UNIVERSIDADE METODISTA DE PIRACICABA

FACULDADE DE CINCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO

POLTICA DE FINANCIAMENTO DA
EDUCAO BSICA NO BRASIL: DO FUNDEF
AO FUNDEB

MARISA ROSSINHOLI

PIRACICABA, SP
(2008)
 POLTICA DE FINANCIAMENTO DA
EDUCAO BSICA NO BRASIL: DO FUNDEF
AO FUNDEB

MARISA ROSSINHOLI

ORIENTADOR: PROF. DR. CLEITON DE OLIVEIRA

Tese apresentada Banca

Examinadora do Programa de Ps-
Graduao em Educao da UNIMEP
como exigncia parcial para obteno
do ttulo de Doutor em Educao.

PIRACICABA, SP
(2008)
 BANCA EXAMINADORA

_________________________________
Prof. Dr. Cleiton de Oliveira (Orientador)
Universidade Metodista de Piracicaba-
UNIMEP

_________________________________Prof.
Dr. Jos Marcelino de Rezende Pinto
Universidade de So Paulo USP/Ribeiro
Preto

_________________________________
Prof. Dr. Jos Murari Bovo
Universidade Estadual Paulista
UNESP/Araraquara

Prof. Dr. Raquel Pereira Chainho Gandini

Universidade Metodista de Piracicaba
UNIMEP

Prof. Dr. Valdemar Sguissardi

Universidade Metodista de Piracicaba -
UNIMEP
AGRADECIMENTOS

Agradeo a todas as pessoas que contriburam direta ou indiretamente para a

realizao deste trabalho. Em especial, agradeo:

Aos meus pais, Agenor Rossinholi e Maria Vitria F. B. Rossinholi, e minha irm
Elisa Rossinholi, pelo apoio e estmulo, no decorrer no somente deste trabalho, mas em toda
a jornada acadmica;

Ao meu namorado, Almir de Souza Leo Neto, pela compreenso e apoio;

Aos amigos da Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP-Lins - pelo apoio e

incentivo ao ingresso neste programa e durante o perodo de realizao dos crditos; em
especial, agradeo aos amigos Luiz Carlos Spiller Pena, Wilton Carlos Silva, Luciana Moreira
e Laura Avezum;

Aos amigos do Centro Universitrio Eurpides de Marlia UNIVEM - que conviveram

estes dois ltimos anos comigo e com minha tese; em especial: ao Prof. Mrcio Teixeira,
Andria de Abreu e Vnia rica;

Aos colegas de turma de Doutorado pelo excelente convvio nestes anos, em especial
a Regina Habib, Luiz Koritiake, Cntia Bernal e Mrcia Siervi;

s minhas amigas, Renata Bonini, Fabiana Christovan, Janaina Cintra e Ana Cladia
Borges pelos anos de amizade e compartilhamento das dificuldades, cada uma em suas reas e
em seus doutorados;

Ao Prof. Cleiton de Oliveira pelo estmulo e confiana dedicada a meu trabalho nestes
anos de doutorado, e tambm pela excelente orientao e ateno dispensada em todo o
processo, sem o que no teria concludo este trabalho;

Ao Prof. Jos Marcelino Rezende Pinto pela leitura criteriosa e importantes sugestes
por hora da banca de qualificao;
 Profa. Raquel Pereira Chainho Gandini pelas importantes contribuies na banca de
qualificao e pelo estmulo e confiana nestes anos de Doutorado;

Ao PPGE da UNIMEP e ao seu corpo docente pela oportunidade de realizar meu

doutorado na rea de educao e pelo aprendizado obtido.
Nenhum outro dever maior do que o da reconstruo
educacional e nenhuma necessidade mais urgente do que a
de traar os rumos dessa reconstruo e a de estudar os
meios de promov-la com a segurana indispensvel para
que a escola brasileira atinja os seus objetivos.

Ansio Teixeira, 1956

Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho,

o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados,
na forma desta Constituio.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

RESUMO

Nesta pesquisa analisa-se o financiamento da educao no Brasil, verificando como o mesmo

se deu historicamente, a participao do Setor Pblico e os elementos que levaram
implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Fundamental e de
Valorizao do Magistrio - FUNDEF e por que se apresentou na agenda das discusses a
proposta de um fundo mais abrangente. Desde a aprovao do FUNDEF, criado em 1996,
tm-se discutido ganhos, problemas e necessidades de modificaes na sistemtica aprovada.
A alterao ou continuidade do FUNDEF precisava de nova Emenda Constitucional, uma vez
que o fundo foi aprovado para um perodo de 10 anos, compreendendo os anos de 1997 a
2006. Assim, vrias Propostas de Emenda Constituio PECs foram apresentadas neste
perodo. O objetivo desta pesquisa discutir o financiamento da educao bsica, analisando
seu desenvolvimento histrico e alguns impactos da criao, implantao e vigncia do
FUNDEF para os projetos de substituio do mesmo apresentados no perodo de sua vigncia,
discutindo contedo e tramitao das PECs que culminaram na proposta e aprovao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao - FUNDEB, bem como os principais elementos de discusso para
sua aprovao. Para a realizao da pesquisa utiliza-se a anlise bibliogrfica e a documental.
A pesquisa bibliogrfica foi realizada por meio de levantamento, seleo e estudo de diversas
pesquisas sobre o financiamento da educao no Brasil; a documental concentra-se nas
propostas que tramitaram de 1997 a 2006, relacionadas atravs de pesquisa na Cmara e
Senado Federal, anlise dos censos educacionais e da legislao. No primeiro captulo
apresentada uma retrospectiva histrica do financiamento da educao no Brasil, discutindo-
se questes como o surgimento da obrigatoriedade do oferecimento do ensino pelo Estado,
participao das unidades da federao na manuteno e desenvolvimento do ensino e
recursos disponveis. No segundo captulo so apresentados os antecedentes que levaram ao
estabelecimento do FUNDEF, os dados da municipalizao nas diferentes regies e a forma
de financiamento com estabelecimento do mnimo por aluno, levando s principais crticas
que motivaram as propostas de alterao. No terceiro captulo so apresentadas as Propostas
de Emenda Constitucional - PECs para alterao do financiamento da educao no Brasil ps
FUNDEF, que so analisadas quanto ao seu proponente, partido, regio, manuteno de um
fundo ou criao de trs fundos, aumento de recursos para a educao, participao da Unio,
Controle e Acompanhamento Social e estabelecimento de piso salarial; so analisadas
tambm as tramitaes das propostas do FUNDEB, discutindo-se as propostas que apontavam
para o estabelecimento deste at sua aprovao pela EC n53/06 e regulamentao pela
Medida Provisria 339/06 transformada na Lei 11.494/07. Aps o estudo da tramitao,
analisa-se o texto final do FUNDEB, comparando-o ao FUNDEF. Verifica-se que o FUNDEB
incorpora elementos de crticas feitas ao FUNDEF, mas no apresenta soluo para o baixo
valor por aluno e para as desigualdades regionais.

Palavras-chave: Financiamento da educao. FUNDEF. FUNDEB.

ABSTRACT

In this research it is analyzed the financing of education in Brazil, while verifying how it was
historically conceived, the Public Sectors participation in it, and also the elements that led to
the implantation of the Fund for Maintenance and Development of Elementary Education and
for Valorization of Professorship - FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Fundamental e de Valorizao do Magistrio) and why it was presented in
discussions agendas the proposition of an ampler fund. Since the approval of FUNDEF,
created in 1996, there have been debates concerning gains, problems and necessities of
modifications in the approved systematic. The alteration or continuity of FUNDEF needed the
new Constitutional Amendment, since it was approved for a period of ten years, from the year
1997 to the year 2006. Therefore, several Proposals of Amendment to the Constitution
PECs (Propostas de Emenda Constituio) were presented in this period. The objective of
this research is to discuss the financing of basic education, analyzing its historical
development and some impacts of the creation, implantation and validity of FUNDEF for its
substitute projects presented during its validity period, discussing the content and the course
of legal channels of the PECs, which culminated in the proposal and approval of the Fund for
Maintenance and Development of Basic Education and for Valorization of Professionals of
Education FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao) and also the principal elements of discussion
for its approval. For the accomplishment of this research, it was utilized bibliographical and
documental analysis. The bibliographical research was realized through the gathering,
selection and study of several researches regarding the financing of education in Brazil, and
the documental research is focused on the proposals that took place from 1997 to 2006, which
are related through surveys made in the Federal Senate and Council, in the analysis of
educational census, and in the legislation. In the first chapter it is presented an historical
retrospective of the financing of education in Brazil, discussing questions like the appearance
of the obligatoriness of the Estate to provide education, the participation of the federations
units in the maintenance and development of education, and the available resources. In the
second chapter it is presented the antecedents which led to the establishment of FUNDEF, the
data regarding the municipalization of education in different regions, and the manner of
financing that establish a minimum per student, which leads to the main criticisms that
motivated the alteration proposals. In the third chapter it is presented the Proposals of the
Constitutional Amendment PECs for the alteration of the financing of education in a post-
FUNDEF Brazil, which are analyzed according to their proponent, party, region, maintenance
of a fund or creation of three funds, increase of resources for education, participation of the
Union, Control and Social Accompanying, and the establishment of a minimum wage; are
also analyzed the course of legal channels of the proposals of FUNDEB, discussing the
proposals which pointed to the establishment of such until its approval by the EC n53/06 and
the regulation by the Provisory Measure 339/06 transformed in Law 11.494/07. After the
study of the course of legal channels, it is analyzed the final text of FUNDEB, comparing it to
the one of FUNDEF. It is verified that FUNDEB incorporates elements of criticisms made to
FUNDEF, but it does not present a solution neither to the low value per student, nor to the
regional inequalities.

Key-words: Financing of Education; FUNDEF; FUNDEB

SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................... 15

Procedimentos Metodolgicos ................................................................................. 17

Organizao do Trabalho ......................................................................................... 19

1 FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL E FEDERALISMO: 21

UMA RETROSPECTIVA HISTRICA .............................................................

1.1 O Brasil Colnia ................................................................................................. 25

1.2 O Incio da Repblica ......................................................................................... 26
1.3 Antecedentes Constituio Federal de 1934 o Manifesto dos Pioneiros ...... 30
1.4 As Constituies Federais de 1934 e 1937 avanos e retrocessos .................. 31
1.5 A Constituio Federal de 1946 ......................................................................... 33
1.6 Proposta de criao de fundos para o financiamento uma anlise sobre a 34
viso de Ansio Teixeira ...........................................................................................
1.7 O Financiamento da Educao: dos anos de 1960 aos antecedentes da 38
Constituio de 1988 ................................................................................................
1.8 A Constituio Federal de 1988 ......................................................................... 43
1.9 A participao do Estado na Economia e na Educao: uma anlise do atual 44
debate .......................................................................................................................
1.9.1 Crescimento do ensino primrio e secundrio/ fundamental e mdio em 47
nmero de matriculados e por esfera da federao ..................................................
1.9.2 Produo, arrecadao tributria e receita disponvel .................................... 53

2 O FUNDO DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO 62

FUNDAMENTAL E DE VALORIZAO DO MAGISTRIO FUNDEF ..

2.1 O Estabelecimento do FUNDEF Antecedentes .............................................. 62

2.2 O FUNDEF, regulamentao e funcionamento ................................................. 68
2.3 O Plano Nacional de Educao e o financiamento do Ensino Fundamental ..... 73
2.4 FUNDEF: municipalizao e o valor mnimo por aluno ................................... 76
2.4.1 A Municipalizao e abrangncia de matriculados ......................................... 76
2.4.2 O mnimo nacional .......................................................................................... 81
2.5 Anlise sobre o FUNDEF elementos para a discusso do financiamento da 88
Educao ..................................................................................................................

3 AS PROPOSTAS DE EMENDA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 94

COM ALTERAO DOS CRITRIOS DE FINANCIAMENTO DA
EDUCAO ...........................................................................................................

3.1 Tramitao das PECs no Congresso Brasileiro .................................................. 95

3.2 PECs apresentadas no perodo 1997-2006 para estabelecimento do 98
financiamento da educao .....................................................................................
3.2.1 Propostas para continuidade do FUNDEF ..................................................... 103
3.2.2 Aumento dos recursos da Unio vinculados Educao ................................ 104
3.2.3 Um Fundo ou vrios Fundos para o financiamento da Educao? ................. 107
3.2.4 Conselhos de Acompanhamento e Controle Social e estabelecimento de 114
Piso Salarial ..............................................................................................................
3.2.5 Classificao Regional e Partidria das PECs ................................................ 115
3.3 Da PEC 112/1999 aprovao da Emenda Constitucional n 53/2006 ............ 116
3.3.1 As PECs 112/1999 e 34/2002 propondo o FUNDEB ..................................... 117
3.3.2 O anteprojeto da PEC 415/2005 ...................................................................... 119
3.3.3 A PEC 415/2005 e sua aprovao ................................................................. 121
3.3.4 A Emenda Constitucional n 53/2006 FUNDEB ......................................... 125
3.3.5 A regulamentao do FUNDEB Lei 11.494 de 2007 ................................. 127
3.4 O FUNDEB avanos e limites no financiamento da educao e no
federalismo brasileiro ............................................................................................... 132

CONSIDERAES FINAIS ................................................................................ 134

REFERNCIAS .................................................................................................... 142

ANEXOS ................................................................................................................. 154

 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Financiamento do Ensino Fundamental: Constituio Federal 69

Emenda n 14 ...................................................................................
Quadro 2 - PECs relacionadas ao financiamento da Educao (1997-2006) ....... 99
Quadro 3 - PECs que contemplam o aumento da participao dos recursos da 105
Unio voltados para a educao (1997-2006) ....................................
Quadro 4 - PECs que contemplam a criao/manuteno de Fundos de 108
financiamento da Educao (1997-2006) ..........................................
Quadro 5- Comparativo FUNDEF x Anteprojeto do FUNDEB (recursos) ....... 121
Quadro 6 - Fatores de ponderao para distribuio do FUNDEB ...................... 128

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Fluxo de Tramitao de uma PEC na Cmara dos Deputados .......... 97

 LISTA DE GRFICOS

Grfico 1- Gasto comparativo por estudante ao ano nos diferentes nveis de 24

Ensino, no Brasil e nos pases da OCDE (2003/04) em Euros ....
Grfico 2 - Matrculas por dependncia administrativa (1932-1991) no ensino 50
fundamental ........................................................................................
Grfico 3 - Participao percentual das diferentes unidades administrativas no 51
ensino primrio/ 1 grau/ ensino fundamental (1932-1991) ...........
Grfico 4 - Matrculas por dependncia administrativa (1961-1991) no ensino 52
mdio ..................................................................................................
Grfico 5 - Variao dos valores gastos em Educao, no Ensino Fundamental e 87
no Ensino Fundamental pelos Municpios:1995- 2005 (em Mi de
R$) ......................................................................................................
Grfico 6 - Valores mdios por aluno do ensino fundamental FUNDEF 2006 90
para Estados selecionados em R$ ....................................................
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Gasto Pblico em educao em comparao com o GDP (1995- 22

2002) pases selecionados ...............................................................
Tabela 2 - Despesa anual com instituies educacionais por estudante (em euros 23
por nvel de educao para o ano de 2003) pases selecionados
.......................................................................................
Tabela 3 - Gastos Pblicos na educao % por nvel e por esfera de governo 36
1954 .................................................................................................
Tabela 4 - Nmero de Matrculas - Ensino Primrio Geral (1871-1930) .......... 49
Tabela 5 - Matrculas no ensino primrio/ensino de 1 grau/ensino fundamental 49
(1932-1991) ........................................................................................
Tabela 6 - Participao percentual das diferentes unidades administrativas nas 50
sries iniciais do ensino (1932- 1991) ................................................
Tabela 7 - Matrculas no ensino secundrio/2 grau/ ensino mdio (1932- 52
1991) ........................................................................................
Tabela 8 - Participao percentual das diferentes unidades administrativas no 53
ensino secundrio/2 grau/ ensino mdio (1961-1991) ......................
Tabela 9 - Evoluo do PIB per capita em R$ de 2005 (1947-2005) .............. 54
Tabela 10 - Elevao da carga tributria no Brasil em % do PIB (1947- 54
2004) ........................................................................................
Tabela 11 - Receita disponvel dos Municpios na carga tributria brasileira em % 55
(1925-1944) .................................................................................
Tabela 12 - Evoluo da Receita Tributria por nvel de governo 57
(1960/2004) ........................................................................................
Tabela 13 - Transferncias do FPE por Estado (2000) - em % ............................. 60
Tabela 14 - Matrculas no Ensino Fundamental: Regio e Esfera Governamental 77
(1997-2006) ........................................................................................
Tabela 15 - Crescimento de matrculas no Ensino Fundamental em % Brasil 79
(1997-2006) ........................................................................................
Tabela 16 - Valores Mnimos do FUNDEF por aluno ao ano (1998-2006) ....... 82
Tabela 17 - Distribuio, por origem, dos recursos de repasses para o FUNDEF 85
(1998-2005) ........................................................................................
Tabela 18 - Nmero de matrculas por etapa da educao bsica regular Brasil 89
(1999-2006) ........................................................................................
Tabela 19 - Taxa de escolarizao lquida em % ensino fundamental e mdio 89
Brasil (1997-2003) ..........................................................................
Tabela 20 - Comparao do valor anual mnimo por aluno FUNDEF/FUNDEB 130
(2006/2007) ....................................................
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

AEB Anurio Estatstico do Brasil

CACS Conselho de Acompanhamento e Controle Social

CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CIDE Contribuio de Interveno de Domnio Econmico
CIFEBQ Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de
Qualidade
CNTE Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
CONSED Conselho Nacional de Secretrios da Educao
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
DEM Democratas (Partido poltico)
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
EC Emenda Constitucional
EJA Ensino de Jovens e Adultos
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FUNAEI Fundo para a Educao Infantil
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio
FUNDES Fundo para o Ensino Superior
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IGP-M ndice Geral de Preos Mercado
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
IR Imposto de Renda
ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos
LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
GDP Gross Domestic Product
MEC Ministrio da Educao
MP Medida Provisria
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PFL Partido da Frente Liberal
PIS/Pasep Programa de Integrao Social e do Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios
PNE Plano Nacional de Educao
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PP Partido Progressista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
QESE Quota Estadual do Salrio-Educao
QP- ICM Quota -parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados
UBES Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas
UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
UNESCO Programa das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
 15

INTRODUO

O financiamento da educao no Brasil apresenta-se como tema central quando se

discute, no somente o desenvolvimento no aspecto educacional, mas tambm o
desenvolvimento nacional. Para isso, necessrio que o financiamento da educao seja
redimensionado e que o ensino ocorra com qualidade satisfatria de forma a contemplar as
diferentes etapas e modalidades bem como as diversas regies do pas.
A realizao de pesquisas sobre financiamento da educao tem tido espao
significativo na rea da Educao. Ampliam-se tambm estudos de questes relacionadas
participao do setor pblico e atribuio destinada a cada esfera da federao com recursos
e responsabilidades nos diversos nveis de ensino.
Para se analisar o financiamento da educao, h de se compreender como ocorreu
historicamente a participao do Setor Pblico e, mais precisamente, de cada esfera, por que
houve a implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Fundamental
e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF e por que se apresentou na agenda das discusses
a proposta de um fundo mais abrangente.
No momento da implantao do FUNDEF, alguns Estados apresentavam maior
municipalizao enquanto outros tinham concentrao das matrculas do Ensino Fundamental,
havia grande divergncia entre os valores mnimos que cada Estado destinava aos gastos por
aluno, alm da necessidade de disciplinar os gastos na manuteno e desenvolvimento do
ensino nas esferas estadual e municipal, criando critrios claros e fixos. Esses fatores, entre
outros, influenciaram a criao do FUNDEF.
Desde a aprovao do FUNDEF, criado pela Emenda Constitucional - EC n 14/1996
e regulamentado pela Lei 9.424/1996, importantes estudos tm discutido ganhos, problemas e
necessidade de modificaes na sistemtica aprovada (ARAJO, 2006; CALLEGARI, 2002;
DAVIES, 2004; GUIMARES, 2004; OLIVEIRA, 2004; PINTO, 2002; SENA, 2003).
Os estudos convergem ao apontar ganhos no Ensino Fundamental promovidos pela
aprovao do FUNDEF, levando quase universalizao deste nvel de ensino, mas tambm
apresentam questes como induo municipalizao, desresponsabilizao da Unio e
incapacidade para promover a reduo das desigualdades regionais (PINTO, 2006; SENA,
2006) no financiamento do Ensino Fundamental, fato verificado pela pequena participao da
Unio: em 1998, era de 3,29% do montante total dos recursos, alm de uma reduo
percentual da complementao da Unio que, em 2005, foi de apenas 1,14%.
 16

Destaca-se tambm o estabelecimento do valor mnimo do custo-aluno abaixo do

previsto em legislao (CALLEGARI, 2002; VASQUEZ, 2005) e do necessrio para garantir
um ensino de qualidade, diminuio da ateno para outros nveis de ensino, alm de
problemas na fiscalizao e acompanhamento do FUNDEF (GUIMARES, 2004;
RODRIGUES, 2001).
Alm disso, a alterao ou continuidade do FUNDEF precisava de nova Emenda
Constitucional, uma vez que o mesmo foi aprovado para um perodo de 10 anos,
compreendendo os anos de 1997 a 2006.
Assim, vrias Propostas de Emenda Constitucional PECs foram apresentadas neste
perodo de 1997 a 2006, seja para modificaes de critrios, criao de novos fundos, sendo
um para cada nvel de ensino: Educao Infantil, Ensino Mdio e Superior, Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica FUNDEB, ou ainda aumento de
recursos para o FUNDEF.
Decorrido o perodo de vigncia do FUNDEF, possvel visualizar as principais
discusses que ocorreram sobre seus critrios por meio das propostas apresentadas no
Congresso Nacional brasileiro que culminaram na apresentao da PEC 415/05 e aprovao
do FUNDEB pela Emenda Constitucional EC n 53 de 2006, regulamentado pela Medida
Provisria - MP 339/06 que foi transformada na Lei 11.494/07.
O objetivo desta pesquisa, iniciada antes da aprovao do FUNDEB, discutir o
financiamento da Educao Bsica, analisando seu desenvolvimento histrico e os impactos
da criao, implantao e vigncia do FUNDEF para os projetos de sua substituio
apresentados no perodo de sua vigncia, discutindo aspectos de contedo e tramitao das
PECs que levaram proposta e aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB, bem como os
principais elementos de discusso para sua aprovao.
Como principais elementos, analisam-se, nas PECs, proponente, partido e regio,
comprometimento da Unio, existncia de um fundo ou trs fundos, incluso de outros nveis
de ensino, estabelecimento de piso salarial e formas de controle e acompanhamento social.
Tal estudo, realizado por uma abordagem econmica e poltica, justifica-se pela
importncia de analisar se consideraram-se ou no os principais problemas identificados no
perodo do FUNDEF na apresentao das propostas para o financiamento da educao, bem
como no resultado obtido com a aprovao da EC n 53/2006.
 17

Procedimentos Metodolgicos

Para a realizao da pesquisa utiliza-se a anlise bibliogrfica e a documental. A

pesquisa bibliogrfica foi realizada por meio do levantamento, seleo e estudo de diversas
pesquisas sobre o financiamento da educao no Brasil, discutindo o federalismo brasileiro, a
existncia de recursos e distribuio dos mesmos entre os entes federados, a participao das
diferentes esferas no financiamento e fornecimento da educao, a abrangncia das polticas
adotadas e resultados encontrados.
Para Lakatos e Marconi (1995), a pesquisa bibliogrfica abrange toda a bibliografia
tornada pblica sobre o tema que se estuda, seja na forma de boletins, jornais, teses, livros,
pesquisas ou outros meios. Gil (1991) observa que esta forma de pesquisa permite ao
investigador maior abrangncia de fenmenos em relao aos quais poderia pesquisar
diretamente, obtendo-se uma anlise ampla com diversas vises sobre o mesmo assunto.
Aps a pesquisa bibliogrfica, apresentando sustentao e embasamento terico ao
presente estudo, foi realizada a anlise documental. Gil (1991, p. 51) diferencia a pesquisa
documental da bibliogrfica pela natureza das fontes:

Enquanto a pesquisa bibliogrfica se utiliza fundamentalmente das

contribuies dos diversos autores sobre determinado assunto, a pesquisa
documental vale-se de materiais que no receberam ainda um tratamento
analtico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da
pesquisa.

Assim, desde o primeiro captulo, trabalhou-se com os textos das Constituies e Leis
que trataram do fornecimento e financiamento da educao no Brasil, discutindo-as e
confrontando-as com a bibliografia existente dos estudos j realizados por autores sobre este
assunto.
Para a realizao da pesquisa documental sobre as propostas que tramitaram de 1997 a
2006, foi feito levantamento no banco de dados eletrnico da Cmara Federal, no qual esto
todas as Propostas de Emenda Constituio PECs apresentadas. Tambm foi feita a anlise
dos censos educacionais para compreender-se os impactos do FUNDEF e o levantamento da
legislao, destacando-se as Constituies, Emenda Constitucional n 14/1996 e Lei 9.424/96
(criando e regulamentando o FUNDEF, respectivamente), Emenda Constitucional n 53/2006
e Lei n 11.494 de 2007 (criando e regulamentando o FUNDEB, respectivamente). Alm
 18

disso, foi necessrio realizar a pesquisa e o estudo do regimento interno da Cmara Federal
para se compreender os procedimentos de apresentao e tramitao de uma PEC.
Assim, a pesquisa parte de um levantamento quantitativo para, na seqncia, trabalhar
com anlise qualitativa. Bogdan e Biklen (1994) observam que os dados quantitativos podem
sugerir tendncias e servirem como verificao para as idias que se desenvolvem durante o
processo de investigao. Como exemplo, apresentam a importncia do estudo, do nmero de
alunos existentes, se tem aumentado ou diminudo, informaes descritivas (idade, raa,
sexo), dados que auxiliam na pesquisa qualitativa.
Desta forma, realizou-se a coleta e seleo dos dados pela leitura da sinopse das PECs
apresentadas no perodo de estudo, havendo a seleo daquelas que tratavam de alterao no
financiamento da educao. A partir dessa seleo, procedeuse ao estudo das PECs
relacionadas temtica que tramitam ou tramitaram no Congresso no perodo definido,
analisando-se algumas categorias: origem da proposta (proponente, partido, Estado e regio),
existncia de novos recursos, manuteno de um fundo ou criao de trs fundos e
incorporao de outras etapas do ensino, participao da Unio, estabelecimento de piso
salarial e forma de acompanhamento e controle social.
A anlise dos dados definida por Bogdan e Biklen (1994, p. 205) como:

[...] o processo de busca e de organizao sistemtico de transcries de

entrevistas, de notas de campo e de outros materiais que foram sendo
acumulados, com o objetivo de aumentar a sua prpria compreenso desses
mesmos materiais e de lhe permitir apresentar aos outros aquilo que
encontrou. A anlise envolve o trabalho com os dados, a sua organizao,
diviso em unidades manipulveis, sntese, procura de padres, descoberta
dos aspectos importantes e do que deve ser aprendido e a deciso sobre o
que vai ser transmitido aos outros.

A anlise concentrou-se no estabelecimento dos critrios de financiamento da

educao, suficincia dos recursos previstos, comprometimento da Unio, proposta de
reduo de desigualdades regionais, estabelecimento de piso salarial nacional, forma de
controle e acompanhamento social, proposta para o estabelecimento de fundos e as propostas
de criao de um fundo nico para o Ensino Bsico.
Para Lakatos e Marconi (1995, p. 168)
Aps a anlise dos dados procede-se interpretao dos mesmos, definida
como a atividade intelectual que procura dar um significado mais amplo s
respostas, vinculando-as a outros conhecimentos. Em geral, a interpretao
significa a exposio do verdadeiro significado do material apresentado, em
relao aos objetivos propostos ao tema. Esclarece no s o significado do
material, mas tambm faz ilaes mais amplas dos dados discutidos.
 19

Ainda de acordo com esses autores, na interpretao dos dados deve haver um
direcionamento em funo da teoria. Em vista disso, procurou-se compreender o histrico do
financiamento da educao no Brasil, analisar os dados na atual configurao para depois
analisar as propostas significativas em relao ao financiamento do Ensino Bsico sobre a
influncia da atual conjuntura de fatores que envolvem nmero de alunos, existncia de
recursos, participao das esferas de administrao pblica, entre outros.

Organizao do Trabalho

Para se atingir o objetivo proposto, a pesquisa foi realizada de forma a iniciar-se por
uma anlise histrica do financiamento da educao no Brasil por meio do texto das
Constituies, depois o estudo do FUNDEF, seus ganhos e problemas, para depois se discutir
as propostas que tramitaram e culminaram na aprovao do FUNDEB. Assim, a estrutura
deste trabalho apresentada em trs captulos:
O primeiro captulo apresenta uma retrospectiva histrica do financiamento da
educao no Brasil, discutindo-se questes como o surgimento da obrigatoriedade do
fornecimento do ensino pelo Estado, participao das unidades da federao no fornecimento
e no financiamento e recursos disponveis. A retrospectiva feita a partir do Brasil Colnia,
mas concentrando-se nas Constituies republicanas.
Tambm apresenta uma sntese com os principais indicadores estatsticos da educao
no Brasil a partir dos anos 30 do sculo XX at incio dos anos 90 do mesmo sculo,
buscando visualizar o panorama da educao no Brasil na nova Constituio Federal de 1988
e em Leis importantes como a Lei 9.394/96 Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, Emenda Constitucional n 14/1996, criando o FUNDEF e Lei 9.424/96,
regulamentando-o.
Nesse momento, a posio dos organismos multilaterais assim como a proposta
governamental brasileira caminhavam no sentido de priorizao do Ensino Fundamental,
mesmo que em detrimento de outros nveis.
No segundo captulo, so apresentados os antecedentes que levaram ao
estabelecimento dessas leis citadas e a discusso das mesmas, os dados da municipalizao
nas diferentes regies e a forma de financiamento com estabelecimento do mnimo por aluno,
levando s principais crticas que motivaram as propostas de alterao, bem como proposta
do FUNDEB.
 20

O terceiro captulo apresenta as Propostas de Emenda Constitucional - PECs para

alterao do financiamento da educao no Brasil ps FUNDEF, analisando-as conforme
categorias apresentadas na metodologia.
As PECs so estudadas discutindo-se os elementos que apontavam para o
estabelecimento do FUNDEB at sua aprovao pela Emenda Constitucional n 53/2006 e
regulamentao, inicialmente, pela Medida Provisria 339/06 e, posteriormente, pela Lei
11.494/07. Aps a anlise da tramitao, discute-se o texto final do FUNDEB por meio da
Emenda Constitucional e da lei que o regulamentou em comparao ao FUNDEF.
Este trabalho, considerando seus limites, justifica-se pela importncia de estudos na
rea de financiamento da educao no Brasil, neste caso, em especfico, verificando se as
contribuies da experincia do FUNDEF foram contempladas no estabelecimento da nova
sistemtica, levando a uma nova configurao do financiamento da educao no Brasil.
 21

Captulo 1 Financiamento da Educao no Brasil e federalismo: uma retrospectiva

histrica

O sistema fiscal brasileiro, composto de gastos e receitas governamentais tem sido

discutido constantemente. As anlises passam por questes econmicas, federativas e sociais;
Gastos pblicos so decorrncias das prioridades governamentais e, pelo menos deveriam ser,
da sociedade como um todo, tambm refletem resultados de polticas econmicas adotadas
anteriormente. Assim, sua composio altera-se no decorrer do tempo e em funo das
mudanas vivenciadas pelo pas.
No caso brasileiro, principalmente nos ltimos 40 anos de uma forma geral e, mais
especificamente, a partir do Plano Real em 1994, a poltica fiscal tem sido um componente
muito mais de busca de metas econmicas do que resultante da concepo presente na
sociedade sobre o papel do Setor Pblico.
Ao analisar-se o perodo posterior ao Plano Real e estabilidade monetria, grande
destaque tem sido dado ao supervit primrio1 em detrimento de novos investimentos em
infra-estrutura e reas bsicas.
Anlises realizadas sobre os gastos brasileiros em educao, relacionando-os ao
Produto Interno Bruto - PIB, mostram valores reduzidos se comparados aos nveis
encontrados nos pases desenvolvidos2 e mesmo em alguns em desenvolvimento.
Abraho (2005)3 observa que, ao se comparar os gastos em educao de 1995 aos
gastos de 2002, houve um aumento, mas

[...] mesmo com o crescimento dos recursos, quando comparado esse

resultado com os exibidos pelos pases da OCDE, observa-se que o Brasil,
mesmo sendo a 14 economia do mundo, ainda est bem abaixo do esforo
mdio de todos os pases da OCDE (5,3% do GDP). Ou seja, o Brasil para
atingir o esforo pblico desses pases deveria aplicar no mnimo mais 1%
de seu GDP. (ABRAHO, 2005, p. 851).

