en el mediano plazo y de las importaciones en el corto plazo que reducir la
presin inflacionaria que se asocia a la oleada en la demanda. Una vez dicho esto, los
proyectistas de los noventa pensaron que para ellos sera mucho ms fcil acumular
reservas que para sus predecesores de los ochenta, cuando los precios de los productos
bsicos estaban deprimidos a causa de la recesin y cuando los mercados
internacionales de capital estaban deprimidos como consecuencia de la dimensin de
la deuda y manifestaron un sesgo contra Amrica Latina. La segunda leccin que se
aprendi de las fallas de los ochenta fue la necesidad de tomar prontas acciones para
resolver el dficit fiscal. Los regmenes que aplicaron polticas heterodoxas en los
ochenta estaban ms preocupados por el dficit poltico y social que por la situacin
fiscal, y trataron de expandir la inversin social y econmica. Tal vez, para la dcada
del noventa, las primeras fallas haban inducido un mayor grado de realismo o
tolerancia por parte de los electorados.
El Nuevo Modelo: eficiencia econmica y sociedad

Las crisis ocasionadas por la deuda y la falla de los programas de estabilizacin

heterodoxa allanaron el terreno para la hegemona del neoliberalismo de la dcada del
noventa. En muchos aspectos, las crisis por deudas o prstamos definieron el diseo
de las polticas econmicas y sociales contemporneas de Amrica Latina (Buxton y
Phillips [1999]; Teitel [1992]; Thorp y Whitehead [1987]; Griffiths-Jones y Sunkel
[1986]). Tanto la crisis como el vaci ideolgico que resultaron del colapso de la
heterodoxia generaron la formacin de un nuevo ambiente institucional para las
polticas, uno que se caracterizara como la constante lucha por salvaguardar las
formas democrticas.

El paso al neoliberalismo tambin fue dirigido por la ayuda condicional de los

organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, y las presiones ejercidas por Washington. Las presiones externas se
capitalizaron gracias a los defensores nacionales del cambio y fueron desplegadas
para capturar la agenda de las polticas (Geddes [1995]; Haggard y Webb [1994]).
Esta tendencia lentamente se consolid en la ltima parte de la dcada, aunque ya en
1982 el Banco Interamericano de Desarrollo aplaudi que Costa Rica hubiera
introducido reformas de seguridad social, el segundo pas en hacerlo despus de
Chile (BID[1982]). Bolivia ha sido el ms fiel adherente a la nueva ortodoxia y ha
seguido este rumbo desde mediados de los ochenta (poniendo en prctica una
sucesin de fallidos paquetes de estabilizacin semi-heterodoxos entre 1982 y 1985).
Sorpresivamente, inclusive la oportunidad de la adopcin de la reforma estructural
chilena no pasa sin ser contendida. Fue por estos aos cuando Chile se implement la
segunda etapa de la reestructuracin neoliberal. Si las estrategias que aplicaron los
Chicago Boys (quienes virtualmente monopolizaron las decisiones econmicas del
mercado entre 1974 1982) estabilizaron la economa, la sobrevaluada tasa cambiaria
y el creciente monto de la deuda (privada) estuvieron entre las consecuencias no
anticipadas, cuyo resultado se tradujo en una severa depresin que afect a muchos de
las caractersticas de la estagflacin. Adems, al igual que en Argentina durante el
periodo del proceso, el giro monetarista para encoger el sector estatal se enfrent a
la resistencia de los militares, quienes se negaban a favorecer la privatizacin de los
bienes del Estado considerados como estratgicos (normalmente las corporaciones
controladas directamente por las mismas fuerzas armadas). En el conflicto que haba
entre los idelogos monetaristas y los intereses de los uniformados, fueron las fuerzas
armadas quienes salieron victoriosas. El shock que se present entre 1983-1985, lo
que incluye el colapso econmico de la re-nacionalizacin (el Estado tena que
respaldar al sector bancario), las protestas polticas y la renovada represin
demostraron que la estabilidad misma no producira un cambio estructural y, as
mismo, que el crecimiento no erradicaba la pobreza. Este modelo macroeconmico
chileno de crecimiento, estabilidad macroeconmica y desarrollo estructural, del que
tantos se jactan, data de los aos 1985 y 1986, ms que del periodo entre 1973 y
1974.

