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DE LA EDUCACIN EN URUGUAY
2015-2016
INFORME SOBRE
INFORME SOBRE EL
EL ESTADO
ESTADO
DE LA
DE LA EDUCACIN
EDUCACIN EN
EN URUGUAY
URUGUAY
2015-2016
2015-2016
Comisin Directiva: Alex Mazzei (presidenta), Pablo Cayota, Alejandro Maiche,
Limber Elbio Santos, Marcelo Ubal y Oscar N. Ventura
La redaccin de este informe estuvo a cargo de: Cecilia Alonso, Vanessa Anfitti, Mariana
Castaings, Luca Castro, Hugo de los Campos, Cecilia Emery, Fiorella Ferrando, Carmen
Haretche, Cindy Mels, Daro Padula, Mariano Palamidessi, Mara Eugenia Panizza, Cecilia
Oreiro, Mara Pa Pirelli, Federico Rodrguez, Mara Eugenia Ryan, Mara No Seijas,
Sebastin Valdez y Jennifer Vias.
Montevideo 2017
ISBN 978-9974-8600-0-1
Cmo citar: INEEd (2017), Informe sobre el estado de la educacin en Uruguay 2015-2016,
INEEd, Montevideo
Prlogo ................................................................................................................................................................ 7
Presentacin ..................................................................................................................................................... 9
ndice de cuadros
Cuadro 1.1. Metas de la ANEP relativas al acceso. 2016-2020 ................................................................................ 36
Cuadro 1.2. Metas de la ANEP relativas al egreso. 2016-2020 ................................................................................ 47
Cuadro 1.3. Aos de nacimiento, ingreso a primaria e ingreso a media en edad oportuna de los
grupos de poblacin considerados al ao 2015 ............................................................................................................ 48
Cuadro 3.1. Cantidad de docentes por subsistema y sector. Aos 2015 y 2016 ................................................. 149
Cuadro 3.2. Evolucin del porcentaje de docentes por tramo de edad. Aos 1994, 1995, 2007 y 2015 ... 149
Cuadro 3.3. Porcentaje de docentes titulados en el sector pblico. Aos 1995, 2007 y 2015 ...................... 152
Cuadro 3.4. Nmero de centros en los que trabajan los docentes. Ao 2015 .................................................... 159
Cuadro 3.5. Porcentaje de docentes con trabajos fuera del sistema educativo obligatorio. Ao 2015 ..... 160
Cuadro 3.6. Alumnos por maestro en el total de escuelas urbanas, en las de contexto sociocultural
muy desfavorable y muy favorable, y su diferencia. Aos 2006-2015 ............................................................... 162
Cuadro 3.7. Porcentaje de personas de hasta 40 aos de edad que cursaron formacin docente y no
asisten actualmente, por finalizacin, segn tramos de edad ............................................................................... 182
Cuadro 4.1. Distribucin del esfuerzo financiero total dirigido a educacin, segn naturaleza del
financiamiento y de la prestacin (en porcentajes). Ao 2015 .............................................................................. 192
Cuadro 4.2. Evolucin del gasto privado en educacin como porcentaje del gasto total de los
hogares (a nivel agregado). Aos 2005-2015 ............................................................................................................... 199
Cuadro 4.3. Gasto real promedio por estudiante matriculado en cada nivel, en los subsistemas
pblico y privado. Aos 2005-2015 .................................................................................................................................. 209
Cuadro 4.4. Distribucin de escuelas pblicas comunes urbanas segn categora y contexto
sociocultural. En porcentajes. Ao 2015 ......................................................................................................................... 212
Cuadro 4.5. Porcentaje de escuelas pblicas de cada nivel de contexto sociocultural que tienen
maestro de apoyo, trabajador social y maestro subdirector o adscripto. Aos 2003 y 2015 ....................... 212
Cuadro 4.6. Alumnos por maestro en escuelas pblicas urbanas segn contexto sociocultural. Aos
2003 y 2015 ................................................................................................................................................................................ 213
Cuadro 4.7. Diferencia de medias para recursos seleccionados en liceos pblicos y escuelas tcnicas.
Ao 2015 ..................................................................................................................................................................................... 213
Cuadro 4.8. Indicadores de recursos educativos en liceos pblicos y escuelas tcnicas segn
contexto socioeconmico de los centros. Ao 2015 .................................................................................................... 214
Prlogo
Uno de los desafos del pas es contar con un sistema nacional de indicadores que permita
la comparabilidad de los datos dentro del sistema, tarea en la que el INEEd est avanzando.
La evaluacin en general sigue siendo un aspecto difcil de incorporar en la cultura
nacional, particularmente en la educacin. No existe an una prctica sistemtica para
la incorporacin de sus resultados en el cambio de las polticas o prcticas educativas. No
obstante, se han logrado avances y este informe da cuenta de algunos de ellos.
Realizar un informe sobre el estado de la educacin con todas las dimensiones implicadas
no resulta una tarea sencilla. El INEEd, por su corta trayectoria, no cuenta an con un
acumulado de informacin que permita el abordaje de todos los aspectos relevantes del
sistema educativo. Quedan pendientes aspectos importantes sobre cuyo anlisis no hemos
an profundizado, tales como el currculo, el clima institucional, los desempeos por nivel
educativo, entre otros. Estamos trabajando para generar condiciones que nos permitan
desarrollar investigaciones tambin sobre estos puntos, que iremos poniendo a disposicin
pblica a medida que se obtengan estudios y anlisis propios significativos.
En esta segunda etapa del INEEd, desde una nueva perspectiva, estamos poniendo
nfasis en iniciar un proceso de evaluacin nacional continua de logros educativos, que
denominamos Aristas, y en el seguimiento de las metas que ha trazado el sistema educativo
en el presupuesto nacional para el perodo, mediante el Mirador Educativo.
7
El Mirador Educativo brinda la posibilidad de acompaar ao a ao el avance hacia la
consecucin de las metas del sistema educativo, informacin que ya hemos incorporado en
este informe. A su vez, es una plataforma que nace con la vocacin de construir ciudadana en
tanto pretende afianzar el vnculo entre los ciudadanos y el sistema educativo permitiendo
el acceso libre y ordenado a grandes cantidades de informacin sobre la evolucin de los
diferentes componentes que relevamos de nuestro sistema educativo.
Comisin Directiva
Mayo de 2017
8
Presentacin
Garantizar el derecho a la educacin obligatoria
de calidad para todos: una meta impostergable
Este estudio busca, a su vez, ser un insumo pertinente para la identificacin de problemas
y la formulacin de polticas educativas. El cometido del INEEd es contribuir a los debates
pblicos, a la reflexin de los educadores y al anlisis de los expertos a travs de estudios
sistemticos, que permitan elaborar interpretaciones plausibles respaldadas en evidencia.
9
su proceso de escolarizacin se fija un parmetro para medir, interpretar y evaluar el
funcionamiento del sistema educativo, sus avances, problemas y desafos.
El otro marco de referencia ineludible para la lectura que propone este trabajo est
constituido por los lineamientos estratgicos, objetivos, metas e indicadores definidos
por la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) para el sistema educativo
nacional en el perodo 201520191. En todas las temticas en las que la ANEP defini metas
para el quinquenio que son abordadas en este informe se ofrece informacin sobre su
punto de partida y su grado de avance y, tambin, se presenta una interpretacin fundada
sobre la pertinencia y grado de plausibilidad de consecucin de las metas establecidas.
En lnea con las diversas declaraciones de las Naciones Unidas en las ltimas dcadas,
en este informe se considera a la educacin como un derecho que debe ser respetado,
garantizado, cuidado y promovido por los estados (OREALC/UNESCO, 2007). La Declaracin
Mundial sobre Educacin para Todos y el Marco de Accin para Satisfacer las Necesidades
Bsicas de Aprendizaje (1990) sealan la necesidad del acceso universal, pero incluyen
en la nocin de educacin de calidad, adems, la importancia de que los contenidos y
procesos educativos respeten los derechos humanos y sean relevantes y pertinentes para
los estudiantes y la sociedad, en un marco de reconocimiento de la riqueza que hay en
la diversidad social y cultural. Desde esta perspectiva, una educacin de calidad tiene
el fin de fomentar en todos los educandos ms all de su origen y situacin social, y
considerando sus necesidades educativas los conocimientos, las disposiciones y las
capacidades bsicas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y su integracin
activa en una sociedad democrtica, compleja y en proceso acelerado de cambio.
Al mismo tiempo, el principio de educacin para todos que consagra la Ley General de
Educacin de 2008 se asocia con el paradigma del desarrollo inclusivo, que asume que
todos los nios, adolescentes y jvenes sin que ninguno quede atrs pueden adquirir
los aprendizajes que favorecen y sostienen el proceso de seguir desarrollando capacidades
fundamentales en forma continua y progresiva. Esto implica considerar, al juzgar la calidad
de un sistema educativo, no solo los niveles de acceso, avance y egreso o los logros de
aprendizaje, sino tambin si su distribucin social es equitativa o no (Lpez, 2005; OCDE,
2005). La equidad es una dimensin constitutiva de la calidad (OREALC/UNESCO, 2007):
no hay calidad de un sistema educativo si no se reducen las inequidades en los insumos,
los procesos y los resultados educativos.
10
juicios evaluativos que se elaboran en este informe: una nocin amplia de calidad involucra
necesariamente los desafos de reducir la desigualdad y la inequidad2.
El informe refiere a la educacin obligatoria: dos aos de educacin inicial, seis aos
de educacin primaria, tres aos de educacin media bsica y tres aos de educacin
media superior (Ley 18.437, artculo 7). Son tres los niveles educativos y los consejos
desconcentrados implicados en la regulacin, provisin y supervisin de la educacin
obligatoria en los mbitos pblico y privado. Ms all de las divisiones institucionales en las
que se organiza, este informe plantea una observacin del sistema de educacin obligatoria
como un todo, considerando las prestaciones que ofrece los avances y los dficits en
su funcionamiento actual. El informe no evala las tareas y esfuerzos realizados por la
ANEP en su conjunto ni por los diversos consejos desconcentrados. En estas pginas no se
busca describir las muy diversas acciones emprendidas por estos organismos ni determinar
el grado de xito de programas o polticas educativas individualmente consideradas. Se
trata, en cambio, de describir, analizar y evaluar los principales logros y los obstculos del
sistema educativo en su conjunto, en funcin de los objetivos estratgicos y las metas de
poltica pblica que el pas ha definido para la educacin obligatoria.
El informe hace una opcin por presentar y describir la evidencia emprica disponible,
planteando interpretaciones plausibles y elaborando juicios valorativos que surgen de
la comparacin de los resultados observados con aquellos esperados normativamente y
con los alcanzados por otros pases. Al basarse en evidencia sistemtica, si bien se gana
en solidez y confiabilidad en las descripciones e interpretaciones que ofrece, se limita
el alcance de los temas y problemas que se pueden abordar, ya que en muchos casos no
se cuenta con informacin confiable sobre diversas dimensiones, procesos y resultados
relevantes del sistema educativo.
2
La desigualdad es comprendida como diferencias o brechas entre grupos, mientras que la inequidad se considera
como la relacin de los resultados con las situaciones socioeconmicas y culturales de los estudiantes y los centros
educativos a los que asisten. Es preciso sealar que, en muchas ocasiones, la diversidad de fuentes de informacin lleva
a utilizar diversos conceptos: ingresos, caractersticas socioeconmicas y contexto sociocultural. Si bien pueden parecer
sinnimos, en sentido estricto no lo son. El primero hace referencia a la declaracin de los hogares relevada a partir de
la encuesta continua de hogares (INE), el segundo se utiliza cuando se analizan los datos de PISA y TERCE (ya que los
ndices construidos son ms pertinentes a nivel de estudiante que de centro), y el ltimo cuando se utiliza la informacin
del Monitor Educativo de Primaria, que nicamente alcanza al subsistema pblico.
3
De acuerdo a su cometido legal, el INEEd est avanzando en el diseo e implementacin de Aristas, la Evaluacin
Nacional de Logros Educativos.
11
Todo proceso de produccin de conocimiento supone asumir que muchos aspectos de la
realidad estudiada quedarn como elementos contextuales de la observacin propuesta,
influyendo de diversa manera y grado sobre los fenmenos que son objeto de la
descripcin y anlisis. Conocer no es dar cuenta de todo lo que sucede, sino una eleccin
sobre lo que se procura estudiar y lo que queda para investigaciones posteriores o para la
tarea de otros investigadores.
En algunos casos existe una ausencia de informacin confiable de alcance nacional que
obedece en gran medida a la falta de datos o a los dficits de sistematizacin por parte
del sistema educativo. Asimismo, mucha de la informacin disponible se circunscribe
nicamente al subsistema pblico, dejando de lado la realidad educativa de una proporcin
significativa de estudiantes que asisten al subsistema privado.
Por lo tanto, este informe aborda temas para los cuales se cuenta con evidencia confiable.
Considerando esa evidencia, se plantearon preguntas de anlisis y se buscaron respuestas.
En todos los casos, la profundidad de las respuestas se ve potenciada o limitada por la
calidad y cantidad de informacin disponible y por la existencia de investigaciones sobre
esos temas.
12
Como se seal, el informe describe y analiza el estado de la educacin obligatoria en
Uruguay en funcin de una serie de dimensiones fundamentales, las que son abordadas en
cuatro captulos. Junto a estos se presenta una serie de artculos breves, que desarrollan
temas o problemas vinculados con cada uno de los captulos.
cuntos nios, adolescentes y jvenes acceden a los diferentes niveles y ciclos que
conforman la educacin obligatoria en Uruguay?, en qu medida el sistema educativo
est ofreciendo las mismas posibilidades de acceso a todos los estudiantes?;
todos los estudiantes asisten en forma regular y en la edad oportuna?, cmo
transitan por los diferentes niveles y ciclos?;
qu porcentaje de los estudiantes de cada generacin egresa de los diferentes
niveles y ciclos educativos?, cmo ha evolucionado el egreso de los niveles y
ciclos educativos en el tiempo?, cmo ha evolucionado el promedio de aos de
escolarizacin de Uruguay en la comparacin con otros pases de nuestra regin?
El captulo 2, Los logros de aprendizaje, busca describir los desempeos de los estudiantes
uruguayos, utilizando datos del Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
(TERCE), del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA, por su
sigla en ingls) y de las evaluaciones nacionales de aprendizajes en sexto ao de primaria
realizadas por la ANEP (1996, 1999, 2002, 2005, 2009 y 2013). Entre otros, el captulo
procura dar cuenta de los siguientes interrogantes:
13
cuenta el pas con la cantidad de docentes titulados para atender las necesidades de
desarrollo del sistema educativo?;
cules son las principales fortalezas y debilidades de la formacin docente inicial?;
hay procesos de mejora de los mecanismos de asignacin y contratacin y de las
condiciones de trabajo de los docentes?, qu oportunidades de formacin continua
tienen los profesionales de la educacin?;
qu valoracin hacen los maestros y profesores de los mecanismos vigentes de
acompaamiento y de evaluacin de su desempeo?, cmo perciben los docentes el
reconocimiento social que reciben por la tarea profesional que realizan?
Si bien este informe no tiene como fin realizar un anlisis comparado de la realidad
educativa uruguaya con la de otros pases, presenta informacin sobre un conjunto de
casos nacionales para ofrecer una perspectiva ms amplia de las dimensiones analizadas
en cada captulo.
14
acerca de cules cambios en la poltica pblica podran resultar pertinentes para el pas.
Dados los objetivos y alcances de este informe, la comparacin se realiza nicamente en la
primera de las acepciones. Cumplir con la segunda, que requiere de un cuidadoso esfuerzo
de comparacin de las polticas educativas y contextos en que estn inmersas, excede
ampliamente el alcance de la tarea propuesta para este trabajo.
Los criterios utilizados para seleccionar los pases siguieron las siguientes etapas: cercana
con Uruguay en variables estructurales de la poblacin y sistema educativo, clasificacin
en regiones, cercana en la regin y, por ltimo, disponibilidad de informacin pertinente
para las preguntas que estructuraron el informe. De este modo, se delimit un conjunto
comn de pases que se consideran en el trabajo. Adems, en cada captulo se incluyeron
otros pases para los que se cuenta con informacin especfica, en caso de que el pas
cumpliera los requisitos establecidos para ser incluido en el ejercicio de comparacin4.
Para finalizar, resulta importante enfatizar que este informe fue pensado y escrito
como un aporte ms que, junto a muchos otros, apunta a incrementar la evidencia
pblicamente disponible y a enriquecer los anlisis y la reflexin en torno a las polticas y
las prcticas necesarias para garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos
los nios, adolescentes y jvenes. En tal sentido, este segundo informe sobre el estado
de la educacin en Uruguay desea presentarse como una renovada y abierta invitacin al
debate, al compromiso y a la accin, donde est en juego el futuro del pas y de las nuevas
generaciones de uruguayos.
4
En el anexo 1 se describen las etapas y criterios utilizados en el proceso de seleccin de pases. Los anexos del informe
estn disponibles en informe.ineed.edu.uy/anexos.
15
UNICEF/Uruguay/2004/LaRosa
16
LA EDUCACIN Y SU CONTEXTO
17
DATOS DE URUGUAY
PIB per cpita
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1990 1995 2000 2005 2010 2015
20
10
0
1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010
Argentina Chile Costa Rica Per Uruguay
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del CELADE.
18
GINI comparado e histrico
60
58
56
54
52
50
48
46
44
42
40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
200.000
164.851
150.000 139.875
134.338
100.000
1996 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
3a5 6 a 11 12 a 17 18 a 24
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE.
19
POBREZA general e infantil NIOS POBRES por cada adulto pobre
60 2,2
55 2,1
50
2,0
45
1,9
40
35 1,8
30 1,7
25 1,6
20
1,5
15
1,4
10
5 1,3
0 1,2
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2006
2009
2011
2013
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
40
30
20
10
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
20
TASA DE EGRESO de educacin media por municipios de Montevideo
100
90
86
80 79
76
70
66 66 65
60 57
54
50
40
36
30 28 27
26 23
20 19 19 18
10
0
A B C CH D E F G
2006 2015
D
G
F
A
C
E
B CH
21
DATOS DE LA ANEP
AO 2015
PRIMARIA
PBLICO 10,9% 72,6% 2.117 25,5% 56,3% 256.746 21,4% 52,0% 19.776
PRIVADO 8,4% 8,0% 418 11,2% 6,9% 56.982 15,6% 11,0% 7.167
TOTAL 490 2.045 2.535 (100%) 115.200 198.528 313.728 (100%) 9.963 16.980 26.943 (100%)
MEDIA BSICA
PBLICO 14,8% 59,1% 515 24,5% 60,8% 152.436
PRIVADO 14,6% 11,5% 182 9,4% 5,4% 26.416
TOTAL 205 492 697 (100%) 60.572 118.280 178.852 (100%)
MEDIA SUPERIOR
PBLICO 14,1% 57,8% 437 32,1% 57,2% 143.095
PRIVADO 16,4% 11,8% 170 7,7% 3,0% 17.176
TOTAL 184 420 607 (100%) 63.800 96.471 160.271 (100%)
22
CES
23
UNICEF/Uruguay/2004/LaRosa
24
CAPTULO 1
ACCESO, AVANCE Y EGRESO
DE LA EDUCACIN OBLIGATORIA
25
26
Introduccin
La educacin en Uruguay es considerada un derecho humano fundamental y tiene
carcter obligatorio desde los 4 aos de edad hasta el ltimo ao de educacin media
(Ley General de Educacin n 18.437 del ao 2008). Esta norma obliga a los padres o
responsables legales de nios y adolescentes a que los inscriban en un centro de enseanza
y observen su asistencia. Estas constituyen las condiciones mnimas para el ejercicio del
derecho a la educacin en los ciclos obligatorios: matricularse y asistir. Teniendo en
cuenta la organizacin curricular de la educacin obligatoria, se espera, adems, que los
estudiantes avancen por los distintos grados, idealmente a razn de un grado por ao y, en
consecuencia, egresen de la educacin media superior en la edad prevista5. Matriculacin,
asistencia regular, avance por los distintos grados y egreso al finalizar el ltimo ciclo de la
educacin media constituyen las condiciones necesarias aunque no suficientes para
que los nios y adolescentes logren aprendizajes de calidad, objetivo fundamental del
sistema educativo (artculo 12 de la Ley General de Educacin).
Como se mostrar a lo largo del captulo, el pas presenta una buena situacin en cuanto al
acceso a educacin en los tramos de edad que corresponden a los ciclos de educacin inicial,
primaria y media bsica. Sin embargo, la cantidad de aos promedio de escolarizacin
est muy lejos de alcanzar los 14 establecidos por ley, a la vez que presenta un ritmo de
crecimiento lento cuando se lo compara con el de otros pases de la regin. Esto refleja la
persistencia de serios problemas respecto a la culminacin de la educacin media bsica y
al acceso y culminacin de la media superior (ANEP, 2005a; De Armas y Retamoso, 2010;
Fernndez, 2009 y 2010; Fernndez, Cardozo y Boado, 2009; INEEd, 2014, entre otros).
En el primer apartado se analiza la evolucin del acceso a la educacin por parte de los
nios y adolescentes. En el siguiente se presentan los niveles de conservacin del acceso
en edad oportuna, una medida que permite valorar cuntos nios y adolescentes logran
avanzar por los distintos grados sin repeticiones ni episodios de no matriculacin. En el
tercer apartado se presenta un anlisis de la evolucin de las tasas de egreso en los ciclos
obligatorios para edades seleccionadas. Finalmente, se considera el acceso, trayecto y
conclusin de ciclos en tres grupos de poblacin para dar cuenta de las variaciones en
aquellos fenmenos en un perodo mayor de tiempo.
27
Precisiones acerca del uso de los datos
(1) Se considera que un nio o adolescente accede al sistema educativo obligatorio si: (a) se encuentra
cursando uno de los grados del sistema (desde inicial 4 a tercero de educacin media superior), o (b)
ha aprobado el ltimo grado del ltimo nivel, con independencia de que se encuentre asistiendo o no a
educacin terciaria o similar. Por ello, a partir de los 17 aos (edad en la que comienzan a producirse
los egresos de media superior) los indicadores de acceso en este captulo muestran valores distintos
a los que se reportan en informes y sistemas de informacin que contabilizan la asistencia actual a
educacin en cualquier nivel y modalidad.
(2) Cuando la fuente de informacin es la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional
de Estadstica (INE) no se consideran cubiertos por el sistema educativo obligatorio a los estudiantes
o egresados de cursos tcnicos distintos del ciclo bsico tecnolgico y el bachillerato tecnolgico del
Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP). Luego de preguntar sobre asistencia a educacin
obligatoria en los distintos niveles, la ECH lo hace genricamente acerca de la participacin en cursos
tcnicos. En el Manual del Entrevistador de aquella encuesta se hace referencia tanto a cursos que
acreditan para el trayecto obligatorio como a otros que no lo hacen, por lo que no se puede distinguir
en las bases de datos unos de otros. Por esta razn no se consideran las respuestas a esta pregunta.
La decisin lleva a una leve subestimacin de las tasas de acceso y egreso, as como a diferencias
con las estimaciones disponibles en otros informes y sistemas de informacin que s contabilizan la
asistencia a esos cursos tcnicos.
(3) La estimacin a partir de la ECH de la proporcin de estudiantes que logra avanzar por la educacin
obligatoria en edad oportuna (es decir, sin haber ingresado tardamente, abandonado temporalmente
ni repetido ningn grado) debe sortear el problema de que la encuesta no releva fecha de nacimiento,
sino edad, y que se aplica a lo largo de todo el ao. Por esta razn, la consideracin de la edad
declarada y del ltimo grado aprobado no permite conocer directamente si un nio o adolescente se
encuentra o no cursando en edad oportuna. En este contexto podemos, por ejemplo, encontrarnos
con un nio que con 6 aos de edad, cursando primer grado de primaria, no est cubierto en edad
oportuna (se encuentre rezagado) y con otro que con 7 aos de edad, cursando tambin primer grado
de primaria, s est cursando en edad oportuna7. Para resolver este problema se ha seguido un
procedimiento que permite arribar a estimaciones consistentes con la evolucin del rezago medido
a travs de registros administrativos (donde s se cuenta con fecha de nacimiento), aunque tiende a
sobrestimar la magnitud de los cubiertos en edad oportuna. Los detalles de este procedimiento se
presentan en el anexo 2.
(4) Para la desagregacin de la informacin por contexto socioeconmico de los nios y adolescentes
se consideran los ingresos per cpita de sus hogares relevados a partir de la ECH. Se construyen
quintiles de ingreso para tres regiones del pas y se asigna el valor de esta variable, que es un atributo
del hogar, a cada persona. Los detalles de la metodologa se presentan en el anexo 3.
(5) Parte de la informacin administrativa proveniente del Consejo de Educacin Inicial y Primaria (CEIP)
se desagrega por contexto sociocultural de los centros, clasificacin producida por el propio CEIP a
partir de la consideracin de la situacin educativa de las madres de los alumnos, la prevalencia de
necesidades bsicas insatisfechas en sus hogares, el acceso a bienes y servicios seleccionados y la
titularidad de la vivienda. La metodologa para la construccin del ndice de contexto sociocultural puede
consultarse en ANEP (2012a). Esta clasificacin est disponible nicamente para los centros pblicos.
(6) Cuando se realizan desagregaciones de informacin de la ECH (sexo, regin o situacin econmica)
se trabaja con tres aos consecutivos de la encuesta, con el objetivo de aumentar el nmero de casos
en cada apertura y de este modo reducir el margen de error de las estimaciones.
7
Supongamos que un nio cumple aos en marzo, se le aplic la encuesta en febrero y repiti el primer grado (lo est
cursando por segunda vez). En febrero tendr 6 aos (ingres con 5 el ao anterior al mismo grado y cumpli 6 a poco de
comenzar el ao lectivo) y cumplir 7 el mes siguiente al que le fuera aplicada la encuesta. Mientras tanto, otro nio est
cursando por primera vez primer grado, ingres con 6 aos, cumpli 7 en setiembre y la encuesta se le aplica en octubre.
28
Acceso
Cuntos nios, adolescentes y jvenes acceden a la educacin
obligatoria en Uruguay?
Una realidad bien distinta se aprecia en las edades posteriores a las correspondientes a
educacin media bsica: los aumentos en el acceso son leves entre los adolescentes de 15
y 17 aos (entre 5 y 9 puntos porcentuales segn la edad considerada) y muy bajos entre
quienes tienen 18 aos o ms. Por tanto, cada vez es mayor la proporcin de nios que
ingresa al sistema educativo, pero contina siendo bajo y sin variaciones significativas
en los ltimos aos el acceso de adolescentes al ltimo nivel de la educacin obligatoria.
Grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015
100
90
80
70 2
60
50
99 99 100 100 100 100 99 98 97
91 92
40 86 20
78
30 68 70 30
33 36
20 36
37
10
20
13 9
0 7
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
2006 asiste o finaliz 2011 asiste o finaliz 2015 finaliz 2015 asiste
29
Se aprecian diferencias en el acceso a la educacin obligatoria al considerar el sexo de los
estudiantes, la regin donde residen y, especialmente, los ingresos de los hogares a los
que pertenecen.
Las diferencias entre hombres y mujeres (grfico 1.2) comienzan a observarse a partir de
los 14 aos, se incrementan entre los 16 y 17, y se mantienen constantes al menos hasta
los 22, edad en que la brecha a favor de las mujeres es de 14 puntos porcentuales para el
perodo 2013-2015. Al comparar la brecha con la observada en 2006 (cuadro A4.1 del anexo
4) se comprueba que hubo un leve incremento, que podra asociarse a una mayor tasa de
supervivencia en el sistema por parte de las mujeres que de los varones.
La brecha entre Montevideo y las pequeas localidades y el medio rural del interior se
reduce en comparacin con 2006 (cuadro A4.2 del anexo 4), tanto en el nivel inicial como
a partir de los 14 aos de edad. La reduccin de esta brecha da cuenta de la tendencia de
expansin matricular en las localidades pequeas y en el interior rural en relacin a lo
ocurrido en Montevideo.
Al considerar el acceso por quintiles de ingreso (grfico 1.4), en educacin inicial las
diferencias son muy relevantes a los 3 aos, pero se reducen de forma importante a los 4.
En el caso de la educacin media, el acceso vara notablemente de acuerdo a los ingresos
de los hogares. En la ltima edad terica para el ciclo obligatorio (17 aos) el 96% de
los adolescentes pertenecientes a los hogares de mayores ingresos (quintil 5) acceda
al sistema educativo obligatorio frente al 59% de los pertenecientes a los hogares de
menores ingresos (quintil 1), lo que supone una diferencia de 37 puntos porcentuales. Esta
diferencia alcanza los 49 puntos entre los adolescentes de 18 aos. A dicha edad, entre los
adolescentes de los hogares del quintil ms favorecido el acceso al ciclo obligatorio llega al
90%, mientras que en el quintil ms desfavorecido desciende al 41%.
Esta informacin seala una muy clara desigualdad en el acceso a la educacin en funcin
de las condiciones socioeconmicas de los hogares. Ms an cuando se toma en cuenta
que en el 20% de hogares de menores ingresos vive el 48% de los nios de 3 a 5 aos y el
46% de los adolescentes de 12 a 17 aos8. Por lo tanto, ese patrn de desigualdad afecta
negativamente a los hogares en donde se encuentra una proporcin muy importante de los
sujetos del derecho a la educacin.
30
Grfico 1.2. Porcentaje de adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (14 a 22 aos) segn sexo. Perodo 2013-2015
100
94
90
91
80
70
60
55
50
40
41
30
20
10
0
14 15 16 17 18 19 20 21 22
Hombre Mujer
Grfico 1.3. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (3 a 4 y 14 a 22) segn regin de residencia.
Perodo 2013-2015
100
90
80
71
70
60 59
50
40
44
30 35
20
10
0
3 4 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Grfico 1.4. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (3 a 4 y 14 a 22) segn quintil de ingresos del hogar.
Perodo 2013-2015
100
90 91
80 78
70
60
50
54
40
30
20
22
10
0
3 4 14 15 16 17 18 19 20 21 22
31
La cobertura en educacin inicial se increment
en la ltima dcada (para nios de 3, 4 y 5 aos).
46% 68%
3 AOS
2006 2015
77% 91%
4 AOS
2006 2015
95% 99%
5 AOS
2006 2015
Basado en grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015
Como se seal al inicio del captulo, para asegurar el derecho a la educacin no basta con
que los nios se matriculen en la educacin obligatoria, sino que resulta necesario que
asistan regularmente a clases9. El alto acceso en los niveles inicial y primario contrasta
con una importante proporcin de nios que, al menos en las edades ms tempranas en el
sector pblico, no alcanza niveles de asistencia suficiente (141 das o ms de concurrencia
a clase en el ao): ms de un tercio de los nios matriculados en el nivel 3 de inicial
(36%) no alcanz ese nmero de asistencias durante el ao lectivo 2015, y en el nivel 4 se
encuentra en esa situacin el 27% de los nios (grfico 1.5). Si bien es razonable esperar
que la inasistencia sea mayor entre los ms pequeos, los porcentajes reportados dan
cuenta de nios que tienen, al menos, 40 inasistencias en el ao lectivo10.
9
El anlisis de este fenmeno solo puede realizarse para la educacin pblica, ya que no se cuenta con informacin sobre
la frecuencia de asistencia de los nios, adolescentes y jvenes matriculados en el sector privado. Adems, las distintas
modalidades que tiene el sistema educativo para reportar la informacin dificultan la comparacin entre los subsistemas,
incluso dentro del sector pblico. Esta ausencia de informacin para el caso del sector privado y la falta de normalizacin
para los subsistemas pblicos constituyen la norma de los registros administrativos educativos en Uruguay e imponen
importantes limitaciones para el seguimiento y evaluacin del desempeo del sistema en su totalidad.
10
Los aos lectivos en primaria son de aproximadamente 180 das.
11
El establecimiento de 141 das como umbral de asistencia para determinar cuntos alumnos asisten de manera suficiente
y cuntos no constituye una decisin normativa que puede someterse a discusin. No interesa en este informe dar tal
discusin, pero s alertar sobre los riesgos de naturalizar conceptos como asistencia suficiente y asistencia insuficiente
perdiendo de vista que leves variaciones en el umbral definido podran producir importantes diferencias en las proporciones
de estudiantes en una y otra categora. As, en el ao 2015 haba en primaria pblica tantos estudiantes con un nmero
de asistencias inferior a 141 das como estudiantes en el tramo entre 141 a 150 asistencias. De modo que si el umbral de
asistencias se elevara en 10 das (llegando a 151), la proporcin de estudiantes que no alcanzaran la asistencia suficiente se
duplicara. Dicho de otra manera, por cada estudiante que en primaria pblica en 2015 no alcanzaba la asistencia suficiente,
exista otro que se encontraba apenas por encima del umbral (solo entre una y diez asistencias por encima).
32
Grfico 1.5. Porcentaje de nios con asistencia suficiente (141 das o ms de asistencia en el ao)
en inicial y primaria pblica. Aos 2006, 2011 y 2015
100
90
80
70
60
50
90 91 92 92 92
88
40
77
73
30 64
20
10
0
Inicial 3 Inicial 4 Inicial 5 Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto
33
Grfico 1.6. Porcentaje de nios con asistencia suficiente (141 das o ms de asistencia en el ao)
a inicial y primaria pblica segn nivel del ndice de contexto sociocultural del centro. Ao 2015
100
96
90
86
80
72
70
60
50 54
40
30
20
10
0
Inicial 3 Inicial 4 Inicial 5 Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto
Este panorama de asistencia lleva a cuestionar si existe acceso efectivo para un conjunto de
la poblacin. No parece razonable asimilar la matriculacin a la asistencia, ya que la primera
se verifica en un momento especfico, mientras que la segunda supone un proceso continuo
durante el ao lectivo. Es a partir de la asistencia regular (no de la simple matriculacin)
que pueden desplegarse los procesos educativos y, en definitiva, efectivizarse el derecho
a la educacin. Un estudiante que se matricula pero asiste de manera espordica a clase
no est accediendo de hecho a la educacin en la duracin e intensidad requerida para
producir los resultados esperados. Probablemente sea til, tanto a fines analticos como
de gestin educativa, considerar tres categoras: estudiantes con acceso consolidado (se
matriculan y asisten regularmente), con acceso precario (se matriculan, pero no asisten de
manera suficiente) y sin acceso (no se matriculan).
Las metas de la ANEP para el quinquenio relacionadas con el acceso de los nios,
adolescentes y jvenes al sistema educativo se inscriben en el lineamiento estratgico 2:
"Universalizacin de la escolaridad obligatoria y fortalecimiento de la educacin a lo largo
de toda la vida" (ANEP, 2015a). Se seleccionan aqu para su consideracin aquellas metas
vinculadas directamente al aumento del acceso, no las que hacen referencia al tipo de
oferta14.
14
Existen dentro de este lineamiento estratgico, por ejemplo, varias metas asociadas a la ampliacin de la cobertura de
tiempo extendido, tiempo completo o para poblaciones con caractersticas particulares.
34
En la ltima dcada se increment la cobertura
entre los 15 y los 17 aos.
80% 86%
73% 78%
16 AOS 2006 2015
63% 72%
17 AOS 2006 2015
Basado en grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015
35
Cuadro 1.1. Metas de la ANEP relativas al acceso. 2016-2020
Crecimiento
anual
Valor Valor Valor Variacin
Objetivo requerido
Meta ao base esperado 2014-
estratgico para
2014 (2015) (2020) 2015
cumplir al
2020 (1)
OE 2.1:
Contribuir a la
Contribuir a la ampliacin 68% 86%
universalizacin
de la cobertura del nivel 3 69% -1% 4,8%
del acceso a la (31.455) (39.125)
aos
educacin de los
nios de 3 aos
Aumentar el Educacin
porcentaje formal
85% 86% -- 1%
de jvenes de obligatoria
15 aos que (2)
asisten a la Educacin 89% 96%
educacin 89% 0% 1,5%
formal (3) (46.761) (47.250)
OE 2.2: Promover
la universalizacin Aumentar el Educacin
de la educacin porcentaje formal 76% 78% -- 2%
media bsica de jvenes de obligatoria
a travs de 16 aos que
asisten a la Educacin 82% 94%
sus diferentes 81% 1% 2,8%
modalidades educacin formal (43.629) (47.198)
Aumentar el Educacin
porcentaje formal 66% 72% -- 6%
de jvenes de obligatoria
17 aos que
asisten a la Educacin 76% 91%
71% 5% 3,7%
educacin formal (41.143) (46.331)
Fuente: elaboracin propia a partir del Proyecto de Presupuesto Perodo 2015-2019 de la ANEP y microdatos de la ECH
(INE).
(1) La frmula de clculo es: (valor en el 2020/valor en el 2015)^(1/5)-1.
(2) Asistentes a educacin primaria, educacin media y egresados de educacin media.
(3) Asistentes a cualquier modalidad de educacin formal (se incluyen cursos tcnicos que no acreditan el trayecto
obligatorio). No se contabilizan egresados del ciclo obligatorio que actualmente no asistan a enseanza.
Nota 1: los valores entre parntesis corresponden a la cantidad de poblacin atendida o que procura ser atendida
por el sistema educativo, calculada a partir de las proyecciones de poblacin realizadas por el INE (revisin 2013).
Nota 2: el valor de los indicadores en 2014 y la variacin 2014-2015 se presentan con la finalidad de valorar en trminos
relativos el aumento anual requerido (ltima columna) para alcanzar la meta 2020.
36
Avance
Cmo transitan los alumnos por los diferentes grados y ciclos?
En educacin media bsica se suma a los anteriores la promocin parcial, que implica
que el estudiante pueda cursar el grado siguiente teniendo pendiente la aprobacin de
exmenes correspondientes al grado anterior. Esto, ms all de posibilitarle continuar
avanzando en sus estudios, implica una carga extra a las obligaciones del ao en curso.
En los dos ltimos grados de media superior se suma la posibilidad de rendir exmenes en
calidad de libre (sin asistir a clase). Aunque esta posibilidad puede considerarse como una
oportunidad para aproximarse a la trayectoria terica (avanzar en menos tiempo), en los
hechos puede promover la demora en el egreso de un grado.
15
Si se cumple aos antes del 30 de abril se ingresa al grado correspondiente con un ao menos al previsto.
16
Por ejemplo, si un nio de 4 aos no se matricula en inicial 4, al ao siguiente debe matricularse en inicial 5, al igual que
quienes s asistieron a inicial 4 el ao anterior.
17
Cabe destacar que en Uruguay prcticamente no existe el ingreso tardo al primer grado de primaria.
18
Si bien el mecanismo de repeticin est previsto como un apoyo para los estudiantes cuyos docentes consideran que
este evento ser positivo para ellos, distintas investigaciones tienden a mostrar lo contrario: los eventos de repeticin se
asocian con una mayor probabilidad de abandono del sistema educativo. Aunque es importante sealar que la repeticin
s puede ser pertinente en algunos casos, a nivel agregado la evidencia seala lo contrario (ver artculo El debate sobre
la repeticin).
37
La posibilidad de abordar el tema a partir de informacin administrativa enfrenta serias
limitaciones para parte del sector pblico19 y, especialmente, para el sector privado20. Sin
embargo, es posible obtener una estimacin de la magnitud de estudiantes tanto dentro
del sector pblico como del privado con cobertura oportuna a partir de la ECH21.
As como a medida que avanza la edad disminuye el acceso de los estudiantes al sistema
educativo (grfico 1.1), tambin lo hace como es lgico esperar la proporcin que asiste
al grado adecuado a su edad (grfico 1.7). La evidencia comparada con 10 aos antes (2006)
permite afirmar que la cobertura oportuna ascendi en todas las edades analizadas, y la
mejora es mayor en los nios de entre 8 y 13 aos (aproximadamente un 10%) (cuadro A4.5
del anexo 4).
Hasta los 15 aos la mayor parte de los estudiantes asiste al grado esperado para su edad.
A partir de los 16 aos son mayora los que asisten con rezago o se encuentran fuera del
sistema educativo (grfico 1.7)22.
Grfico 1.7. Distribucin de nios, adolescentes y jvenes, segn situacin educativa, por edades
simples. Aos 2013-2015
100
90
80 34
46
70 54
63
60 70
79 76
84 82
93 90
50
39
40
35
30
34
20 29
26
10 20 22 27
16 18 20
9 7 12
0 6 1 2 3
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
19
Existen problemas de acceso a la informacin individualizada sobre las fecha de nacimiento y los grados que cursan los
alumnos, ya sea porque no se encuentran incorporados a los sistemas informticos de los subsistemas o porque estando
incorporados no se dan a conocer.
20
En este caso el Estado no cuenta con un registro individualizado de alumnos de las instituciones privadas.
21
Se utiliza aqu un procedimiento que permite aproximarse al fenmeno superando las dificultades de tener que
trabajar con la edad y no la fecha de nacimiento, el cual se describe en el anexo 2. Este procedimiento arroja resultados
relativamente consistentes al ser comparados con los que proporcionan otras fuentes.
22
Al sumar cobertura oportuna y cobertura con rezago se debera obtener el mismo valor de asistencia que en el grfico
1.1. Sin embargo, se observan diferencias. Ellas obedecen a que en el grfico 1.1 se presenta la informacin para 2015,
mientras que en el 1.7 se agrupan los tres ltimos aos de la ECH (2013-2015). Se utiliz esta opcin para minimizar el
error en las aperturas que se realizan a continuacin.
38
A los 13 aos, el
29 % DE LOS ADOLESCENTES
CURSA CON
REZAGO
o abandon el sistema educativo.
Basado en grfico 1.7. Distribucin de nios,
adolescentes y jvenes, segn situacin educativa, por edades simples. Aos 2013-2015
Respecto al sexo, entre los varones se observa una mayor proporcin de asistencia con
rezago o abandono ya sea intermitente o no que entre las mujeres. A partir de los
13 aos y hasta los 17 la diferencia a favor de las mujeres vara entre 10 y 14 puntos
porcentuales, y aumenta a medida que avanza la edad (grfico 1.8).
Al clasificar a los hogares por quintiles de ingreso, se observa una clara desigualdad en la
asistencia oportuna entre el grupo de menores ingresos y el resto: entre los nios de 7 aos
que provienen del 80% de hogares de mayores ingresos la asistencia sin rezago alcanza a casi
el 100%; en cambio, en el 20% de los hogares restantes dicho guarismo desciende al 88%.
El hecho de que la asistencia sin rezago se encuentre atravesada por una importante
desigualdad socioeconmica constituye un aspecto de particular relevancia para el diseo
de estrategias polticas orientadas a garantizar un acceso igualitario a la educacin entre
todos los estudiantes. Estas no deben desconocer que en el 20% de los hogares de menores
ingresos vive casi la mitad de los nios, adolescentes y jvenes uruguayos.
23
Las diferencias tambin se registran al analizarlas por quintiles del nivel sociocultural de las escuelas pblicas. Entre
los estudiantes de sexto grado, en las escuelas de contexto ms favorable la extraedad alcanza al 16% de los nios,
mientras que en las de contexto ms desfavorable llega al 43% (cuadro A4.7 del anexo).
39
Grfico 1.8. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades
simples (7 a 17) segn sexo. Perodo 2013-2015
100
95
90
92
80
70
60
50
40 41
30
20 27
10
0
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Hombre Mujer
Grfico 1.9. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades
simples (7 a 17) segn regin de residencia. Perodo 2013-2015
100
93
90
92
80
70
60
50
40 36
30
20 27
10
0
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Grfico 1.10. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades
simples (7 a 17) segn quintil de ingresos del hogar de pertenencia. Perodo 2013-2015
100 96
90
80 88 76
70
60
50
40
30
20
10 17
0
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
40
Egreso
Cuntos estudiantes egresan de los diferentes ciclos educativos?
Ya sea que se considere el egreso en la edad oportuna o con rezago, se observa un claro
escalonamiento que se produce entre los distintos ciclos educativos. Primaria presenta un
egreso casi universal, en ciclo bsico el egreso desciende al 70% (aun cuando se consideran
tres aos de rezago), mientras que en la educacin media superior solo un 40% logra
terminar seis aos despus de la edad terica. Sin duda, esta situacin plantea un problema
crtico para el pas, ya que a los 24 aos un 60% de la poblacin no ha logrado culminar la
educacin obligatoria (grfico 1.11).
Si bien el egreso de la
educacin obligatoria
en edad oportuna aument
7 puntos porcentuales
31
en la ltima
dcada, %
contina
siendo bajo: Basado en grfico 1.11. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes
que finalizan los ciclos obligatorios. Edades seleccionadas. Aos 2006-2011-2015
24
Se consideran los 13 aos para el nivel primario, los 16 para educacin media bsica y los 19 para media superior. Si
bien un estudiante sin atraso egresa tpicamente a los 12, a los 15 y a los 18 aos, como la Encuesta Continua de Hogares
se realiza a lo largo de todo el ao, muchos nios que cumplieron 12 aos an no egresaron al aplicrseles la encuesta,
porque an no haba finalizado el ao lectivo. Lo mismo sucede para los siguientes ciclos. Al agregar un ao se resuelve
este problema, aunque se contabilizan como egresadas a tiempo algunas personas con rezago leve.
25
En estos casos, situaciones de abandono temporal sumadas a repeticiones producen situaciones de rezago de magnitud.
41
Para cada ciclo educativo, y en tres momentos del tiempo (2006, 2011 y 2015), se indica la
proporcin de nios, adolescentes o jvenes que lo culminaron. Para cada ao el punto ms
a la izquierda corresponde al egreso en la edad prevista26. A medida que aumenta la edad,
aumentan tanto el rezago como el egreso.
Grfico 1.11. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que finalizan los ciclos obligatorios.
Edades seleccionadas. Aos 2006-2011-2015
100 99
96 97
90
90
80 85
80
70 70
66 67
60
60
56 56
50
40 39 40 40
37
33 33
30
30 31
20 24
10
0
13 16 19 22 24 13 16 19 22 24 13 16 19 22 24
2006 2011 2015
Estos datos sealan la relevancia de retener a los adolescentes desde las edades ms
tempranas, ya que a medida que aumenta su edad parece ser menor la posibilidad de que
26
Estrictamente un ao despus de la edad prevista, por las razones explicitadas en una nota anterior.
42
abandonen. Si bien es menor la proporcin de estudiantes que no asisten a los 15 que a los 18
(14% y 43%, respectivamente), la posibilidad de que un estudiante de 15 aos deje de asistir
a los 16 es claramente mayor que la de que un estudiante de 18 deje de hacerlo a los 19.
Grfico 1.12. Distribucin de nios, adolescentes y jvenes segn asistencia a los niveles de la
educacin obligatoria, por edades simples. Ao 2015
100
1 1 1 2 3
9 5 5 8
14
90
4 22
28
32
80
43
49
53 53
70 2 56
57
38
60 75
88
50 56
100 100 100 100
94 94 84 21
91
40 58
31
68
30
34
38
48 37
20 41 32
10 24 22 17
11
10 12 8 6
0 4 1 1 4 2 2 1 1
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
La situacin educativa de los nios, adolescentes y jvenes a cada edad presenta diversos
grados de desigualdad. Los varones egresan, aunque sea con rezago, en menor medida que
las mujeres (grfico 1.13).
La posibilidad de egresar de la educacin media bsica es menor en las reas urbanas del
interior con menor poblacin y en las rurales que en el resto del pas, mientras que el egreso
de media superior es claramente mayor en Montevideo que en el interior27 (grfico 1.14).
27
Lo cual est asociado a la oferta educativa.
43
Grfico 1.13. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de
la edad terica segn sexo. Aos 2006 y 2013-2015
100 98
95 97
90 91
80
76
73
70
63
60 58
50
46
40 39
30 30
26
20
10
0
Primaria Media bsica Media superior Primaria Media bsica Media superior
2006 2013-2015
Hombre Mujer
Grfico 1.14. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de
la edad terica segn regin de residencia. Aos 2006 y 2013-2015
100 98 98 98
90 92 94 94
80
70 70 72 71
64 62
60 58
50 48
40 41
30 32
28 28
20 18
10
0
Primaria Media bsica Media superior Primaria Media bsica Media superior
2006 2013-2015
La desigualdad en el egreso segn los quintiles de ingreso de los hogares es muy marcada
y va aumentando en los ciclos superiores del sistema educativo. Mientras en primaria el
egreso aunque sea con rezago es prcticamente universal, independientemente de los
ingresos de los hogares, en la educacin media bsica se observa una diferencia relevante,
que asciende an ms en media superior:
a los 19 aos egresa de media bsica un 95% de quienes residen en los hogares de
mayores ingresos, mientras que solamente egresa un 50% de quienes viven en los
hogares con menores ingresos;
a los 22 aos el egreso de la educacin media superior presenta diferencias an
ms marcadas, ya que egresa el 71% de los jvenes de hogares ms favorecidos,
mientras que solo egresa un 15% de los jvenes que pertenecen a los hogares ms
desfavorecidos (grfico 1.15).
44
Grfico 1.15. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de
la edad terica segn ingreso de los hogares. Aos 2006 y 2013-2015
100 98100 99 9910099
94 96 93
96 95
90 89 88
80 81 81
76
73 73 71
70
65
60
56
50 51 50
44 45
40
37
33
30
26
20
15
10 9
0
Primaria Media bsica Media superior Primaria Media bsica Media superior
2006 2013-2015
Pese a estas marcadas diferencias, entre 2006 y 2013-2015 la brecha en el egreso entre
los adolescentes y jvenes de los hogares del quintil de ingresos ms alto y el ms bajo se
ha reducido en los tres ciclos educativos. En media superior se observa la reduccin ms
relevante, ya que la distancia se ha reducido de 64 a 56 puntos porcentuales. En el caso
de la educacin media bsica la reduccin alcanzada en casi 10 aos fue de solamente 4
puntos porcentuales y en primaria de 8 (cuadro A4.8 del anexo).
localidades chicas
del interior. 28%
LOCALIDADES CHICAS DEL INTERIOR
Basado en grfico 1.14. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria
cuatro aos despus de la edad terica segn regin de residencia. Aos 2006 y 2013-2015
45
Los jvenes de niveles socioeconmicos
ms altos tienen casi 100%
CINCO VECES MS
71
POSIBILIDADES
DE TERMINAR LA EDUCACIN
%
MEDIA SUPERIOR
que aquellos ms pobres.
15 %
QUINTIL MS POBRE QUINTIL MS RICO
Basado en grfico 1.15. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin
obligatoria cuatro aos despus de la edad terica segn ingreso de los
hogares. Aos 2006 y 2013-2015
Las metas que la ANEP defini para este quinquenio en relacin al egreso se inscriben en el
lineamiento estratgico 2: "Universalizacin de la escolaridad obligatoria y fortalecimiento
de la educacin a lo largo de toda la vida".
El segundo objetivo estratgico (OE 2.2) refiere a la universalizacin del ciclo medio bsico.
Especficamente, las metas plantean alcanzar el 75% de egreso a los 16 aos y el 85% entre
los 18 y 20 aos. Para ello se requiere un aumento anual promedio del 4,6% y del 4%,
respectivamente, durante el quinquenio.
El tercer objetivo estratgico (OE 2.3) refiere al incremento del egreso de media superior.
Se aspira a alcanzar un 45% de egreso del nivel entre la poblacin de 19 aos de edad, y
de 75% entre la de 21 a 23 aos. Para alcanzar dichas metas al finalizar el quinquenio se
requiere en el primer caso un aumento promedio anual del 7,7% y en el segundo del 14%.