1
O Supervit Primrio representa a superao das receitas arrecadadas pelos diversos nveis de governo em
relao s despesas correntes, desconsiderando-se juros e correo monetria de dvidas anteriores. A busca
pela obteno de supervit primrio no Brasil tem ocorrido principalmente a partir de 1999 em funo de
representar a diminuio da relao dvida Pblica/PIB. Na prtica, implica a reduo de gastos e investimentos
para que as despesas correntes sejam menores que as receitas correntes e/ou o aumento da carga tributria. No
caso brasileiro estudos apontam para o aumento da carga tributria, manuteno de gastos correntes e baixos
investimento em infra-estrutura promovidos pelo Estado (GIAMBIAGI, 2002).
2
Utilizam-se dados dos pases da OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
formada por pases desenvolvidos e criada em 1961.
3
Nos dados apresentados utiliza-se o conceito de GDP- Gross Domestic Product presente nos dados da
OCDE, correspondente ao PIB.
 22

Os gastos pblicos do Brasil em educao, comparativamente a outros pases, podem

ser melhor analisados e compreendidos pelas Tabelas 1e 2:

Tabela 1 - Gasto Pblico em educao em comparao com o GDP* 1995-2002

pases selecionados **

Pases Gasto Pblico em educao em percentual do GDP

2001 1995
Primrio, Tercirio Todos os Todos os
secundrio e (educao nveis nveis
ps- superior) educacionais educacionais
secundrio
Pases da OCDE selecionados
Austrlia 3,8 1,2 5,0 5,2
ustria 3,8 1,4 5,8 6,2
Frana 4,0 1,0 5,7 6,0
Alemanha 3,0 1,1 4,6 4,6
Itlia 3,7 0,8 5,0 4,9
Mxico 3,8 0,7 5,1 4,6
Portugal 4,3 1,1 5,9 5,4
Sua 4,8 2,0 7,3 7,2
Mdia dos pases da OCDE 3,6 1,3 5,3 5,3
Pases da Amrica Latina selecionados
Argentina 3,6 0,8 4,8 -
Chile 3,4 0,6 4,4 -
Paraguai 3,7 0,8 4,5 -
Uruguai 2,2 0,7 3,1 -
Brasil 3,4 0,9 4,3 3,9
* GDP- Gross Domestic Product correspondente ao PIB no Brasil.
** Atualizada com dados da OCDE/2006 a partir de elaborao no estudo de ABRAHAO, J.
(2005).
Fonte: OCDE 2006

Verifica-se que a participao dos gastos pblicos em educao no PIB brasileiro

aumentou em 10,25% no perodo compreendido entre 1995 e 2001, representando um
percentual de 0,4 no PIB, mas que est abaixo dos pases apresentados. No caso dos pases
latino-americanos destacados, s superou em percentual o gasto do Uruguai.
Na Tabela 2, verificam-se os gastos anuais em educao para pases selecionados:
 23

Tabela 2 - Despesa anual com instituies educacionais por estudante (em euros por
nvel de educao para o ano de 2003)* pases selecionados

Educao Educao Educao Ensino Educao

pr-primria Primria Secundria Superior Primria
(para crianas ao Ensino
de 3 anos ou Superior
mais)
Pases da OCDE selecionados
Austrlia -- 4829 6846 10905 6616
ustria 5454 6276 7861 10851 7966
Blgica 4098 5432 6775 10394 6884
Dinamarca 4241 6868 7193 12318 8046
Frana 4170 4332 7606 9409 6863
Alemanha 4276 4065 6305 10191 6477
**
Itlia 5376 6475 6977 7703 7000
Japo 3311 5582 6402 10157 6847
Mxico 1819 1456 1686 5075 1842
Pases Baixos 4832 5130 615 11818 6593
Noruega 3423 7012 9598 12106 8883
**
Portugal 3946 3958 5336 6329 4932
Espanha 3649 4244 5641 7861 5578
Sucia 3596 6408 6735 14128 7728
Sua 3128 7147 10732 22766 10610
Reino Unido 6287 5143 6408 10430 6483
Estados Unidos 6816 7300 8430 21161 10568
Mdia dos pases da 3963 4791 6120 9929 6012
OCDE
Pases associados
Chile 2172 1880 1955 6163 2528
Israel 3268 4410 5238 10500 5667
**
Federao Russa 1262 3154 1406
Brasil *** 814 764 986 8838 1092
GDP- Gross Domestic Product correspondente ao PIB no Brasil.
* Equivalncia em dlares americanos convertidos - PPPs (equivalncias do poder aquisitivo e no da
taxa de cmbio)
**Ano referncia 2002
***Ano referncia 2004
Fonte: OCDE 2006 Elaborao prpria

Assim, observa-se que, alm dos percentuais serem baixos, o valor real gasto em
educao tambm baixo. Enquanto a mdia do gasto no Brasil por estudante, no nvel
 24

superior, de aproximadamente 89% da mdia dos gastos nos pases da OCDE, os gastos no
nvel inicial4, realizados no Brasil, representam apenas, aproximadamente, 16% da mdia da
OCDE. Esta anlise pode ser resumida no Grfico 1:

12000
despesa anual por estudante

10000

8000

6000 pases da OCDE

Brasil
4000

2000

Primrio ao
Primria

Ensino Sup.
Secundria

Superior
pr-primria

Ensino

Grfico 1: Gasto comparativo por estudante ao ano nos diferentes nveis de

Ensino, no Brasil e nos pases da OCDE 2003/04 em euros
Fonte: OCDE 2006 Elaborao prpria

Apesar do percentual de gasto pblico com o Ensino Superior ser o mais prximo dos
pases da OCDE, importante destacar que a abrangncia deste nvel de ensino no Brasil
extremamente restrita, sendo sua oferta concentrada no ensino privado.
Se de um lado questionam-se os valores e percentuais investidos em educao, por
outro h uma constante discusso sobre o papel de cada esfera da Federao nas questes
relativas educao. Este captulo objetiva, ento, analisar a educao por meio da dotao de
receitas para o setor educacional, bem como a participao histrica de cada esfera da
federao brasileira no financiamento da educao.
Assim, apresenta-se um histrico de discusses existentes e seus impactos no
financiamento da educao. A ordem da construo do texto contempla as Constituies
brasileiras uma vez que estas representam momentos de continuidade, rupturas e tendncias
sobre a concepo do papel do Estado no que se refere educao, discutindo-se juntamente a
questo federativa que se faz mais intensamente presente a partir de 1891.

4
A classificao difere de pas para pas. Consideram-se as sries iniciais.
 25

1.1 O Brasil Colnia

No perodo do Brasil Colnia, a principal forma de tributao ocorria pelo Quinto, isto
, do direito Real sobre 20% das extraes das minas de ouro, prata ou outro metal. Com o
passar dos anos, novos tributos foram estabelecidos sendo que, no final do perodo,
apresentavam-se em nmero de 150 (PINTO, 2000).
No que se refere Educao e seu fornecimento, j nas discusses na Constituinte de
1823, apresentou-se um projeto de descentralizao que visava delegar s provncias a
promoo da educao da mocidade; o projeto no foi aprovado. No mesmo ano, foi
apresentado o projeto de criao de universidades, uma na cidade de So Paulo e outra em
Olinda. Desta forma, nos projetos que tramitaram at a dissoluo da assemblia Constituinte,
o Ensino Superior se sobrepe aos projetos de educao fundamental (CHIZZOTTI, 1996).
Na primeira Constituio brasileira, outorgada em 1824, foi prevista a gratuidade da
instruo primria a todos os cidados, mas, como a mesma no era obrigatria, no poderia
ser exigida do Estado, pois, de acordo com o Direito Pblico e na forma da redao
apresentada, o Estado autorizado, mas no obrigado a fornecer o ensino primrio pblico
(RIBEIRO, 2004).
Neste mesmo sentido Chizzotti (1996) observa que a educao foi inserida no texto
mais como [..] um reconhecimento formal de um direito subjetivo dos cidados que uma
obrigao efetiva do Estado (CHIZZOTTI, 1996, p. 53).
Apesar de a gratuidade no garantir na prtica a obrigatoriedade, em 1827 foi
aprovada lei prevendo a criao de escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e
lugares mais populosos do Brasil (OLIVEIRA, 1999; SUCUPIRA, 1996).
Azevedo (1958) observa que essa lei fracassou por causas econmicas, tcnicas e
polticas, tendo o governo se mostrado incapaz de organizar a educao popular no pas.
No Ato Adicional de 12 de agosto de 1834, a garantia da instruo primria gratuita,
que no ocorreu na prtica com a Constituio de 1824, tornou-se dever das provncias
(SUCUPIRA, 1996). Verifica-se assim que, j em seu incio, a instruo primria no ficou a
cargo da Unio. Para Nagle (1974), a principal caracterstica desse ato adicional em relao
educao, foi delimitar competncias, no campo da instruo, das assemblias legislativas
provinciais e do governo central.
 26

Azevedo (1958, p. 75) considera que foi estabelecido o

[...] fracionamento do ensino e a dualidade de sistemas: o federal e os

provinciais; aquele e estes, forosamente mutilados e incompletos. Um, sem
a base necessria; os outros, sem o natural coroamento do ensino superior
profissional ou desinteressado.

Assim, antes do nascimento da federao, j se havia estabelecido a tendncia do

governo central responsabilizar-se pelo Ensino Superior, pela criao das universidades, e as
esferas locais, pelas sries iniciais.
Se pela tica da melhor alocao dos bens pblicos o fornecimento do ensino inicial
pelas esferas locais atende ao princpio da proximidade com seu usurio, por outra tica,
demonstra ser muito mais uma caracterstica poltica e social que estabeleceu uma maior
importncia ao Ensino Superior em detrimento da formao de base, apresentando
descomprometimento com esta ltima. Foi nesse cenrio que se iniciou a Repblica.

1.2 O Incio da Repblica

A primeira Constituio Federal republicana foi a de 1891, promulgada em 24 de

fevereiro, no previu a obrigatoriedade nem a gratuidade do ensino, apenas enfatizou o ensino
leigo e a separao do mesmo da Igreja (RIBEIRO, 2004; COSTA, 2002).
Segundo Cury (1996), houve o estabelecimento do federalismo, do liberalismo, da
diviso de poderes, dos direitos polticos e o laicismo, mas no dos direitos sociais. A
instruo pblica foi alocada nas esferas das unidades federadas, ficando a primria ao
encargo dos Estados e Municpios, o ensino secundrio como funo dos Estados, apesar de
poder ser mantido pela Unio, e o Ensino Superior como funo da Unio, podendo tambm
haver atuao dos Estados. Era permitida a atuao da iniciativa privada em todos os nveis.
Venncio Filho (1996) ressalta que a Constituio de 1891 no incorporou idias e
princpios educacionais referentes ao aumento da escolarizao que j eram discutidos no
momento, no houve maior discusso sobre a instruo pblica, principalmente considerando-
se o desenvolvimento econmico e as transformaes sociais.
Cury (1996) observa tambm que, ao concentrar-se na discusso do ensino laico,
houve desvio da questo da gratuidade, que o federalismo foi apresentado de forma liberal e
centrado no estado mnimo, representando um Estado elitista e excludente. Assim: aps a
promulgao da Constituio, o perfil do liberalismo e do Estado mnimo passa a ser lei,
 27

mas dentro de um pragmatismo elitista e excludente dos grupos oligrquicos no poder.

(CURY, 1996, p. 79).
Vale observar que, no federalismo, quando se delegam determinadas atividades para
esferas subnacionais, isso no deveria representar descomprometimento da Unio com
determinada atividade, mas sim melhor alocao dos recursos e servios.
Vrios autores, tanto da rea da educao como de outras que discutem a federao,
criticam a forma do estabelecimento do federalismo brasileiro pela Constituio Federal de
1891. Para Carmagnani (1993), o federalismo brasileiro retratou o existente no modelo norte-
americano e no uma expresso das discusses do pas. Simonsen (1993) tambm ressalta
que, ao estabelecer o federalismo no Brasil, a Constituio Federal de 1891 no representou
uma livre juno dos estados. Tambm para Afonso (1995), a maneira como se instalou o
federalismo no Brasil merece ateno, pois o Estado precedeu Nao e a formao
federativa no se deu de maneira espontnea.
Nessa nova organizao, os Municpios ficaram com o seu poder tributrio atrelado
aos estados, pois somente dos tributos estaduais extraa-se a receita municipal. As estatsticas
do perodo apontam para receitas municipais escassas e estados deficitrios, destacando-se
que a arrecadao da Unio no estado era superior arrecadao do estado (Leal, 1975).
Segundo Nagle (1974, p. 282-283),

Na prtica, portanto, de pouco valeu a passagem do Imprio para Repblica,

duas formas doutrinariamente diversas de organizao do Estado, bem como
de pouco valeram as pregaes dos propagandistas e idealizadores da
Repblica a respeito da instruo, pois, com essa passagem, permaneceram
os mesmos princpios adotados no regime anterior, especialmente o descaso
com relao educao popular.

Se no estabelecimento do federalismo no h consenso e diretrizes claras, o sistema

tributrio herdado pela repblica oneroso e fragmentado, sendo o principal tributo existente
o de importao. Em 1925 este tributo representava 41,46% da carga tributria brasileira,
permanecendo como tributo mais importante at metade da dcada de 1930 em um momento
no qual j havia desenvolvimento da produo industrial interna (OLIVEIRA, 1991).
O Brasil passava por profundas transformaes sociais e econmicas no incio do
sculo XX, sendo necessrio, alm do aprofundamento das discusses federativas, o
estabelecimento de um sistema tributrio mais dinmico.
Havia a passagem do sistema colonial para o capitalismo propriamente dito, pois
nesse momento que se constituem os elementos capitalistas. O caf apresentava problema de
 28

superproduo, mas as polticas de manuteno de preo e desvalorizao da moeda

mantinham o setor atrativo, promovendo socializao das perdas.
Celso Furtado (1987) destaca que, no final do sculo XIX e incio do sculo XX, o
aumento da produo do caf apresentou-se acima da demanda. Pelo convnio de Taubat
(1906), o governo compraria o excesso de oferta em relao demanda e deveria desestimular
novas plantaes.
Com essa poltica de valorizao do caf, houve manuteno dos lucros, e assim, o
aumento da produo continuou. At os anos 20, essa poltica funcionou apesar dos aumentos
da produo (entre 1925 e 1929, o aumento foi de quase 100%), mas com a crise de 1929 no
houve maneira de mant-la (FURTADO, 1987).
Mesmo que no haja uma concordncia sobre o momento de transio da mudana
estrutural de uma economia primrio-exportadora para uma economia industrial, uma vez que
alguns autores5 apontam a crise dos anos 30 como elemento fundamental e outros situam em
momentos anteriores, a mudana para um padro de desenvolvimento voltado para dentro
levou a mudanas polticas e sociais (SUZIGAN, 1986).
As mudanas econmicas e polticas afetaram a rea social. Entre os elementos de
transformao apresentam-se a imigrao, a urbanizao j presente no incio do sculo XX6
e, apesar da dominao patrimonialista, a consolidao dessa ordem competitiva e da
formao e desenvolvimento de uma sociedade de classes. (NAGLE, 1974, p. 27).
No que se refere s caractersticas federalistas e discusso
centralizao/descentralizao j existente na sociedade brasileira, Cury (1996) aborda os
debates existentes na reviso constitucional de 1926 relacionados centralizao e
concentrao de poder econmico e poltico. A educao deveria ser mediadora entre Estado
e Nao, garantindo uma identidade nacional e constituindo-se em direito social.

5
Suzigan (1985) apresenta as linhas existentes, destacando a da substituio de exportaes apresentada por
Celso Furtado e Maria da Conceio Tavares e aqui utilizada.
6
Nagle (1974, p.24-25) destaca que o aumento da populao urbana em 30 anos (1890-1920) foi de 1.200.000
habitantes para 3.200.000 habitantes.
 29

As mudanas na economia brasileira e a viso do processo de substituio de

importaes, ao mesmo tempo em que mantinham na Unio o centro das decises, criavam o
crescimento da camada mdia e necessidade de sua qualificao para a substituio de
importaes (OLIVEIRA,1999, p. 21).

Nagle (1974, p. 26) observa que:

O desenvolvimento do modo capitalista de produo e de vida, durante a

Repblica Velha, ocasionou o aceleramento da diviso social do trabalho e
exigiu nvel cada vez mais crescente de especializao de funes, de que
resultaram o aparecimento de novas camadas sociais de diferenciao de
antigas classes dominantes.

nesse contexto de alteraes na sociedade que surge o entusiasmo pela escolarizao

e otimismo pedaggico. A educao aparece como um importante elemento de transformao.

[...] de um lado, existe a crena de que, pela multiplicao das instituies

escolares, da disseminao da educao escolar, ser possvel incorporar
grandes camadas da populao na senda do progresso nacional, e colocar o
Brasil no caminho das grandes naes do mundo; de outro lado, existe a
crena de que determinadas formulaes doutrinrias sobre a escolarizao
indicam o caminho para a verdadeira formao do novo homem brasileiro
(escolanovismo). (NAGLE, 1974, p. 99-100).

A escolarizao, ento, passa a ser vista como instrumento do progresso histrico,

mesmo diante dos problemas polticos, econmicos e sociais (NAGLE, 1974).
Se por um lado a educao era importante para a transformao da sociedade
brasileira, por outro, a discusso aprofundada sobre financiamento da educao no Brasil
fazia-se necessria.
Apesar da manuteno de uma base coronelista no Brasil e do no rompimento com a
estrutura existente, a crise de 1929, o crescimento do setor industrial e a ampliao das
camadas mdias constituram-se em foras para alterao da ordem poltica tradicional e do
sistema tributrio, no qual se inclui o financiamento da educao.
As estatsticas do nmero de matriculados no ensino primrio e secundrio no Brasil,
no incio da dcada de 30 do sculo XX, mostram a participao do Estado e um processo de
crescimento quantitativo em relao ao fornecimento do ensino e ao papel desempenhado na
federao.
 30

1.3 Antecedentes Constituio Federal de 1934 o Manifesto dos Pioneiros

No momento anterior Constituio Federal de 1934, havia um ambiente favorvel

discusso sobre federalismo e educao. Em 1932, no Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova, de autoria de educadores, verifica-se a discusso sobre o papel do Estado no
fornecimento da educao:

Mas, do direito de cada indivduo sua educao integral, decorre

logicamente para o Estado que o reconhece e o proclama, o dever de
considerar a educao, na variedade de seus graus e manifestaes, como
uma funo social e eminentemente pblica, que ele chamado a realizar,
com a cooperao de todas as instituies sociais. (AZEVEDO, 2000, p. 61).

Apresentava-se a educao como funo social e pblica, ficando claro que no havia
oposio ao ensino privado, mas sim a necessidade da oportunidade para que todas as crianas
de 7 a 15 anos tivessem a mesma escola, que esta no fosse diferenciado em funo do poder
econmico:
Em nosso regime poltico, o Estado no poder, de certo, impedir que,
graas organizao de escolas privadas de tipos diferentes, as classes mais
privilegiadas assegurem a seus filhos uma educao de classe determinada;
mas est no dever indeclinvel de no admitir, dentro do sistema escolar do
Estado, quaisquer classes ou escolas, a que s tenha acesso uma minoria,
por um privilgio exclusivamente econmico. Afastada a idia do monoplio
da educao pelo Estado num pas, em que o Estado, pela sua situao
financeira no est ainda em condies de assumir a sua responsabilidade
exclusiva, e em que, portanto, se torna necessrio estimular, sob sua
vigilncia as instituies privadas idneas, a "escola nica" se entender,
entre ns, no como "uma conscrio precoce", arrolando, da escola infantil
universidade, todos os brasileiros, e submetendo-os durante o maior tempo
possvel a uma formao idntica, para ramificaes posteriores em vista de
destinos diversos, mas antes como a escola oficial, nica, em que todas as
crianas, de 7 a 15, todas ao menos que, nessa idade, sejam confiadas pelos
pais escola pblica, tenham uma educao comum, igual para todos.
(AZEVEDO, 2000, p. 62).

Analisam-se questes relacionadas descentralizao e ao federalismo, isto , a

participao das diferentes esferas governamentais no que tange ao setor educacional,
cabendo ao governo federal estabelecer as principais diretrizes.

Unio, na capital, e aos estados, nos seus respectivos territrios, que

deve competir a educao em todos os graus, dentro dos princpios gerais
fixados na nova constituio, que deve conter, com a definio de
atribuies e deveres, os fundamentos da educao nacional. Ao governo
central, pelo Ministrio da Educao, caber vigiar sobre a obedincia a
 31

esses princpios, fazendo executar as orientaes e os rumos gerais da funo

educacional, estabelecidos na carta constitucional e em leis ordinrias,
socorrendo onde haja deficincia de meios, facilitando o intercmbio
pedaggico e cultural dos Estados e intensificando por todas as formas as
suas relaes espirituais. A unidade educativa, - essa obra imensa que a
Unio ter de realizar sob pena de perecer como nacionalidade, se
manifestar ento como uma fora viva, um esprito comum, um estado de
nimo nacional, nesse regime livre de intercmbio, solidariedade e
cooperao que, levando os Estados a evitar todo desperdcio nas suas
despesas escolares a fim de produzir os maiores resultados com as menores
despesas, abrir margem a uma sucesso ininterrupta de esforos fecundos
em criaes e iniciativas. (AZEVEDO, 2000, p. 65).

Foi nesse contexto de discusses na rea educacional, transformaes econmicas,

polticas e sociais, e da formao de um consenso que colocou o governo federal como
promotor do desenvolvimento nacional, que ocorreu a criao do Primeiro Ministrio da
Educao, no governo de Getlio Vargas - 1930, sendo que, em 1934, estabeleceu-se a
vinculao constitucional de recursos para o ensino.

1.4 As Constituies Federais de 1934 e 1937 avanos e retrocessos

Na Constituio Federal de 1934, promulgada em 16 de julho, a educao foi discutida

incorporando-se vrias idias presentes na poca, inclusive as do Manifesto dos Pioneiros. A
Constituio Federal tratou do Plano Nacional de Educao, obrigatoriedade e gratuidade do
ensino primrio e organizao dos sistemas educacionais, passando a contemplar captulo
especfico sobre educao (COSTA, 2002).
Assim, no Artigo 5, apresenta-se, como competncia da Unio, traar as diretrizes da
educao nacional. No Artigo 10 apresenta-se, como competncia concorrente da Unio e
Estados, difundir a instruo pblica em todos os graus. Mas esto, a partir do Artigo 148 at
o 157, as principais diretrizes para a educao7, pelas quais, a Unio, alm de fixar o Plano
Nacional de Educao, deveria organizar e fiscalizar sua execuo em todo o territrio.
A organizao e manuteno dos sistemas educativos em seus territrios competiam
aos Estados e Distrito Federal, respeitando as diretrizes estabelecidas pela Unio (Artigo 151)
e contando com a participao desta nos casos que necessitassem de complementao de
recursos, esta ltima teria como responsabilidade elaborar um Plano Nacional de Educao.
A Educao apresentada como direito de todos, devendo ser ministrada pela famlia
e pelos poderes pblicos. O Ensino primrio foi previsto, no Artigo 150, pargrafo nico,

7
Ttulo V- Da Famlia, da Educao e da Cultura Captulo II da Educao e da Cultura.
 32

alnea a como integral e gratuito e de freqncia obrigatria, extensivo aos adultos.

(BRASIL, 1934).
Para o financiamento da Educao, o artigo 156 trazia a aplicao de, no mnimo,
10% da receita dos Municpios e Unio e de, no mnimo, 20% dos Estados e Distrito Federal,
que deveriam ser utilizados na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos.
(BRASIL, 1934).
O Artigo 157 previa que Unio, Estados e Distrito Federal reservariam parte dos
patrimnios territoriais para a formao de fundos de educao, sendo que parte desses fundos
seria utilizada para auxlio aos alunos necessitados mediante o fornecimento gratuito de
material escolar, bolsas de estudos, entre outras formas. A concepo de fundos para a
Educao aparecia pela primeira vez em uma Constituio brasileira.
Azevedo (1958) observa que a Constituio Federal estabelecia uma poltica
educacional em conformidade com o Manifesto dos Pioneiros e apresenta-se de forma
otimista em relao ao seu texto:

Os sistemas escolares estaduais, segundo essa nova poltica escolar que a

Constituio adotou, no seriam seno variedades sobre o fundo comum de
uma espcie: sob todas as dessemelhanas de estrutura do ensino, nesses
sistemas variveis com as condies regionais, deveria perceber-se no
somente uma certa tonalidade fundamental, mas a unidade poltica
expressa nas diretrizes estabelecidas pela Unio. As prprias tendncias de
organizao racional, sobre base de inquritos, dados estatsticos, e de
seleo por meio de medidas objetivas, (art. 150, letra e) uma das mais
claras aspiraes da campanha de renovao educacional, - foram
consagradas em disposies da Constituio de 1934, que se manteve, em
quase todos seus artigos, na rbita da influencia dos iniciadores do
movimento de reformas da educao brasileira. (AZEVEDO, 1958, p. 192).

A vinculao de receitas foi retirada pela Constituio Federal de 10 de novembro de

1937 e s foi restabelecida na Constituio Federal de 1946. No texto de 1937, o Estado
aparece como um colaborador (Artigos 125 e 128), sendo dever deste (Unio, Estados e
Municpios) garantir infncia e juventude uma educao adequada (Artigo 129) e o ensino
primrio obrigatrio e gratuito (Artigo 130). Entretanto, fundamental verificar que prev a
exigncia [...] aos que no alegarem, ou naturalmente no puderem alegar escassez de
recurso, uma contribuio mdica e mensal para a caixa escolar. (BRASIL, 1937).
Esta Constituio criticada no aspecto referente ao financiamento da educao, pois
retirou a vinculao de receitas pblicas para a rea da educao, sendo que, sem tal
 33

vinculao, a tendncia histrica de reduo na aplicao de recursos. Neste contexto,

destaca-se tambm a elaborao de um Plano Nacional de Educao de forma centralizadora.
Em 1942 foi criado o Fundo Nacional do Ensino Primrio, garantindo ajuda financeira
da Unio para os Estados, sendo que a normatizao do Ensino primrio, em nvel nacional,
ocorreu por meio do Decreto-Lei 8.529/46 pela Reforma Capanena (OLIVEIRA, 1999).
A partir dos anos 40 do sculo XX, tem-se o incio de polticas do Estado de Bem-
Estar Social no mundo capitalista e as primeiras discusses sobre o tema no Brasil. Em muitos
momentos, essas discusses apresentam-se prximas ao populismo e no ao Estado de Bem-
Estar Social, fato que tambm se reflete na discusso da educao e seu financiamento
(FIORI, 1995).

1.5 A Constituio Federal de 1946

Na Constituio Federal de 18 de setembro de 1946, dedicou-se um captulo

educao8, sendo que a vinculao das receitas dos Municpios foi restabelecida e aumentada
para 20% (tendo-se como comparativo a Constituio Federal de 1934 e os 10% de
vinculao das receitas municipais), mantendo-se o ensino primrio como obrigatrio e
gratuito para todos (BRASIL, 1946).
Estados e Distrito Federal tambm deveriam vincular 20% de suas receitas tributrias
e a Unio 10% para gastos em educao.
O ensino primrio poderia ser de responsabilidade dos Estados ou da Unio ou ainda
ser facultado aos Municpios, desde que no constitusse sistema autnomo em relao aos
Estados (OLIVEIRA, 1996).
Ainda na fase de debates na Constituinte, o ponto mais polmico foi o ensino religioso
e a relao entre Estado e Igreja Catlica. No que se refere ao papel do Estado e
financiamento, verifica-se que o texto apresenta a gratuidade para o ensino primrio e uma
tendncia gratuidade nos demais nveis. Apesar de a Constituio Federal de 1946
apresentar percentuais mnimos para as esferas da federao, chegou-se a discutir o
estabelecimento de um imposto nico especfico para a educao (OLIVEIRA, 1996).
Foi estabelecido que a Unio controlaria o seu sistema de ensino e dos Territrios,
agindo complementarmente nos Estados que precisassem; Estados e Distrito Federal
organizariam seus sistemas.

8
Ttulo VI da Famlia, da Educao e da Cultura Captulo II da Educao e da Cultura.
 34

Oliveira (1999) observa que o projeto da LDB enviado ao Congresso em 1948 teve a
descentralizao do ensino como um de seus princpios, reafirmando a obrigatoriedade e
gratuidade do ensino pblico.
Se por um lado j se vinha contemplando a participao da receita de cada esfera da
Unio no financiamento da educao, por outro surgiam propostas da criao de fundos de
financiamento. Nos anos 50 do sculo XX, tais propostas ganharam fora com Ansio
Teixeira9.
Na dcada de 1950, somam-se como importantes elementos, tramitao da LDB que
percorrera toda a dcada em discusso, o debate promovido por Ansio Teixeira e a campanha
municipalista, isto , a discusso de um aumento da participao dos municpios no setor
pblico brasileiro. O IV Congresso Nacional dos Municpios, realizado pela Associao
Brasileira de Municpios ABM, em 1957, tambm foi importante elemento desse debate.

1.6 Proposta de criao de fundos para o financiamento uma anlise sobre a viso de
Ansio Teixeira

Como analisado, a Constituio Federal de 1946 garantia o ensino primrio oficial

gratuito para todos e, portanto, foi necessrio discutir como utilizar as receitas da melhor
maneira possvel. Ansio Teixeira observa que as transformaes pelas quais passou a
sociedade brasileira nos anos 50 do sculo XX levaram necessidade de uma srie de
reformas, entre elas a da educao.
Buscava-se um novo modelo de educao para um pas que apresentava problemas
relacionados estabilidade econmica e necessidade de desenvolvimento econmico, este
crescimento ocorreu no decorrer dos anos 50 pautado principalmente no setor industrial
(ORENTEIN; SOCHACZEWSKI, 1997).
Ansio Teixeira analisa a crise da educao brasileira, apontando ser ela uma crise de
readaptao institucional. Observa que:

Os educados pela escola constituam uma elite social. A classe dominante

que educava os seus filhos, porque dispunha de recursos para que pudessem
eles ficar afastados das atividades prticas e econmicas, pelo tempo
necessrio a essa educao escolar, que seria tanto melhor quanto mais
longa. (TEIXEIRA, 1976, p. 42).