Cundo fue que Mxico tom el camino hacia el neoliberalismo? Fue acaso hacia
fines de 1982, cuando el presidente de la administracin entrante, De la Madrid,
hered el caos que haba dejado el rgimen de Lpez Portillo (que haba culminado
con la devaluacin y la nacionalizacin de la banca que perteneca a privados) junto
con los tan denunciados delitos fiscales y el populismo financiero? Si esto fue as, es
porque ya haba pasado muchos pasos para atrs. Sin embargo, durante el sexenio de
Miguel De la Madrid, Mxico accedi al GATT (lo que implic el abandono del
proteccionismo). La victoria de Salinas de Gortari (quien se supone fue el
arquitecto de la estrategia econmica de Miguel De la Madrid) en las elecciones
presidenciales de 1988 pareca confirmar esta tendencia. La pieza clave de la segunda
mitad de la administracin salinista fue el tratado de libre comercio el TLCAN
que se firm con Canad y EE.UU. en 1993 (Crdenas [1996]; Roett [1996]; Sols
[1990]). La apertura econmica y la privatizacin pueden haber estado en la
agenda econmica de Argentina de mediados de los setenta y, nuevamente, en la de
mediados de los ochenta, pero slo alcanzaron su efecto total en la ltima parte de la
primera administracin de Menem, tras las intensas sacudidas que sufri el neo-
estructuralismo hacia finales de los ochenta. Existe poca evidencia que demuestre la
existencia de un neoliberalismo cuidadoso y en marcha en los gabinetes de Menem
que comprenden el periodo 1989-1990 (Acua [1995]; Lewis y Torrents[1993]). En
Per, el apoyo al neoliberalismo se form en la eleccin presidencial de 1990. La
saliente administracin de Alan Garca (1985-1990) haba puesto en prctica la
ortodoxia y el colectivismo estatal. Mientras la campaa electoral estaba en marcha,
este pas experiment una hiperinflacin. El candidato favorecido, Mario Vargas
Llosa, quien gan la primera vuelta, defenda la transparencia de la estrategia
neoliberal, mientras que el candidato que finalmente sali victorioso, Alberto
Fujimori, implement un programa de monetarismopopulista (Crabtree y Thomas
[1988]). Para Brasil, el paso al neoliberalismo fue an ms lento y ms indeciso que
para la Argentina, y se asoci con el programa que Enrique Cardoso lanz en 1990,
primero como ministro de economa y despus como presidente (Willumsen y
Gianetti de Fronseca [1996]).

Hoy en da, los rasgos del neoliberalismo estn bien establecidos. La caracterstica
que lo define es la disciplina fiscal: el gasto estatal debe estar cubierto por los
ingresos (o prstamos limitados) y no por la monetizacin del dficit, lo que implica
reformas fiscales y presupuestarias; as, para muchos regmenes ha sido ms fcil
reducir el gasto que aumentar los ingresos adicionales. En muchos pases, el sistema
de impuestos se ha simplificado y el sistema de recoleccin de impuestos ha
mejorado, sin olvidar los esfuerzos por erradicar la evasin. Cada vez ms, la reforma
presupuestaria implica la devolucin de gastos (y la distribucin de ingresos) a los
niveles ms bajos de gobierno. En algunos pases, el rol del Estado central tambin ha
sido limitado por la reforma constitucional, que ha deslindado las responsabilidades
del gasto social a las provincias (o, en el caso de previsiones para los pensionados, al
mercado). La segunda caracterstica en importancia es la desregulacin. Internamente,
esto se ha traducido en la necesidad de asegurar que el mercado sea quien determine
los precios: la legislacin ha ido inhibiendo progresivamente el rol fijador (o
indicador) del Estado en el precio de los factores, bienes y servicios. Externamente,
esto significa la apertura del mercado: reducir aranceles, simplificar los regmenes
arancelarios y eliminar las barreras no arancelarias del comercio; liberar las divisas y
los mercados financieros; estabilizar la moneda, ya sea a travs de una paridad
flexible con el dlar norteamericano (lo que significa la libre flotacin) o mediante
la quasi dolarizacin.
El tercer rasgo ms distintivo del neoliberalismo es la privatizacin. El tamao del
Estado, y su rol en la economa, se reduce considerablemente cuando se dispone de
las corporaciones estatales. Gracias a la reduccin del Estado y a la capacidad del
mercado para tomar decisiones libres, la privatizacin ha ayudado a que se cumplan
una gran cantidad de objetivos; ha eliminado uno de los principales factores de
presin en el gasto el dficit operacional de las corporaciones estatales fue en buena
parte el responsable del dficit fiscal. La privatizacin tambin ha sido utilizada para
aligerar la carga de la deuda y ha fortalecido el proceso de apertura econmica, ya que
los consorcios extranjeros han adquirido la antiguas empresas estatales. En lo anterior
queda implcito que la apertura econmica (reinsercin global) es el cuarto rasgo ms
importante. Este proceso ha sido institucionalizado no tanto a travs de las reformas
arancelarias unilaterales, sino, como se ha planteado, a travs de la privatizacin y los
tratados internacionales lo que incluye la membresa a la organizacin Mundial de
Comercio (OMC) y la adhesin a bloques regionales de libre comercio tales como el
MERCOSUR/L, el Grupo Andino y el TLCAN. Una caracterstica final y mucho
ms reciente en muchos pases han sido las polticas de seguridad social (o
despliegue de la retrica del reformismo social) lo que implica modificaciones a los
regmenes de seguridad social y salud, as como al cdigo laboral (BID [1997]). Una
vez ms, estas medidas son coherentes con los otros elementos del paquete.
Transformar la legislacin y los regmenes de seguridad social implica reducir el rol
que tiene el Estado al determinar el precio (o mejor dicho, el costo) del trabajo. Al
disponer de las empresas estatales, las pensiones de financiamiento y la salud (junto
con la educacin estatal) representaron los elementos restantes que ejercieron presin
sobre el presupuesto.