Las magnitudes establecidas como metas de egreso para 2020 por la ANEP se ubican por
debajo del mandato de universalizacin que plantea la Ley General de Educacin, pero
expresan el gran desafo al que se enfrenta el pas en la materia para los prximos aos.
46
Si bien por el momento solo se cuenta con datos para el 2015, al comparar la informacin
con la de 2014 se observa que el avance hacia las metas planteadas para el 2020 se produce
a un ritmo muy por debajo del requerido, y en algunos casos la situacin parece estancada.
Crecimiento
Valor Valor Valor Variacin
anual
Objetivo estratgico Meta ao base esperado 2014-
requerido para
2014 (2015) (2020) 2015
cumplir al 2020
Aumentar el egreso
OE 2.2: Promover la en tiempo de la 60% 75%
58% 2% 4,6%
universalizacin de educacin media (31.924) (37.658)
la educacin media bsica (16 aos)
bsica a travs Aumentar el egreso
de sus diferentes de la educacin 70% 85%
modalidades 69% 1% 4%
media bsica entre (115.503) (132.300)
los 18 y 20 aos
Aumentar el egreso
en tiempo de la 31% 45%
OE 2.3: Incrementar 31% 0% 7,7%
educacin media (17.143) (23.344)
sostenidamente superior (19 aos)
los egresos y la
revinculacin en la Aumentar el egreso
educacin media de la educacin 39% 75%
superior media superior 39% 0% 14%
entre los 21 y 23 (61.162) (121.265)
aos
Fuente: elaboracin propia a partir del Proyecto de Presupuesto Perodo 2015-2019 de la ANEP y microdatos de la ECH
(INE).
Nota 1: los valores entre parntesis corresponden a la cantidad de poblacin que hoy egresa o que se espera que lo
haga del sistema educativo, calculada a partir de las proyecciones de poblacin realizadas por el INE (revisin 2013).
Nota 2: el valor de los indicadores en 2014 y la variacin 2014-2015 se presentan con la finalidad de valorar en trminos
relativos el aumento anual requerido (ltima columna) para alcanzar la meta 2020.
47
apartado se analiza el acceso y culminacin de ciclos para tres grupos de edades (21 a 23,
33 a 35 y 45 a 47 aos) utilizando los datos de la ECH del ao 201528.
En el cuadro 1.3 se presentan los aos en que nacieron los integrantes de los tres grupos a
considerar, los aos en que debieron ingresar a educacin primaria y los correspondientes
al ingreso a educacin media bsica y media superior en edad oportuna.
Cuadro 1.3. Aos de nacimiento, ingreso a primaria e ingreso a media en edad oportuna de los
grupos de poblacin considerados al ao 2015
La comparacin de los niveles educativos alcanzados por cada generacin permite una
aproximacin a la magnitud de avance en el acceso y egreso a lo largo del tiempo (grfico 1.16).
Se comprueba tambin la persistencia de una brecha muy marcada entre el ingreso a media
bsica y a la educacin media superior. Quienes finalizan la educacin obligatoria son
menos de un 40% de la generacin ms joven, porcentaje que se increment solamente 9
puntos porcentuales en el perodo considerado.
28
Como en la ECH se indaga sobre el ingreso y los aos aprobados en cada uno de los ciclos obligatorios, es posible
conocer a travs de una sola toma de datos la evolucin de la cobertura educativa y el egreso en un perodo amplio de
tiempo. Por ejemplo, para saber si han existido variaciones en la culminacin de educacin media bsica entre quienes
tenan entre 21 y 23 aos a principios de la dcada de los noventa y los que tienen esa edad en la actualidad, puede
considerarse la culminacin de ese ciclo entre quienes tienen actualmente de 21 a 23 aos y quienes tienen de 45 a 47
aos. Los ltimos son quienes a principios de la dcada de los noventa tenan entre 21 y 23 aos. De esta manera es posible
conocer las diferencias para las mismas edades, por ejemplo, en los aos noventa y en la actualidad. La simplicidad de
este procedimiento contrasta con algunos problemas que es necesario tener en cuenta. El principal de ellos es que supone
que la poblacin existente en los perodos anteriores (en el ejemplo, a principio de los noventa) se ha mantenido intacta
hasta el presente, cosa que obviamente no es as. Estrictamente, cuando se hace mencin a la situacin educativa de un
grupo especfico de poblacin se considera a la parte de ese grupo que ha sobrevivido (no ha fallecido) y ha permanecido
en el pas (no ha emigrado). A ella se agrega la poblacin que ha llegado al pas (inmigrantes). Fenmenos como la
emigracin de poblacin de determinada edad con alto nivel educativo pueden determinar que para ese grupo se releven
niveles educativos menores a los de otros, lo cual no se debe a que accedieran en menor proporcin a la educacin.
Teniendo en cuenta esta limitacin pueden, sin embargo, realizarse comparaciones con un razonable grado de validez. El
ejercicio que se realiza a continuacin replica el presentado por De Armas y Retamoso (2010) para UNICEF y desarrollado
por De los Campos y Ferrando (2015) para el INEEd.
48
El anlisis para cada generacin parte del total de personas que deberan haber ingresado a
primaria. All se presenta si culminaron (en verde), si cursaron sin egresar (en amarillo) o
si no llegaron a aprobar ningn grado o simplemente no ingresaron (en rojo). Se realiza el
mismo anlisis para el cursado de educacin media bsica entre quienes egresaron de primaria.
Por ltimo, se describe la situacin educativa en media superior entre quienes egresaron de
ciclo bsico. El espacio en blanco a la izquierda de cada barra da cuenta de la proporcin de
estudiantes (sobre el total de la generacin) que no egresaron del nivel anterior. En todos los
casos los porcentajes estn calculados sobre el 100% que compone a cada generacin. Sobre la
derecha del grfico se incluyen los aos en que cada generacin comenz cada ciclo.
Primaria 4 95 1974-1976
45 a 47
Primaria 4 96 1986-1988
33 a 35
Primaria 2 98 1998-2000
21 a 23
No ingresa o no llega a aprobar un grado Aprueba al menos un grado pero no egresa Egresa
10
8
6
AOS
4
2
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
49
Finalmente, se debe considerar que algunos individuos que no culminan la educacin
obligatoria realizan cursos tcnicos. Aunque algunos de estos no acreditan para el trayecto
obligatorio, deben ser tenidos en cuenta en el momento de comparar la situacin educativa
de los distintos grupos. Los resultados muestran un descenso en el cursado y egreso de
los cursos tcnicos. Sin embargo, esto puede obedecer a que en las edades mayores se
incrementa la probabilidad de asistencia a estos cursos en relacin a las edades ms
jvenes (comienzan a cursar con posterioridad a la edad de la generacin ms joven).
Si se suman los egresados de cursos tcnicos a los de educacin media superior, las
diferencias de finalizacin desaparecen entre las generaciones. Esto indicara que estos
cursos representan una oportunidad de continuidad educativa. No obstante, son una
modalidad que como efecto no deseado entra en competencia con la promocin de
una educacin obligatoria con fuertes componentes de formacin y experiencias comunes
para todos los nios y adolescentes desde los 4 hasta los 18 aos de edad.
Grfico 1.17. Distribucin de personas de cada generacin segn asistencia a cursos tcnicos
45 a 47 55 5 10
33 a 35 51 5 10
21 a 23 51 5 5
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
No ingresa o no llega a aprobar un grado Aprueba al menos un grado pero no egresa Egresa
50
Al considerar el mediano plazo, se observa que el pas ha tenido una dinmica caracterizada
por un proceso de ampliacin de la cobertura muy lento para todo el ciclo obligatorio. Si
bien se han logrado avances, en los ltimos 40 aos el pas solamente aument en 2 aos
el promedio de aos de educacin alcanzado por los jvenes de 20 a 24 aos de edad; esto
es, a un ritmo de medio ao de incremento por dcada. En el mismo perodo, Chile, Per y
Costa Rica agregaron 4 aos al promedio de escolaridad de su poblacin de la misma edad.
Grfico 1.18. Evolucin del promedio de aos de escolarizacin alcanzados por jvenes de 20 a 24
aos de edad. Aos 1970-2010
12
11
10
0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
29
Si bien la ley establece la obligatoriedad de 14 aos de educacin (desde el nivel inicial 4 hasta la educacin media
completa) el indicador utilizado a nivel internacional an sigue manejando 6 aos de educacin primaria y 6 aos de
educacin media.
51
Conclusiones
Como se vio a lo largo de este captulo, Uruguay no presenta inconvenientes de relevancia
respecto al acceso a los niveles de educacin inicial y primaria. La universalizacin del
acceso y permanencia en primaria es un logro que data de varias dcadas atrs. En el
caso de la educacin inicial los avances se fortalecieron en la ltima dcada, cuando
prcticamente se ha logrado universalizar la cobertura desde los 4 aos. Resta seguir
avanzando y consolidar el acceso de los nios de 3 aos, para dar cumplimiento a la meta
establecida por la ANEP de alcanzar un nivel de cobertura del 86% en el ao 2020.
De todos modos, la frecuencia y continuidad con la que asisten los nios a la educacin
inicial y a los primeros aos de la educacin primaria pblica son motivo de preocupacin.
Si bien se ha mejorado, existen desigualdades sociales fuertes en la asistencia plena, esto
es, en la consolidacin de la cobertura del nivel. Se trata de un aspecto fundamental, ya
que solo a partir de una asistencia regular de los nios al centro educativo es posible que
opere el trabajo pedaggico escolar, necesariamente caracterizado por su continuidad
y sistematicidad. Universalizar un nivel educativo manteniendo o naturalizando el
problema de la asistencia irregular o discontinua de nios pertenecientes a los sectores
socialmente ms desfavorecidos implicara asumir la precariedad de los cimientos
del proceso educativo orientado hacia esos sectores, dficit que como han mostrado
la literatura especializada y la experiencia educativa en las ltimas dcadas tiende a
reforzarse a lo largo del tiempo. Esta debilidad estructural en el punto de partida del proceso
de escolarizacin podra producir problemas de abandono temprano y bajos desempeos
de los nios de los sectores de menores recursos en los siguientes niveles educativos.
En la educacin media, tal como lo muestran los anlisis realizados durante las ltimas
dos dcadas, se presentan los mayores desafos, tanto en materia de avance y egreso como
en la reduccin de las persistentes desigualdades educativas. Un importante logro ha sido
prcticamente universalizar el ingreso a media bsica. Sin embargo, a partir de los 14 aos
comienza a caer sistemticamente la cobertura.
52
La dificultad para conseguir que las diferentes generaciones avancen y culminen la
educacin obligatoria se refleja en el ritmo ms lento de crecimiento de los aos de estudio
alcanzados por los jvenes uruguayos en trminos comparados con pases de la regin.
En sntesis, si bien el pas se ha trazado e impuesto diferentes metas que van alineadas
a mejorar los niveles de cobertura y egreso para los diferentes ciclos de la educacin
obligatoria, an se encuentra lejos de llegar a cumplir el mandato legal de universalizar
14 aos de escolaridad. Y, mientras no reduzca las fuertes y persistentes desigualdades
sealadas, ser difcil que logre hacerlo.
53
54
Las metas de la ANEP (2015-2019)
En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Presupuesto de la ANEP para
el perodo 2015-2019 el ente present seis lineamientos estratgicos que
dan marco a las acciones prioritarias en materia educativa. A cada uno de
esos lineamientos se asociaron objetivos estratgicos, que explicitan las
aspiraciones en trminos de logros para el perodo30. En algunos casos,
los objetivos presentan valores meta proyectados de avance anual hasta la
finalizacin del perodo. Esta forma de presentar el Presupuesto y organizar
su exposicin de motivos representa un avance muy importante respecto
a las planificaciones realizadas por anteriores administraciones, ya que al
establecer valores meta esperados para cada ao es posible dar seguimiento
al grado de avance y cumplimiento de los objetivos.
LE 1 LE 2 LE 3
Fortalecimiento del diseo Universalizacin de la Mejorar los aprendizajes
y gestin institucional de escolaridad obligatoria y proporcionando una
la ANEP. fortalecimiento de la educacin de calidad.
educacin a lo largo de
Objetivos: 8 toda la vida. Objetivos: 8
Metas: 21 Metas: 12
Objetivos sin metas: 5 Objetivos: 4 Objetivos sin metas: 4
Metas: 18
Objetivos sin metas: 0
LE 4 LE 5 LE 6
Relevancia y Fortalecimiento del Profundizar la educacin
fortalecimiento de la desarrollo profesional de profesional y tecnolgica, y
profesin docente. la carrera sus vnculos con el mundo
tcnico-administrativa y de del trabajo.
Objetivos: 8 servicio.
Metas: 10 Objetivos: 6
Objetivos sin metas: 4 Objetivos: 4 Metas: 0
Metas: 0 Objetivos sin metas: 6
Objetivos sin metas: 4
30
En estos casos los objetivos presentan uno o ms indicadores con valores a alcanzar en cada ao del perodo. A estos se les
denomina valores meta o, directamente, metas.
55
Exhaustividad general, sin definirse objetivos, se abordan
problemas de salud ocupacional, salario
Los lineamientos y objetivos estratgicos y carrera funcional. No existen objetivos
recorren los principales componentes vinculados a algunas dimensiones de las
del sistema educativo, por lo que la condiciones de trabajo (carga horaria de
exposicin de motivos, a este nivel, podra trabajo, multiempleo) ni al desempeo de
considerarse exhaustiva. A un nivel ms los docentes.
especfico, la escasa o nula referencia a
algunos problemas o dimensiones puede En cuanto a la gestin, la planificacin
considerarse un dficit de la planificacin. se focaliza en los niveles centrales (en
especial el objetivo estratgico 1.1). Cuando
En cuanto a los alumnos, los objetivos se hace referencia a los procesos de
y metas propuestos reflejan la fuerte descentralizacin se consideran acciones
preocupacin de las autoridades por lideradas por organismos nacionales o
lograr expandir el acceso a la educacin departamentales de la ANEP. Objetivos
obligatoria, alcanzar mayores niveles de vinculados a la gestin de los centros
egreso y asegurar logros educativos. Menor educativos no se formulan en la propuesta
es la atencin al avance por el sistema para el perodo.
educativo: se propone una meta de trnsito
de primaria a media bsica, pero no otras Finalmente, en relacin con los procesos
vinculadas al avance dentro de los ciclos de enseanza y aprendizaje, proponen
(repeticin, abandono intermitente). objetivos que pretenden abarcar la
Las metas de egreso en edad oportuna complejidad del concepto educacin de
permitiran conocer las consecuencias de calidad. Los problemas identificados en
las trayectorias, pero no sus caractersticas. este componente se vinculan a los diferentes
grados de especificacin de cada objetivo,
Respecto a los recursos el foco est puesto ya que en algunos casos son claros y se
en los edilicios y especficamente en la proponen metas especficas (determinada
cantidad y estado de conservacin de los cantidad de centros que aplican un
espacios fsicos. Vinculados a esto, se dispositivo para atender situaciones de
proponen 18 metas para dar seguimiento vulnerabilidad), pero en otros no se llegan
al objetivo estratgico 1.7 Asegurar las a formular valores meta, como en el caso de
condiciones de educabilidad en los espacios la mejora sustantiva de aprendizajes.
educativos. No se proponen metas que
den cuenta de la suficiencia y calidad del Especificacin
mobiliario, los materiales didcticos, el
equipamiento informtico u otro recurso La finalidad principal de este punto
fsico distinto de los locales pero asociado es considerar si para cada objetivo se
al concepto de condiciones de educabilidad plantean metas y si su formulacin permite
que el objetivo formula. su correcta medicin. El 60% de los
objetivos estratgicos en la Exposicin de
La referencia a los docentes se centra en Motivos no presenta una meta asociada.
la formacin profesional. Cuatro de los Concretamente, 23 objetivos de los 38 que
ocho objetivos estratgicos propuestos se integran la planificacin no se traducen
vinculan a la formacin de grado, posgrado en metas especficas, lo que dificulta su
y educacin permanente. De modo ms seguimiento.
56
En el caso de los docentes es claro el Coherencia
desbalance entre el nmero de metas
definidas en torno a la formacin (diez El anlisis de la coherencia interna de la
para dar cuenta de cuatro objetivos) y la Exposicin de Motivos del Proyecto de
ausencia de metas relacionadas a la mejora Presupuesto de la ANEP puede abordarse
de la salud ocupacional, la mejora salarial, a travs del estudio de las relaciones entre
la carrera funcional y la realizacin de objetivos y metas.
concursos (ningn valor meta para estos
cuatro objetivos). En muchos casos es clara la coherencia
entre unos y otros. En algunos se identifican
Esta desigual definicin de metas se vuelve problemas. Es el caso, por ejemplo, de una
a observar con los objetivos vinculados a de las estrategias planteadas dentro del
los procesos de enseanza y aprendizaje. objetivo estratgico 3.1 (Contribuir a la
Uno de los ocho objetivos definidos para universalizacin del acceso a la educacin
este componente refiere a la extensin del de los nios de tres aos). Se formulan
tiempo pedaggico. Se proponen en este aqu dos metas, una que refiere al nmero
caso nueve metas. Hay otros tres objetivos de matriculados en cada ao en inicial 3 de
con metas asociadas y los restantes cuatro la ANEP y otra que considera el porcentaje
no tienen metas. Llama la atencin que no de nios de 3 aos que asisten a educacin
se hayan fijado metas para el incremento formal (ANEP, privados o CAIF). En tanto
de los aprendizajes de los alumnos. Ms la cobertura actual de esta poblacin se
all de quedar establecido en el objetivo realiza a travs de una variada oferta,
estratgico 3.6 Mejorar sustantivamente pueden alcanzarse unos valores meta y no
los aprendizajes especialmente en Lengua, lograrse los otros (por ejemplo, obtenerse
Matemtica y Ciencias, no se fija ningn un aumento de la cobertura en trminos
valor meta en ninguna de las reas porcentuales por mayor participacin de la
mencionadas ni se define el alcance de oferta privada o de los CAIF).
sustantivamente. Sin duda, esta es una
tarea difcil en un sistema educativo que Las metas fijadas en torno a la mejora
recientemente ha comenzado a transitar por locativa de los centros educativos
el camino de definicin de aquello que espera presentaran tambin problemas de
que sus estudiantes sean capaces de hacer. coherencia interna. Las metas se formulan
en trminos de metros cuadrados a
Muchos de los objetivos asociados a la construirse, ampliarse o mejorarse en
gestin no cuentan con metas asociadas y, los centros ya existentes. En ningn
cuando las tienen, se presentan definiciones caso aquellas metas se vinculan a las
que por su grado de generalidad no estimaciones de matrcula por ciclo ni a las
permiten directamente la medicin. Este es, condiciones actuales de los locales. Sera
por ejemplo, el caso de la meta vinculada ms razonable que las metas asociadas
a la cantidad de sistemas informticos al objetivo estratgico de asegurar las
educativos en desarrollo, implantados y condiciones de educabilidad en los centros
actualizados en los consejos de la ANEP . 31
se formularan en trminos de porcentajes
de estudiantes que acceden a espacios
31
Conviene recordar la recomendacin de Atkinson y otros
(2002) en el sentido de que un indicador debe ser sensible educativos en condiciones, o porcentaje del
a las intervenciones polticas efectivas, pero no debe ser
fcilmente manipulable. En tanto no se defina el alcance de
parque edilicio que rene las condiciones
sistema informtico, desarrollos informticos puntuales mnimas de calidad.
podran reportarse para acreditar el cumplimiento de la
meta (seis sistemas, en este caso).
57
Plausibilidad En los adolescentes de 16 aos se registra
un estancamiento entre 2006 y 2011, que
Finalmente, se estima cun razonable se revierte con un incremento de 8 puntos
parece teniendo a la vista la evolucin porcentuales en 2015. Para 2020 se propone
reciente de los fenmenos a considerar llegar a un 94% (el incremento requerido
que el pas alcance los valores propuestos es de 13 puntos). Si en cuatro aos se
en los prximos aos. El ejercicio se realiza logr un incremento de 8 puntos, podra
exclusivamente para las metas de acceso y considerarse relativamente plausible un
egreso de alumnos. aumento de 13 en seis aos.
58
Entre los 18 y 20 aos se espera un formal obligatoria, mientras que las
incremento del egreso de media bsica de metas de la ANEP se formulan sobre la
16 puntos porcentuales. El egreso a los 19 educacin formal y no necesariamente
aos muestra que de 2006 a 2011 se mejor del tramo obligatorio. Ello implica que la
solo un 1 punto y de 2011 a 2015 solamente ANEP tiene espacio para que las metas se
3; por lo tanto, al igual que en el caso alcancen a travs de la promocin de la
anterior, la meta de aumentar 16 puntos el educacin formal no obligatoria. En suma,
egreso de media bsica aunque sea con las metas de acceso presentan cierto grado
rezago resulta muy poco probable. de plausibilidad, mientras que las de egreso
resultan claramente ms ambiciosas y,
En cuanto al egreso de educacin media en algunos casos, su plausibilidad es ms
superior, la ANEP espera un incremento dudosa.
de 14 puntos porcentuales de 2014 a 2020
entre los jvenes de 19 aos (en este caso, El grado de consecucin de las metas,
estaran culminando sin rezago). Para esta particularmente las de egreso, se juega
edad, el egreso de la educacin formal mucho en las acciones especficas que se
obligatoria ha sido de 24%, 30% y 31% en lleven adelante para promover una mejora
2006, 2011 y 2015. De acuerdo a ello, resulta en los logros de los estudiantes.
muy poco probable esperar un incremento
de 14 puntos en seis aos. Si bien se logr un
aumento de 6 puntos en cinco aos (2006
a 2011), no debe olvidarse que las metas de
egreso no solo son ms difciles de lograr,
sino que implican un trabajo sistemtico
y relevante para modificar y mejorar el
trabajo de los docentes y los logros de los
estudiantes.
59
60
El debate sobre la repeticin
El empleo de la repeticin como tiende a reducir las expectativas
instrumento pedaggico se encuentra en familiares e individuales; y
debate en Uruguay y el mundo. Algunos administrativa y financieramente
estudios (Rojas, 1992; Manacorda, 2010) significa un uso ineficiente de recursos.
plantean que es una buena estrategia
pedaggica porque: Los metaanlisis del impacto de la
repeticin, as como algunos estudios
el estudiante que no alcanza ciertos puntuales a nivel internacional, sealan
conocimientos y habilidades al culminar que puede tener algunos efectos positivos
un grado no se encuentra apto para o neutros a corto plazo en el ao en que
avanzar al siguiente; se vuelve a transitar un mismo curso o
volver a cursar un grado posibilita que inmediatamente despus, pero que a largo
el alumno refuerce sus conocimientos plazo su impacto es negativo, tanto para
y egrese con una mayor aptitud que le la trayectoria del estudiante como para su
permita desempearse mejor en grados desempeo (Jimerson, 2001; Hauser, 2000;
futuros; Tingle, Schoeneberger y Algozzine, 2012).
se evita al estudiante la frustracin de
enfrentarse a una situacin de aprendizaje Caracterizacin de la repeticin en
y a un grupo de pares que trabaja Uruguay
temticas ms all de su comprensin;
permite nivelar los grupos de estudiantes, El porcentaje de no promocin33 es
lo que facilita el trabajo docente y el claramente distinto entre primaria y
desarrollo del grupo; media bsica. En primaria pblica es
permite una mejor adaptacin de los menor y muestra una tendencia levemente
alumnos inmaduros, que de este modo decreciente. Entre quienes asisten a media
avanzan a su propio ritmo; y bsica, la no promocin es mayor en el
acta como elemento disuasivo del bajo CETP que en el CES. En el ciclo bsico de los
rendimiento escolar porque incentiva el liceos pblicos la tendencia es decreciente
esfuerzo personal. desde 2011 y alcanzaba el 26,8% en 2015.
Ese ao la no promocin en educacin
Otros autores argumentan en contra de la media bsica en centros de educacin
repeticin (Rumberger, 1995; Jimerson, tcnico profesional alcanzaba el 42,5%,
Anderson y Whipple, 2002; ANEP, 2003; con una tendencia levemente creciente
Furtado, 2003; Filgueira, Rodrguez y desde 2011 (grfico 1.19).
Fuentes, 2006; UNICEF, 2007; Aristimuo,
2009; Cardozo, 2016). Consideran que Otra particularidad es que si bien la no
repetir un curso: promocin en primaria va descendiendo
sistemticamente con el grado (pasa de
aumenta el riesgo de desvinculacin 12,9% en primero a 1,1% en sexto), al llegar
escolar, en la medida en que provoca el al primer grado de educacin media bsica,
alejamiento de su grupo de pares; 33
El porcentaje de repeticin se calcula de modo diferente
no garantiza mejoras en el aprendizaje; en el CEIP, el CES y el CETP, por lo que se opt por utilizar
el porcentaje de no promocin (porcentaje de estudiantes
suele generar la sensacin de haber
que no promovieron en el total de estudiantes matriculados
fracasado; al final del ao).
61
Grfico 1.19. Porcentaje de no promocin segn nivel y subsistema pblico. Aos 2007-2015
50
41,4 42,5
40
30 29,5
26,8
20
10 7,7
5,0
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Primero a tercero del CETP Primero a tercero del CES Primero a sexto de primaria
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria, el Departamento de Estadstica del CES
(2007), el Monitor Educativo Liceal (2008-2015), Planeamiento Educativo del CETP (2007-2013) y MEC (2014a y 2015).
25
20
25,3 Secundaria
15 bsica
Primaria
10 12,2
11,3
5,6
4,8
5
esta aumenta de manera muy relevante, 2015a). Tambin puede vincularse con los
ya que es de cerca del 30% en los liceos bajos aprendizajes logrados en primaria
pblicos y supera el 40% en los centros (ver captulo 2).
dependientes del CETP. Esta variacin
entre los porcentajes de promocin en Al comparar con los pases seleccionados de
primaria y en media puede vincularse a Amrica Latina se aprecia que en primaria,
las caractersticas del nuevo modelo al que ya desde 201334, Uruguay presenta niveles
se exponen los estudiantes que ingresan de repeticin similares a los de otros
al nivel medio: un nmero mayor y ms pases. En secundaria bsica, sin embargo,
diverso de requerimientos acadmicos y presenta un porcentaje de repeticin muy
criterios de promocin, las diferencias superior a otros pases de la regin, ya que
en los modos de concebir y organizar el duplica la registrada en Costa Rica, que lo
contenido a ensear, as como los criterios sigue con 12,2% (grfico 1.20).
empleados para definir la promocin en 34
2013 es el ltimo ao en que el Instituto de Estadstica
los diferentes ciclos y subsistemas (INEEd, de la UNESCO (UIS, por su sigla en ingls) reporta datos de
repeticin para Uruguay.
62
Motivos que los estudiantes La repeticin y su vnculo con la
atribuyen a la repeticin interrupcin de las trayectorias
educativas
Independientemente de la regin en que
vivan, del ingreso de sus hogares, del La finalizacin de educacin primaria es
tipo de institucin, del sexo, de la edad y prcticamente universal (99,1%), pero entre
del nivel educativo de la madre, segn los los jvenes que en la Encuesta Nacional
datos de la Encuesta Nacional de Juventud de Juventud declaran haber repetido el
2013 quienes repitieron algn ao de curso ms de una vez se reduce 9 puntos
primaria atribuyen este hecho a que no le porcentuales (90,4%). Asimismo, el 50%
entendan a la maestra (19,2%), nunca les de quienes expresan haber repetido algn
gustaron ni las cuentas ni las letras (17,7%), ao en primaria y luego asisten a enseanza
problemas de salud (15,2%) e inasistencias media vuelven a sufrir un evento de
frecuentes (13,7%). La falta de apoyo repeticin en ese nivel, mientras que entre
familiar o tener que ayudar en sus hogares quienes no repitieron primaria la repeticin
no son mencionados por los jvenes como en media desciende a 33,4%. Uno de cada
impedimentos para aprobar el curso. tres jvenes que declara haber repetido ms
de una vez en primaria no llega a educacin
La principal causa de repeticin en media, a pesar de haber culminado primaria.
educacin media es, segn los encuestados, En cambio, entre quienes no repitieron
que no les gusta estudiar (20,7%). No se esa situacin corresponde solo al 1,3%.
observan diferencias por regin, nivel de La repeticin en educacin media decrece
ingreso, tipo de institucin, sexo, edad o conforme aumenta el nivel de ingreso del
nivel educativo de la madre. hogar, siempre que no existan eventos de
repeticin previos.
En Montevideo, los encuestados que
repitieron algn curso en media dicen que El seguimiento de los mismos estudiantes
iban al centro educativo pero no entraban a en el tiempo confirma el fuerte
clase (14,8%), no entendan lo que se daba condicionamiento de la historia educativa
en clase (10%), los temas no tenan que ver anterior respecto a la trayectoria que
con sus intereses (9%) o trabajaban (8,6%). cabe esperar (). En algunos casos este
Tambin en el interior plantean que iban condicionamiento amerita prcticamente
pero no entraban a clase (11,6%), los temas el calificativo de determinante
no tenan que ver son sus intereses (10,1%) (Cardozo, 2016: 80). Se hace virtualmente
o trabajaban (10,3%), pero adems faltaban imposible finalizar la educacin media, al
mucho y nadie se preocupaba de que fueran menos antes de los 20-21 aos, cuando se
(10,8%). ha comprobado cualquier tipo de retraso,
aunque sea mnimo, en el ritmo regular de
La alusin a las inasistencias y la no avance. Apenas el 6% de los estudiantes que
comprensin de los cursos es mayor en PISA evalu en 2009 con un ao o ms de
los hogares ms pobres, mientras que el rezago para su edad haba logrado acreditar
desinters por los contenidos trabajados es la educacin media superior seis aos ms
mayor en hogares con altos ingresos. tarde, mientras que dicha acreditacin
fue lograda por un 69,1% de quienes no
tuvieron experiencias de rezago (Cardozo,
2016).
63
A qu factores podra atribuirse esta mayor en ciencias, un 56% de los estudiantes no
desvinculacin de los estudiantes que logra aplicar conocimientos cientficos
repiten el curso? Entre los estudiantes que bsicos referidos a todas las disciplinas
participaron del estudio PISA-L no parecen evaluadas y relacionarlos con situaciones
existir problemas de integracin social35 de la vida cotidiana y del contexto
al centro educativo. Sin embargo, s aparecen escolar; extraer e interpretar informacin
problemas de integracin acadmica36: explcita presentada en textos, grficos
los vnculos de baja intensidad o o tablas; analizar situaciones y
intermitencia en la vinculacin con el experimentos en los que intervienen una
sistema educativo, con las tareas escolares o dos variables para identificar el objetivo
o con los cursos son ms frecuentes o la conclusin; explicar situaciones de
entre los jvenes con experiencias de su entorno basados en conocimientos
repeticin previa y con menor desarrollo de cientficos especficos; y establecer
competencias cognitivas que entre quienes relaciones causales (ANEP, 2015b);
lograron completar la educacin media en matemtica, un 55,3% de los estudiantes
superior antes de los 21 aos de edad. Estos no logra aplicar los algoritmos bsicos de la
vnculos acadmicos son algo ms dbiles sustraccin en el conjunto de los nmeros
entre los varones y en los liceos pblicos naturales, de la adicin en el conjunto de
que en las escuelas tcnicas y en los liceos los decimales y dividir entre 10; ordenar
privados (Cardozo, 2016). nmeros decimales; reconocer el valor
posicional de una cifra en un nmero natural
Esta evidencia pone de manifiesto la barrera dado; reconocer la equivalencia entre
que la decisin de hacer repetir implica no fracciones de uso frecuente y decimales, en
solo para el avance por el sistema, sino situaciones sencillas y tambin la fraccin
adems para la culminacin del ciclo de que representa una razn entre cantidades;
educacin obligatoria. asociar representaciones grficas o
simblicas (decimales o fraccionarias) de
Repeticin y desempeo un mismo nmero racional; reconocer
acadmico rectas paralelas y perpendiculares en
una figura cuya representacin favorece
Se han presentado argumentos que dicho reconocimiento y la igualdad de
respaldan el mecanismo escolar de la reas entre figuras de formas diferentes;
repeticin, as como otros que no lo hacen. reconocer propiedades bsicas del
Al analizar los desempeos de quienes cuadrado e identificar elementos bsicos
han y no han repetido se observa que los (vrtices y aristas) en poliedros regulares;
de quienes han repetido tienden a ser establecer equivalencias entre distintas
claramente inferiores a los de quienes no lo unidades de medida de capacidad y
han hecho. A su vez, se observa en sexto de reconocer la magnitud que permite
primaria una baja tasa de repeticin (5,4% resolver un problema de medicin, resolver
en 2013), que parece no condecir con los problemas sencillos de proporcionalidad
desempeos de los estudiantes evaluados directa en contextos cotidianos; y disear
por la ANEP el mismo ao y grado: estrategias operatorias simples de, a lo
sumo, dos pasos, que requieren reconocer
35
La dimensin de integracin social fue captada mediante la
escala sentido de pertenencia, presentada en Willms (2000) datos relevantes, identificar y vincular
a partir de datos internacionales del estudio PISA 2000.
informacin en tablas o grficos (ANEP,
36
Refiere a la relacin del estudiante con el ncleo
pedaggico-curricular-didctico. 2015b); y
64
en lectura, un 48,7% de los estudiantes instrumentos utilizados para dar cuenta de
no logra localizar informacin explcita los desempeos de los estudiantes.
ubicada a nivel proposicional y presente
en distintas partes de textos continuos; Sera necesario dar a conocer a los
inferir informacin a partir de datos que estudiantes y sus padres los logros
se ubican en distintos prrafos del texto bsicos esperados y los criterios de
o que requieren la lectura global de la evaluacin empleados en cada grado y
totalidad del texto narrativo o explicativo; nivel, en particular aquellos que definen la
y reflexionar sobre aspectos de la lengua promocin o no del curso. La construccin
(ANEP, 2015b). de perfiles de egreso en la medida en
que sean tcnicamente consistentes y
La inconsistencia que surge al comparar los tiles para coordinar la progresin del
resultados de repeticin y de logros para aprendizaje y el trabajo de los maestros y
los mismos estudiantes lleva a preguntarse profesores sera un paso fundamental en
por la coherencia de cada instrumento. Los esa direccin.
maestros miran cosas muy diferentes a las
que tom en cuenta la ANEP para realizar En definitiva, la discusin reside en cmo
la evaluacin nacional de desempeos o garantizar que todos los estudiantes
viceversa? Claramente, estamos ante alguna alcancen desempeos satisfactorios sin
de las dos situaciones. Los desempeos que detener su avance y en cmo garantizar
se observan en educacin media bsica a en forma oportuna y sistemtica
travs de PISA definidos por un organismo las ayudas pedaggicas adicionales que
internacional externo a la ANEP, la OCDE algunos necesitan para alcanzar esos
son consistentes con los anteriores: indican desempeos. Definir lo que se espera de
debilidades del sistema educativo para ellos al finalizar cada grado o ciclo escolar
lograr que todos los estudiantes alcancen constituye un primer paso indispensable
ciertos desempeos bsicos. para incorporar estrategias de enseanza
pertinentes y eficaces que redunden en una
La gran cantidad de estudiantes que repite en reduccin del fracaso y de las inequidades
educacin media bsica en comparacin socioeducativas.
con la baja repeticin en primaria
parecera no responder nicamente a las
diferencias en el currculo, la organizacin
escolar y los regmenes acadmicos de uno
y otro ciclo, sino tambin al modo en que
en cada ciclo se construye la calificacin y
el grado en que esta refleja el desempeo
acadmico del estudiante (INEEd, 2015a).
65
INEEd/Lahore
66
CAPTULO 2
LOS LOGROS DE APRENDIZAJE
67
68
Introduccin
Son muchas las posibles visiones acerca de qu se espera que aprendan los estudiantes
en la educacin inicial, primaria o media. Docentes, padres, alumnos y gestores de
polticas, cada uno de los actores involucrados presenta su mirada propia, que lleva
consigo expectativas particulares acerca de los fines de la educacin (INEEd, 2014). Como
se ha sealado en la presentacin de este informe, en la actualidad existe una tendencia
a definir la finalidad de la educacin obligatoria en trminos amplios, pensada desde los
conocimientos y las competencias bsicas necesarias para lograr el desarrollo personal y
la plena participacin en la sociedad. Ms all de la formacin en los contenidos clsicos
(tales como matemtica, lectura, ciencias), suelen agregarse actualmente demandas en
cuanto a la formacin de competencias metacognitivas y socioemocionales, competencias
para la convivencia y la participacin ciudadana, la alfabetizacin digital, la resolucin de
problemas aplicados, entre otros37.
Los perfiles de egreso, en proceso de desarrollo por parte de la ANEP38, buscan incorporar
los distintos puntos de vista y establecer un horizonte comn en cuanto a las capacidades
bsicas que se espera que el sistema educativo logre fomentar en los alumnos. A pesar de
los avances hechos en su formulacin, hasta la fecha no se han definido metas especficas
de poltica en relacin a los logros de aprendizaje que se pretende alcanzar. Por ms
que los indicadores que hacen referencia a mejoras en niveles de cobertura y tasas de
egreso contribuyen a la evaluacin educativa, no informan acerca de los conocimientos
y competencias relevantes adquiridos por los alumnos a medida que avanzan en su
trayectoria educativa.
Uruguay cuenta con informacin de evaluaciones con alcance nacional, tanto de aquellas
desarrolladas en el pas como internacionales. A nivel nacional, contamos con los datos de
las evaluaciones llevadas a cabo desde 1996 por la ANEP en primaria. Estas se desarrollaron
sin un marco especfico de referencia acerca de lo que el sistema educativo espera de sus
estudiantes; el referente de la evaluacin fue definido por la propia unidad de evaluacin
en consulta con actores educativos (ANEP, 1996a y ANEP, 2010: 25-29). Por su parte, las
evaluaciones internacionales cuentan con marcos especficos acerca de las competencias
valoradas por ellas, pero no necesariamente reflejan el currculo nacional ni las orientaciones
que actualmente se estn definiendo en nuestro pas39.
Son varias las reservas que se han planteado respecto de la utilidad y el valor informativo
de las pruebas internacionales, particularmente de PISA: entre otras, se han sealado
los posibles sesgos culturales en el desarrollo de los tems (Bonnet, 2006), sesgos en la
composicin de la muestra de los pases participantes (Rivas, 2015) y eventuales inferencias
descontextualizadas hechas a partir de los datos (Ravela, 2011). Estas observaciones
37
Ver artculos El INEEd frente a la evaluacin de habilidades socioemocionales y Evaluacin del clima de convivencia
escolar y participacin en centros educativos.
38
Ver artculo La construccin de los perfiles de egreso: una oportunidad para la mejora.
39
Estas pruebas han empezado a incorporar aspectos ms amplios de lo que se consideran logros educativos, por ejemplo,
la inclusin de habilidades socioemocionales en las evaluaciones de PISA (INEEd, 2015b), y la evaluacin de clima de aula
en las llevadas a cabo por el LLECE. A pesar de que cuentan con un marco y definiciones particulares de las dimensiones
evaluadas, tienen limitaciones metodolgicas y problemas de validez cultural (Rivas, 2015).
69
exigen mantener un particular cuidado a la hora de interpretar y comparar los resultados
obtenidos. La situacin que se gener en nuestro pas cuando se difundieron los resultados
de PISA 2015 refleja justamente la necesidad de tomar en cuenta en la lectura de los
puntajes aspectos tcnicos referidos a la construccin de los instrumentos de evaluacin,
los procedimientos de recoleccin de datos y su procesamiento40.
Por su parte, las evaluaciones de alcance nacional disponibles, a pesar de sus limitaciones,
constituyen insumos fundamentales para acercarnos a una descripcin del estado de los
logros de aprendizaje de nuestros estudiantes.
En este captulo se analiza la medida en que el sistema educativo uruguayo logra que
sus alumnos aprendan contenidos y habilidades en las reas clsicas de matemtica,
lectura y ciencias, tal como han sido evaluadas por las pruebas internacionales PISA y
TERCE41 y por la Evaluacin Nacional de Aprendizajes de Sexto Ao de la ANEP. Se propone
describir las capacidades y el desempeo de nuestros estudiantes en dos momentos clave
de la trayectoria educativa: al final de la educacin primaria (a travs de los resultados
recogidos por la prueba TERCE en 2013 en sexto ao de primaria) y a los 15 aos, edad
en que la mayora de los estudiantes termina la educacin media bsica en nuestro pas
(a partir de los datos recogidos por la prueba PISA 2015)42. Adicionalmente, se pretende
contextualizar estos resultados a la luz de los obtenidos en otros pases43.
En el primer apartado de este captulo se explora qu son capaces de hacer los estudiantes
uruguayos y se analizan las inequidades atrs de esta visin global, describiendo cmo varan
los desempeos segn el estatus socioeconmico de los alumnos. Un segundo apartado se
dedica a entender el conjunto de factores asociados a los logros de aprendizaje, ms all de
las condiciones socioeconmicas. Se presta especial atencin a la contribucin relativa que
la repeticin y el clima de aula tienen sobre los desempeos en primaria y educacin media.
Finalmente, complementando los datos recogidos por evaluaciones internacionales, se
describe cmo han evolucionado en los ltimos 20 aos las competencias con que egresan
los estudiantes de educacin primaria, segn las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes
de Sexto Ao de la ANEP.
40
Ver artculo Un anlisis del informe PISA 2015.
41
Para una descripcin de estas evaluaciones ver INEEd (2014).
42
En los anexos 5 y 6 se aclara la concepcin sobre qu se consideran logros de aprendizaje en el rea de Lectura en
el TERCE y Ciencias en PISA, y se ejemplifica la forma en que fueron medidos a travs de preguntas de cada prueba.
Considerando la informacin disponible, se sugiere cautela en cuanto a la interpretacin de los datos de PISA 2015
disponibles para Uruguay, por lo que se ha optado por no realizar comparaciones con ciclos anteriores.
43
Las comparaciones con otros pases se ven limitadas por las condiciones culturales y lingsticas especficas de cada
contexto (Bonnet, 2006) y la realidad socioeconmica de cada pas, que se ve reflejada, en el caso particular de PISA,
en las caractersticas especficas de la muestra (Rivas, 2015). Adems, cada comparacin y las posiciones relativas que
surgen en ella dependen de cules son los pases que se incluye. Por lo tanto, el objetivo de una adecuada comparacin
no es el establecimiento de un ranking, sino contextualizar los datos obtenidos en Uruguay. Los criterios para la inclusin
de los pases en las comparaciones presentadas en este captulo para el caso de las pruebas PISA son: a) aquellos con
desempeos notablemente altos (Japn, Corea del Sur y Finlandia); b) aquellos comparables con Uruguay considerando
el conjunto de criterios especificados en la introduccin de este informe, tanto dentro de la regin (Per, Chile, Costa
Rica), como afuera de ella (Grecia e Israel); y c) pases de inters por su cercana geogrfica o cultural (Brasil y Espaa).
No se pudo incluir a Argentina en esta comparacin por dificultades registradas en su participacin en PISA 2015. Para las
comparaciones de resultados en el TERCE se consideran el conjunto de criterios especificados en la introduccin de este
informe (Per, Chile y Costa Rica), y pases de inters por su cercana cultural y territorial (Argentina y Brasil).
70
Aristas
Desde hace dos dcadas la ANEP realiza evaluaciones nacionales del desempeo del
sistema educativo. De acuerdo a la Ley General de Educacin, esta tarea pasa a la rbita
de un organismo autnomo e independiente: el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa
(INEEd). Es as como surge Aristas, la Evaluacin Nacional de Logros Educativos.
Aristas es una evaluacin de logros del sistema educativo y no de los estudiantes, docentes
o centros educativos. Dada la metodologa empleada, se trata de un instrumento idneo
para dar cuenta del desempeo del sistema en su conjunto, pero no del desempeo de
cada alumno mirado individualmente. La evaluacin estandarizada no puede sustituir la
evaluacin que los docentes realizan en las aulas.
Poniendo al estudiante en el centro, como sujeto capaz de ejercer su derecho a acceder a una
educacin de calidad, Aristas presenta una mirada amplia sobre el sistema educativo. En el
entendido de que la calidad de un sistema educativo trasciende los desempeos cognitivos
de los estudiantes, se construye a partir de cinco componentes: lectura y matemtica,
habilidades socioemocionales, ciudadana y participacin, oportunidades de aprendizaje, y
contexto escolar. Estos componentes son en gran medida reflejo de los primeros avances
respecto a la definicin de perfiles de egreso, que se constituyen en los referentes para
la evaluacin que debe llevar a cabo el INEEd. En el mediano y largo plazo ser posible,
a travs de la evaluacin, dar a conocer en qu medida el sistema educativo alcanza los
objetivos que se propone (cometido que la Ley General de Educacin asigna al INEEd).
Aristas evaluar los logros del sistema educativo entre los estudiantes de tercero y sexto de
primaria, y los de tercero de educacin media. Tomar en cuenta tanto a centros educativos
pblicos como privados, as como urbanos y rurales. En ellos se consultar a alumnos,
docentes, directores y familias. Dicha evaluacin se realizar con periodicidad trianual, por
lo que permitir conocer la evolucin de los desempeos. Brindar insumos pertinentes
para el diseo de polticas educativas basadas en evidencias.
Motivacin y
autorregulacin
Matemtica Desempeo Habilidades Habilidades
Lectura cognitivo socioemocionales intrapersonales
Habilidades
interpersonales
Tiempo
Oportunidades Participacin
Demanda Ciudadana
de aprendizaje Convivencia
cognitiva
Contexto
Centro Aula
Familia Comunidad
71
El desempeo de los estudiantes uruguayos
Qu son capaces de hacer nuestros estudiantes al final de la educacin
primaria?
44
En este caso se analizarn solamente los puntajes de las pruebas en matemtica, ciencias y lectura para alumnos de
sexto ao. Para consultar datos relativos a tercer ao, ver INEEd (2015c).
45
La perspectiva de anlisis que ofrecen los niveles de desempeo es ms rica que aquella que surge del anlisis de los
puntajes, ya que los primeros ofrecen una descripcin de lo que los estudiantes son capaces de hacer en cada uno de ellos
(para una descripcin de estas habilidades en cada nivel en particular en TERCE, ver anexo 5). Adems, los niveles de
desempeo son acumulativos: quienes se encuentran en los niveles ms altos son capaces de hacer lo que se encuentra
en los inferiores.
72
desempeos ms sencillos relevados en la prueba (nivel I) triplica a la de quienes logran
los desempeos ms altos: el 33% de los alumnos no es capaz de clasificar seres vivos
o reconocer el criterio de clasificacin a partir de la observacin o la descripcin de sus
caractersticas, ni de establecer algunas relaciones de causa y efecto en situaciones cercanas.
Las pruebas TERCE establecieron cuatro niveles de desempeo en cada rea evaluada. En el
grfico estos niveles se representan en los distintos colores de cada barra horizontal. A su vez,
cada barra corresponde a un pas. En primer lugar se presentan los resultados en matemtica,
luego en lectura y, por ltimo, en ciencias.
Matemtica
Uruguay 26 36 24 13
Per 38 40 16 7
Costa Rica 30 49 17 4
Chile 16 40 26 18
Brasil 40 44 13 4
Argentina 37 42 16 5
Lectura
Uruguay 11 45 21 22
Per 18 50 18 14
Costa Rica 4 46 27 23
Chile 5 37 24 34
Brasil 11 52 20 17
Argentina 17 51 17 15
Ciencias
Uruguay 33 38 20 10
Per 38 42 15 5
Costa Rica 19 45 25 11
Chile 23 35 24 18
Brasil 37 43 15 5
Argentina 40 39 15 6
Aunque la comparacin permite ubicar a Uruguay entre los pases con mejores desempeos
en la regin, tiene una gran proporcin de estudiantes en los niveles inferiores de desempeo:
ms del 60% de nuestros alumnos de sexto ao se encuentran en los niveles ms bajos (I y
II) en ciencias y matemtica, proporcin que en lectura es levemente inferior (56%).
73
Comparado con el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) llevado
a cabo por el LLECE en 2006, los resultados promedio obtenidos por los estudiantes
uruguayos en sexto de primaria en matemtica y lectura se mostraron estables, sin que
hubiera entre ellos diferencias estadsticamente significativas. En cambio, los desempeos
promedio de estos estudiantes en el rea de ciencias descendieron significativamente
(INEEd, 2015c: 12). Con este resultado, Uruguay sigue una tendencia contraria a la de
pases de la regin que lograron aumentar sus puntajes (Rivas, 2015).
Los resultados presentados en el grfico 2.2 dejan en evidencia que es alto el porcentaje de
estudiantes de 15 aos en nuestro pas que no alcanza el umbral de competencias mnimo
establecido por PISA47. En el rea de matemtica, el 52% de los alumnos uruguayos no es
capaz de interpretar y reconocer situaciones en contextos que requieren hacer inferencias
directas, extraer informacin relevante a partir de una sola fuente, emplear algoritmos bsicos,
frmulas, procedimientos o convenciones para resolver problemas con nmeros enteros.
Por otra parte, el 39% de los estudiantes no alcanza competencias lectoras bsicas, lo que
implica dificultades para resolver tareas que exigen inferencias, reconocer la idea principal
en un texto, comprender relaciones o construir significados dentro de fragmentos de texto,
omitiendo informacin irrelevante. Tampoco pueden realizar comparaciones o contrastes
basados en un solo elemento del texto, y tareas de reflexin que exigen que los lectores
realicen comparaciones o varias conexiones entre el texto y sus conocimientos previos.
Si se comparte con PISA que estas competencias constituyen el umbral mnimo para poder
seguir aprendiendo y participar adecuadamente en la sociedad, la implicancia de estos
resultados no es menor. Suponen que al menos un 40% de los estudiantes encontrar
46
La definicin de edad que indica PISA incluye a los estudiantes que tengan entre 15 aos y 3 meses y 16 aos y 2 meses
en el momento de la evaluacin, que estn matriculados en un centro educativo y hayan completado por lo menos 6 aos
de escolaridad formal, independientemente del tipo de institucin en la que estn matriculados (OCDE, 2016a).
47
En el caso de ciencias y lectura el nivel 1 se abre en dos categoras (1a y 1b), en el caso de matemtica no. La categora
bajo 1 refiere a alumnos que no logran el nivel mnimo medido por la prueba (nivel 1). La prueba no permite describir con
detalle qu son capaces de hacer estos alumnos, ya que no propone actividades para medir sus habilidades.
74
dificultades para continuar sus estudios y mantenerse con xito en el sistema educativo,
integrarse en el mercado laboral y en diversos aspectos en la vida diaria. Un estudio del
INEEd ha mostrado que los niveles de desempeo logrados por los estudiantes uruguayos
en la prueba PISA constituyen un predictor importante de su trayectoria (Cardozo, 2016).