9
Teixeira, 1956; Teixeira, 1962 ; Teixeira,1976.
 35

Com o crescimento do pas, principalmente na segunda metade da dcada, com o

Plano de Metas e o mote de 50 anos em 5, apresenta-se a necessidade da expanso da
educao que no poderia ser apenas para a elite; esta expanso ocorreu, mas de forma
confusa e em vrias direes. Assim, verifica-se que a expanso da escola no acompanha as
necessidades do pas:
O Estado (unio e provncia) promove diretamente a educao chamada
popular, com as escolas primrias, normais, tcnicas e agrcolas e,
aparentemente, se desinteressa pelo ensino secundrio, para o qual s muito
poucos estabelecimentos mantm. A sua poltica educacional seria, assim, a
de promover um sistema pblico de educao, caracterizado por escolas
populares e de trabalho. Ao mesmo tempo, porm, este mesmo Estado
legisla sobre o ensino de modo a anular seu prprio esforo oficial, direto,
pela educao popular, profissional e tcnica [...]. De tal modo, somente o
ensino secundrio haveria de constituir a grande via para a educao das
classes mais altas do pas, ou dos que a elas pretendessem ascender. O
ensino primrio, o normal e o tcnico profissional ficam como becos sem
sada, para onde iriam os alunos que no pudessem freqentar o secundrio
preparatrio ao superior. (TEIXEIRA, 1976, p. 47).

Para que houvesse um aumento da abrangncia do ensino, prope uma smula com
dez providncias, entre as quais se destacam o aspecto federativo previsto na descentralizao
administrativa do ensino e a administrao de fundos por conselhos:

Mobilizar os recursos financeiros para a educao, de forma a obter deles (de

todos eles, em cooperao e conjugao) maiores resultados. Sugerimos a
constituio, com as percentagens previstas na lei magna de Repblica, de
fundos de educao federal, estaduais, e municipais; estes fundos
administrados por conselhos, organizados com autonomia financeira,
administrativa e tcnica e todos os poderes necessrios para a aplicao dos
recursos, inclusive no pagamento de emprstimos e planos de inverses e
dos quadros do pessoal e do magistrio locais (com tabelas de vencimento
locais), permitindo, assim, a adaptao da escola s condies econmicas
de cada localidade. (TEIXEIRA, 1976, p. 52).

Dessa forma, prope-se a criao do Fundo Escolar Municipal, constitudo por 20% da
receita tributria prpria, acrescido de quota do Estado e de possvel quota federal,
municipalizando a escola pblica. A municipalizao vista como positiva tanto na relao
com a comunidade como na otimizao da utilizao dos recursos (Teixeira, 1976).
Deveria tambm haver a criao do Fundo Escolar estadual, com 20% da Receita
tributria do Estado, que deveria transferir parte dos fundos aos Municpios e fiscaliz-los.
Unio caberia a responsabilidade da elaborao da lei de bases e diretrizes alm de garantir a
execuo da mesma por meio de assistncia financeira e tcnica (Teixeira, 1976).
 36

Teixeira (1956) apresenta dados que mostram um percentual de 51% da populao

brasileira entre 0 e 19 anos, e que, somente no ensino primrio, deveriam estar matriculadas
aproximadamente 8 milhes de crianas. Entretanto, o nmero efetivo de matrculas era de 5
milhes, aproximadamente. Analisa tambm dados do Ensino Mdio e Superior: no Ensino
Mdio apresentavam-se 600 mil crianas, havendo um dficit de mais 900 mil vagas para a
populao que deveria estar na escola; no Ensino Superior deveriam estar 60 mil estudantes
enquanto s havia 37 mil matriculados.10
Conjuntamente com a anlise do nmero de vagas necessrias, apresenta dados dos
gastos governamentais com a educao nos diferentes nveis, a saber:

Tabela 3 - Gastos Pblicos na educao % por nvel e por esfera de governo 1954

Municpios Estados Unio Total em cada

nvel de ensino
Ensino Primrio 8,33 44,35 0,30 52,98
Ensino Mdio 0,48 20,51 8,56 29,55
Ensino Superior 0,07 8,35 9,04 17,46
Total de cada
8,89 73,22 17,89 100,00
esfera de gov.
Fonte: construo prpria a partir de dados de TEIXEIRA, A., 1956.

Naquele momento, os Estados eram os grandes responsveis pela manuteno do

ensino pblico primrio e tambm do Ensino Mdio; a Unio continuava caracterizando-se
pelos investimentos no Ensino Superior, apesar de investir percentual prximo no Ensino
Mdio, uma vez que da sua participao de 17,89% no total de gastos pblicos na educao,
9,04% eram destinados ao Ensino Superior e 8,56% ao Ensino Mdio.
Conforme apresentados anteriormente, os gastos efetuados em educao
representavam 10% da receita dos tributos federais e 20% dos tributos estaduais e municipais.
Diante o apresentado Ansio Teixeira conclui, entre outras questes, que a criao de um
fundo de educao permitiria uma administrao com melhor utilizao dos recursos e sem
desvios.
A Unio administraria o fundo federal com os 10% dos tributos federais e Estados e
Municpios criariam fundos estaduais e municipais com seus 20%, havendo rgos
autnomos que administrariam este oramento prprio.

10
Ansio Teixeira apresenta estes dados utilizando-se de comparaes com outros pases no mesmo patamar de
desenvolvimento e dados da populao brasileira.
 37

O Fundo Escolar municipal deveria ser utilizado da seguinte maneira: 60% para o
pagamento de salrios, 20% para material didtico e conservao, 15% para ampliao e
conservao dos prdios e 5% na administrao (TEIXEIRA, 1976).
Em Bases preliminares para o plano de educao referente ao Fundo Nacional de
Ensino Primrio (1962), escrito posteriormente Educao no Brasil, Ansio Teixeira sugere
que 55% do fundo deveriam ser destinados ao pagamento de professores, 7% para a
administrao de servios, 13% para material de ensino e biblioteca, 15% para assistncia
alimentao e sade e 10% para prdios e equipamentos.
Argumenta que, havendo uma separao entre verbas de investimento e custeio e a
adequao das escolas s condies econmicas locais, seria possvel a ampliao do ensino e
detalha como deveria se dar a atuao da Unio, Estados e Municpios. (TEIXEIRA, 1956).
Verifica-se a preocupao de Ansio Teixeira sobre o federalismo no que se refere
educao11, ao observar que:

Educao constitui servio comum e solidrio das trs rbitas

administrativas do pas, sendo a ao do governo Federal fundamentalmente
supletiva e devendo, portanto, os planos a ser elaborados ter em vista os
servios dos Estados e dos Municpios no campo de educao e ensino.
Desse modo, os planos devero visar, acima de tudo, a oferecer oportunidade
e indicar a forma pela qual os trs governos possam coordenar os seus
esforos para a consecuo dos objetivos previsto na Constituio e na Lei
de Diretrizes e Bases. (TEIXEIRA, 1962, p. 97).

Para isso, sugere que o Fundo Nacional do Ensino Primrio auxilie os Estados de
forma a distribuir os recursos proporcionalmente populao escolar (70%) e inversamente
proporcional renda per capita (30%). visvel sua preocupao com a desigualdade de
condies entre os diversos Estados/Municpios; assim, entre outros objetivos, Ansio
Teixeira tinha na concepo da criao de um fundo a anlise destas condies.
Tambm fica clara a preocupao com o aumento das matrculas em todos os nveis
para que a educao no seja apenas para uma elite e com a melhor utilizao dos recursos
administrados nos fundos em funo do nvel de ensino.

11
Os principais princpios do Federalismo, em geral, so: a) autonomia - a partir desse princpio os entes
federativos estabelecem suas regras de governo, delimitando o raio da ao do poder federal, determinando
competncias e receitas para as outras esferas subnacionais. Quanto maior for a responsabilidade de uma
esfera, maior deve ser sua autonomia fiscal; b) interdependncia - relaciona-se ao grau e padres de cooperao
vertical existentes dentro da federao; O objetivo desse princpio estabelecer as relaes entre Unio,
municpios e entre os Estados, dentro da federao. (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRA PBLICA,
1993).
 38

1.7 O Financiamento da Educao: dos anos de 1960 aos antecedentes da Constituio

de 1988

A LDB, que tinha iniciado sua tramitao em 1948, somente foi aprovada em 1961
pela Lei 4.024 (BRASIL, 1961) aps a discusso sobre descentralizao/centralizao e sobre
subsdios para as escolas particulares. Por ela foram criados o Conselho Federal de Educao
e os Conselhos Estaduais de Educao.
Estabelecia-se que a Unio deveria aplicar o percentual mnimo de 12% de sua receita
e Estados, Distrito Federal e Municpios, 20%. Foram constitudos os Fundos Nacionais do
Ensino Primrio, do Ensino Mdio e do Ensino Superior com nove dcimos dos recursos
federais destinados educao. (art 92, pargrafo 1).
Oliveira (1999, p. 24) observa que o nmero de alunos no era o mesmo para todos os
nveis e que o ensino primrio era obrigatrio e gratuito. Constata-se assim que, conforme os
critrios dos Fundos Nacionais, o ensino primrio ficaria proporcionalmente com menos
recursos por aluno.
Ao discutir a LDB de 1961, Saviani (2005) afirma que esta foi inoperante em relao
realidade brasileira, no tendo realizado transformaes significativas e no abordando os
principais problemas educacionais brasileiros, no constituindo, portanto, a formao de um
sistema educacional brasileiro.
Em 1967, com a nova Constituio Federal e com o regime autoritrio, houve a
centralizao das decises na esfera da Unio. Isso pode ser verificado no sistema tributrio
estabelecido que centralizou os recursos financeiros e as decises na esfera da Unio e no fez
referncia aos mnimos oramentrios para a educao.
Para Germano (1994), nos 21 anos de regime militar houve um investimento muito
maior do Estado na esfera econmica, tais como a expanso das empresas estatais e estmulos
ao capital privado, do que na educao, sendo que nesta privilegiou-se a manuteno da
desigualdade social.
Assim, sintetiza a poltica educacional do perodo ditatorial:

A poltica educacional se desenvolveu em torno dos

seguintes eixos: 1) Controle poltico e ideolgico da

educao escolar, em todos os nveis [...]. 2)

Estabelecimento de uma relao direta e imediata,

 39

segundo a teoria do capital humano, entre educao e

produo capitalista e que aparece de forma mais evidente

na reforma do ensino do 2 grau, atravs da pretensa

profissionalizao. 3) Incentivo pesquisa vinculada

acumulao de capital. 4) Descomprometimento com o

financiamento da educao pblica e gratuita, negando, na

prtica, o discurso de valorizao da educao escolar e

concorrendo decisivamente para a corrupo e

privatizao do ensino, transformando em negcio

rendoso e subsidiado pelo Estado. Dessa forma, o Regime

delega e incentiva a participao do setor privado na

expanso do sistema educacional e desqualifica a escola

pblica de 1 e 2 graus, sobretudo. (GERMANO, 1994, p.

105-106).

A estrutura tributria instalada demonstra a centralizao da conduo da economia e

das decises na esfera da Unio, uma vez que j havia uma centralizao poltica com o
sistema de ditadura governamental. Assim, reduziu-se a autonomia poltica, financeira e
tributria dos Estados e Municpios, retirando desses o direito de cobrana de uma srie de
tributos. Os principais impostos da Unio no perodo (principal fonte de receita) foram o
Impostos sobre Produtos Industrializados IPI e o Imposto de Renda e proventos - IR12.
Com a centralizao na Unio, houve um retrocesso no estabelecimento do
federalismo em relao s Constituies Federais anteriores, que permitiam maior autonomia
para Estados e Municpios.
Para compensar a perda que Estados e Municpios tiveram nas suas receitas, foi criado
um sistema de transferncias vinculadas a determinadas categorias e programas de gastos, no
se permitindo sua livre aplicao. A centralizao de recursos permitia maior controle da
poltica e estabelecimento de prioridades no nvel do governo federal. Entre essas
12
Melchior (1987) apresenta esta anlise no perodo 1965/1982.
 40

transferncias esto o Fundo de Participao dos Municpios - FPM, Fundo de Participao

dos Estados FPE (compostos pelo IR e IPI, mostrando a dependncia das transferncias da
Unio) e a Quota parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias QP- ICM (transferidos
dos Estados para os Municpios tendo como principal critrio o Valor Adicionado).
Horta (1996) apresenta a discusso havida na Assemblia Constituinte sobre a
vinculao dos recursos para a educao atravs dos debates dos Deputados Federais,
mostrando que a preocupao era muito mais de centralizao das decises que efetivamente
da garantia de recursos para um setor.
Assim, ao mesmo tempo em que transferncias como o FPM e o FPE apareciam
vinculadas a determinados gastos e investimentos, no se mantinha a fonte e percentual dos
recursos para a Educao, apesar da manuteno da gratuidade e da obrigatoriedade do ensino
primrio. Os fundos de Ensino criados pela LDB deixaram de constar do oramento da Unio
a partir de 1968.
Em 1969, a Emenda Constitucional n 1 restabeleceu somente a obrigatoriedade do
vnculo das receitas municipais em 20%, mas uma vez que a reforma tributria de 1966 havia
centralizado as receitas na esfera da Unio, este percentual representava valores baixos.
A centralizao da conduo da economia na esfera da Unio reduziu a autonomia
poltica, financeira e tributria dos Estados e Municpios (DAVIES, 2004; OLIVEIRA, 1991).
Em 1971 promulgou-se a Lei 5692/71 que, entre outros elementos, fixava diretrizes e
bases para o ensino de 1e 2 graus e tornava a escolarizao obrigatria em 8 anos, alm de
estabelecer a aplicao de 20% do FPM no ensino.
Germano (1994) destaca que, em 1971, o Brasil encontrava-se na fase urea da
represso, o clima reinante no pas se caracterizava, ao mesmo tempo, por uma combinao
de represso do Estado e euforia em decorrncia do crescimento econmico (GERMANO,
1994, p.160) no havendo discusses entre partidrios da escola privada e da escola pblica,
ou entre Igreja e Estado.
Os principais elementos da Lei 5692/71 concentraram-se na durao da escolaridade
obrigatria e a generalizao do ensino profissionalizante de 2 grau.

[...] a democratizao do ensino no dizia respeito gesto participativa e

transparente do aparelho escolar, livre circulao de idias, ao exerccio da
cidadania embora este fosse um dos objetivos da Lei 5.692/71 -, porm
assumia o significado de uma ampliao de oportunidades de acesso
escola, do aumento no nmero de anos de escolaridade obrigatria, da
adoo de dispositivos como a eliminao dos exames de admisso ao
 41

ginsio que facilitassem a melhoria do fluxo escolar, numa tentativa de

diminuir as taxas de evaso e repetncia. (GERMANO, 1994, p. 168).

Oliveira (1999, p.25-26) observa que, apesar do contexto repressivo e de uma viso
estreita sobre a educao, a lei implicou em avanos no sentido da descentralizao, pois
estabeleceu atribuies ao Conselho Federal de Educao, aos Conselhos Estaduais de
Educao e aos estabelecimentos de ensino, alm da criao de Conselhos Municipais de
Educao, onde fosse possvel; discute ainda que, apesar da medida tender municipalizao,
os controles e decises foram mantidos na Unio.
Com o passar dos anos, aps a reforma de 1966, foram ocorrendo modificaes no que
se refere centralizao na esfera da Unio. No final da dcada de 70 e incio da de 80, com o
agravamento da crise econmica e da situao financeira de endividamento interno e externo
do setor pblico, junto com a abertura do sistema poltico, na qual as eleies de 1982
(governadores) e 1985 (prefeitos das capitais) foram importantes peas, houve uma grande
presso para mudanas no sistema tributrio no sentido de aumentar as receitas dos Estados e
Municpios e contribuir para o estabelecimento do federalismo fiscal no Brasil (SERRA,
1991).
Se a centralizao tributria e, conseqentemente, das decises era um elemento
fundamental para a conduo de uma poltica econmica concentrada no mbito da Unio em
um perodo de ditadura, foi justamente quando a Unio comeou a perder seu carter de
condutora absoluta dos rumos polticos e econmicos do pas, e iniciou-se uma abertura
poltica, que ocorreram modificaes no sistema tributrio. Analisar esta relao
fundamental uma vez que o sistema tributrio representa importante elemento de poder
poltico e do federalismo.
Dentro desse processo foram tomadas vrias medidas para descentralizao dos
recursos, sobretudo no que se refere ao FPM e FPE. Foram realizadas vrias alteraes em
seus percentuais, sendo que, de 1965 a 1975, estes fundos tiveram seu menor valor13: 5%, mas
a partir da ambos foram se elevando. Em 1976: 6%; 1977: 7%; 1978: 8%; 1979/80: 9%;
1981: 10%.
Ao verificar-se a dependncia em relao ao FPM e PFE, de fundamental
importncia observar seus critrios de transferncias e as desigualdades regionais existentes,
visto que nesses critrios no h relao direta com os objetivos do setor educacional, apesar

13
Os valores para composio do FPM e FPE sempre foram mantidos como percentuais do IR e do IPI.
 42

de o critrio proporcional populao e inversamente proporcional renda per capita

permitir que regies/municpios mais pobres recebam proporcionalmente mais.14
Melchior (1987) ressalta que nesse perodo os gastos do MEC estavam concentrados
no Ensino Superior (69,06% em 1978), no havendo, portanto, uma alterao na estrutura de
gastos do Governo Federal apontada anteriormente; este dado tambm demonstrava a
necessidade de descentralizao de recursos para que Estados e Municpios pudessem
investir nos outros nveis de ensino.
Alm desses dados, vale destacar que, at o final do perodo autoritrio, no tinha
havido uma mudana significativa na educao brasileira no que se refere ao acesso. Germano
(1994) observa que a populao de mais baixa renda apresentava uma participao
decrescente medida que avanavam os graus escolares, diferentemente da populao de
mais alta renda.
Nos anos 80 ocorreram as eliminaes de transferncias vinculadas, mas mantiveram-
se as transferncias negociadas.15 Havia uma crescente presso exercida pelos Estados e
Municpios para alteraes no sistema tributrio e estas vieram com a Emenda Passos
Porto16, tambm chamada de mini-reforma tributria, a qual aumentou a participao dos
Estados, Distrito Federal e Municpios nas receitas da Unio. As mudanas mais importantes
foram as elevaes do FPM e do FPE: O FPM foi elevado de 10% em 1983 para 13,5% em
1984 e para 16% em 1985 e o FPE elevado de 9% em 1983 para 12,5% em 1984 e 14% para
1985.
A Emenda Joo Calmon17, aprovada na seqncia, fixou percentuais mnimos das
receitas prprias e transferncias constitucionais para o investimento em educao: a Unio
deveria investir no menos que 13% e Estados, Distrito Federal e Municpios no menos que
25%.

14
10% do montante do FPM foram destinados s Capitais, de forma proporcional populao e inversamente
proporcional a renda e 90% aos demais municpios sendo proporcional populao e inversamente proporcional
renda per capita. Na distribuio do FPE tem-se como critrio a distribuio de 5% proporcional ao territrio
do Estado e 95% proporcional populao e inversamente proporcional a renda per capita (Lei 5.172 de 25 de
outubro de 1966 e ato complementar n 35 de 28 de fevereiro de 1967), contemplando a redistribuio de renda
entre os diferentes Estados, para auxiliar neste objetivo, 85% do valor do fundo destina-se aos Estados das
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A participao de acordo com a faixa populacional j sofreu algumas
alteraes em funo do crescimento desta, foi reajustada em 3 de dezembro de 1971 pelo Decreto 69.680 e
posteriormente em 24 de agosto de 1981 pelo Decreto 86.309.
15
Transferncias negociadas so originrias de verbas que no pertencem s transferncias estabelecidas em
Constituio, sendo concedidas pela Unio sem que exista a obrigatoriedade de critrios como no FPM e FPE.
Assim, representavam um importante elemento de negociao poltica.
16
Emenda Constitucional n 23 de 1983.
17
Emenda Constitucional n 24 de 1983.
 43

Em 1985 novas medidas foram tomadas para o aumento da participao de Estados e

Municpios. Aumentou-se a carga tributria com a elevao do Imposto de Renda e
juntamente a isso, houve novo aumento do percentual que compunha o FPM e FPE, levando
ao fortalecimento de Estados e Municpios e a uma rediscusso do federalismo no Brasil.
Melchior (1987, p. 143) observa que essas mudanas permitiram o aumento das
receitas municipais a nveis do incio do perodo republicano e deveriam levar a mais e
melhor educao.
Essas mudanas, a restaurao do debate sobre o federalismo fiscal, alm da abertura
poltica com o fim do perodo autoritrio militar e o aumento da participao de Estados e
Municpios, levaram configurao assumida pela Constituio Federal de 1988.
Assim, no se deve analisar a Constituio Federal de 1988 somente sob a tica do
restabelecimento do federalismo no seu aspecto financeiro uma vez que Estados e Municpios
recuperam sua participao, mas tambm na forma de atribuies e encargos.

1.8 A Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal de 1988, entre outros elementos, caracterizou-se pela

descentralizao financeira, representando um aumento da participao de Estados e
principalmente de Municpios na arrecadao tributria e na receita disponvel.
A educao foi prevista como um direito social (Artigo 6) e dever do Estado e da
famlia18, sendo que ao Estado obrigatrio garantir o Ensino Fundamental gratuito, a
progressiva universalizao do Ensino Mdio gratuito, atendimento educacional especializado
aos portadores de deficincia e atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis
anos de idade (Artigo 208).
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios aparecem como responsveis pela
organizao, em regime de colaborao, do sistema de ensino. Para isto, houve um aumento
da participao das receitas da Unio destinadas educao fixadas em 18%, mantendo-se o
percentual mnimo de 25% para Estados, Distrito Federal e Municpios (Artigo 212).
A Unio tem a atribuio da responsabilidade pela organizao do ensino federal e nos
territrios, financiamento das instituies de ensino federais, prestando assistncia tcnica e

18
A Constituio Federal de 1988 trata da educao no Captulo III Da Educao, Da Cultura e do Desporto.
 44

financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para o desenvolvimento de seus
sistemas de ensino e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria (Artigo 212).
A atuao de cada esfera apresentada da seguinte maneira: Municpios com atuao
prioritria no Ensino Fundamental e na Educao Infantil e Estados e Distrito Federal no
Ensino Fundamental e Mdio, definindo formas de colaborao entre si (Artigo 211).
Em funo da Constituio Federal de 1988 surgiu o debate acerca da nova
configurao do federalismo brasileiro com duas posies distintas:
A primeira critica a descentralizao de recursos, defendendo um reforo financeiro da
Unio e alegando que houve uma exagerada descentralizao sem a respectiva transferncia
de encargos, o que teria levado a um inchao exagerado do funcionalismo nas Prefeituras e
nos Estados.
Nessa mesma linha de argumentao, segue a anlise de que a instaurao desse
quadro tem impedido que a Unio possua recursos suficientes para a implementao de
polticas macroeconmicas, exercendo sua funo de coordenadora da economia brasileira.
A segunda linha de argumentao reconhece que houve um aumento da participao
de Estados e Municpios no fornecimento de bens pblicos e investimentos. Dain (1995)
argumenta que esses passaram efetivamente a gastar mais em investimentos. Sobre a
argumentao de aumento de gastos com pessoal, relembra que, a partir de 1999, foi
estabelecida a exigncia de que Estados e Municpios no gastassem mais de 60% de sua
receita com esta rubrica, esta exigncia foi vinculada continuidade das transferncias de
FPE e FPM.19.
Para Rezende (1995) h dois aspectos do federalismo brasileiro que devem ser
destacados: as disparidades regionais e a forte tradio municipalista. No que se refere s
desigualdades regionais, o autor ressalta que a fonte do conflito entre um sistema tributrio,
no qual ocorre presso por autonomia dos Estados mais fortes economicamente, e presso por
transferncias dos Estados menos desenvolvidos.
sob esta tica que se deve pensar no financiamento da educao uma vez que,
conforme destacado anteriormente, a Unio tem a funo redistributiva e supletiva, garantindo
a equalizao de oportunidades educacionais (Artigo 211).
Ao mesmo tempo em que se faz necessria a presena governamental como forma de
equalizao das oportunidades, uma vez que a desigualdade regional no Brasil um grave

19
Artigo 169 da Constituio Federal de 1988, regulamentado pela Lei complementar n 82 de 27 de maro de
1995.
 45

problema, no se pode ignorar a mudana presente no pensamento de parte da sociedade que

coloca o Estado como um entrave, um peso a ser suportado pela estrutura produtiva.

1.9 A participao do Estado na Economia e na Educao: uma anlise do atual debate

Para entender a atual discusso importante ressaltar o debate existente sobre a viso
do papel destinado ao Estado na sociedade brasileira. Assim, importante compreender que a
industrializao e o desenvolvimento brasileiros foram construdos tendo a participao
estatal como uma das bases de sustentao e, mais do que isso, sendo responsvel pelo
investimento nos pontos fundamentais para que se desse a base produtiva.
Nas dcadas de 1940 e 1950 houve uma importante participao da Comisso
Econmica para Amrica Latina e Caribe - CEPAL na discusso do desenvolvimento latino-
americano.
Para seus pensadores, o desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos s seria
possvel tendo como principal agente o Estado. Este pensamento est ligado ao nacional-
desenvolvimentismo e s idias Keynesianas do Estado de Bem-Estar Social. Vrios autores
discutem a questo do Estado de Bem-Estar Social na Amrica Latina e no Brasil, enfatizando
que o nacional-desenvolvimentismo o modelo mais prximo deste, entretanto apontam para
a no existncia do mesmo nestes pases.20
Para Fiori (1995), o Estado de Bem-Estar Social, seja de uma forma mais completa,
seja em formas menos desenvolvidas, teve seu auge nos anos 1950 em funo de uma srie de
fatores: generalizao da produo no sistema fordista, levando ao crescimento; consenso
sobre as idias Keynesianas de pleno emprego e crescimento econmico; clima de
solidariedade nacional em funo do ps-guerra; avano das democracias e dos sindicatos;
temor dos pases capitalistas ao socialismo, entre outros elementos.
Assim, foi justamente no momento em que o ciclo econmico se inverteu,
apresentando taxas menores de crescimento, que o Estado de Bem-Estar Social entrou em
crise, passando a ser visto como extenso, pesado e oneroso, o responsvel central [...] da
prpria crise econmica que avanou pelo mundo a partir de 1973/1975. (FIORI, 1995, p.
16).

20
Fiori (1995) apresenta estudo das vrias vises sobre o tema, enfatizando a viso de Liana Aureliano e Snia
Draibe sobre a ausncia de um Estado de Bem-Estar social no Brasil uma vez que o mesmo apresentava-se de
forma seletiva no plano dos beneficirios, heterogneo no plano dos benefcios e fragmentado no plano
institucional e financeiro (AURELIANO, L. E DRAIBE, S. apud FIORI, 1995).
 46

Anderson (1995) destaca que as idias neoliberais j tinham sido expressas em 1944
com Friedrich Hayek, no livro O caminho da servido, mas que foi na dcada de 1970 que
passam a ser discutidas.
A chegada da grande crise do modelo econmico do ps-

guerra, em 1973, quando todo o mundo capitalista

avanado caiu numa longa e profunda recesso,

combinando, pela primeira vez, baixas taxas de

crescimento com altas taxas de inflao, mudou tudo. A

partir da as idias neoliberais passaram a ganhar terreno.

As razes da crise, afirmavam Hayek e seus companheiros,

estavam localizadas no poder excessivo e nefasto dos

sindicatos e, de maneira mais geral, do movimento

operrio, que havia corrodo as bases de acumulao

capitalista com suas presses reivindicativas sobre os

salrios e com sua presso parasitria para que o Estado

aumentasse cada vez mais os gastos sociais. (ANDERSON,

1995, p. 10).

Os investimentos sociais diminuram e os Estados Nacionais vivenciaram um processo

de reforma e fragilizao das polticas de Estado de Bem-Estar Social; ocorreu uma
exacerbada crtica ao Keynesianismo, ao Estado intervencionista e ao desmonte das polticas
sociais como uma forma de recuperar o equilbrio e voltar a crescer.
No processo de estabelecimento de polticas neoliberais no Brasil, a educao formal e
o acesso cultura foram facultados a apenas uma parcela da populao.
Neste sentido, reafirma-se o posicionamento da no existncia de um Estado de Bem-
Estar Social no Brasil.
Bresser Pereira, ao analisar a atual configurao do Estado na resposta s buscas pelos
direitos sociais e republicanos, acredita que, no sculo XXI, a resposta no ser nem a
 47

neoliberal nem a do Estado de Bem-Estar Social e sim a do setor pblico no-estatal21. O

autor observa que:
A reforma do Estado que est ocorrendo nos anos 90

dever conduzir a um Estado fortalecido, com suas

finanas recuperadas e sua administrao obedecendo a

critrios gerenciais de eficincia. Mas a reforma tambm

dever alcanar a garantia, pelo Estado, de que as

atividades sociais, que no so monopolista por natureza,

sejam realizadas competitivamente pelo setor pblico no-

estatal e por ele controladas ainda que com seu apoio

financeiro, de maneira a conseguir a ampliao dos

direitos sociais. (BRESSER PEREIRA, 1999, p. 17)

Entretanto, esta opo pelo pblico no-estatal parece ser conveniente para governos
que passam a ter metas econmicas como prioritrias em relao s metas sociais e, entre elas,
a educao.
Nogueira (2004), por sua vez, destaca que se de um lado a globalizao e o
pensamento neoliberal tm enfraquecido o Estado-Nao, por outro, em vrios pases, tem
havido o fortalecimento do federalismo e do papel das localidades
[...] as localidades ganharam projeo estratgica e se

converteram em atores dinmicos do processo social. Ao

refletirem em termos mais imediatos as transformaes

induzidas pelos novos ambientes, tenderam a ampliar suas

margens de autonomia e at mesmo, em alguns casos, a

agir como sucedneas dos prprios Estados nacionais. [...]

Tornaram-se protagonistas diretos do desenvolvimento,

21
O autor define o pblico no-estatal como organizaes que so pblicas em funo de serem voltadas aos
interesses gerais, mas que so no-estatais por que no utilizam servidores pblicos e no fazem parte do
aparato do Estado. Prefere esta expresso ao uso do terceiro setor por ser mais abrangente.
 48

negociando com transnacionais, regulamentando aes de

comrcio, contraindo emprstimos e assim por diante.

Fixaram-se como novos e importantes plos de poder.

Com isso, acabaram por ajudar a que se reforasse o cerco

sobre o Estado nacional, operao que, com altos e

baixos, inerente prpria dinmica da globalizao.