La reforma de seguridad social (esencialmente la reforma a las pensiones) est

ahora muy presente en la agenda poltica y probablemente continuar siendo del
mismo modo, ya que se percibe como un elemento crucial para los proyectos
neoliberales de ajuste estructural en el as llamado nuevo modelo econmico
(Barrientos [1998]). Con demasiada frecuencia, las reforma de seguridad social es
presentada como uno de los componentes de la reforma fiscal, de la profundizacin de
los mercados de capitales y la desregulacin del sector financiero. An as, los
sistemas de seguridad social pueden desempear un rol muy importante en la
compensacin de los costos sociales de las reformas econmicas (Herring y Litan
[1995]; Mesa-Lago [1994 y 1991]). Chile y Costa Rica fueron los primeros pases en
enfrentar los problemas de solvencia, entrega y equidad que generaron los antiguos
regmenes de pensiones, y lo hicieron de modos radicalmente opuestos. En la dcada
del noventa, Argentina, Brasil, Colombia, Per, Mxico y Uruguay se encaminaron
hacia la reforma. Ahora existen varias alternativas al modelo chileno (Barrientos
[1998]; A. Arenas de Mesa y Bertranou [1997]; BID [1996]; Mesa-Lago [1996]),
entre las que se incluyen: un rgimen competitivo en el cual fondos privados y
estatales compitan por hacer negocios; un acuerdo complementario donde las cajas
del Estado proporcionen una pensin bsica normalmente muy bsica y fondos
privados que estn por encima; un acuerdo residual/transitorio en el que, como en
Mxico, el Estado mantenga un sistema pblico que sea exclusivo para que aquellos
que ya estn enlistados (los trabajadores que ahora entren al mercado laboral sern
provistos por el sector privado). Hasta ahora, slo Chile a llegado a un sistema de
capitalizacin completa, en el cual la pensin final que se les paga a los individuos
est determinada por inversin de ingresos que se deriva de las primas que deposita el
asegurado durante su vida laboral en una cuenta especfica.
En la perspectiva neoliberal (o neo-conservadora) de lo social y lo econmico, las
polticas estn arraigadas en las suposiciones de los beneficios de opcin,
responsabilidad y fortalecimiento individual. Incluso aquellos que tienen que ver
con la igualdad, y que defienden la continuacin de rol del Estado, aceptan la
necesidad de mayor eficiencia y flexibilidad en los recursos, esto con la finalidad de
asegurar la entrega de pensiones de retiro e invalidez capaces de mantener con
dignidad a sus beneficiarios (OIT [1992]). En trminos macroeconmicos, la reforma
a la poltica social fortalece los mercados nacionales de capital e incrementa las tasas
de ahorro domstico ambas vitales para la consolidacin del nuevo paradigma de
desarrollo. La retirada del Estado y la despolitizacin en la toma de decisiones
sociales y econmicas constituyen la dimensin poltica del discurso neoliberal. Por lo
tanto, mucho del lenguaje de la reforma est estrechamente relacionado con la
eficiencia administrativa dentro del contexto de la estabilidad macroeconmica,
fortaleciendo al individuo como ciudadano (responsable) y exaltando la calidad del
capital humano.