Matemtica
Japn 11 43 46
Corea del Sur 15 41 43
Finlandia 14 51 35
Israel 32 43 25
Grecia 36 48 16
Espaa 22 53 25
Chile 49 43 8
Brasil 70 26 4
Per 66 31 3
Costa Rica 62 35 2
Uruguay 52 40 8
Lectura
Japn 13 51 36
Corea del Sur 14 49 38
Finlandia 11 48 41
Israel 27 46 27
Grecia 27 53 20
Espaa 16 57 27
Chile 29 57 14
Brasil 51 41 8
Per 54 42 4
Costa Rica 41 54 6
Uruguay 39 49 12
Ciencias
Japn 10 46 44
Corea del Sur 14 51 35
Finlandia 11 48 40
Israel 31 48 21
Grecia 33 54 14
Espaa 18 58 24
Chile 35 55 10
Brasil 57 39 5
Per 58 39 2
Costa Rica 46 51 3
Uruguay 41 51 9
Dirigiendo el foco a los niveles superiores de desempeo, se constata que son bajos los
porcentajes de estudiantes que alcanzan a resolver correctamente ejercicios que implican
mayores niveles de reflexin y complejidad (niveles 4, 5 y 6). En matemtica, solamente
un 8% es capaz por lo menos de trabajar con modelos explcitos para situaciones
complejas y concretas que involucran restricciones o la necesidad de plantear supuestos; de
75
seleccionar e integrar diversas representaciones relacionndolas directamente con aspectos
de situaciones del mundo real; utilizar habilidades de pensamiento bien desarrolladas
y razonar flexiblemente en estos contextos; construir y comunicar explicaciones y
argumentos basados en sus propias interpretaciones, argumentos y acciones. Una
proporcin semejante (9%) se ubica en los niveles ms altos de desempeo en ciencias,
lo cual implica la capacidad de seleccionar e integrar explicaciones desde las diferentes
disciplinas de la ciencia y la tecnologa y unir estas explicaciones con aspectos de la vida
cotidiana, reflexionar sobre sus acciones y comunicar decisiones usando conocimiento y
evidencia cientfica, resolver con xito actividades de prueba que implican situaciones y
cuestiones que involucran fenmenos explcitos y requieren hacer inferencias sobre el rol de
la ciencia o la tecnologa. En lectura, solo el 12% logra categorizar informacin, identificar
matices del lenguaje, evaluar crticamente un texto y generar categoras abstractas para
lograr interpretaciones de alta complejidad.
Aunque en promedio los pases de la regin han mejorado sus resultados en ciencias en
PISA entre 2006 y 2015, su diferencia con los de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) sigue muy pronunciada (Bos y otros, 2016; OCDE, 2016a).
Analizando los niveles de desempeo logrados en los pases latinoamericanos, se destacan
las altas tasas de alumnos que no alcanzan las competencias bsicas (nivel II). A pesar de este
paisaje poco alentador a nivel regional, Uruguay se encuentra tras Chile entre los pases
con menor proporcin de alumnos en esta situacin en todas las reas evaluadas por PISA.
CIENCIAS LECTURA
52%
41%
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN LOS NIVELES 1 Y BAJO 1
39%
76
Se ha argumentado que la posicin de Amrica Latina en las comparaciones internacionales
refleja su realidad social y econmica, que se distingue del resto del mundo (Rivas, 2015).
Es razonable inferir que los bajos logros de la regin se puedan explicar en parte por
sus caractersticas socioeconmicas, junto a otros factores de relevancia para los logros
educativos, como los recursos generales del pas y aquellos que destina a la educacin,
junto con las caractersticas propiamente culturales, que pueden traducirse en diversos
niveles de valoracin de la educacin en s misma.
Vale sealar que en muchos pases tambin los que logran promedios de desempeo
altos la incidencia del estatus socioeconmico de los estudiantes sobre sus desempeos
es considerable (Sirin, 2005). Por lo tanto, se considera pertinente y necesario aplicar una
mirada ms all de los promedios nacionales obtenidos en las pruebas estandarizadas,
para estudiar la relacin entre la educacin y la equidad social como indicador de una
educacin de calidad (Lpez, 2005; OCDE, 2005).
Sin embargo, desde que se llevan a cabo pruebas comparables, Uruguay ha sido uno de los
pases en los que el contexto socioeconmico, tanto de los estudiantes como de los centros
educativos, influye en mayor medida sobre los desempeos del alumnado, tanto a nivel
de primaria como en la educacin media, lo que da cuenta de una importante inequidad
en los desempeos de acuerdo a las condiciones socioeconmicas familiares49 y del grupo
de pares50. No obstante, cabe destacar que no se trata de una relacin causal en la cual las
condiciones familiares limitaran en forma directa el potencial educativo de los alumnos.
77
El grfico 2.3 revela la inequidad en los desempeos logrados a nivel de la educacin
primaria. Los estudiantes de nivel muy desfavorable en el ndice de estatus socioeconmico
suelen lograr niveles de desempeo considerablemente inferiores que los de nivel muy
favorable: en matemtica, el 4% de los alumnos de nivel socioeconmico muy desfavorable
logra el nivel ms alto de competencias definido por el TERCE, frente al 26% de sus pares
de entorno muy favorable; en el rea de lectura la proporcin es de 7% frente a 43%; y en
ciencias de 2% y 17%, respectivamente52.
Grfico 2.3. Distribucin porcentual de estudiantes de sexto ao por niveles de desempeo para
matemtica, lectura y ciencias en el TERCE, para cada nivel del ndice de estatus socioeconmico
del estudiante
Matemtica
Muy
favorable 10 31 32 26
Favorable 19 31 28 22
Medio 22 34 32 11
Desfavorable 32 44 18 6
Muy
desfavorable 41 41 13 4
Lectura
Muy
favorable 5 25 27 43
Favorable 7 38 22 33
Medio 5 49 25 20
Desfavorable 16 57 16 11
Muy
desfavorable 18 59 15 7
Ciencias
Muy
favorable 15 36 32 17
Favorable 20 45 22 13
Medio 23 38 25 14
Desfavorable 45 39 13 4
Muy
desfavorable 53 36 8 2
52
En el TERCE y PISA las categoras de estatus socioeconmico (muy favorable, favorable, medio, desfavorable y muy
desfavorable) corresponden a los quintiles del ndice.
78
Con relacin a otros pases de la regin, se observa que Per, Uruguay y Brasil son los
que tienen la mayor distancia entre los puntajes promedio de los alumnos de nivel
socioeconmico muy desfavorable y sus pares en las mejores condiciones socioeconmicas.
Para nuestro pas, la brecha entre los promedios obtenidos por estudiantes de condiciones
socioeconmicas muy favorables frente a los de nivel muy desfavorable es de 117 puntos
en el rea de matemtica y de 116 en lectura. La distancia es mayor en el rea de ciencias:
131 puntos53 (grfico 2.4).
El grfico muestra la distancia (o brecha) entre los puntajes promedio en las tres reas
evaluadas por el TERCE obtenidos por los alumnos que se ubican en el nivel muy desfavorable
del ndice de estatus socioeconmico frente a los que se ubican en el nivel muy favorable en los
pases incluidos en la comparacin. Se indican los promedios en los extremos de la barra, y la
distancia entre ellos adentro. Un color ms oscuro indica una brecha mayor.
Grfico 2.4. Distancia entre los resultados promedio de los niveles muy desfavorable y muy
favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en el TERCE
Matemtica
Lectura
53
Es relevante tener en cuenta que en el TERCE cada nivel de desempeo abarca aproximadamente 52 puntos. De acuerdo
a ello, las diferencias en los desempeos promedio de estudiantes provenientes de los hogares menos y ms favorecidos
superan lo que sera un nivel de desempeo. El puntaje promedio en ciencias de los primeros (661 puntos) los ubica en el
nivel 1, mientras que el puntaje promedio de los segundos (792 puntos) corresponde al nivel 3.
79
Al igual que lo observado en los datos del TERCE para primaria, en los de PISA se observa que
en educacin media hay un claro escalonamiento en los desempeos de los estudiantes de
15 aos entre los diferentes niveles socioeconmicos. Los desempeos mejoran de manera
muy pronunciada conjuntamente con la mejora de las condiciones socioeconmicas, lo que
se manifiesta en mayores porcentajes de alumnos que logran niveles de desempeo altos
(niveles 4 a 6) y la reduccin en la proporcin de los que no alcanzan el nivel 2.
Por otro lado, al concentrar la atencin sobre la proporcin de estudiantes que no logra
el nivel mnimo de desempeo definido por PISA, el 74% de los alumnos en condiciones
socioeconmicas muy desfavorables no alcanza el nivel 2 en matemtica, frente a un 26%
de los de condiciones muy favorables. En el rea de lectura, entre los estudiantes del nivel
socioeconmico muy desfavorable el 58% no alcanza las competencias correspondientes
al umbral mnimo, mientras que entre los del muy favorable la proporcin es de 17%. En
ciencias los datos son similares a los resultados alcanzados en lectura: el 61% de los que se
ubican en el nivel muy desfavorable y el 18% de los del muy favorable tienen desempeos
inferiores al nivel 2.
80
Grfico 2.5. Distribucin porcentual de los estudiantes en los niveles de desempeo para
matemtica, lectura y ciencias en PISA 2015, para cada nivel del ndice de estatus socioeconmico
del estudiante
Matemtica
Muy
26 52 21
favorable
Favorable 43 49 9
Medio 54 40 6
Desfavorable 64 34 3
Muy
74 25 1
desfavorable
Lectura
Muy
17 54 29
favorable
Favorable 30 56 14
Medio 40 50 9
Desfavorable 49 46 5
Muy
58 39 3
desfavorable
Ciencias
Muy
18 59 23
favorable
Favorable 31 58 10
Medio 41 53 6
Desfavorable 52 45 3
Muy
61 38 1
desfavorable
81
explican estos resultados alentadores tienen un importante potencial para contribuir a las
polticas educativas que pretenden reducir la inequidad en los logros educativos.
PISA
MUY FAVORABLE 83% MUY DESFAVORABLE 42%
(PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN LOS NIVELES 2, 3, 4, 5 Y 6)
RESULTADO EN LA PRUEBA DE LECTURA
55
Los resultados relativos en las otras reas evaluadas por PISA se encuentran en el anexo 7.
56
Para ilustrar esta realidad se incluye en el anexo 7 un grfico con la distribucin del ndice de estatus socioeconmico
de los pases en PISA 2015 (grfico A7.3).
82
promedio obtenidos por los estudiantes en las mejores condiciones socioeconmicas en los
pases de la regin se encuentran por debajo de los logrados por los ms desfavorecidos de
pases como Finlandia, Japn y Corea del Sur.
Grfico 2.6. Distancia entre los resultados promedio en ciencias de los estudiantes de los niveles
muy desfavorable y muy favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en PISA 2015
El que los ms favorecidos de Amrica Latina no logren aquello que s logran los ms
desfavorecidos en los pases mencionados permite plantear la hiptesis de que ello no se
debe nicamente a diferencias socioeconmicas. Podra as inferirse que los bajos logros
educativos no son solamente un problema que acucia a los ms desfavorecidos, sino
tambin a los ms favorecidos.
Sera errneo suponer, entonces, que la simple mejora de las condiciones socioeconmicas
de las familias desaventajadas llevara a una mejora de los resultados educativos en la
regin en general, y de Uruguay en particular. Ms all de evidenciar la necesidad de disear
e implementar polticas sociales y educativas integrales y consistentes para reducir la
observada inequidad, los datos sugieren la necesidad de una estrategia que apunte a subir
los estndares y desempeos logrados de todos los alumnos, a travs de todo el sistema
educativo, tanto pblico como privado.
83
Prcticas educativas y equidad de logros
Como muestran los datos presentados en el captulo 1, la cobertura casi total del sistema
educativo en nuestro pas desde inicial a educacin media bsica refleja el principio de
igualdad en cuanto al acceso a la educacin: todos los nios uruguayos tienen las mismas
oportunidades para acceder al sistema educativo, as como buena parte de los adolescentes
de 15 aos (86%). A pesar de la relativa igualdad en el ingreso, el sistema educativo no logra
promover aprendizajes de la misma forma entre alumnos provenientes de condiciones
socioeconmicamente distintas. Frente a esta realidad, surge la pregunta acerca de las
condiciones educativas en las aulas, y si la inequidad observada en los logros se vincula
con ellas.
La figura 2.1 trata de conceptualizar cmo se relacionan los distintos niveles y actores del
sistema educativo (y los elementos que los constituyen), y cmo se traducen eventualmente
en procesos de enseanza y aprendizaje en el aula58. Las prcticas educativas en el aula
abarcan tanto los contenidos abordados59 como los modelos pedaggicos aplicados, las
interacciones entre los estudiantes y con los docentes y la organizacin. Dichas prcticas
son el resultado de diversos recursos e instrumentos del sistema educativo (por ejemplo,
el marco normativo, el currculo nacional, la formacin docente, la disponibilidad y
distribucin de los recursos), como la respuesta a las condiciones concretas que se
presentan en el aula, determinadas, en parte, por las caractersticas de los estudiantes
que la componen. Los aprendizajes manifestados por el alumno surgen de estas prcticas
educativas concretas, aunque no se puede perder de vista que tambin se aprende en otros
contextos, y que lo que pasa en el aula depende en parte de una serie de dimensiones
contextuales (por ejemplo, la dinmica familiar puede determinar el nivel de concentracin
que el alumno manifiesta en clase).
57
Cuestin que corresponde, adems, con lo estipulado en los artculos 2, 8 y 18 de la Ley General de Educacin n 18.437.
58
Este modelo se basa en la teora socioecolgica del desarrollo humano, planteada originalmente por Urie Bronfenbrenner
(1979), e incorpora elementos del marco terico del Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) (Mullis
y otros, 2009).
59
Ver artculo Las oportunidades de aprendizaje.
84
Figura 2.1. Esquema analtico: procesos de enseanza y de aprendizaje
CONTEXTO
NACIONAL
Normativa e inspeccin
Perfiles de egreso, programas de estudio SISTEMA
Recursos EDUCATIVO
Organizacin y estructura
FAMILIA
ALUMNO
Cules son los factores que explican mejor los logros de nuestros
estudiantes?
85
Una forma de analizar cules son las variables que impactan sobre los desempeos de
los estudiantes es la estimacin de modelos multivariados y multinivel64. Estos modelos
permiten, por ejemplo, identificar el efecto de la ubicacin geogrfica del centro sobre los
desempeos, sin que refleje a la vez diferencias relativas a las condiciones socioeconmicas
de las distintas zonas. Este aspecto es importante, ya que los anlisis que toman en cuenta
cada variable de manera independiente pueden arrojar resultados imprecisos porque no
contemplan la complejidad de las interacciones entre los distintos aspectos que hacen a la
realidad educativa de cada estudiante65.
Los anlisis de los resultados en el TERCE muestran la relevancia del nivel socioeconmico
tanto a nivel del estudiante como a nivel de centro sobre los puntajes obtenidos por
nuestros alumnos. Cada aumento en el nivel socioeconmico de los estudiantes lleva, en
promedio, a un incremento de 26 puntos en la prueba de matemtica (grfico 2.7).
Consistente con la literatura (Hattie, 2009; Palardy, 2013; Perry y McConney, 2010; Willms,
2000), el efecto de la composicin socioeconmica del centro sobre los resultados obtenidos
supera al del nivel socioeconmico medido a nivel del estudiante. Considerando que el
ndice socioeconmico del centro se calcula con el promedio del nivel socioeconmico de
los alumnos que atiende, este dato sugiere que las condiciones de los centros educativos
dependen en gran parte del perfil de sus estudiantes, y que la interaccin con otros en el
centro genera un impacto adicional sobre los desempeos logrados que supera al que se
asocia con las condiciones socioeconmicas de los hogares.
Tal como indican los antecedentes66, el gnero se asocia con los resultados: los varones
tienen una ventaja significativa sobre las nias en el rea de matemtica (en promedio,
obtienen unos 15 puntos ms).
64
Se trata de un mtodo robusto que permite identificar el efecto de cada variable considerada, excluyendo de l los
efectos de las dems variables incluidas en el anlisis. Adems, permite analizar las interacciones a nivel de estudiantes
y de escuelas, sin afectar la heterogeneidad observada en ninguno de ambos niveles.
65
En el primer informe del TERCE publicado por la UNESCO (LLECE, 2014a) se presentan los efectos de distintas variables
sobre los puntajes, pero se hace de forma independiente para cada variable. Ello lleva a que los resultados all presentados
difieran de los que se presentan en este informe, que aborda la informacin de manera multivariada. El informe de factores
asociados a los desempeos publicado por UNESCO en relacin al estudio TERCE (LLECE, 2015b) avanza en presentar la
relacin de cada variable de forma univariada y tomando en cuenta el contexto socioeconmico de los estudiantes, pero no
llega a realizar un anlisis multivariado y multinivel para cada pas, por lo que los efectos que se presentan all y los que se
presentan en este informe pueden ser diferentes.
66
Ver artculo Factores asociados a los logros de aprendizaje de los estudiantes uruguayos.
86
El grfico muestra el efecto de cada indicador sobre los puntajes promedio en matemtica.
En el caso del nivel socioeconmico del estudiante, del centro y el clima de aula, el tamao de
las barras se interpreta como el aumento promedio en el puntaje de la prueba que se registra
entre estudiantes con diferencias de una unidad en dichos indicadores.
En el caso de la comparacin entre nias y varones, repetidores y no repetidores, centros
pblicos y privados, as como escuelas de Montevideo y del interior, la barra indica el puntaje
promedio de la primera categora mencionada en comparacin con la segunda. Por ejemplo, en
el caso de gnero, se muestra el puntaje de las nias en comparacin con el de los varones (la
barra es inferior a cero, lo que muestra que el puntaje de ellas es menor al de ellos).
Para comprender los efectos presentados se debe tomar en cuenta no solo su magnitud, sino
tambin su nivel de significancia estadstica. Cuando en la barra aparecen lneas inclinadas la
diferencia es significativa.
Grfico 2.7. Efecto (gradientes B) de una seleccin de factores asociados a los desempeos en
matemtica en el TERCE
50
40 41
30
26
20
10 7
5
0 1
-10
-20 -15
-30
-40
-50
-60
-70 -65
-80
Nivel Nivel ndice de Nia Repiti vs. Pblico Montevideo
socioeconmico socioeconmico clima de aula vs. nio nunca repiti vs. privado vs. interior
del estudiante del centro
La repeticin del estudiante presenta una relacin claramente negativa con los desempeos.
En el anlisis realizado aparece como la variable que ms se asocia con los logros de los
estudiantes (ms an que el contexto socioeconmico de los centros educativos). Los
resultados muestran una diferencia de 65 puntos67 entre quienes han repetido alguna vez y
quienes no lo han hecho, incluso luego de tomar en cuenta las condiciones socioeconmicas
de las familias, el sexo del nio, el nivel socioeconmico del centro educativo, el tipo de
subsistema, su ubicacin geogrfica y el clima de aula68.
67
La diferencia entre un estudiante repetidor y otro que no lo ha hecho es de casi dos tercios de una desviacin estndar del
total del puntaje (100 puntos), lo cual, como se ver ms adelante, puede incluso implicar cambiar de nivel de desempeo.
68
El tomar en cuenta estos aspectos permite afirmar que las diferencias entre repetidores y no repetidores no obedecen
a estas otras dimensiones, sino que se relacionan al propio hecho de repetir. Como ya ha sido sealado, todo modelo o
seleccin de indicadores tiene limitaciones impuestas por el propio recorte. Sin duda, la consideracin de otros factores
podra modificar los resultados. Sin embargo, las tendencias encontradas a lo largo de los aos y la consistencia entre los
diversos anlisis respaldan la evidencia presentada.
87
En cuanto a las condiciones educativas en el aula, el ndice de clima de aula69 reportado por
los docentes resulta significativo en la estimacin, con un impacto positivo, lo cual indica que
a mejor clima, mejores desempeos de los estudiantes70. Este hallazgo es consistente con el
marco conceptual presentado previamente (ver figura 2.1), en donde se seala la relevancia
de las interacciones entre alumnos, as como la relacin entre ellos y el docente de aula.
El resultado del anlisis sobre los resultados obtenidos en la ltima evaluacin de PISA en
2015 es bastante similar a la situacin en la educacin primaria evaluada por el TERCE. El
nivel socioeconmico de los estudiantes, de forma individual y agregada, tiene un impacto
importante sobre los puntajes obtenidos en la prueba, lo que evidencia una fuente de inequidad
en los desempeos segn las condiciones familiares de los estudiantes71. La repeticin es el
factor que se asocia en mayor medida con los desempeos de los estudiantes, de forma
negativa: en las 3 reas de conocimiento los repetidores en promedio obtienen cerca de
60 puntos menos que sus pares que nunca han repetido de grado. A su vez, esta diferencia
de 60 puntos puede ubicar a un estudiante repetidor por debajo del nivel de competencias
bsicas en matemtica, mientras que a otro lo ubica por encima72 (grfico 2.8).
En cuanto al sector institucional, la diferencia en los puntajes obtenidos por los estudiantes
del CETP es significativamente inferior al de los liceos del CES en todas las reas de
conocimiento. En promedio, alumnos de liceos pblicos obtienen 12 puntos ms en
matemtica, 15 en ciencias y 29 en lectura. Entre los alumnos de liceos privados y pblicos
no se presentan diferencias significativas.
Asociado al clima de aula73, se observan, al igual que en primaria, mejores puntajes en las
tres reas evaluadas a medida que aquel indica interacciones ms positivas.
Estos datos tanto los correspondientes a la educacin primaria como a la media dejan
en evidencia que, controlando por el nivel socioeconmico de los estudiantes y el contexto
socioeconmico del centro educativo, el clima de aula tiene potencial para mejorar los
69
Se presentan los datos del ndice de clima de aula evaluado por el TERCE a travs de su cuestionario para maestros.
El ndice incluye los siguientes tems: Puedo realizar mis clases sin interrupciones, Cuando estoy explicando algo, los
estudiantes prestan atencin, Disfruto mucho haciendo clases en este curso, Los estudiantes son agresivos entre s,
Los estudiantes suelen ayudar a los que les cuesta ms y Los estudiantes muestran respeto por sus compaeros. Las
opciones de respuesta son Muy en desacuerdo, En desacuerdo, De acuerdo y Muy de acuerdo (LLECE, 2015b: 108).
70
Se debe sealar que el efecto mostrado en el grfico 2.7 es relativo al aumento de una unidad en el ndice de clima de
aula, y las magnitudes de los efectos no son comparables entre variables continuas cuando el rango de variacin no es igual
entre ellas. Esto porque puede implicar cosas diferentes un incremento de un punto, por ejemplo, en el ndice de estatus
socioeconmico que en el ndice de clima de aula. Para comprender la magnitud del cambio en cada variable, ver anexo 8.
71
El efecto del nivel socioeconmico del centro en PISA est distorsionado por limitaciones de la muestra usada en la
evaluacin (ver anexo 9).
72
Para conocer los puntos de corte de los niveles de desempeo en cada rea, ver ANEP (2016a: 23, 40 y 49).
73
En PISA, este ndice llamado disciplinary climate se define como la estructura y la eficiencia del manejo de la clase
(OCDE, 2016b). Se recoge a travs de un cuestionario para alumnos, e incluye los siguientes tems: Los estudiantes no
escuchan lo que el profesor dice, Hay ruido y desorden, El profesor tiene que esperar un rato para que los estudiantes
se calmen, Los estudiantes no pueden trabajar bien y Los estudiantes no comienzan a trabajar hasta mucho tiempo
despus de empezada la clase.
88
aprendizajes logrados. Por otro lado, los datos exponen la relacin claramente negativa de la
repeticin con los desempeos logrados en ambos ciclos de la educacin obligatoria. Ambos
hallazgos son sumamente alentadores, en el sentido de que se trata de dimensiones sobre
los cuales puede operar la poltica educativa, dando espacio as a la accin especficamente
escolar para la mejora de los desempeos y la reduccin de las inequidades.
Grfico 2.8. Efecto (gradientes B) de una seleccin de factores asociados a los desempeos en las
reas de matemtica, lectura y ciencias en PISA 2015
40
35
31
30 30
20 20
19
13 13 14
10 10
9
5
3 3
0
-10 -6
-9 -9
-12
-15 -15
-20
-22
-30
-29
-40
-50
-60
-59 -59 -57
Nivel Nivel ndice de Mujer vs varn Repiti vs Tcnico Liceo privado Montevideo
socioeconmico socioconmico clima de aula no repiti vs pblico vs liceo pblico vs interior
del estudiante del centro
89
es amplia la evidencia que ejemplifica sus efectos limitados para el aprendizaje a largo
plazo, y sus efectos negativos sobre la motivacin estudiantil (Brophy, 2006).
Los sistemas educativos que ms aplican la prctica de repeticin de grado suelen tener
promedios de desempeo inferiores a nivel nacional (OCDE, 2010). Desde este enfoque,
los bajos logros en las pruebas de PISA en la regin frente a otros pases a nivel
internacional podran explicarse en parte por un porcentaje importante de estudiantes
que lleg a los 15 aos con uno o ms aos de rezago escolar (Cardozo, 2016; Llamb, 2014)76.
Por otro lado, se ha sugerido que la repeticin de grado contribuye a la profundizacin
de la inequidad, ya que la proporcin de repetidores es mayor entre los estudiantes de
contexto socioeconmico desfavorable (Serro y Pinto-Ferreira, 2014; OCDE, 2012).
En las tres reas evaluadas en el TERCE se observa que los puntajes de quienes han
repetido, ms all de sus condiciones socioeconmicas, son claramente inferiores a los de
quienes no lo han hecho. Las diferencias son tales que, en promedio, corresponden con un
nivel de desempeo. En las dos categoras ms bajas del ndice de estatus socioeconmico
el puntaje promedio de quienes han repetido los ubica en el nivel I, mientras que el de
quienes no lo han hecho corresponde al nivel II. Entre los estudiantes de las dos categoras
ms favorables, quienes han repetido obtienen un puntaje promedio que los ubica en el
nivel II, mientras que quienes no han repetido se ubican en el nivel III (grfico 2.9).
En el caso de la educacin media, los datos producidos por PISA 2015 evidencian la relacin
entre la repeticin y las condiciones socioeconmicas de nuestros estudiantes. Entre el
25% de adolescentes con peores condiciones socioeconmicas, el 57% repiti por lo menos
un grado, mientras que entre el 25% con mejores condiciones la proporcin desciende a
13% (OCDE, 2016a)77.
74
Estudio realizado a partir de un seguimiento de una cohorte de alumnos evaluados por PISA en 2009 (PISA-L 2009-2014),
con el propsito de reconstruir las historias educativas entre los 15 y, aproximadamente, los 20-21 aos (Cardozo, 2016).
75
Ver grfico en anexo 12.
76
Para ejemplificar esta particularidad regional, en el anexo 13 se presentan datos en cuanto a la proporcin de repetidores
en cada uno de los pases analizados. En PISA 2015, comparado con los otros pases de la regin, Uruguay es el que
presenta la mayor tasa de repetidores, con una proporcin de 35% de la muestra total. En el TERCE, entre los alumnos
de sexto grado de primaria, Uruguay se ubica atrs de Brasil (32%), Costa Rica (22%) y Per (21%), con una proporcin de
20% de repetidores en la muestra total.
77
Estas tasas superan por lejos al promedio observado en los pases de la OCDE, donde repite el 19% de los alumnos
socioeconmicamente ms desfavorecidos y el 6% de los alumnos en condiciones socioeconomicas ms favorables.
90
Al igual que en el caso de la educacin primaria, la repeticin en la educacin media
refuerza la desigualdad asociada al nivel socioeconmico. Sin embargo, para contrastar
dicha hiptesis es necesario analizar los desempeos de repetidores y no repetidores en
cada uno de los estratos socioeconmicos.
El grfico compara la distancia entre los puntajes promedio en las pruebas de matemtica,
lectura y ciencias en el TERCE obtenidos por repetidores y no repetidores uruguayos, en cada
uno de los niveles socioeconmicos de los alumnos. Cada barra representa la situacin para
cada nivel del ndice de estatus socioeconmico del alumno. Los extremos de las barras indican
los promedios obtenidos por los repetidores (a la izquierda) y los no repetidores (a la derecha).
La diferencia (o brecha) entre ellos aparece al interior de cada barra. Un color ms oscuro
indica una mayor brecha.
Grfico 2.9. Distancia entre el promedio de logros de repetidores y no repetidores dentro de cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico, en las tres reas evaluadas por el TERCE
Matemtica
Muy
favorable
775 56 831
Muy
desfavorable
685 49 734
Lectura
Muy
favorable
742 61 803
Muy
desfavorable
655 48 703
Brecha entre los
estudiantes
Ciencias repetidores y los
no repetidores
Muy dentro de cada
favorable
750 44 794
nivel del ndice
de estatus
Favorable 716 49 766 socioeconmico
80
Medio 715 44 759
70
Desfavorable 643 61 704 60
50
Muy
desfavorable
625 60 685
91
SOLO 6 DE CADA 100
estudiantes rezagados
a los 15 aos
logran culminar
la educacin media
superior a los 21.
Estos datos nos indican que la decisin de hacer repetir a un nio o un joven no implica
una mejor oportunidad para elevar los logros educativos de los estudiantes, independiente
de que sus condiciones socioeconmicas sean favorables o no. Por otro lado, tambin se
constata que, en educacin media, a medida que mejoran las condiciones socioeconmicas
aumenta la diferencia en los logros de quienes han repetido y quienes no lo han hecho.
78
Los anlisis correspondientes a las reas de matemtica y lectura se encuentran en el anexo 13.
92
pedaggicos necesarios y oportunos para que los estudiantes que presentan dificultades
puedan lograr aprendizajes de calidad que les permitan alcanzar los niveles bsicos de
competencia para seguir avanzando en su escolaridad.
El tema de las altas tasas de repeticin se ha instalado en las discusiones sobre polticas
educativas a nivel pas, y ha dado paso a varias iniciativas dentro del sistema educativo.
Se entiende que la reduccin de la tasa de repeticin no puede ser un fin en s mismo, que
se traduzca en una dilucin de los parmetros de desempeo esperados para cada ao.
Los datos presentados dejan en evidencia que la reduccin de la tasa de repeticin se debe
realizar a travs de una inversin en apoyos pedaggicos que permitan al alumnado lograr
aprendizajes significativos. Estos pueden ser apoyos especficos (por ejemplo, evaluacin y
asesoramiento pedaggico, tutoras), o enmarcados dentro de la potenciacin de prcticas
educativas inclusivas.
Grfico 2.10. Distancia entre el promedio de logros de repetidores y no repetidores dentro de cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico en la prueba de ciencias en PISA 2015
Muy
favorable
386 118 504
100
Muy
desfavorable
371 58 429 80
60
400 440 480
Logro
Los acontecimientos cotidianos en el aula de clase son modelados por los docentes y sus
prcticas79 pero tambin en un complejo interjuego por las actitudes y conductas
de los estudiantes (LLECE, 2015b; Mullis y otros, 2009). Los factores relacionales de la
enseanza y del aprendizaje y su manejo a nivel de aula resultan elementos poderosos
para generar mejores condiciones y oportunidades de aprendizaje para todos los alumnos,
reforzando as la equidad (Coe y otros, 2014; Faubert, 2012; Hattie, 2009; Ko, Sammons y
Bakkum, 2013).
79
Se entiende que estas dependen de una variedad de factores, desde su personalidad, sus expectativas y creencias acerca
de las capacidades de sus alumnos, su motivacin, hasta su formacin y antigedad, entre otros.
93
El clima de aula se define como la percepcin que tienen los sujetos acerca de las relaciones
interpersonales que establecen en el aula involucrando tanto a los estudiantes como
a los docentes y el contexto o marco en el cual estas interacciones se dan (Cornejo y
Redondo, 2001). Incluye varios componentes especficos, tales como las relaciones positivas
entre pares, el apoyo que los docentes brinden a sus alumnos, la existencia y aplicacin
justa de normas, el grado de desorden o conflicto escolar, los aspectos organizativos y el
manejo de las conductas y el trabajo en el aula, entre otros (Aron, Milicic y Armijo, 2012;
Blaya y otros, 2006; Lpez y otros, 2014). Reconociendo su relevancia para los logros de
aprendizaje de los alumnos, se han incluido ndices de clima de aula o de algunos de sus
componentes en pruebas estandarizadas como las del LLECE (2012, 2015b) y la OCDE
(2014a), que demuestran asociaciones positivas con los puntajes de desempeo cognitivo,
incluso controlando por efectos relativos al estatus socioeconmico del alumno y del
centro educativo (LLECE, 2015b; Nieto y Ramos, 2013)80. Un mejor clima de aula tambin
ha sido asociado con mayores habilidades socioemocionales y sentido de pertenencia en el
alumnado, y menor violencia a nivel del centro educativo (Cohen y otros, 2009).
El potencial del clima de aula para promover el logro educativo de los estudiantes y para
reducir las inequidades entre ellos se muestra en una serie de estudios especficos acerca
de la capacidad de estos de superar las restricciones de su contexto (Cordero, Pedraja
y Simancas, 2015; Faubert, 2012). Analizando los factores que determinan el xito de
alumnos pertenecientes a entornos socioeconmicamente adversos que logran niveles de
desempeo altos, surgen evidencias que respaldan el impacto positivo del clima de aula
sobre sus logros (OCDE, 2014b).
Con el objetivo de entender mejor las causas de la alta inequidad en los logros educativos
y para avanzar en la bsqueda de soluciones para lo que se considera uno de los
problemas ms persistentes y llamativos de nuestro sistema educativo se analiza el
clima de aula segn las condiciones socioeconmicas y su incidencia sobre los desempeos
de nuestros estudiantes.
El grfico 2.11 muestra el promedio y dispersin del ndice clima de aula en el TERCE en
sexto ao de primaria segn el nivel socioeconmico de la escuela. Considerando la muestra
total, en Uruguay se obtuvo un valor promedio de -0,41, lo cual indica que se encuentra
debajo del promedio calculado para todos los pases de la regin que participaron en el
TERCE. En cuanto a la distribucin del ndice de acuerdo a la composicin socioeconmica
del centro, se observan promedios ms altos en los centros de contexto socioeconmico
favorable y muy favorable. Los datos muestran que las relaciones entre los alumnos y la
colaboracin y el orden en el aula segn la percepcin de los docentes son menos
propicios en centros de contexto socioeconmico medio81, desfavorable y muy desfavorable.
80
No obstante, al tratarse de estudios correlacionales con un diseo transversal, no se puede perder de vista que las
asociaciones entre ciertas variables no necesariamente son causales. Por ejemplo, el estudio longitudinal de Benbenishty
y otros (2016) muestra que el desempeo cognitivo tambin puede ser causa de buen clima escolar.
81
No obstante, entre los centros de contexto socioeconmico medio se observa una heterogeneidad importante de
situaciones.
94
En el grfico cada lnea presenta el promedio (punto rosado) y la desviacin estndar (lnea
violeta) de la variable clima de aula en el TERCE para cada uno de los niveles del contexto
socioeconmico del centro educativo. A mayor desviacin estndar, ms amplia la variabilidad
de datos dentro de un nivel de contexto socioeconmico82.
Grfico 2.11. Promedio e intervalo de confianza del ndice de clima de aula en Uruguay en el
TERCE segn contexto socioeconmico del centro educativo
0,10
Muy favorable
0,24
Favorable
0,75
Medio
0,59
Desfavorable
0,53
Muy desfavorable
0,41
Total
Logro
Respecto de la situacin en educacin media, el grfico 2.12 muestra el valor promedio del
ndice de clima de aula83 para cada nivel de estatus socioeconmico de los estudiantes84,
segn los datos de PISA 2015. Considerando la muestra total, el promedio nacional del
ndice de clima de aula alcanza un valor levemente inferior al promedio de la OCDE. Se
observa que su valor es superior en el grupo de alumnos de contexto socioeconmico muy
favorable, donde se acerca al valor promedio de los pases de la OCDE. En los otros niveles
el promedio del ndice alcanza valores similares entre ellos.
Estos datos sugieren una desigualdad en cuanto a las condiciones de aula: la composicin
socioeconmica de los centros educativos resulta un factor que influye sobre las interacciones
y procesos que ocurren dentro del aula. Los centros compuestos principalmente por
82
El ndice es estandarizado, lo cual significa que est centrado en el promedio del ndice (que corresponde con el valor
cero), con desviacin estndar 1, calculado a partir de los datos obtenidos en todos los pases participantes en el TERCE.
83
Este ndice est centrado en el valor promedio del ndice en los pases miembros de la OCDE, al que corresponde un
valor 0 y tiene desviacin tpica 1. Los valores superiores a 0 indican un puntaje mayor al promedio de la OCDE para la
percepcin de clima de aula.
84
Se recuerda que, por limitaciones en cuanto a la muestra de PISA, no se consideran representativos los anlisis a partir
de nivel socioeconmico por centro.
95
alumnos en situacin socioeconmicamente favorable y muy favorable, tanto en primaria
como en media, son los ms beneficiados.
Si bien es probable que esto sea reflejo de una mayor dificultad para trabajar en los
contextos ms vulnerables, tambin indica la relevancia de avanzar en acciones especficas
que logren potenciar el clima de aula en los contextos ms desfavorecidos.
Grfico 2.12. Promedio e intervalo de confianza del ndice de clima de aula en PISA 2015 para cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico del estudiante
0,04
Muy favorable
0,13
Favorable
0,13
Medio
0,15
Desfavorable
0,11
Muy desfavorable
0,11
Total
0,2 0,1 0
ndice de clima de aula
Por ltimo, se explora cmo el ndice de clima de aula se relaciona con los desempeos
logrados por los estudiantes uruguayos en la prueba de ciencias en PISA 2015, tomando en
cuenta sus condiciones socioeconmicas85.
La evidencia muestra que, aun teniendo en cuenta el contexto socioeconmico de los centros
educativos, el clima de aula tambin importa e incide sobre los desempeos logrados por
sus alumnos (grfico 2.13). Independientemente de sus condiciones socioeconmicas, los
estudiantes que reportan los peores ndices de clima de aula son los que en promedio
obtienen los puntajes ms bajos en la prueba de ciencias en PISA 2015. En los entornos
desfavorable y muy desfavorable, adems, los datos sugieren una tendencia marcada: a
mejor clima de aula, mejores desempeos.
85
Para ello se crearon cuatro grupos de estudiantes de acuerdo a su valor en el ndice de clima de aula (cuartiles). El cuartil
4 es el que tiene el valor mayor en el ndice (mejor clima de aula) y el 1 el menor (peor clima de aula). Para cada grupo se
calcul el promedio y la desviacin estndar del puntaje en ciencias. Esto se hizo tanto para el total de los estudiantes de
15 aos participantes en PISA como para cada uno de los niveles de estatus socioeconmico.
96
Ello constituye un hallazgo muy relevante, porque indica un camino para mejorar los
desempeos de los estudiantes de estos estratos socioeconmicos y reducir las inequidades,
tanto entre ellos como con el resto de los alumnos del pas.
Dos conclusiones importantes surgen de estos datos. Primero, a pesar de las caractersticas
familiares y personales de los alumnos, lo que pasa en la clase y lo que hacen los docentes
importa. Esfuerzos para mejorar la organizacin del aula y las interacciones que ocurren
en ellas tienen el potencial de fomentar los aprendizajes en los estudiantes. Segundo, como
el efecto es mayor en los contextos socioeconmicos desfavorable y muy desfavorable,
promover climas propicios para el aprendizaje puede ser una estrategia valiosa para la
reduccin de la inequidad de los desempeos.
Retomando el marco presentado previamente (figura 2.1), hay que recordar que el clima de
aula no es responsabilidad individual del docente, por ms que puede ser considerado como
la persona que regula las interacciones y actividades en la clase. Las acciones del docente
se enmarcan dentro de una poltica educativa que facilita y gua sus actividades, a travs
de la formacin, la remuneracin y el reconocimiento, los planes de estudio, los recursos
y materiales disponibles en el centro educativo, los recursos y lineamientos ofrecidos para
la evaluacin, etc. Dentro de este marco, cada docente en los salones de clase contribuye
a la generacin de un clima y oportunidades educativas. Es ah, cada uno con su propia
dinmica, que estas oportunidades pueden traducirse en aprendizajes.
A la vez, lo que hacen los alumnos tambin importa, lo que deja en evidencia que los
aprendizajes en el aula no se dan en un vaco. Inevitablemente, lo que sucede ah se ve
influido por los otros contextos de desarrollo del estudiante, principalmente el hogar y el
grupo de pares. Tendra sentido, entonces, generar polticas educativas que reconozcan ms
la incidencia de los aspectos relacionales sobre los procesos de enseanza y de aprendizaje
en el aula y, en lo posible, apoyar a todos los actores involucrados en esta relacin para
facilitar las condiciones que permiten maximizar los aprendizajes de todos los estudiantes.
97
En el grfico para cada contexto socioeconmico de los centros educativos y para cada cuartil
del clima de aula (en cada cuartil se agrupa un 25% de la poblacin, el cuartil 1 es el que
presenta el clima ms desfavorable y el cuartil 4 el ms favorable) se presenta: el promedio
(punto rosado) y la desviacin estndar (lnea violeta) de la variable logro en PISA.
Grfico 2.13. Promedios e intervalos de confianza del puntaje obtenido en la prueba de ciencias en
PISA 2015 dentro de cada nivel del ndice de estatus socioeconmico y cada cuartil del ndice de
clima de aula
Muy favorable
505
Cuartil 4
514
Cuartil 3
499
Cuartil 2
479
Cuartil 1
499
Total
Favorable
474
Cuartil 4
476
Cuartil 3
466
Cuartil 2
441
Cuartil 1
463
Total
Cuartiles del ndice de clima en el aula
Medio
444
Cuartil 4
459
Cuartil 3
440
Cuartil 2
428
Cuartil 1
441
Total
Desfavorable
430
Cuartil 4
429
Cuartil 3
427
Cuartil 2
407
Cuartil 1
422
Total
Muy desfavorable
415
Cuartil 4
413
Cuartil 3
408
Cuartil 2
390
Cuartil 1
405
Total
98
Los resultados de las evaluaciones nacionales de
sexto de escuela NO HAN MEJORADO.
600
LENGUA
MATEMTICA
500
400
300
1996 1999 2002 2005 2009 2013
Puntaje promedio en lengua y matemtica entre los estudiantes de sexto ao de primaria.
Basado en grfico 2.14. Promedio y distribucin del puntaje en cada rea evaluada segn ao.
Un perodo tan largo de seguimiento de los desempeos del sistema educativo lleva a
enfrentar desafos tcnicos relevantes: cambios en los constructos y en las formas de
medicin asociados al propio devenir de las innovaciones metodolgicas. Si bien todos
ellos apuntan a la mejora, a su vez, ponen en riesgo la comparabilidad de la serie de datos.
86
Inicialmente el organismo responsable de dicha evaluacin se denomin Unidad de Medicin de Resultados Educativos
(UMRE) y posteriormente pas a llamarse Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica (DIEE). En la actualidad, de
acuerdo a la Ley General de Educacin y a resolucin del Codicen, el organismo responsable de dicha tarea es el Instituto
Nacional de Evaluacin Educativa (INEEd).
87
En el universo se incluyen todos los centros de educacin comn (urbanos y rurales, pblicos y privados).
99
Caractersticas generales de las Evaluaciones Nacionales
de Aprendizajes de Sexto Ao de la ANEP y sus cambios
metodolgicos entre 1996 y 201388
Un desafo relevante al que se enfrentan las evaluaciones estandarizadas es mantener la
comparabilidad en el tiempo, que puede verse afectada tanto por posibles avances en los
paradigmas psicomtricos (que llevan a realizar modificaciones en la definicin del constructo
evaluado), as como por los medios en que se administran las pruebas, entre otros.
En 1996, 1999 y 2002 las pruebas fueron comparables en todo sentido, ya que se mantuvo la
misma especificacin conceptual, se aplicaron en papel, las versiones fueron comparables89
y se utiliz la teora clsica de los tests (TCT) como mtodo de anlisis de datos.
Entre 2005 y 2009 se utilizaron tems comunes (de anclaje) para permitir la comparacin
de los resultados. En 2005 se incluyeron algunos tems de 2002. La evaluacin de 2005 se
present como una nueva serie de tiempo y para los tems comunes con 2002 se present
un anlisis comparando tem por tem, sin incluirlos en el puntaje global de 2005. De esta
forma, la serie de evaluaciones se vio cortada en el tiempo. En lo que hace a la definicin del
constructo evaluado, tanto en matemtica como en lectura se incorporaron tems abiertos
(previamente todos eran de mltiple opcin). Asimismo, en el caso de lectura se agregaron
nuevos tipos de textos (principalmente los discontinuos).
88
En el anexo 16 se presentan las principales caractersticas para cada uno de los perodos.
89
En una misma aplicacin piloto se construyeron distintas versiones de prueba para cada ao, pero garantizando su
comparabilidad en cuanto a la dificultad de las preguntas.
90
Ello se hizo sin realizar una evaluacin piloto en la que se analizara el comportamiento psicomtrico de los tems en
papel y computadora.
100
Cmo han evolucionado en los ltimos 20 aos las competencias con
que egresan los estudiantes de educacin primaria?
Los resultados de este trabajo permiten analizar la serie y sealar que: las diferencias en
los puntajes promedio entre 1996 y 2009 no son significativas en lectura; en matemtica
se observa una mejora en 2002 respecto de 1996, para luego registrarse una cada en 2009;
en ambas reas los resultados de 2013 son notoriamente inferiores al resto de los aos; y
en ciencias las diferencias entre 2009 y 2013 no son relevantes. En trminos generales, ello
parece indicar que no ha habido mejora en los resultados (grfico 2.14).
A partir del anlisis realizado, se observa que la cada en matemtica y lectura en 2013
es consistente, y que posiblemente haya una tendencia decreciente a partir de 2005. Los
resultados de 2013, los ms preocupantes de la serie, no parecen obedecer a diferencias ni
en las pruebas ni en las muestras, por lo que habra que considerar la posibilidad de un
efecto de la administracin por computadora. Si bien se observaron algunas diferencias en
lectura y matemtica91, no hubo un cambio similar en ciencias (administrada en papel en
2009 y por computadora en 2013)92.
91
Aunque no se observa un efecto grande general y no hay interacciones relevantes con tems o escuelas.
92
Pueden sealarse otras razones para interpretar los bajos resultados en 2013: la fecha de administracin en el ao
escolar (en 1996 la evaluacin nacional se aplic en dos das a comienzos de octubre, en 2013 se realiz entre el 4 y 22
de noviembre); interferencia con la administracin del TERCE (que se aplic a los mismos estudiantes un mes antes);
problemas acumulados de motivacin hacia las pruebas; diseo y tamao de la muestra de 2013 (no se realiz en Uruguay,
sino que se utiliz la misma del TERCE); circunstancias especiales en este ao; etc. (Wolfe, 2016).
101
Las primeras seis barras del grfico corresponden a los resultados en matemtica, luego
siguen los de lectura y por ltimo los de ciencias. En el eje horizontal se representa la escala
de puntajes: cuanto ms a la derecha mayor el puntaje93. En cada barra el punto central y
las lneas hacia la derecha e izquierda corresponden al puntaje promedio y su intervalo de
confianza. Las diferencias son significativas nicamente cuando los intervalos de confianza
no se superponen.
Los tramos de distinto color representan la distribucin de los resultados. Hacia la izquierda se
presentan los puntajes que obtuvieron los estudiantes con peores desempeos (entre el 5% y el
25%), luego se indica el puntaje de quienes se encontraron entre el 25% y 75% de la distribucin,
por ltimo aquellos que por sus logros se ubican entre el 25% y 5% de mayores logros.
Grfico 2.14. Promedio y distribucin del puntaje en cada rea evaluada segn ao
Matemtica
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Lengua
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Ciencias
2013
2009
300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
93
Es importante aclarar que los puntajes entre reas no son comparables.
102
El sistema educativo ha contribuido a incrementar la equidad en los
desempeos de sus estudiantes?
El anlisis, adems de indicar que los desempeos varan segn el contexto sociocultural
del centro educativo, muestra que no parecen haber habido cambios en la magnitud de
las diferencias segn contexto a lo largo del tiempo. Ello es un indicio para afirmar que la
desigualdad en los desempeos en la educacin primaria no ha variado significativamente
en los ltimos 20 aos.
94
Dados los problemas de establecer un ndice de contexto socioeconmico comparable en el tiempo, para analizar
diferencias segn dicho aspecto se trabaja con la categorizacin de contexto sociocultural de la ANEP. Como dicho
instrumento no recoge la informacin de los centros privados, estos se agrupan en una categora independiente. De
acuerdo a estudios previos es posible asumir que prcticamente el total de la poblacin que asiste a privados supera el
quintil ms alto de la clasificacin de la ANEP (INEEd, 2015c).
95
Si bien a igual ao la comparacin de los desempeos entre las escuelas pblicas de contexto socioeconmico
ms favorable y las privadas indica que estas ltimas presentan resultados mayores, debe tomarse en cuenta que el
anlisis realizado no es el mejor posible para el objetivo que se busca: comparar resultados controlando el contexto
socioeconmico. Ello obedece a que el INEEd no cuenta con informacin sobre este aspecto para las escuelas privadas
comparable a las pblicas.
103
Grfico 2.15. Distribucin de los puntajes en matemtica para cada contexto sociocultural del
centro y privados, para cada ao
Privada
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy favorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Favorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Medio
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Desfavorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy desfavorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
104
Grfico 2.16. Distribucin de los puntajes en lectura para cada contexto sociocultural del centro y
privados, para cada ao
Privada
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy favorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Favorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Medio
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Desfavorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy desfavorable
2013
2009
2005
2002
1999
1996
250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
105
Grfico 2.17. Distribucin de los puntajes en ciencias para cada contexto sociocultural del centro y
privados, para cada ao
Privada
2013
2009
Muy favorable
2013
2009
Favorable
2013
2009
Medio
2013
2009
Desfavorable
2013
2009
Muy desfavorable
2013
2009
250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro
Grfico 2.18. Brechas de los desempeos en matemtica entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable
70
65
1999 532 65 597
60
55
1996 502 73 575 50
106
Grfico 2.19. Brechas de los desempeos en lectura entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable
70
1999 524 62 586
60
Grfico 2.20. Brechas de los desempeos en ciencias entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable
Brecha entre los
estudiantes de
centros pblicos
2013 452 66 518 del nivel muy
desfavorable y el
muy favorable
del ndice de
estatus
2009 462 56 518 socioeconmico
66
64
62
450 500 550 600 60
58
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: se incluyen solamente a los centros educativos pblicos por carecer de informacin sobre el contexto
socioeconmico de los privados.
107
La relacin entre los desempeos y la repeticin ha variado durante el
perodo?
En todos los aos considerados, los repetidores han obtenido en las tres reas evaluadas
puntajes significativamente inferiores que quienes no han repetido de grado. A partir
de la informacin presentada en los grficos 2.21, 2.22 y 2.23, es posible analizar cules
son los mayores logros alcanzados por los repetidores, y contextualizarlos a partir de su
comparacin con quienes no han repetido. En primer lugar, solamente quienes tienen los
mayores logros entre los repetidores (que se ubican en el 5% con mayores puntajes96),
logran puntajes similares al 25% de mayores logros entre sus pares no repetidores97. Ello
parece ser una constante en todos los aos y reas evaluadas. En segundo lugar, cuando
se considera al 25% de repetidores con mayores logros, encontramos que su puntaje es
similar al promedio de los no repetidores. Ambos aspectos sealan un desfazaje imporante
en el logro de los repetidores en relacin con sus compaeros que no presentan rezago.
Asimismo, la magnitud de las diferencias entre los puntajes promedio de quienes repitieron
y de quienes no lo han hecho parece haberse mantenido estable a lo largo de la serie.
Grfico 2.21. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en matemtica
No repetidor
2013
2009
2002
1999
1996
Repetidor
2013
2009
2002
1999
1996
250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
96
Extremo derecho de la barra violeta.
97
Extremo izquierdo de la barra violeta.