(NOGUEIRA, 2004, p. 22-23)

O federalismo e a contemplao do princpio de cooperao entre seus entes reforam

a idia do Bem-Estar Social, porque reiteram a proposio do fornecimento de bens e servios
pblicos pelas esferas mais prximas e de acordo as preferncias e necessidades dos cidados.
Federalismo no deve ser entendido como uma simples descentralizao, mas sim como um
sistema em que coexistem a autonomia local e o poder central.
Para Borja (1985, p. 141), o federalismo pode ser definido como unio perptua e
indissolvel de Estados, a federao uma das formas de estado composto. Em vista disso,
em pases que apresentam diferenas scio-econmicas entre regies, as transferncias
governamentais devem ser utilizadas como forma de minimizar as diferenas, uma vez que a
Constituio Federal de 1988 apresenta em seu artigo 3, inciso III, o objetivo de reduzir as
desigualdades sociais e regionais.
Courchene (2004) apresenta a necessidade de um federalismo competitivo,
exemplificando com o caso canadense no qual ocorre uma transferncia horizontal, isto , nas
provncias menos desenvolvidas pagam-se alquotas menores, ocorrendo uma transferncia
das provncias mais ricas para que os servios prestados pelo setor pblico possam ser iguais
em todo o territrio. As transferncias verticais22 compem um fundo que as provncias
gastam da maneira que acham melhor.
Souza e Faria (2004) observam que, na dcada de 1990, ocorrem medidas
descentralizadoras da educao, com reformas nos sistemas educacionais, em vrios pases da
Amrica Latina como decorrncia dos processos de abertura poltica, alm de outras razes
como a influncia de organismos internacionais.

22
Transferncias verticais caracterizam-se por serem de diferentes unidades da federao, exemplo, no caso
brasileiro da Unio para os Estados, da Unio para os Municpios e dos Estados para os Municpios.
 49

No Brasil, a discusso das formas de financiamento e unidades da federao que

deveriam responsabilizar-se pelos diferentes nveis de ensino ocorreu simultaneamente a um
grande crescimento da economia e ao crescimento das idias de um Estado mnimo, motivo
pelo qual, esta discusso deve ser realizada conjuntamente com a anlise de alguns aspectos:
anlise do nmero de matrculas por nvel de ensino e esferas de governo, crescimento
econmico nacional e receita tributria disponvel por nvel de governo e critrios de
distribuio horizontal das receitas por meio das transferncias.

1.9.1 Crescimento do ensino primrio e secundrio/ fundamental e mdio em nmero de

matriculados e por esfera da federao

Pela anlise dos dados a seguir, objetiva-se abordar as questes

tratadas no decorrer do captulo, no qual o pacto federativo foi apresentado
atravs das Constituies brasileiras, realizando-se uma anlise vertical
Participao da Unio, Estados e Municpios no decorrer do perodo abordado
no fornecimento do ensino pblico, enfatizando-se o Ensino Bsico.
Esta anlise estende-se do final do sculo XIX, mas principalmente a
partir de 1932, quando houve a disponibilizao de mais dados, at os efeitos
da promulgao da Constituio Federal de 1988. A anlise dos dados
referentes implantao do FUNDEF pela Emenda Constitucional n 14 de
1996 feita no Captulo II.
Os dados apresentados foram extrados da publicao do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica - IBGE Estatsticas do sculo XX (2003), que reuniu informaes
dos Anurios Estatsticos do Brasil AEBs e de agncias que o antecederam: Directoria
geral de Estatsticas e Instituto Nacional de Estatstica - dos anos de 1908 a 1912 (publicado
entre 1916 e 1927) e de 1936 a 1998.
Algumas informaes no apresentam uma srie histrica em funo de alteraes no
uso das categorias em decorrncia de mudanas na legislao ou simplesmente em funo de
mudana na metodologia o que dificultou a construo das tabelas.
At 1955 eram divulgados os dados do ensino primrio geral,
compreendendo o ensino pr-primrio, na modalidade maternal e infantil e o
Ensino Fundamental, supletivo e comum. A partir de 1955, o AEB passou a
 50

trazer os dados do Ensino Fundamental comum e do ensino extra-primrio

(com dados do ensino secundrio e superior).
Sobre o Ensino Mdio, at 1971, os dados dizem respeito ao antigo secundrio,
resultante do ginasial ou 1 ciclo e do colegial ou 2 ciclo.
O ensino de 1 e 2 graus foi institudo em 1971 pela Lei 5.692, de 11 de agosto. O
ensino de 1 grau constitua-se de 8 sries letivas, obrigatrias e gratuitas, para alunos de 7 a
14 anos, sendo resultante da fuso do Ensino Primrio comum e do Ensino Mdio de 1 ciclo.
A partir de 1996, este ensino passou a ser denominado de Ensino Fundamental. O ensino de
2 grau passou a ser composto pelo antigo 2 ciclo do secundrio (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATTICA, 2003).
A Tabela 4 a seguir mostra a evoluo das matrculas no Ensino Primrio geral no
perodo de 1871 a 1930 e, apesar da no sinalizao da dependncia administrativa, mostra
um crescimento muito grande do nmero de matrculas, principalmente no perodo que vai de
1907 a 1930:
 51

Tabela 4 - Nmero de Matrculas - Ensino Primrio Geral (1871-1930)

Anos Nmero de Populao % da populao no

matrculas brasileira Ensino Primrio
1871 138.232 10.112.061a 1,37
1882 209.374 12.274.966 1,71
1888/889 258.802 14.058.751b 1,84
1907 638.378 21.163.827 3,02
1920 1.250.729 30.838.201 4,06
1930 2.084.954 37.625.436 5,54
a = populao de 1872; b = populao de 1889
Fonte: IBGE, 2003.

A porcentagem da populao total no ensino primrio no pretende substituir uma

relao mais adequada que o nmero de matrculas em relao populao na fase escolar
do Ensino Primrio, mas a ausncia de dados e o objetivo de demonstrar que o Ensino
Primrio cresceu proporcionalmente muito mais que o aumento da populao justifica o uso
do dado absoluto da populao brasileira, verificando assim que se em relao ao total da
populao em 1871 a percentagem de matriculados no primrio em relao ao total da
populao era de 1,37%, em 1930 era de 5,54%. Mas, mesmo apresentando esses dados do
crescimento importante observar que os ndices ainda eram baixos.
A partir de 1932, h mais dados disponveis, o que permite a anlise da participao
das diferentes esferas da Federao, alm da evoluo do nmero total de matrculas nas
sries iniciais e sua relao com a populao.

Tabela 5 - Matrculas no ensino primrio / ensino de 1 grau / ensino fundamental

(1932-1991)

Anos Federal Estadual Municipal Particular Total (a) Populao (b) a/b*1001
1932 2.250 1.332.898 355.527 380.762 2.071.437 39.152.523 5,29
1940 7.615 1.884.548 751.336 659.358 3.302.857 41.236.315 8,01
1950 275 2.544.142 1.275.334 532.292 4.352.043 51.944.397 8,38
1960 33.871 4.699.644 1.863.609 860.878 7.458.002 70.070.457 10,64
1970 81.530 7.725.918 3.850.604 1.153.977 12.812.029 93.139.037 13,76
1980 239.927 13.318.486 5.737.891 2.852.505 22.148.809 119.002.706 18,61
1991 96.728 16.637.040 8.620.351 3.594.147 28.948.266 146.917.459 19,70
1- A relao demonstra o percentual da populao brasileira no Ensino Fundamental.
Fonte: IBGE, 2003.
 52

Os dados apresentados na Tabela 5 podem ser mais bem visualizados no Grfico 2 que
mostra o crescimento em nmeros absolutos nas matrculas estaduais, municipais e no ensino
particular em relao ao ensino primrio/de 1 grau e fundamental, respectivamente. A anlise
da participao de cada unidade administrativa fica evidente na Tabela 6.

20.000.000
Matrculas

16.000.000

12.000.000

8.000.000

4.000.000

0
1932 1940 1950 1960 1970 1980 1991

Federal Estadual Municipal Particular

Grfico 2: Matrculas por dependncia administrativa (1932-1991) no

ensino fundamental

Fonte: IBGE, 2003.

Vale destacar que a participao da Unio sempre foi reduzida nesse

nvel de ensino em funo das configuraes assumidas nas diversas
Constituies brasileiras que, apesar das mudanas, sempre mantiveram esse
nvel de ensino vinculado aos Estados e/ou Municpios.

Tabela 6 - Participao percentual das diferentes unidades administrativas nas

sries iniciais do ensino (1932- 1991)

Anos Federal Estadual Municipal Particular Total

1932 0,11 64,35 17,16 18,38 100,00
1940 0,23 57,06 22,75 19,96 100,00
 53

1950 0,01 58,46 29,30 12,23 100,00

1960 0,45 63,01 24,99 11,54 100,00
1970 0,64 60,30 30,05 9,01 100,00
1980 1,08 60,13 25,91 12,88 100,00
1991 0,33 57,47 29,78 12,42 100,00
Fonte: IBGE, 2003.

Pela Tabela 6 verifica-se a constante participao dos Estados como fornecedores do

ensino primrio/ 1 grau/ fundamental, mas verifica-se tambm que as menores participaes
dos Estados ocorreram em 1940 e, depois, em 1991.
Se os dados de 1940 podem, em um primeiro momento, parecer uma contradio em
funo da anlise da centralizao promovida pela Constituio Federal de 1937, por outro
vale lembrar que nem sempre a centralizao dos recursos implica em centralizao do
fornecimento de um bem/servio pblico, mas sim o poder de deciso sobre os caminhos que
deva seguir; quanto aos dados de 1991 j refletiam o aumento da participao dos Municpios
que continuou ocorrendo.
Assim, o Grfico 3 resume a alterao da participao percentual de cada unidade
administrativa:
participao por dependncia administrativa

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1932 1940 1950 1960 1970 1980 1991

federal estadual municipal particular

Grfico 3: Participao percentual das diferentes unidades administrativas no

ensino primrio/ 1 grau/ ensino fundamental 1932-1991
Fonte: IBGE, 2003.
 54

A mesma anlise apresentada para o Ensino

Fundamental deve ser feita para o Ensino
Mdio, uma vez que este trabalho aborda a
anlise das propostas de substituio do
FUNDEF, incluindo a criao do FUNDEB
que trata do financiamento do Ensino
Bsico.
Enquanto as sries iniciais tiveram um
aumento de 1297,5% no perodo de 1932 a
1991, o ensino secundrio/2 grau/mdio
teve um aumento de 6527,41%, fato talvez
resultante do quase inexistente Ensino
Mdio nos anos 1930. A anlise do
crescimento deste nvel de ensino pode ser
visualizada na Tabela 7.

Tabela 7 - Matrculas no ensino secundrio/2 grau/ ensino mdio (1932-1991)

Anos Federal Estadual Municipal Particular Total (a) Populao (b) a/b*100*
1932 -- -- -- -- 56.208 39.152.523 0,14
1940 -- -- - -- 170.057 41.236.315 0,41
1950 -- -- -- -- 406.920 51.944.397 0,78
1961 20.286 312.297 23.851 604.055 960.489 71.868.000 1,34
1970 -- -- -- -- 4.083.586 93.139.037 4,38
1980 86.876 1.326.011 98.280 1.312.377 2.823.544 119.002.706 2,37
1991 103.243 2.425.681 173.597 1.022.612 3.725.133 146.917.459 2,54
Fonte: IBGE, 2003.
- dados no disponveis
* A relao demonstra o percentual da populao brasileira no ensino mdio.

A reduo verificada dos anos 70 aos anos

80 deve-se mudana do ensino secundrio
para o ensino de 2 grau; das 4.083.586
matrculas em 1970, 3.080.201 referem-se ao
1 ciclo e 1.003.385, ao 2 ciclo.
Como no h disponibilidade de dados das
matrculas por unidades administrativas a
Tabela 8 e o Grfico 4 foram construdos
apenas com os dados de 1961, 1980 e 1991,
mostrando somente o efeito das mudanas
provocadas pela legislao a partir da LDB
de 1961.
 55

Grfico 4: Matrculas por dependncia

matrculas
2800000

2400000

2000000

1600000

1200000

800000

400000

0
1961 1980 1991

Federal Estadual Municipal particular

administrativa (1961-1991) no ensino mdio

Fonte: IBGE, 2003.

Os dados apresentados mostram a consolidao dos Estados como unidade

administrativa responsvel pelo Ensino Mdio, alm de uma significativa reduo percentual
da participao da iniciativa privada nessa modalidade de ensino, uma vez que ela se desloca
significativamente para o Ensino Superior.
A Tabela 8 mostra que, alm do aumento do nmero de matrculas j evidenciado,
houve um aumento da participao percentual das matrculas no mbito do Estado.

Tabela 8 - Participao percentual das diferentes unidades administrativas no

ensino secundrio/2 grau/ ensino mdio (1961-1991)

Anos Federal Estadual Municipal Particular Total

1961 2,11 32,51 2,48 62,89 100,00
1980 3,08 46,96 3,48 46,48 100,00
1991 2,77 65,12 4,66 27,45 100,00
Fonte: IBGE, 2003.

Os dados at aqui apresentados procuraram demonstrar a evoluo do nmero de

matrculas e participao das diferentes esferas da federao em seu fornecimento. A seguir,
apresenta-se uma breve anlise da participao destas esferas na arrecadao, receita e
transferncias governamentais.
 56

1.9.2 Produo, arrecadao tributria e receita disponvel:

A economia brasileira passou por um

grande crescimento principalmente nos
ltimos 50 anos do sculo XX, sendo a
receita tributria normalmente apresentada
em percentagem do PIB, isto representa um
aumento ainda maior. Como o crescimento
populacional tambm foi muito elevado,
apresenta-se a evoluo do PIB per capita
anual atualizado em reais de 2005 como
forma de demonstrao do crescimento
econmico:
 57

Tabela 9 - Evoluo do PIB per capita

em R$ de 2005 (1947-2005)

ANO PIB per capita em R$de 2005

1947 2.229,80
1950 2.597,71
1960 3.926,03
1970 5.375,02
1980 9.659,13
1990 9.133,10
2000 10.151,70
2005 10.519,89
Fonte: IPEAData, 2006.

A apresentao do crescimento do
PIB per capita anual, embora no
possibilite nem a discusso da distribuio
de renda entre a populao, nem a
distribuio regional da produo e da
renda, evidencia, de forma clara, o
crescimento econmico, descontando-se o
efeito do aumento populacional.
Com o aumento do PIB e do PIB per
capita, mesmo com a manuteno do
percentual tributado na economia brasileira,
o montante total teria sofrido um aumento.
Entretanto este aumento no foi somente
em termos absolutos e resultado apenas do
aumento do PIB, mas tambm houve o
aumento em termos percentuais no PIB
brasileiro como pode ser visto na Tabela 10.

Tabela 10 - Elevao da carga tributria

no Brasil em % do PIB (1947-2004)
58
 59

Fonte: Afonso, 2004.

Os dados apresentados na Tabela 10
mostram que no foram nos perodos de
maior participao do Estado na economia e
de realizao de novos investimentos que
ocorreram os maiores aumentos da carga
tributria, mas sim nos perodos de busca
de estabilidade econmica, uma vez que o
aumento da receita tributria, sem o
respectivo aumento de gastos, representa
uma forma de atingir-se o supervit
primrio, isto , receitas maiores que as
despesas excluindo-se os juros da dvida
interna.
A anlise da distribuio da receita
tributria por si s no pode ser utilizada
como forma de caracterizar o federalismo
de um pas, entretanto os dados mostram
certas tendncias existentes no sistema.
Nas dcadas de 20, 30 e 40 do sculo XX,
houve oscilao da participao dos
municpios na receita tributria, conforme
apresentado na Tabela 11:
 60

Tabela 11 - Receita disponvel dos Municpios

na carga tributria brasileira em % (1925-
1944)
61
62
 63

Fonte: Leal, 1975, p.160.

Apesar de Leal (1975) observar que a

relao estabelecida entre Estado e
Municpios variava em funo dos
interesses polticos e partidrios, sendo que
mesmo nos momentos em que
constitucionalmente foi estabelecida maior
autonomia das esferas subnacionais,
principalmente municpios, a permanncia
de transferncias vinculadas impedia o
estabelecimento do federalismo no sentido
pleno.
Assim, este autor discute autonomia legal e
autonomia extralegal. A autonomia legal
origina-se da legislao e do texto
constitucional e a extralegal, das relaes
entre Estados e Municpios que ocorrem em
funo de questes partidrias; Municpios
ligados politicamente ao governo do Estado
gozam de maior autonomia (LEAL, 1975,
p.51).
Na Tabela 12, apresentada a seguir,
visualizam-se dados da participao de
cada esfera da Unio no total tributado.
Primeiro, apresenta-se a Arrecadao Direta
(A), isto , aquilo que arrecadado
diretamente pela esfera; na seqncia,
apresenta-se a Receita Disponvel (B) na
qual so includas as transferncias
 64

recebidas e excludas as efetivadas,

demonstrando a efetiva participao de
cada esfera no total dos tributos. Portanto,
ao apresentar a Participao da arrecadao
direta na Receita Disponvel (C), verifica-se
o ndice da arrecadao direta no total
tributado.
Como no Brasil no existe transferncia
tributria dos Municpios para Estados e
Unio, no nvel local o ndice sempre ser
menor que 1,00. Como a Unio no recebe
transferncias nem dos Estados, nem dos
Municpios, verifica-se o oposto: o ndice
sempre ser maior que 1,00, mostrando que
a arrecadao direta maior que a receita
disponvel para esta esfera de governo.
J no caso dos Estados, que recebem
transferncias da Unio mas transferem
para Municpios, ocorre oscilao. Verifica-
se que antes da Constituio Federal de
1988 o ndice era menor que 1,00,
demonstrando que a arrecadao direta era
menor que a receita disponvel. Aps o
estabelecimento do novo sistema tributrio
e com o aumento das transferncias para os
Municpios, o ndice passou a ser maior que
1,00.
Para uma melhor anlise, apresenta-se a
carga tributria de cada esfera em
percentual do PIB e tambm sua
participao no total tributado. A Tabela 12
apresenta dados relativos ao ano de 1960,
anterior Constituio de 1967 que foi
centralizadora em relao ao sistema
tributrio; de 1980, posterior a este
momento e anterior Constituio Federal
de 1988, e dos anos de 1988, 2002, 2003 e
2004.
 65

Tabela 12 - Evoluo da Receita Tributria por nvel de

governo 1960/2004
Conceito/Ano Carga tributria - % do PIB Composio - % do total
Federal Estadual Local Total Central Estadual Local total
Arrecadao direta - A

1960 11,10 5,50 0,80 17,40 64,0 31,3 4,9 100,0

1980 18,50 5,40 0,70 24,60 75,1 22,0 2,9 100,0
1988 15,79 5,94 0,65 22,40 70.5 26,5 2,9 100,0
2002e 24,39 9,47 1,68 35,54 68,6 26,7 4,7 100,0
2003e 24,42 9,45 1,63 35,49 68,8 26,6 4,6 100,0
2004o 24,99 9,46 1,74 36,18 69,1 26,1 4,8 100,0
Receita Disponvel -B
1960 10,40 5,90 1,10 17,40 59,4 34,0 6,6 100,0
1980 17,00 5,50 2,10 24,60 69,2 22,2 8,6 100,0
1988 14,00 6,00 2,40 22,40 62,3 26,9 10,8 100,0
2002e 20,56 9,06 5,92 35,54 57,9 25,5 16,7 100,0
2003e 20,94 8,83 5,73 35,49 59,0 24,9 16,1 100,0
2004o 21,42 8,90 5,87 36,18 59,2 24,6 16,2 100,0
Participao da
arrecadao direta na
receita disponvel - C
A/B
1960 1,07 0,93 0,73 1,00 1,08 0,92 0,74 1,00
1980 1,09 0,98 0,33 1,00 1,09 0,99 0,34 1,00
1988 1,13 0,99 0,27 1,00 1,13 0,99 0,27 1,00
2002e 1,19 1,05 0,28 1,00 1,18 1,05 0,28 1,00
2003e 1,17 1,07 0,28 1,00 1,17 1,07 0,29 1,00
2004o 1,17 1,06 0,30 1,00 1,17 1,06 0,30 1,00
Fonte: Dados da FGV/IBGE, Contas Nacionais, STN, SRF, IBGE, MPAS, CEF, CONFAZ
FINBRA/STN e = estimativas preliminares; o= oramento da Unio. Parte C elaborao
prpria. (AFONSO, 2004).

A Tabela 12 reafirma o aumento da

carga tributria em relao ao PIB brasileiro
apresentado na Tabela 10, uma vez que no
perodo compreendido houve um aumento
de 107,93% desta carga.
A participao dos Municpios na
receita tributria do pas teve um aumento.
A receita tributria disponvel desses
aumentou em 145,54%, mas a receita
tributria proveniente da arrecadao direta
teve reduo em 2,1%. Isto verificado
 66

comparando-se os 4,9 % de arrecadao

prpria em 1960 com os 4,8%, em 2004,
mostrando a grande participao nas
transferncias.
Se em 1960 a relao entre receita
prpria e receita disponvel para os
Municpios era de 0,74, em 2004 j havia
cado para menos da metade: 0,30,
mostrando a grande dependncia das
transferncias.
Na anlise da participao dos
Estados pode-se concluir que tanto a
arrecadao direta quanto a receita
disponvel diminuram, enquanto a
arrecadao prpria que era de 31,3% foi
reduzida para 26,1% do total da tributao
do pas, representando uma queda de
16,61%. A participao, no total da
arrecadao depois das transferncias, teve
uma reduo de 34,0% do PIB para 24,65,
representando uma queda de 27,5%,
mostrando que aumentaram as
transferncias dos Estados para os
Municpios (uma vez que no Brasil no
existe transferncia de Estados para a
Unio). Isso confirmado ao analisar-se o
ndice de arrecadao direta/receita
disponvel que em 1960 era de 0,92
(mostrando que os Estados recebiam mais
transferncias que realizavam) e passou a
ser de 1,06 em 2004.
Ainda, deve-se analisar com ateno
a participao da Unio. Se em 1960 era de
59,4 na receita disponvel, teve aumento
com as polticas centralizadoras e em 1980
era de 69,2% do PIB. Em 2002 teve sua
menor participao expressa por 57,9%,
mas em 2004 j havia retornado para 59,2%.
Se o ano de 2002 representou a maior
relao para a Unio entre arrecadao
prpria/receita disponvel (mostrando um
alto nmero de transferncias), esse valor j
foi reduzido nos anos de 2003 e 2004,
principalmente em funo da criao de
taxas e contribuies que no entram nas
transferncias tributrias para Estados e
Municpios.
Assim, conclui-se que historicamente
houve uma reduo da participao dos
Estados, um grande aumento da
 67

participao dos Municpios e a relativa

estabilidade na participao da Unio.
Entretanto, nos anos de 2003 e 2004,
apresenta-se uma tendncia de recuperao
da Unio em detrimento dos Municpios.
Sobre isso Afonso (2004, p. 12) observa
que:

Se a descentralizao inicialmente tinha sido mais um

movimento de municipalizao dos recursos pblicos, o avano
recente do governo federal na diviso do bolo nacional tributrio
(ressalvando que tambm aumenta o bolo, isto , a carga
tributria global) consolida uma perda de importncia relativa
dos governos estaduais e comea a apontar, a partir do binio
2003/04, para uma tendncia recentralizadora da arrecadao
direta e tambm da receita disponvel (ainda que em menor
grau). Logo, se algum avaliar que h uma crise na Federao,
ela , antes de tudo, uma crise estrutural no nvel intermedirio
do governo, e nesta poca de maior reduo dos repasses dos
fundos de participao, uma crise conjuntural dos governos,
especialmente pequenas Prefeituras, muito dependentes de tais
transferncias.

Como j observou Leal (1975) ao analisar os Municpios, o aumento da receita

contribui para a autonomia administrativa, pois sem recursos no h autonomia, embora a
concesso destes recursos no seja garantia de que haver autonomia poltica.
A anlise aqui apresentada tem como princpio que a existncia de recursos tributrios
para Estados e principalmente para Municpios conferem a estes um maior papel na
federao, mas no discute a questo da autonomia poltica.
No se deve considerar que apenas critrios como arrecadao prpria ou esforo de
arrecadao prpria sejam critrios para distribuio de recursos, pois h municpios com
baixa arrecadao mas que esta ocorre como reflexo da situao econmica vivenciada pelo
mesmo.
Como j apresentado, a distribuio horizontal das receitas por meio das transferncias
tambm tema recorrente no federalismo brasileiro. Por um lado argumenta-se que os
Estados mais ricos vem seus recursos esvaziados aps a arrecadao dos tributos federais
cujos critrios privilegiam a redistribuio em termos nacionais uma vez que apresenta
critrio inversamente proporcional renda per capita; por outro, entende-se seja princpio
do federalismo.
 68

A seguir, a Tabela 13 apresenta a participao percentual de cada Estado na populao

do pas, a participao no Fundo de Participao dos Estados FPE e a relao entre estes
dois percentuais, objetivando analisar as diferenas regionais.
 69

Tabela 13 - Transferncias do FPE por Estado (2000) - em %

Estado Populao/ FPE/total em % (b) (b/a) RLR mensal per
total em % (a) capital R$
RR 0,19% 2,48% 12,98 101,65
AP 0,28% 3,41% 12,16 89,44
AC 0,33% 3,42% 10,41 87,22
TO 0,68% 4,34% 6,37 59,25
SE 1,05% 4,16% 3,96 49,56
RO 0,81% 2,82% 3,47 43,64
PI 1,68% 4,32% 2,58 26,68
RN 1,63% 4,18% 2,56 44,58
AL 1,66% 4,16% 2,5 26,79
PB 2,03% 4,79% 2,36 30,56
MA 3,33% 7,22% 2,17 24,16
AM 1,66% 2,79% 1,68 15,13
CE 4,37% 7,34% 1,68 28,17
PA 3,65% 6,11% 1,67 27,76
MT 1,48% 2,31% 1,56 57,78
PE 4,67% 6,90% 1,48 29,91
BA 7,70% 9,40% 1,22 25,45
MS 1,22% 1,33% 1,09 38,13
GO 2,95% 2,84% 0,97 34,21
ES 1,82% 1,50% 0,82 58,77
DF 1,20% 0,69% 0,57 200,30
PR 5,64% 2,88% 0,51 42,87
MG 10,54% 4,45% 0,42 35,40
SC 3,15% 1,28% 0,41 37,34
RS 6,00% 2,35% 0,39 43,29
RJ 8,47% 1,53% 0,18 42,25
SP 21,80% 1,00% 0,05 57,01
N+ NE + 42,58% 85,00% 2,00 38,18
CO
Sudeste 42,63% 8,48% 0,20 48,81

Sul 14,79% 6,52% 0,44 41,86

S+ SE 57,42% 15,00% 0,26 47,02

Total 100,00% 100,00% 1,00 43,26

Elaborao prpria.
Fonte: Percentual de populao calculado com dados do Anurio Estatstico de 2000;
Dados de participao do FPE calculados com dados da Secretria do Tesouro Nacional (dezembro de
2000).
Receita Lquida Real mdia mensal - Lei n 9.496/97, artigo 2, Pargrafo nico RLR a receita
realizada nos doze meses anteriores ao ms imediatamente anterior quele em que se estiver apurando,
excludas as receitas provenientes de operaes de crdito, de alienao de bens, de transferncias
voluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e, no caso dos
Estados, as transferncias aos Municpios, por participaes constitucionais e legais
 70

A Tabela 13 busca demonstrar as diferenas regionais pela participao de cada

Estado no FPE. Apresenta-se na primeira coluna (A) a participao percentual da populao
de cada Estado no total da populao brasileira; na segunda coluna observa-se a participao
percentual de cada Estado no FPE (B), dados os critrios existentes de distribuio e, na
terceira coluna, a relao entre estas duas variveis (B/A), mostrando a diferena na
proporcionalidade do recebimento destes recursos, isto , quanto maior a relao B/A, maior a
participao, proporcionalmente populao, do Estado no FPE.
A Tabela 13 apresenta os Estados na ordem decrescente, da maior proporo de
recursos do FPE em relao populao para a menor, verificando-se que os Estados das
regies Sudeste e Sul apresentam-se no final da relao, pois, conforme mencionado, 85% dos
recursos do FPE destinam-se aos Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Pela Tabela 13 verifica-se que alguns Estados recebem uma transferncia maior por
habitante, entretanto isso no garante a igualdade nas condies de ensino, uma vez que a
arrecadao prpria e a receita lquida so diferentes, que o FPE no se destina somente
educao e que a necessidade dos demais servios pblicos apresenta-se de forma diferente.
A quarta coluna apresenta a Receita Lquida Real dos Estados, calculadas para um
ms, demonstrando a afirmao das diferenas na arrecadao e na receita lquida dos
Estados. Observa-se que os valores encontrados para as regies Sudeste e Sul so maiores que
para as demais, mostrando que se no FPE per capita alguns Estados recebem mais, na
Receita Lquida Real o valor per capita menor.
Assim, no contexto de transformaes vivenciadas na legislao brasileira, na
participao das esferas nacionais na educao, na busca de cada esfera pelo aumento da sua
participao no total tributado, na grande mudana e consolidao, ao menos tributria do
federalismo no Brasil a partir da Constituio Federal de 1988, na desigualdade regional e,
claro, na melhoria da educao no Brasil, que se deve analisar o contexto da criao da Lei
9.424 de 1996 que regulamentou o FUNDEF.
 71

Captulo 2 O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorizao do Magistrio FUNDEF

A Constituio Federal de 1988 juntamente com outras leis estabeleceu uma nova
configurao do federalismo fiscal brasileiro. Os dois principais fundos de transferncias para
Estados e Municpios, o Fundo de Participao dos Estados FPE e Fundo de Participao
dos Municpios FPM, foram mantidos pelo Artigo 159; o mesmo Artigo estabeleceu que 3%
da arrecadao de Imposto de Renda IR e Imposto sobre Produtos Industrializados IPI
fossem utilizados para programas de financiamento do setor produtivo dos Estados do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, com o objetivo de incentivar a produo e o desenvolvimento nestas
regies.
Como apresentado no Captulo 1, o Artigo 212 da Constituio Federal estabeleceu os
recursos mnimos que cada unidade da federao deveria aplicar na manuteno e
desenvolvimento do ensino. No Artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias foi estabelecido que pelo menos 50% dos recursos dos mnimos estabelecidos
para aplicao na Educao23 deveriam ser utilizados para assegurar a universalizao do
atendimento e remunerao do magistrio no Ensino Fundamental. Foi a Emenda
Constitucional n 14 de 12 de setembro de 1996 que aumentou este percentual dos Estados,
Distrito Federal e Municpios para 60% e o reduziu para a Unio (BRASIL, 2007).
Os dados da OCDE, tambm apresentados no captulo anterior, demonstram que os
gastos do Brasil em educao apresentam-se muito abaixo da mdia dos pases desenvolvidos
e abaixo dos ndices de pases em desenvolvimento. Alm disso, fica claro que a diferena nos
nveis iniciais muito maior e que ainda persiste a dicotomia entre investimento no Ensino
Bsico e Ensino Superior. Portanto, justifica-se a preocupao do legislador em garantir
nveis mnimos de investimento nas sries iniciais, determinando percentuais para a
remunerao docente, principalmente se consideradas as diferenas regionais.