Conclusiones

North [1990] presenta dos escenarios en los que podra ocurrir el cambio institucional;
el primero implica un shock profundo en el sistema, un shock que podra originarse
desde dentro (por ejemplo, la Revolucin mexicana) o desde fuera (como la Primera
Guerra Mundial); el segundo ocurre cuando las organizaciones estn de acuerdo en
que el orden institucional existente ya no funciona y que el cambio es esencial. En el
ltimo caso, el cambio puede ser consecuencia de la reconstruccin de las relaciones
entre organizaciones o del nacimiento de nuevos grupos. La formacin del Estado
oligrquico en tercio de en medio de la mitad del siglo XIX puede ser descrito como
el resultado de la formacin de un nuevo consenso entre los grupos existentes la
comprensin de que el orden institucional existente ya no sirve. La formacin del
Estado populista posterior al treinta tradicionalmente se ha presentado como seal de
ruptura: el antiguo orden fue destruido por el periodo de depresin entre guerras, el
cual deterior las organizaciones oligrquicas y permiti que nuevas formaciones
sociales se establecieran sobre la nueva estructura, aunque esta visin puede ser
refutada. El Estado proto-populista ms bien debe ser comprendido como el ajuste
que los grupos existentes hicieron para ajustarse y absorber los vestigios del antiguo
orden. Hubo una apariencia de cambio en el orden institucional, pero el elenco de
jugadores, al menos en el inicio, continu siendo esencialmente el mismo. Cmo
puede el orden neo-autoritario (que sent las bases para el orden neoliberal) ser
comprendido? Discutiblemente, el orden neo-autoritario reflej el ltimo esfuerzo que
hicieron las poderosas organizaciones nacionales por preservar la esencia del antiguo
sistema, mientras que el neoliberalismo representa el creciente predominio de la
perspectiva de las organizaciones existentes, el cual plantea que la antigua estructura
institucional no pudo mantenerse, por lo que tuvo que acordarse una nueva.

No puede negarse que la efectiva integracin al sistema global transform a Amrica

Latina, promoviendo cambios institucionales en varios frentes. Algunos de estos
fueron anticipados y bienvenidos, o relativamente bien ajustados, mientras que otros
no. El nacimiento de la economa a fines del siglo XIX y principios del XX gener
oportunidades y represent retos para los Estados latinoamericanos. Sin embargo, ni
todos los sectores ni todos lo pases compartieron las ganancias de la insercin
internacional de manera equitativa. Acaso esto se debi a que algunas reas no
estaban perfectamente bien integradas a la economa mundial?, fue debido a que los
mercados internacionales eran inherentemente inestables y se movan en contra de los
productores de Amrica Latina? o fue a causa de que las reglas del juego
perjudicaban a los participantes latinoamericanos? Ciertamente, hubo diferencias
considerables en la exportacin y el desempeo econmico general de las economas
latinoamericanas durante el periodo del liberalismo oligrquico. Suponiendo que las
condiciones internacionales fueran muy similares en todos los pases, la diferencia en
el desempeo puede explicarse a travs de escenarios institucionales domsticos
asociados con la composicin de exportaciones y el momento de la entrada en el
sistema global. Los pases que se integran a la economa global de forma temprana
tuvieron ms posibilidades de salir beneficiados que los pases que lo hicieron
tardamente y algunas de los productos bsicos fueron ms democrticos que
otros.