108
Grfico 2.22. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en lectura
No repetidor
2013
2009
2002
1999
1996
Repetidor
2013
2009
2002
1999
1996
250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Grfico 2.23. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en ciencias
No repetidor
2013
2009
Repetidor
2013
2009
250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
109
Si en la relacin anterior se toma en cuenta tambin el contexto sociocultural de los centros
educativos a los que asisten los estudiantes (grficos 2.24, 2.25 y 2.26), se encuentra
que en los contextos ms desfavorables la desigualdad en el desempeo entre quienes
repiten y quienes no lo hacen es claramente menor que en los contextos ms favorables.
Probablemente ello indique que la repeticin en los contextos ms bajos se asocia no
solamente con la capacidad medida por la prueba, sino tambin con otras condiciones
tanto personales como del entorno que afectan los resultados de los estudiantes. Estas
condiciones operan en menor medida en los contextos ms favorables y, por lo tanto, es
ms preciso aislar el efecto propio del desempeo de cada estudiante en la prueba.
Por otra parte, como se seal anteriormente, en los contextos desfavorables, al ser mayor
la tasa de repeticin que en los otros, los estudiantes que no han repetido se enfrentan a una
doble desventaja: su propia condicin socioeconmica y del grupo de pares, as como a un
grupo de pares con desempeos ms bajos. El que ambos aspectos operen conjuntamente
podra explicar al menos en parte el motivo por el cual los no repetidores en contextos
desfavorables tienen desempeos ms parecidos a los de los repetidores que lo observado
en contextos favorables.
Esto llama la atencin, nuevamente, sobre los aspectos tomados en cuenta a la hora de
decidir si un estudiante repite o no. De hecho, parecera observarse una situacin en la cual
algunos tienen ms desventaja, no por sus propias condiciones, sino por las del entorno.
Por qu si no habra diferencias en el desempeo de los no repetidores de diferentes
contextos socioculturales? Es muy relevante que el sistema educativo busque maneras de
revertir los efectos que no permiten a los nios, adolescentes y jvenes desempearse
segn sus capacidades personales. Es preciso remitirse a los hallazgos del apartado anterior
y destacar los beneficios de un buen clima de aula como una dimensin clave para mejorar
los desempeos en todos los contextos socioculturales.
110
Grfico 2.24. Brechas entre repetidores y no repetidores en matemtica por contexto sociocultural
del centro
Total
111
Grfico 2.25. Brechas entre repetidores y no repetidores en lectura por contexto sociocultural del
centro
Total
112
Grfico 2.26. Brechas entre repetidores y no repetidores en ciencias por contexto sociocultural del
centro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: el primer bloque incluye a los estudiantes que asisten a escuelas de contextos desfavorables y el segundo a
quienes lo hacen en escuelas de contextos favorables (no se incluyen a las escuelas privadas, pero s se incluyen en el
tercer bloque, cuando se presenta la distribucin del total de la poblacin).
Conclusiones
Este captulo parti de una serie de preguntas fundamentales: qu son capaces de hacer
nuestros estudiantes?, son equitativos sus logros?, cunto inciden la repeticin y el
clima de aula sobre los aprendizajes?, cul ha sido la evolucin de los desempeos de
los estudiantes en las evaluaciones realizadas en las dos ltimas dcadas? En las pginas
precedentes se presentaron evidencias y anlisis basados en datos relativos a los saberes
y las habilidades cognitivas evaluados por las pruebas del TERCE, PISA 2015 y la serie
de evaluaciones nacionales en sexto ao de primaria. Se resumen a continuacin las
conclusiones principales.
A los 15 aos, un 52% de los estudiantes no alcanza las capacidades bsicas en matemtica,
mientras que en ciencias la proporcin es de 41%, y en lectura de 39%. El anlisis
realizado seala algunas dificultades del sistema educativo uruguayo as como de sus
pares latinoamericanos para fomentar aprendizajes tanto a nivel de primaria como de
educacin media, y la persistencia de este problema a travs del tiempo.
113
Los alumnos de nivel socioeconmico muy desfavorable suelen lograr niveles de
desempeo considerablemente inferiores a los de nivel socioeconmico alto, en todas las
reas de conocimiento, tanto en educacin primaria como en media. Sin embargo, aunque
las condiciones socioeconmicas de los estudiantes influyen de forma importante sobre
sus aprendizajes, una proporcin importante de alumnos de contexto socioeconmico
desfavorable logra buenos desempeos. Se considera oportuno el estudio profundo de estos
casos para identificar los procesos subyacentes a su xito educativo, a la vez de destacar
que las condiciones socioeconmicas del alumnado no impiden el logro de aprendizajes
significativos, siempre y cuando haya polticas y prcticas educativas que los promuevan.
Las condiciones socioeconmicas del alumnado resultan un factor que influye sobre las
interacciones que ocurren dentro del aula: hay un mejor clima de aula en los centros
principalmente compuestos por alumnos de familias de nivel socioeconmico favorable
y muy favorable. A pesar de esta situacin general, un mejor clima de aula se asocia con
mejores desempeos, independientemente de las condiciones socioeconmicas de los
alumnos. Esto implica que las relaciones en el aula y la organizacin de la clase poseen un
poderoso potencial para fomentar aprendizajes en todos nuestros alumnos, lo que implica
una oportunidad para lograr desempeos ms equitativos.
Para conocer el desempeo de sus estudiantes de primaria, el pas cuenta con la evaluacin
nacional de aprendizajes y con la informacin recogida por el LLECE en el SERCE (2006)
y el TERCE (2013). Estas ltimas son pruebas comparables, ambas aplicadas en papel
y con tamaos y diseo de muestras similares. El LLECE realiz un informe especfico
comparando la tendencia para cada pas. De all surge que en Uruguay el desempeo de
los estudiantes de sexto no vari significativamente entre 2006 y 2013 en lectura ni en
matemtica (LLECE, 2014a: 29). A pesar de ello, el anlisis de la distribucin de estudiantes
en cada nivel de desempeo parece indicar un leve descenso de la proporcin que se ubica
en el nivel ms alto, tanto en el rea de lectura (LLECE, 2014a: 31-32) como de matemtica
114
(LLECE, 2014a: 42-43). En el caso de ciencias se registra una cada de 16 puntos que resulta
estadsticamente significativa. Ello implic que la proporcin de estudiantes por debajo del
nivel II aumentara de 24,5% a 36,3% (LLECE, 2014a: 48-49).
Como se observa, los resultados de la serie de la evaluacin nacional y la del LLECE difieren
entre s. Los primeros muestran una cada en los resultados mientras que los segundos
indican una estabilidad en lectura y matemtica, junto con un descenso en ciencias.
Esta tendencia de mediano plazo en los desempeos se replica de manera uniforme en todos
los contextos socioculturales. En un contexto de reduccin de pobreza podra esperarse,
por ejemplo, que los desempeos no solo mejoraran con las condiciones socioeconmicas,
sino que tambin se redujera la desigualdad; sin embargo, la evidencia no lo muestra.
Por el contrario, se observa que de forma independiente al contexto sociocultural la
desigualdad en educacin primaria en estas dimensiones no ha variado en los ltimos 20
aos. Tampoco lo ha hecho cuando se analiza la evolucin de la diferencia en el desempeo
de quienes han y no han repetido.
Existe una amplia gama de posibles resultados de la educacin que no se han tratado en este
captulo, o que ni siquiera estn siendo evaluados todava en Uruguay. Se espera que, en
los prximos aos, Aristas, la Evaluacin Nacional de Logros Educativos que comenz a
115
implementarse a fines de 2016 en primaria, con una aplicacin piloto, pueda aportar a un
entendimiento ms global y contextualizado de los logros de aprendizaje que genera nuestro
sistema educativo. Aristas se orienta a dar cuenta del grado en el cual el sistema educativo
alcanza los logros que se propone para sus estudiantes en educacin primaria y media.
Considerar los desempeos cognitivos, las habilidades socioemocionales, las competencias
para la convivencia y la participacin ciudadana, y las oportunidades de aprendizaje.
116
El INEEd frente a la evaluacin de habilidades
socioemocionales
Contexto
Principales antecedentes
98
El Observatorio Socioemocional est disponible en el sitio web del Instituto (www.ineed.edu.uy).
117
necesarias para el progreso y bienestar social: de calidad educativa, para vincular los
perseverancia, autocontrol, bsqueda de resultados de aprendizaje a variables
objetivos, capacidad de trabajar con otros y relativas al mbito personal y social del
manejar emociones, entre otras (OCDE, 2015). alumno. Algunos de esos indicadores se
vinculan a lo socioemocional: autoestima
La prueba PISA viene incorporando acadmica y motivacin escolar, clima de
elementos de evaluacin de habilidades convivencia escolar, participacin, sentido
socioemocionales desde su edicin 2006. de pertenencia y hbitos de vida saludables
El marco para la aplicacin de esta prueba (Ministerio de Educacin de Chile, 2014).
en su ciclo 2015 (OCDE, 2016b) plantea
que la evaluacin de las habilidades no Los mencionados estudios regionales
cognitivas es importante en s misma evidencian la preocupacin por el impacto
(no nicamente por su rol como factores de las habilidades no cognitivas en el
asociados al desempeo acadmico), por desempeo acadmico. En general, existe
la incidencia de estas habilidades en el amplia evidencia cientfica de que el proceso
crecimiento y xito personal, as como en de aprendizaje est altamente influenciado
el bienestar social. La edicin 2015 aborda por las habilidades socioemocionales.
las dimensiones autoeficacia, ansiedad La regulacin emocional, la motivacin,
hacia las pruebas, bienestar (general y en el compromiso y el autoconcepto son
la escuela), motivacin, disposicin para el necesarios para desarrollar habilidades
trabajo en equipo y optimismo. cognitivas y contribuyen significativamente
a los resultados acadmicos (Fundacin
Existen tambin experiencias regionales Botn, 2008; Gumora y Arsenio, 2002;
de evaluacin a gran escala en habilidades Murillo y Hernndez-Castilla, 2011). En
socioemocionales. En Brasil, el Instituto Uruguay, un estudio de los resultados de
Ayrton Senna, en coordinacin con la OCDE, la prueba PISA en su edicin 2012 mostr
elabor un instrumento propio basado en que las habilidades socioemocionales
la revisin de los Cinco Grandes Factores principalmente el control de la
de la Personalidad (responsabilidad, ansiedad y el autoconcepto tienen un
extroversin, estabilidad emocional, efecto significativo sobre el desempeo
amabilidad y apertura) as como locus de acadmico, incluso controlando variables
control 99
y los cuestionarios empleados como el nivel socioeconmico del
en su valoracin (Santos y Primi, 2014). estudiante, la repeticin, el sexo y el
La encuesta de la Corporacin Andina contexto sociocultural del centro educativo
de Fomento (CAF, 2016), aplicada en (INEEd, 2015b).
Montevideo y otras nueve ciudades de
Amrica Latina, incorpor a los Cinco Tambin en el mundo laboral, de cara a los
Grandes Factores la medicin de la nuevos desafos del siglo XXI, se valoran
tolerancia al riesgo. En Chile, la Unidad de habilidades como la responsabilidad, la
Currculum y Evaluacin del Ministerio de autoestima, la capacidad de socializar
Educacin incorpor en 2013 un conjunto de y trabajar en equipo, la integridad y la
factores que denomina otros indicadores honestidad (Heckman y Kautz, 2013;
Lindqvist y Vestman, 2011). Todas estas
99
Medida en que el individuo atribuye la explicacin de habilidades socioemocionales pueden ser
sus experiencias a decisiones o actitudes propias (locus
modificadas y potenciadas a partir de la
interno) o a acciones y decisiones tomadas por otros (locus
externo) (Heckman en Santos y Primi, 2014). experiencia en los centros educativos, lo
118
que impacta en el desarrollo integral del contexto (familia, comunidad, cultura,
estudiante, su compromiso con el centro y su escuela, grupo de pares, etc.), mediante
desempeo acadmico (Durlak y otros, 2011). experiencias y aprendizajes.
119
Figura 2.1. Marco conceptual de la evaluacin de habilidades socioemocionales
HABILIDADES
SOCIOEMOCIONALES
INDIVIDUO CONTEXTO
Etapa Familia
evolutiva Escuela
Desarrollo Grupo de pares
cognitivo
Comunidad
Personalidad
Cultura
120
Evaluacin del clima de convivencia escolar
y participacin en centros educativos
La caracterizacin del clima de convivencia y la participacin en los centros
educativos es uno de los componentes de Aristas, la Evaluacin Nacional de
Logros Educativos. Considerar el clima de convivencia permite caracterizar
las relaciones interpersonales entre estudiantes, docentes y familias. Estas
se enmarcan en un contexto escolar determinado, caracterizado por ciertas
prcticas de participacin y comunicacin, y normas que las regulan. Las
prcticas relacionales pueden potencialmente contribuir a la formacin
ciudadana, fomentar los aprendizajes y el desarrollo de habilidades
socioemocionales.
Antecedentes internacionales
121
La importancia de la convivencia y la participacin en las
escuelas de nuestro pas
100
Existen tambin documentos que abordan estas perspectivas para la educacin media (ver, por ejemplo, ANEP, 2014a).
Sin embargo, el presente marco fue elaborado nicamente para la evaluacin de estos componentes en educacin
primaria. Se est trabajando en la elaboracin de un nuevo marco conceptual, complementario, para la evaluacin de
estos componentes en la educacin media.
122
y docentes, la organizacin del aula, las Evaluacin en primaria en Uruguay
normas de convivencia y el sentido de
pertenencia por parte de los alumnos. La evaluacin del clima de convivencia
en los centros educativos parte de las
La participacin alude a los procesos en que siguientes preguntas, que guiaron el
se comparten las decisiones que afectan proceso de elaboracin del instrumento que
la vida propia y la vida en la comunidad ser empleado en Aristas en primaria:
educativa. La participacin es el derecho
fundamental de la ciudadana (Hart, 1993). qu caractersticas presenta el clima de
Esta definicin de participacin remite convivencia en las escuelas de nuestro
a un proceso de aprendizaje gradual en pas?,
el que los nios se involucran en la toma cmo se relaciona el clima de
de decisiones en diferentes etapas. Esto convivencia del centro con las habilidades
posibilita propiciar y desarrollar actividades socioemocionales y los desempeos
pedaggicas fundamentadas en criterios cognitivos de los estudiantes?,
democrticos en el mbito escolar. La cules son las oportunidades de
participacin como pilar fundamental para participacin que tienen los estudiantes
el ejercicio de la ciudadana en el centro en los centros educativos? y
educativo implica el aprendizaje a partir de cmo se relacionan las iniciativas de
la prctica. No sera un fin a ser alcanzado, los centros para la convivencia con otras
sino un ejercicio cotidiano. Convivir propuestas del sistema educativo y de la
democrticamente en la institucin comunidad?
escolar requiere explicitar los mbitos de
participacin, de opinin y de deliberacin
de cada uno de los actores, de acuerdo con
los roles y funciones que estos desarrollan
en la comunidad educativa.
123
124
La construccin de perfiles de egreso:
una oportunidad para la mejora
El problema de los planes y programas de las ltimas
dcadas tendieron a incrementar el nmero
Durante las ltimas dos dcadas en Uruguay, de contenidos temticos, sin poder resolver
diversos estudios, anlisis e investigaciones adecuadamente los problemas de progresin
han identificado una serie de problemas real de las capacidades y la significatividad
estructurales en el ordenamiento curricular que las tareas del aprendizaje tienen para
la definicin oficial que especifica qu y los estudiantes que asisten a las aulas en la
cmo se debe ensear o lo que los estudiantes actualidad103.
deben aprender de la educacin
obligatoria. Ante todo, se ha destacado el En ese proceso, la obligatoriedad de la
problema de la falta de articulacin entre educacin entre los 4 aos y el fin de la
las definiciones curriculares de los distintos educacin media, dispuesta por la Ley
niveles y ciclos de la educacin obligatoria General de Educacin de 2008, obliga a
(Ferrer y Caldani, 2015). Esta ausencia de asumir un replanteo general e integrado
comunicacin, resultado de tradiciones del ordenamiento curricular, para dar
formativas y mandatos diferenciados orientacin y contenido a un proceso
y de la dinmica autonmica de los de formacin ms continuo, progresivo
desconcentrados que los gobiernan dio y significativo para todos los nios,
por resultado una fuerte discontinuidad adolescentes y jvenes a lo largo de 14 aos
entre los nfasis formativos, las prcticas de escolaridad.
pedaggicas y los criterios de evaluacin del
aprendizaje en la educacin inicial, primaria El Marco Curricular de Referencia
y media (Feldman y Palamidessi, 2015). Nacional y los perfiles de egreso
Al mismo tiempo, una tradicin curricular Como parte de las acciones que se vienen
contenidista acumulativa y un realizando en este terreno y que procuran
sistema de inspeccin concentrado en generar respuestas a los problemas
el cumplimiento de la normativa sobre mencionados, en los ltimos dos aos
la enseanza modelaron una prctica comenzaron a difundirse los primeros
pedaggica preocupada por dar el borradores del Marco Curricular de
programa por sobre la necesidad de Referencia Nacional y de los perfiles
atender las necesidades del aprendizaje y desarrollados por la ANEP. Previamente
el desarrollo progresivo de las capacidades hubo avances tanto del Consejo Directivo
de conocimiento y accin por parte de los Central (CODICEN) como del CEIP (ANEP,
estudiantes102. Siguiendo una dinmica 2014a y CEIP, 2015).
sumativa, las sucesivas reformulaciones
El Marco Curricular de Referencia
102
En esta tradicin pedaggica, la transmisin
de contenidos y el desarrollo de capacidades o Nacional es definido como un conjunto de
competencias suelen ser vistas en una oposicin
irresoluble y no como una tensin productiva y necesaria
entre las exigencias de la transmisin y el desarrollo del 103
Entre otras cosas, ello sucedi porque no se recogi
conocimiento y las de su integracin, aplicacin o uso evidencia acerca de ninguno de los dos aspectos. Dicha
en funcin de los requerimientos complejos del actuar evidencia es la base para la construccin de nuevas
competente en situacin (Perrenoud, 2006). propuestas.
125
lineamientos que organizan y regulan las e integracin de los conocimientos y las
intenciones formativas fundamentales a capacidades, se constituye en un referente
nivel nacional (ANEP, 2016b)104. Este marco clave para diversos procesos de mejora, en
procura dar coherencia a las actividades de la medida en que sirve para:
enseanza desde la educacin inicial hasta
la educacin media superior, estableciendo crear una visin compartida de los
dimensiones de aprendizaje esperables y aprendizajes bsicos105 que deberan
perfiles de egresos comunes. No presenta lograr los estudiantes, que ayude a
un conjunto de contenidos temticos a ser construir un cdigo comn para la
enseados ni define planes de estudio ni reflexin pedaggica y las prcticas de
programas, sino que se propone orientar enseanza y evaluacin de maestros y
y dar coherencia a la implementacin de profesores;
las diferentes lneas de polticas educativa fijar expectativas positivas y realistas
para la educacin bsica a desarrollar por respecto de las capacidades y de los
los consejos que conforman la ANEP. desempeos esperados en cada etapa para
el conjunto de los estudiantes del pas;
Los perfiles de egreso, por su parte, alinear los instrumentos de Aristas,
constituyen una declaracin oficial de la Evaluacin Nacional de Logros
los logros educativos esperados para Educativos, con las metas de aprendizaje
las diferentes reas de conocimiento al que el sistema se propone (cuanto
finalizar un determinado tramo educativo. mayores sean la claridad y pertinencia de
Una vez articulados entre s, los perfiles los perfiles de egreso, resultar ms fcil
de egreso de los distintos niveles y ciclos generar evidencia vlida que alimente
definirn el conjunto de aprendizajes que polticas orientadas a garantizar la
deben desarrollar todos los estudiantes calidad y la equidad en los logros de
al finalizar la trayectoria educativa aprendizaje); y
obligatoria. Integrados en un conjunto establecer metas vinculadas con logros
coherente y sistemtico, servirn para de aprendizaje en los futuros planes
regular las relaciones horizontales (las quinquenales de la ANEP, asentadas
relaciones y el grado de integracin) y sobre una definicin consensuada para el
verticales (su progresin en el tiempo) entre conjunto del sistema educativo.
los diferentes dominios y dimensiones del
aprendizaje desde los 4 aos hasta el fin de Los desafos pendientes
la educacin media superior.
Al mes de abril de 2017, el Marco Curricular
Una definicin de perfiles de egreso para de Referencia Nacional se encuentra
el conjunto de la educacin obligatoria en proceso de debate106, mientras se ha
y para cada nivel educativo, que grade avanzado en una publicacin preliminar
adecuadamente la progresin, complejidad de los perfiles de egreso para la educacin
104
En las ltimas dos dcadas, diversos pases de la regin
105
Lo bsico refiere aqu a los aprendizajes que
como Mxico, Per, Brasil o Chile han desarrollado un estudiante precisa desarrollar para poder seguir
marcos o directrices curriculares comprehensivas para el progresando en el desarrollo de conocimientos y
conjunto de la educacin bsica. En nuestro pas no se han capacidades ms complejos.
generado an marcos comunes para regular y articular 106
El documento final est previsto para el primer
los planes y programas de la educacin bsica obligatoria, semestre de 2017, luego de realizadas la consulta pblica
salvo el Marco curricular para la atencin y educacin de ciudadana, la consulta a comisiones departamentales
nias y nios uruguayos. Desde el nacimiento a los seis aos descentralizadas de la ANEP, y la consulta a organizaciones
(MEC, 2014b). sociales y al colectivo docente.
126
primaria y media (CEIP, 2015 y CES, el conjunto de la educacin obligatoria sea
2016 ). Como se puede apreciar, se trata
107
consistente109.
de una compleja tarea que se encuentra en
proceso y que requerir an de esfuerzos Adems, se deber trabajar, en forma
sostenidos y consistentes en el plano sostenida, en la formacin inicial y
tcnico, pedaggico y de poltica educativa. continua para que las definiciones de los
perfiles respecto de las expectativas sobre
Para desplegar todas sus potencialidades, lo que debe ensearse y aprenderse en cada
este proceso deber enfrentar con xito una etapa sean comprendidas y compartidas
serie de desafos. En primer lugar, deber por maestros, profesores, directivos e
garantizarse la adecuada coordinacin de la inspectores.
tarea de los equipos tcnicos y pedaggicos
de los distintos desconcentrados Finalmente, ser necesario dar a conocer
implicados, para asegurar la coherencia a los estudiantes y sus padres los logros
y consistencia del conjunto, de modo que bsicos esperados y los criterios de
los perfiles de egreso resultantes para evaluacin empleados en cada grado y nivel.
cada uno de los distintos niveles y ciclos
no reproduzcan los problemas en materia El proceso de construccin de marcos
curricular sealados. curriculares comunes y de perfiles de
egreso por parte de la ANEP constituye
Asimismo, la revisin y ajuste de los perfiles una gran oportunidad para estructurar una
de logro debe estar sustentada en evidencia propuesta formativa que ponga en el centro
emprica, para asegurar tanto la viabilidad de la poltica educativa a los estudiantes y
de la enseanza como la del aprendizaje a sus procesos de desarrollo y aprendizaje.
real de los conocimientos y capacidades
prescriptas, teniendo en cuenta la edad, el Para mejorar el avance de los estudiantes
momento de escolaridad, la complejidad de a lo largo de la educacin obligatoria,
los conocimientos y capacidades y el tipo incrementar las tasas de egreso y lograr
de desempeos que pueden esperarse en una mayor pertinencia y equidad en los
relacin con esos contenidos . 108
aprendizajes, se requiere de la construccin
de un trayecto ms articulado de formacin
Una vez construidos los perfiles, se para las distintas reas del conocimiento,
requerir un esfuerzo de orientacin y que ordene y articule el trabajo pedaggico
coordinacin ms general, que abarque de los distintos niveles y regule con mayor
al conjunto de niveles y dimensiones e precisin la progresin en los aprendizajes
instancias de determinacin del desarrollo esperados para todos los estudiantes en
curricular para que la operacionalizacin cada etapa. La construccin de perfiles
de la propuesta de formacin bsica para de egreso en la medida en que sean
tcnicamente consistentes y tiles para
coordinar la progresin del aprendizaje y el
trabajo de los maestros y profesores sera
107
Adems de este documento general, en los programas un paso fundamental en esa direccin.
del CES se encuentran otros avances en expectativas de
logro y en los del CETP en perfiles de egreso y logros 109
Esta coordinacin debe abarcar, al menos, la
de aprendizaje. elaboracin de planes, programas y orientaciones
108
Los resultados de Aristas, basados en los avances sobre pedaggicas; la produccin de materiales de aprendizaje;
perfiles de egreso, brindarn informacin vlida para esta la formacin inicial y continua de profesores; y los criterios
tarea. de evaluacin.
127
Es claro que se pueden elaborar un marco
curricular o perfiles de egreso mediante una
lgica de ajuste de lo existente. No obstante,
el proceso en curso abre la posibilidad de
reconstruir el contrato de formacin entre
los responsables de conducir al sistema
educativo, la sociedad, los educadores y los
estudiantes y sus familias. Constituye una
oportunidad para repensar orientaciones,
contenidos y prcticas para la mejora
educativa.
128
Un anlisis del informe PISA 2015
La publicacin de los resultados de PISA son los que permiten construir escalas
en diciembre de 2016 estuvo signada por comparables en el tiempo, a travs de un
una gran confusin sobre la mejora o no procedimiento de calibracin. Adems, no
en los desempeos de los estudiantes, todos los estudiantes que participan en
y la comparabilidad de los datos a la una determinada edicin de las pruebas
luz de algunos cambios metodolgicos PISA responden a los mismos tems: se les
introducidos en el ciclo 2015. La OCDE presenta un nmero reducido del total de
seal cambios positivos y significativos tems a travs de una serie de cuadernillos.
en los promedios de Uruguay entre 2012 Cada cuadernillo est conformado por
y 2015 en ciencias, entre 2009 y 2015 en distintos bloques de tems, distribuidos de
lectura, mientras que no identific cambios tal forma que permite estimar un puntaje
entre 2003 y 2015 en matemtica . 110
comn, independientemente del que le fue
En este artculo se resumen y explican asignado a cada uno.
los principales cambios metodolgicos
y se plantean hiptesis acerca de sus Los procedimientos estadsticos aplicados
efectos en cuanto a la comparabilidad sobre los datos de cada ciclo de PISA son
de los resultados entre ciclos, a partir de sumamente complejos y de un nivel tcnico
evidencias disponibles hasta la fecha. avanzado. Por ms que en Uruguay la ANEP
se encarga de la aplicacin de las pruebas,
Por un lado, se debe entender a las pruebas es la OCDE la que asume su calibracin.
PISA como un instrumento para la evaluacin Lo hace desde una perspectiva que
educativa que se encuentra constantemente contempla a la muestra en su globalidad,
en construccin, tratando de adaptarse no calcula la dificultad de los tems, ni
a una realidad cambiante por ejemplo, aplica los procedimientos de calibracin
por la introduccin de nuevas tecnologas a nivel pas. Antes de la publicacin de
en la sociedad en general y la educacin los primeros resultados, pone la base de
en particular a la que trata de acercarse datos a disposicin de los organismos
a travs de sus mediciones, y buscando implementadores en cada pas para que
mejorar su calidad metodolgica a la luz puedan llevar adelante sus propios anlisis.
de la disponibilidad de nuevas tcnicas y Despus el mismo da que se publican los
conocimientos. primeros informes con los resultados,
dicha base se libera a todo el pblico.
Por otro lado, al igual que la mayora
de los sistemas de evaluacin nacional Sabiendo, entonces, que todos los ciclos
estandarizada, cada nuevo ciclo de PISA de PISA conllevan cambios, y que sobre
presenta alguna diferencia con el anterior, cada edicin de las pruebas se aplican
en el sentido de que solamente se repiten procedimientos estadsticos para asegurar
algunos de los tems (preguntas de la la comparabilidad a travs del tiempo, qu
prueba) entre un ciclo y otro. Estos tems sucedi en la edicin de 2015?
comunes, llamados tems de anclaje,
En su informe publicado el 6 de
110
El ao de comparacin con 2015 es diferente en cada
rea porque obedece al momento en que cada una fue foco diciembre de 2016, la OCDE describe los
de la evaluacin. Esto es: la prueba tuvo ms nfasis en
cambios introducidos en sus marcos y
dicha rea y, por lo tanto, se midi con menos error. En
2015 el foco fue ciencias. procedimientos para la recoleccin de datos
129
y en algunos aspectos tcnicos relativos a su Por otra parte, en las evaluaciones
escalamiento. Se trata de cambios en cuanto estandarizadas, para realizar
al diseo y la cantidad de los cuadernillos comparaciones en el tiempo, es necesario
administrados a los estudiantes, el modo estimar el error de equiparacin entre un
de aplicacin (por computadora en vez de ao y otro (denominado link error). En 2015
en papel), las muestras tomadas dentro la OCDE lo estim de forma distinta a los
de cada pas para estimar la dificultad de ciclos anteriores111. Para el caso de Uruguay,
los tems, el nmero de tems comunes a el link error es bastante importante, lo cual
pruebas anteriores, el modelo estadstico pone en duda la comparabilidad de las
usado para la estimacin de los parmetros escalas entre aos.
usados para la calibracin de las pruebas,
entre otros. Son modificaciones complejas, Aunque la OCDE estipula que no es
que, adems, exigen un alto grado de posible identificar con certeza cules de las
especializacin en anlisis de datos para diferencias entre el escalamiento original de
entender sus posibles implicancias. PISA 2006 y el reescalamiento de PISA 2015
producen estos resultados (OCDE, 2016a:
Uno de los cambios introducidos en PISA 308), sugiere como una causa plausible el
2015 el que ha recibido ms atencin nuevo tratamiento de los tems no logrados
en el debate pblico hasta ahora se (aquellos que quedan sin responder al final
relaciona con la forma en que se consideran de la prueba).
en el anlisis los tems no abordados por
los estudiantes, o sea, los tems al final de En Alemania, Robitzsch y otros (2016)
la prueba que quedan sin responder. En investigaron otra hiptesis respecto
los ciclos anteriores a 2015 estos fueron a posibles limitaciones en cuanto a la
considerados como respuestas errneas comparabilidad de los puntajes publicados
en el clculo del puntaje de cada alumno, por la OCDE en PISA 2015 y sus ediciones
mientras que en 2015 no se consideraron en anteriores. A partir de sus anlisis de los
el clculo de los puntajes. Como afirma la datos obtenidos por estudiantes alemanes en
OCDE en el anexo A5 de su informe, este las tres reas evaluadas por PISA entre 2015
nuevo tratamiento de tems no abordados y ciclos anteriores, encuentran evidencia
podra resultar en mayores puntajes de de un efecto relacionado al medio en el
los que se pudiese haber estimado en el cual se aplica la prueba (cambio sustancial
pasado para pases con muchos tems sin introducido en 2015): la aplicacin integral
contestar (OCDE, 2016a: 306). de la prueba por computadora en vez de en
papel (como se haba hecho hasta 2012).
Uruguay se encuentra entre dichos pases
con alta proporcin de tems no abordados En la etapa preparatoria al ciclo PISA 2015
al final de la prueba. De acuerdo a ello, y la OCDE realiz un extensivo estudio de
tomando en cuenta las consideraciones de campo para investigar los posibles efectos
la OCDE, es posible plantear la hiptesis de de un cambio a formato computadora.
que los resultados mejoraron en nuestro Este estudio, ejecutado en 2014, incluy
pas por cambios en la metodologa, a ms de 40.000 estudiantes de los pases
particularmente por la forma de tratamiento
de los tems no abordados. La mejora no 111
Para el clculo se utilizaron las diferencias, para cada
pas, entre el promedio obtenido en los ciclos anteriores
necesariamente obedecera a cambios
aplicando la escala 2015 y el promedio registrado de cada
reales en el desempeo de los estudiantes. pas en el ciclo correspondiente (OCDE, 2016a: 312).
130
con intencin de participar en PISA 2015. abordados cuando se aplica en computadora
Dentro de cada institucin educativa en y que no vara la proporcin de respuestas
la muestra los alumnos fueron asignados correctas a los tems comunes en cada caso
aleatoriamente a un grupo que completaba (OCDE, 2017: 6). Ambos aspectos indicaran
la prueba a travs de la computadora o que los desempeos se mantuvieron
a un grupo que la contestaba de modo estables y que baj la proporcin de tems
convencional (papel y lpiz). Luego se no abordados.
investig el efecto de modo de aplicacin
a partir de la muestra internacional (no Ello parece sugerir como plausible que la
para cada pas por separado), y se concluy metodologa aplicada para la equiparacin,
que los resultados son comparables entre conjuntamente con el cambio de modo
modos basados en papel y computadora de aplicacin (que habra favorecido a los
(OCDE, 2016a: 311). estudiantes uruguayos) haya incidido en las
tendencias reportadas por la OCDE en 2016.
Los anlisis realizados por investigadores
independientes sobre la muestra alemana En conclusin, por ms que la OCDE aplica
en dicho estudio de campo cuestionan si la procedimientos estadsticos rigurosos
conclusin a la que llega la OCDE (en base sobre los datos producidos en los distintos
de su anlisis de la muestra internacional) ciclos de PISA, lo hace desde una lgica
puede ser generalizada a pases particulares que tiene como principal objetivo la
(Robitzsch y otros, 2016). Los autores del comparacin internacional. Consistente
estudio alemn sugieren en base a sus con sus objetivos, selecciona los criterios
anlisis que la falta de experiencia de sus para el tratamiento de los datos, sobre
estudiantes con el uso de la computadora en los cuales trata de generar transparencia
el contexto educativo puede explicar la cada en los anexos tcnicos de sus informes y
de sus puntajes obtenidos en PISA 2015. el informe tcnico que se publica meses
Desde la misma lgica, se puede proponer despus de la primera divulgacin de
la hiptesis de que los alumnos uruguayos los datos correspondientes a un ciclo
tras 8 aos de la implementacin del en particular. Si bien en 2017 la OCDE ha
Plan Ceibal, que increment el grado de presentado evidencia que parece respaldar
familiaridad de los estudiantes con las la hiptesis de que no hubo cambio en los
computadoras, especialmente para su desempeos y que podra pensarse que
uso educativo se hayan favorecido por las diferencias encontradas obedecen a un
el cambio en el modo de aplicacin de las efecto modo, se espera que otorgue ms
pruebas PISA en 2015. datos para entender los detalles tcnicos
de PISA 2015 en su Informe Tcnico y
En anlisis recientes presentados por contribuya con nuevos elementos que
la OCDE sobre Uruguay se encuentra permitan valorar mejor el impacto relativo
evidencia que parece respaldar la hiptesis de los cambios metodolgicos introducidos
de que el cambio en el modo de aplicacin en este ltimo ciclo de evaluacin, y por
jug a favor de los estudiantes uruguayos. lo tanto su comparabilidad con ciclos
En las tres reas evaluadas, tanto cuando anteriores.
se compara 2015 con el ao foco anterior,
as como cuando se hacen comparaciones
entre todos los ciclos, se observa una clara
disminucin de la proporcin de tems no
131
132
Factores asociados a los logros de
aprendizaje de los estudiantes uruguayos
El estudio de los desempeos de los estudiantes habitualmente se acompaa
del anlisis de su relacin con diversos factores que permiten comprender sus
diferencias. La interpretacin que surge constituye un insumo vlido para el
diseo de intervenciones pertinentes, basadas en evidencias.
Son muchos los factores que se han estudiado a nivel internacional y para los
que se cuenta con evidencia de su relacin con los desempeos112. Se revisan
aqu algunos estudios que han resultado sumamente relevantes para entender
y explicar los desempeos de los estudiantes en nuestro pas.
112
Caben dos apreciaciones de orden metodolgico: cuando se habla de relacin, asociacin o correlacin no se implica
una relacin causal, y las asociaciones de ciertas variables con el logro acadmico pueden ocultar variables o procesos
latentes. Por ejemplo: si se comparan los desempeos de quienes asisten a centros educativos privados con quienes
asisten a centros pblicos, se podra inferir que los de quienes asisten a los primeros son mejores. Sin embargo, dada la
importante segregacin sociocultural que atraviesa el sistema educativo, dicha relacin no puede dejar de observarse sin
tener en cuenta el contexto sociocultural de quienes asisten a cada tipo de centro.
133
Por su parte, en TERCE Uruguay es el pas que del total de diferencias registradas
en donde es mayor la relacin del ndice de entre ellos, casi un 70% obedece a las
nivel socioeconmico con los desempeos caractersticas socioeconmicas de quienes
de los alumnos (LLECE, 2015b). asisten a cada uno de los centros (OCDE,
2016a). Este aspecto pone de manifiesto
El hecho de que se observen diferencias la relevancia que tiene para la poltica
relevantes en los logros segn el nivel pblica el trabajar sobre la segregacin
socioeconmico representa un desafo muy sociocultural. Los sistemas educativos con
complejo para los educadores, ya que se mayor heterogeneidad sociocultural al
trata de un aspecto sobre el cual difcilmente interior de cada centro de estudios son los
puede operar el sistema educativo. Estas que tienden a tener resultados ms altos. En
problemticas trascienden a las polticas cambio, cuando en cada centro se nuclean
educativas y plantean un desafo a la alumnos de orgenes similares y, por lo
integracin de polticas pblicas enfocadas tanto, se registran diferencias importantes
en reducir la segregacin socioeconmica entre centros, estas se traducen tambin en
relacionada con el rea territorial. fuertes inequidades en los desempeos de
los estudiantes que asisten a cada uno.
Gnero
Desde la primera participacin de Uruguay
Sin entrar en el debate acerca de las en PISA en 2003 se ha evidenciado el fuerte
diferencias entre hombres y mujeres efecto de las caractersticas del grupo
en cuanto a sus destrezas cognitivas, la de pares sobre los desempeos de los
literatura especializada ha constatado estudiantes, efecto incluso mayor que el
que las mujeres suelen tener ventaja en de las caractersticas del hogar del alumno
evaluaciones en el rea de lectura, mientras a nivel individual (ANEP, 2014b)113. En
que los varones muestran un desempeo primaria se percibe una fuerte asociacin
levemente mejor en el rea de matemtica entre el nivel socioeconmico promedio
(Hattie, 2009; OCDE, 2014c). En Uruguay se de la escuela y los logros evaluados por
replican estas tendencias en los resultados el TERCE, particularmente en el rea de
de PISA (OCDE, 2014c; Rivas, 2015) y TERCE matemtica, asociacin que es superior a
(LLECE, 2015b). otros pases de la regin.
134
El informe sobre factores asociados a los con sus pares en centros pblicos, esta
desempeos del TERCE (LLECE, 2015b) diferencia mayoritariamente refleja las
identifica a Uruguay como uno de los cuatro diferencias en el perfil socioeconmico de
pases en la regin con menos inclusin su alumnado (Somers, McEwan y Willms,
social en los centros en tercero y sexto de 2004).
primaria (junto a Nicaragua, Costa Rica y
Repblica Dominicana)114. Anlisis de PISA han mostrado que, a igual
entorno sociocultural, no existen diferencias
Junto con la incidencia de la composicin significativas entre liceos privados, pblicos
sociocultural de los centros educativos, y escuelas tcnicas en la proporcin de
existen otros aspectos que tambin los estudiantes uruguayos con bajos y altos
caracterizan: las expectativas docentes niveles de desempeo (ANEP, 2014; INEEd,
respecto a sus estudiantes (Trevio, 2003; 2014). En la prueba del TERCE, y solamente
OCDE, 2016a), la influencia del grupo en los alumnos de sexto ao, se observa una
de pares sobre los valores, actitudes y ventaja para las escuelas urbanas privadas
conductas de los alumnos (Palardy, 2013), frente a las escuelas urbanas del sector
y las caractersticas particulares del cuerpo pblico despus de tomar en cuenta el nivel
docente, entre otros. Estos aspectos se socioeconmico de los estudiantes en los
presentan con mayor frecuencia de forma anlisis (LLECE, 2015b).
desventajosa en centros mayoritariamente
compuestos por alumnos de perfil Ubicacin geogrfica
socioeconmico bajo. Por ejemplo, el cuerpo
docente tiende a ser menos estable y menos Tanto en las evaluaciones del LLECE como
calificado en centros con composicin en las de la OCDE se observan mejores
socioeconmica desfavorable (OCDE, 2012). desempeos en los centros educativos
ubicados en Montevideo y el rea
Estas evidencias sugieren la acumulacin metropolitana que en los del interior del
de una serie de factores que perjudican a pas. No obstante, esta diferencia tambin
los procesos de enseanza-aprendizaje se explica principalmente por la mayor
en el aula en centros mayoritariamente vulnerabilidad socioeconmica que suele
compuestos por alumnos en situacin tener dicha poblacin. Por ejemplo, en
socioeconmica crtica. la prueba de matemtica del TERCE, en
sexto ao de primaria, despus de tomar
Sector institucional en cuenta el nivel socioeconmico de los
estudiantes desaparece la desventaja de
La diferencia en cuanto a los desempeos las escuelas rurales frente a las urbanas
logrados por alumnos que concurren (LLECE, 2015b).
a distintos sectores institucionales es
considerada emblemtica para la regin.
No obstante, por ms que los alumnos
pertenecientes a centros educativos
privados suelen obtener mejores resultados
en pruebas estandarizadas en comparacin
114
Que haya poca inclusin social implica que el nivel
socioeconmico de los alumnos dentro cada centro
educativo es muy homogneo.
135
136
Las oportunidades de aprendizaje
Uno de los objetivos que todo sistema los que intervienen en la implementacin del
educativo debera proponerse alcanzar currculo: la representacin de contenidos
es brindar a todos sus estudiantes la y su complejidad; la forma de presentar los
posibilidad de aprender. Si no se concede contenidos; la naturaleza del discurso que
al estudiante oportunidades pertinentes, acompaa la presentacin de los contenidos
suficientes, sistemticas para trabajar en el aula (Schmidt y otros, 1996: 72).
e incorporar los diversos contenidos
curriculares a su bagaje de conocimientos Esta evaluacin de las oportunidades
y capacidades, difcilmente pueda haber de aprendizaje al incrementar el
aprendizajes en el aula. conocimiento sobre las diversas modalidades
de trabajo en clase ser un insumo
El contenido (la materia del trabajo relevante para la mejora del currculo y de
educativo) constituye el foco de lo que las prcticas de enseanza de los docentes
los docentes deben ensear y de lo que se y, de este modo, podr contribuir a mejorar
espera que los estudiantes aprendan con un los aprendizajes de los estudiantes. Adems,
cierto nivel de dominio o competencia. La contar con evidencias vlidas respecto a
pertinencia de los contenidos y el nivel de las oportunidades de aprendizaje que se
desafo que plantean a los estudiantes en su brindan en las aulas de nuestro pas ser
progresin son elementos fundamentales relevante para la poltica educativa, ya que
en la construccin de oportunidades brindar informacin fundamental para
de aprendizajes de calidad. Pero las tomar decisiones acerca de la formacin
oportunidades de aprendizaje que se inicial y continua de los docentes y la
ofrecen en las aulas son construidas en una gestin de los centros escolares.
compleja trama de decisiones y prcticas
multinivel, que entrelazan la poltica Aristas busca dar cuenta de los logros
educativa, el currculo oficial o intencional, del sistema educativo a nivel nacional,
la gestin de los centros y las prcticas tomando en cuenta las oportunidades de
docentes en las aulas (currculo enseado) aprendizaje de los estudiantes. Si no se
(Schmidt, Cogan y Solorio, 2017: 414). dispone de informacin sistemtica y a
gran escala de estas oportunidades, la vida
El INEEd se ha propuesto incorporar del aula y las prcticas de enseanza se
a Aristas, la Evaluacin Nacional de constituyen en autnticas cajas negras.
Logros Educativos, la descripcin de Sin esa informacin se puede llegar a
las oportunidades de aprendizaje con conclusiones imprecisas o sesgadas
que cuentan los estudiantes en las aulas cuando se intenta analizar cules son los
uruguayas. Por oportunidad de aprendizaje factores que inciden en los aprendizajes
se entiende: desarrollados por los estudiantes. A pesar
de la relevancia de contar con esa base de
Todo lo que la escuela ofrece al estudiante conocimiento, hasta el momento es poco
con la intencionalidad de que aprenda. Es una frecuente la inclusin de esta dimensin
aproximacin a la medicin del currculum en las evaluaciones educativas, no solo en
implementado o flujo del currculo en el aula. Uruguay sino en otros pases (Schmidt,
Este se puede caracterizar principalmente por Cogan y Solorio, 2017).
el interjuego de tres aspectos clave entre todos
137
Antecedentes El TIMSS evala y compara los
conocimientos en matemtica y ciencias
Las primeras aproximaciones al concepto de estudiantes que cursan cuarto ao
de oportunidades de aprendizaje datan de en primaria y segundo ao en media.
principios de la dcada de 1960. Carroll Contempla la incidencia en el aprendizaje
(1963) define la oportunidad de aprendizaje de factores nacionales y de la comunidad,
como el tiempo asignado al estudiante factores escolares, caractersticas y
para la incorporacin de un conocimiento actitudes de los estudiantes y los contextos
especfico. El grado en que ese aprendizaje de aula. Mediante la aplicacin de
es logrado dependera de la relacin entre el cuestionarios a docentes se indaga sobre
tiempo que se dedica a esa incorporacin del los temas curriculares que se abordan en
conocimiento y el tiempo que cada individuo las aulas, las estrategias empleadas para
requerira para su efectiva incorporacin. la enseanza, la confianza de los docentes
para la enseanza de ciencias y matemtica,
En el modelo de Husn (1967), la los modos de evaluar empleados, las
oportunidad de aprendizaje se define de estrategias desarrolladas a partir de los
modo dicotmico, como la superposicin resultados obtenidos y la disponibilidad de
entre el contenido enseado y el recursos para la enseanza (IEA, 2009).
contenido evaluado: si el estudiante tuvo
o no la oportunidad de trabajar un cierto PISA mide las oportunidades aprendizaje
tpico o aprender cmo resolver un tipo en la exposicin a tareas, la familiaridad
particular de problema que se incluye en la con los conceptos y el tiempo dedicado
evaluacin. Posteriormente, se incorpor en clase. All se encuentra una relacin
a la definicin de Husn la gradualidad estadsticamente significativa entre la
presente en el modelo de Carroll. As se oportunidad de aprender y el rendimiento
conciben las oportunidades de aprendizaje de los estudiantes. Un mayor grado de
en las evaluaciones estandarizadas familiaridad con cierto contenido presenta
internacionales que las incluyen, tales como un efecto estimado sobre el desempeo de
el Estudio de las Tendencias en Matemticas casi 50 puntos (OCDE, 2014a).
y Ciencias (TIMSS, por su sigla en ingls),
el Estudio Internacional de Progreso en Los resultados muestran que existe una
Comprensin Lectora (PIRLS, por su sigla variacin entre los pases en el tiempo que
en ingls) y PISA115. En estas evaluaciones se pretende dedicar a la enseanza segn
se ha encontrado que existe relacin el currculo y el tiempo realmente utilizado
significativa entre las oportunidades de para su enseanza en las aulas (IEA,
aprendizaje y el desempeo del estudiante 2009). Tambin se han encontrado efectos
(National Research Council, 2002; Cervini, positivos de la integracin de varios tipos
2001). de textos, discusiones en clase dirigidas
por el profesor, discusiones dirigidas
por los estudiantes, instruccin guiada,
115
Uruguay participa en las evaluaciones de PISA desde decodificacin de lectura independiente
el ao 2003, pero no ha participado en ninguna de las
ediciones de PIRLS o TIMSS. Estas ltimas utilizan el y estrategias de comprensiones, as como
mismo marco de referencia, ya que ambas son realizadas una variedad de tcnicas de evaluacin
por la IEA (International Association for the Evaluation
of Educational Achievement), en cambio, el marco de (IEA, 2009: 51; IEA, 2012).
evaluacin de PISA es diferente. En los dos primeros casos
se consulta directamente al docente, mientras que en el
segundo a los estudiantes.
138
Tabla 2.1. Dimensiones para relevar oportunidades de aprendizaje de acuerdo a las percepciones
docentes
En nuestra regin, los diferentes otros aspectos. La tabla 2.1 sintetiza las
estudios realizados concluyen que estos dimensiones que se abordan.
factores inciden en el desempeo de los
estudiantes aun cuando se controla el nivel Medir y analizar las oportunidades de
socioeconmico y contexto sociocultural aprendizaje, as entendidas, en las aulas
del centro educativo (Cervini, 2001: 13) . 116
uruguayas permitir dar respuesta a las
siguientes interrogantes:
La evaluacin de oportunidades de
aprendizaje en Uruguay cmo son las clases de matemtica y
lectura?;
En Uruguay el nico estudio que, qu temas se abordan?, cules se
hasta el momento, tom en cuenta las enfatizan?, hay variaciones en el pas
oportunidades de aprendizaje es PISA117. respecto a la cobertura curricular?;
En Aristas el INEEd propone un enfoque cundo se presenta un tema?, cundo
diferente, ms prximo al abordaje de la se enfatiza ese tema?;
IEA, mediante la consulta directa a los qu proporcin del tiempo se destina a
docentes respecto a las caractersticas de cada tema?;
una clase tpica, el uso de textos, el tiempo qu se espera que los estudiantes
destinado a la enseanza de cada contenido, puedan hacer (memorizar, comprender,
la secuenciacin entre grados, la demanda describir, explicar)?;
cognitiva y la preparacin de la clase, entre qu aspectos de las prcticas docentes,
del centro educativo o del entorno escolar
116
Este estudio incorpor las variables: enseanza
del contenido especfico de los tems de la prueba, influyen en los objetivos, secuencias
cobertura curricular total, frecuencia de tareas para la
casa, frecuencia de evaluaciones escritas aplicadas a
curriculares y expectativas de logro que
los alumnos, grado de dificultad que el maestro siente se observan en distintas clases?;
respecto de los contenidos a ser evaluados, grado de
dificultad que el maestro siente respecto de la escala de qu bloques temticos presentes en
evaluacin a ser utilizada y tiempo necesario para evaluar. el currculo fueron tratados?, en qu
117
La edicin de PISA 2015 ampla la evaluacin de las
momento y con qu extensin?;
oportunidades de aprendizaje al incorporar a lo ya relevado
entre los estudiantes las perspectivas de los docentes. qu presencia tienen esos bloques
Un cuestionario opcional para cada pas (que no fue
aplicado en Uruguay) solicita a los docentes de ciencias la
temticos en las evaluaciones que
descripcin de sus prcticas de enseanza en las lecciones proponen los docentes?, con qu nivel
y en un conjunto selecto de actividades basadas en la
investigacin (OCDE; 2016c: 112). de complejidad cognitiva?
139
Los primeros cuestionarios de
oportunidades de aprendizaje en lectura y
matemtica de Aristas fueron aplicados a
docentes de tercero y sexto de primaria en
la evaluacin piloto de noviembre de 2016,
y estn siendo ajustados para la evaluacin
nacional de logros en primaria de octubre
de 2017. En 2017, adems, se disearn
y pilotearn los instrumentos sobre
oportunidades de aprendizaje en tercero
de educacin media, cuya evaluacin se
realizar a fines de 2018.