2.1 O Estabelecimento do FUNDEF Antecedentes

A partir de 1988, instaura-se um amplo debate acerca da nova Constituio e da

configurao do federalismo no Brasil. As discusses passam pela questo da

23
Os mnimos estabelecidos da receita tributria eram 18% para Unio e 25% para Estados, Distrito Federal e
Municpios.
 72

descentralizao de receitas comparativamente descentralizao de obrigaes, no havendo

um consenso que as duas tenham ocorrido na mesma proporo.
O princpio da descentralizao fiscal associado, neste perodo, no Brasil, a um
princpio democrtico, forma-se um pensamento na sociedade que, quanto mais
descentralizao, mais democracia, levando descentralizao das polticas sociais, entre
elas, a educacional, de sade, habitacional e de saneamento.
Vrios diagnsticos e sugestes de encaminhamentos para a educao da Amrica
Latina so apresentados. Entre eles, os dos rgos multilaterais de financiamento: Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco Internacional para a
Reconstruo do Desenvolvimento e instituies voltadas para a cooperao tcnica:
Programa das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (UNICEF) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Nos
estudos apresentados por estes organismos so enfatizados aspectos da descentralizao, da
autonomia gerencial e a busca por produtividade no sistema pblico (SOUZA; FARIA, 2004).
Arajo (2006, p. 106) destaca o abandono das teses universalistas originadas na viso
de Estado de Bem-Estar Social

A focalizao das polticas pblicas nas camadas mais pobres da populao

est embasada no objetivo de promover o uso mais produtivo do recurso
mais abundante entre os pobres o trabalho, ao mesmo tempo em que lhes
fornece um pacote de servio que viabilize a sua sobrevivncia.

Expresso disso a Conferncia de Educao para Todos, realizada em Jomtien,

Tailndia, na qual foi assinada a Declarao Mundial sobre Educao para Todos. Pinto
(2002, p. 110) observa:

Essa conferncia, que teve como co-patrocinador, alm da UNESCO e do

UNICEF, o Banco Mundial, vai inaugurar a poltica, patrocinada por esse
banco, de priorizao sistemtica do ensino fundamental, em detrimento dos
demais nveis de ensino, e de defesa da relativizao do dever do Estado
com a educao, tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar a
educao de todos os setores da sociedade.

Na questo econmica e da concepo de Estado, destaca-se a discusso, no primeiro

mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), sobre a necessidade de
reforma do Estado, apontado como responsvel pela crise em funo da excessiva atuao no
setor produtivo, do processo de endividamento pblico e processo inflacionrio. Tambm se
 73

discutia a reforma do aparelho do Estado, sendo necessrio melhorar a governana e a

possibilidade de implantao de polticas pblicas (BRASIL, 1995).
De acordo com as propostas no primeiro mandato do governo Fernando Henrique,
havia o objetivo de promover a municipalizao e valorizao do Ensino Fundamental,
mesmo que isso ocorresse em detrimento de outros nveis de ensino (ARRETCHE, 2002).
Assim a poltica educacional interna caminhava no mesmo sentido que as diretrizes
apresentadas pelos organismos multilaterais. Fazem parte deste cenrio a pequena abertura de
vagas nas universidades pblicas e o incentivo abertura de cursos superiores particulares,
sob o argumento da seleo natural do mercado.
Mesmo em um perodo de aparente progresso econmico, reflexo de uma economia
mais estabilizada e da abertura comercial, Pochmann (2001) observa que, nos anos 80 e 90
do sculo XX, ocorre um momento de periferizao nos pases no pertencentes ao centro
mundial, sendo que a mo-de-obra envolvida neste processo relaciona-se de forma mais
precria com o capital: [...] as principais atividades laborais encontram-se concentradas nas
esferas da execuo, distribuio e montagem de produtos, muitas vezes, com organizao do
trabalho crescentemente taylorizado (POCHMANN, 2001, p. 33).
Nesse contexto e em funo da Constituio Federal de 1988 havia a necessidade da
regulamentao da rea educacional, que entre outros aspectos, deveria promover a discusso
da autonomia universitria e regulamentao da iniciativa privada e regulamentao e
estabelecimento de sanes para as esferas que no cumprissem as determinaes previstas
para o financiamento da educao.
Na Constituio Federal de 1988, os Municpios e os Estados deveriam destinar para a
educao, no mnimo, 25% de todos os impostos e transferncias, 50% destes recursos
obrigatoriamente deveriam ser aplicados no Ensino Fundamental e erradicao do
analfabetismo. Fica clara, assim, a prioridade ao Ensino Fundamental, conforme j se discutia
no governo nos anos anteriores. A Unio deveria destinar minimamente 18% de todos os
impostos Educao (BRASIL, 2007)24.
Neste cenrio aprovada a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDBEN,
Lei n 9.394/96, promulgada em 20 de dezembro de 1996. A LDBEN reitera a educao como
dever da famlia e do Estado, uma vez que isso j havia sido estabelecido na Constituio
Federal de 1988.

24
Artigo 212 da Constituio Federal de 1988 e 60 do ADCT.
 74

Vale observar que a LDBEN foi aprovada praticamente simultaneamente ao FUNDEF,

sendo necessrio destacar ainda a facilidade encontrada pelo executivo na aprovao destas
leis, bem como da Emenda Constitucional n 14/1996, lembrando-se ainda de que o
substitutivo na tramitao da Lei 9.394/96 foi influenciado pelo executivo e substituiu o
projeto originrio, levando, entre tramitao e aprovao, menos que um ano. Para Pinto
(2002), a lei pouco acrescentou em relao situao inicial de financiamento da educao.
Ao comparar o projeto inicial que tramitava na Cmara como substitutivo Jorge Hage,
Pinto (2002, p. 113) observa que:
Particularmente grave foi a retirada do texto da lei do nmero mximo de
alunos por professor que no projeto Jorge Hage (art. 32) era de 20 alunos na
creche, 25 na pr-escola e nas classes de alfabetizao e 35 em demais sries
e nveis. Na redao incua do texto final ficou: ser objetivo permanente
das autoridades responsveis alcanar relao adequada entre o nmero de
alunos e professor cabendo ao respectivo sistema de ensino, vista das
condies disponveis e das caractersticas regionais e locais, estabelecer
parmetro para atendimento do disposto neste artigo (art. 25 da Lei n
9.394/96).

Destaca-se tambm a previso, no projeto inicial, do aumento do salrio-educao de

2,5% para 3,5% da folha de pagamento das empresas, criao de quota municipal do salrio-
educao, e o salrio-creche com 1% tambm da folha de pagamento das empresas; estas
alteraes teriam garantido um aumentando de cerca de 0,25% do PIB comprometido com o
Ensino Fundamental e a Educao Infantil (PINTO, 2002).
A Emenda Constitucional n 14/1996, originada da Proposta de Emenda
Constitucional - PEC 233-A de 1995, apresentada pelo Poder Executivo, trazia elementos
para a regulamentao da educao alm de propor a criao do FUNDEF (MELCHIOR,
1997; BRASIL,2007).
Aps a apresentao de 46 emendas, em 13 de fevereiro de 1996, obteve parecer
favorvel do relator, deputado Jos Jorge, com Substitutivo e mais 17 emendas (sendo
denominada PEC 233-B). Com a aprovao em dois turnos, foi encaminhada ao Senado em
18 de junho de 1996 e aprovada por este, em 12 de setembro de 1996, como a Emenda
Constitucional n 14/1996.
Na lei aprovada, houve trs vetos da Presidncia da Repblica s emendas
apresentadas por hora da tramitao: o primeiro foi a no incluso de jovens e adultos que
ainda no possuam o Ensino Fundamental, sob alegao do desconhecimento dos nmeros e
da possibilidade de haver um grande aumento do nmero de matrculas nesta categoria
 75

(OLIVEIRA, 1999). Nota-se, portanto, uma grande preocupao com o volume de recursos
que a Unio deveria complementar (BUTARELO, 2007).
O segundo veto foi a no incluso do Salrio-Educao no FUNDEF, limitando-se a
uma participao de at 20% na complementao a ser realizada pela Unio. Finalmente, o
terceiro veto foi a no incluso da redistribuio de 70% da Quota Estadual do Salrio-
Educao QESE entre Estados e Municpio, com a argumentao de no interferir na
capacidade redistributiva dos Estados.
A tramitao da Emenda Constitucional n 14/1996 e os vetos apresentados permitem
afirmar que houve uma desresponsabilizao da Unio em relao ao financiamento do
Ensino Fundamental, que ficou como funo de Estados e principalmente municpios com um
pequeno comprometimento financeiro da Unio.
O FUNDEF apresentava-se como elemento central na Emenda Constitucional n
14/1996, cujo objetivo era o estabelecimento de recursos mnimos para o Ensino
Fundamental, garantindo aos Estados e Distrito Federal, se no apresentassem condies de
faz-lo com recursos prprios, a complementao de recursos da Unio ao valor definido
como mnimo necessrio para o estabelecimento de um padro mnimo de qualidade do
ensino (Artigo 5).
A concepo governamental do FUNDEF parte da anlise de que a desigualdade
regional brasileira implica em uma desigualdade na arrecadao de recursos prprios pelo
sistema tributrio, representando um montante per capita reduzido para a educao em
alguns Estados em comparao com os Estados mais desenvolvidos. Assim estes, ao no
atingirem o mnimo nacional, definido a cada ano, teriam uma complementao com recursos
da Unio.
No que se refere aos valores per capita diferenciados entre os Estados, a Tabela 13
apresentou os dados e no h dvida de que ocorre esta diferena. Entretanto, o baixo valor de
complementao da Unio e os critrios que permitiram que isto ocorresse no FUNDEF no
levaram reduo significativa das desigualdades regionais originadas com a diferena na
arrecadao prpria dos Estados.
Buscava-se o estabelecimento do regime de colaborao entre os entes federados, mas
esta no ocorreu por meio do FUNDEF. Para que houvesse a reduo das desigualdades
interestaduais seria necessrio maior complementao da Unio.
 76

Ao analisar o objetivo governamental apresentado no FUNDEF, Callegari (2002, p.

15) observa que:
O objetivo que se busca alcanar, com o FUNDEF, tornar mais efetiva a
cooperao entre diferentes nveis de governo, no provimento dos recursos e
nas responsabilidades assumidas, em relao universalizao e qualidade
desse nvel de ensino obrigatrio.

No obstante, entende o autor que no houve reduo de desigualdades regionais.

De acordo com Castro25 (2001), os mecanismos anteriores de redistribuio estavam
vinculados a critrios no-educacionais como renda per capita e populao total, sendo que,
excludas as excees, a capacidade de investimento de Estados e Municpios era
inversamente proporcional s responsabilidades de cada um na manuteno das redes de
ensino fundamental. (CASTRO, 2001, p. 115).
A anlise do Ministrio da Educao sobre a situao anterior ao FUNDEF pode ser
assim resumida:
Razes histricas distintas fizeram com que a oferta do Ensino Fundamental
se desenvolvesse de maneira bastante diferenciada nas 27 unidades da
federao. A capacidade de investimento da esfera estadual sempre se
mostrou maior que a de municpios, principalmente nos estados mais pobres
da federao. Mas era justamente nos estados mais pobres que os municpios
arcavam com a maioria dos alunos do Ensino Fundamental. Nos municpios
nordestinos, principalmente do interior, onde os recursos so mais escassos,
as prefeituras tinham que arcar com a despesa de manuteno do ensino, j
que o Governo Estadual no estava presente, enquanto nas regies mais
ricas, a presena dos Governos Estaduais predominava. (BRASIL, 2002a).

Assim, com a complementao da Unio para alguns Estados, poder-se-ia compensar

a falta de recursos local. O Ministrio da Educao apresenta como objetivo do FUNDEF

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF tem

como foco o ensino fundamental pblico, como o mais

representativo segmento da educao bsica oferecida

pelos Estados e Municpios brasileiros. Seu objetivo

promover a universalizao, a manuteno e a melhoria

25
O artigo foi elaborado de acordo com palestra proferida no Seminrio: Descentralizao da Educao: novas
formas de coordenao e financiamento pela Fundao do Desenvolvimento Administrativo -FUNDAP no ano
de 1998, momento em que a autora ocupava a funo de presidente do Instituto Nacional de Pesquisas
Educacionais INEP.
 77

qualitativa desse nvel de ensino, particularmente, no que

tange valorizao dos profissionais do magistrio em

efetivo exerccio. Assim, a implantao do Fundo

concorreu, dentre outros aspectos, para a incorporao e a

manuteno de alunos nas redes pblicas estaduais e

municipais e para a melhoria da remunerao do

magistrio, particularmente onde os salrios praticados

estavam muito baixos. (BRASIL, 2004a).

Justifica-se assim a preocupao do desenvolvimento do Ensino Fundamental e da

Valorizao do Magistrio por hora da concepo de um Fundo de financiamento, o
FUNDEF.

2.2 O FUNDEF, regulamentao e funcionamento

O FUNDEF caracteriza-se como um fundo de mbito estadual de natureza contbil,

formado por recursos das trs esferas de governo, Federal, Estadual e Municipal. Sua criao
pela Emenda Constitucional n 14/1996 e regulamentao pela Lei 9.424/96 vinculou recursos
para o Ensino Fundamental, aumentou o percentual de 50% para 60% dos recursos dos
impostos e transferncias de Estados, Distrito Federal e Municpios neste nvel de ensino. Por
outro lado, reduziu a participao da Unio para 30%, conforme pargrafo 6 do Artigo 60 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT da Constituio Federal de 1988.
Assim, alm da anlise anterior da tramitao e dos vetos apresentados na PEC que
originou a Emenda Constitucional n 14/1996, verifica-se, no pargrafo 6 do Artigo 5 deste
documento, que o texto final reduziu a participao da Unio na erradicao do
analfabetismo e na manuteno e no desenvolvimento do ensino fundamental (BRASIL,
2007), representando uma desresponsabilizao desta, colocando-a muito mais como uma
coordenadora e no como uma efetiva participante.
O Artigo 211 da Constituio Federal de 1988, modificado pela Emenda Constitucinal
n 14/1996, determinou a atuao prioritria dos Estados no Ensino Fundamental e Mdio e
 78

dos Municpios na Educao Infantil e no Ensino Fundamental, devendo a Unio agir

complementarmente na Educao Bsica. (BRASIL, 2007).
O fundo foi criado para um perodo de 10 anos, de 1997 a 2006, sendo que, nos cinco
primeiros anos, deveria ocorrer o ajuste progressivo das contribuies, garantindo um valor
por aluno que proporcionasse um padro mnimo de qualidade.
Uma melhor anlise da composio do FUNDEF pode ser verificada pelo do Quadro
1:

Esfera Financiamento
Unio 30% dos 18% da arrecadao dos impostos da Unio
destinados Educao;
Complementao para os Estados que no atingirem o
mnimo igual mdia nacional;
Estados e DF 15% do ICMS devido ao Distrito Federal e aos
Estados (art. 155, inciso II da Constituio Federal);
15% do FPE (art. 159, inciso I, alnea a da
Constituio Federal e Lei 5.172 de 25 de outubro de
1966);
15% do IPI-X (art.159, inciso II da Constituio
Federal e lei complementar n 61, 26/12/1989)
15% da renncia fiscal proveniente da Lei Kandir
87/1996
Municpios 15% do ICMS (art. 158, inciso IV da Constituio
Federal);
15% do FPM (art. 159, inciso I, alnea b da
Constituio Federal e lei n 5.172 de 25/12/1966).
15% da renncia fiscal proveniente da Lei Kandir
87/1996

Quadro 1 - Financiamento do Ensino Fundamental: Constituio Federal Emenda

n 14.
Fonte: Constituio Federal e legislao complementar.
Elaborao prpria.
 79

A Emenda Constitucional n14/1996, modificou os Artigos 34, 208, 211 e 212 e o

Artigo 60 do ADCT da Constituio Federal, estabeleceu a criao do FUNDEF composto
por 15% da arrecadao: do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS
(competncia estadual), do Fundo de Participao dos Estados FPEs (transferncia da Unio
para os Estados) e Municpios FPMs (transferncia da Unio para os Municpios), Imposto
sobre Produtos Industrializados proporcionais s exportaes IPI-exp (transferncia da
Unio para os Estados) e com a recompensa da desonerao de exportaes garantida pela lei
Kandir26 (transferncia da Unio para os Estados e Municpios).
Destaca-se que ao menos 60% dos recursos do Fundo deveriam ser aplicados na
remunerao dos professores em efetivo exerccio no magistrio27, tinha-se como objetivo
declarado o aumento do salrio do professor nos Estados menos desenvolvidos. Vale destacar
que, nos cinco primeiros anos, foi permitida a aplicao de parte do percentual para
capacitao de professores leigos (Lei 9.424/96, Artigo 7, pargrafo nico, BRASIL, 1996).
Verifica-se que a criao de contribuies que no so transferidas aos Estados e
Municpios tm sido uma constante a partir da Constituio de 1988 como forma de
ampliao da participao da Unio no total da arrecadao. Alm da CPMF, destaca-se a
criao da Contribuio de Interveno de Domnio Econmico - CIDE em 2001. Em 2005 a
participao de cada ente federado nas contribuies existentes apresentava-se da seguinte
forma: 94,22% para a Unio, 4,64% Estados e 1,14% para Municpios, sendo que as
contribuies representavam 35,91% da receita tributria brasileira. Nesta mesma anlise,
verifica-se que, do total da arrecadao da Unio, 58,52% so de contribuies (INSTITUTO
BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL, 2005).
Foi com este objetivo tambm que a Desvinculao das Receitas da Unio DRU foi
criada como Fundo Social de Emergncia em 1994, transformado em Fundo de Estabilizao
Fiscal at dezembro de 1999 e, a partir de 2000, transformado na DRU, com aprovao pelo
Congresso Nacional at 2007.
Em 23 de abril de 2007, o Poder Executivo apresentou a PEC 50/2007 propondo a
prorrogao at 2011 da DRU e da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
CPMF. A continuidade da CPMF foi vetada no Senado em dezembro de 2007 e a DRU
aprovada pela Emenda Constitucional n 56 de 20 de dezembro de 2007.

26
Pela Lei Kandir, os benefcios tributrios concedidos s exportaes que significam renncia de receita para os
Estados e Municpios, uma vez que estes recebem 25% da arrecadao do ICMS, so recompensados com
transferncias da Unio.
27
Conforme pargrafo 5 acrescentado na nova redao do Artigo 60 do Ato das Disposies Transitrias.
 80

Com a criao do FUNDEF e em funo das desigualdades regionais, foi fixado um

valor mnimo nacional a ser reajustado anualmente e, quando o Estado no atingisse, ocorreria
a complementao pela Unio na forma de transferncias. Conforme apresentado
anteriormente, ainda haveria diferena no valor per capita do Fundo entre os Estados, mas
no entre o valor per capita do Fundo para os Municpios de um mesmo Estado, e com a
garantia de um valor mnimo para todo o territrio nacional.
A Lei n 9.424/96, de mbito federal, editada em 24 de dezembro de 1996,
regulamentou a vigncia, composio e aplicao dos recursos, acompanhamento e controle
do FUNDEF.

Para Melchior (1997, p. 28)

[...] O fundo intensifica processo de correo das desigualdades porque a

Unio complementar os Fundos que no atingirem o mnimo per capita por
aluno, estipulado nacionalmente. E a tendncia geral ser a de favorecer
Estados e Municpios das regies mais pobres do Pas.
Mas a principal medida do Fundo a de subvincular 60% dos seus recursos
para os salrios dos professores. Sem salrio no h trabalho digno e de
qualidade.

Conforme apresentado no captulo I, na proposta de Ansio Teixeira para a criao de

um Fundo Nacional do Ensino Primrio, havia a preocupao com a redistribuio dos
recursos, contemplando-se as diferenas regionais ao propor que 70% dos recursos fossem
proporcionais populao escolar e 30% inversamente proporcionais renda per capita.
Entretanto, segundo Amaral (2001), as idias apresentadas por Ansio Teixeira
possuem diferenas fundamentais em relao ao FUNDEF:

Este possui, como principal objetivo, redistribuir entre municpios de um

estado da federao os recursos j existentes para a educao fundamental, a
partir da pr-fixao de um custo mdio anual, nacional, do aluno. O Fundef
prev o aporte de recursos federais para aqueles Estados que no
conseguirem, com seus prprios recursos, atingir este custo mdio nacional.
As idias de Ansio vo alm: h uma efetiva preocupao com a qualidade
do trabalho docente, expresso pela definio de um salrio para o professor,
e apresenta uma engenhosa articulao entre as trs esferas do poder pblico.
(AMARAL, 2001, p. 278).
 81

Assim, a questo da redistribuio entre os Estados aparecia com maior nfase na

proposta de Ansio Teixeira, ao passo que, nos critrios do FUNDEF, fica claro que a maior
redistribuio ficar restrita s fronteiras do Estado, sendo que para haver redistribuio
nacional precisaria de uma participao mais efetiva da Unio, mesmo o FUNDEF sendo
composto por percentuais do FPM e FPE .
Como na composio do FUNDEF esto presentes recursos provenientes do FPM,
FPE, alm de recursos prprios da Unio e, de acordo com anlise apresentada no Captulo 1,
esses fundos, principalmente o FPE, garantem uma proporo maior de recursos per capita
por habitante nos Estados menos desenvolvidos e so provenientes de recursos do Imposto de
Renda IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, arrecadados principalmente
nos Estados mais desenvolvidos, fica mantida assim a concepo de redistribuio de recursos
para o FUNDEF, isto , pode-se atribuir o princpio da subsidiariedade ao fundo, sendo que
sua abrangncia ser determinada pela participao do FPM e FPE no FUNDEF e
complementao da Unio. Os dados a serem apresentados neste captulo mostram que estes
recursos no tm sido suficientes para a redistribuio nacional e estabelecimento de maior
homogeneidade entre os recursos.
At a aprovao do FUNDEF, o Ensino Fundamental pblico era oferecido
predominantemente pelas redes estaduais. Apesar de em percentuais diferentes nos diversos
Estados. Nos Estados que tinham maior percentual de matrculas nas redes estaduais, ocorreu
uma grande discusso por parte dos Municpios, que perderiam recursos, pela nova
sistemtica, o que levou adoo da municipalizao. Esta anlise feita no item 2.4.1
quando se discute a municipalizao.
Assim, definidos os recursos para a composio do FUNDEF, estabeleceu-se a forma
de repasse, conforme o pargrafo 1 do Artigo 2 da Lei 9.424/96: os recursos do FUNDEF
em cada Estado so repartidos na proporo do nmero de alunos matriculados das 1s s 8s
sries no Ensino Fundamental regular dos sistemas de ensino estadual e municipais conforme
nmero apurado no ano anterior no censo educacional realizado pelo Ministrio da Educao
a Unio; creditam-se, em contas especficas dos Estados, Distrito Federal e Municpios, no
Banco do Brasil, as parcelas originadas do FPM/FPE/ICMS-desonerao e os Estados as
parcelas relativas ao ICMS e IPI-exportao (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL,
1998; BRASIL, 1996).
A fiscalizao realizada pelos Tribunais de Contas da Unio, Estados e Municpios,
alm dos Conselhos do FUNDEF, conforme determinado no Artigo 4, pargrafo 1 da Lei
 82

9.424/96, atribuindo-se grande importncia ao controle social. Os Conselhos deveriam ser

constitudos de acordo com norma de cada esfera, sendo:
- para o nvel federal, por no mnimo seis membros, representando: o Poder Executivo
federal, Conselho Nacional de Educao, o Conselho Nacional de Secretrios de Estado da
Educao CONSED, a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE, a
Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, os pais de alunos e
professores das escolas pblicas do Ensino Fundamental;
- para o nvel estadual, por no mnimo sete membros, representando: o Poder
Executivo Estadual, os Poderes Executivos Municipais, o Conselho Estadual de Educao, os
pais de alunos e professores das escolas pblicas do Ensino Fundamental, a Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, a Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao CNTE, a delegacia regional do Ministrio da Educao
MEC;
- para os Municpios, por no mnimo quatro membros, representando: a Secretaria
Municipal de Educao ou rgo equivalente, os professores e os diretores das escolas
pblicas do Ensino Fundamental, os pais de alunos e os servidores das escolas pblicas do
Ensino Fundamental. Nos Municpios que tiverem Conselho Municipal um representante
integra o Conselho do FUNDEF (BRASIL, 1996a).
O Conselho de Controle e Acompanhamento Social tem como funes o controle e
acompanhamento da repartio, transferncia e aplicao dos recursos e a superviso e
acompanhamento do censo educacional anual.
Em pesquisa realizada pela FIPE no ano de 2000 verificou-se que 98% dos municpios
brasileiros j possuam conselhos de acompanhamento e controle social do FUNDEF
(SEMEGHINI, 2001), sendo entretanto necessrio verificar como tem sido o efetivo
funcionamento dos mesmos. Para Callegari (2002), as notcias sobre os resultados da
participao destes Conselhos so poucas ou inexistentes, sendo necessria uma maior
investigao.
Tambm foi criado no Ministrio da Educao o Departamento de Acompanhamento
do FUNDEF para que houvesse um monitoramento e acompanhamento da implantao e dos
recursos. Um importante instrumento de divulgao e anlise so os boletins do FUNDEF que
apresentam a composio do fundo atravs dos vrios impostos e a complementao da Unio
a ser analisada em item posterior.
 83

2.3 O Plano Nacional de Educao e o financiamento do Ensino Fundamental

Se por um lado a Emenda Constitucional n 14 e a Lei 9.424/96 estabeleceram o

FUNDEF, as discusses e as aprovaes do Plano Nacional de Educao - PNE
estabeleceram metas e objetivos para a Educao, j apresentando alguns resultados da
implantao do FUNDEF.
O Plano Nacional de Educao foi aprovado aps tramitao de dois projetos de leis, o
projeto de Lei 4.173/98, apresentado pelo poder Executivo e o projeto 4.155/98, apresentado
pela oposio28. Para Sena (2003), o resultado foi diferente das duas proposies iniciais. Em
fevereiro de 1998 foi iniciada a tramitao do projeto de lei do Executivo e, ainda em maro
deste ano, foi apensado ao projeto de Lei 4.155/98, aps apresentao de 52 emendas, um
substitutivo. Novo debate com 160 emendas propostas foi aprovado em 9 de janeiro de 2001,
pela Lei 10.172/01, para um perodo de 10 anos.
Os eixos norteadores do PNE foram a Constituio Federal de 1988, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996, a Emenda Constitucional n 14 de 1995, o
Plano Decenal de Educao para Todos, alm da consulta ao Conselho Nacional de
Secretrios da Educao CONSED e Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao UNDIME.
Entre seus objetivos apresenta a elevao global do nvel de escolaridade e reduo de
desigualdades sociais e regionais na educao, analisando a necessidade, entre outros
elementos, da valorizao dos profissionais da educao.
De acordo com o PNE, nos anos 1990, j houve aumento na taxa de escolarizao
lquida29 no Ensino Fundamental, no perodo de 1991-1998, de 86,1% para 95%, sendo que
no Norte e Nordeste essa taxa encontrava-se prxima a 90% em 1998 (BRASIL, 2001b).
Sobre a existncia de recursos apresentado que:
Os percentuais constitucionalmente vinculados manuteno e ao
desenvolvimento do ensino devem representar o ponto de partida para a
formulao e implementao de metas educacionais. preciso, entretanto,
desfazer alguns enganos. H uma imagem equivocada de que esta fonte
representa valor elevado. A vinculao realizada em relao s receitas
resultantes de impostos, e no totalidade dos recursos oramentrios. Os
recursos de impostos no constituem sequer a totalidade dos recursos

28
O projeto de Lei 4155/98 foi apresentado pelo Deputado Federal Ivan Valente do PT/SP, partido que naquele
momento representava oposio ao governo executivo (PSDB).
29
Taxa obtida pela razo do nmero de matriculados no Ensino Fundamental da populao de 7 a 14 anos pela
populao total de 7 a 14 anos, no se incluindo pessoas acima desta idade que no tenham realizado o ensino
fundamental.
 84

tributrios (que incluem taxas e contribuies de melhorias). (BRASIL,

2001a).

Assim, a contemplao da discusso sobre o aumento das contribuies e reduo dos

recursos disponveis, conforme apresentado no item anterior, est presente no PNE, sendo um
problema para a manuteno e principalmente para a ampliao dos recursos na educao.
Destaca-se no PNE a importncia da vinculao de recursos para a educao e ainda a
necessidade de que qualquer poltica de financiamento para esse fim deveria partir do
FUNDEF, inclusive uma eventual criao, no futuro, de um fundo nico para a educao
bsica. (BRASIL, 2001a; SENA, 2003a).
 85

O Plano apresenta tambm 15 metas para o financiamento, destacando-se, entre elas,

implementao de mecanismos de fiscalizao e controle; criao de mecanismos para
repasse automtico dos recursos vinculados educao; assegurao do cumprimento dos
gastos considerados como manuteno e desenvolvimento do ensino; mobilizao dos rgos
competentes e sociedade para a fiscalizao do FUNDEF; estabelecimento, nos Municpios da
Educao Infantil, e nos Estados, o Ensino Mdio, como prioridade para aplicao dos 10%
dos recursos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino e no reservados para o
Ensino Fundamental; estabelecimento prioritrio do uso dos 15% destinados ao Ensino
Fundamental e que no integram o FUNDEF para a educao de jovens e adultos;
estabelecimento de programa nacional de apoio da Unio para a oferta, principalmente em
Municpios mais pobres, para a educao de jovens e adultos que no tiveram o Ensino
Fundamental; ampliao de programas de renda mnima; clculo do valor mnimo por aluno.
Destaca-se o veto do executivo na meta que estabelecia a aplicao de 7% do PIB na
educao pblica, como crescimento anual de 0,5% nos primeiros 4 anos e de 0,6% no quinto
ano30. No havia, entretanto, referncia ao esforo de cada esfera, pois se tratava de esforo
comum e regime de colaborao. (SENA, 2003a).
Davies (2004) tambm discute o veto a esta meta, visto que, para ele, produziu-se um
plano que no plano, pois no define a origem dos recursos adicionais para o financiamento
das metas de expanso. (DAVIES, 2004: 140).
Conforme Pinto (2002, p. 123)

Uma rpida anlise das metas apresentadas mostra com clareza a postura
adotada pelo Executivo diante do projeto aprovado pelo Congresso
Nacional: vetar todos os mecanismos que viabilizariam financeiramente, sem
um comprometimento maior da qualidade, o atendimento das metas ali
estabelecidas. Assim, de uma forma geral, foram vetados todos os itens que
implicassem um aporte adicional de recursos, por parte do governo federal,
como se fosse possvel atender o seu conjunto de metas sem a alterao dos
valores atualmente gastos com ensino no Brasil.

Sena (2003a, p. 15) tambm destaca que o financiamento est aqum das metas, mas
argumenta que a melhor maneira de lutar pela garantia de financiamento do Plano foi
aprov-lo. Vale observar que no prprio plano h crticas ao financiamento da forma que
vinha sendo feito.

30
Considerava-se que a despesa pblica em educao no Brasil fosse 5,2%, conforme dados da OCDE para
1999. Em 2001, a mesma pesquisa mostra uma queda dos gastos em educao para 4,3% do PIB.
 86

Verifica-se assim que no PNE j se contemplavam as primeiras experincias e indcios

obtidos com o FUNDEF. A seguir, destacam-se alguns aspectos da discusso feita durante o
perodo de vigncia do FUNDEF, j com a incorporao de dados do perodo completo.

2.4 FUNDEF: municipalizao e o valor mnimo por aluno

Muitos so os aspectos a serem discutidos a partir da experincia do FUNDEF. Aqui

se enfatizam os relativos municipalizao e ao valor mnimo por aluno, uma vez que ambos
os assuntos convergem para a questo federativa j discutida anteriormente. Alm disso, so
importantes pontos nas Propostas de Emendas Constitucionais que sero analisadas no
Captulo III.