Sin embargo, algunos Estados estaban mejor posicionados que otros para sacar
provecho de las oportunidades. Los Estados fuertes, como el chileno y brasileo (que
emergieron como entidades institucionales coherentes inmediatamente despus del
periodo de independencia), pudieron maximizar las ganancias nacionales a travs de
la insercin internacional. Otros, como Argentina y Mxico, slo lograron la
estabilidad institucional con la globalizacin del siglo XIX. En contraste, otros
Estados estaban tan debilitados por la independencia y las fuerzas centrfugas que
desencaden, que la globalizacin pareci ser una amenaza ms que una oportunidad.
En el siglo XIX, los Estados fuertes pudieron adoptar un capitalismo nacional
moderno; los dbiles, por su parte, fueron menos capaces de socorrer a los organismos
locales que, en consecuencia, se encontraban agobiados o absorbidos por los
actores externos. Desde 1930 hasta la dcada del 60, los Estados fuertes se fueron
haciendo cada vez ms activos. En trminos econmicos, hubo una tendencia a
expandir el espectro de los precios de factores, servicios, artculos y productos que
seran administrados o fijados por el Estado. Estos rasgos no fueron exclusivos de
Amrica Latina, pero slo en las economas socialistas de Europa de Este y Asia el
sector estatal era ms grande. En muchos pases, la administracin de las polticas
tambin se fue incrementado, ya sea por civiles o por regmenes militares. Hubo
partidos polticos (y uniones comerciales) del Estado y organizaciones polticas que se
comportaban como si fueran el Estado. La economa y la poltica se tornaron
estatalistas y nacionalistas: las fronteras entre lo pblico y lo privado se
desvanecieron. Aunque hubo excepciones, estas tendencias abarcaron casi todo un
continente. En sociedades ms grandes y pluralistas, las tendencias se
institucionalizaron y se formalizaron. En el caso de Amrica Central y el Caribe, los
regmenes cleptocrticos se personalizaron. El estatismo latinoamericano trajo
consigo la unin del gobierno con el sector privado; inicialmente, confinada a los
negocios nacionales privados, esta alianza subsecuentemente indujo las corporaciones
trasnacionales (CTN). En algunas repblicas, el trabajo organizado tambin fue
incluido dentro de la unin, pero siempre como socio asociado. El balance del
poder entre el Estado y los hombres de negocios vari a lo largo del continente y se
fue transformando con el paso de tiempo. El sector privado tuvo mayor influencia en
Colombia y Mxico, mientras que en Brasil el gobierno fue quien asumi el rol
directivo ms fuerte, muy claramente en los setenta. As, entre fines de los cuarenta y
fines de los sesenta, la industrializacin fue el objetivo principal de las polticas
gubernamentales a lo largo de la regin, incluso en las economas pasivas y
agrcolas de Amrica Central. En los casos de Brasil, Mxico y las repblicas del
Cono Sur, la industrializacin bien pudo haber sido puesta en marcha antes de que el
proceso se dignificara con el sello de aprobacin que provey el cepalismo. Otros
pases como Colombia y Cuba llegaron tardamente y solo absorbieron la ideologa de
los sesenta. Para la mayor parte de las economas, los rasgos ms importantes del
periodo de desarrollo estabilizador (de muy rpido crecimiento) fueron las
ganancias en bienestar y la inflacin. No obstante, la progresiva volatilidad en las
cuentas externas y fiscales, as como la creciente inflacin, suscribieron la sacudida
hacia el neo-estructuralismo y el neoliberalismo de fines de los sesenta y principios de
los setenta. El desarrollo estabilizador fue percibido como el desestabilizador social
de la volatilidad macroeconmica. Las manifestaciones ms obvias de esto fueron: el
terrorismo urbano en Argentina y Uruguay, el descontento rural en muchas regiones,
el miedo a una Guerra civil en Chile en 1973 y el conflicto en Amrica Central
cuando los desacreditados gobiernos de la regin se dieron cuenta de que era
imposible refrenar las protestas de los excluidos polticos. La peticin emergente del
neoliberalismo posterior a mediados de los ochenta tambin fue asociada con la
violencia, particularmente la violencia econmica desencadenada por la fallida
heterodoxia. La hiperinflacin, incluso en mayor medida que el terrorismo
institucionalizado de las fuerzas armadas de los setenta, destruy las alianzas que
haban conseguido el desarrollismo posterior a la Segunda Guerra Mundial y los
proyectos neo-desarrollistas. A fines de la dcada del ochenta, el ambiente
internacional tambin haba cambiado; el aparente fin (o aminoramiento) de las crisis
de la deuda y el colapso del comunismo en Europa y frica parecan validar el
sistema capitalista global. Ciertamente, la influencia de los organismos de
Washington se increment.

Los temas de la eficiencia y la competitividad internacional ahora dominan el debate

de las polticas: el nuevo marco ideolgico se enfrenta a un estado pro-activo que est
siendo desplazado por un estado ms amigable con el mercado que se caracteriza por
las privatizaciones y la despolitizacin en el diseo de las polticas sociales y
econmicas. Desde 1930, el crecimiento ha beneficiado de manera desproporcionada
a las clases altas y medias y al trabajo organizado, el sector urbano y los interese de la
manufactura. Ser el neoliberalismo capaz de producir ganancias absolutas (si no es
que relativas) para un amplio espectro de la poblacin? Los defensores del nuevo
modelo econmico sostienen que la inflacin es la causa principal de la pobreza y la
desigualdad. Si esto es as, sera lgico que la eliminacin de la inflacin ha impedido
que las condiciones se deterioren an ms. Auque cabe preguntarse: cundo
mejoraran las condiciones para las masas de poblacin y por cunto tiempo ms el
electorado ser paciente? particularmente los ms pobres, quienes han sido
agobiados por los regmenes neoliberales (o neo-populistas). el crecimiento sin
igualdad forzar q que los regmenes consideren polticas sociales ms pro-activas,
polticas que permitan que los pobres se reconecten con el mercado, tanto en lo
poltico como en lo econmico. Esta reconexin es esencial para la legitimidad y la
institucionalidad de los Estados o, en pocas palabras, para sostener la economa
poltica actual.
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