140
Un estudio sobre la enseanza de la lectura y la
escritura en la escuela primaria
A pedido del Proyecto de Apoyo a la Escuela escritura; los mtodos de enseanza que
Pblica Uruguaya (PAEPU), durante 2016 se utilizan; las formas tpicas que adoptan
el INEEd desarroll un estudio sobre las actividades en las clases dedicadas
las prcticas de enseanza de la lectura a la lectura y la escritura; y los recursos
y la escritura en escuelas de tiempo didcticos y materiales de lectura que se
completo, con el fin de aportar informacin utilizan.
sistemtica para mejorar la formacin en
servicio de sus maestros118. Concepciones y criterios que regulan
la enseanza de la lectura y la
La investigacin se propuso: describir escritura
las prcticas de enseanza de la lectura y
la escritura en nueve escuelas de tiempo En las escuelas estudiadas no se suele
completo y nueve escuelas aprender en concebir a la lectura y la escritura como
tres grados escolares (primero, tercero prcticas de sentido que cumplen una funcin
y sexto); y sistematizar las percepciones social. Si bien el objetivo de enseanza pasa
de los docentes respecto de sus prcticas de la palabra al enunciado y luego al texto,
de enseanza y sobre las principales el nfasis formativo est siempre focalizado
dificultades que encuentran al ensear a sobre los aspectos formales y las estructuras
leer y escribir. de la lengua y no en los usos.
En las 18 escuelas seleccionadas se Por otra parte, los objetivos que por lo
realizaron encuestas a todos los docentes general se proponen parecen situar las
(151 maestros). Adems, se observaron expectativas pedaggicas por debajo de lo
actividades de lectura y de escritura que los nios deberan estar en condiciones
con una duracin de media jornada (52 de hacer en funcin del grado que cursan.
observaciones), se realiz el registro Estas bajas expectativas que muestran los
fotogrfico y anlisis de dos cuadernos de maestros se reflejan en buena parte de las
clase por grupo, y el registro fotogrfico y actividades analizadas en los cuadernos
anlisis de la planificacin de los docentes. de clase.
141
Mtodos de enseanza que se utilizan Es de destacar que en muchas clases el
en las aulas para ensear a leer y objetivo de ensear las normas de la lengua
escribir se ha cambiado por el de ensear los
formatos de los tipos textuales. Este objetivo
Ms all de las adhesiones declaradas muchas veces hace que las actividades
a los enfoques constructivistas o privilegien la organizacin textual sobre la
socioconstructivistas para ensear a leer interpretacin de los textos o la reflexin
y escribir, los maestros de primero operan sobre sus usos sociales.
mediante un abordaje eclctico en el que
conviven nfasis y concepciones pedaggicas Los maestros que realizaron cursos
asociadas con distintos enfoques. Este rasgo especficos en el rea del lenguaje
puede observarse, por ejemplo, en el peso consideran que estn mejor preparados
que tienen las actividades de aprestamiento para ensear lectura y escritura que quienes
y las del mtodo sinttico en detrimento no los hicieron. Desde su percepcin, los
de actividades propias de enfoques ms cursos cumplen con el objetivo de dar
actuales de la enseanza de la lectura y la mejores herramientas a la hora de ensear.
escritura.
Actividades tpicas de las clases
En todos los grados observados (primero, dedicadas a la lectura y la escritura
tercero y sexto) las actividades se
caracterizan por su escaso grado de Las actividades que se proponen no siempre
relevancia social: no se lee o escribe con resultan atractivas o desafiantes. Por el
propsitos claros, ni se define la audiencia contrario, y en especial en primer ao
a quien se dirige. Los nios en general leen aunque con ejemplos tambin en tercero
y escriben para los maestros y porque ellos y sexto son actividades rutinarias y con
as lo determinan. pocas exigencias. Las consignas que dan
los docentes en clase son variadas, pero
El trabajo en proyectos y mediante en general son muy extensas, confusas y
secuencias ms elaboradas de actividad fragmentadas.
permiten por lo general superar el
problema del sentido y el propsito social Por otra parte, los nios invierten mucho
de la lectura y la escritura, dando un tiempo pintando o dibujando sin un
contexto a las actividades que las vuelve objetivo pedaggico claro, realizando tareas
significativas. No obstante, las clases de completamiento, ordenando palabras
dedicadas expresamente a la enseanza de alfabticamente.
la lectura y la escritura no suelen formar
parte de unidades de trabajo ms amplias En muchas ocasiones se proponen trabajos
y significativas. en base a rutinas, con productos esperados
claramente definidos que no dejan lugar a la
Las tareas que usualmente se proponen creatividad y la fantasa. Si bien las rutinas
en primero y tercero estn orientadas son necesarias y tiles, el problema est en
en su mayora a la enseanza del cdigo, que limiten la potencialidad de los nios y
mientras que en sexto aparecen actividades de las propias propuestas. Estas actividades,
centradas en reconocer variedad de tipos ms all de ser poco motivantes, tienen
textuales, aunque la gran mayora de los escaso o nulo impacto en el desarrollo de la
textos abordados son narrativos. lectura y la escritura.
142
Recursos didcticos y materiales de Aprender a leer y a escribir en la escuela
lectura que utilizan para la enseanza suele ser una actividad restringida: el
trabajo en el rea del lenguaje se realiza
La totalidad de los maestros disponen de habitualmente a partir de textos y
biblioteca escolar y la mayora declara actividades especficas, sin aprovechar los
contar tambin con biblioteca de aula. A temas o textos abordados en otras reas del
partir de 2016, los docentes de primero a conocimiento.
tercero reciben, adems, los cuadernos para
leer y escribir. A esto se suman los recursos Sntesis
del Plan CEIBAL, en particular su biblioteca.
En resumen, el estudio brind evidencia
Todo este material se complementa con los consistente de que los maestros y los
que los educadores preparan o seleccionan nios trabajan mucho en las aulas, pero las
y llevan a sus clases. En primer ao es muy actividades planificadas para la enseanza
comn el uso de textos elaborados por los de la lectura y la escritura suelen realizarse
maestros. con poca contextualizacin, mediante
prcticas con poca relevancia social y que
En los grupos observados se suelen leer por lo tanto suelen tener dificultades
fotocopias, que luego son pegadas en para motivar a los alumnos a leer y a escribir.
los cuadernos de clase. En ocasiones las Las tareas que en las escuelas estudiadas
fotocopias no estn completas, lo que se proponen suelen partir de materiales
dificulta su lectura. con dficits de calidad lingstica y, por lo
general, no se inscriben en un proyecto de
Muchas veces los textos seleccionados no trabajo ni cuentan con un seguimiento y
representan modelos adecuados de lengua, sealamiento preciso de cmo se avanza en
o bien porque estn mal escritos, o bien ese proceso.
porque proponen actividades con una
variedad de lengua ajena, lo que no aporta Modificar las expectativas pedaggicas
significatividad. y generar prcticas de enseanza ms
significativas y eficaces para ensear a
Del anlisis de los cuadernos de clase surge leer y a escribir en la escuela es una tarea
que muchas veces la calidad lingstica compleja y de largo aliento, y es una
del material que la escuela aporta a sus responsabilidad que atae a muy diversos
estudiantes no estara colaborando a la actores, en distintos planos (formacin
mejora del lxico ni a la oferta de buenos docente inicial y continua, orientaciones
modelos textuales. curriculares, provisin de materiales de
lectura, desarrollos metodolgicos). Este
En ninguna de las clases observadas estudio procur brindar evidencias de
durante el desarrollo de este estudio los utilidad para seguir avanzando en esa tarea.
nios leyeron libros, salvo los cuadernos de
lectura y escritura producidos y distribuidos
por el CEIP. Son escasos los ejemplos de
aulas donde se trabaja con textos literarios
y ms an la referencia a los autores o la
procedencia de los textos.
143
ANEP
144
CAPTULO 3
FORMACIN, TRABAJO Y
DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
145
146
Introduccin
Contar con docentes adecuadamente formados, en cantidad suficiente, trabajando en
buenas condiciones, motivados, acompaados y reconocidos profesionalmente por la
tarea que desempean constituye una cuestin central del funcionamiento y desarrollo de
cualquier sistema educativo119. Como han sealado anlisis influyentes a nivel internacional
durante las dos ltimas dcadas, los docentes son un factor decisivo para el cambio de los
procesos educativos y la mejora del aprendizaje (Fullan, 1993; Hargreaves, 1996 y 1998;
Huberman y Miles, 1990). El xito de los sistemas educativos en las funciones que le han
sido socialmente asignadas depende en una gran medida de su capacidad para convocar
personas capaces y motivadas para la tarea, formarlas y estimular el mejoramiento de
sus habilidades como educadores a lo largo de su carrera, mediante diversos tipos de
mecanismos de apoyo, seguimiento y reconocimiento120.
119
Sin pretender retomar los debates existentes al respecto, en este captulo se utiliza el trmino docente para referir a
los profesionales de la educacin. El foco de la atencin est puesto primordialmente sobre los maestros y profesores
y, en menor medida, sobre los directores, inspectores y otros tipos de desempeos profesionales en el sistema educativo.
Cualquiera sea el ordenamiento institucional y los recursos que emplee un sistema educativo, su calidad no podr ser
120
147
Tomando como base estas breves consideraciones generales y relevando algunas de las
tensiones que enfrenta la profesin de los educadores en la sociedad actual, este captulo
se propone caracterizar en forma general y necesariamente esquemtica el estado de
situacin y los avances hacia un nuevo modo de ejercicio profesional docente en Uruguay,
y los principales desafos que este proceso encuentra en la tarea de universalizar una
educacin obligatoria ms extensa y pertinente para todos los nios, adolescentes y jvenes.
121
Los maestros recientemente egresados. Cules son sus perspectivas sobre su formacin y la primera etapa de la vida
profesional? (INEEd, 2016a); la Encuesta Nacional Docente 2015, realizada en todos los subsistemas, en los mbitos
pblico y privado, urbano y rural; la Encuesta de Opinin Pblica de 2015; y Los salarios docentes en Uruguay (2005-2014)
(INEEd, 2016b).
148
Los docentes uruguayos
Los docentes uruguayos constituyen una categora ocupacional diversa y compleja, que
incluye a una gran cantidad de profesionales que se desempean en diferentes niveles
(inicial, primaria y media), mbitos (pblico y privado), modalidades, reas disciplinares y
contextos de actuacin.
Cuadro 3.1. Cantidad de docentes por subsistema y sector. Aos 2015 y 2016
Educacin en
primera infancia e Educacin primaria Educacin secundaria Educacin tcnica
inicial
Al mismo tiempo, en la ltima dcada se observa entre los docentes del subsistema pblico
un leve envejecimiento de la estructura de edades de primaria y secundaria. En educacin
tcnica la distribucin por tramos de edad es ms uniforme.
Cuadro 3.2. Evolucin del porcentaje de docentes por tramo de edad. Aos 1994, 1995, 2007 y 2015
149
La formacin docente
Cules son las principales caractersticas del ingreso y egreso de la
formacin docente?
La educacin tcnica cont con cursos normales para la formacin de maestros tcnicos
industriales desde 1919. En 1962 se cre el Instituto Normal de Enseanza Tcnica (INET),
con el cometido de formar maestros tcnicos. En 1996 se inicia la formacin de profesores
tcnicos para trabajar en los bachilleratos tecnolgicos.
150
total de becas otorgadas a alumnos de formacin en educacin en 2016 alcanz las 2.345123.
Asimismo, el CFE ha emprendido una revisin de los planes de formacin docente124.
No obstante, el bajo rendimiento interno del sistema de formacin docente inicial contina
siendo un problema: si bien en la ltima dcada se ha logrado incrementar el nmero de
estudiantes matriculados, el egreso no lo ha hecho en igual proporcin (grfico 3.1).
Grfico 3.1. Matrcula y egresos del subsistema de formacin docente. Aos 2006-2015
25.000
22.654
20.000 21.125
15.000
10.000
5.000
2.091 1.438
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Matriculados Egresados
Se observa que en las ltimas dos dcadas los niveles de titulacin especfica y de
otros ttulos universitarios o superiores entre los docentes en actividad se han ido
incrementando, aunque con un ritmo an insuficiente. Esta situacin vara de acuerdo
con el sector, el subsistema, las reas disciplinares y la regin del pas. Si bien se trata de
mediciones de diferente naturaleza, al comparar los resultados de la Encuesta Nacional
Docente 2015 realizada por el INEEd con el censo de 1994-95 y el Censo Nacional Docente
2007 (ANEP, 2008) se puede observar que en primaria pblica se ha alcanzado la totalidad
de la titulacin en su plantel docente hace tiempo y que desde 1995 ha existido un
incremento en el porcentaje de profesores de educacin secundaria con ttulo especfico
para el ejercicio de su funcin (cuadro 3.3).
123
Dato presentado en la Rendicin de Cuentas de la ANEP 2016.
124
El CFE se encuentra trabajando en una propuesta de reforma curricular que estimule mayor efectividad en el egreso de
sus estudiantes y una mejora en la calidad de la formacin que se brinda. Para ello, procura seguir la lgica universitaria en la
introduccin de unidades curriculares semestrales y el sistema de crditos. Asimismo, la estructura general de formacin
se ordenara en torno a una formacin de base inicial, un fuerte componente de formacin continua y el desarrollo de
posgrados. Para facilitar el pasaje entre una carrera y otra se crearan tramos comunes y materias obligatorias, optativas
y electivas, para que el estudiante curse en funcin de un perfil profesional ms electivo y diversificado. En esta propuesta
se integraran las funciones de investigacin y de extensin y la definicin de crditos para facilitar la circulacin de los
estudiantes con la universidad (CFE, 2016).
151
Cuadro 3.3. Porcentaje de docentes titulados en el sector pblico. Aos 1995, 2007 y 2015
Fuente: ANEP (1996b), ANEP (2008) y Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.
Por regulacin legal, los docentes que imparten clase en educacin inicial y primaria pblica
deben ser titulados. Segn la Encuesta Nacional Docente 2015 realizada por el INEEd la
titulacin en educacin primaria pblica es del 100% y la de privados alcanza el 94%. En
el caso de la educacin media, casi siete de cada diez profesores de secundaria pblica y
seis de cada diez de secundaria privada son titulados, lo que evidencia una mejora en el
subsistema pblico respecto al ltimo Censo Nacional Docente (ANEP, 2008). La educacin
tcnica presenta una tasa menor de docentes titulados (41%) (grfico 3.2).
Hay docentes en ejercicio que nunca cursaron una carrera de formacin docente, ya sea
porque la disciplina que ensean no requiere ttulo terciario como es el caso de los
talleres del CETP o porque tienen un ttulo universitario relacionado a la asignatura
que imparten. Segn la Encuesta Nacional Docente 2015, un 32% de los docentes de
educacin tcnica y de secundaria privada tienen ttulo universitario completo, frente a
un 25% en secundaria pblica. Finalmente, un nmero no menor de docentes de aula se
encuentra cursando su formacin inicial en la actualidad, mientras otros han abandonado
sus estudios.
2015
152
En el grfico se observa en el eje vertical el porcentaje de docentes y en el horizontal los distintos
sectores y subsistemas de la educacin (inicial y primaria pblica, inicial y primaria privada,
secundaria pblica, secundaria privada y media tcnica). Las barras indican la titulacin de los
docentes en cada sector y subsistema.
Grfico 3.2. Porcentaje de docentes de aula titulados, por subsistema y sector. Ao 2015
100
3
90 17 17
22
80
9 10
70 9
Cursando
60
Incompleto
50
100 94 41
57 Completo
40 67
No tiene ttulo
30
20
10 27
16
0 4 6
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Tcnica
pblica privada pblica privada
Con inflexiones diferentes para la educacin primaria y media vinculadas con los
mandatos que caracterizaron histricamente a cada uno de estos niveles el centro
de la competencia profesional enseada se asienta en el dominio de una seleccin
delimitada y estable de conocimientos, en su presentacin didctica y en la regulacin
del comportamiento de los estudiantes en la clase (grfico 3.3). En el caso de la educacin
media, esta pauta de formacin marcada por la orientacin a la disciplina acadmica da
cuenta de la inercia de la tradicin asignaturista, que asienta su identidad y legitima su
153
prctica en la predominancia de la funcin propedutica (preparatoria para la universidad),
en desmedro de otras funciones y de otras formas de acceso y uso del conocimiento y la
experiencia pedaggicamente relevantes.
En el grfico el eje horizontal indica distintos aspectos de la formacin inicial que se ponen
en prctica en las aulas. Las barras indican hacia la izquierda del eje vertical la proporcin de
docentes que indicaron una percepcin negativa de un aspecto determinado y hacia la derecha
la proporcin de docentes con una percepcin positiva hacia ese tema.
Grfico 3.3. Aportes de la formacin inicial al ejercicio profesional docente. En porcentajes. Ao 2015
Dificultades de aprendizaje 47 37 13 4
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Cunto le aport la formacin que recibi, en cada uno
de los siguientes aspectos vinculados a la prctica docente?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).
Entre las omisiones o debilidades que caracterizaron su formacin inicial, los docentes
consultados sealan no haber recibido enfoques y metodologas educativas adaptadas
a las necesidades de una tarea que se desarrolla en contextos heterogneos, atenta a
las demandas que implican la inclusin, la atencin a la diversidad del alumnado y la
multiplicidad de dificultades de aprendizaje. Asimismo, destacan la escasa formacin en
competencias para el uso de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) como
herramientas para estimular el aprendizaje de los estudiantes.
Estos sealamientos de los docentes indican ciertas tensiones entre la formacin docente
y una serie de cambios impulsados por la poltica pblica, como la creciente presencia de
computadoras en el aula y la inclusin de estudiantes con necesidades educativas especiales.
154
En la misma direccin, los maestros noveles de primaria pblica entrevistados en
otro estudio (INEEd, 2016a) afirman haber adquirido un dominio satisfactorio de los
contenidos prescriptos por rea disciplinar, pero sealan problemas relativos a su trabajo
cotidiano. Por lo general, no se sienten preparados para enfrentar la diversidad del aula
y consideran que les faltan herramientas para lidiar con los problemas de aprendizaje.
Segn se desprende de los resultados de esa investigacin, los docentes que estn en los
inicios de su carrera sealan que el nfasis terico de la formacin inicial resta atencin
a competencias profesionales relevantes como la investigacin, la evaluacin o el trabajo
con las familias. Asimismo, destacan tambin la falta de preparacin en conocimientos y
procedimientos prcticos, como las rutinas escolares y los aspectos administrativos. Todas
estas competencias y saberes del oficio deben ser aprendidos, sin mucha reflexin o
fundamento, sobre la marcha y muy frecuentemente en soledad durante los
primeros aos de ejercicio profesional.
Si bien se trata de un perfil general, estos datos dan cuenta de las dificultades que presenta
el sistema de formacin inicial para procesar conceptualmente los desafos que se vienen
planteando en las bases de conocimiento profesional, traducirlos y concretarlos en un nuevo
modelo formativo. Estas dificultades, claramente, no son exclusivas del sistema educativo
uruguayo. La formacin de profesionales que cuenten con un ncleo slido de conocimientos
y competencias clave, dispuestos al trabajo en equipo, integrando perspectivas disciplinares
para propiciar aprendizajes que promuevan en los estudiantes el desarrollo y la movilizacin
de conocimientos y de procedimientos de indagacin y experimentacin mediante el estudio
y la resolucin de problemas complejos, es un desafo que enfrentan todos los sistemas
educativos en la actualidad (Vlaz de Medrano y Vaillant, 2009).
En sntesis, aunque la mayor parte de los docentes en actividad manifiestan que estn
por lo general satisfechos con la preparacin recibida, lo que constituye un punto muy
relevante de afirmacin de la identidad y el hacer profesional, parece claro que los desafos
que suponen mejorar la calidad, promover la inclusin y la pertinencia del largo tramo de
educacin obligatoria y resignificar el rol de los docentes como agentes movilizadores,
orientadores y motivadores del aprendizaje, requieren de un replanteo conceptual y un
rebalanceo de los pilares de la formacin profesional.
155
Metas nacionales e internacionales
para el fortalecimiento docente
Para los objetivos estratgicos 2 y 3 la ANEP defini las siguientes metas de progresin anuales.
ltimo
Indicador 2016 2017 2018 2019 2020
valor
1. Nmero de egresados en las
carreras que se imparten en el 1.400 1.470 1.543 1.690 1.800 1.800
mbito de Formacin en Educacin
2. Nmero de docentes que cursan
---- 150 180 210 250 250
posgrados en el ao
Por su parte, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) plantean para 2030 aumentar sustancialmente la oferta de maestros
calificados, entre otras cosas mediante la cooperacin internacional para la formacin de
docentes en los pases en desarrollo, especialmente los pases menos adelantados y los
pequeos estados insulares en desarrollo.
Los 17 ODS y las 169 metas establecidas por la Cumbre de Desarrollo Sostenible de la ONU
en 2015 son universalmente aplicables respetando las polticas nacionales. Uruguay adhiri
a la concrecin de estos objetivos y cre el Dilogo Social como espacio de participacin
ciudadana para orientar su cumplimiento.
156
La carrera profesional, las condiciones de
trabajo y la formacin continua
Qu aspectos caracterizan la estructura del puesto de trabajo de los
docentes en Uruguay?
La carrera es el rgimen legal que regula la vida y la trayectoria laboral del docente en su
ingreso, permanencia, movilidad y retiro. En pases como Uruguay, Argentina, Costa Rica o
Chile las carreras docentes se regularon a partir de la dcada de 1950, cuando se reconoci
a los maestros y profesores como trabajadores amparados por el derecho pblico estatal.
Se conformaron como carreras burocrticas, de larga duracin, caracterizadas por la
estabilidad laboral, el ascenso vertical por antigedad y un enfoque ms credencialista que
asociado a desempeos (Cuenca, 2015). A mediados de la dcada de 1990, algunos pases
de la regin (como Chile, Colombia y Per) avanzaron en cambios sistmicos de la carrera
docente, incorporando la evaluacin de conocimientos y desempeo, lo que redujo el peso
de la antigedad e incentiv el ascenso mediante concursos y la actualizacin profesional
(Palamidessi y Legarralde, 2006).
125
Los cargos docentes pueden ser efectivos, interinos o suplentes. Los concursos pueden ser de mritos, oposicin y
mritos u oposicin libre, y son realizados a travs de llamados pblicos (artculo 24 del Estatuto del Funcionario Docente).
Los docentes efectivos eligen cargos u horas antes que los no efectivos. Los cargos de docencia directa e indirecta (a
excepcin de los directores e inspectores) se constituyen a partir de una unidad docente, correspondiente a 20 horas
de aula. En primaria existen al menos tantas unidades docentes como grupos. En otros subsistemas la determinacin
de las unidades docentes se corresponde con la cantidad de horas curriculares de cada asignatura. Para ascender de
escalafn es necesario cumplir con los siguientes requisitos: permanecer al menos 4 aos en el mismo grado; obtener
un puntaje mnimo por antigedad calificada, la cual se compone de aptitud docente, antigedad y actividad computada;
y aprobar los cursos necesarios para cada cargo (artculo 38 del Estatuto del Funcionario Docente). El puntaje de aptitud
para el docente de aula se basa en los juicios de inspectores de la actuacin en la clase, los juicios anuales de directores
o responsables del servicio, los cursos de perfeccionamiento docente realizados en el ao, los trabajos de investigacin y
otras actividades acreditadas relacionadas con la docencia, las observaciones disciplinarias y los registros de la actividad
docente (planificacin, libretas de calificaciones, etc.).
126
Si bien en primaria se han implementado los concursos para acelerar los ascensos de grado, esta va de movilidad en
la carrera docente no se presenta como la ms utilizada: se considera que el incremento salarial que se obtiene a partir
del cambio de grado no resulta atractivo, dada la inversin de tiempo y esfuerzo requeridas por la preparacin para el
concurso, en un marco de pluriempleo y recarga de tareas que requiere sacrificar tiempo personal y familiar. Se prefiere
entonces continuar avanzando en el escalafn lentamente por antigedad y, eventualmente, dedicar ese tiempo extra a
otro trabajo que genere una diferencia salarial mayor (INEEd, 2014: 221).
157
La asignacin de docentes a los centros educativos pblicos se realiza de manera
centralizada. El sistema vigente privilegia la transparencia en el criterio de ordenamiento,
que est basado en una puntuacin de diversos indicadores (grado, antigedad calificada,
aptitud docente, antigedad en el grado actual y antigedad en la carrera). Algunos
anlisis sostienen que la rigidez y el carcter formalista de este sistema no considerara las
necesidades especficas de los centros ni de los estudiantes a la hora de asignarles docentes
(Santiago y otros, 2016).
En la carrera docente vigente, la nica distincin entre los docentes de aula se genera a
travs del pasaje de grado, producto de la antigedad en el mismo cargo. La movilidad
hacia puestos con otras tareas o responsabilidades se reduce a los cargos de gestin y
direccin de los centros educativos, lo que suele provocar el alejamiento del aula de los
docentes con mayor experiencia y formacin127 (BID, 2015).
En la educacin inicial y primaria los maestros son contratados por cargo. Los cargos
docentes estn adscriptos a un centro educativo y se constituyen en unidades de 20 horas
semanales de dedicacin con un nico grupo de alumnos, si se trata de una escuela urbana
comn128. Una vez que se elige un cargo con carcter efectivo en una escuela se permanece
en ella hasta tanto no se solicite traslado a otra.
En la educacin media el contrato docente se realiza por horas de clase y no por cargo, con
excepcin de los cargos de docencia indirecta y los de profesores en escuelas agrarias del CETP.
En Uruguay la figura de mentor, que brinda otras atribuciones a los docentes dentro de los centros sin que tengan que
127
aspirar a cargos fuera del aula, no est prevista en la estructura de cargos del Estatuto del Funcionario Docente.
128
La unidad bsica en las escuelas rurales comunes es de 25 horas.
129
Si bien el artculo 41 de la Ley General de Educacin establece que el Estado procurar la concentracin horaria de
los docentes en un centro educativo y se fomentar su permanencia en el mismo, esta disposicin legal no se refleja en
el procedimiento administrativo de asignacin de docentes a los centros, especialmente en educacin media, ya que el
sistema dificulta la concentracin de horas y el desarrollo de la colegialidad profesional.
130
Para un desarrollo ms extenso y profundo de este tema, ver INEEd (2014: 213).
158
Por su parte, los cargos de direccin efectivos son asignados por concurso. Pueden acceder
a ellos los docentes de grado 4 o superior que tengan aprobado el curso de directores.
Estos cargos se mantienen hasta que exista la voluntad expresa de renuncia o traslado. Los
cargos de direccin interina quedan a disposicin anualmente y pueden ser retomados por
el mismo director o por otro.
Cuadro 3.4. Nmero de centros en los que trabajan los docentes. Ao 2015
131
Existen diferentes formas de definir las condiciones de trabajo. La primera refiere a las cuestiones estructurales y
objetivas de la actividad laboral como el salario, el tipo de contrato y la carga horaria, la estabilidad y la estructura de
la carrera, la carga fsica y mental de las tareas o los aspectos organizacionales. La segunda se construye a partir de la
valoracin que los individuos tienen de su trabajo en trminos de satisfaccin o insatisfaccin (condiciones laborales en
sentido subjetivo) (Castillo y Prieto, 1983).
159
2 DE CADA 10 TRABAJA
EN 1 CENTRO TRABAJA EN 3
profesores de CENTROS O MS
educacin media
42% 18%
trabajan
en 3 o ms
TRABAJA
40%
EN 2 CENTROS
centros
educativos.
Basado en cuadro 3.4. Nmero de centros
en los que trabajan los docentes. En porcentajes.
Ao 2015
Cuadro 3.5. Porcentaje de docentes con trabajos fuera del sistema educativo obligatorio. Ao 2015
Primaria pblica Primaria privada Secundaria pblica Secundaria privada Tcnica Total
Total 16 13 25 30 31 23
En el CFE 2 1 7 5 3 4
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.
Como se ha sealado en distintos anlisis (INEEd, 2014; Pasturino, 2015) las dos formas de
contratacin por cargo y por horas determinan las tareas profesionales que se reconocen
y remuneran, y modelan las condiciones de trabajo y la carga laboral de los docentes.
160
pedaggicas entre el grupo de pares del centro. Esto implic la creacin de cargos docentes
con un paquete de 30 horas semanales, de las cuales 25 se encontraban destinadas al
dictado de clases y 5 a tareas de coordinacin. El propsito de esta distribucin era
contribuir a generar vnculos con el centro educativo y a disminuir el multiempleo docente.
Sin embargo, la fragmentacin del diseo curricular y la persistencia en la eleccin de
pequeos grupos de horas (menores a 30) impidi que se cumpliera de forma cabal con el
objetivo perseguido.
Si bien en promedio los docentes trabajan, formalmente, menos horas que otros
profesionales y tcnicos (30 horas semanales versus 37 en el ao 2012)133, se registran en
promedio 10 horas semanales adicionales de trabajo que se realizan en la casa, frente a
media hora semanal para otros profesionales y tcnicos. Considerando el total de horas
en los centros y en el hogar, el trabajo docente alcanza en promedio una cantidad similar
(40 horas) de tiempo de trabajo que otras ocupaciones comparables (INEEd, 2016b). Estas
tareas no reconocidas o invisibles constituyen una carga muy significativa sobre
la vida cotidiana de los profesionales de la educacin que, por lo general, se realizan en
detrimento de la vida familiar y de actividades de ocio y de desarrollo personal o profesional.
Otro factor relevante que define la calidad de las condiciones de trabajo es la carga laboral.
El trabajo docente es una tarea sumamente compleja, demandante y de una importante
carga psicolgica (Esteve, 1994). Un modo necesariamente reductivo de abordar
esta cuestin es considerar la cantidad de estudiantes por grupo que atienden los docentes.
En el caso de la educacin primaria, el CEIP ha avanzado con una poltica de disminucin
de la cantidad de estudiantes por grupo134. La tasa de alumnos por maestro es menor en
escuelas de contexto desfavorable, lo que muestra el criterio poltico de asignacin de
recursos, a favor de los ms desfavorecidos (cuadro 3.6).
Cuando un docente dispone de 2 a 5 horas de clase se asigna una hora adicional de coordinacin; de 6 a 10, 2 horas; de
132
161
Cuadro 3.6. Alumnos por maestro en el total de escuelas urbanas, en las de contexto sociocultural
muy desfavorable y muy favorable, y su diferencia. Aos 2006-2015
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Grfico 3.4. Alumnos por grupo en ciclo bsico de educacin secundaria pblica. Aos 2008-2015
32
31
31
30
29
28
27
26
26
25
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Rendicin de Cuentas de la ANEP 2016.
Por otra parte, aunque en los ltimos diez aos se observa una diminucin continua de la
matrcula de la educacin media bsica del CES, el nmero de horas docentes asignadas
y la cantidad de grupos ha aumentado en forma constante desde el ao 2007135. Al mismo
tiempo, el nmero de profesores que haba crecido fuertemente entre 2008 y 2010 ha
desacelerado su crecimiento en los ltimos cinco aos, por lo que es posible afirmar que,
en promedio, los docentes de este ciclo estn asumiendo ms cantidad de horas.
162
clases y de correccin de trabajos, y escasas posibilidades de trabajar en equipo debido a
las dificultades de coordinacin que se presentan en muchos centros. Los directores suelen
enfrentar fuertes limitaciones para gestionar planteles docentes a menudo numerosos y
cuya composicin puede cambiar todos los aos (INEEd, 2014; Santiago y otros, 2016).
115
110
105
100
95
90
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
24
en las escuelas pblicas.
ALUMNOS
2015
Basado en cuadro 3.6. Alumnos por maestro en escuelas
urbanas y brecha entre quintiles de contexto sociocultural
de la escuela. Aos 2006-2015
163
Qu opinan los docentes sobre su formacin en servicio?
Los principales motivos que declaran en la Encuesta Nacional Docente 2015 como
limitaciones para participar de actividades de formacin continua son: el horario laboral139,
la falta de inters y de incentivos para invertir tiempo y energa en capacitarse, y la
136
Objetivo estratgico 4.3: "Profundizar la poltica de desarrollo de los posgrados docentes". Objetivo estratgico 4.4:
"Fortalecer y extender las propuestas de formacin permanente de los docentes".
137
En el mbito pblico los cursos son ofrecidos por diversas instituciones parte de o estrechamente vinculadas con
la ANEP: el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores Juan E. Pivel Devoto (IPES) del CFE, el Programa de
Apoyo a la Escuela Pblica Uruguaya (PAEPU), la Direccin de Planeamiento y Evaluacin Educativa del CES, el Centro
de Recursos para Alumnos Ciegos y con Baja Visin (CER), el Centro de Recursos para Estudiantes Sordos (CERESO),
reas Pedaggicas, el Departamento Integral del Estudiante (DIE), la formacin del Espacio Educativo y TIC, el ProCES, la
Inspeccin General, el Centro Ceibal y las Unidades Regionales de Educacin Permanente (UREP) del CETP. Para el rea
rural uno de los establecimientos de referencia es el Centro Agustn Ferreiro (CAF). La oferta de la ANEP se complementa
con cursos, diplomas y maestras de nivel universitario, principalmente a cargo de la Facultad de Humanidades y Ciencias
de la Educacin de la Udelar, el Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH), la UCU, la UM, el Centro de
Docencia, Investigacin e Informacin del Aprendizaje (CEDIIAP), la Universidad ORT Uruguay (ORT), la UDE y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Uruguay).
138
En cumplimiento con los lineamientos y objetivos estratgicos de la ley presupuestal enviada al parlamento por la ANEP
en 2015, el CFE cre en el ao 2015 una Comisin de Educacin Permanente y Posgrado. Esta comisin est integrada
por: los consejeros del CFE, la Direccin del IPES, la coordinadora de Educacin permanente del IPES, un delegado de
los coordinadores acadmicos nacionales del CFE, un representante de la ATD del CFE y delegados de cada uno de los
subsistemas (CEIP, CES, CETP). Tiene por finalidad definir los cursos de educacin permanente y posgrados dentro del
marco de una poltica de educacin permanente y posgrados del CFE.
La limitacin impuesta por el horario laboral fue sealada por el 70% de los profesores de educacin media y por la
139
164
accesibilidad de la oferta, vinculada con los costos de la capacitacin140 y la distancia141.
Aunque con algunas diferencias, en lneas generales estas restricciones percibidas por los
docentes siguen el mismo patrn que en otros pases142.
Grfico 3.6. Docentes que afirman haber participado de instancias de formacin continua en el
ltimo ao, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
80
76 76
71 71 70 71
70 69 69
68 68 68
65
62
60 59
50
48
40
30
20
10
0
Primaria pblica Primaria privada Secundaria pblica Secundaria privada Tcnica
Por ltimo, una barrera relevante, especialmente indicada por los maestros de primaria
pblica, es la de no cumplir con los prerrequisitos.
140
Una docente entrevistada en el estudio sobre maestros noveles seal: Nuestra formacin en general est dentro de
lo privado. Est el IPES ahora que ofrece algo, pero hay algunas cuestiones que nos interesan que no estn dentro de la
formacin pblica, sino solamente dentro de la privada (INEEd, 2016a).
141
Cerca de un tercio de los docentes menciona que el desarrollo profesional es muy caro o inaccesible. Entre los
maestros de primaria pblica, la justificacin brindada en tercer lugar (35%) refiere a las limitaciones que imponen las
responsabilidades familiares. La falta de oferta en la regin donde se desempean o viven fue el principal motivo aludido
en las respuestas abiertas de los docentes del interior. Otros motivos expresados incluyen el no haber sido seleccionados
para cursos a los que queran asistir, el formato inadecuado en tareas, horarios y tiempos, el cansancio y el estar en
la etapa final de la carrera (INEEd, 2016a).
142
Las dos principales barreras para participar en actividades de formacin aludidas por docentes de otros pases en el
estudio Talis (OCDE) fueron el horario de trabajo (51%), la falta de incentivos (48%) y el costo de los cursos (43%).
143
Se puede llegar a un grado 4 sin tener ttulo docente en la educacin media. Para el pasaje de grado, el recurso que
se implementa para proveer cargos y la obtencin del grado docente es la efectivizacin. Sin embargo, es un fenmeno
reciente que se utilice la acreditacin de un ttulo docente como requisito excluyente de los concursos de efectivizacin.
Los ltimos ingresantes a la carrera docente solo tienen grado si concursaron por su efectivizacin y recin a partir de ah
van ascendiendo en la escala por antigedad. Estos coexisten con los docentes que entraron dcadas atrs cuando para el
ingreso y efectivizacin no se requera del certificado de titulacin.
165
Grfico 3.7. Porcentaje de profesores de media bsica que emprendieron actividades de desarrollo
profesional en los 12 meses anteriores a la encuesta. Ao 2013
100 96
92
90 89
85
80
72
70
60
50
40
30
20
10
0
Chile Bulgaria Portugal Brasil Mxico
Fuente: Talis (2013), pases seleccionados.
144
El acompaamiento ampla el territorio prctico y conceptual de la formacin inicial. Mediante el acompaamiento el
docente puede alcanzar una mejor comprensin de los procesos pedaggicos, de las reglas no escritas, del saber hacer
y, adems, tiene la posibilidad de analizar sus prcticas pedaggicas, comprenderlas y reorientarlas, si fuera necesario
(Boer Romero, sin ao: 19).
Las calificaciones comprenden un puntaje del 1 al 100 y un juicio valorativo: graves reparos, observado, aceptable,
145
bueno, muy bueno y excelente (artculo 37 del Estatuto del Funcionario Docente).
146
El puntaje de aptitud para el docente se basa en los juicios de inspectores de la actuacin en el aula, juicios anuales
de directores o responsables del servicio, los cursos de perfeccionamiento docente realizados en el ao, los trabajos
de investigacin y otras actividades relacionadas con la docencia y acreditadas, las observaciones disciplinarias y los
registros de la actividad docente (planificacin, libretas de calificaciones, etc.).
166
Cmo perciben los docentes el rol de los directores?
Dentro de los lmites y mrgenes de accin definidos por el modelo actual de organizacin
del sistema y de los centros educativos, el modo en que los directores gestionan el
centro educativo incide fuertemente en la forma en que los docentes realizan su trabajo
y en el modo en que se promueve, o no, el trabajo colaborativo. El aporte pedaggico y
administrativo de la direccin, as como el clima laboral que promueve, son elementos
importantes para incentivar la permanencia y el compromiso del docente con el centro y
su dedicacin al trabajo con los estudiantes (INEEd, 2014).
Si bien el rol del director es fundamental para el proceso educativo del centro, el sistema de
incentivos para su desarrollo profesional no est claramente orientado. La centralizacin
de la toma de decisiones, el peso de las responsabilidades administrativas de las tareas
cotidianas y la inestabilidad del cuerpo docente plantean dificultades para desarrollar
comunidades de aprendizaje y fortalecer el liderazgo directivo (Santiago y otros, 2016).
A la vez, sus salarios son bajos con relacin a los de los docentes, teniendo en cuenta las
responsabilidades que se asumen (INEEd, 2016b).
Pese a ello, segn la Encuesta Nacional Docente 2015, los docentes consideran que los
directores son competentes en su tarea: en promedio, entre el 60% y el 70% de los
maestros considera que los directores resuelven de buena forma los conflictos y planifican
y organizan adecuadamente el trabajo, valoracin que es ms baja entre los profesores de
la educacin media tcnica y secundaria pblica (grfico 3.8).
Grfico 3.8. Frecuencia con la que los directores son considerados competentes en las tareas de
planificacin y organizacin del trabajo, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
100
3 4 1 1 1
2 5 5
4 5 5
90 8
12 6
80 17
19
21
19
70
35 No tengo trato
60 29 Nunca
31
50 Raramente
33 29
A veces
40 Casi siempre
Siempre
30
20 47 47
40
34 36
10
0
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Tcnica
pblica privada pblica privada
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Su jefe o supervisor inmediato es bueno planificando y
organizando el trabajo?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).
167
Por su parte, la evaluacin respecto de la frecuencia de las tareas de acompaamiento de
los directores es mayor en educacin inicial y primaria y en secundaria privada, que en
secundaria pblica y en educacin tcnica (grfico 3.9).
Grfico 3.9. Frecuencia con la que los directores dan su opinin a los docentes acerca de su
desempeo, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
100
5 4 1 1 5
90 7 13
13 17
80 23
15
70 29 21
25 No tengo trato
60 17
Nunca
29
50 Raramente
23 23 27 A veces
40 27
Casi siempre
30 20 Siempre
15
20 13
36 35
10 22
19 16
0
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Tcnica
pblica privada pblica privada
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Su jefe o supervisor inmediato le da su opinin acerca
de cmo desempea usted su trabajo?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).
Los maestros noveles consideran que los directores juegan un rol importante en la
evaluacin, dado que conocen y siguen de cerca su trabajo, los estudiantes que tienen a
cargo y las caractersticas de la escuela en la que trabajan (INEEd, 2016a). Sin embargo,
una parte no menor de estos maestros considera que el director de su escuela no brinda
orientaciones adecuadas porque carga con un exceso de tareas y responsabilidades147.
Primaria
pblica
En EDUCACIN MEDIA
Secundaria
la mayora de los docentes pblica Educacin
dice que recibe POCA
tcnica
SIEMPRE O
RETROALIMENTACIN CASI SIEMPRE
[En contraposicin al inspector] el director es ms cercano, es ms cotidiano [...] Pero un director con 24 grupos no
147
puede, no es falta de estar, de prestar atencin, de pedir acompaamiento, es imposibilidad real, falta gente adentro de la
escuela! Falta gente que acompae, falta gente para pensar (Montevideo, maestra) (INEEd, 2016a).
168
Cmo perciben los docentes el rol de los inspectores?
En lo que respecta al asesoramiento y control del trabajo de los docentes, la supervisin del
inspector se desarrolla mediante visitas al aula. Segn el sistema de inspeccin vigente en
la educacin primaria pblica, estas visitas deben tener lugar dos veces al ao. La primera,
de carcter orientador, puede ser sustituida por una instancia de trabajo colectivo o sala
con todo el equipo docente de la escuela; la segunda, de carcter fiscalizador, es individual
y debe realizarse en el aula.
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: En qu ao tuvo su ltima visita de inspeccin en el aula?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de la educacin pblica.
La encuesta es un instrumento limitado para abordar una temtica tan compleja. Simplemente nos ofrece una mirada
148
muy general que indicara lo bueno de tener inspeccin ante el posible escenario de no tenerla.
169
la tercera parte de los docentes de media considera ni positiva ni negativa la orientacin
dada, cuestionando, al menos en parte, la utilidad que representa para muchos de ellos
(grfico 3.11).
Un poco menos de la mitad de los docentes de todos los subsistemas de la ANEP acuerdan
con los criterios de la calificacin recibida en el ltimo informe de inspeccin que tuvieron
en su carrera docente (grfico 3.12). Sin embargo, un 20% de los docentes de educacin
secundaria y tcnica valoran negativamente los criterios utilizados en las evaluaciones.
Grfico 3.11. Opinin de los docentes sobre la calificacin y la orientacin brindada por el
inspector. En porcentajes. Ao 2015
100 2
11 2 11 22
90 8 6
16 16
80 24 34 32
25
70
Muy negativamente
60
Negativamente
50 53
63 Ni positiva ni negativa
41 43
40 45 45 Positivamente
30 Muy positivamente
20
10 29 25
23 21 18 19
0
Inicial y primaria Secundaria Tcnica Inicial y primaria Secundaria Tcnica
pblica pblica pblica pblica
Calificacin obtenida Orientacin obtenida
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (preguntas: Cmo evala la actuacin de la inspeccin en esa
ltima visita, en relacin a la calificacin obtenida? y Cmo evala la actuacin de la inspeccin en esa ltima visita, en
relacin a la orientacin obtenida?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de educacin pblica.
Grfico 3.12. Opinin de los docentes sobre la calificacin, la frecuencia y los criterios utilizados
por los supervisores, por subsistema y regin. En porcentajes. Ao 2015
100 1 2
2 2 1
6 5 7 9
90 7 12
22 22 13
80 11
34
70 33 37 40 Muy
22 40 negativamente
60 30 39 Negativamente
40
50 Ni positiva
ni negativa
40 44 31 Positivamente
42 40
30 43 28 Muy
40 32 positivamente
20 33
10 19
20 15
15 16
0 10 4 5 7 7 9
Inicial Secundaria Tcnica Inicial Secundaria Tcnica Inicial Secundaria Tcnica
y primaria pblica y primaria pblica y primaria pblica
pblica pblica pblica
Incidencia de la calificacin La frecuencia Los criterios
en la carrera docente
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (preguntas: Cmo cree que incidi en su carrera funcional la
calificacin de su ltimo informe de inspeccin? y En trminos generales, cmo evala usted la modalidad de evaluacin
de inspeccin en relacin a la frecuencia y los criterios de evaluacin?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de educacin pblica.
170
Una parte significativa de los docentes considera que existen fuertes tensiones entre las
dimensiones formativa y fiscalizadora que realizan los inspectores, y que hay una cantidad
excesiva de instancias de evaluacin y control149. Entre los maestros noveles entrevistados
algunos evalan que las visitas de los inspectores son instancias poco formativas, dado
que no reciben lineamientos de inters. Consideran que se trata de una instancia de
fiscalizacin que, al orientarse fundamentalmente a asignar una calificacin numrica,
genera escasa orientacin o, directamente, desorientacin en su planificacin y sus
prcticas150. Estos maestros dicen sentirse abrumados por lo que solicita el inspector, y
consideran que esas orientaciones no se ajustan a la realidad del aula y los problemas
actuales de la enseanza151. A diferencia de cmo perciben el rol del director, los maestros
tienden a ver al inspector como un ser ajeno y por eso consideran que la Junta Calificadora,
integrada tanto por el inspector como por el director, es la instancia ms adecuada para
evaluar su trabajo (INEEd, 2016a).
Segn muestra el estudio, algunos inspectores son vistos como profesionales que brindan
una mirada objetiva y sugieren mtodos de enseanza para que el docente decida qu
aplicar. Los docentes afirman que la calidad de sus aportes depende de cada inspector,
ya que no reconocen unidad de criterios pedaggicos entre ellos152. A diferencia de la
contribucin del director, al que se percibe cercano pero sobrecargado y con insuficiente
margen o capacidad de accin, los inspectores son valorados muy contradictoriamente en
su contribucin al mejoramiento del desempeo en las aulas y al desarrollo profesional de
los docentes. Su vnculo estrecho con las demandas de implementacin local de polticas
centrales y con la calificacin profesional genera tensiones no menores con su rol de
seguimiento y asesoramiento individual (INEEd, 2016a).
149
Muchas veces los docentes nos sentimos presionados porque nos tienen acorralados. No s, me parece, porque
tenemos el concurso, tenemos una nota aparte de la inspectora, viene la directora y te ve (INEEd, 2016a).
150
Y los inspectores... pienso que a m personalmente, en estos aos que he tenido, no he recibido, salvo una vez, una
orientacin que pueda decir bueno la puedo aplicar y es viable... a veces siento ms que es una fiscalizacin, un control
minucioso por control y no para enriquecer mi prctica educativa (Montevideo, maestra). Los maestros de acuerdo
al inspector cambian la manera de planificar, cambian las decisiones que toman en el aula [...] todo lo que vos hiciste
anteriormente, nada de lo que hiciste estaba bien, no puedo creerlo (interior, maestro). Es un tema eso el inspector te
ve un da 45 minutos como mucho y capaz que trabajaste todo el ao y justo cuando te vio, la clase estaba en un mal da, a
vos justo te dola la muela y ta, te va mal. Y el informe depende de esa visita. Yo creo que al docente se lo debe evaluar en
el da a da, en la clase y con los nios (interior, maestro) (INEEd, 2016a).
Segn los entrevistados, los cambios en las orientaciones ao a ao y los escasos momentos formativos y de discusin
151
171
En los ltimos 10 aos,
EL SALARIO
DE LOS DOCENTES
PBLICOS MEJOR
ms que el promedio de salarios
de los trabajadores uruguayos.
EN CAMBIO, EL SALARIO
DE LOS DOCENTES
DEL SECTOR PRIVADO SE
MANTUVO POR DEBAJO. NDICE MEDIO
DE SALARIO REAL
SALARIO DE DOCENTES
DEL SECTOR PBLICO
SALARIO DE DOCENTES
DEL SECTOR PRIVADO
2005 2015
Basado en grfico 3.13. Evolucin del ndice medio de salarios real general y de la educacin. Aos 1997-2015
172
Cmo han evolucionado los salarios docentes?
El salario es la primera dimensin que los docentes asocian con la falta de prestigio de
su profesin. Esta percepcin se mantiene pese a que entre 2005 y 2016 el salario de los
docentes del sector pblico aument en promedio 65% en trminos reales, lo que equivale
a un 4,6% de incremento acumulativo anual en el poder de compra153.
Este aumento fue superior al del salario real promedio de la economa (54%, un 4% de
promedio anual). Junto con el incremento del presupuesto de la educacin del 3% al
4,5% del PIB, los salarios pblicos repuntaron y superaron a los privados, dado que estos
crecieron a un ritmo inferior (3,3% anual) (grfico 3.13).
El grfico muestra la evolucin del ndice medio de salario real a nivel general y de la educacin
en particular. En el eje vertical se reportan los valores del ndice en base 2003 (2003 es el
100%). En el eje horizontal se muestran los aos. Las lneas muestran los distintos ndices
calculados: ndice de salario real, ndice de salario real pblico, ndice de salario real privado,
ndice de salario real docente pblico e ndice de salario real docente privado.
Grfico 3.13. Evolucin del ndice medio de salarios real general y de la educacin. Aos 1997-2015
170
160
150
140
130
120
110
100
90
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ISR ISR pblico ISR privado ISR docente pblico ISR docente privado
En el informe Los salarios docentes en Uruguay: estructura y evolucin reciente se analiza en detalle la evolucin de las
153
173
Al analizar el salario base de los docentes154, si bien se observa que todos los grados han ido
aumentando desde el ao 2005, los grados mayores experimentaron tasas de crecimiento
real superiores a los inferiores, lo que ha generado una leve recuperacin de la pirmide
salarial155.
Grfico 3.14. Evolucin de los salarios de maestros de primaria y docentes de educacin media.
Aos 2005-2016
19.000
18.000
17.000
16.000
15.000
14.000
13.000
12.000
11.000
10.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Maestro - Grado 1 Profesor primer ciclo - Grado 1 Profesor segundo ciclo - Grado 1
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del rea de Estadstica y Anlisis, Direccin Sectorial de Programacin y
Presupuesto, ANEP.
Nota: los salarios se expresan a valores constantes con base de 2013. Corresponden a docentes titulados, efectivos, con
una carga horaria de 20 horas. Incluye el salario bsico ms aumentos y partidas de alimentacin.
A pesar de que han mejorado sensiblemente los ingresos salariales docentes en la ltima
dcada, todava existen diferencias significativas con los de otras ocupaciones tcnicas y
profesionales similares (INEEd, 2016b). En el transcurso de su carrera los docentes tienen una
estructura salarial mucho ms plana que los otros profesionales comparados, lo que explica
que la diferencia de ingresos al comienzo y al final de la carrera sea relativamente baja.
154
Excluye los incentivos.
155
En 2005 el pasaje de grado 1 a grado 4 implicaba una diferencia favorable del 13% en primaria y primer ciclo de
secundaria y 11,5% en segundo ciclo. Esta diferencia aument a 16% en promedio en todos los ciclos en 2016. La diferencia
del pasaje de grado 4 a grado 7 en 2005 era 39% en promedio y pas a ser 41,7% en 2016 (INEEd, 2016b).
174
Los docentes se sienten reconocidos? Qu confianza tiene la opinin
pblica en ellos?