2.4.1 A Municipalizao e abrangncia de matriculados

Os dados do Ensino Fundamental em 1997, incio da vigncia do FUNDEF,

mostravam que principalmente nas regies Sudeste e Centro-Oeste havia concentrao das
matrculas do Ensino Fundamental em escolas estaduais. A Tabela 13 apresenta que, para o
ano de 1997, 69,4% das matrculas do Ensino Fundamental da regio Centro-Oeste
encontravam-se vinculadas aos Estados e no Sudeste o percentual representava 71,4%. No
conjunto do pas, verificava-se que 59,3% das matrculas estavam no Estado e 40,7% nos
Municpios.
Quando se analisam os Estados individualmente, vale destacar os Estados de So
Paulo, Roraima e Amap com mais de 80% das matrculas pblicas do Ensino Fundamental
na rede estadual (BRASIL, 1997).
 87

Tabela 14: Matrculas no Ensino Fundamental: Regio e Esfera Governamental (1997-2006)

Regio 1997 1998 1999 2000 2001
Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total*
estaduais municipais estaduais municipais estaduais municipais estaduais municipais estaduais municipais
% % % % % % % % % %
NO 63,1 36,9 2.835.063 52,0 48,0 3.053.763 49,3 50,7 3.164.547 45,1 54,9 3.134.914 43,3 56,7 3.125.135
NE 42,7 57,3 9.911.994 37,6 62,4 11.107.969 36,0 64,0 11.526.350 34,5 65,5 11.545.629 32,6 67,4 11.482.302
CO 69,4 30,6 2.227.159 66,6 33,4 2.327.287 65,0 35,0 2.395.177 62,8 37,2 2.362.686 60,7 39,3 2.300.883
SD 71,4 28,6 11.442.215 64,9 35,1 11.710.686 61,5 38,5 11.670.737 59,1 40,9 11.471.040 56,4 43,6 11.202.363
S 57,3 42,7 4.118.641 56,2 43,8 4.180.319 55,0 45,0 4.107.914 54,2 45,8 4.077.656 53,3 46,7 4.041.387
BR 59,3 40,7 30.535.072 53,3 46,7 32.380.024 50,8 49,2 32.864.725 48,7 51,3 32.591.925 46,6 53,4 32.152.070
*Apresentam-se apenas as matriculas estaduais e municipais, excluindo-se do total federais e particulares
Fonte: INEP, Censo Escolar 1997-2006 (Elaborao prpria)

Regio 2002 2003 2004 2005 2006

Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total* Matriculas Matrculas Total*
estaduais municipais estaduais municipais estaduais municipais estaduais municipais estaduais municipais
% % % % % % % % % %
NO 41,4 58,61 3.167.475 39,93 60,07 3.164.888 38,41 61,59 3.189.960 38,00 62,00 3.179.816 37,45 62,55 3.176.289
NE 30,6 69,39 11.353.435 27,25 72,75 10.914.327 25,48 74,52 10.503.399 23,98 76,02 10.185.782 23,26 76,74 9.835.843
CO 59,2 40,84 2.306.041 56,98 43,02 2.223.700 56,08 43,92 2.185.212 54,66 45,34 2.147.207 53,59 46,41 2.129.747
SD 54,3 45,66 11.037.750 52,75 47,25 10.832.953 51,38 48,62 10.818.004 49,99 50,01 10.739.468 48,98 51,02 10.739.796
S 51,9 48,11 4.024.462 51,32 48,68 4.000.759 50,75 49,25 3.959.746 50,30 49,70 3.879.791 49,80 50,20 3.907.980
BR 44,6 55,36 31.889.195 42,63 57,37 31.136.627 41,41 58,59 30.656.321 40,31 59,69 30.132.064 39,70 60,30 29.789.655
(Continuao)
*Apresentam-se apenas as matriculas estaduais e municipais, excluindo-se do total federais e particulares
Fonte: Censo Escolar 1997-2006 (Elaborao prpria)
 88

Verifica-se que, no decorrer dos anos, houve uma inverso do apresentado

inicialmente, muitas vezes motivada pela busca de recursos. O aumento de matrculas nos
Municpios representava o aumento de receitas ou at mesmo uma forma de manuteno, caso
se tratasse de um Estado com matrculas concentradas inicialmente na esfera estadual,
ocorrendo a induo municipalizao (ARELARO; GIL, 2006; CALLEGARI, 2002;
GUIMARES, 2004).
No ano de 2006, conforme o apresentado na Tabela 14, constata-se a municipalizao
ocorrida no perodo de vigncia do FUNDEF: 39,7% das matrculas do Ensino Fundamental
estavam nos Estados e 60,30% nos Municpios. No Estado de So Paulo, em especfico,
houve uma reduo das matrculas estaduais de 81,2% em 1997 para 56,7% em 2006
(BRASIL, 2006a).
Vrios estudos (ARELARO, 1999; CALLEGARI, 2002; GUIMARES, 2004)
evidenciam a rpida municipalizao ocorrida, em especfico no Estado de So Paulo,
apontando problemas neste processo, justamente em funo de sua rapidez e conseqente no
criao de condies fsicas, tcnicas e de acompanhamento.
No Nordeste, que dentre todas as regies era a que apresentava maior municipalizao,
visto que em 1997 j havia 57,3% das matrculas municipais, em 2006 a participao dos
Municpios j atingia 76,74%, representando um crescimento de 33,93% no nmero de
matriculados nos sistemas municipais. No Sudeste, Centro-Oeste e Norte, regies com
maiores percentuais de matrculas estaduais, o crescimento das matrculas municipais foi da
ordem de 78,39%, 51,67% e 69,51%, respectivamente, mostrando maior municipalizao31.
Com os dados apresentados para o perodo do FUNDEF, verifica-se que o aumento
percentual das matrculas municipais em relao s estaduais para o perodo de sua vigncia
no Brasil como um todo foi de 48,16%, observando-se o menor crescimento na regio Sul,
17,56%.
Pelos dados pode-se concluir que ocorreu a municipalizao do Ensino Fundamental,
ainda que mais lentamente nas regies Centro-Oeste e Sul (apesar do menor crescimento das
matrculas municipais no Nordeste, por se ter partido de uma base elevada de
municipalizao).
Sob esta anlise vale observar que foi no perodo inicial que ocorreu o maior
incremento de matrculas para os municpios: em 1998 o aumento foi de 21,52% e em 1999,
de 6,9%, sendo que nos anos subseqentes caiu para 3,5% em 2000, 2,7% em 2001, 3% em

31
Os crescimentos percentuais foram calculados com base no nmero inicial de matrculas.
 89

2002, 1,1% em 2003, 0,5% em 2004, 0,14% em 2005 e 0,01% em 2006. Sendo assim,
confirma-se o grande aumento das matrculas nos Municpios nos anos iniciais de vigncia do
FUNDEF.
Rodrigues (2001) apresenta que, de 1997 para 1999, mais de 4 milhes de matrculas
mudaram de instncia governamental, o que sugere um forte impacto sobre os sistemas
municipais receptores, principalmente ao constatar-se que os Municpios pequenos so os que
proporcionalmente receberam mais matrculas.
Em relao ao nmero de matrculas, se inicialmente houve um aumento de
aproximadamente 6%, nos anos subseqentes ocorreu a estabilizao, podendo ser analisada
como resultado de uma quase universalizao das matrculas, sem dficits significativos.

Tabela 15 - Crescimento de matrculas no Ensino Fundamental em % Brasil

(1997-2006)

Regio Crescimento matrculas no Crescimento matrculas no Crescimento de matrculas

ensino fundamental de 1997 ensino fundamental de 2001 no ensino fundamental
at 2001 at 2006 1997 at 2006
Norte 10,23 1,64 12,04

Nordeste 15,84 -14,34 -0,77

Centro-Oeste 3,31 -7,44 -4,37

Sudeste -2,1 -4,13 -6,14

Sul -1,87 -3,3 -5,11

Brasil 5,29 -7,35 -2,44

Apresentam-se apenas as matriculas estaduais e municipais, excluindo-se do clculo federais e

particulares
Fonte: INEP, Censo Escolar 1997-2006 (Elaborao prpria)

Alm da questo da municipalizao apresentada e confirmada pelos dados da Tabela

14 e do acrscimo inicial no nmero total de matrculas, importante observar o incremento
de matrculas em cada regio, anlise que pode ser mais bem realizada pela Tabela 15:
enquanto no final do perodo as matrculas totais no Brasil tiveram uma reduo de 2,44%, na
regio Norte o aumento foi de 12,04%, justificado pelo ingresso de indivduos antes fora do
Ensino Fundamental; na regio Nordeste houve uma reduo de 0,77%; no Centro-Oeste de
4,37%; no Sudeste, de 6,14% e no Sul, de 5,11%.
 90

Mais uma vez importante justificar que a reduo ao analisar-se o perodo total no
significa necessariamente excluso de pessoas do Ensino Fundamental mas sim a existncia
de um dficit inicial.
Quando so analisados os cinco primeiros anos, os resultados so bem diferentes.
Somente o Sudeste e o Sul j estavam apresentando reduo do nmero de matriculados e em
percentuais menores que os de 2006; nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, o nmero
de matrculas crescia, representando um crescimento total de matrculas no Ensino
Fundamental de 5,29% no pas.
O grande crescimento no Norte (10,23%) e no Nordeste (15,84%) mostra que os
efeitos do FUNDEF foram mais expressivos nas regies que se encontravam mais distantes da
universalizao do Ensino Fundamental. Pode-se afirmar, portanto, que o FUNDEF
contribuiu para reduzir desigualdades regionais e se no o fez no valor por aluno, conforme
ser apresentado, diminuiu a diferena entre regies mais e menos desenvolvidas no acesso a
este nvel de ensino. Esta afirmao verificada tambm ao se analisar a taxa de
escolarizao lquida para o Ensino Fundamental.
A anlise dos indicadores educacionais demonstra que, desde a dcada de 80 do sculo
XX, havia crescimento da taxa de escolarizao, mas foi no perodo do FUNDEF que Estados
da Regio Norte e Nordeste apresentaram ganhos significativos.
Tambm interessante observar que ao se analisar o perodo 2001/2006, todas regies,
com exceo do Norte, tiveram reduo do nmero de matrculas no Ensino Fundamental,
mostrando que o FUNDEF j havia garantido o ingresso da quase totalidade da populao em
fase de realizao do Ensino Fundamental. A partir deste momento, continuando as
condies, a tendncia ser da dinmica acompanhar as variaes naturais da idade e
natalidade da populao brasileira.
A municipalizao ocorrida principalmente nos Estados com grande nmero de
matriculas estaduais deu-se devido ao grau de dependncia financeira dos Municpios e ao
carter confiscatrio do FUNDEF (GUIMARES, 2004). Callegari (2002) observa que o
aluno deixa de ser apenas um fator de despesa e torna-se um fator de receita, uma vez que
Municpios com menor nmero de alunos viram seus recursos transferidos para o Estado por
meio da composio do FUNDEF e do valor redistribudo proporcionalmente ao nmero de
alunos.
 91

Arretche (2002, p. 40) apresenta que:

O acelerado processo de municipalizao explica-se em grande parte pelo

interesse dos municpios em aumentar suas receitas. Isto , uma vez
aprovada a Emenda Constitucional, a nica estratgia possvel para preservar
as receitas municipais passou a ser aumentar a oferta de matrculas
municipais na rede de ensino fundamental. A municipalizao , assim, o
resultado da estrutura de incentivos da nova legislao sobre a deciso dos
governos subnacionais.

Verifica-se assim, na literatura sobre o assunto, que no houve um preparo para a

municipalizao ocorrida, principalmente nos Estados que tinham um grande percentual das
matrculas do Ensino Fundamental na esfera do Estado. Para Pinto (2002, p. 116), talvez [...]
o aspecto mais dramtico na implantao do FUNDEF seja a sua contribuio para uma
municipalizao irresponsvel do ensino fundamental.
Guimares (2004) classifica os problemas da acelerada municipalizao em cinco
categorias: desinformao dos educadores e da populao; infra-estrutura necessidade de
novos prdios em funo do aumento do nmero de alunos; recursos humanos seja no plano
de carreira e salrios ou na formao e capacitao; insuficincia de recursos e baixo grau de
institucionalidade dos mecanismos de controle.

2.4.2 O mnimo nacional

Destaca-se na literatura a necessidade de novos recursos para o desenvolvimento da

Educao no Brasil. Apesar de, em alguns momentos, ter havido um discurso governamental
de que havia recursos, os mesmos eram mal gastos.
No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado est presente a concepo de
que houve o aumento de recursos para Estados e Municpios ao mostrar a evoluo de gastos
de cada esfera em percentual do PIB. Comparando-se o perodo de 1980/1987 com o perodo
1988/1994, o aumento de gastos da Unio foi de 2,89% para 3,17% do PIB, enquanto Estados
e Municpios puderam aumentar de 4,18% para 6,53%. Tais dados so apresentados para
demonstrar o retrocesso burocrtico (BRASIL, 1995).32

32
Vale destacar que, conforme apresentado anteriormente, o Plano Nacional de Educao, aprovado por Lei, e
portanto tambm representando documento oficial, discorda de que os percentuais constitucionais destinados
educao representam valor elevado.
 92

Davies (2004) e Pinto (2006) apontam para a necessidade da superao deste debate na
rea educacional, sendo necessrio o acrscimo de recursos para que se consiga desenvolver o
ensino com qualidade.
no contexto deste debate que se pode analisar o estabelecimento do mnimo
nacional, objeto de constante discusso, uma vez que para muitos autores, esse tem sido
estabelecido em padres abaixo dos aceitveis e feito com que muito pouco seja
complementado pela Unio. Alguns estudos33 destacam a correo abaixo da inflao. Isto
verificado at o ano de 2002, perodo no qual no houve a correo monetria suficiente.
Entretanto, ao se atualizarem os valores para o perodo completo do FUNDEF,
conforme apresentado na Tabela 16, pelo IGP-M, um dos ndices de maior percentual,
observa-se que houve a manuteno do valor real do mnimo estabelecido quando se analisa a
srie completa, uma vez que houve a recomposio da inflao passada ns anos de 2005 e
2006.

Tabela 16 - Valores Mnimos do FUNDEF por aluno ao ano -1998-2006*

Exerccio 1 a 4 5 a 8 Ato ndices de Valor corrigido pela
sries sries inflao inflao (1 a 4
IGP-M** sries)
1998 315,00 315,00 Decreto n 2.440, de 0,0179 315,00
27.12.1997
1999 315,00 315,00 Decreto n 2.935, de 0,201 320,64
11.01.1999
2000 333,00 349,65 Decreto n 3.326, de 0,0995 385,09
31.12.1999
2001 363,00 381,15 Decreto n 3.742, de 0,01037 423,4
01.02.2001
2002 418,00 438,90 Decreto n 4.103, de 0,2530 427,79
24.01.2002
2003 462,00 485,10 Decreto n 4.580, de 0,0869 536,03
24. 01.2003
2004 537,71 564,60 Decreto n 4.966 de 0,1242 582,61
30.01.2004
2005 620,56 651,59 Decreto n 5.299, de 0,0120 654,97
07.12.2004
2006 682,60 716,73 Decreto n 5.690, de 0,0385
662,83
03.02.2006
Fonte: MEC. (Elaborao prpria)
*A partir de 2005, com a diferenciao no valor para as escolas rurais, passou-se a 4 faixas, a
srie aqui apresentada contempla os valores por aluno nas escolas urbanas.
**IGP-M ndice Geral de Preos Mercado. O ndice composto do ndice de Preos por
Atacado (IPA), ndice de Preos ao Consumidor (IPC-FGV) e ndice Nacional de Preos da
Construo Civil (INCC); utilizado como um indicador da inflao nacional.

33
No boletim de maro de 2003, Informao em rede, apresentada a argumentao da UNDIME sobre os
baixos valores do FUNDEF por aluno e sua correo inferior ao que a Unio teria condies de fazer. Na
seqncia apresenta-se clculo que coloca o valor para 2003 em R$ 786,16 ao ano, portanto, bem superior ao
apresentado, mas no h a metodologia de tal estudo. Em debate realizado pela revista Estudos Avanados em
2001 Dossi Educao, Vera Cabral destaca a correo abaixo da inflao at o ano de 2001; Callegari (2002)
apresenta que at 2002 a correo ocorreu abaixo da inflao.
 93

Nery (2006), em artigo postado no Portal do MEC, observa um crescimento real dos
valores do FUNDEF medidos de 2003 a 2006 de 26%, utilizando-se para isto do ndice de
Preos ao Consumidor Amplo IPCA, calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia
IBGE, mas reconhece, pelo mesmo indicador, uma queda real de 2% no perodo de 1997 a
2002.
Desta forma, a discusso deve concentrar-se no valor estabelecido inicialmente, na
sua insuficincia, no critrio estabelecido para correo, na reduo da participao da Unio
e no na queda do valor real por aluno.
Ao questionar o valor mnimo estabelecido inicialmente, Pinto e Carreira (2007)
apresentam que, para haver um ensino de qualidade, utilizando-se de uma escola hipottica
com 600 alunos, o valor por aluno ao ano deveria ser de no mnimo R$ 1.724,0034 para as
sries iniciais do Ensino Fundamental e R$ 1.697,00 para as sries finais. Assim fica
evidenciado que o valor estabelecido inicialmente foi muito aqum do esperado.
A Tabela 16 apresenta tambm os valores estabelecidos a partir da criao do
FUNDEF, de 1998 a 199935, de R$ 315,00 (trezentos e quinze reais), sendo que os valores
fixados legalmente so os mesmos para as diferentes sries do Ensino Fundamental. A partir
de 2000, passou-se a diferenciar o valor mnimo por aluno de 1 a 4 srie e de 5 a 8 srie e
educao especial, pelos decretos apresentados na Tabela 15. Em 2005, alm da diferena
incorporada entre as sries em 2000, deu-se a diferena da 1 4 srie e da 5 8 srie do
ensino urbano e do ensino rural, havendo, portanto, o estabelecimento de quatro faixas.
Se os ndices de inflao mostram que, no perodo como um todo, houve a
manuteno do valor real, inclusive com ganho se analisados os valores de 2006, verifica-se
que no decorrer do perodo houve reduo do percentual complementado pela Unio.
Assim, a crtica apresentada do no cumprimento dos critrios estabelecidos no
pargrafo 1 do Artigo 6 da Lei 9.424/96, apresenta-se de forma central na discusso do valor
mnimo por aluno. Neste sentido, Vazques (2005) observa que o valor mnimo fixado pelo
Executivo sempre ficou aqum do valor que deveria ter sido o estabelecido36. Se em 1998 a
diferena per capita de 1 a 4 srie e de 5 a 8 srie e educao especial ficou em R$

34
Valores de 2007.
35
Em 1997 o FUNDEF somente foi implementado no Estado do Par e o valor foi estabelecido em R$ 300,00.
36
Para calcular o valor o autor utiliza a frmula prevista na Lei 9.424/96 utilizando a previso de receita
apresentada quando da entrega da entrega pelo Executivo da proposta oramentria ao Congresso Nacional,
por este estudo em 1998 teria ocorrido a complementao para 16 Estados, em 1999 para 11 Estados, em 2000
tambm 11 Estados, em 2001 para 9 Estados e em 2002 e 2003 para 14 Estados.
 94

103,80, em 2003 esta diferena j era R$ 287,80 para 1 a 4 srie e R$ 301,60 para 5 a 8
srie e educao especial.
Callegari (2002) apresenta com base nos valores disponveis por hora da
determinao do valor do FUNDEF que em 1998 o valor deveria ter sido de R$ 417,60.
Isto teria ocorrido em funo do Poder Executivo no ter respeitado o Artigo 6 da Lei
n 9.424/96 que apresenta o estabelecimento do mnimo anual por aluno como resultado da
previso de receita total para o Fundo e a matrcula total do Ensino Fundamental no ano
anterior acrescida do total estimado de novas matrculas. Por esta frmula, o mnimo deveria
se dar pela mdia nacional nos primeiros 5 anos de vigncia do fundo.
Oliveira (2001) observa que o governo federal no cumpre a lei que ele mesmo
definiu, o autor apresenta dados do CONSED que calcula uma diferena per capita de 1 a
4 srie e de 5 a 8 srie e educao especial no valor de R$ 118,20 em 1998; para o ano de
2001 a diferena per capita de 1 a 4 srie seria de R$178,84 e de 5 a 8 srie e educao
especial de R$187,78. Callegari (2002) tambm destaca o no cumprimento da legislao que
determina o valor mnimo por aluno.
A anlise da baixa participao da Unio na complementao dos recursos, ainda no
perodo de incio do FUNDEF, bem como a reduo deste valor, pode ser melhor realizada
por meio da Tabela 17:
 95

Tabela 17: Distribuio por origem dos recursos de repasses para o FUNDEF (1998-2005)

Origem 1998 1999 2000 2001

R$ Mi % R$ Mi % R$ Mi % R$ Mi %
FPE 1.638.052,90 12,39 1.850.495,20 12,14 2.149.845,70 12,18 2.522.042,60 12,55
FPM 1.838.315,10 13,91 2.009.615,20 13,18 2.238.733,20 12,68 2.566.211,60 12,77
IPI-Exp 237.989,30 1,80 239.878,70 1,57 264.623,90 1,50 285.014,10 1,42
Complement. Unio 434.819,00 3,29 675.061,00 4,43 505.636,80 2,86 477.449,80 2,38
LC 87/96 309.979,00 2,35 582.914,00 3,82 565.665,50 3,21 536.260,90 2,67
ICMS 8.756.961,10 66,26 9.886.707,30 64,85 11.924.683,10 67,57 13.702.284,70 68,21
Total 13.216.116,40 100,00 15.244.671,40 100,00 17.649.188,20 100,00 20.089.263,70 100,00
Estados com Bahia, Cear, Maranho, Par, Alagoas, Bahia, Cear, Par, Maranho, Piau, Bahia, Maranho, Par e
Complementao Pernambuco e Piau. Maranho, Par, Paraba, Cear, Paraba Pernambuco Piau.
Pernambuco e Piau e Bahia.
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. FUNDEF: Fundo de desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio.Boletim n 1
ano I boletim n12 ano IX . Elaborao prpria.
Origem 2002 2003 2004 2005
R$ Mi % R$ Mi % R$ Mi % R$ Mi* %
FPE 3.131.050,30 13,64 3.257.242,50 12,94 3.590.391,50 12,59 2.597.003,30 13,97
FPM 3.249.839,40 14,16 3.382.094,40 13,43 3.728.598,70 13,07 2.697.433,00 14,51
IPI-Exp 281.718,00 1,23 270.525,70 1,07 323.032,80 1,13 197.018,70 1,06
Complement. Unio 421.804,00 1,84 335.746,10 1,33 484.995,80 1,70 209.255,70 1,13
LC 87/96 591.292,10 2,58 611.184,50 2,43 493.613,40 1,73 296.732,10 1,60
ICMS 15.275.094,30 66,56 17.319.816,60 68,79 19.901.082,70 69,78 12.590.149,40 67,73
Total 22.950.798,10 100,00 25.176.609,80 100,00 28.521.714,90 100,00 18.587.592,20 100,00
Estados com Bahia, Maranho, Par e Piau Bahia, Maranho, Par e Alagoas, Bahia, Piau, Maranho e Par.
Complementao Piau Maranho e Par.
(Continuao)
*At julho de 2005 (a mudana da forma de divulgao dos dados pela STN dificulta a construo da srie). Em 2006 houve complementao para o
Maranho e Par.
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. FUNDEF: Fundo de desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio.Boletim n 1
ano I boletim n12 ano IX . Elaborao prpria
 96

Assim, apesar do aumento da carga tributria do Pas, conforme analisado no captulo

I, no houve o aumento proporcional de verbas federais para o Ensino Fundamental, ao
contrrio, o percentual foi reduzido.
Se em 1998 a complementao da Unio representou 3,29% do montante do
FUNDEF, em 2004 era de apenas 1,7%; no que se refere ao valor real, a complementao da
Unio precisaria ter tido um valor 86,41% maior que os 505.636,80 (Mi R$). Esta reduo
tambm encontrada no nmero de Estados que contam com a complementao da Unio, se
em 1998 foram 6 Estados, em 1999 foram 8 e em 2000, 7 Estados, nos dois ltimos anos a
complementao reduziu-se a dois Estados.
Pela Tabela 17 verifica-se tambm que, apesar de conter o princpio da redistribuio
entre as diferentes regies, diminuindo a desigualdade no Ensino Fundamental entre estas, o
fato de os principais tributos que compem o fundo serem dos Estados, pois a soma de ICMS
e IPI-Exportao totalizam, no perodo, a mdia de 69,04% dos recursos, isso faz com que na
prtica no ocorra uma redistribuio, a no ser que a Unio aumente seus investimentos, o
que facilmente verificado quando se analisam os valores por aluno nos Estados mais
desenvolvidos.
No Estado de So Paulo, em 2005, o valor para 1 a 4 srie do Ensino Fundamental
urbano foi 162,25% maior que o mnimo nacional, de 5 a 8 srie, tambm do ensino urbano,
superando em 138,41% o mnimo nacional estabelecido.
Merece destaque ainda a anlise realizada por Castro (2007) ao apresentar a relao
de gastos em educao37 para o perodo 1995-2005, com valores corrigidos pelo IPCA mdio
de 2005, demonstrando que houve um aumento de 42% dos gastos totais em educao no
perodo analisado, mas com reduo da participao relativa da Unio e dos Estados.
O financiamento do Ensino Fundamental e a participao das unidades federadas
podem ser visualizados no Grfico 5:

37
O autor utiliza o conceito de Gasto Pblico Educacional GPEdu, incluindo os recursos financeiros brutos que
so empregados pelo Setor Pblico na Educao, correspondendo ao custo de bens e servios, inclusive bens
de capital, sem deduo de depreciao.
 97

Milhes R$
100000

80000

60000

40000

20000

0
total gasto em total gasto no total gasto no total gasto no total gasto no
educao ensino ensino ensino ensino
1995 2005 fundamental fundamental pela fundamental fundamental
Unio pelos Estados pelos Municpios

Grfico 5: Variao dos valores gastos em Educao, no Ensino Fundamental pela Unio, Estados e
Municpios: 1995- 2005 (em Mi de R$).
Fonte: Castro; Duarte (2007). Elaborao prpria.

Verifica-se a queda real da participao da Unio no financiamento do Ensino

Fundamental, bem como o aumento na participao dos Estados e Municpios, sendo esse
muito maior no caso dos Municpios.
No incio do perodo, a participao da Unio no financiamento da educao
representava 23,8% e, no final do perodo, 19,1%. A reduo tambm verificada na
participao dos Estados que inicialmente era de 48,27% e em 2005 era de 42%. Nos
Municpios houve crescimento na participao do financiamento da educao. Se inicialmente
os gastos representavam 27,93% do montante dos recursos, no final j atingiam 38,9%. Dos
dados apresentados possvel visualizar que a reduo dos recursos da Unio no Ensino
Fundamental foi de 32,93%, enquanto os gastos estaduais aumentaram em 22,71% e os
municipais em 127,43% (CASTRO; DUARTE, 2007).
Desta forma, reafirma-se a argumentao inicial, apresentada neste captulo, de
autores que apontam para uma desresponsabilizao da Unio em relao ao financiamento da
educao.
 98

2.5 Anlise sobre o FUNDEF elementos para a discusso do financiamento da

Educao

No decorrer deste captulo procura-se demonstrar os trmites da aprovao do

FUNDEF, sua legislao e algumas das conseqncias, destacando-se a municipalizao e a
participao da Unio na complementao dos valores e estabelecimento do valor mnimo.
Apesar da concordncia sobre a quase universalizao do Ensino Fundamental,
algumas crticas foram formuladas no decorrer do perodo de vigncia do FUNDEF. Assim,
pode-se concentr-las em alguns aspectos: o descaso originado em outros nveis de ensino, a
desresponsabilizao da Unio, baixos recursos existentes e incapacidade de reduo das
desigualdades regionais, a municipalizao induzida e acelerada, alm de problemas na
gesto e controle do fundo, sendo assim, este tpico trata destas questes no que se refere
contribuio e influncia que significaram na elaborao de propostas de substituio ou
continuidade do FUNDEF tratadas posteriormente nesta pesquisa.
O Plano Nacional de Educao aprovado em 2001 j trazia menes sobre a
necessidade de ajustes e aperfeioamentos, incluindo a preocupao de garantir o
financiamento do Ensino Mdio e da Educao Infantil38, este tem sido um ponto de constante
destaque, a partir do momento em que se vincularam os recursos ao Ensino Fundamental,
pode ter havido o descomprometimento com os outros nveis de ensino.
Arajo (2006) observa que ao recompensar Estados e Municpios de acordo com as
matrculas existentes, houve acelerao na cobertura do Ensino Fundamental, mas como a
grande parte dos recursos so de competncia municipal e estadual houve a realocao dos
recursos e retirada de outras reas, tal como a Educao Infantil, que ficaram descobertas e
tiveram uma queda no ritmo de crescimento.
Os dados de matrculas no perodo do FUNDEF corroboram a explicao de uma
queda no ritmo de crescimento, mas no houve um aumento do desequilbrio entre os
diferentes nveis de ensino, uma maior anlise pode ser feita pelos dados da Tabela 18:

38
Desde 1999 j tramitavam propostas de criao do FUNDEB.
 99

Tabela 18 - Nmero de matrculas por etapa da Educao Bsica regular Educao

Pblica - Brasil (1999-2006)
Etapa da Educao Bsica 1999 2003 2006
Creche
539.804 767.505 917.460
Pr-escola
3.180.447 3.837.092 4.148.226
Ensino Fundamental
32.782.395 31.162.624 29.814.686
Ensino Mdio
6.544.835 7.945.425 7.838.086
Fonte: INEP, Censo Escolar 1999, 2003, 2006 (Elaborao prpria).

Pela anlise da Tabela 18, verifica-se o aumento do nmero de matrculas nas creches,
pr-escolas e inicialmente no Ensino Mdio, havendo, no mesmo perodo, queda das
matrculas no Ensino Fundamental. O fato, apesar de inicialmente parecer como contraditrio
em um momento que o Ensino Fundamental era contemplado com critrios especficos de
financiamento por meio do FUNDEF, ocorre em funo de sua quase universalizao e da
necessidade de aumento de vagas nas extremidades, isto , na creche e na pr-escola que o
antecedem e no Ensino Mdio que recebe os egressos.
Costa (2001) observa que o crescimento do Ensino Mdio decorrncia do
crescimento do Ensino Fundamental. Assim, se em 1999 o Ensino Mdio apresentava 18%
das matrculas, o Ensino Fundamental possua 82% das matrculas resultantes da soma destes
dois nveis; para 2008, apresenta uma projeo de 29% das matrculas no Ensino Mdio e
71% no Ensino Fundamental.
Esta anlise fundamental para a discusso do FUNDEB a ser apresentada nesta
pesquisa. Se houve a universalizao do Ensino Fundamental, so necessrios novos recursos
para receber este egresso no Ensino Mdio, uma vez que a taxa de escolarizao lquida neste
apresenta-se muito abaixo do desejado:

Tabela 19 - Taxa de escolarizao lquida em % Ensino Fundamental e Mdio

Brasil (1997-2003)
1997 1998 1999 2001 2002 2003
Ensino Fundamental 88,5 90,9 92,3 93,1 93,7 93,8
Ensino Mdio 26,6 29,9 32,7 36,9 40,0 43,1

Fonte: IBGE PNADs 1996 a 2003, Elaborado por MEC/INEP

 100

Verifica-se o crescimento nos dois segmentos, mas com um dficit de vagas muito
maior no Ensino Mdio que ainda no atinge nem 50% da populao na faixa escolar
desejada. importante observar que pode haver estudantes na faixa etria desejada para um
nvel de ensino que estejam matriculados em outro nvel.
Em relatrio anual de acompanhamento, do ano de 2005, do Plano Presidente Amigo
da Criana e do Adolescente 2004-2007, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, a
Presidncia da Repblica prope a elevao da taxa de escolarizao lquida do Ensino
Fundamental para 100 % em 2007 e apresenta como proposta:

Elevar a taxa de escolarizao lquida do ensino

fundamental de 93,68% em 2002 para 100% em 2007;

diminuir a porcentagem de crianas de 4 a 14 anos fora da

escola, de 34,6% (4 a 6 anos) e 3,5% (7 a 14 anos) em 2002

para 0% em 2007; elevar a taxa de escolarizao lquida do

ensino mdio de 40,1% (masculino) e 52,5% (feminino) em

2002 para 64,16% (masculino) e 73,5% (feminino) em 2007.