Por su parte, la encuesta de Opinin Pblica realizada por el INEEd en 2015 revela que
la sociedad declara tener confianza en los profesionales de la educacin: un 66% de la
poblacin uruguaya mayor de 18 aos confa en la tarea que realizan los maestros de inicial
y primaria, mientras que, en el caso de la educacin media, el valor desciende al 47%
(grfico 3.16).
156
Estamos cargados de responsabilidad social y, por otro lado, no somos nadie. La imagen est devaluada, hay una
ambigedad de que la educacin salva todos los problemas, por tanto, somos culpables de todo lo que est mal y despus
no se nos ve como un profesional con valor, que lo somos(Montevideo, maestra). Antes al maestro se lo vea como un
modelo, un referente a seguir. Hoy en da me parece que no, que no es valorado, y esa confianza tambin est perdida.
Como que ellos caen y si tienen que decirte algo que ven que ests haciendo mal te lo dicen y no de la mejor manera
(Montevideo, maestra) (INEEd, 2016a).
157
El 52% de los adolescentes y jvenes consultados por la ENAJ 2013, que estaban o haban cursado educacin media,
calificaban la preparacin, el inters y la dedicacin de los profesores con una puntuacin alta (8-10), mientras que un 43%
le asignaba un puntaje medio (5-7).
175
Grfico 3.15. Reconocimiento de la comunidad educativa, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
100
90
80
70
60
56
54
50 50 51 50
48 48
46
44 43
41 42
40 40 40
36
33 34
30 30
27 27 26
23 24
20 18 18
14
12
10 9 9 8 9
7 6 6
4
0
Por sus Por sus Por la direccin Por la inspeccin Por los padres Por los No recibi
compaeros alumnos del centro de los alumnos integrantes reconocimiento
de la comunidad
donde se localiza
el centro
Grfico 3.16. Confianza de la opinin pblica en los maestros y profesores de educacin media. En
porcentajes. Ao 2015
100
5
3 13
90
4
80
26
70
35
60
No opina
Ninguna
50
Poca
38
Bastante
40 Mucha
30 34
20
28
10
13
0
Maestros Profesores
Fuente: Encuesta de Opinin Pblica 2015, INEEd (preguntas: Cunta confianza le merecen a usted los maestros y
maestras de educacin primaria? y Cunta confianza le merecen a usted los profesores y profesoras de educacin
media?).
176
Conclusiones
Como se seal en el comienzo de este captulo, para contar con ms y mejores docentes,
competentes y motivados para incrementar sus capacidades como educadores se requiere
de una serie de condiciones que incentiven y sustenten el trabajo cotidiano en las aulas y en
los centros a lo largo de su carrera profesional. Este complejo entramado de condiciones
objetivas y subjetivas se construye al menos en tres niveles: a nivel del sistema educativo
en su conjunto (mediante polticas que definan las reglas y la asignacin de recursos ms
adecuados), a nivel local (a travs de la creacin de diversas redes y grupos de apoyo,
formacin continua y supervisin profesional) y a nivel de cada centro educativo (mediante
prcticas de gestin que promuevan el trabajo en equipo, la mejora del desempeo y la
reflexin sobre la enseanza y el aprendizaje) (Vaillant 2013; Vaillant y Marcelo, 2015).
Con respecto a la formacin inicial que reciben, los docentes identifican fortalezas y
debilidades. Destacan, en general, que han recibido preparacin profesional en torno
al domino de los contenidos clsicos del programa o de la disciplina a ensear y su
didctica. En el caso de la educacin media, los docentes destacan la fuerte orientacin
asignaturista de la carrera, que encierra la ausencia de una visin ms integrada de la
realidad del aula. Entre las falencias o debilidades de la formacin inicial, la mayora de los
177
docentes sealan no haber sido formados en enfoques y metodologas educativas adaptadas
a las necesidades de una tarea desarrollada en contextos heterogneos, con diversidad de
alumnos y su multiplicidad de dificultades de aprendizaje. Del mismo modo, destacan la
escasa formacin en competencias para el uso de las TIC como herramientas para estimular
el aprendizaje de los estudiantes.
La idea de que se debe asentar el ejercicio profesional docente sobre el dominio de un stock
delimitado de conocimientos y preceptos y sobre el control jerrquico de su transmisin
encuentra lmites evidentes frente a los desafos de las nuevas tecnologas de la informacin
y de la experiencia vital de las nuevas generaciones. Este tipo de dominio no alcanza
para movilizar el inters y las energas necesarias que motiven ambientes y procesos de
aprendizaje ms abiertos, basados en la colaboracin, la exploracin y la reconstruccin
permanente del sentido.
Si bien en promedio los docentes trabajan contractualmente menos horas que otros
profesionales y tcnicos (30 horas semanales contra 37 en el ao 2012), se registran en
promedio 10 horas semanales adicionales de trabajo que realizan en su casa, frente a media
hora semanal para otros profesionales y tcnicos.
Podra sostenerse que la forma en que se estructura la carrera, las condiciones de trabajo
y los salarios tienden a operar en muchos casos como estmulos sistmicos negativos,
que generan desgaste o erosin del compromiso y de las competencias profesionales.
178
La dispersin de horas, el cargo a tiempo parcial y la falta de remuneracin del tiempo
que debera dedicarse en el centro para atender otras tareas limitan el desarrollo de la
profesionalidad del rol docente.
Con relacin a la formacin en servicio, la evidencia permite afirmar que los docentes
encuentran dificultades que podramos denominar estructurales. Las limitaciones para
participar de actividades de formacin continua tienen que ver con la superposicin con
el horario laboral, la falta de incentivos para invertir tiempo y energa en capacitarse, y la
accesibilidad de la oferta, vinculada a los costos de la capacitacin y a la distancia.
Pese a las dificultades que pueden llegar a tener los directores de los centros por la
sobrecarga de trabajo administrativo y de gestin que poseen, los docentes consideran que
son competentes en su tarea. Ms de la mitad creen que los directores resuelven de buena
forma los conflictos y organizan adecuadamente el trabajo, valoracin que desciende entre
los profesores de la educacin media tcnica y secundaria pblica.
Por otra parte, los docentes plantean con claridad la necesidad de contar con un
acompaamiento y evaluacin profesional que realice aportes sustantivos a la mejora
de los procesos de enseanza. Consideran que son los directores y los colegas con ms
experiencia quienes mantienen una relacin de mayor cercana y conocimiento sobre la
tarea que realizan.
Parece ser una opinin bastante generalizada entre los docentes uruguayos la falta de
confianza y reconocimiento social respecto a la tarea que realizan. Se percibe que hay una
gran carga de responsabilidad puesta sobre los centros y su trabajo, que no se corresponde
con el apoyo de la comunidad y de la sociedad en general. Segn los docentes, quienes ms
expresan su reconocimiento son los propios estudiantes.
179
docente continan en manos de diferentes consejos desconcentrados. La centralidad de los
educadores en cualquier propuesta de mejora de las enseanzas est quizs exigiendo una
estrategia pas, que ordene prioridades, genere regulaciones y asigne recursos hacia los
diferentes actores pblicos y privados implicados en esta compleja tarea.
180
Oferta y demanda de docentes
La insuficiente oferta de docentes titulados frente a los requerimientos de la
demanda del sistema educativo constituye un problema de larga data. Hace
ms de 50 aos, el diagnstico del estado de la educacin publicado por la
Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE) mencionaba como
debilidades de la profesin las altas tasas de rezago y desercin y el bajo nivel
de titulacin de los institutos de formacin de docentes (CIDE, 1964). No
obstante, el problema de la relacin entre oferta y demanda de educadores
presenta matices diferenciados entre los distintos niveles del sistema.
158
Se trata de un fenmeno caracterizado por el aumento Dada una mejora de la retencin, entre
de la esperanza de vida de las personas, el ingreso de la
mujer al mercado de trabajo y el aumento en la cantidad 2006 y 2015 se produjo un aumento del
de aos de educacin de la poblacin.
159
Debe considerarse que entre 2005 y 2015 se pas de La tasa de egreso de maestros ha disminuido del 21%
161
104 escuelas de tiempo completo y tiempo extendido a en 2006 al 14% en 2015 (elaboracin propia a partir de
242, proceso que increment al menos en parte la Anuarios del MEC). En 2006 la cantidad de egresados de
demanda de docentes. magisterio fue de 1.344 y en 2015 cay a 712.
Se pas de 28 estudiantes por grupo en 2006 a 24 en
160
Segn la resolucin n 439 del Consejo Directivo Central
162
181
nmero de estudiantes matriculados en desempearse en cargos relacionados con
educacin media bsica (11,6% teniendo en la educacin sin ejercer la docencia y otros
cuenta los estudiantes del CES y el CETP). A combinan algunos de estos cargos con unas
su vez, secundaria increment el nmero de pocas horas de docencia directa (Pasturino,
grupos (pas de 3.769 a 4.504) y la cantidad 2015). Como resultado de esta dinmica,
de docentes (de 12.750 a 16.411 ). 163
el 46% de los egresados de formacin
docente no tiene como trabajo principal la
Este proceso de crecimiento durante enseanza en aula (ECH 2015).
la ltima dcada coexiste con un dato
estructural: segn la Encuesta Nacional Eficiencia de las carreras de
Docente de 2015 solo el 67% de los formacin docente
profesores de secundaria pblica posee
ttulo. Adems, en algunas asignaturas, El 32,9% de las personas de hasta 40 aos
como Ingls, Matemtica y Fsica, de edad que alguna vez cursaron formacin
este porcentaje es considerablemente docente pero no cursan actualmente
ms bajo. Por su parte, la educacin no culmin la carrera; sin embargo, son
secundaria privada tambin presenta tasas las personas ms jvenes las que menos
insuficientes de titulacin docente (57%). culminan los estudios. Asumiendo que estas
ltimas seran las que ms recientemente
La baja tasa de titulacin de los docentes cursaron formacin docente, es posible
en actividad obedece a la muy baja tasa de concluir que la evolucin del egreso ha ido
egreso de los profesorados pblicos, cuya empeorando a lo largo del tiempo.
evolucin no ha mejorado en la ltima
Cuadro 3.7. Porcentaje de personas de hasta 40
dcada. Si bien varios motivos podran
aos de edad que cursaron formacin docente
explicar la baja titulacin docente en media, y no asisten actualmente, por finalizacin,
se destacan las exigencias y caractersticas segn tramos de edad
de una formacin inicial que no tiene status
18 a 25 26 a 30 31 a 35 36 a 40
universitario, el bajo atractivo del salario y aos aos aos aos
de las condiciones de ejercicio profesional, Finaliz 43,2 62,0 72,1 73,6
as como la disminucin del reconocimiento No finaliz 56,8 38,0 27,9 26,4
social de la profesin. Total 100 100 100 100
Fuente: elaboracin propia a partir de la ECH (INE).
A los dficits estructurales del sistema
formador se suma otro factor relevante La edad promedio de los estudiantes de
que contribuye al insuficiente porcentaje formacin docente es alta: aunque se
de docentes titulados: cada ao muchos trata de carreras de 4 aos de duracin, el
profesores bien preparados dejan la 32,9% de los estudiantes tiene ms de 30
actividad de aula para dedicarse a otras aos. Este alto porcentaje de estudiantes
tareas dentro del sistema educativo. Muchos mayores de 30 aos se debe a dos factores.
profesores titulados abandonan el dictado En primer lugar, al hecho de que el ingreso
de clases en secundaria para trabajar en se realiza varios aos despus de finalizar
docencia indirecta (adscriptos, programas la educacin media (en promedio, 4,8 aos
especiales, cursos especiales), otros buscan despus) (ANEP, 2015c), lo que muestra
que en muchos casos no se trata de una
163
Para este clculo se excluyeron los docentes de apoyo
primera opcin en la eleccin profesional.
a la gestin que se comienzan a reportar en el Anuario del
MEC de 2015. En segundo lugar, a que la cantidad de
182
aos promedio que se utilizan para cursar
y alcanzar la titulacin excede en mucho el
tiempo formalmente previsto, lo que est
dando cuenta tanto de dificultades de los
estudiantes y de la oferta formativa, como
del bajo incentivo que la titulacin tiene
para insertarse en el mercado de trabajo
docente164.
164
Segn datos de la ECH 2015, de aquellas personas que
estudiaron magisterio o profesorado y abandonaron los
estudios, el 18,6% no aprob ningn ao, el 28,6% solamente
primer ao, el 35,2% dos aos y el 17,3% tres aos.
165
Un estudio realizado por la consultora CIFRA a solicitud
de la ANEP mostr que existe un alto nivel de abandono, y
que logra egresar en tiempo y forma solo un estudiante de
cada diez. Segn ese estudio, a cuatro aos de iniciados los
estudios, los centros logran retener a un tercio de los que
se inscribieron (ANEP, 2012c).
183
INEEd/Lahore
184
CAPTULO 4
LOS RECURSOS DIRIGIDOS
A LA EDUCACIN
185
186
Introduccin
El objetivo de este captulo es brindar una visin panormica sobre los recursos asignados
a la educacin obligatoria en Uruguay y mostrar algunos aspectos clave de su distribucin,
asignacin y utilizacin. De este modo, el captulo no analiza la eficiencia166 ni eficacia de
los recursos educativos, sino que procura ofrecer elementos de reflexin respecto de si
la magnitud y la forma que adopta el gasto estn orientadas a favorecer el cumplimiento
del derecho a una educacin inclusiva y de calidad para todos. En este marco, se apunta
a favorecer la identificacin de problemas centrales respecto de esta dimensin y la
generacin de hiptesis de cambio en el caso de que se consideren necesarias para el logro
de los principales objetivos de poltica educativa que el pas se ha planteado.
No hay actualmente informacin disponible con la suficiente desagregacin como para realizar un anlisis de eficiencia
166
187
Los recursos son suficientes?
Afirmar que los recursos son suficientes o tienen la asignacin, distribucin y utilizacin
adecuadas para promover el derecho a una educacin inclusiva y de calidad para todos
supone considerar algn estndar contra el cual compararlos. No obstante, como no existe
un acuerdo preciso sobre qu recursos implica una educacin de calidad, es necesario
emplear otras medidas que ayuden a tener una nocin de qu tan cerca se est de esas
medidas de referencia. Por ejemplo, se puede observar qu tan cerca se encuentra Uruguay
de otros pases similares o referentes. Tambin es posible compararse con recomendaciones
de organismos internacionales o de la academia. Por otro lado, analizar cmo se distribuyen
los recursos (pblicos y privados) da cuenta de los compromisos que el Estado tiene con los
objetivos de poltica y de las opciones que la sociedad realiza en un contexto que siempre
tiene recursos limitados (ENIA, 2008). Todas estas comparaciones y anlisis no permiten
afirmar si los recursos son suficientes o no, sino saber qu tan lejos o cerca el pas se
encuentra de ciertos referentes o prioridades.
Para que los pases puedan lograr las metas 2030 de desarrollo sostenible, la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por su sigla
en ingls) establece recomendaciones para los indicadores de gasto pblico dirigido a
educacin como el porcentaje del producto interno bruto (PIB) y de gasto pblico
dirigido a educacin como porcentaje del gasto pblico total. Los valores referenciales
que se establecen son entre el 4 y 6% del PIB, y entre el 15 y 20% del gasto pblico total,
y se sugiere que en los pases no desarrollados se alcance o supere la cota superior. Para
incorporar estas recomendaciones y llevarlas a la prctica, cada pas debera tener en
cuenta sus particularidades y circunstancias167.
El problema con esta referencia es que no tiene una estimacin conceptual detrs, ni un
contexto en particular, ni una distribucin. Qu recursos debera contener ese 6%? Hacia
dnde deberan estar dirigidos? Qu debera suceder cuando hay cada del PIB? Estas son
algunas de las preguntas que dejan de manifiesto la dificultad de tomar este tipo de meta
como referencia. El gasto en educacin como porcentaje del PIB intenta aproximarse al
esfuerzo financiero que el pas realiza en materia educativa en trminos de su capacidad
econmica y mide la proporcin de la riqueza producida que hacia all se dirige. Sin embargo,
no brinda referencias cuanta total, asignacin, distribucin, estabilidad efectivas para el
cumplimiento de objetivos de poltica educativa, ms all de mantener un ratio de referencia168.
167
En otro de sus documentos, la UNESCO desarrolla la importancia de que cada pas realice sus propias estimaciones:
Es imperativo que ms all de las estimaciones de necesidades de gasto, que con valor referencial pueden realizarse
a niveles agregados y que sistemticamente muestran la necesidad de invertir ms en educacin, cada pas desarrolle
esfuerzos por determinar cules son los costos unitarios (por alumno) mnimos imprescindibles requeridos en diversos
contextos y segn diferentes necesidades, a partir de lo cual es posible estimar con mucha mayor precisin, robustez y
consistencia con los principios de una educacin inclusiva, las necesidades nacionales de gasto pblico en educacin
(OREALC/UNESCO, 2007: 67).
168
Si la inversin en educacin se piensa en funcin del PIB, la determinacin de su magnitud estara totalmente
independizada de las necesidades y planes del rgano que la gestiona, ya que el PIB vara de un perodo a otro. La
planificacin del uso de los recursos en educacin no debera estar ligada a variables fuera del control de la autoridad que
asume una responsabilidad con ciertos objetivos de poltica. Si el PIB desciende, el monto total de recursos destinados al
pago de remuneraciones debera ir a la baja?
188
Si bien la evidencia emprica es ambigua respecto a la relacin entre los recursos invertidos169
y los resultados educativos obtenidos, un mayor nivel de recursos no lleva necesariamente
a mejores resultados (Hanushek, 2002; Glewwe y otros, 2011). Sin embargo, los recursos s
importan, especialmente cuando se est bajo determinados niveles de gasto en educacin
(Card y Krueger, 1996; Card y Payne, 2000) o bajo cierto umbral de desarrollo econmico
(OCDE, 2013a). La cantidad de recursos dirigidos a la educacin no asegura mejores
resultados, pero sin insumos adecuados no puede llevarse adelante la actividad educativa.
La cantidad de recursos es una condicin necesaria aunque no suficiente para el logro de
ciertos objetivos de poltica educativa.
En los siguientes apartados se analiza la dinmica del gasto pblico y privado en educacin
durante los ltimos aos, cuantificando el esfuerzo financiero nacional en trminos de
la capacidad econmica (PIB) y del gasto pblico y privado. Luego se describe en qu se
han invertido esos recursos: se estudia la evolucin de la asignacin del gasto pblico
en educacin a las distintas instituciones vinculadas a educacin y cmo se utiliz el
presupuesto de la ANEP en remuneraciones, inversiones y gastos de funcionamiento.
Tambin se analiza la distribucin segn niveles educativos de todo el gasto en enseanza
y cmo esto ha acompaado o no la evolucin del gasto promedio por estudiante.
Finalmente, se analiza si hubo mayor gasto en los nios, adolescentes y jvenes de
diferentes sectores sociales.
169
Se consideran recursos financieros, humanos, infraestructura y materiales.
189
Dos elementos clave del contexto que pueden afectar los
recursos dirigidos a la educacin
El desempeo de la economa
El PIB es el indicador del desempeo de la economa en su conjunto: expresa el valor monetario
de los bienes y servicios producidos en el pas durante un perodo determinado. A travs de este
indicador se observa que la economa de Uruguay tuvo un crecimiento destacable entre 2004 y
2013, con una tasa de 5,3% acumulativa anual. Sin embargo, al terminar el 2013 el PIB comenz
a sufrir una desaceleracin en su ritmo de aumento: se mantuvo estancado a partir de ese ao
e incluso cay levemente entre el 2014 y 2015. Al cierre de este informe, algunas proyecciones
nacionales (CINVE, 2016) indicaban que la economa uruguaya crecera en torno al 0,15% en 2016 y
1,27% para el 2017. Segn la encuesta de expectativas econmicas del Banco Central del Uruguay
(BCU)170, los analistas consultados esperan una variacin del PIB en el rango del 0,26 y 0,5% para
el 2016 y entre 0,5 y 1,1% para el 2017. Las proyecciones de organismos internacionales como
la Comisin Econmica para Amrica Latinay el Caribe (CEPAL)171 estimaban un crecimiento
de entre 0,6% y 1% para el 2017, y las del Fondo Monetario Internacional(FMI)172 estimaban un
0,1% para el 2016 y 1,2% para el 2017, lo que indicara una perspectiva de estancamiento para la
economa nacional con una perspectiva de leve recuperacin para 2017.
190
La evolucin de los recursos pblicos
y privados dirigidos a la educacin
Cmo es la provisin y el financiamiento del total de recursos
financieros dirigidos a la educacin?
Los recursos nacionales dirigidos a la educacin son una medida del esfuerzo, en trminos
econmicos, que realiza un pas para el logro de ciertos objetivos de poltica pblica.
Estos recursos provienen de algn organismo que decide volcarlos a la educacin, de
all viene el abordaje de los recursos desde su financiamiento. Por otro lado, tienen
tambin un destino especfico, lo que supone que hay agentes que efectivamente llevan
adelante la prestacin del servicio educativo. A los recursos vistos desde esta perspectiva
se los denomina provisin. Cuando se estudia el primero de estos aspectos corresponde
observar el origen de los fondos que sostienen la actividad de referencia, mientras que
cuando se analiza el segundo se observa quin realiza la ejecucin del servicio. Segn sea
la naturaleza de los agentes responsables del financiamiento y la provisin, se pueden
considerar cuatro categoras de recursos: financiamiento pblico y prestacin pblica,
financiamiento pblico y prestacin privada, financiamiento privado y prestacin privada,
y financiamiento privado y prestacin pblica174.
En este marco, dentro del financiamiento pblico hay recursos destinados de forma
directa al sector educativo y tributos (aportes, impuestos) que el Estado deja de recaudar
voluntariamente para promover la educacin. A esto ltimo se le llama renuncia fiscal
dirigida a educacin y es parte del esfuerzo del pas hacia el sector, aunque no sea
financiamiento pblico directo175. Por otra parte, el financiamiento privado incluye los pagos
de los hogares a instituciones educativas, los gastos que realizan para compra de materiales
educativos o de soporte a la educacin (por ejemplo, el transporte), los gastos realizados
por las instituciones sin fines de lucro y donaciones de empresas dirigidas a educacin176.
El principal agente pblico que provee educacin formal obligatoria en Uruguay es la ANEP.
Los recursos con los que cuenta le son asignados a travs de las leyes de presupuesto
nacional y de rendicin de cuentas, y el balance de ejecucin presupuestal. De forma
adicional, tambin puede disponer de los recursos o proventos que perciba por la venta de
los bienes o servicios de los distintos consejos de educacin y una proporcin menor de
herencias yacentes, legados y donaciones.
174
Aunque realizar esta distincin entre financiamiento y provisin es importante para el estudio de los recursos dirigidos
a la educacin, en este informe se considera como gasto pblico en educacin a todos los recursos financiados por el
sector pblico dirigidos hacia el sector educativo, independientemente de quin sea el prestador. Lo mismo se aplica
a los recursos provenientes del sector privado: se consideran los gastos realizados por los hogares, instituciones sin
fines de lucro y empresas privadas cuyo destino sea educacin. Asimismo, la distincin entre pblico y privado que se
utiliza considera nicamente si el agente es parte del sector pblico o no, sin entrar en la discusin conceptual desde la
perspectiva del derecho o de la filosofa sobre el carcter pblico o privado de la educacin.
175
Ver artculo Qu es la renuncia fiscal dirigida a educacin?.
Donaciones amparadas por la Ley de Presupuesto Nacional n 18.834. Existen otras donaciones que no fueron incluidas
176
191
El cuadro 4.1 muestra la distribucin de los recursos en educacin correspondientes
al ao 2015, de acuerdo a la naturaleza del agente pblico o privado en cuanto al
financiamiento y la provisin.
Cuadro 4.1. Distribucin del esfuerzo financiero total dirigido a educacin, segn naturaleza del
financiamiento y de la prestacin. En porcentajes. Ao 2015
Prestacin
Financiamiento
Pblica Privada Total
(I.a) Financiamiento, prestacin
(II.a) CAIF
pblica
65,8 1,9
Pblico 74,4
(I.b) Renuncia fiscal, prestacin (II.b) Renuncia fiscal, prestacin
pblica privada
0,04 6,7
(III.a) Donaciones de empresas a (IV.a) Donaciones de empresas a
instituciones pblicas instituciones privadas
0,01 0,03
Privado (III.b) Gasto de hogares en materiales (IV.b) Gasto de hogares e 25,6
y servicios de apoyo en educacin instituciones sin fines de lucro en
pblica instituciones privadas
0,8 24,7
Total 66,7 33,3 100
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el INE, la ANEP, el MEC, la DGI, el BPS y Grau (2001: 6).
192
e instituciones sin fines de lucro destinados a la enseanza privada, que representan
aproximadamente un cuarto del esfuerzo total. En su mayora son pagos de los hogares a
colegios o universidades privadas por concepto de matrculas y cuotas, pero tambin hay
gastos de hogares en clases particulares, cursos sin nivel, gastos en educacin por parte
de instituciones sin fines de lucro y de los hogares para la compra de insumos y otros
servicios (uniformes, tnicas, libros, materiales escolares, transporte escolar).
El 91% de los recursos financieros se canalizan entre instituciones que tienen la misma
naturaleza: de financiador pblico a prestador pblico y de financiador privado a prestador
privado. Hay un 9% de los recursos que tienen financiamiento y prestacin cruzada; ms
del 6% del total corresponde a tributos que el Estado deja de recaudar para favorecer la
educacin ejecutada por instituciones privadas. Por su parte, los recursos con financiamiento
pblico dirigidos directamente a instituciones privadas a travs de programas como los
CAIF y el Programa Aulas Comunitarias (PAC) ascienden a casi el 2% del total178. Estos son
gestionados por organizaciones de la sociedad civil, pero con financiamiento del Estado.
Con menos de un 1% de participacin se encuentran los gastos que realizaron los hogares
para la adquisicin de materiales y servicios de soporte para que los nios, adolescentes
y jvenes asistan a la educacin pblica (cuadrante III.b). Finalmente, las donaciones
efectivas de empresas a instituciones educativas pblicas y privadas y la renuncia fiscal
con destino a instituciones pblicas de enseanza tienen el ltimo lugar en la participacin
de los recursos educativos totales, sumando entre todas menos de un 1%179.
Todos los componentes del gasto en educacin aumentaron en el perodo 2005-2015. Para
el 2015 el total de recursos dirigidos a la educacin representaba un 6,7% del PIB.
El gasto pblico como porcentaje del PIB tuvo un perodo de mayor crecimiento hasta el
ao 2011 y luego una tendencia ms estable hasta el 2015. El incremento fue considerable,
ya que a lo largo del perodo creci casi un punto y medio porcentual del PIB. En el 2005
el gobierno se haba planteado una meta de 4,5% del PIB para la educacin, objetivo
que logr en el 2012. A partir de ese ao el indicador se mantiene relativamente estable.
La referencia del 6% del PIB en recursos pblicos para la educacin sugerida por la
UNESCO y planteada por el partido de gobierno en su programa preelectoral an no ha
sido alcanzada. Incluso considerando la renuncia fiscal dentro del esfuerzo del gobierno,
la suma de la renuncia fiscal y del gasto pblico dirigidos a la educacin ascendi al 5,1%
del PIB en 2015.
Habra que incluir el componente educativo de otros proyectos con formas de gestin similares (por ejemplo, Club de
178
193
En el grfico se observa la evolucin entre el 2005 y el 2015 de los recursos pblicos, privados y
la renuncia fiscal, dirigidos a la educacin, expresados como porcentaje del PIB. En cada barra
(correspondiente a un ao) se identifican con los distintos colores la magnitud de los tres
componentes del esfuerzo dirigido a educacin como porcentaje del PIB.
Grfico 4.1. Evolucin del gasto total en educacin como porcentaje del PIB, segn financiamiento.
Aos 2005-2015
7
6
1,68 1,70
1,59 1,62
1,61
1,53 1,58
5 1,54
3 Financiacin
pblica
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, el BCU, la DGI, el INE, el MEC y el MEF.
Al analizar la renuncia fiscal por separado, entre el comienzo y el fin del perodo se verifica
un leve aumento (0,04 puntos porcentuales del PIB), aunque con un comportamiento
oscilante durante el perodo considerado. El gasto privado tuvo tambin ciertas oscilaciones
en el perodo, aunque aument en 0,3 puntos porcentuales del PIB entre 2005 y 2015.
Sin embargo, cuando se lo compara con otros pases, el gasto pblico en educacin de
Uruguay se encuentra por debajo del promedio de Amrica Latina, particularmente de
Argentina, Costa Rica y Chile181, y de fuera de la regin se encuentra por debajo de Espaa
(grfico 4.2).
181
Hay que considerar que, en el caso de Chile, el financiamiento privado de la educacin tiene una gran importancia
(INEEd, 2014: 280).
194
Grfico 4.2. Gasto pblico directo en educacin formal como porcentaje del PIB, comparacin
internacional. Ao 2012
Argentina 5,1
Chile 4,6
Espaa 4,4
Uruguay 4,3
Bulgaria 3,5
Per 2,9
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el BCU y la UNESCO.
Nota 1: el promedio Amrica Latina corresponde al valor promedio simple de los pases con informacin disponible.
Nota 2: se considera nicamente el gasto pblico dirigido a educacin formal, motivo por el cual el dato no coincide
para 2012 con el del grfico 4.1, en donde se registra un 4,5%.
Sin embargo, utilizar el ratio de gasto en educacin como porcentaje del PIB como indicador
del esfuerzo que se hace por el sector educativo simplifica demasiado la necesidad de
recursos para la educacin que un pas puede tener182. Por eso, es conveniente recurrir a
un indicador que incorpore tanto la riqueza del pas por habitante como la matrcula del
sistema educativo: el gasto promedio por estudiante matriculado con relacin al PIB per
cpita (grfico 4.3).
Grfico 4.3. Gasto pblico en educacin promedio por estudiante como porcentaje del PIB per
cpita, comparacin internacional. Ao 2012
Educacin primaria Educacin media
182
La UNESCO plantea que establecer un mnimo universal de esfuerzo pblico como porcentaje del producto no considera
elementos relevantes como el tamao de la economa, el tamao relativo de la poblacin a ser atendida o la diversidad
de necesidades, como tampoco ayuda a asegurar que el gasto tenga una lgica distinta a los ciclos econmicos (OREALC/
UNESCO, 2007: 66). Si en la comparacin internacional se emplea nicamente el gasto en educacin como porcentaje del
PIB, se puede estar comparando esfuerzos econmicos de poblaciones muy diferentes y con sistemas con coberturas
muy dismiles. Un pas podra estar dedicando menos recursos que otro en trminos de su PIB, simplemente porque su
sistema educativo no demanda tantos recursos por tener, por ejemplo, menos habitantes en edad escolar que atender.
Sin embargo, tambin pueden dedicarse menos recursos a la educacin porque la cantidad de nios, adolescentes y
jvenes que atiende efectivamente el sistema educativo es baja en relacin con la poblacin en edad que debera atender
el sistema educativo, lo cual indicara un problema de cobertura. Entonces, para estos dos casos los ratios de gasto sobre
el PIB podran ser similares, pero el primer caso se corresponde a una situacin de equilibrio deseable y el segundo no.
195
El gasto en educacin
AUMENT
CONSIDERABLEMENTE
entre 2005 y 2015.
7,00
6,00 1,70%
5,00 0,45%
1,42 %
4,00
0,41% 4,56%
PIB
3,19%
3,00
2,00
1,00
1,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Basado en grfico 4.1. Evolucin del gasto total en educacin como porcentaje del PIB, segn financiamiento. Aos 2005-2015
Al considerar el gasto promedio por estudiante con relacin al PIB per cpita para educacin
primaria y media Uruguay mejora su posicin respecto al promedio de Amrica Latina,
pero se encuentra ms rezagado respecto a los pases seleccionados de fuera de la regin.
196
Grfico 4.4. Evolucin del gasto pblico dirigido a educacin como porcentaje del gasto del
gobierno. Aos 2005-2015
30
25
20
15
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Analizar la evolucin en el tiempo del ratio de gasto pblico en educacin sobre el total
del gasto pblico183 permite ver qu tan estable ha sido la participacin de la educacin
en el total de las expensas gubernamentales. Si bien present ciertas oscilaciones en este
perodo, considerando sus extremos hubo un aumento de 7 puntos porcentuales. Entre 2014
y 2015 caen en trminos reales tanto el gasto pblico total como el gasto educativo pblico,
pero la cada del primero fue ms grande que la del segundo, por eso el ratio analizado
aumenta. Esto quiere decir que entre 2014 y 2015 se mantuvo la prioridad fiscal del gasto
pblico en educacin, incluso en un contexto de ajuste presupuestal nacional. Si en lugar
del gasto del gobierno central se considera el gasto pblico social184, la participacin de la
educacin se mantiene relativamente estable (grfico 4.4).
El gasto en educacin y el total del gasto pblico social aumentan ms o menos de igual
forma en el perodo. Esto muestra que la prioridad financiera que la poltica pblica ha
otorgado a la educacin en este perodo entra en un conjunto mayor de prioridades de
carcter social (educacin, salud, seguridad social y asistencia social).
La medida presentada en el grfico del gasto pblico total considera el gasto pblico del
gobierno central, excluyendo las transferencias a la seguridad social. Si se considera el
gasto pblico consolidado incluyendo estas ltimas, el porcentaje del gasto pblico que
se destina a educacin ascenda a 11,7% en 2007 (primer ao disponible) y a 13,5% en
2015, mientras que las recomendaciones de la UNESCO estn entre 15 y 20%. Si bien estas
referencias tienen significativos problemas como se mencion previamente, se las
presenta para tener una nocin de la situacin en la que se encuentra Uruguay.
183
Se considera el gasto del gobierno central. No se incluyen los gastos de gobiernos departamentales, las transferencias
a la seguridad social ni los certificados de crdito.
Los principales componentes del gasto pblico social son los recursos pblicos dirigidos a la educacin, la salud, la
184
197
Cuando se considera el indicador del gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto
pblico total consolidado, en 2012 Uruguay se encontraba por debajo de todos los pases
seleccionados de Amrica Latina y por encima de los elegidos de fuera de la regin en
cuanto a la proporcin del gasto pblico total que destinaba a educacin (grfico 4.5).
Grfico 4.5. Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto total del gobierno, comparacin
internacional. Ao 2012
Chile 19,3
Argentina 15,1
Per 14,4
Uruguay 14,1
Bulgaria 10,7
Espaa 9,2
0 5 10 15 20 25
De forma similar a como ocurra con la comparacin internacional del gasto en educacin
como porcentaje del PIB, este indicador no considera la estructura poblacional de cada
pas. Los pases desarrollados suelen tener poblaciones ms envejecidas y por eso podran
destinar menos proporcin del gasto pblico a educacin en comparacin con los pases
de Amrica Latina, pero ms a salud y a seguridad social. Uruguay tiene una estructura
poblacional que podra tener ms similitudes con la de los pases desarrollados que con la
de muchos pases de Amrica Latina.
Para analizar cmo son las distintas prioridades fiscales en cuanto a los gastos sociales,
es necesario comparar la proporcin del gasto pblico que cada pas destina a educacin,
salud y seguridad social. Al ao 2012, Uruguay era el que ms gastaba en salud y estaba
dentro de los tres que ms gastaban en seguridad social en la comparacin regional. Sin
embargo, estaba claramente rezagado en la proporcin del gasto que destinaba a educacin,
lo cual podra ser en principio consistente con la estructura etaria de su poblacin. No
obstante, se trata de un dato que es preciso tomar en consideracin (grfico 4.6).
198
Grfico 4.6. Gasto pblico social como porcentaje del gasto total del gobierno, comparacin
regional, segn componentes. Ao 2012
40
35
30
25
20
15
10
0
Paraguay Uruguay Ecuador Panam Per Brasil El Salvador Colombia Bolivia Mxico Chile Venezuela Guatemala
En el cuadro se presenta la evolucin del gasto de los hogares en educacin186 entre 2005 y
2015. En la primera fila se observa el porcentaje del gasto en educacin entre el total de los
hogares. En la segunda fila se detalla el porcentaje del gasto en educacin entre los hogares
que gastan en educacin.
Cuadro 4.2. Evolucin del gasto privado en educacin como porcentaje del gasto total de los
hogares (a nivel agregado). Aos 2005-2015
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Todos los hogares 2,6 2,7 2,5 2,6 2,8 2,8 2,8 2,9 3,0 3,1 3,2
Hogares que gastan
7,5 7,6 7,3 7,4 8,2 8,3 8,3 8,4 8,8 8,9 9,1
en educacin
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE, la ANEP, el MEC y el BCU.
185
Todas las estimaciones de gastos de los hogares presentadas se realizaron a partir de la ENIGH 2006, a partir de la
cual se construyeron los valores para el resto de la serie empleando como factores de actualizacin ndices de volumen y
precios. Para ampliar la metodologa de estimacin se puede consultar INEEd (2014: 362 y 363).
186
Para este cuadro no se incluyen otros gastos importantes que los hogares realizan para la educacin como materiales,
libros de texto, transporte para asistir a los centros, vestimenta, campamentos o actividades recreativas vinculadas a la
finalizacin de cursos, entre otros.
199
Del total de hogares uruguayos, solamente un 20% realizaba pagos a instituciones educativas
privadas187. Estos hogares destinaban en 2015 un 9,1% de su gasto total a la educacin188.
No obstante, una comparacin regional sobre el gasto de los hogares en educacin (Acerenza
y Gandelman, 2016) evidencia que los hogares uruguayos gastan a nivel agregado una
proporcin menor en educacin que algunos de sus pases vecinos (grfico 4.7).
Grfico 4.7. Gasto privado en educacin formal como porcentaje del gasto privado total (hogares a
nivel agregado), comparacin regional
Chile 7,7
Per 5,0
Uruguay 2,5
Paraguay 2,2
Brasil 1,9
0 1 2 3 4 5 6 7 8
200
Grfico 4.8. Evolucin del gasto real pblico, privado y asociado a la renuncia fiscal dirigido a
educacin. En millones de pesos constantes. Aos 2005-2015
70
60
50
40
30
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Entre 2005 y 2015, en los aos de crecimiento el gasto pblico en educacin creci; cuando
la economa se estanc o cay el producto, tambin lo hizo el gasto pblico en educacin191.
Pero si bien la educacin no qued excluida del ajuste presupuestal en 2015, su presupuesto
cay menos que el total del gasto pblico, por lo que aument su participacin en el total.
190
Como se ver ms adelante, en 2015 tambin caen los gastos promedio por estudiante.
191
Desde una perspectiva histrica, Azar y Fleitas (2009) encontraron que el gasto pblico total y social tiene a lo largo del
siglo XX un carcter procclico, o sea, que se movi en la misma direccin que la economa, tendencia que se acentu a lo
largo del perodo considerado en ese estudio.
201
Durante los ltimos 10 aos se increment
el GASTO DE LOS
HOGARES EN EDUCACIN.
2,6% 3,2%
2005 2015
Basado en el cuadro 4.2. Evolucin del gasto privado en educacin
como porcentaje del gasto total de los hogares (a nivel agregado). Aos 2005-2015
Dentro del Estado hay distintas instituciones que contribuyen al sistema educativo pblico,
por lo que el gasto pblico en educacin tiene varias fuentes.
202
Grfico 4.9. Evolucin del gasto pblico en educacin segn instituciones ejecutoras, en millones
de pesos constantes. Ao 2005-2015
70
60
50
40
Otros
Udelar
30 ANEP
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF y el INE.
Nota: se expresa la serie en pesos de un ao base (en este caso 2015) para estudiarlos en trminos de su poder de
compra.
El principal agente de educacin pblica es la ANEP, que en 2015 ejecutaba 44.945 millones
de pesos, casi un 68% del gasto pblico en educacin. Su participacin en el total ha cado
en el perodo (en 2005 era del 73%). Si bien todos los agentes aumentaron el presupuesto
real ejecutado, el gasto de las otras instituciones aument a una tasa acumulativa anual
del 15%, mientras que la ANEP lo hizo al 7,5% y la Udelar al 7,8%. Otras instituciones
que destinan recursos a la educacin son el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay
(INAU) (que tiene bajo su rbita el Plan CAIF y otros proyectos educativos), el Ministerio
de Desarrollo Social (MIDES) (que ha apoyado programas educativos en distintos niveles,
como Maestros Comunitarios, Compromiso Educativo, Trnsito Educativo, entre otros),
el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas (MTOP) (que apoya el transporte pblico a
estudiantes), el Plan CEIBAL, entre otras192 (grfico 4.9).
Los recursos que se asignan a los distintos organismos en el sector pblico se pueden
descomponer segn la naturaleza del recurso en remuneraciones, inversiones o gastos de
funcionamiento. Las remuneraciones incluyen todo pago realizado por concepto de trabajo
personal, sean salarios docentes, administrativos, directivos, etc. Las inversiones son gastos
en equipamiento, reparaciones generales, adquisicin de tierras e inmuebles, infraestructura
y otros. Por su parte, los gastos de funcionamiento se destinan a las adquisiciones de
materiales, tanto educativos como administrativos, y suministros (ANEP, 2005b).
192
Ver cuadro A17.2 en el anexo 17.
203
El grfico presenta la evolucin de la desagregacin del gasto de la ANEP para el perodo
2005-2015. En cada ao se representa el total del presupuesto ejecutado de la ANEP como el
100%, y se diferencia con colores el porcentaje que corresponde a remuneraciones, gastos de
funcionamiento o inversiones.
Grfico 4.10. Evolucin de la composicin del gasto de la ANEP segn rubros (remuneraciones,
gastos de funcionamiento e inversiones). En porcentajes. Aos 2005-2015
100
90
80
70
60 79,4 79,3
80,4 80,7 80,3 80,5 81,3 80,8 81,4
84,1 85,2 Remuneraciones
50 Gastos de
funcionamiento
Inversiones
40
30
20
Entre 2005 y 2015 todos los rubros crecieron en trminos reales: las remuneraciones lo
hicieron a una tasa anual del 7,4%, las inversiones al 7,7% y los gastos de funcionamiento al
2,7%. El peso de las remuneraciones creci dentro de la composicin del gasto de la ANEP:
en 2005 representaba el 80,4% y en el 2015 el 85,2%. Este aumento en la participacin
se dio en un contexto de incremento del gasto pblico en educacin total entre el 2005
y el 2014, por lo que hasta ese ao no solo aument la participacin, sino tambin la
cantidad. nicamente entre el 2014 y el 2015 no hubo un aumento del gasto pblico en
educacin, ni del gasto de la ANEP; sin embargo, s aumentaron las remuneraciones de la
ANEP en trminos reales. En definitiva, las remuneraciones fueron prioridad en un proceso
de aumento del gasto pblico en educacin (grfico 4.10).
204
Grfico 4.11. Proporcin del gasto pblico en educacin destinado a remuneraciones docentes y no
docentes, comparacin internacional. En porcentajes. Ao 2012
Argentina 86
Uruguay 81
Chile 79
Espaa 76
Bulgaria 71
Per 60
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Las remuneraciones son la mayor parte del gasto de la ANEP, institucin que a su vez tiene
un peso muy importante en el gasto pblico en educacin (67,6% en 2015). Como el gasto
pblico en educacin es la mayor parte de los recursos totales en educacin (cuadro 4.1),
se puede afirmar que la evolucin de las remuneraciones de la ANEP tiene una influencia
considerable en la evolucin del total general (pblico y privado), ya que representan un
40% del esfuerzo nacional total en la materia.
80 85 % %
Basado en grfico 4.10. Evolucin de la composicin del gasto de la ANEP segn rubros
(remuneraciones, gastos de funcionamiento e inversiones). En porcentajes. Aos 2005-2015
205
Cuando el gasto en remuneraciones docentes es una fraccin importante de la dotacin de
recursos dirigidos a la educacin, una forma de aproximarse al anlisis sobre heterogeneidad
en la asignacin del gasto es estudiar cules son los criterios de asignacin de docentes a
los centros educativos193.
En la distribucin del gasto total en educacin, el nivel que mayor peso tiene es educacin
media, seguido por primaria, terciaria, inicial y primera infancia y, por ltimo, la
educacin sin nivel asociado. Si bien este orden no se modific en el perodo, al comparar
2005 y 2015 los recursos destinados a educacin inicial y primera infancia y a la educacin
media aumentaron levemente su participacin, en detrimento de los recursos dirigidos a
la educacin primaria y la educacin sin nivel. En inicial y primera infancia el aumento
se debe a que ambas fuentes de financiamiento aumentan (aunque la pblica ms que
la privada). En educacin primaria ambas fuentes cayeron, mientras que en media la
participacin pblica aumenta y la privada disminuye levemente. En educacin terciaria se
mantienen ambas fuentes prcticamente sin modificaciones (grfico 4.12).
193
Si las personas tienen necesidades diferentes, cabra esperar que se requiera docentes con habilidades distintas y,
consiguientemente, que los salarios docentes sean diferenciados. Salarios planos o que solo obedezcan a consideraciones
ajenas a las necesidades de los estudiantes revelan una asignacin de recursos ajena a la preocupacin por la equidad y
la garanta al derecho a la educacin (Guadalupe, 2015).
194
Desde una perspectiva econmica, la teora de capital humano de Becker (1964) considera que los aumentos del
conocimiento aumentan el producto a travs de los incrementos de productividad. Cuantos ms aos de educacin tenga
una persona, mayor ser su ingreso (Mincer, 1970 y 1974). Bajo este marco, estudios empricos encuentran que a nivel de
la sociedad en su conjunto, aumentos en el nivel educativo de su poblacin generan mayor crecimiento econmico (Barro,
1996 y 2001; Sala-i-Martin, Doppelhofer y Miller, 2004, entre otros). Sin embargo, la tasa a la que crecen los beneficios
esperados (tanto individuales como los de la sociedad en su conjunto) decrecen a medida que aumenta el nivel educativo,
o sea, cada ao adicional de educacin incrementa el ingreso pero cada vez menos (Psacharopoulos y Patrinos, 2004).
En consonancia con los retornos educativos decrecientes, algunos estudiosenfocados en la primera infancia encuentran
que la inversin en educacin en inicial y primera infancia es la ms rentable para el crecimiento econmico (Heckman,
1999; Heckman y Kautz, 2013; Heckman y Raut, 2013). Desde una perspectiva de equidad, mejora las oportunidades para
el desarrollo, especialmente para nios de contextos vulnerables, ya que ayuda a sentar las bases para el desarrollo
cognitivo y social, y mejora los logros educativos en los siguientes niveles. En cuanto al gasto en educacin primaria,
Manzano y Salazar (2009) afirman que en la medida en que el acceso a este nivel est garantizado de manera universal y
sea financiado por un sistema fiscal progresivo, aumentar la inversin en educacin primaria implicara un beneficio neto
para las clases ms desfavorecidas. En educacin media, si bien podra pensarse en un efecto similar por su carcter
obligatorio, este no es tan claro, porque la cobertura est an lejos de la universalizacin, por lo que incrementar la
inversin en los estudiantes matriculados en este nivel podra favorecer solo a los sectores que estn dentro del sistema.
Sin embargo, este efecto se relativiza e incluso se revierte si se consideran los efectos que puede tener una unidad ms
de recursos en la incorporacin de los adolescentes y jvenes que deberan estar en el sistema pero no lo estn, o por
retener a los que estaban fuera pero se logr incluir. Desde esta perspectiva, claramente el gasto adicional en educacin
media es progresivo. El gasto en enseanza terciaria se puede analizar de forma similar. A este nivel nicamente pueden
acceder los egresados de educacin media, por lo que el acceso est condicionado por el egreso del nivel anterior, que
est an lejos de la universalidad. Desde la perspectiva del aumento del gasto por estudiante matriculado, el incremento
del gasto en este nivel es regresivo, pero si se lo considera desde la perspectiva del gasto adicional para la incorporacin
de adolescentes y jvenes que no estn matriculados, su naturaleza es progresiva.
206
El grfico presenta la evolucin de la distribucin del gasto, considerando el nivel educativo y
la fuente de financiamiento, para el perodo 2005-2015195. El grfico identifica con colores los
distintos niveles educativos, y con tramas la naturaleza pblica o privada del financiamiento
(con rayas los gastos privados y en liso los pblicos). En cada ao, el total de recursos pblicos
y privados corresponde al 100%196.
Grfico 4.12. Distribucin del gasto total en educacin, segn fuente de financiamiento y nivel.
Aos 2005-2015
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inicial y primera Inicial y primera Primaria Primaria Media Media Terciaria Terciaria Sin asignar por Sin asignar por
infancia pblica infancia privada pblica privada pblica privada pblica privada niveles pblica niveles privada
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, CEIBAL, el INE, el MEC, el MEF y el MIDES.
Nota: se incluye el gasto pblico total en educacin y el gasto de los hogares en educacin, que son los que se pueden
desagregar por niveles educativos.
Grfico 4.13. Evolucin del gasto pblico en educacin, segn nivel educativo, en millones de
pesos constantes. Aos 2005-2015
70.000
60.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, CEIBAL, el INE, el MEC, el MEF y el MIDES.
Nota: pesos constantes del 2015: se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para
estudiarlos en trminos de su poder de compra.
Para esta desagregacin se incluyen solamente los gastos directos del Estado y de los hogares, no se consideran las
195
donaciones, gastos de instituciones sin fines de lucro, la renuncia fiscal ni los gastos de hogares en materiales y servicios
conexos, porque no se dispone de su desagregacin por niveles educativos.
196
Si bien los consejos de la ANEP estn bastante asociados a niveles educativos, sera necesario realizar algunas
desagregaciones adicionales para conocer ms cabalmente la distribucin del gasto pblico segn niveles educativos, en
particular entre inicial y primaria, entre educacin media bsica y superior de secundaria, y entre educacin media bsica
y superior, terciaria y educacin profesional del CETP (no es posible realizar esta desagregacin por la complejidad de su
oferta educativa; como el 81% de su matrcula se concentra en educacin media, todos los recursos se consideraron en
este nivel). A su vez, el resto del gasto pblico en educacin por fuera de la ANEP tambin tiene, en gran parte, un nivel
educativo asociado.
207
Si bien el gasto pblico en educacin aument sistemticamente desde el ao 2005 hasta
el 2014 y en 2015 sufri una leve cada, la evolucin del gasto entre niveles educativos
presenta situaciones diversas. El aumento sistemtico en el presupuesto se da en todos los
niveles educativos hasta el 2014, mientras que disminuye en 2015 para educacin primaria
y media, y en inicial, educacin terciaria y educacin sin nivel aumenta (grfico 4.13).
De todas formas, esta evolucin debe ser analizada en funcin de la matrcula de cada nivel
educativo para tener una nocin de cmo el gasto ha acompaado (o no) la evolucin de la
demanda de cada nivel. En el caso de inicial, la matrcula se mantuvo bastante estable en el
perodo 2005-2015, probablemente por la combinacin de los efectos de la disminucin de
los nacimientos y de las polticas de expansin de este nivel. En el caso de educacin primaria,
la matrcula pblica ha descendido sistemticamente por la cada de la poblacin en edad
de asistir a este nivel, la disminucin de la repeticin y la migracin de estudiantes a la
educacin privada. La educacin media tuvo una franca expansin, fundamentalmente por el
crecimiento en la matrcula de educacin media tcnico profesional, que ms que compensa
la leve cada de secundaria. Dentro de esta ltima, fue fundamentalmente el bachillerato el
que disminuy su matrcula al considerar los extremos del perodo, mientras la matrcula de
ciclo bsico a pesar del aumento significativo que tuvo hasta el 2011 y una cada posterior
mantiene en 2015 prcticamente el mismo nmero de estudiantes que en 2005.
El ratio entre el gasto por niveles y la matrcula permite determinar el gasto promedio por
estudiante matriculado. A travs de este indicador se puede observar si los aumentos o
disminuciones en el gasto fueron en la misma direccin y proporcin a los incrementos o
cadas en la matrcula, si se compensan o se superan.
El gasto promedio por estudiante aument durante el perodo considerado en todos los
niveles, tanto en el mbito pblico como en el privado, con la excepcin del 2015 para el
mbito pblico. Sin embargo, al considerar los extremos del perodo, el gasto promedio
pblico en educacin primaria y media creci mucho ms que el privado, lo cual ayud a
disminuir la brecha estructural entre ellos.
208
en cuanto a horas de clase. Si se realiza la comparacin entre la educacin inicial privada
y el Plan CAIF, la situacin es diferente. La propuesta del Plan CAIF ofrece alternativas de
servicios que podran considerarse ms equiparables a la educacin privada en cuanto a
las edades de cobertura, extensin horaria y diversidad de ofertas. La brecha entre el gasto
por estudiante en los CAIF (que incluye inicial y primera infancia) y el de educacin inicial
y primera infancia privada oscila en el perodo, pero estos se mantienen muy prximos
y ambos distantes del gasto por estudiante de la ANEP, que es ms cercano al gasto por
estudiante de primaria, por la naturaleza de su actividad.
En el cuadro se presenta la evolucin del gasto promedio por estudiante. Para cadanivel
educativo se presentan las distintas ofertas. En educacin primaria y media se incluye el ratio
pblico/privado197. Si el ratio se acerca al 100% significa que son exactamente iguales, cuanto
ms pequeo es el ratio ms grande es el gasto por estudiante privado con relacin al pblico;
si, por el contrario, el ratio es mayor a 100%, esto significa que el gasto promedio pblico es
mayor al privado.
Cuadro 4.3. Gasto real promedio por estudiante matriculado en cada nivel, en los subsistemas
pblico y privado. Aos 2005-2015
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Educacin inicial y primera infancia
CAIF 28.497 20.858 16.554 24.268 30.099 37.518 41.189 37.274 36.715
Inicial pblica
28.872 30.972 35.270 42.471 48.202 49.912 56.562 61.047 65.264 68.188 66.080
(ANEP)
Inicial y primera
25.462 26.535 24.582 25.883 27.423 29.886 30.702 38.692 41.146 42.558
infancia privada
Educacin primaria
Primaria pblica 27.866 29.792 33.925 41.074 46.804 54.254 58.45 62.068 66.579 68.946 66.838
Primaria privada 52.304 51.638 53.883 54.798 58.682 63.417 65.712 69.218 75.548 78.925 80.284
Ratio pblico/
privado (en 53,3 57,7 63,0 75,0 79,8 85,6 88,9 89,7 88,1 87,4 88,3
porcentaje)
Educacin media
Media pblica 32.506 35.240 40.351 48.907 57.859 59.064 64.588 69.854 72.716 76.510 73.765
Media privada 86.966 89.633 91.041 94.241 100.218 106.345 109.480 116.290 127.176 133.930 135.881
Ratio pblico/
privado (en 37 39 44 52 58 56 59 60 57 57 54
porcentaje)
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, el MEC, el MEF, el INE, CEIBAL y el MIDES.
Nota 1: se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para estudiarlos en trminos de su poder
de compra.
Nota 2: se consideran los gastos en educacin de los hogares estimados a travs de la ENIGH.
En primaria, el gasto por estudiante es superior en el sector privado que en el pblico. Sin
embargo, la brecha entre ambos tuvo una cada importante al considerar los extremos
197
Las medidas del gasto por estudiante pblico y privado no son estrictamente comparables porque incluyen elementos
de distinta naturaleza (por ejemplo, el sistema pblico incluye todos los gastos asociados a la regulacin y supervisin).
A pesar de ello se realiza la comparacin para tener una nocin de la magnitud de ambos y sus diferencias (ver artculo
Qu entendemos por gasto por estudiante?).
209
del perodo, ya que el gasto promedio en el sector pblico creci a una tasa anual del
8,5%, mientras que el privado lo hizo a una tasa del 4,5% acumulativo anual. La brecha
se redujo sistemticamente hasta 2012 y luego se mantuvo prcticamente estable. El gasto
pblico por estudiante promedio en educacin primaria aument sistemticamente hasta
el 2014198, hecho que se refleja en la disminucin de los tamaos promedio de los grupos
(de 28 a 24 estudiantes por grupo entre el 2006 y el 2015).
En educacin media, la brecha entre el gasto por estudiante pblico y privado cae al
considerar los extremos del perodo, porque el gasto en el mbito pblico creci a una tasa
acumulativa anual del 9%, mientras que el privado lo hizo a una tasa del 4,5%. Al igual que
en primaria, en media pblica tambin aument sistemticamente el gasto por estudiante
hasta el 2014, vinculado en parte a la disminucin del tamao de los grupos de secundaria
entre el 2005 y 2015.
Para comparar el gasto por estudiante en Uruguay con el de otros pases se emplea el
gasto por estudiante promedio como porcentaje del PIB per cpita (grfico 4.3)199. Uruguay
se encuentra por encima del promedio de Amrica Latina, pero por debajo de casi todos
los pases seleccionados, tanto en primaria como en media. O sea, en el sistema pblico
uruguayo se invierte menos por cada estudiante que en varios de los pases seleccionados,
incluso considerando la capacidad econmica y la cantidad de poblacin.
Como se seal al comienzo de este captulo, las proyecciones de poblacin para las
edades que deben asistir a la educacin obligatoria han cado en los ltimos aos, lo que
ha afectado desde hace ya un tiempo la poblacin objetivo de educacin primaria y, a
partir de 2012, de educacin media bsica. Esto abri una ventana de oportunidad para
que con los mismos recursos por estudiante pueda aumentarse la cobertura, es decir, la
proporcin de adolescentes y jvenes atendidos. Esto ya viene ocurriendo en educacin
media, donde an no es universal la cobertura: su matrcula viene en acenso mientras que
la cantidad de adolescentes en edad de asistir disminuy. De este modo, se incrementaron
simultneamente la cobertura y el gasto promedio por estudiante.
198
Es probable que existan diferencias en el gasto pblico promedio por estudiante segn los distintos tipos de escuela,
por sus diferentes extensiones horarias y formas de organizacin. Sin embargo, no est disponible para el mbito pblico
informacin desagregada de los gastos por centro educativo, por lo que nicamente se cuenta con la aproximacin del
gasto por estudiante del sistema educativo en su conjunto.
Este indicador permite realizar comparaciones del gasto por estudiante considerando la capacidad econmica y la
199
210
Se destinan ms recursos educativos a los nios, adolescentes y
jvenes de algunos grupos o sectores sociales?
Los tamaos de los grupos, los distintos tipos de centros y los docentes de apoyo, se
distribuyen segn las distintas necesidades? Las diferencias se deben a criterios y polticas
de equidad explcitas? Considerando la marcada asociacin entre los resultados educativos
y el contexto socioeconmico de los estudiantes, la distribucin de recursos segn contexto
se aproxima en buena medida a la distribucin segn necesidades educativas.
Las escuelas urbanas comunes se presentan principalmente en los tres niveles de contexto
sociocultural ms favorables, mientras que las escuelas aprender se ubican en los ms
desfavorables. Esto se debe a la existencia de una poltica explcita por la cual la categora
aprender se asigna a las escuelas de los contextos ms bajos. Los maestros de esos centros
tienen horas remuneradas para salas docentes de coordinacin y planificacin y son
centros en los que se prioriza la instalacin de algunos programas (por ejemplo, Maestros
Comunitarios). El costo salarial por estudiante de las escuelas aprender supera en un 10%
el de las urbanas comunes (INEEd, 2014 y 2016b). En este caso, las diferencias no provienen
del tiempo reglamentario de clase, sino de un mayor ratio de docentes por estudiante y
de un salario levemente mayor de los docentes de estas escuelas en relacin con los de las
urbanas comunes.
211
en 2015 respecto a 2003 en todos los contextos. Por otro lado, la presencia de subdirector
o maestro adscripto tambin ha aumentado en todos los contextos si se la compara con el
ao 2003, pero presenta un perfil levemente regresivo, ya que es mayor en el contexto ms
favorable (cuadro 4.5).
Cuadro 4.4. Distribucin de escuelas pblicas comunes urbanas segn categora y contexto
sociocultural. En porcentajes. Ao 2015
Cuadro 4.5. Porcentaje de escuelas pblicas de cada nivel de contexto sociocultural que tienen
maestro de apoyo, trabajador social y maestro subdirector o adscripto. Aos 2003 y 2015
Maestro subdirector
Maestro de apoyo Trabajador social
o maestro adscripto
2003 2015 2003 2015 2003 2015
Muy desfavorable 30,2 29,5 18,8 42,8 56,0 72,16
Desfavorable 34,6 26,8 12,4 33,1 53,9 77,84
Medio 22,3 15,9 9,5 27,3 44,5 63,49
Favorable 15,4 13,9 6,0 24,1 55,1 75,56
Muy favorable 9,3 6,6 2,1 28,2 66,3 88,46
Diferencia muy -20,9 -23,0 -16,7 -14,6 10,4 16,3
favorable-muy
desfavorable
Total 22,3 18,5 12,0 30,8 54,7 75,21
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria.
Por ltimo, el promedio de alumnos por maestro disminuy en todos los contextos.
Este indicador tena una distribucin igualitaria en el 2003, mientras que en 2015 hay
una diferencia a favor de los contextos ms desfavorables (ya que tienen menos alumnos
por maestro) (cuadro 4.6). En concordancia con esto, para el 2015 las escuelas aprender
eran las que tenan tamaos de clase ms pequeos, mientras que las escuelas de prctica
presentaban los tamaos de clase ms grandes (INEEd, 2016c). Esta evolucin estara
indicando una redistribucin de recursos docentes promedio por estudiante que favorecera
a las poblaciones ms vulnerables.
212
Cuadro 4.6. Alumnos por maestro en escuelas pblicas urbanas segn contexto sociocultural.
Aos 2003 y 2015
2003 2015
Muy desfavorable 29 23
Desfavorable 29 23
Medio 29 23
Favorable 29 24
Muy favorable 29 25
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria.
Con respecto a la educacin media, en los cuadros 4.7 y 4.8 se presenta la distribucin de
algunos indicadores recogidos en el cuestionario de la prueba PISA 2015. Estos indicadores,
si bien estn construidos a partir de valoraciones de los directores de los centros educativos,
dan una idea de la distribucin de recursos en este nivel.
En la mayora de los casos, las escuelas tcnicas presentan una carencia mayor o inadecuacin
de los recursos en comparacin con los liceos pblicos201. La nica excepcin es la inadecuada
o escasa calidad de la infraestructura fsica, donde la situacin se invierte: es peor en los
liceos pblicos que en las escuelas tcnicas. Por su parte, el ratio de computadoras por
estudiante es superior en las escuelas tcnicas que en los liceos pblicos202.
Cuadro 4.7. Diferencia de medias para recursos seleccionados en liceos pblicos y escuelas
tcnicas. Ao 2015
Indicadores
Inadecuada Inadecuada
Tipo de centro Falta de o escasa Ratio de Falta de o escasa Falta de
material calidad de computadoras infraestructura calidad de personal
didctico material por estudiante fsica infraestructura docente
didctico fsica
Liceos pblicos 2,02 1,96 0,25 2,57 2,61 2,32
(0,01) (0,01) (0) (0,02) (0,02) (0,01)
Escuelas tcnicas 2,09 2,21 0,47 2,65 2,48 2,46
(0,03) (0,03) (0,02) (0,03) (0,03) (0,03)
Diferencia
escuelas tcnicas- 0,06* 0,25* 0,21* 0,08* -0,13* 0,14*
liceos pblicos
Estos indicadores surgen de la pregunta al director de la escuela: Alguna de las siguientes razones, obstaculiza la
201
hay disponibles para estos estudiantes con propsitos educativos? y En su centro, cul es el nmero total de estudiantes
de primer grado de bachillerato?.
213
Al analizar la distribucin de recursos por tipo de centro y contexto socioeconmico se
constata que, en la mayora de los casos, la distribucin de los recursos tiene un perfil
regresivo en los liceos pblicos, ya que es superior la falta o inadecuacin de recursos en
los liceos de contexto ms desfavorable. La excepcin la cumple el ratio de computadoras
por estudiante. En el caso de las escuelas tcnicas presentan un carcter regresivo los
indicadores de falta de material didctico, falta de infraestructura fsica e inadecuada o
escasa calidad de la infraestructura fsica (cuadro 4.8).
Cuadro 4.8. Indicadores de recursos educativos en liceos pblicos y escuelas tcnicas segn
contexto socioeconmico de los centros. Ao 2015
Indicadores seleccionados
Inadecuada Inadecuada
Tipo de centro y Falta de o escasa Ratio de Falta de o escasa Falta de
contexto material calidad de computadoras infraestructura calidad de personal
didctico material por estudiante fsica infraestructura docente
didctico fsica
Liceos pblicos - 2,06 2 0,32 2,62 2,59 2,46
muy desfavorable (0,03) (0,03) (0,01) (0,04) (0,04) (0,03)
Liceos pblicos 2,15 1,94 0,27 2,49 2,61 2,06
desfavorable (0,03) (0,03) (0,01) (0,04) (0,04) (0,03)
Liceos pblicos 2,15 2 0,2 2,73 2,8 2,5
medio (0,03) (0,03) (0) (0,03) (0,03) (0,03)
Liceos pblicos 1,79 1,98 0,21 2,38 2,38 2,24
favorable (0,03) (0,03) (0,01) (0,03) (0,03) (0,03)
Liceos pblicos:
diferencia
-0,27* -0,02 -0,11* -0,24* -0,21* -0,22*
favorable-muy
desfavorable
Escuelas tcnicas - 2,11 2,01 0,68 2,93 2,66 2,41
muy desfavorable (0,05) (0,04) (0,04) (0,04) (0,05) (0,04)
Escuelas tcnicas 2,25 2,18 0,33 2,62 2,62 2,15
desfavorable (0,04) (0,04) (0,01) (0,05) (0,05) (0,05)
Escuelas tcnicas 2,39 2,65 0,15 2,51 2,24 2,41
medio (0,08) (0,06) (0,01) (0,09) (0,07) (0,09)
Escuelas tcnicas 1,51 2,19 0,57 2,32 2,14 3,08
favorable (0,05) (0,08) (0,02) (0,07) (0,07) (0,06)
Escuelas tcnicas:
diferencia
-0,61* 0,17 -0,11* -0,61* -0,52* 0,67*
favorable-muy
desfavorable
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.
Nota: errores estndar entre parntesis.
* Diferencias significativas al 95% de confianza.
En resumen, segn los datos de PISA 2015, al interior del sector pblico las escuelas
tcnicas presentan una situacin peor que los liceos pblicos en cuanto a la presencia o
escasez de recursos. Por otra parte, no parece existir una asignacin compensatoria de
estos recursos de acuerdo a los indicadores analizados en las escuelas tcnicas y los liceos
pblicos, excepto en el indicador de ratio de computadoras por estudiantes.
214
Conclusiones
Vinculado con un ciclo de fuerte crecimiento econmico, una mejora de la situacin fiscal
y una mayor atencin asignada al gasto pblico social, se produjo un notorio incremento
de los recursos dirigidos a la educacin en Uruguay en la dcada que va de 2005 a 2015. El
gasto pblico en educacin aument su participacin sobre el total del gasto pblico, lo
cual expresa un aumento en la prioridad fiscal dirigida al sector. La prioridad financiera
que el Estado ha mantenido en materia educativa entra en un conjunto ms grande de
prioridades de carcter social (educacin, salud, seguridad social y asistencia social).
Durante esa dcada, el gasto pblico, privado y la renuncia fiscal dirigidos a la educacin
aumentaron considerando la capacidad econmica del pas (PIB), aunque el principal
esfuerzo financiero correspondi al sector pblico (aument 1,5%), seguido por el gasto
privado (0,2%). Y, aunque el principal peso del financiamiento de la educacin recae en el
sector pblico cuya participacin aument hasta el 2009 y luego se mantuvo oscilante
en torno al 75-76%, el sector privado tiene un peso que no es despreciable.
Con respecto al esfuerzo privado, la proporcin del gasto de los hogares destinada a
educacin tambin aument en los ltimos diez aos. Los hogares de mayores ingresos
gastan ms que los de menores ingresos, pero el porcentaje que representan los gastos
en educacin es mayor en los quintiles ms bajos203. Sin embargo, los hogares uruguayos
gastan a nivel agregado una proporcin menor en educacin privada que varios de sus
pases vecinos.
Por su parte, dentro de una dinmica de crecimiento del gasto en todos los rubros, en este
perodo se increment la participacin de las remuneraciones en el gasto de la ANEP, la
principal ejecutante de recursos pblicos para educacin. Las remuneraciones tuvieron
prioridad en el incremento del gasto, incluso aumentaron en trminos reales en los
203
Esto se verifica si se compara el gasto promedio de aquellos hogares que tienen gastos educativos.
215
momentos de ajuste fiscal en que todo el resto del gasto pblico en educacin disminuy.
Por eso, en la comparacin internacional Uruguay se encuentra dentro de los pases con
mayor peso de las remuneraciones en el total del gasto.
El gasto promedio por estudiante pblico creci ms que el privado, lo que contribuy a
reducir una parte de la brecha estructural entre ambos. Sin embargo, el comportamiento
de las variables que inciden en este comportamiento fue diferente en los distintos niveles.
En educacin inicial aument el gasto por estudiante porque el aumento del gasto fue
mayor al de la matrcula. En educacin primaria tambin aument el gasto, pero disminuy
la matrcula, lo que increment el gasto por estudiante. En educacin media el gasto, la
matrcula y el gasto promedio crecieron. No obstante, el gasto por estudiante en primaria
y media de Uruguay (como porcentaje del PIB per cpita) se encuentra por encima del
promedio de Amrica Latina, pero se ubica an por debajo de algunos pases de la regin
seleccionados para la comparacin.
Para cumplir con los desafos que en la Ley General de Educacin se han planteado, en un
contexto de enlentecimiento del crecimiento econmico que probablemente dificulte
una mayor asignacin presupuestal, la poltica educativa debera considerar fortalecer
los sistemas de planificacin en la asignacin de los recursos con una mirada estratgica,
orientada a cumplir los objetivos esperados.
Las proyecciones de poblacin a atender ofrecen una oportunidad que se debe aprovechar
con inteligencia, ya que los estudiantes que ingresarn al sistema en los prximos diez
aos sern menos de los que son ahora, por lo que, como se mencion, se abre una ventana
de oportunidad en trminos de asignacin de recursos.
Una vez que el incremento del gasto pblico en educacin se torna ms difcil quedan al
descubierto una serie de tensiones entre diversos objetivos de poltica, en el marco de
una esperable puja distributiva entre actores, subsistemas, rubros (remuneraciones,
inversiones y gastos) y criterios pedaggicos. Frente a la disminucin de la matrcula en
primaria: hay que priorizar la expansin del tiempo pedaggico o continuar disminuyendo
el nmero de estudiantes por grupo? o hay que desplazar esos recursos hacia la cobertura
216
en inicial y la mejora del puesto de trabajo docente en la educacin media o hacia las escuelas
que enfrentan mayores dificultades en materia de flujo y aprendizajes? Estas preguntas,
entre muchas otras, dan cuenta de que no es ni ser posible atender todas las necesidades y
demandas al mismo tiempo. Habr que establecer prioridades. Lidiar con las tendencias que
presentan los recursos pblicos asignados a la educacin y su distribucin requiere de una
estrategia explcita de poltica pblica, fruto de un debate pblico abierto y de decisiones
basadas en evidencias. De otro modo, la atencin parcial, asistemtica y no coordinada
de demandas y necesidades resultar seguramente en un escenario de dispersin de
recursos, en el cual cualquier objetivo estratgico de poltica ser difcil de alcanzar.
217
218
Qu se entiende por gasto por estudiante?
El gasto promedio por estudiante puede calcularse para distintos niveles: para
el conjunto del sistema educativo, para el sistema pblico o privado, para
un nivel educativo o para un centro. Las formas de clculo y disponibilidad
de informacin varan segn el caso, lo que hace necesario que al realizar
estimaciones se especifique claramente de qu se est hablando y, si se
realizan comparaciones, se verifique la comparabilidad entre ellas. Esto es
de particular relevancia cuando se realizan, por ejemplo, comparaciones con
otros pases o entre el sector pblico y el privado a nivel nacional.
Gasto pbliconivel
Gasto pblico por estudiantenivel =
Matrcula pblicanivel
219
Decisin 1: los gastos de qu solo los gastos corrientes (remuneraciones
instituciones se incluyen? y gastos de funcionamiento). En este
ltimo caso, se consideran todos los gastos
Para el mbito pblico, una alternativa menos las inversiones. De este modo, se
implica considerar el total del gasto pblico obtiene una medida ms ajustada de los
en educacin dirigido a un determinado gastos que se consumen en el perodo.
nivel educativo (o varios), incluyendo Las inversiones que se realizan mientras el
todo lo que est relacionado con dicho estudiante est matriculado no se deprecian
nivel, por ejemplo, gastos ejecutados nicamente en ese perodo, sino que se
desde la ANEP, pero tambin desde otros amortizan a lo largo de los aos: no solo
organismos distintos que tienen el objetivo las utilizar la generacin que ingresa
de favorecer la educacin en dicho nivel, ese ao, sino que lo harn tambin varias
por ejemplo, CEIBAL, programas del generaciones subsiguientes. Siendo an ms
Ministerio de Desarrollo Social (como el precisos, dentro de los gastos corrientes
Programa Maestros Comunitarios o Aulas podran considerarse nicamente los
Comunitarias), gastos del Ministerio de gastos que tengan que ver con la educacin
Transporte y Obras Pblicas para asegurar directamente, excluyendo aquellos asociados
el traslado de los estudiantes, entre otros. a servicios administrativos, de soporte y de
oficinas. Aqu podran incluirse todas las
La otra alternativa para el subsistema remuneraciones docentes y los gastos de los
pblico uruguayo es considerar nicamente centros educativos. Esta alternativa requiere
los gastos realizados por la ANEP (como informacin a un nivel de desagregacin que
principal institucin de enseanza para nuestro pas an no est disponible,
pblica), para luego dividir su gasto entre pero se encuentra en construccin.
su matrcula.
Para el mbito privado pueden considerarse
En el mbito privado, para la estimacin los gastos directos en pagos de matrculas
de los gastos por nivel educativo el INEEd y cuotas realizados por los hogares a las
considera los pagos de cuotas y matrculas instituciones educativas o incluir tambin
realizados por los hogares a instituciones los gastos educativos indirectos dirigidos
educativas. Si bien se cuenta tambin con a la compra de vestimenta, transporte,
informacin sobre los gastos en educacin materiales y otros. Estos gastos no son
de las instituciones sin fines de lucro y de parte de los pagos de matrcula y cuota a
las donaciones de empresas amparadas las instituciones, van aparte y en cierta
por la ley de presupuesto, estos no estn medida los realizan todos los hogares, no
desagregados por nivel educativo, por lo solo los que eligen instituciones educativas
que no se incluyen en la estimacin del privadas. Con la fuente de informacin
gasto por estudiante de determinado nivel. actual (Encuesta de Gastos e Ingresos de
los Hogares 2006) no es posible asignar
Decisin 2: qu tipo de gastos se la mayora de los gastos indirectos a
consideran? un nivel determinado, por lo que se los
considera en las estimaciones globales,
Esta pregunta se responde considerando pero no en las que estn desagregadas por
qu tipo de anlisis se va a realizar. Por niveles educativos.
ejemplo, para el mbito pblico se pueden
considerar todos los gastos sin excepcin, o
220
Comparacin del gasto promedio recursos docentes (los grupos en las
por estudiante en los mbitos escuelas rurales son mucho ms pequeos
pblico y privado que en las urbanas), aumentan los costos
agregados sin incrementar sustancialmente
Al comparar los gastos por estudiante en la matrcula. Las rurales tienen en promedio
los sectores pblico y privado hay que tener apenas 13 estudiantes, mientras que las
en cuenta algunos factores que afectan esta urbanas tienen tamaos medios de 250
comparacin. estudiantes. En 2015, haba ms centros
rurales que urbanos: 1.099 escuelas rurales
Elementos desde el punto de vista del con un total de 14.469 estudiantes y 945
gasto escuelas urbanas con 236.014 estudiantes
(MEC, 2015).
La gran magnitud del mbito pblico podra
considerarse como una ventaja, ya que Por otro lado, el mbito pblico realiza
ofrece la posibilidad de lograr economas la supervisin del mbito privado, lo cual
de escala, o sea, de obtener menores costos le implica destinar recursos humanos de
promedio al expandirse. En educacin forma permanente para ello. A su vez,
primaria y media pblicas hay un nico es responsable de la regulacin de todo
proveedor de servicios (ANEP) frente el sistema educativo y de la definicin e
a la atomizacin que existe dentro del implementacin de la poltica educativa,
subsistema privado de mltiples agentes. lo que tambin tiene costos adicionales.
Esto le permite realizar compras de Todo lo anterior implica un gasto adicional
materiales e infraestructura a precios ms al mbito pblico que el privado no asume
convenientes por cantidad o economizar dentro de sus costos. Esto representa
en costos de procesos administrativos, un desafo para la estimacin del gasto
centralizndolos. La contracara sera la por estudiante ya que dada la falta de
estructura burocrtica centralizada, que informacin estos distintos componentes
enlentece procesos y genera un cuerpo del gasto no pueden desagregarse del total.
administrativo importante con sus costos Si bien no se invalidan las estimaciones del
asociados. Todos estos elementos son gasto por estudiante ni las comparaciones
parte efectiva de los costos o ahorros que que se puedan realizar, es necesario
el Estado tiene, por lo que es genuino considerarlo conceptualmente.
considerarlos en las estimaciones del gasto
pblico en educacin. Elementos desde el punto de vista de
la matrcula
Por otra parte, tambin podran existir
procesos que incidan de forma contraria Otro elemento a atender para comparar las
a la anterior (deseconomas de escala) estimaciones de gasto pblico y privado es
en el mbito pblico, dado su cometido que la unidad estudiante matriculado no
de universalizacin y no exclusin. Las necesariamente representa lo mismo. En la
escuelas situadas en poblados dispersos o educacin pblica existen mltiples ofertas:
escuelas rurales de escasa matrcula son en primaria, por ejemplo, las jornadas
ejemplos de centros educativos de tamao pueden ser de 4, 5, 7 y 7:30 horas, segn se
pequeo que en la relacin matrcula- trate de una escuela urbana comn, rural,
costos fijos (como aulas, patios, baos de tiempo extendido o de tiempo completo,
o materiales como pizarrones), incluso respectivamente. En educacin privada,
221
ms all de un mnimo establecido por la estudiante matriculado no es homognea
ANEP, las horas de clase son decisin del al comparar los mbitos pblico y privado,
centro, por lo que no puede establecerse ni tampoco a su interna.
una jornada tipo. Es as que la unidad
Por ejemplo: docentes, equipo de direccin, secretara, auxiliares, materiales didcticos y administrativos,
204
insumos de limpieza, luz, agua, telfono, equipamiento de aulas, oficinas y patios, reparaciones edilicias
y mantenimiento.
205
Se considera tipo de escuela o ciclo del liceo y una determinada cantidad de estudiantes y grupos o aulas.
222
de los requerimientos habituales que un centro de cada tipo necesita
para su funcionamiento regular en un ao. Por ejemplo, para una escuela
primaria de tiempo completo de 200 estudiantes y 8 aulas se estiman los
costos de recursos humanos asociados a 1 director, 1 secretario, 8 maestros
que trabajen a tiempo completo, docentes de educacin fsica, de ingls y
de talleres, y auxiliares de servicio. Por otro lado, se consideran los gastos
directos de funcionamiento como alimentos, material didctico y tiles
escolares, utensilios de cocina y comedores, partidas para limpieza, servicios
de seguridad y limpieza de tanques, provisin para otros gastos menores,
suministros (electricidad, agua, gas), entre otros.
A modo de cierre
Mientras que la metodologa para calcular que s saben cunto gasta cada una. Para
el gasto promedio por estudiante parte de obtener una aproximacin del gasto total en
los gastos agregados del sistema global, el mbito privado se emplean estimaciones
la del costo por estudiante tiene una de los gastos de los hogares a travs de las
perspectiva micro, orientada al centro encuestas nacionales de ingresos y gastos.
educativo. En Uruguay, la ejecucin de
los gastos en educacin pblica est Las consideraciones presentadas buscan
fuertemente centralizada y no se cuenta ofrecer algunos elementos conceptuales
an con informacin precisa de cunto y metodolgicos sobre las estimaciones y
cuesta cada centro especfico. Por esta comparaciones del gasto por estudiante
razn, frecuentemente se emplean pblico y privado. Lo mencionado no
estimaciones del primer tipo (perspectiva invalida el empleo de estos indicadores, sino
de sistema). Las estimaciones desde la que llama la atencin sobre la necesidad
perspectiva de centro se realizan ms de explicitar sus diferencias y modos de
habitualmente en instituciones privadas, interpretacin a la hora de compararlos.
223
224
Qu es la renuncia fiscal dirigida a educacin?
Al analizar el esfuerzo global, y o aportes y, de esta manera, tambin la
concretamente fiscal, que el pas realiza recaudacin final206.
hacia la educacin, adems de estudiar
la cuanta de los recursos empleados Para cuantificar la renuncia fiscal dirigida
directamente en su financiamiento hay que a la educacin se tomaron las estimaciones
considerar la renuncia fiscal en favor del realizadas por la Direccin General Impositiva
sector: los impuestos o aportes que el Estado (DGI), que consideran las exoneraciones
deja de cobrar para favorecer el desarrollo del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y
de instituciones del sector educativo. el Impuesto a las Rentas de Actividades
Econmicas (IRAE) de las instituciones de
La renuncia fiscal hacia la educacin enseanza privada207, y las exoneraciones
uruguaya se compone de exoneraciones de a las empresas que realizan donaciones
algunos aportes a la seguridad social a las a instituciones de enseanza208. Por otra
instituciones educativas privadas, y de la parte, tambin se considera la renuncia
disminucin de impuestos a la educacin fiscal asociada a exoneraciones de aportes a
privada y a las empresas que realizan la seguridad social, que dispensan del pago
donaciones a instituciones educativas al total de aportes patronales (jubilatorios, por
amparo de la ley n 18.834. El ltimo se seguro de enfermedad, diferencia de cuota
denomina gasto tributario. Implica un mutual e impuesto a las retribuciones a cargo
sacrificio fiscal proveniente de la reduccin del empleador) a la enseanza privada209.
de impuestos que, en teora, se podran 206
Por ejemplo, las exoneraciones tributarias hacen que
recaudar. sea ms barato contratar personal en las instituciones
educativas privadas. Podra ocurrir que sin estas
exoneraciones los colegios optaran por contratar menos
La inclusin de la renuncia fiscal entre personal o reducir su actividad, lo que generara una
recaudacin menor a la estimada para la renuncia fiscal y
los recursos dirigidos a la educacin es contraera (o afectara la calidad de) la actividad educativa.
importante para considerar todos los Tambin las empresas donantes podran, por ejemplo, no
donar y considerar ese dinero como rentas empresariales,
esfuerzos econmicos realizados para o reinvertirlo en bienes que afectaran el patrimonio de
la empresa, acciones que cambiaran la base imponible
el sistema educativo. Sin embargo, su
del Impuesto a las Rentas de Actividades Econmicas
cuantificacin es compleja, ya que busca (IRAE) y el Impuesto al Patrimonio (IP), que son los que
actualmente pueden exonerar.
estimar un monto ficticio que el Estado 207
Artculo 69 de la Constitucin de la Repblica: Las
recaudara si no existiera la exoneracin. instituciones de enseanza privada y las culturales de
la misma naturaleza estarn exoneradas de impuestos
nacionales y municipales, como subvencin por sus servicios.
Existen distintos mtodos para su 208
Exoneraciones amparadas por los artculos 78 y 79 del
estimacin. El utilizado en este trabajo Ttulo 4 del Texto Ordenado 1996, modificado por la Ley de
Presupuesto n 18.834. Las donaciones pueden dirigirse a
asume que los agentes involucrados no instituciones pblicas o privadas, de salud, investigacin y
cambiaran su comportamiento de no educacin. Al contar nicamente con informacin agregada
de este componente del gasto tributario para todo el
existir la exoneracin, o sea, que sus perodo 2005-2013, hay que aclarar que se sobreestima
decisiones actuales son idnticas a las que el gasto tributario destinado a educacin, ya que incluye
exoneraciones por donaciones a otras actividades. De
tomaran sin la exoneracin tributaria. todos modos, la mayor parte de las donaciones amparadas
por esta ley se direccionan a instituciones educativas.
Este es un supuesto fuerte, ya que si
209
Esta exoneracin tambin est amparada por el
estas exoneraciones no existieran, las artculo 69 de la Constitucin de la Repblica. Los aportes
instituciones que gozan del beneficio patronales jubilatorios de industria y comercio equivalen
al 7,5% de la remuneracin nominal de los trabajadores,
podran cambiar su comportamiento. Esto el aporte por concepto de salud es de 5% ms el
afectara la base imponible de los impuestos complemento de cuota mutual, si corresponde, y el Fondo
de Reconversin Laboral (FRL) es de 0,125%.
225
Grfico 4.14. Evolucin de la renuncia fiscal asociada a educacin, segn origen, en millones de
pesos del 2015. Aos 2005-2015
7.000
6.000
5.000
Exoneraciones
de impuestos a
empresas (ley
4.000 n 18.834) por
donaciones a
instituciones
educativas
3.000
Exoneraciones
a instituciones
educativas
privadas
2.000
1.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el BPS, la DGI y el INE.
Nota: pesos constantes del 2015; se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para
considerar su poder de compra en ese ao de referencia.
La renuncia fiscal hacia el sector educativo 2015, proporcin que se fue incrementando
habra representado en 2015 un 9% del a medida que avanzaba el perodo.
total de los recursos dirigidos a educacin
financiados por el sector pblico210; en total Las exoneraciones del IVA, el IRAE y
6.548 millones de pesos (grfico 4.14). En los aportes patronales, que solo aplican
trminos reales, la renuncia fiscal creci a instituciones de enseanza privada,
entre 2005 y 2015 a una tasa acumulativa representan el 97,1% del total de la
anual de 7,6%. renuncia fiscal en 2015. El 2,9% restante
corresponde a las exoneraciones por
En cuanto a su composicin, la mayor parte donaciones, que podran estar dirigidas
de la renuncia fiscal dirigida a la educacin tanto a instituciones privadas como
corresponde a exoneraciones del IVA y el pblicas (grfico 4.15). Las empresas que
IRAE a las instituciones educativas, que realizan las donaciones al amparo de la ley
representan un 71,8% del total en 2015. n 18.834 pueden decidir la institucin a
La renuncia por exoneracin de aportes la que realizan el aporte de dinero, dentro
patronales a la seguridad social representa de una nmina de candidatas. Segn datos
un 25,3% del total. Finalmente, el monto del Ministerio de Economa y Finanzas
asociado a las exoneraciones por donaciones (MEF), en 2015 el 47% de estas donaciones
de la ley n 18.834 representa casi el 3% en estuvieron dirigidas a la educacin privada
obligatoria, el 20% a universidades
pblicas, el 19% a universidades privadas,
210
Equivale a casi el 7% de los recursos totales dirigidos a
el 9% a la educacin no formal privada y el
educacin (incluyendo pblico y privado), segn el cuadro
4.1 del captulo 4. 6% a la educacin pblica obligatoria.
226
Grfico 4.15. Evolucin de la composicin de la renuncia fiscal destinada a educacin segn
origen. En porcentajes. Aos 2005-2015
100
1,0 1,0 1,1 1,2 1,2 1,6 1,9 1,5 2,0 3,0 2,9 Exoneraciones
90 del IP y el IRAE
30,0 28,5 25,5 24,9 24,8 23,9 25,3 24,8 25,1 25,3 a empresas por
80 31,0
donaciones a
instituciones
70 educativas
segn ley n
60 18.834
50 Exoneraciones
de aportes
40 patronales a
73,3 73,9 73,6 74,3 73,4 73,2 71,9 71,8 instituciones
30 68,0 69,0 70,5 de enseanza
Exoneraciones
20
del IVA y el
IRAE a
10
instituciones
de enseanza
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BPS, la DGI y el MEF.
total segn niveles educativos para el perodo 2010-2015. del gasto pblico en educacin.
227
Grfico 4.16. Evolucin de la composicin de la renuncia fiscal asociada a la educacin, segn
nivel educativo destino. En porcentajes. Aos 2010-2015
100
90 19,1 19,1
22,0 21,7 21,4 19,9
80
60
Educacin
sin nivel
50 Educacin
terciaria
Educacin
40 obligatoria
20
10
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el BPS, la DGI y el INE.
Nota: pesos constantes del 2015; se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para
considerar su poder de compra en ese ao de referencia.
228
UNICEF/Uruguay/2004/Contrera
SNTESIS Y DESAFOS
229
230
Sntesis y desafos
Considerando la evidencia y los anlisis presentados en los diversos captulos y artculos
precedentes, en las siguientes pginas se sintetizan los principales hallazgos del informe,
para posteriormente presentar una mirada global sobre el desarrollo reciente y los desafos
que enfrenta la educacin obligatoria en nuestro pas.
Sntesis
La cobertura de educacin inicial en 5 aos ya era casi universal en 2006. En los ltimos
aos prcticamente se ha alcanzado la cobertura universal de educacin inicial para
los 4 aos. Asimismo, en la ltima dcada ha habido un incremento sustantivo (46%
a 68%) en la incorporacin de nios de 3 aos, edad en la que an hay importantes
diferencias en el acceso dependiendo del nivel socioeconmico del hogar y del lugar de
residencia. Mientras que entre los hogares de mayores ingresos el 91% de los nios de
3 aos asiste a educacin inicial, la proporcin desciende a 54% entre los de menores
ingresos. Por otra parte, en las zonas con menos de 5.000 habitantes la asistencia es de
44%, mientras que en el resto del pas alcanza al 71%.
Como se trat en el captulo 1, adems de asistir, los nios deben hacerlo regularmente.
En la educacin inicial pblica aproximadamente un 30% de los alumnos tiene asistencia
insuficiente, mientras que en primaria este valor es del 10% de la matrcula. En ambos casos
el problema se presenta atravesado por fuertes inequidades. En educacin inicial se observa
una brecha de aproximadamente 20 puntos porcentuales entre los alumnos de los centros
educativos de contexto ms favorable y aquellos que concurren a centros de contexto ms
desfavorable. En primaria la brecha es de aproximadamente 10 puntos porcentuales.
Sea por repeticin u otros eventos descritos en el captulo 1, el rezago como es lgico
esperar se incrementa a medida que se avanza en el trnsito por el sistema. Lo mismo
sucede con el abandono y la no matriculacin. La contracara de este proceso es que
desciende la cobertura en edad oportuna. La evidencia que surge de este entramado
nos presenta un sistema educativo en el cual una parte importante de los estudiantes
encuentra muchas dificultades para transitar sin rezago y permanecer. En el trnsito
entre primaria y media se registra una cada de casi 10 puntos porcentuales en la
proporcin de estudiantes que asiste sin rezago entre los 11 y los 13 aos: a los 13 aos
ya un 26% tiene rezago y un 3% abandon el sistema. Luego, en el trnsito entre
media bsica y media superior, entre los 15 y los 17 aos se constata un descenso de 20
puntos porcentuales en la proporcin que asiste al grado esperado para su edad (54%
a 34%, respectivamente). A la vez, aumenta 15 puntos porcentuales (de 12% a 27%) la
proporcin que no asiste al sistema educativo.
231
su tramo obligatorio (31% a los 19 aos y 40% a los 24 aos). Como se seal, pases
como Per y Chile han logrado superar a Uruguay en la cantidad de aos promedio de
educacin de su poblacin, mientras que Costa Rica si bien no lo super muestra
una evolucin ms dinmica.
A los 22 aos el abandono del sistema educativo en 2015 alcanzaba a la mayora de los
jvenes (56%), un 7% continuaba asistiendo y solo un 37% haba finalizado la educacin
obligatoria.
Pese a mantener una buena posicin relativa en las evaluaciones internacionales entre
los pases de Amrica Latina, tanto en educacin primaria como en media se evidencia
un serio problema en el desarrollo de competencias bsicas, cuyas dimensiones fueron
constatadas desde 1996 para primaria (en la evaluaciones nacionales de la ANEP) y
desde 2003 para el caso de media (en las pruebas PISA). Considerando la evolucin a lo
largo de estas dos dcadas, es posible hablar de un sistema educativo que no ha logrado
modificar el bajo e inequitativo desempeo de sus estudiantes.
A la luz de los anlisis presentados, el mecanismo de hacer repetir todo un ciclo lectivo
a los estudiantes que de acuerdo con el juicio evaluativo de los docentes no han
logrado suficiencia en los aprendizajes esperados aparece como una prctica educativa
que tiende a reforzar la desigualdad de oportunidades. Luego de hacerlos repetir, el
232
sistema educativo no logra que los alumnos compensen su desfasaje en relacin al
desempeo de otros nios, adolescentes y jvenes que no lo han hecho.
Si bien los desempeos de los estudiantes de educacin primaria y media estn claramente
atravesados por diferencias socioeconmicas, la evidencia presentada muestra que un
clima de aula que promueve interacciones favorables entre docentes y alumnos tiene
el potencial para revertir o atenuar tanto los bajos desempeos como las inequidades.
En la actualidad, los maestros y profesores titulados son insuficientes para cubrir las
necesidades de personal de la educacin primaria y media. En ambos casos inciden,
de manera importante, los bajos niveles de egreso del sistema de formacin docente.
La problemtica es ms marcada en la educacin media, donde si bien se verifica
un proceso de incremento del nmero de docentes titulados los dficits persisten,
especialmente en el CETP y en algunas disciplinas.
Los docentes declaran haber recibido una formacin centrada en los contenidos a
ensear y en su didctica, que no los habra preparado adecuadamente para las complejas
realidades que enfrentan en las aulas. Entre los dficits en su formacin sealan
cuestiones como el uso de TIC, la enseanza en aulas con diversidad sociocultural y la
integracin de estudiantes con necesidades educativas especiales.
233
una adecuacin de su rol, donde se prioricen los aspectos pedaggicos por sobre los
administrativos.
Entre los actores que financian la educacin el que ha crecido en mayor proporcin fue
el gasto del sector pblico. En el perodo analizado el presupuesto de la ANEP creci, y
dentro de l se increment especialmente la parte destinada a las remuneraciones. Este
proceso ubica a Uruguay como uno de los pases de la regin con mayor proporcin del
gasto pblico educativo destinada a salarios.
El gasto promedio por estudiante aument para todos los niveles educativos. Mientras
que en inicial y media esto se debi a un aumento del gasto, en primaria el incremento
se relacion principalmente con la reduccin de la matrcula, vinculada al cambio en
la estructura de edades de la poblacin. Sin embargo, tomando en cuenta el PIB per
cpita, el gasto promedio por estudiante en Uruguay es menor que el de otros pases
considerados en la comparacin.
Al asumir este objetivo de poltica pblica y consagrar este derecho se conform tambin
un nuevo parmetro normativo para evaluar las prestaciones del sistema educativo y
reflexionar sobre los posibles caminos para alcanzar los objetivos propuestos. La ANEP,
en su presupuesto quinquenal (2015-2019), contribuy a especificar ese parmetro
234
normativo general establecido por la ley, fijando metas que permiten verificar durante
este quinquenio los grados de avance y cumplimiento de cada una de ellas. En los
captulos precedentes se han repasado algunas de estas metas para evaluar el desempeo
del sistema educativo.
La evidencia presentada da cuenta del efecto negativo que tiene para muchos estudiantes
el hecho de repetir, no solo en su trayectoria, sino tambin en su desempeo, ya que este
dispositivo pedaggico-administrativo no parece estar generando el resultado esperado.
Una vez que un alumno repite, no logra compensar su desfasaje en relacin a otros nios,
adolescentes y jvenes que no lo han hecho. A su vez, la repeticin disminuye la probabilidad
de finalizar la educacin obligatoria. Cabra pensar, entonces, en la repeticin como una
prctica educativa que lejos de brindar oportunidades de aprendizaje sistemticas y
eficaces tiende a reforzar las brechas de desigualdad entre los estudiantes.
235
con el escaso o dbil desarrollo de competencias bsicas aquellas competencias que
sostienen la posibilidad de seguir avanzando en el aprendizaje que logran los alumnos.
Esta es una situacin preocupante que permite llamar la atencin, una vez ms, sobre la
necesidad del diseo e implementacin de acciones especficas para detectar el rezago a
tiempo y poder brindar apoyos oportunos y eficaces a los estudiantes. Razonablemente,
ello impactara en el aumento de las tasas de egreso de la educacin obligatoria.
Los resultados del sistema educativo se producen en una interaccin compleja entre la
accin de las polticas y las acciones que se suceden en los centros y en las aulas, en
intercambio con los contextos sociales, econmicos, familiares con los que opera
el sistema educativo215. En este interjuego entre las determinaciones estructurales y las
posibilidades de la accin, los docentes constituyen un factor clave.
Aunque no han sido objeto de este informe, es pertinente considerar que estos resultados pueden estar atravesados
214
por problemas tanto de diseo institucional, pertinencia de las propuestas curriculares y las prcticas pedaggicas, la
definicin y el ejercicio del rol docente, entre otros.
215
Aunque trascienden dicho mbito, ya que la alta segregacin del sistema educativo que incide de manera negativa sobre
los desempeos de los alumnos es en gran medida consecuencia de la segregacin geogrfica que se observa entre la
poblacin, particularmente la montevideana (INEEd, 2014).
236
socioeconmicas. Los datos para primaria y media muestran que este efecto se mantiene
especialmente en los contextos ms desfavorables: a medida que mejora el clima en aulas
de contextos desfavorables, mejoran los desempeos.
Evidenciar que las buenas prcticas de aula tienen el potencial de mejorar los desempeos
y reducir la inequidad constituye una muy buena noticia, ya que permite revertir una
mirada determinista del contexto socioeconmico sobre los desempeos a travs del
trabajo docente.
La evidencia presentada, lejos de ubicar a los docentes como responsables de los logros
todava insuficientes del sistema educativo, indica que buena parte de los problemas
radican en la debilidad de las bases que estructuran la profesin. El hecho de que una
cuarta parte de los maestros de escuelas pblicas, casi dos quintos de las escuelas privadas
y aproximadamente un 60% de los docentes de educacin media se desempeen en ms de
un centro debera considerarse un indicador clave de los problemas del sistema educativo
uruguayo en su conjunto: en qu medida podemos esperar mejores prcticas pedaggicas
y mejores resultados educativos si no se valoriza la labor docente a travs de orientaciones
y apoyos que permitan un desarrollo de la profesin acorde a las necesidades del pas?216
Cualquier estrategia de poltica educativa para los prximos aos debera considerar la
ineludible centralidad de generar cambios de envergadura en la estructura del cargo y la
carrera, en las condiciones de trabajo, en la formacin y en los mecanismos de apoyo y
evaluacin. La profesionalizacin de la carrera docente que se est requiriendo supone
tanto brindar un carcter universitario a su formacin, as como redisear el puesto de
trabajo, ya que este no parece condecirse con las necesidades de un sistema educativo que
debe formar y acompaar a todos los nios y adolescentes desde los 4 aos hasta el fin de
la educacin media. La conformacin de equipos de trabajo permanentes en los centros, as
como la creacin de cargos docentes asociados a centros constituyen desafos de larga data,
ya identificados por la poltica educativa, pero sobre los que, sin embargo, no se ha podido
avanzar de manera consistente. En 2012 menos de un 10% de los docentes uruguayos de
educacin media tena dedicacin completa en un centro. Ello ubica a nuestro pas a una
distancia muy relevante tanto de pases de la OCDE como de Latinoamrica (INEEd, 2014).
237
Sin duda una de las mejores noticias que nos ha dado la poltica educativa en los ltimos
aos fue el haber comenzado la tarea de definir perfiles de egreso para todo el trayecto de
educacin obligatoria. De acuerdo a evidencia internacional (Bender y otros, 2006; Reimers,
2002 y Valverde, 2004), los perfiles constituyen una herramienta que puede contribuir no
solamente a la mejora de los logros, sino tambin a la reduccin de la inequidad.
Respecto de los recursos, al vincular las conclusiones de los diversos captulos se observa
que el proceso de incremento desde mediados de la dcada de 2000 hasta los primeros
aos de la dcada actual permiti incrementar la cobertura de inicial, los salarios y,
probablemente, mejorar las condiciones generales de operacin del sistema, pero estos
cambios no se reflejaron en mejoras en materia de egreso ni de aprendizaje, as como
tampoco en la reduccin de las brechas de desigualdad.
No es esperable que el solo aumento de recursos produzca mejores resultados. Entre los
insumos y los resultados se despliega una gran cantidad de procesos que encierran grandes
potencialidades para revertir tendencias negativas y promover procesos exitosos.
238
ser suficiente para alcanzar los objetivos y desafos que enfrenta la poltica educativa?
Este informe no ha abordado el tema de forma de ofrecer una respuesta precisa. La magnitud
de los retos y la persistencia de problemticas de larga data llevaran a pensar que la
propia planificacin de una estrategia de mediano plazo que articule esas dimensiones
ser un desafo para la poltica. Tomando en cuenta la magnitud de los retos, as como las
dificultades del proceso de planificacin e implementacin que se requiere, se ve como
necesario continuar aumentando los recursos destinados a la educacin. No obstante, los
criterios de asignacin del gasto pblico en educacin requerirn esfuerzos de planificacin
y mejoras importantes en pos de la consecucin de las metas propuestas por la ANEP, as
como avanzar sobre los desafos identificados en este informe.
Es preciso sealar que la elaboracin de este informe se ha visto atravesada por una serie de
limitaciones impuestas por la falta de informacin sistematizada y de criterios uniformes
de relevamiento entre los diversos desconcentrados. Ello representa en s mismo otro
desafo muy relevante. Contar con informacin actualizada, sistemtica y coherente entre
subsistemas facilitara no solo la investigacin y evaluacin, sino que constituira un
insumo indispensable para el diseo de polticas educativas basadas en evidencias vlidas.
Adems, es importante llamar la atencin sobre la necesidad de integrar al subsistema
privado a este conjunto de informacin.
En el proceso que es preciso recorrer para enfrentar los desafos identificados, el INEEd
tiene un aporte especfico que realizar: brindar informacin pertinente y vlida, y juicios
evaluativos que sirvan para la discusin pblica sobre educacin y para el diseo de poltica
educativa en nuestro pas.
239
Los resultados de Aristas constituirn insumos adecuados para el diseo de la poltica
curricular, contribuyendo a reforzar el proceso de definicin de perfiles de egreso basados
en evidencia vlida sobre los logros de los estudiantes. Junto con ello, las descripciones
que se ofrezcan sobre las habilidades socioemocionales de los estudiantes contribuirn
al desafo de trabajar con la diversidad y la emocionalidad en las aulas. El relevamiento
de las oportunidades de aprendizaje en las aulas uruguayas contribuir al estudio de las
interacciones entre docentes y alumnos y su vnculo con la consecucin de los aprendizajes
esperados. Las oportunidades de aprendizaje se constituirn as en evidencia necesaria
para el diseo de polticas orientadas a fortalecer el trabajo de los docentes, lo cual, como
se vio, es uno de los mecanismos ms relevantes a travs de los cuales es posible revertir
el proceso de estancamiento de los logros y su persistente inequidad.