(BRASIL, 2006b).

Com base nos dados existentes, para que estas metas fossem atingidas
seria necessrio um grande investimento na Educao Infantil assim como no
Ensino Mdio.
Sobre a desresponsabilizao da Unio e incapacidade de reduo das desigualdades
regionais, o Grfico 6 apresenta os valores do FUNDEF para o ano de 2006 39:

39
Os dados utilizados no grfico so os do boletim de dezembro de 2006 da Secretaria do Tesouro Nacional.
Para a composio do grfico selecionaram-se os cinco Estados com menor valor e os cinco Estados com maior
valor na composio do FUNDEF por aluno para aquele ano.
 101

2500
2250
2000
1750
Valores FUNDEF

1500
1250
1000
750
500
250
0
MA PA AL BA CE PI TO ES AC AP SP RR

Grfico 6: Valores mdios por aluno do Ensino Fundamental FUNDEF 2006 para Estados
selecionados em R$
Fonte: STN, 2006. Elaborao prpria.

Verifica-se assim um valor aproximado de 3,3 vezes maior para Roraima quando
comparado ao Maranho40, reforando a discusso feita por autores sobre a redistribuio
dentro do Estado, mas no em termos nacionais. Isto poderia ter sido minimizado com a
participao mais efetiva da Unio na complementao de recursos, pois conforme esta foi
reduzida, houve aumento das diferenas (PINTO, 2006; SENA, 2006). Se no h uma
complementao significativa e a grande parte dos recursos do FUNDEF so provenientes do
ICMS, aproximadamente 68% em 2005, no h como haver redistribuio nacional.
Oliveira (2001) observa que as complementaes da Unio tm sido menores que o
valor arrecadado com o salrio-educao, lembrando que o salrio-educao ficou fora do
FUNDEF, no havendo, portanto, recurso novo por parte da Unio.
Ainda pode ser destacado o no estabelecimento de um percentual mnimo do PIB
para a educao conforme previa o texto original do PNE em artigo vetado41, medida que
poderia ter trazido de fato um aumento de recursos para o setor. Alm disso, critica-se,
conforme apresentado, o valor mnimo estabelecido por aluno, ficando claro que o mesmo no
suficiente para garantir um ensino de qualidade.

40
Este grfico foi elaborado a partir do grfico apresentado por Pinto (2006) para dados de 2004, havendo a
atualizao dos valores com base nos boletins do FUNDEF para 2006.
41
Apesar de Sena (2003) observar que no texto que propunha gastos de acordo com um percentual do PIB no
ficava claro de qual esfera seria. Alm disto, o PIB um dado divulgado aps o perodo, o que impede a garantia
de um vnculo imediato.
 102

A municipalizao induzida, sem obrigatoriamente haver condies por parte dos

Municpios, seja na estrutura fsica, administrativa ou preparao docente para assumir maior
quantidade de alunos to rapidamente tambm foi alvo de crticas, acreditando-se que a
mesma no deveria ocorrer apenas por uma questo de mais ou menos recursos e sim pela
discusso da melhor forma de oferecimento do Ensino Fundamental.
Fica claro que, principalmente nos Estados que inicialmente apresentavam alto
percentual de matrculas do Ensino Fundamental na sua esfera, este processo ocorreu de
forma extremamente acelerada (OLIVEIRA, 2002).
Davies (2001) destaca que, se de um lado a Emenda Constitucional n 14 apresentou
que uma proporo no inferior a 60% dos recursos do FUNDEF deveria ser utilizada no
pagamento de professores em efetivo exerccio do Ensino Fundamental, a Lei 9.424/96
amplia o entendimento sobre o que deve ser considerado como trabalho docente, incluindo
direo de escolas, planejamento, superviso e orientao educacional. Para este mesmo
autor, tambm no h um consenso entre os Tribunais de Contas sobre o conceito de professor
em efetivo exerccio. Sobre estes, o autor considera que tais rgos tem eficcia ou
confiabilidade limitadssima, para no dizer nula (DAVIES, 2004, p. 17), pois so dirigidos
por conselheiros nomeados por critrios polticos.
A forma de controle dos recursos por parte do setor pblico e a necessidade de
aprimoramento do controle social, representando o envolvimento da sociedade civil nas
questes relacionadas ao financiamento da educao, tambm aparecem nas crticas
formuladas ao FUNDEF. Assim, as PECs apresentadas para a continuidade ou para a
substituio do FUNDEF precisam contemplar o aprimoramento do controle dos recursos
para a Educao.
Conforme apresentado, a Lei n 9.424/1996 estabeleceu o Conselho de
Acompanhamento e Controle Social Cacs do FUNDEF, nos Conselhos Estaduais, e no
Federal, assegurou-se a presena de um representante dos pais de alunos e professores. Nos
Conselhos Municipais, os pais de alunos possuem representao separada dos Professores,
que juntamente com os Diretores, ocupam outra vaga. Alm disto, no caso do Conselho
Municipal, se o Municpio possuir Conselho Municipal de Educao, um de seus membros
tambm integra o Conselho42.

42
Analisa-se a composio do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF no captulo III ao
compar-lo ao Conselho criado para acompanhamento do FUNDEB.
 103

Rodrigues (2001) apresenta que, se em alguns Municpios tem havido o envolvimento

da sociedade por meio da participao de militantes polticos, lideranas comunitrias e
entidades acadmicas nos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, em outros
ocorrem manipulaes e maquiagens de informaes apresentadas.
Para Wiederkehr e Azevedo Neto (2006), a Lei n 9.424/1996 no criou mecanismos
suficientes para fortalecer a atuao dos Conselhos, tornando-os vulnerveis e frgeis;
afirmam ainda que, em alguns Municpios, ocorreu interferncia do poder executivo na
escolha dos membros. A ausncia de um Conselho que seja autnomo e exera sua funo de
acompanhamento do uso dos recursos levou ocorrncia, em muitos Municpios, da m
gesto dos recursos.
Exemplo da preocupao com esta m gesto dos recursos foi a criao em 2001 pela
Cmara dos Deputados de uma subcomisso especial para anlise de irregularidades no
FUNDEF. Naquele momento, 340 Municpios foram analisados, seja por dificuldade na
apresentao dos resultados e conseqentemente impossibilidade de anlise pelos Conselhos
ou ainda por denncias de fraude, emisso de notas fiscais de transaes inexistentes,
superfaturamento ou cadastro de alunos inexistentes (CMARA DOS DEPUTADOS, 2001).
Estes problemas tambm so apontados por Guimares (2004).
Em funo de todos os argumentos apresentados, que reconhecem ganhos no
FUNDEF, mas apontam para necessidades de reformulao, vrias Propostas de Emendas
Constitucionais foram apresentadas no perodo de vigncia desse fundo.
Assim, no Captulo III ser apresentado esse mapeamento bem como o processo de
tramitao e discusses envolvendo o financiamento da Educao Bsica e criao do
FUNDEB no Brasil.
 104

Captulo 3 As Propostas de Emenda Constituio Federal de 1988 com alterao dos

critrios de financiamento da Educao

Conforme destacado no Captulo II, considera-se que o FUNDEF, embora tenha

apresentado ganhos, tambm recebeu crticas em relao ao sistema de financiamento da
educao.
Como ganhos, apresentou-se a quase universalizao do Ensino Fundamental no
Brasil; o aumento de recursos para regies menos desenvolvidas com aumento de recursos e
aumentos salariais para os docentes; a equiparao do custo-aluno em nvel estadual, embora
as diferenciaes continuassem entre os Estados.
Nas crticas, destacou-se a reduo da participao da Unio, o baixo valor por aluno,
a rpida municipalizao e a excluso da Educao Infantil e do Ensino Mdio que tiveram
dificuldades no financiamento.
Como tambm apresentado anteriormente, a aprovao do FUNDEF deu-se por um
perodo de 10 anos, encerrando-se em 2006.
Uma vez que o financiamento da educao est previsto na Constituio Federal de
1988, e que a implantao do FUNDEF ocorreu por meio da Emenda Constitucional n 14 e
regulamentao pela Lei 9.424/96, era necessria uma nova Emenda Constitucional, seja para
a sua continuidade a partir de 2007, ou criao de um novo mecanismo que financiasse a
educao.
Assim, esta pesquisa faz o mapeamento das Propostas de Emenda Constituio
PECs, no que se refere ao financiamento da educao, apresentadas no Congresso no perodo
de 1997 a 200643, analisando os principais elementos do debate sobre financiamento e
verificando quais foram incorporados na apresentao da PEC do FUNDEB44 e em seu texto
final, aprovado pela Emenda Constitucional n 53.
O perodo escolhido justifica-se em funo da aprovao da Emenda Constitucional n
14 em 1996, estabelecendo a criao do FUNDEF.
A pesquisa foi realizada no Banco de Dados da Cmara Federal e do Senado45, que
apresentam todas as PECs e suas tramitaes. Foram selecionadas propostas que trazem

43
Para esta anlise, muito contribuiu o estudo de ABREU (2003), que apresenta, at o perodo do estudo da
autora, as propostas de alterao do FUNDEF, da criao do FUNDEB - Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e da Valorizao dos Profissionais da Educao e de criao de Fundo
para a Educao Infantil.
44
PEC 415/2005 apresentada pelo Poder Executivo.
45
As Propostas de Emendas Constitucionais PECs apresentadas e em tramitao na Cmara Federal podem
ser obtidas e acompanhadas em www.camara.gov.br/proposicoes e www.camara.gov.br/seleg/integras.
 105

alteraes no quadro de financiamento da educao no Brasil e tiveram sua tramitao

acompanhada at dezembro de 2006.
Quando no processo de tramitao houve a apresentao de emendas que geraram um
substitutivo, conforme explicado no item 3.1 a seguir, analisou-se tambm o substitutivo.
Para uma melhor anlise das propostas encontradas, faz-se necessrio o conhecimento
do processo de apresentao, tramitao e aprovao de uma Emenda Constitucional no
Congresso Brasileiro. Este processo apresentado no tpico a seguir.

3.1 Tramitao das PECs no Congresso Braslieiro

Para que uma PEC seja apresentada, a Constituio Federal de 1988 estabelece, no
Artigo 60, a necessidade da assinatura de um tero, no mnimo, dos Deputados Federais ou
Senadores ou que seja apresentada pelo Presidente da Repblica ou por mais da metade dos
membros das Assemblias Legislativas de todos os Estados da federao. Usualmente, as
duas primeiras formas de apresentao da PEC tm sido mais utilizadas.
Quando em tramitao, uma PEC pode receber emendas aditivas e supressivas sendo
que as alteraes mais significativas em uma PEC geram um substitutivo, tendo mudana no
nmero; por outro lado, quando vrias propostas de um mesmo assunto tramitam, pode haver
o apensamento, isto , passam a integrar a proposta originria. Nesse caso, a proposta do
Senado tem prioridade em relao da Cmara e a mais antiga em relao mais nova
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2000).
O conhecimento desse processo importante uma vez que, das PECs apresentadas
para financiamento da educao, vrias tiveram propostas apensadas ou substitutivos
redigidos.
Alm disso, necessrio compreender o processo de ordenamento das discusses e
votaes no Congresso, no que se refere prioridade, para que uma proposta entre na pauta, o
que explica o longo perodo de tramitao de algumas propostas.
Inicialmente uma PEC despachada pelo Presidente da Cmara para a Comisso de
Constituio e Justia e de Redao para pronunciamento sobre a admissibilidade, no prazo
de cinco sesses, devolvendo-a Mesa com o parecer; quando este for pela admissibilidade
encaminhada para Comisso Especial com prazo de 40 sesses para formular parecer sobre o
mrito.
 106

Na Comisso Especial, nas 10 primeiras sesses, so aceitas emendas com o quorum

mnimo de assinaturas; aps a apresentao do parecer, acatando ou no as emendas, e
interstcio de duas sesses, a PEC encaminhada para a Ordem do Dia, submetida a dois
turnos de votao com interstcio de 5 sesses, devendo ser aprovada nos dois turnos com trs
quintos dos votos dos membros da Cmara Federal (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000)46.
Aps aprovao na Cmara, a PEC encaminhada ao Senado, neste no h distino
entre a anlise de admissibilidade e mrito, devendo ser avaliada em um prazo de 30 dias pela
Comisso de Constituio e Justia e Cidadania. No plenrio discutida por 5 sesses,
devendo ser aprovada em dois turnos, com voto mnimo de 60% dos senadores em cada turno.
Para que novas emendas sejam apresentadas precisam ter a assinatura de, ao menos,
um tero dos senadores, nesse caso, depois de aprovada, dever voltar para a Cmara dos
Deputados para passar pelo processo descrito novamente. Se no houver emendas, a PEC
aprovada definitivamente.
Uma melhor vizualizao deste fluxo pode ser feita atravs da Figura 1:

46
A sistemtica de tramitao e aprovao de uma PEC definida no Regimento Interno da Cmara dos
Deputados nos Artigos 201, 202 e 2003.
 107

Figura 1: fluxo de tramitao de uma PEC na Cmara dos Deputados

Fonte: Cmara Federal, 2007.
 108

3.2 PECs apresentadas no perodo 1997-2006 para estabelecimento do financiamento da

educao:

Compreendido o processo de apresentao, tramitao e aprovao de uma PEC,

apresentam-se as que se relacionam ao financiamento da Educao no perodo estudado.
Algumas propostas tratavam de mudar ou prorrogar a sistemtica estabelecida pelo
FUNDEF, outras traziam incluso de recursos para este, mas h propostas que no tratavam
desta sistemtica, mantendo-a e incluindo recursos, por exemplo, para bolsas em diversos
nveis de ensino, para financiamento do Ensino Superior ou para criao de novos fundos.
Sendo assim, apresenta-se inicialmente a relao das PECs para posterior anlise do
debate sobre financiamento da educao. Algumas categorias foram selecionadas, a saber:
propostas de alterao na participao da Unio, critrios para correo do valor mnimo,
previso de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, incluso ou sistemtica de
financiamento para outros nveis de ensino, estabelecimento de fatores de distribuio dos
recursos quando da ampliao do Fundo para outros nveis de ensino, existncia de um fundo
ou vrios fundos e previso de piso salarial. Essas categorias so analisadas uma vez que
compem as principais crticas ao FUNDEF e sua sistemtica.
Assim, o Quadro 2 apresenta o universo destas propostas, destacando seus autores,
partidos47, Estados e regies de origem, principais elementos e situao no final de 2006,
momento da aprovao do FUNDEB:

47
Em 2007 foi criado o DEM Democratas. Como as propostas aparecem ainda com a denominao PFL, bem
como a tramitao divulgada pela Cmara dos Deputados, manteve-se a nomenclatura anterior.
 109

Proposta Autor Partido Estado Regio Principais elementos Situao no final de 2006

78/1995 Dep. Leonel PDT SC S Aumento da participao da Unio na Na mesa diretora da Cmara dos
Pavan educao (aplicao mnima de 25% dos Deputados
recursos em educao)
123/1995 Dep. Luiz PP PR S Autoriza cobrana de mensalidade na Apensada PEC 318/2004
Caros Hauly universidade pblica
PL SP SE Manuteno do valor mnimo por aluno Em agosto de 2006 com o apensamento da
536/1997 Dep. Valdemar com complementao da Unio PEC 415/2006 a esta e com incluso de
Costa Neto Recursos adicionais para o FUNDEF substitutivo, passou a ser denominada PEC
536-E e propor o FUNDEB

PDT BA NE Incluso da Educao Infantil no arquivada (Artigo 105 regimento interno)

570/1998 Dep. Severiano FUNDEF para crianas de 4 a 6 anos
Alves
PTB RS S Financiamento do Ensino Superior em apensada PEC 123/1995 em abril de
09/1999 Dep. Osvaldo Instituies pblicas e privadas para 2003
Biolchi alunos carentes.

032/1999 Dep. Osvaldo PTB RS S Financiamento do Ensino Superior em

Biolchi Instituies pblicas e privadas para apensada PEC 123/1995 em abril de
alunos carentes. 2003

Quadro 2: PECs relacionadas ao financiamento da Educao (1997-2006)

Fonte: Senado e Cmara Federal
 110

Proposta Autor Partido Estado Regio Principais elementos

Situao no final de 2006

082/1999 Dep. Osvaldo PTB RS S Financiamento do Ensino Superior em Apensada PEC 123/1995 em abril de
Biolchi Instituies pblicas e privadas para 2003
alunos carentes.
112/1999 Dep. Padre PT PR S Criao do FUNDEB Apensada PEC 78/1995 em outubro de
Roque 1999

270/2000 Dep. Nelson PSDB RS S Aumento dos recursos para a educao Apensada PEC 78/1995 em agosto de
Marchezan em concordncia ao PNE proposto 2000
312/2000 Dep. Carlos PFL RN NE Estabelece o mnimo do FUNDEF de Apensada PEC 536/1997 em maro de
Alberto Rosado acordo com regio poltico 2001
administrativa
342/2001 Dep. Ana Maria PT RS S Incluso da Educao Infantil no Apensada PEC 502/2006 em fevereiro de
Corso FUNDEF 2006
415/2001 Dep. Incio PCdoB CE NE Determinao de recursos para a Arquivada em janeiro de 2003 (Artigo 105
Arruda Educao Infantil regimento interno da Cmara Federal)
416/2001 Dep. Incio PCdoB CE NE Aumento de recursos para o FUNDEF Na Comisso de Constituio, Justia e
Arruda Redao
467/2001 Dep. Armindo PSDB PB NE Prorroga a vigncia do FUNDEF at Apensada PEC 342/2001 em maio de
Ablio 2016 2001
029/2002 Senador PMDB MA NE Prorroga a vigncia do FUNDEF at Aprovada no Senado e encaminhada
Francisco 2016 Cmara em fevereiro de 2006 como PEC
Escrcio 502/2006 - apensada PEC 342/2001 em
fevereiro de 2006
Continuao
Quadro 2: PECs relacionadas ao financiamento da Educao (1997-2006)
Fonte: Senado e Cmara Federal
 111

Proposta Autor Partido Estado Regio Principais elementos

Situao no final de 2006

034/2002 Senador PSDB ES SE Criao do FUNDEB Na Comisso de Const., Just. e Cidadania

Ricardo Santos tramita em conjunto com a PEC 82/1999.
522/2002 Dep. Luiz PSDB PR S Prope a continuidade do FUNDEF Apensada a PEC 78/1995 em junho de
Carlos Hauly 2004
573/2002 Dep. Padre PT PR S Criao do FUNDES Arquivada em janeiro de 2003 (Artigo 105
Roque regimento interno)
003/2003 Dep. Mendes PMDB RS S Determina recursos para a concesso de Devolvida para o autor em maro de 2003
Ribeiro bolsas de estudos no Ensino Superior por no conter o nmero mnimo de
Filho assinaturas
004/2003 Dep. Mendes PMDB RS S Recursos para compra de vagas em Devolvida para o autor em maro de 2003
Ribeiro Filho instituies comunitrias e confessionais por no conter o nmero mnimo de
no Ensino Fundamental, Mdio e assinaturas
Superior
012/2003 Dep. Osvaldo PMDB RS S Determina recursos para concesso de Devolvida para o autor em abril de 2003
Biolchi bolsas de estudos no Ensino Superior por no conter o nmero mnimo de
para alunos carentes assinaturas
Recursos para compra de vagas em Apensada PEC 32/1999 em abril de 1999
027/2003 Dep. Mendes PMDB RS S instituies comunitrias e confessionais (que foi apensada PEC 123/1995).
Ribeiro Filho no Ensino Fundamental, Mdio e
Superior
Dep. Mendes PMDB RS S Bolsa de estudos para estudantes Apensada PEC 123/95
028/2003 Ribeiro Filho carentes no Ensino Superior
Continuao
Quadro 2: PECs relacionadas ao financiamento da Educao (1997-2006)
Fonte: Senado e Cmara Federal
 112

Proposta Autor Partido Estado Regio Principais elementos Situao no final de 2006

037/2003 Dep. Severiano PDT BA NE Criao de Fundo para a Educao Na Comisso de Constituio e Justia e
Alves Infantil Cidadania
055/2003 Dep. Wilson PMDB PB NE Bolsa de estudos para estudantes Devolvida para o autor em maio de 2003
Santiago carentes no Ensino Superior, Mdio e por no conter o nmero mnimo de
Fundamental assinaturas
082/2003 Dep. Osvaldo PMDB RS S Financiamento de alunos carentes no Apensada PEC 27/2003 em junho de
Biolchi Ensino Superior 2003 - (apensada PEC 32/1999).
092/2003 Dep. Janete PSB AP N Criao de Fundo para Educao Infantil Devolvida para o autor em junho de 2003
Capiberibe para crianas de 0 a 3 anos por no conter o nmero mnimo de
assinaturas.
102/2003 Dep. Wilson PMDB PB NE Bolsa de estudos para estudantes Apensada em julho de 2003 PEC
Santiago carentes no Ensino Superior, Mdio e 123/1995
Fundamental
105/2003 Dep. Janete PSB AP N Cria Fundo de financiamento para Apensada em agosto de 2005 PEC
Capiberibe Educao Infantil 536/1997
190/2003 Dep. Raquel PSDB GO CO Mantm o FUNDEF e cria fundo para a Apensada em agosto de 2005 PEC
Teixeira Educao Infantil e Ensino Mdio 536/1997
Dep. Selma PT PR S Criao de Fundo para o Ensino Superior Na Comisso de Constituio e Justia e de
217/2003 Schons - FUNDES Cidadania
415/2005 Poder Cria o FUNDEB Apensada em agosto de 2005 PEC 536
Executivo de 1997
502/2006 Originada da PMDB MA NE Prorroga a vigncia do FUNDEF Aprovada no Senado e encaminhada
EC 29/2002 do Cmara em fevereiro de 2006 - apensada
Sen. Francisco PEC 342/2001 em fevereiro de 2006
Escrcio
Continuao Quadro 2: PECs relacionadas ao financiamento da Educao (1997-2006)
Fonte: Senado e Cmara Federal
 113

Duas propostas anteriores ao perodo selecionado para anlise, PEC 78/1995 e

PEC 123/1995, tiveram algumas destas PECs apensadas e passaram a integrar o
universo das propostas pesquisadas.
Verifica-se que as propostas apresentadas apontavam para as preocupaes no
que se refere existncia de recursos, ao final da vigncia do FUNDEF, excluso da
Educao Infantil e do Ensino Mdio deste e, em muitos casos, reduo de receitas
para estes nveis de ensino e dificuldade no acesso ao Ensino Superior, entre outros
elementos.
De acordo com o Quadro 2, vrias propostas foram apresentadas com o intuito
da manuteno do FUNDEF, algumas com ampliao das receitas. Estas propostas so
apresentadas no item a seguir.

3.2.1 Propostas para continuidade do FUNDEF

Algumas propostas foram apresentadas tendo como principal elemento a

continuidade do FUNDEF: as PECs 467/2001, 29/2002 e 522/2002, propunham a
prorrogao da vigncia por mais 10 anos, com base na anlise do sucesso desta
experincia.
A PEC 467/2001, do Deputado Armando Ablio do PSDB-PB, foi apresentada
em novembro de 2001 com o objetivo de prorrogar o FUNDEF at o final do exerccio
de 2016. Ao apresentar as justificativas, reconhece a existncia de uma rpida
municipalizao, mas entende que a prorrogao coloca-se de forma vivel para inibir a
instabilidade gerada com a possibilidade do final do fundo em 2006. Argumenta que:
[...] preciso dar mais prazo para a consolidao do FUNDEF, que tantos avanos tem
proporcionado Educao Brasileira. (CMARA DOS DEPUTADOS, PEC
467/2001).
A PEC 29/2002, apresentada no Senado pelo Senador Francisco Escrcio
PMDB-MA, tambm trazia a preocupao com o final do FUNDEF, incluindo
pargrafo no artigo 60 do ADTC, duplicando o perodo de vigncia do FUNDEF. Nessa
proposta, exaltava-se a universalizao do Ensino Fundamental e o aumento do valor
mnimo por aluno para muitos Estados, sendo a prorrogao do FUNDEF elemento que
garantiria a melhoria da qualidade do Ensino Fundamental brasileiro.
importante observar que a referida proposta tramitou no Senado Federal at
2006, tendo sido aprovada em dois turnos, encaminhada Cmara dos Deputados em
 114

fevereiro de 2006 e sendo numerada como 502/2006, apensada no mesmo ms PEC

342/2001, que propunha a incluso da Educao Infantil no FUNDEF.
Ainda para continuidade do FUNDEF, foi apresentada a PEC 522/2002 pelo
Deputado Luiz Carlos Hauly do PSDB-PR. A proposta concentra-se na discusso da
reduo do desperdcio e desvios que ocorreram com a instituio do FUNDEF,
destacando o aumento da mdia salarial e melhoria dos indicadores educacionais,
principalmente nas regies mais carentes, propondo, assim, a continuidade do FUNDEF
e transformando-o em permanente.
Assim, das trs propostas para continuidade do FUNDEF, duas foram apensadas
PEC 342/2001 (a PEC 467/2001 tambm foi), propondo a incluso da Educao
Infantil e uma, a PEC 522/2002, apensada PEC 78/1995, propondo o aumento de
recursos da Unio.
Desta forma, pode-se compreender que, mesmo aquelas propostas que traziam a
continuidade do FUNDEF caminharam no sentido de terem incorporado dois elementos
de vrias crticas: a excluso da Educao Infantil e a insuficincia de recursos,
principalmente pelo baixo comprometimento da Unio.
Tambm neste sentido, as PECs 536/1997 e 416/2001 estabeleciam, de
diferentes formas, a complementao de recursos ao FUNDEF, sendo tratadas no
prximo item.
Ao analisar-se a continuidade do FUNDEF, faz-se necessrio tambm o estudo
da PEC 312/2000, do Deputado Carlos Alberto Rosado do PFL-RN, que estabelecia o
clculo do valor mnimo do FUNDEF por regio poltico-administrativa. A principal
justificativa apresentada era que regies mais ricas e desenvolvidas dispunham de
recursos prprios e, uma vez que o valor mnimo era o mesmo para todos, inibia-se a
Unio a complementar com mais recursos o mnimo nacional para algumas regies.
Como a proposta deixa para que os critrios sejam estabelecidos em lei, fica
difcil a anlise da PEC. Entretanto, fica claro na justificativa que o objetivo era uma
maior atuao da Unio nas regies mais pobres. Esta proposta foi apensada PEC
536/1997.
Vale destacar, ainda, que vrias PECs no tratam diretamente do Ensino
Fundamental e do FUNDEF, mantendo os artigos da Emenda Constitucional n14 que
determinam sua existncia. Estas emendas so discutidas nos prximos tpicos.

3.2.2 Aumento dos recursos da Unio vinculados Educao

 115

Desde o incio do FUNDEF, a questo da necessidade de uma maior

participao da Unio esteve presente, antes mesmo de sua aprovao, a PEC 78/1995
propunha o aumento da vinculao dos impostos da Unio em Educao para 25%.
O debate acerca da necessidade de aumento de recursos, principalmente da
Unio, vinculados educao, pode ser compreendido por meio da anlise das PECs
apresentadas no perodo estudado e que traziam referncias no seu texto ao aumento de
recursos. Estas propostas so apresentadas no Quadro 3:

PECs Autor Participao da Unio

536/1997 Dep. Valdemar Costa Neto (PL-SP) Aumento da participao da Unio

garantindo valor mnimo no FUNDEF

112/1999 Dep. Padre Roque (PT-PR) Aumento da Participao da Unio

com a criao do FUNDEB

270/2000 Dep. Nelson Marchezan (PSDB-RS) Aumento do percentual da Unio para

o FUNDEF
416/2001 Dep. Incio Arruda (PCdoB CE) Aumento do percentual da Unio para
o FUNDEF

034/2002 Senador Ricardo Santos (PSDB-ES) Aumenta a participao da Unio dada

a criao do FUNDEB

573/2002 Dep. Padre Roque (PT-PR) Aumenta os recursos com a criao de

092/2003 Dep. Janete Capiberibe (PSB-AP)
FUNDES aumenta a participao da
Unio para 25%
Aumento dos recursos com a criao
de fundo para a Educao Infantil -
FUNAEI

Aumento dos recursos com a criao

105/2003 Dep. Janete Capiberibe (PSB-AP) de fundo para a Educao Infantil -
FUNAEI

Aumento dos recursos com a criao

190/2003 Dep. Raquel Teixeira (PSDB-GO) de fundos para a Educao Infantil e
Ensino Mdio

217/2003 Dep. Selma Schons (PT-PR) Aumento dos recursos com a criao
de fundo para o Ensino Superior
FUNDES
415/2005 Poder Executivo Aumenta os recursos com a criao do
 116

FUNDEB
Quadro 3: PECs que contemplam o aumento da participao dos recursos da Unio voltados
para a educao (1997-2006).
Fonte: Senado e Cmara Federal.

A primeira PEC apresentada com o intuito de complementao dos recursos do

FUNDEF foi a 536/1997. Ainda no incio do perodo de vigncia do fundo, tinha a
preocupao de garantir os recursos da Unio na composio do FUNDEF, algo que a
pesquisa bibliogrfica apresentada apontou como objeto de crticas em funo da baixa
complementao realizada pela Unio (CASTRO, 2007; OLIVEIRA, 2001; PINTO,
2007; SENA, 2006).
Na Justificativa da PEC 536/1997, do Deputado Valdemar Costa Neto do PL-SP,
apresenta-se que:
A Emenda Constitucional n14 teve o mrito de dar destaque ao
ensino fundamental. Entretanto, foi concebida de modo a retirar da
Unio a responsabilidade para com este nvel de ensino, transferindo-
a, com seus custos aos Estados e Municpios. (CMARA DOS
DEPUTADOS, PEC 536/1997).