La identificacin de los avances en los desempeos a lo largo del tiempo entre los mismos
estudiantes, y el estudio de los procesos escolares vinculados a ellos, ofrecer una
informacin sin precedentes en el pas respecto de las polticas, programas y prcticas
educativas que se asocian con procesos de mejora.
Estas contribuciones que el INEEd est comprometido a realizar estn alineadas con el
inters por promover la formulacin e implementacin de polticas pblicas basadas en
evidencia, lo que permitir incrementar la eficacia de las acciones pblicas y la eficiencia en
el uso de los recursos que se asignan a la educacin de las nuevas generaciones de uruguayos.
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248
ANEXOS
249
250
Anexo 1.
Criterios para la seleccin de los pases a incorporar en el informe
Si bien este informe no tiene como fin realizar un anlisis comparado de la realidad
nacional con la de otros pases, s procura colocar informacin sobre un conjunto de pases
de modo que permita mirar ms all de la realidad nacional en las dimensiones analizadas.
Para la seleccin de los pases a incorporar en el informe se han seguido cuatro pasos.
Amrica Latina (Chile, Per, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana, Bolivia,
El Salvador, Colombia, Paraguay y Panam);
pases del sur de Europa con lengua latinas (Espaa, Francia, Italia y Portugal);
pases al este del mediterrneo (Grecia y Chipre);
pases de Europa del Este (Bulgaria, Letonia, Lituania, Hungra, Estonia, Georgia,
Repblica Checa, Polonia, Croacia y Bielorrusia);
pases del norte de Europa (Dinamarca, Finlandia, Suecia y Blgica);
otros pases europeos (Pases Bajos, Armenia, Irlanda, Montenegro y Reino Unido);
pases de otras regiones (Israel, Australia, Serbia, Canad, Mongolia, Yibuti y
Repblica del Congo).
3. Cercana dentro de la regin. Para cada regin se seleccionaron aquellos pases cuyo
valor del ndice de cercana era menor que 2.
1
Este toma la distancia eucldea de cada pas a Uruguay mediante la estandarizacin de las variables utilizadas. Cuanto
ms prximo a 1 sea el ndice de cercana, mayor es la similitud en las variables utilizadas entre cada pas y Uruguay.
2
El punto de corte para establecer dicha cercana fue de 2,5, dentro de un rango de variacin entre 1,1 y 5,3.
251
Regin Pas Distancia con Uruguay Notas
Amrica Latina Chile 1,713
Per 1,596
Costa Rica 1,827
Ecuador 1,943 Dado que de los seleccionados en
Amrica Latina es el ms lejano, se
cambi por Argentina (que no fue
considerado en el anlisis por falta de
informacin en el paso 1)
Sur de Europa Espaa 1,971
Europa al este del Grecia
1,241
Mediterrneo
Europa del este Bulgaria 1,334
Otras regiones Israel 1,111
En el resto de las regiones no hay pases que cumplan con los criterios establecidos.
No obstante, cada captulo del informe ha incorporado o quitado algn pas debido a la
disponibilidad de informacin especfica.
252
Anexo 2.
Estimacin de los asistentes en edad oportuna
El trayecto por el sistema educativo obligatorio inicia a los 4 aos de edad, con la asistencia
a inicial 4, contina a los 5 aos de edad en inicial 5 y prosigue en el primer grado de
primaria a los 6 aos. Se espera que los nios avancen a razn de un grado por ao, hasta
finalizar, a los 17, el tercer grado de enseanza media superior (completando los 14 aos
de educacin obligatoria).
253
Ejemplo
Supongamos que un nio cumple aos en marzo, se le aplic la encuesta en febrero y
repiti el primer grado (lo est cursando por segunda vez). En febrero tendr 6 aos
(ingres con 5 el ao anterior al mismo grado y cumpli 6 a poco de comenzar el ao
lectivo) y cumplir 7 el mes siguiente al que le fuera aplicada la encuesta. Mientras tanto,
otro nio est cursando por primera vez primer grado, ingres con 6 aos, cumpli 7 en
setiembre y la encuesta se le aplic en octubre.
Para mejorar las estimaciones de asistencia en edad oportuna a partir de los datos de la
ECH se propone el siguiente procedimiento.
Si consideramos que la encuesta puede aplicarse en los 12 meses del ao y que los nios
pueden cumplir aos en cualquiera de esos 12 meses, obtenemos las siguientes posibilidades
de edad oportuna para los asistentes a primer grado de primaria.
Cuadro A2.1. Edades que puede declarar un nio cursando primer grado de primaria en edad
oportuna, segn mes de aplicacin de la ECH y mes en que cumple aos
Enero 5o6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Febrero 5 5o6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Marzo 5 5 5o6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Abril 5 5 5 5o6 6 6 6 6 6 6 6 6
Mayo 6 6 6 6 6o7 7 7 7 7 7 7 7
Junio 6 6 6 6 6 6o7 7 7 7 7 7 7
Julio 6 6 6 6 6 6 6o7 7 7 7 7 7
Agosto 6 6 6 6 6 6 6 6o7 7 7 7 7
Setiembre 6 6 6 6 6 6 6 6 6o7 7 7 7
Octubre 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6o7 7 7
Noviembre 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6o7 7
Diciembre 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6o7
Las probabilidades de encontrar cada edad para cada mes de aplicacin de la encuesta se
obtienen directamente del cuadro A2.1 y se presentan en el A2.2.
254
Cuadro A2.2. Probabilidades de que la edad terica sea X segn mes de aplicacin de la encuesta
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Setiembre Octubre Noviembre Diciembre
5 0,29 0,21 0,13 0,04 --- --- --- --- --- --- --- ---
6 0,71 0,79 0,88 0,96 0,96 0,88 0,79 0,71 0,63 0,54 0,46 0,38
7 --- --- --- --- 0,04 0,13 0,21 0,29 0,38 0,46 0,54 0,63
Ejemplo
En una poblacin que cursa primer grado de primaria sin rezago (todos en edad oportuna)
si se aplica la encuesta en enero, la probabilidad de obtener por respuesta 5 aos es 0,29
y la probabilidad de obtener por respuesta 6 aos es 0,71. Del mismo modo se procede
con los siguientes meses.
3. Esperanzas
La suma producto para cada mes permite determinar la esperanza o valor medio esperado.
Por ejemplo, para enero la esperanza es (5 x 0,29) + (6 x 0,71) = 5,71. Las esperanzas para
todos los meses se presentan en el cuadro A2.3.
Cuadro A2.3. Esperanza o valor medio esperado para cada mes de aplicacin de la encuesta
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Setiembre Octubre Noviembre Diciembre
5,71 5,79 5,88 5,96 6,04 6,13 6,21 6,29 6,38 6,46 6,54 6,63
El promedio de las esperanzas permite obtener un valor nico para facilitar los clculos
posteriores. Este valor es 6,17.
En los pasos anteriores se consider el primer grado de primaria y las edades oportunas
que pueden observase en ese grado (5, 6 o 7 aos segn el mes del relevamiento y la fecha
de nacimiento del nio).
Para trabajar con todos los grados escolares basta con restar la edad del nio al nmero
de grados aprobados antes de cursar el actual. As, un nio que est cursando con 6 aos
primer grado de primaria obtendr para esta variable el valor 6 (60=6)3. Un nio que
cursa con 8 aos tercer grado de primaria obtendr tambin 6 para esta variable (82=6).
3
A su edad se le resta 0 porque no aprob ningn grado an.
255
4.2 Comparar la edad normalizada con la esperanza
Ejemplo:
6 6,17 = -0,17 8 6,17 = 1,83
Se truncan los valores obtenidos para que la nueva variable tenga un rango de -1 a 1.
-1 significa que con absoluta certeza el individuo cursa en una edad oportuna o anterior
a la oportuna. 1 significa que con absoluta certeza el individuo cursa con edad mayor a la
oportuna.
Finalmente se suman los valores obtenidos, el resultado se divide por la cantidad de casos
y este ltimo resultado se resta a 1.
Cada caso con valores negativos aportar a la reduccin del rezago, mientras que cada
caso con valores positivos aportar a su aumento. Para estimar la proporcin de estudiantes
que asisten en edad oportuna debe obtenerse la diferencia (1 resultado).
4
Las bases de la ECH incluyen una variable que especifica el mes de aplicacin, por lo que es posible realizar el clculo
mes a mes (esperanzas especficas para cada mes).
256
Anexo 3.
Clasificacin de los hogares por quintiles de ingreso
1. DEFLACTOR. Esta operacin se realiza para equiparar los ingresos que declaran tener las
personas en los distintos meses del ao. Para ello se crea una variable que asume valor 1 en
el mes de enero de cada ao y va aumentando de acuerdo a la evolucin del ndice de precios
del consumo (IPC) del ao. El valor del deflactor se calcula para cada mes, considerando
en el numerador el IPC del mes anterior al que corresponda y en el denominador el IPC de
diciembre del ao anterior al considerado. El corrimiento de un mes se debe a que en la
ECH se indaga sobre ingresos el mes anterior a la realizacin de la encuesta.
2. INGRESOS DE LOS HOGARES DEFLACTADOS. Se crea una variable cuyos valores son el
resultado de multiplicar los ingresos con valor locativo del hogar por el deflactor del mes.
Se opta por utilizar los ingresos con valor locativo para equiparar a los hogares propietarios
con los hogares inquilinos, que tienen un egreso que los primeros no tienen.
3. INGRESOS PER CPITA. Se crea una variable cuyos valores son el resultado de dividir
los ingresos deflactados con valor locativo por el nmero de integrantes de cada hogar5.
4. REGIN. Se utiliza una variable que distingue entre casos de Montevideo, interior urbano
(localidades de 5.000 o ms habitantes) y pequeas localidades del interior y rea rural.
Los quintiles se calculan para cada regin por separado.
Se opta por esta alternativa, siguiendo la metodologa para el clculo de la Lnea de Pobreza
2006, que asume costos de vida distintos en cada regin y calcula, por tanto, una lnea de
indigencia y una lnea de pobreza para cada una de ellas.
Los hogares se ordenan de menor a mayor de acuerdo a sus ingresos per cpita con valor
locativo deflactados6. Se clasifican en cinco grupos de igual magnitud (quintiles). Cada
individuo asume el quintil al que corresponde su hogar. Los hogares se distribuyen en
partes iguales (20% en cada quintil) para cada regin y ao. Lo anterior no sucede con las
personas, ya que es mayor la cantidad de personas en los hogares con menores ingresos
per cpita que en los que tienen mayores ingresos. An mayores son las diferencias en la
cantidad de nios y adolescentes (son muchos ms en el quintil 1 que en los siguientes).
5
Sin considerar servicio domstico.
6
Los empates se asignan al quintil menor.
257
258
Anexo 4.
Informacin complementaria de acceso, trayectoria y egreso
Cuadro A4.1. Diferencia (en puntos porcentuales) de asistencia a educacin obligatoria entre
mujeres y hombres, por edad simple, aos 2006 y 2013-2015
Edad > 14 15 16 17 18 19 20 21 22
2013-2015 3 6 10 12 15 15 13 12 15
2006 5 7 13 12 14 13 12 16 12
Forma de clculo: se resta al porcentaje de asistentes mujeres en cada edad y perodo el porcentaje de asistentes
hombres.
Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).
Cuadro A4.2. Diferencia (en puntos porcentuales) de asistencia a educacin obligatoria entre
residentes en Montevideo y pequeas localidades del interior y rural, por edades simples
seleccionadas, aos 2006 y 2013-2015
Edad > 3 4 14 15 16 17 18 19 20 21 22
2013-2015 28 9 6 7 9 14 11 14 20 21 21
2006 33 21 12 14 13 16 20 21 25 26 30
Forma de clculo: se resta al porcentaje de asistentes que residen en la capital en cada edad y perodo el porcentaje de
asistentes que residen en pequeas localidades o reas rurales del interior.
Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).
Cuadro A4.3. Diferencia (en puntos porcentuales) de asistencia a educacin obligatoria entre
poblacin perteneciente a hogares del quinto quintil de ingresos y del primer quintil de ingresos,
por edades simples seleccionadas, aos 2006 y 2013-2015
Edad > 3 4 14 15 16 17 18 19 20 21 22
2013-2015 37 12 12 21 31 41 53 55 54 54 54
2006 54 26 14 30 38 47 54 55 60 56 63
Forma de clculo: se resta al porcentaje de asistentes perteneciente a hogares del quinto quintil de ingresos el
porcentaje de asistentes perteneciente a hogares del primer quintil de ingresos.
Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).
Cuadro A4.4. Diferencia (en puntos porcentuales) de asistencia suficiente entre alumnos de
escuelas pblicas pertenecientes al quinto quintil de contexto sociocultural y del primer quintil de
contexto sociocultural, por grado escolar, aos 2006 y 2015
Cuadro A4.5. Diferencia (en puntos porcentuales) de asistencia en edad oportuna entre 2013-2015
y 2006, por edades seleccionadas
Edad > 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Diferencia entre 2013-2015 y 2006 6 11 10 12 12 12 10 5 5 4 3
Forma de clculo: es la diferencia entre el porcentaje de personas que asisten en edad oportuna con una edad
determinada en el perodo 2013-2015 y el porcentaje que asista en edad oportuna, con esa misma edad, en 2006.
Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).
259
Cuadro A4.6. Alumnos de primaria pblica y ciclo bsico de enseanza secundaria pblica, con
extraedad (en porcentaje) por grado. Ao 2015
Cuadro A4.7. Porcentaje de alumnos matriculados en 2015 en 6 grado de primaria pblica, con
extraedad, segn quintil de contexto sociocultural de la escuela
Cuadro A4.8. Diferencia (en puntos porcentuales) de egreso de ciclos educativos cuatro aos
despus de la edad terica, entre poblacin perteneciente a hogares del quinto quintil de ingresos
y del primer quintil de ingresos, por ciclos, aos 2006 y 2013-2015
260
Anexo 5.
Logros de aprendizaje en Lectura en TERCE
Los resultados del TERCE tambin se presentan en una escala de dificultad continua,
expresada en niveles de desempeo, de tal manera que los tems que se incluyen en la
prueba miden un proceso cognitivo en particular que permite conocer la capacidad de los
estudiantes latinoamericanos para hacer frente a dichas tareas.
Para poder realizar un juicio respecto al avance de los estudiantes de sexto ao de cada pas
en el rea de lectura, el TERCE defini los siguientes niveles de desempeo.
261
Nivel Descripcin
1 (hasta 611 En narraciones literarias (predominantemente), cartas, notas, noticias y relatos,
puntos) estos estudiantes muestran evidencia de ser capaces de: localizar informacin
explcita, repetida literalmente o mediante sinnimos (parafraseada), que se
encuentra en distintas partes del texto (inicio, cuerpo o final) y distinguida de
otras informaciones; establecer relaciones causales entre informacin explcita
del texto; interpretar expresiones en lenguaje figurado; reconocer tipos de textos
por su estructura familiar y cercana; reconocer el emisor de un texto; y reconocer
elementos que establecen vnculos de correferencia en el texto (sustitucin por
sinnimos, sintagmas o pronombres), que se encuentran cercanos o prximos y son
claramente distinguibles.
2 (entre 612 y 753 En narraciones literarias, cartas, notas, artculos informativos, noticias, relatos,
puntos) afiches y comentarios, estos estudiantes muestran evidencia de ser capaces de:
localizar y relacionar informacin explcita (relaciones causales y de secuencia
temporal), repetida literalmente o mediante sinnimos (parafraseada), que se
encuentra predominantemente en el cuerpo del texto y que es necesario distinguir
de otras informaciones que compiten con ella; inferir informacin a partir de
conexiones sugeridas por el texto y apoyadas en el conocimiento de mundo; inferir
el significado de palabras familiares a partir de las claves que entrega el texto;
realizar relaciones que demuestran la comprensin del sentido global del texto,
como distinguir el tema central, idea principal y las caractersticas principales de
personajes, a partir de informacin explcita e implcita de los textos; reconocer
funciones de textos discontinuos presentes en diversos textos; reconocer emisor,
destinatario y propsito comunicativo en diversos textos; relacionar dos textos,
segn sus caractersticas y la informacin que ambos entregan; y reemplazar
conectores segn su sentido en el texto.
Nivel 3 (entre 754 En narraciones literarias y poemas, cartas, notas, artculos informativos, noticias,
y 809 puntos) relatos, afiches y comentarios, estos estudiantes muestran evidencia de ser
capaces de: localizar informacin explcita, repetida predominantemente mediante
sinnimos (parafraseada), que se encuentra en distintas partes del texto, y que
es necesario discriminar de otra informacin relevante que compite con ella;
relacionar informacin explcita (relaciones causales y de secuencia temporal),
repetida predominantemente mediante sinnimos (parafraseada), en distintas
partes del texto, discriminando entre informacin relevante que compite entre s;
inferir informacin a partir de conexiones sugeridas en diversas partes del texto y
apoyadas en el conocimiento de mundo; interpretar figuras literarias y expresiones
en lenguaje figurado; reconocer la funcin de distintos elementos y recursos de un
texto; reconocer elementos que establecen vnculos de correferencia en el texto
(sustitucin por sinnimos, sintagmas o pronombres), cercanos y/o alejados entre
s, con elementos que le compiten; y reconocer la funcin de conectores, verbos y
signos ortogrficos en textos literarios y no literarios.
Nivel 4 (desde En narraciones literarias y poemas, cartas, notas, artculos informativos, noticias,
810 puntos) relatos, afiches y comentarios, estos estudiantes muestran evidencia de ser
capaces de: inferir el significado de palabras utilizadas con significados diversos
dependiendo del contexto en que se encuentran; reflexionar sobre la funcin
y los recursos de un texto; y relacionar dos textos, a partir de sus propsitos
comunicativos.
262
En el caso de lectura, para sexto grado, los contenidos evaluados fueron los siguientes.
Procesos
cognitivos
Dominios Aprendizajes de cada dominio
inmersos en el
proceso lector
Comprensin de Reconoce informacin explcita en los textos que lee: qu, quin, dnde, Comprensin
textos. Implica cundo, por qu, para qu, cmo literal
la lectura de Reconoce de qu se habla en un texto (idea principal explcita) Comprensin
textos continuos inferencial
y discontinuos Reconoce secuencias (antes-despus, causa-efecto, qu, para qu)
con los cuales explcitas en el texto Comprensin
se realiza un Establece relaciones y abstrae categoras entre bloques de informacin crtica
trabajo intra o en el texto descriptivo
intertextual Reconoce cmo se organiza la informacin en un texto con secuencia
envolvente narrativa o descriptiva
Infiere el tema central y secundario de un texto
Infiere la idea principal de un prrafo complejo
Infiere el significado de palabras o expresiones de uso poco comn a
partir del contexto
Explicita las relaciones entre informacin sugerida en el texto
Reconoce modelos de organizacin de la informacin de los textos
Reconoce los destinatarios de un texto.
Identifica la funcin de los distintos componentes del texto
Infiere el propsito comunicativo de los textos que lee
Relaciona informacin explcita entre diferentes textos ledos
Infiere el principal argumento que apoya el punto de vista central de un
texto con secuencia envolvente argumentativa
Establece relaciones de comparacin y contraste entre los textos o entre
los elementos de un texto
Infiere informacin implcita sobre el contenido del texto
Identifica tipos de texto segn su intencin comunicativa: descriptivo,
narrativo, expositivo e informativo
Relaciona informacin del texto con la vida cotidiana
Atribuye fundadamente un punto de vista de un texto
Concluye qu texto es ms apropiado en una situacin comunicativa
Compara los puntos de vista de distintos textos
Compara y relaciona textos para dar cuenta de sus relaciones en
contenido y forma
Evala elementos explcitos o implcitos de la situacin comunicativa
Evala elementos de la forma y el contenido del texto
Metalingstico y Reconoce expresiones que indican acciones en tiempo presente y pasado
terico. Refiere (tiempos verbales)
al dominio Reconoce la concordancia nominal (de gnero y nmero en sustantivos y
de conceptos sus determinantes) y concordancia verbal (persona del sujeto y del verbo)
de lengua y
literatura Distingue la funcin de algunos conectores: causa-efecto, temporalidad,
adicin, contraste
Identifica la funcin de los elementos de distintos tipos de oraciones en el
texto: subordinadas y coordinadas
Reconoce elementos que establecen vnculos de correferencia en el texto
(sustitucin por sinnimos, sintagmas o pronombres)
En secuencias descriptivas, reconoce caractersticas o atributos de
objetos, personas, animales
Reconoce los elementos estructurales de la secuencia descriptiva
Reconoce la secuencia narrativa
Reconoce el personaje principal o protagonista
Reconoce la accin o evento central
Reconoce el desenlace o final de un relato
Identifica el significado de descripcin, cuento, poema, narrador, conflicto
y desenlace
263
El siguiente tem de lectura fue liberado por la UNESCO y fue utilizado en el TERCE.
264
La respuesta correcta de este tem es la opcin C, Los estudiantes. Para su seleccin los
alumnos deben ser capaces de relacionar el contenido de la opcin respecto a la informacin
explcita incluida al inicio del texto de forma literal, lo cual es uno de los elementos bsicos
de la competencia lectora, que facilita el desarrollo de otros elementos y habilidades de
mayor complejidad relacionadas con esta competencia.
265
266
Anexo 6.
Logros de aprendizaje en Ciencias en PISA
El Programa Internacional para la Evaluacin de los Alumnos (PISA, por sus siglas en
ingls) es un proyecto de evaluacin a gran escala coordinado por la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Desde el ao 2000 y con una periodicidad
de tres aos PISA evala la competencia7 de los estudiantes en matemtica, ciencias y
lectura en ms de 70 pases y zonas participantes (miembros y no miembros de la OCDE).
La intencin de PISA es identificar la manera en que los jvenes escolarizados de 15 aos
han adquirido los conocimientos y habilidades relativas en matemtica, ciencia y lectura
considerados como esenciales para participar de forma activa en la sociedad.
Los resultados de PISA se muestran en una escala continua de dificultad con promedio
500 y desviacin estndar 100, por tanto, mientras el puntaje promedio de un pas
sea menor, sus estudiantes tienen menores posibilidades de responder a actividades o
tareas de gran complejidad. Adems de brindar un puntaje promedio, se describe lo que
los alumnos son capaces de hacer en distintos niveles de la escala. De modo ilustrativo, la
siguiente tabla explica los niveles de desempeo en matemtica, rea foco de la evaluacin
PISA en 2012.
7
PISA se enfoca en la evaluacin de literacy, que refiere al dominio de ciertos conocimientos y habilidades en particular
bajo diversos contextos. Para efectos de mayor comprensin y en concordancia con los informes latinoamericanos de este
proyecto internacional se hace uso del trmino competencia.
267
Nivel Descripcin de niveles de desempeo
6 (669,3 Los estudiantes en el nivel 6 definido por la evaluacin PISA en Matemtica son
puntos o ms) capaces de conceptualizar, generalizar y utilizar la informacin en base a modelos
de situaciones de problemas complejos; utilizan sus conocimientos en contextos
relativamente no estndares. Aplican este conocimiento junto con un dominio de las
operaciones y relaciones matemticas simblicas y formales, para desarrollar nuevos
enfoques y estrategias para resolver situaciones nuevas. Los estudiantes de este nivel
reflexionan sobre sus acciones, formulan y comunican con precisin sus acciones y
reflexiones en cuanto a sus resultados, interpretaciones y argumentos, y explican por
qu se aplicaron a la situacin original. Relacionan diferentes fuentes de informacin
y representaciones y trabajan con flexibilidad entre ellas.
5 (606,99 a Los estudiantes en este nivel desarrollan y trabajan con modelos de situaciones
menos de complejas, identifican limitaciones y supuestos. Seleccionan, comparan y evalan
669,3 puntos) estrategias de resolucin de problemas que permiten hacer frente a problemas
complejos. Trabajan estratgicamente representaciones que estn vinculadas,
caracterizaciones simblicas y formales y conocimientos relacionados entre s,
aplicando pensamiento amplio bien desarrollado y habilidades de razonamiento.
Demuestran cierta reflexin sobre su trabajo, formulan y comunican sus
interpretaciones y razonamientos.
4 (544,68 a Los estudiantes trabajan eficazmente con modelos explcitos en situaciones
menos de complejas concretas que pueden implicar restricciones o suposiciones. Seleccionan
606,99 puntos) e integran diferentes representaciones, incluyendo las simblicas; las vinculan
directamente a los aspectos de situaciones del mundo real. Usan una limitada gama
de habilidades para razonar una idea en contextos sencillos. Construyen y comunican
explicaciones y argumentos basados en sus interpretaciones, razonamientos y
acciones.
3 (482,38 a Estos estudiantes ejecutan procedimientos claramente descritos, incluso aquellos
menos de que requieren decisiones secuenciales. Sus interpretaciones son suficientemente
544,68 puntos) slidas como para la construccin de un modelo simple o para seleccionar y
aplicar estrategias de resolucin de problemas sencillos. Interpretan y utilizan
representaciones basadas en diferentes fuentes de informacin y razonan
directamente sobre ellos. Muestran una cierta capacidad para manejar porcentajes,
fracciones y nmeros decimales y para trabajar con relaciones proporcionales. Sus
soluciones reflejan que se involucran en la interpretacin bsica y el razonamiento de
los problemas que resuelven.
2 (420,07 a Estos estudiantes interpretan y reconocen situaciones en contextos que requieren una
menos de inferencia directa. Extraen la informacin relevante a partir de una sola fuente y hacen
482,38 puntos) uso de un nico modo de representacin. Emplean algoritmos bsicos, frmulas,
procedimientos o convenciones para resolver problemas con nmeros enteros. Hacen
interpretaciones literales de los resultados.
1 (357,77 a Responden a preguntas que involucran contextos familiares donde toda la informacin
menos de relevante est presente y las preguntas estn claramente definidas. Identifican
420,07 puntos) informacin y llevan a cabo procedimientos de rutina de acuerdo a las instrucciones
directas en situaciones explcitas. Llevan a cabo acciones que son casi siempre
evidentes y se deducen inmediatamente de los estmulos dados.
Debajo del Los estudiantes en este nivel realizan tareas matemticas muy directas tales como
nivel la lectura de un valor en un grfico bien identificado o en una tabla en la que las
etiquetas coinciden con las palabras en el estmulo y la pregunta, con criterios de
1 (menos de seleccin claros y la relacin entre la representacin y los aspectos del contexto
357,77 descrito evidentes. Realizan operaciones aritmticas con nmeros enteros, siguiendo
puntos) instrucciones claras y bien definidas.
268
Procesos cognitivos Contenidos Contextos
Formular situaciones de forma matemtica Cantidad Personal
Emplear conceptos, procedimientos y razonamientos Espacio y forma Social
matemticos Cambio y relaciones Cientfico
Interpretar, aplicar y evaluar resultados matemticos Incertidumbre y datos Ocupacional
Para comprender mejor las tareas evaluadas, se presenta el siguiente tem, que fue utilizado
para la prueba PISA 2012 y liberado por la OCDE para fines informativos.
MEMORIA USB
269
La pregunta 1 de Memoria USB es un buen ejemplo de cmo PISA pretende hacer uso
de contextos de la vida cotidiana como forma de generar respuestas que permitan valorar
el nivel de dominio matemtico de los jvenes. En este caso, el objetivo de este tem
es comprar y calcular unos valores para satisfacer los criterios dados. Especficamente
pretende medir el proceso de interpretar cantidades en un contexto personal.
Para contestar de forma adecuada este tem y poder valorar si los jvenes son capaces de
interpretar datos para satisfacer algunos criterios dados, los estudiantes deben encontrar
el mtodo para eliminar 198 MB, considerando cualquier combinacin de albmes. Para
ello se deben hacer uso de recursos matemticos, principalmente de restas, considerando
diversas combinaciones de la informacin otorgada. En esta actividad se ponen en juego
comparaciones y clculos bsicos con fines de encontrar una solucin a un problema
cotidiano.
270
Anexo 7.
Niveles de competencia PISA y TERCE
Grfico A7.1. Distancia entre los resultados promedio en matemtica de los estudiantes de los
niveles muy desfavorable y muy favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en
PISA 2015
100
Chile 376 104 480
90
271
Grfico A7.2. Distancia entre los resultados promedio en lectura de los estudiantes de los niveles
muy desfavorable y muy favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en PISA 2015
120
Chile 415 94 509
110
100
Brasil 373 88 461
90
272
Grfico A7.3 Distribucin del ndice de estatus socioeconmico de los pases en PISA 2015
4
Uruguay
Costa Rica
Per
Brasil
Chile
Espaa
Grecia
Israel
Finlandia
Japn
Corea del Sur
273
274
Anexo 8.
Medidas de posicin y dispersin
275
276
Anexo 9.
La muestra de PISA y representatividad de los centros
Para mostrar el sesgo que se produce en PISA al sacar la muestra de estudiantes de 15 aos
en los distintos ciclos educativos se presenta el caso de los liceos pblicos8, discriminando
por centros donde solo se dicta ciclo bsico, solo bachillerato y ambos ciclos. Para cada
tipologa de centro se hizo un diagrama de caja que resume la distribucin de nivel
socioeconmico de los centros. Adems, el color de cada punto indica la regin donde se
encuentra cada centro y el tamao del punto refiere al porcentaje de alumnos repetidores
en la muestra del centro.
De esta forma, podemos ver cmo en los centros donde solo se dicta bachillerato
diversificado se registran los niveles socioeconmicos ms altos y en los centros donde se
dicta solo ciclo bsico se registran los ms bajos. Se puede ver cmo se asocia el porcentaje
de repetidores dentro de los centros con el porcentaje de estudiantes en ciclo bsico.
Cuando se saca una muestra de estudiantes en un centro donde solo se dicta ciclo bsico la
muestra no es representativa del centro, sino que representa a los alumnos de 15 aos que
concurren al centro, los cuales tienen una alta probabilidad de ser repetidores. Lo contrario
pasa en los centros donde solo se dicta bachillerato, porque el centro est representado
por estudiantes de 15 aos con muy baja probabilidad de ser repetidores. En los centros
donde se dicta ciclo bsico y bachillerato es ms probable que las muestras de estudiantes
representen mejor la realidad del centro.
8
Los centros tcnicos tiene una mayor diversidad de formatos, pero de todas formas creemos que el mayor problema
radica en los liceos pblicos.
277
Grfico A9.1. Distribucin del logro de los centros discriminado entre centros que ofrecen ciclo
bsico, solo bachillerato o ambos en la muestra de Uruguay en PISA 2015
38
500
40 40
34
34
34
38
36
38
36
40
37 40
38
40 38 35
37
39 37
35
450 37
36 39
38 38
39
31 38
35
36
39 39 38
39
26
40 39
38
39
17
35
32 39
36 40
36
31 40 36
32
33 36
38 38
38 38
40
36
40 12
33 40
38 33
PV1 Matemtica
400
32
34
37 34
37
34
11 31 26
39 38 32 27
35
40 40 25
38
12 33 39
25 36
29
39 40 34
37 34
12 38
39 31
36
35 38
33 34
31
28
29
18 31 37
27
32 32 32
350 33
39
32
26
30
12 22
32
36
35
9
33
300
2
Tipo de centro
Regin Pblico de Montevideo Pblico de capitales del interior Pblico de ciudades capitales o rurales
% de repetidores
en el centro
0 25 50 75 100
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.
278
Anexo 10.
HLM TERCE
Cuadro A10.1. Estimacin de modelo multinivel para la evaluacin del TERCE de matemtica
Matemtica
Alumnos
Nivel socioeconmico del estudiante 25,51***
Nia -15,17**
Repiti -65,31***
Escuelas
Nivel socioeconmico del centro 41,43***
Pblico 1,01
Montevideo 6,63
ndice de clima de aula 5,36**
Constante 738,49***
El cuadro A10.2 muestra los resultados para los puntajes obtenidos por los estudiantes
uruguayos en la prueba de matemtica en el TERCE. Se presentan los gradientes B (con
sus errores estndar robustos entre parntesis) para cada una de las variables incluidas en
el modelo. Estos valores indican el aumento o descenso (en caso de los valores negativos)
en el puntaje promedio obtenido en las pruebas con cada aumento de una unidad en la
variable correspondiente. Los asteriscos indican el grado de significancia estadstica del
impacto de las variables sobre los puntajes, siendo altamente significativos los impactos
indicados con ***.
Desvo Puntaje
Media Rango Puntaje ciencias Puntaje lectura
estndar matemtica
Variables de resultados
Puntaje matemtica 765,19 (6,4) 462,09 1.133,19
Puntaje lectura 735,78 (5,1) 348,44 1.101,20
Puntaje ciencias 725,24 (6,7) 352,20 1.059,95
Variables del estudiante
Nivel socioeconmico del
0,78 0,78 -1,58 2,83
estudiante
Nia (nia=1, varn=0) 0,51 0,50 0,00 1,00 760,80 769,83 724,22 726,32 743,08 728,30
Repiti (repiti=1, no
0,20 0,40 0,00 1,00 699,65 787,42 657,32 745,38 660,00 756,59
repiti=0)
Variables del centro
Nivel socioeconmico del 0,82 0,54 -0,38 2,44
centro
Pblico (pblico=1, 0,80 0,40 0,00 1,00 751,99 840,97 710,55 809,51 721,07 820,14
privado=0)
Montevideo 0,23 0,42 0,00 1,00 783,25 759,77 740,99 720,50 755,32 729,89
(Montevideo=1,
interior=0)
ndice de clima de aula -0,46 (0,2) -4,12 1,77
279
Cuadro A10.3. Descripcin de las variables del TERCE incluidas en HLM
Variables de resultados
Puntaje (Matemtica) Puntaje TERCE para sexto ao, 5 valores plausibles para el resultado en
cada rea evaluada.
Variables del estudiante
Nivel socioeconmico Variable elaborada por TERCE a partir de la informacin de los
del estudiante cuestionarios de contexto del TERCE, especficamente de las respuestas
de los padres o tutores de los estudiantes. Est compuesto por las
variables relativas a los antecedentes educativos y laborales de la madre,
el ingreso del hogar, los bienes y servicios de la vivienda, y la cantidad
de libros disponibles. Los valores ms altos del ndice indican un mayor
estatus socioeconmico.
Nia Variable dummy que indica el sexo del alumno (categora omitida: varn).
Repiti Variable dummy que indica si el estudiante ha repetido algn curso
(categora omitida: no ha repetido).
Variables del centro
Nivel socioeconmico Variable que mide el promedio del nivel socioeconmico de los alumnos
del centro del mismo centro.
Pblico Variable dummy que indica si la institucin corresponde a primaria pblica
o privada (categora omitida: privada).
Montevideo Variable dummy que indica la ubicacin del establecimiento (categora
omitida: interior).
280
Anexo 11.
HLM PISA
Cuadro A11.1. Estimacin de modelo multinivel para la evaluacin PISA 2015 de matemtica,
lectura y ciencias
281
Cuadro A11.2. Estadsticas descriptivas para Uruguay
Desvo Puntaje
Media Rango Puntaje lectura Puntaje ciencias
estndar matemtica
Variables de resultados 1 0 1 0 1 0
Puntaje
417,99 (2,5) 117,50 740,71
matemtica
Puntaje lectura 436,57 (2,5) 153,38 808,24
Puntaje ciencias 435,36 (2,2) 186,24 712,34
Variables del estudiante
Nivel
socioeconmico -0,78 (1,1) -4,09 2,73
del estudiante
Nia (nia=1,
0,53 (0,5) 0,00 1,00 411,43 425,84 447,51 424,43 431,17 440,27
varn=0)
Repiti
(repiti=1, no 0,35 (0,5) 0,00 1,00 358,68 451,13 369,00 474,28 374,84 468,99
repiti=0)
Variables del centro
Nivel
socioeconmico -0,78 (0,7) -2,53 1,06
del centro
Tcnico
(tcnico=1, liceo 0,19 (0,4) 0,00 1,00 391,74 424,05 393,05 446,66 404,59 442,46
pblico=0)
Privado (liceo
privado=1, liceo 0,15 (0,4) 0,00 1,00 494,54 403,96 518,37 421,52 508,03 422,01
pblico=0)
Montevideo
(Montevideo=1, 0,29 (0,5) 0,00 1,00 445,42 406,71 464,51 425,00 460,79 424,86
interior=0)
ndice de clima
-0,11 (1,0) -2,42 1,88
de aula
282
Cuadro A11.3. Descripcin de las variables de PISA incluidas en HLM
Variables de resultados
Puntaje (Matemtica,
Puntaje PISA, 10 valores plausibles para el resultado en cada rea evaluada
Lectura, Ciencias)
Variables del estudiante
Nivel socioeconmico Variable elaborada por OCDE-PISA (ESCS), que considera educacin y
del estudiante ocupacin de los padres, y bienes en el hogar.
Nia Variable dummy que indica el sexo del alumno (categora omitida: varn)
Variable dummy que indica si el estudiante ha repetido algn curso
Repiti
(categora omitida: no ha repetido)
Variables del centro
Nivel socioeconmico Variable que mide el promedio del nivel socioeconmico de los alumnos del
del centro mismo centro
Variable dummy que indica si la institucin corresponde a secundaria tcnica
Tcnico
(categora omitida: no corresponde)
Variable dummy que indica si la institucin corresponde a secundaria privada
Privado
(categora omitida: no corresponde)
Variable dummy que indica la ubicacin del establecimiento (categora
Montevideo
omitida: interior)
ndice calculado por OCDE-PISA (disciplinary climate) que identifica la
percepcin del alumno sobre la estructura y la eficiencia del manejo de la
clase por parte del profesor. Incluye los siguientes tems: Los estudiantes
no escuchan lo que el profesor dice; Hay ruido y desorden; El profesor
ndice de clima de aula
tiene que esperar un rato para que los estudiantes se calmen; Los
estudiantes no pueden trabajar bien; Los estudiantes no comienzan a
trabajar hasta mucho tiempo despus de empezada la clase. Los valores
ms altos del ndice indican un mejor clima en el aula.
283
284
Anexo 12.
Desvinculacin del sistema educativo segn repeticin
Grfico A12.1. Estudiantes participantes en PISA 2009 que se desvincularon del sistema educativo
entre 2009 y 2014 y no volvieron, segn condicin de repeticin
100
98,7%
95,9%
94,2%
88,9%
87,2% 87,8%
81,2%
80
75,1%
77,3%
72,5%
65,9%
60 59,3%
54,5%
S(t)
40 42,3%
26,6%
20
0 2 4 6
Tiempo (aos)
285
286
Anexo 13.
Tasas de rezago y brechas de resultados entre repetidores y no
repetidores en TERCE y PISA
TERCE % de repeticin
Argentina 17,3
Brasil 32,46
Chile 15,91
Costa Rica 21,85
Ecuador 17,16
Per 20,95
Uruguay 19,88
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos del TERCE.
Cuadro A13.2. Tasas de rezago en PISA para los pases en la comparacin (2003-2015)
% repetidores
Pas 2003 2006 2009 2012 2015
Uruguay 34 35 38 38 35
Costa Rica -- -- 35 33 31
Per -- -- 28 27 26
Brasil 33 -- 40 37 36
Chile -- -- 23 25 25
Espaa 29 -- 35 33 31
Grecia 7 -- 6 4 5
Israel -- -- 8 2 9
Finlandia 3 -- 3 4 3
Corea del Sur 0 -- -- 4 5
Japn -- -- -- -- --
El grfico compara la distancia (o brecha) entre los puntajes promedio en las tres reas
evaluadas por el TERCE, entre los alumnos que repitieron por lo menos un ao frente a los
que nunca han repetido. Cada barra representa la brecha entre repetidores y no repetidores
para cada pas incluido en la comparacin. Se indican los promedios en los extremos de la
barra (promedio de repetidores a la izquierda, promedio de no repetidores a la derecha),
y la distancia entre ellos se presenta adentro de cada barra (puntaje que corresponde a la
diferencia entre los promedios obtenidos por los dos grupos de alumnos). Un color ms
oscuro indica una mayor brecha.
287
Grfico A13.1. Distancia entre los puntajes promedio obtenidos por repetidores y no repetidores en
el TERCE en pases seleccionados
Matemtica
Lectura
70
Per 641 80 721
60
Uruguay 660 97 757
50
Ciencias
288
Grfico A13.2. Distancia entre los puntajes promedio obtenidos por repetidores y no repetidores en
el rea de ciencias en PISA 2015 en pases seleccionados
90
Chile 390 76 466
70
50
Brasil 356 74 430
30
289
Grfico A13.3. Distancia entre los puntajes promedio obtenidos por repetidores y no repetidores en
el rea de matemtica en PISA 2015 en pases seleccionados
100
60
40
Brasil 334 72 406
20
290
Grfico A13.4. Distancia entre los puntajes promedio obtenidos por repetidores y no repetidores en
el rea de ciencias en PISA 2015 en pases seleccionados
100
Chile 398 81 479
75
50
291
Grafico A.13.5. Brecha entre el promedio de logros entre repetidores y no repetidores dentro de
cada nivel del ndice de estatus socioeconmico en la prueba de matemtica en PISA 2015
80
Desfavorable 357 71 428
60
Muy desfavorable 354 55 409
Grfico A13.6. Brecha entre el promedio de logros entre repetidores y no repetidores dentro de
cada nivel del ndice de estatus socioeconmico en la prueba de lectura en PISA 2015
130
120
Medio 373 89 461
110
100
292
Anexo 14.
Ausentismo e impuntualidad de los estudiantes participantes de PISA 2015
El grado de asistencia a clase es un aspecto sobre el que los docentes pueden ejercer escaso
control pero que, sin embargo, incide en el clima escolar. En PISA 2015 Uruguay es el pas
con la mayor proporcin de alumnos que han faltado por lo menos un da completo de
clase durante las ltimas 2 semanas (52%). Es el segundo pas con mayor proporcin de
alumnos que llegan tarde a clase (65%), tras Chile (67%).
293
Cuadro A14.1. Proporcin de ausentismo e impuntualidad reportado por el estudiante en pases
seleccionados
% que falt al menos un % que falt por lo menos % que lleg tarde a clase
da completo de clase a alguna clase por lo menos una vez
Chile 0,093 0,187 0,667
Costa Rica 0,391 0,433 0,537
Espaa 0,247 0,335 0,420
Finlandia 0,366 0,482 0,362
Grecia 0,196 0,453 0,542
Israel 0,327 0,380 0,579
Japn 0,018 0,031 0,117
Corea del Sur 0,019 0,026 0,194
Per 0,400 0,411 0,597
Uruguay 0,515 0,403 0,650
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.
Entre el interior y Montevideo las diferencias son mnimas: en el interior los alumnos
faltan ms a clase por el da (46%), frente a los de Montevideo (34%). No obstante, puede
que en esto incida el nivel socioeconmico del alumnado.
294
Grfico A14.2. Proporcin de ausentismo e impuntualidad reportado por el estudiante, por
subsistema
Grfico A14.3. Proporcin de ausentismo e impuntualidad reportado por el estudiante, por nivel
del ndice de contexto socioeconmico del estudiante
295
Grfico A14.4. Proporcin de ausentismo e impuntualidad reportado por el estudiante, por
ubicacin geogrfica
296
Anexo 15.
Sentido de pertenencia al centro educativo reportado por los estudiantes
participantes en PISA 2015
Aunque este ndice tiene un fuerte sesgo cultural, a nivel de la regin se puede asumir
cierta comparabilidad. Los ndices estn centrados en el valor promedio del ndice en los
pases miembros de la OCDE, al que corresponde un valor 0 y tiene desviacin tpica 1. Los
valores superiores a 0 indican un puntaje para la percepcin de clima disciplinaria mayor
a la media de la OCDE. Del mismo modo, los valores inferiores a cero indican puntajes ms
bajos a la media de la OCDE9.
Grfico A15.1. Media e intervalo de confianza del ndice sentido de pertenencia en PISA 2015,
pases seleccionados
0,03
Japn
0,16
Corea del Sur
0,09
Finlandia
0,10
Grecia
0,47
Espaa
0,04
Chile
0,15
Brasil
0,22
Per
0,16
Costa Rica
0,09
Uruguay
9
El ndice se compone por los indicadores: Hago amigos con facilidad en el centro educativo; Me siento integrado en el
centro educativo; Me siento raro y fuera de lugar en el centro educativo; Hay estudiantes a los que les caigo bien; y
Me siento solitario en mi centro educativo.
297
La evidencia muestra que el sentido de pertenencia en Uruguay es similar al de la mayora
de los pases de la regin.
A nivel pas, el promedio se relaciona con el nivel socioeconmico del estudiante: los
estudiantes de contexto muy favorable (generalmente alumnos de educacin privada)
obtienen un promedio mayor al de la OCDE (0,15). En el contexto muy desfavorable su
valor es de -0,26.
Grfico A15.2. Media e intervalo de confianza del ndice sentido de pertenencia en PISA 2015 por
nivel del ndice socioeconmico del alumno
BELONG
0,09
Total
0,15
Muy favorable
0,04
Favorable
0,16
Medio
0,17
Desfavorable
0,26
Muy desfavorable
INSTSCIE
0,29
Total
0,29
Muy favorable
0,28
Favorable
0,25
Medio
0,27
Desfavorable
0,38
Muy desfavorable
Como aspecto relevante para la poltica educativa se destaca que a medida que el alumno
se siente socialmente ms integrado al centro, logra mejores resultados en la prueba
de ciencias en todos los niveles del ndice de estatus socioeconmico (salvo en el muy
desfavorable).
298
Este aspecto, aunado a los hallazgos relativos al clima de aula, permite afirmar que en
Uruguay son deseables polticas educativas que operen tanto sobre el clima como sobre
el sentido de pertenencia. Esta ser una manera no solo de mejorar los desempeos,
sino tambin de reducir las inequidades ya que, ms all del estatus socioeconmico, los
desempeos mejoran cuando tambin lo hacen el clima de aula y el sentido de pertenencia.
299
300
Anexo 16.
Evaluaciones nacionales de aprendizaje
301
Tabla de especificaciones: con respecto al perodo anterior (1996-2002), en esta
etapa en lengua se elimina la evaluacin de la escritura y en comprensin lectora se
introducen textos discontinuos; en matemtica se introducen tems abiertos y que
suman contenidos (ver apartado especfico). Asimismo, el rea de ciencias naturales
es considerada por primera vez en la aplicacin de 2009.
Diseo: Bloques Incompletos Balanceados (BIB) (en lectura 12 cuadernillos en 2005 y
9 cuadernillos en 2009; en matemtica, 12 cuadernillos en 2005 y 9 cuadernillos en
2009; en ciencias naturales, 9 cuadernillos en 2009).
Cantidad de tems por bloque: en lectura, 12 tems cerrados en 2005 y 2009; en
matemtica, 10 tems (9 cerrados y 1 abierto) en 2005 y 2009; y en ciencias naturales,
en 2009, 12 actividades (10 cerradas y 1 abierta).
Tipo de tems: en lectura y matemtica, opcin mltiple con cuatro alternativas de
respuesta; en matemtica, se incorporan en ambas aplicaciones tres actividades
abiertas por cuadernillo; y en ciencias naturales, se combinan tems cerrados y de
respuesta abierta.
Mtrica para reporte de resultados: puntaje y porcentaje de alumnos en cada nivel de
desempeo.
Tipo de muestra: aleatoria, estratificada por contexto sociocultural.
Construccin de tems: a cargo de docentes que recibieron capacitacin en construccin
de tems, coordinados por referentes de los equipos tcnicos de la DIEE/ANEP.
Contextualizacin de los resultados: segn contexto sociocultural.
302
Anexo 17.
Financiamiento y gasto pblico en educacin
Grfico A17.2. Gasto pblico en educacin desagregado por nivel educativo e institucin o
proyecto. 2005-2015 (expresado en millones de pesos corrientes)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inicial 1.256 1.441 1.773 2.497 3.074 3.339 4.094 4.953 5.841 6.572 7.405
ANEP 1.101 1.230 1.502 1.991 2.455 2.647 3.126 3.647 4.291 4.954 5.530
CAIF 153 207 266 505 617 689 924 1.253 1.530 1.598 1.853
Otros (1) 2 3 5 2 1 2 45 52 20 19 22
Primaria 4,049 4,557 5,499 7,002 8,352 10,092 11,501 12,850 14,678 16,184 17,208
ANEP 4.047 4.554 5.497 6.995 8.347 9.042 10.714 12.115 13.815 15.384 16.290
CEIBAL - - - - - 1.042 773 722 823 770 896
Otros (2) 2 2 2 6 5 7 13 13 40 31 23
Media 5.265 5.852 6.924 8.955 1.343 12.35 14.508 16.443 18.681 21.571 23.320
ANEP 4.419 5.004 6.072 7.989 10.273 10.946 12.885 14.828 16.842 19.458 20.972
CEIBAL - - - - 169 402 366 422 574 668
Boletos MTOP - 87 87 84 87 90 110 822 958 1.065 1.186
AFAM (3) - - - 98 203 256 298 322 347 369 369
Otros (4) 24 26 30 46 44 41 101 105 112 106 124
Terciaria 3.038 3.572 4.375 5.623 6.795 7.441 8.965 10.064 1.170 13.012 14.650
ANEP 369 429 549 779 979 1.041 1.247 1.429 1.656 1.905 2.153
Udelar 2.455 2.889 3.542 4.413 5.435 5.853 7.098 8.017 8.918 10.159 11.377
Otros (5) 214 254 284 431 381 547 620 618 596 948 1.120
Sin nivel 755 1.180 1.506 1.370 1.412 1.672 2.085 2.800 2.984 3.453 3.952
Ciencia y
158 202 324 344 257 306 401 496 534 662 683
tecnologa
Escuelas de
369 433 560 646 715 852 940 1.387 1.412 1.579 1.865
Polica y Militar
INAU (sin CAIF) 27 33 38 47 58 25 37 44 53 65 73
Otros (6) 201 512 584 333 382 488 708 873 985 1.148 1.332
TOTAL 14.362 16.602 20.077 25.447 30.975 34.778 41.153 47.110 53.354 60.792 66.535
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, CEIBAL, el MEC, el MEF y el MIDES.
(1) Ceibal, jardines de ministerios, recursos del MIDES dirigidos a programas educativos (Maestros Comunitarios,
InterIn) y proporcin del gasto del INEEd (proporcional al resto del gasto).
(2) Recursos del MIDES dirigidos a programas educativos (Maestros Comunitarios, INTERIN, profesores de educacin
fsica, Yo s puedo, Puente de Acreditacin, Promocin al desarrollo infantil) y proporcin del gasto del INEEd
(proporcional al resto del gasto).
(3) Proporcin de las Asignaciones familiares del Plan de Equidad correspondientes al incentivo a la demanda en
educacin media.
(4) Recursos del MIDES dirigidos a programas educativos (Trnsito Educativo, Compromiso Educativo, Programa
Aulas Comunitarias, Formacin Profesional Bsica, Ms Centro, Centros Educativos Abiertos, Ciclo Bsico Agrario en
Montevideo) y proporcin del gasto del INEEd (proporcional al resto del gasto).
(5) Educacin militar superior, Instituto Superior de Educacin Fsica, Centro de Diseo, Fondo de solidaridad, Unidad
Docente de Udelar.
(6) Capacitaciones, Formacin para el trabajo, Formacin para organismos pblicos, entre otros.
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