Em 2000, o Deputado Nelson Marchezan do PSDB-RS, apresentou a PEC

270/2000 estabelecendo o aumento de recursos para a educao: a Unio deveria aplicar
22% e Estados, Distrito Federal e Municpios 30% da receita resultante dos impostos e
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Propunha-se, assim, a
alterao do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
A Justificativa apresentada dava-se em funo da necessidade de recuperao de
um atraso histrico de nosso Pas em matria de educao. (CMARA DOS
DEPUTADOS, PEC 270/2000). Considerava que uma meta realista seria a aplicao de
7% do PIB brasileiro em educao, dando suporte ao Plano Nacional de Educao. Esta
proposta foi apensada PEC 78/1995, do Deputado Leonel Pavan do PDT-SC,
comentada anteriormente.
Vale lembrar que a vinculao de 7% do PIB educao foi proposta pelo PNE,
mas foi vetada pelo Executivo e ficou fora da Lei 10.172/01. Este veto sofreu grande
crtica na literatura sobre financiamento da educao, conforme o apresentado no
Captulo II (DAVIES, 2004; PINTO, 2002; SENA, 2003a).
Em 2001, o Deputado Incio Arruda do PCdoB do CE apresentou a PEC
416/2001, tambm se tinha como objetivo elevar os percentuais dos impostos para
composio do FUNDEF. Os percentuais propostos eram os mesmos da PEC 270/2000,
 117

apresentada pelo Deputado Nelson Marchezan do PSDB- RS, e as justificativas tambm

apontavam para a melhoria de qualidade.
Alm destas propostas, vrias PECs apresentavam alteraes para estabelecer o
aumento dos recursos do governo federal vinculados educao em funo de criao
de fundos ou polticas para financiamento de Educao Infantil, Ensino Mdio ou
Ensino Superior.
A PEC 112/1999 do Deputado Padre Roque do PT-PR, primeira a propor o
FUNDEB, e outras que previam o aumento dos recursos da Unio vinculados
Educao, dada a incorporao de outras etapas de ensino em Fundo de financiamento
para educao, so apresentadas a seguir.

3.2.3 Um Fundo ou vrios Fundos para o financiamento da Educao?

No perodo de vigncia do FUNDEF e nas PECs apresentadas foi muito presente

a discusso sobre a existncia de um fundo para o financiamento da educao, em
alguns casos com a incluso da Educao Infantil e Ensino Mdio, ou a existncia de
fundos especficos para cada nvel de ensino da Educao Bsica. A presena destas
propostas pode ser observada no Quadro 4:

Proposta Autor
536/1997 Dep. Valdemar Costa Neto (PL-SP)
570/1998 Dep. Severiano Alves (PDT-BA)
112/1999 Dep Padre Roque (PT-PR)
270/2000 Dep. Nelson Marchezan (PSDB-RS)
312/2000 Dep. Carlos Alberto Rosado (PFL-
RN)
342/2001 Dep. Ana Maria Corso (PT-RS)
415/2001 Dep. Incio Arruda (PCdoB-CE)
416/2001 Dep. Incio Arruda (PCdoBCE)
467/2001 Dep. Armindo Ablio (PSDB-PB)
29/2002 Senador Francisco Escrcio (PMDB- Amplia a vigncia do FUNDEF
MA)
034/2002 Senador Ricardo Santos (PSDB-ES) Cria o FUNDEB
522/2002 Dep. Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR)
573/2002 Dep. Padre Roque (PT-PR)
037/2003 Dep. Severiano Alves (PDT-BA)
092/2003 Dep. Janete Capiberibe (PSB-AP)
105/2003 Dep. Janete Capiberibe (PSB-AP)
190/2003 Dep. Raquel Teixeira (PSDB-GO)
217/2003 Dep. Selma Schons (PT-PR)
415/2005 Poder Executivo
502/2006 Originada da PEC 29/2002 do Senador Amplia a vigncia do FUNDEF
Francisco Escrcio (PMDB-MA)
Quadro 4: PECs que contemplam a criao/manuteno de Fundos de financiamento da
Educao (1997-2006)
Fonte: Senado e Cmara Federal
118
Proposta de Fundos para
financiamento da Educao
Mantm o FUNDEF com complementao
de recursos
Mantm o FUNDEF com a incluso da
Educao Infantil
Aumento da Participao da Unio com a
criao do FUNDEB
Mantm o FUNDEF com aumento dos
recursos
Mantm o FUNDEF com valor mnimo
definido regionalmente
Mantm o FUNDEF com a incluso da
Educao Infantil
Mantm o FUNDEF e cria Fundo para
Educao Infantil
Mantm o FUNDEF com aumento de
recursos
Amplia a vigncia do FUNDEF
Amplia a vigncia do FUNDEF
Mantm o FUNDEF e cria o FUNDES
Mantm o FUNDEF e cria Fundo para
Educao Infantil
Mantm o FUNDEF e cria Fundo para
Educao Infantil - FUNAEI
Mantm o FUNDEF e cria Fundo para
Educao Infantil - FUNAEI
Mantm o FUNDEF e cria Fundo para
Educao Infantil e Ensino Mdio
Mantm o FUNDEF e cria fundo para o
Ensino Superior - FUNDES
Cria o FUNDEB
 119

Das 20 propostas identificadas para fundos de financiamento da Educao, 8

eram destinadas manuteno do FUNDEF, seja por sua prorrogao ou pela incluso
de novos recursos; 6 alm de manterem o FUNDEF, propunham a criao de um fundo
para a Educao Infantil; 1 mantinha o FUNDEF e criava Fundo para a Educao
Infantil e Ensino Mdio, 2 mantinham o FUNDEF e criavam Fundo para o Ensino
Superior e 3 criavam o FUNDEB, unificando em um s fundo os trs nveis de ensino
da Educao Bsica.
A existncia de um fundo ou de vrios fundos no trata apenas de uma
sistemtica de administrao dos recursos, mas sim da distribuio entre os nveis de
ensino. Assim, justifica-se a necessidade da anlise da existncia de novos recursos,
caso contrrio, os diferentes nveis de ensino passam a ser concorrentes e a disputarem
os mesmos recursos.
Neste sentido, importante observar que, apesar de vrias PECs trazerem como
objetivo principal a ampliao ou criao de novo Fundo de financiamento, algumas
delas no esto presentes entre as propostas que incorporam aumento de percentuais ou
novas fontes de recursos. Isso ocorre nas propostas 570/1998, 342/2001, 415/2001 e
37/2003 para a incluso da Educao Infantil no FUNDEF. Portanto, se aprovadas,
apenas realocariam os recursos do Ensino Fundamental para a Educao Infantil.
Vale observar que as PECs 570/1998 e 37/2003 foram apresentadas pelo
Deputado Severiano Alves do PDT-BA, mostrando que, apesar de inicialmente, em
1998, ter proposto a incluso da Educao Infantil no FUNDEF, em 2003 apresentou
proposta para a criao de fundo prprio para a Educao Infantil.
As PECs 92/2003 e 105/2003, da Deputada Janete Capiberibe, propunham, com
aumento das receitas destinadas ao j existente FUNDEF, a criao de Fundo para a
Educao Infantil48.
A PEC 105/2003 apresentava a reedio da PEC 92/2003, devolvida por falta do
nmero mnimo de assinaturas. Ela propunha a criao do Fundo para a Educao
Infantil- FUNAEI, composto por 1% da receita bruta do Imposto de Renda - IR e do
Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, 6% das contribuies do Programa de
Integrao Social e do

48
As PECs 23/03 do Senado Federal e 428/01, 173/03 e 204/03 da Cmara dos Deputados propem a
utilizao do salrio-educao na educao infantil. Estas PECs no so analisadas neste estudo por no
tratarem de mudana significativa no financiamento da educao, mas demonstram, mais uma vez, o
debate e preocupao com a educao infantil.
 120

Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico - PIS/Pasep. Alm disso,

haveria um Fundo Municipal, portanto diferindo de Municpio para Municpio com
25% do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana -IPTU, do Imposto
sobre Servios de Qualquer
Natureza -ISS e do Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos ITBI.
Em estudo realizado por Palos (2005), para valores de 2003, verifica-se que no
clculo mdio os Fundos Municipais apresentariam praticamente o dobro do valor do
FUNAEI, sendo estimados 4.644 milhes de Reais nos Fundos Municipais e 2.238
milhes de Reais para o FUNAEI .
Uma vez que alguns Municpios apresentam arrecadao prpria menor que
5% da receita total disponvel, parece que tal sistemtica manteria as distores
regionais existentes tambm neste nvel de ensino.
Abreu (2004) observa que, com a criao do FUNDEF e conseqente
crescimento da demanda pelo Ensino Mdio, os Estados deixaram de atuar na Educao
Infantil. Como a Constituio Federal estabelece que esta de atuao prioritria dos
Municpios, o que tem ocorrido que de fato tem ficado como responsabilidade
principalmente dos Municpios.
Davies (2006) discute a existncia de fundos para a educao, apontando a
necessidade de cuidado, para que ao incluir apenas uma etapa do ensino (FUNDEF) ou
deixar parte da Educao Bsica de fora (FUNDEB, sem as creches), no ocorra uma
fragmentao da educao escolar, argumentando, assim que:

[...] a educao no pode ser pensada em pedaos, como se uma parte

(a graduao ou a ps-graduao, por exemplo) pudesse funcionar
bem se as outras (a educao bsica, por exemplo). S uma
perspectiva de totalidade, abrangendo desde a creche at a ps-
graduao, pode enfrentar alguns dos problemas bsicos da educao.
(DAVIES, 2006, p. 755).

O debate sobre a existncia de um ou trs fundos esteve presente no decorrer das

discusses do financiamento da educao, expresso pelas PECs e estudos do Congresso
brasileiro, das associaes ligadas educao e do prprio Ministrio da Educao.
A PEC 190/2003, da Deputada Raquel Teixeira do PSDB-GO, apresentou a
proposta de criao de trs fundos, para a Educao Infantil, Ensino Fundamental e
Ensino Mdio. Para isto, ampliaria o percentual de aplicao da Unio em educao,
definido no artigo 212 da Constituio Federal, de 18 para 25% (elevando-se 1,75% ao
ano at que fossem atingidos os 25%), mantendo os percentuais de Estados, Distrito
 121

Federal e Municpios em 25%; estabelecendo que os Estados e Municpios aplicariam,

minimamente, 30% desses recursos no fundo prprio de manuteno e desenvolvimento
do Ensino Mdio e do Ensino Infantil, respectivamente.
A Unio complementaria os fundos, destinando minimamente 21% dos 25%
definidos no artigo 212. A diviso se daria em parcelas iguais para os trs fundos.
Mantinha-se o valor mnimo por aluno para o Ensino Fundamental e criava-o para os
outros nveis para que houvesse a complementao da Unio. A PEC 190/2003, assim
como outras, foi apensada PEC 536/1997 do Deputado Valdemar Costa Neto do PL-
SP.
importante lembrar que a PEC 536/1997 propunha apenas o aumento de
recursos para o FUNDEF at outubro de 2005 quando a PEC 415/2005, de autoria do
Executivo, propondo a criao do FUNDEB, foi a ela apensada.
A proposta da Deputada Raquel Teixeira foi apresentada em um momento no
qual intensificava-se o debate sobre a existncia de um fundo ou trs fundos.
Abreu (2004), em estudo elaborado na Cmara dos Deputados, ao analisar a
questo de um ou trs fundos afirma que:

Considerando os srios prejuzos para o ensino fundamental e as

dificuldades de ordem federativa e operacional que poderiam advir da
implantao do FUNDEB, recomendvel que a sociedade brasileira
considere a alternativa de instituio de trs fundos para o
financiamento da educao bsica:
Para o ensino fundamental, mantm-se o FUNDEF, com
aperfeioamentos (por exemplo, redefinio da frmula de clculo do
valor mnimo nacional por aluno/ano, melhoria do controle social,
redefinio da diferenciao do valor por aluno no ensino
fundamental).
Para a educao infantil, cria-se um fundo constitudo com parte dos
recursos vinculados pela Constituio Federal a despesas com ensino
no mbito dos Municpios, redistribudos entre os Municpios de cada
Estado conforme a matrcula nos 4 a 6 anos, ou 4 e 5 anos, e a
populao de 0 a 3, podendo ainda levar em conta fatores relativos ao
nvel de desenvolvimento scio-econmico dos municpios, e, como
no FUNDEF, com complementao da Unio para os fundos estaduais
com valor anual por criana menor do que a ser fixado.
[...] Para o ensino mdio, cria-se um fundo com recursos prprios em
cada Estado, tambm constitudo com parte dos recursos vinculados
pela Constituio Federal a despesas com ensino no mbito dos
Estados, e com complementao da Unio a ser definida
considerando-se a matrcula no ensino regular, a populao na faixa
etria de 15 a 17 anos, e a matrcula em EJA neste nvel de ensino.
(ABREU, 2004, p. 17-18).
 122

No momento, era clara a preocupao que, ao ampliar o FUNDEF para as

demais etapas do Ensino Bsico os Municpios, que comeavam a organizar-se na nova
sistemtica, mesmo que pela municipalizao extremamente acelerada, como visto no
Captulo II, sentissem novamente os efeitos e perdessem receitas para os Estados.
Sena (2003b), tambm em material produzido na Cmara dos Deputados,
apresenta os benefcios do FUNDEF ao discutir a existncia de um ou trs fundos,
indagando:

Se o FUNDEF trouxe estes benefcios, porque no estend-los aos

demais nveis da educao bsica? Esta a questo levantada pelos
defensores do FUNDEB [...] por que no trs fundos distintos, nos
moldes do FUNDEF para a educao infantil, ensino fundamental e
ensino mdio? Estes teriam valores mnimos, complementao da
Unio e contas especficas e conselhos de acompanhamento e controle
social. (SENA, 2003b, p. 12).

O autor argumenta ainda sobre as vantagens de trs fundos em relao a um

fundo nico: defende a no mistura, em um mesmo fundo, de recursos de entes
diferentes, argumenta sobre a dificuldade de estabelecimento de coeficiente por nvel de
ensino; acredita que com trs fundos haja menos burocracia, uma vez que a Educao
Infantil envolveria Municpio/Unio e o Ensino Mdio Estados/Unio; haveria
benefcios na existncia de trs conselhos de acompanhamento; e as negociaes seriam
diferenciadas com a Unio para o estabelecimento do mnimo para cada nvel (Sena,
2003b).
Em outro texto, o mesmo autor apresenta:

Nossa hiptese, entretanto, de que, com trs fundos administram-se

os problemas e com um fundo nico eles se multiplicam. Problemas e
erros muitas vezes so uma questo de escala em escala menor tm
menos impacto ou podem ser melhor enfrentados e corrigidos. Mas a
questo do Fundeb no s de escala o fundo mistura recursos de
diferentes entes subnacionais em situao em que a competncia no
a mesma. (SENA, 2005, p. 4).

Parece que nesse momento, anos 2003-2004, mais do que a discusso sobre
financiamento da educao, dava-se a discusso federativa no que se refere s receitas
pblicas, principalmente em funo da disputa Estado/Municpio, no se podendo
esquecer, que j estava em curso o processo de criao de contribuies pela Unio que
no compem as transferncias constitucionais e de reduo da participao de Estados
e Municpios na receita disponvel, conforme analisado na Tabela 12 do Captulo I.
 123

A Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, em

documento encaminhado ao Ministrio da Educao, em 2003, posicionava-se sobre a
discusso. Apresentava a existncia de quatro alternativas: a aprovao da PEC
112/1999 (FUNDEB), criao de um FUNDEB sem as creches, criao de um
FUNDEB sem creches e sem Ensino de Jovens e Adultos e criao de trs fundos.
Na proposta para criao de trs fundos, observava que facilitaria a implantao.
Haveria a diferenciao da vinculao de percentual de impostos para o fundo da
Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio, tornando mais fcil a
distribuio entre os entes federados.
Como problemas, observava a fragmentao entre trs nveis de Educao
Bsica que deveriam ser integrados e perder-se a oportunidade de reformulao do
FUNDEF (UNIO NACIONAL DOS DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAO,
2003).
Didonet (2006) resume as propostas existentes para financiamento da educao
tambm em quatro alternativas, a saber:
Manuteno e aperfeioamento do FUNDEF, com incluso dos 10% de receita
lquida vinculados Manuteno e Desenvolvimento da Educao, no includos no
Fundo, sejam aplicados pelos Estados e Municpios no Ensino Mdio e Educao
Infantil, respectivamente;
Criao de trs fundos: o FUNDEF j existente, o FUNDEI para a Educao
Infantil e o FUNDEM para o Ensino Mdio;
Criao de dois fundos: um para creche, de 0 a 3 anos e outro que incluiria a
Educao Infantil a partir dos 4 anos, Ensino Fundamental e Ensino Mdio;
Criao um fundo nico para a Educao Bsica, o FUNDEB (DIDONET,
2006).
Apesar da criao de um Fundo de Financiamento para o Ensino Superior ter
ficado margem das discusses da continuidade/substituio do FUNDEF, destaca-se a
apresentao de propostas para sua criao.
Em 2002, a PEC 573/2002 apresentada pelo Deputado Padre Roque do PT-PR,
mesmo a apresentar a proposta inicial do FUNDEB atravs da PEC 112/1999, propondo
a criao de um fundo para o Ensino Superior FUNDES e mostrando a existncia de
preocupao com o financiamento deste nvel de ensino.
A proposta aumenta a vinculao constitucional prevista no artigo 212. A
vinculao da Unio aumentada para 25% e a dos Estados para 30%, sendo que desses
 124

recursos a Unio deveria destinar 75% para o Ensino Superior federal. Aos Estados
caberia contribuir com a sexta parte dos recursos previstos no artigo 212, investindo no
Ensino Superior no Estado.
A proposta previa que os formados em graduaes ou ps-graduaes em
instituies pblicas deveriam contribuir com o financiamento do Ensino Superior,
sendo necessria a sua regulamentao em lei.
Em 2003, a PEC 217/2003 da Dep. Selma Schons, tambm do PT do PR,
propunha a criao de Fundo Especfico para o Ensino Superior. Para a criao deste
apresentava os mesmos elementos da PEC 573/2002.
A PEC 573/2002 foi arquivada no incio de 2003 em funo do fim do mandato
do Deputado Padre Roque e a PEC 217/2003 no chegou a ser votada.
Vrias outras propostas elencadas no Quadro 2 no propunham nova sistemtica
de financiamento para a educao, mas apresentavam, principalmente para o Ensino
Superior, o uso de recursos pblicos em instituies privadas quando houvesse a falta
de vagas na esfera pblica. As PECs relacionadas a este tipo de financiamento so:
09/1999, 32/1999, 82/1999, 27/2003, 28/2003, 82/2003 e 102/2003 todas apensadas
PEC 123/1995; PECs 03/2003, 04/2003, 12/2003, todas de Deputado Osvaldo Biolchi
do PMDB-RS, devolvidas por no conter o nmero mnimo de assinaturas; 55/2003
tambm devolvida ao autor, Deputado Wilson Santiago do PMDB-PB, por no conter o
nmero mnimo de assinaturas.
Verifica-se nas propostas a tendncia constitucionalizao de programas de
criao de bolsas de estudos no Ensino Superior Privado. Na prtica isto j vem
ocorrendo com o programa Universidade para Todos (Prouni), Criado pela Medida
Provisria n 213/2004 e institucionalizado pela Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005,
que estabelece isenes fiscais para as instituies privadas de Ensino Superior.

3.2.4 Conselhos de Acompanhamento e Controle Social e estabelecimento de Piso

Salarial

Apesar do consenso de que um dos problemas no funcionamento do

FUNDEF seja o controle do uso e distribuio de seus recursos, as PECs apresentadas,
ou no fazem mudanas na referncia mantendo o texto existente, ou estabelecem que a
forma de acompanhamento e controle social deva ser regulamentada em Lei.
 125

As PECs que fazem referncia necessidade de regulamentao em Lei so: o

substitutivo da PEC 536/1997, do Deputado Valdemar Costa do PL-SP; PEC 112/1999
do Deputado Padre Roque do PT-PR; PEC37/2003 do Deputado Severiano Alves do
PDT-BA; PEC 92/2003 e 105/2003, da Deputada Janete Capiberibe e a PEC 415/2005,
do Poder Executivo.
O estabelecimento de piso salarial nacional ou regional que tambm
esteve presente nas discusses para manuteno/substituio do FUNDEF, aparece
formalizado somente a partir das emendas apresentas PEC 415/2005, proposta do
Executivo para criao do FUNDEB.
Verifica-se assim que apesar do piso salarial ser um importante elemento para o
desenvolvimento da educao, ficou fora das propostas que tramitaram at 2005.

3.2.5 Classificao Regional e Partidria das PECs

Apesar da constante discusso sobre a existncia ou no de coerncia entre as

posies de representantes de um mesmo partido, esta anlise ajuda a verificar indcios
de tendncias partidrias49 e/ou regionais no posicionamento dos Deputados Federais e
Senadores.
Sendo assim, alguns elementos devem ser analisados: partidos/regies que
apresentaram propostas para prorrogao do FUNDEF, partidos/regies que
apresentaram propostas para incluso da Educao Infantil no FUNDEF,
partidos/regies que apresentaram propostas para criao de trs fundos e para a criao
do FUNDEB.
Das trs propostas para prorrogao do FUNDEF por mais dez anos, duas foram
apresentadas pelo PSDB e uma pelo PMDB. Em 2001, o Deputado Armando Ablio, do
PSDB da Paraba, apresentou a PEC 467/2001 e em 2002 o Deputado Luiz Carlos
Hauly, do PSDB do Paran, apresentou a PEC 522/2002, tambm em 2002 o Senador
Francisco Escrcio, do PMDB do Maranho, apresentou a PEC 29/2002.
Apesar das PECs apresentadas pelo Deputado Armindo Ablio em 2001 e pelo
Senador Francisco Escrcio em 2002, neste mesmo ano o Senador Ricardo Santos, do

49
Em estudo realizado por Limongi e Figueiredo (1995) verificou-se que, contrariamente ao discurso da
pouca fidelidade de deputados federais aos partidos polticos aos quais pertencem, as tendncias do
voto, em aproximadamente 97% das votaes, seguem a posio do lder da bancada.
 126

Esprito Santo, pela PEC 34/2002, apresentou proposta para a criao do FUNDEB,
indicando um posicionamento favorvel do PSDB neste sentido.
As outras duas propostas do FUNDEB foram apresentadas pelo PT, em 1999,
com a PEC112/1999, do Deputado Padre Roque e, posteriormente, pelo Poder
Executivo, ocupado por este partido em 2005, PEC 415/2005, representando tambm
uma tendncia dentro do PT de ampliar o FUNDEF para o Ensino Mdio e Educao
Infantil, criando o FUNDEB.
Destacam-se ainda outras propostas apresentadas por membros do PT: a PEC
342/2001, que apesar de no apresentar a incluso do Ensino Mdio, j sinalizava em
direo incluso do Ensino Infantil e a PEC 217/2003, que defendia a criao de um
Fundo para o Ensino Superior.
As propostas apresentadas pelo PSDB tambm demonstravam uma tendncia
comum: a j mencionada PEC 34/2002, que propunha a criao do FUNDEB e a PEC
190/2003, da Deputada Raquel Teixeira, que propunha a criao de trs fundos,
conforme j discutido.
Alm da anlise por partidos, merece destaque a configurao das mesmas por
regies de seus proponentes, uma vez que, conforme analisado no Captulo II, algumas
regies/Estados tm tido valores baixos por aluno no FUNDEF em comparao a outras
regies/Estados, em funo da arrecadao e transferncias reduzidas nestes Estados e
da pouca complementao por parte da Unio.
Na anlise por regies, verifica-se que as propostas do FUNDEB partem dos
deputados das regies Sul e Sudeste, mas isso no suficiente para se afirmar que so
decorrncias da rpida universalizao do Ensino Fundamentais nestas regies, pois,
conforme Tabela 15 do Captulo II, j nos primeiros cinco anos do FUNDEF, houve
reduo das matriculas neste nvel de ensino para as regies em questo.
Quando se analisa o financiamento da Educao Infantil, observa-se que h
propostas em todas as regies, seja na criao do FUNDEB, na incluso da Educao
Infantil no FUNDEF ou em um fundo especfico para a Educao Infantil , totalizando
10 propostas apresentadas. Entretanto, a preocupao com fundo especfico para a
Educao Infantil parece estar concentrada em Estados com baixo valor por aluno no
FUNDEF.
Destaca-se na regio Sul a existncia de diversas propostas de financiamento do
Ensino Superior para alunos comprovadamente carentes em instituies privadas, todas
originadas do PMDB.
 127

Aps a anlise apresentada nos ltimos tpicos, necessrio que haja anlise
mais detalhada do processo de aprovao da Emenda Constitucional do FUNDEB, bem
como da contemplao das discusses realizadas no perodo de vigncia do FUNDEF e
a comparao entre estes fundos.

3.3 Da PEC 112/1999 aprovao da Emenda Constitucional n. 53/2006

Conforme verificado, antes da apresentao da PEC 415/2005 pelo Poder

Executivo, j havia um debate envolvendo a criao do FUNDEB. Duas propostas, as
PECs 112/1999 e 34/2002 j haviam sido apresentadas com este fim. A analise dessas
propostas no significa que todo o debate existente esteja expresso nelas, nem que a
proposta do Governo parta delas, mas, sim, que constituem um elemento importante no
desenvolvimento das discusses sobre financiamento da educao. Sendo assim,
apresentam-se as PECs 112/1999 e 34/2002 para depois se analisar o anteprojeto da
PEC 415/2005, a PEC 415/2005, suas emendas e a EC 53/2006, aprovando a criao do
FUNDEB.

3.3.1 As PECs 112/1999 e 34/2002 propondo o FUNDEB

A PEC 112/99, de autoria do Deputado Padre Roque do PT do Paran, foi

encaminhada ainda no governo do Presidente Fernando Henrique, mas j expressava
uma posio favorvel do PT proposta do FUNDEB. Assim, seu estudo merece
destaque. Ela apresentava a proposta de fundo para financiamento do Ensino Bsico e,
ao analisar a criao do FUNDEF, argumentava que:

Inmeros municpios vinham oferecendo, crescentemente, o ensino

fundamental e a educao de jovens e adultos. A partir da implantao
do FUNDEF no tiveram outra opo, a no ser a oferta do ensino
fundamental em detrimento daqueles nveis de ensino sob pena de
perder recursos para o Fundo. (CMARA DOS DEPUTADOS, PEC
112/99).

Assim, havia a preocupao com a excluso da Educao Infantil, apresentando-

se tambm a necessidade de incluso do Ensino Mdio e Educao de Jovens e Adultos.
 128

Com a criao do FUNDEB, propunha um sistema mais amplo e com maior dotao
dos recursos federais.
Para evitar a disperso de esforo e garantir o fortalecimento do
sistema educacional brasileiro, propomos a organizao do sistema de
ensino de forma solidria entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios. Esta proposta implica na existncia de um Sistema
Nacional de Educao que contemple as diversidades regionais e ao
mesmo tempo garanta a integralidade de um projeto nacional para a
educao brasileira.
[...] prev, tambm, a ampliao dos recursos federais para a
educao, alem de propiciar uma justa distribuio de recursos entre
estados e municpios. (CMARA DOS DEPUTADOS, PEC
112/1999).

Por essa proposta, a vinculao de gastos em educao da Unio, estabelecida no

artigo 212, da CF passaria para 20%, ficando mantido os percentuais de Estados,
Distrito Federal e Municpios. Merece destaque o fato de propor que a totalidade dos
recursos previstos no artigo 212 comporiam o FUNDEB, bem como a vinculao da
aplicao de 80% do valor gerado com estes percentuais aos profissionais da educao.
A PEC 112/1999 foi apensada PEC 78/95 ainda no ano de 1999 e
posteriormente arquivada pelo artigo 105 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados - RICD. Apesar de no ter tido uma tramitao envolvendo discusses e
emendas, sua importncia ocorre em funo de ter sido a primeira proposta a tratar
diretamente do FUNDEB.
Tambm no Senado originou-se proposta de criao do FUNDEB, em 2002 o
Senador Ricardo Santos do PSDB do Esprito Santo props sua criao.
A PEC 34/02 foi apresentada para modificar o artigo 212 da Constituio
Federal, acrescentando o artigo 212-A e alterando o Artigo 60 do ADCT. Alterava-se no
5 os recursos do salrio-educao na composio para o financiamento da Educao
Bsica e no mais educao fundamental; acrescentava-se tambm o Artigo 212-A, o
qual previa a criao do FUNDEB com os seguintes recursos: manuteno da
complementao da Unio cada vez que um Estado no atingisse o valor mnimo, a
destinao de 60% dos recursos para o pagamento dos professores em efetivo exerccio,
o aumento dos recursos nos cinco primeiros anos e a distribuio proporcional, no
Estado, ao nmero de alunos estaduais e municipais; diferenciava-se, entretanto, o valor
por aluno em cada uma das etapas do ensino.
 129

Apresenta-se como justificativa a reduo do nmero de matrculas de 1 a 4

srie do Ensino Fundamental dada a proximidade da universalizao e o aumento das
matrculas de 5 a 8 srie.
Sobre o aumento da participao da Unio, argumentava-se que:

Embora educao de qualidade no se faa sem dinheiro (embora se

possa fazer educao ruim com muito dinheiro), a Proposta de
Emenda Constitucional procura maximizar o aproveitamento dos
recursos num nico fundo destinado educao bsica. Em vista das
disparidades regionais e da necessidade de se dar corpo ao pacto
federativo tambm na educao, elevado o percentual dos recursos
federais destinados manuteno e desenvolvimento do ensino.
(CMARA DOS DEPUTADOS, PEC 34/2002).

Aps sua apresentao em 2002, foi encaminhada Comisso de Constituio,

Justia e Cidadania, sendo que em fevereiro a Senadora Serys Slhessarenko, do PT-MT,
foi designada relatora, entrando na pauta da Comisso em 4 de abril de 2003; em 6 de
agosto passou a tramitar conjuntamente com a PEC 82/1999, do Senador Jefferson
Peres, do PDT-AM, no Senado Federal. Com o final da 52 legislatura, a PEC 82/1999,
que tratava da utilizao do salrio-educao no Ensino Fundamental, foi arquivada no
incio de 2007.

3.3.2 O anteprojeto da PEC 415/2005

No desenvolvimento das discusses sobre financiamento da educao, inclusive

sobre o estabelecimento de um ou trs fundos, ocorreu um posicionamento do governo
Luis Incio Lula da Silva (2003-2006) favorvel aprovao do FUNDEB.
No ano de 2004, o MEC realizou vrios debates, em Braslia, So Paulo, Porto
Alegre, Teresina, Palmas e Belo Horizonte, em que participaram representantes das
 130

Secretarias Estaduais e Municipais de Educao, Conselhos Estaduais e Municipais de

Educao, Sindicatos, pesquisadores e outras associaes locais.
O Ministro da Educao, Fernando Haddad, em artigo publicado no jornal Folha
de So Paulo, considerava que haviam sido criadas falsas oposies na rea da
Educao no Brasil, entre elas a que se estabeleceu no nvel da Educao Bsica, dando
exclusiva ateno ao Ensino Fundamental o que resultou em descaso com o Ensino
Mdio e Educao Infantil (HADDAD, 2005).
No ano de 2004, o Ministrio da Educao apresentou os principais objetivos do
FUNDEB (BRASIL, 2004d). Entre eles estava aumentar o nmero de alunos abrangidos
de 31, 2 milhes para 47,7 milhes (dados de 2003), representando assim um aumento
em 52,88% do nmero de alunos incorporados ao fundo, ampliando a abrangncia do
FUNDEF.
De acordo com o Ministrio da Educao, isto seria obtido com o aumento de
15% para 25% a participao nos impostos e transferncias que hoje constituem o
FUNDEF e incorporao de 25% dos: Imposto sobre Transmisso Causa Mortis;
Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores; Imposto sobre Rendas e
Proventos incidentes sobre rendimentos pagos pelos municpios e pelos estados; Quota-
Parte de 50% do Imposto Territorial Rural devida aos Municpios. Mantinha-se a
complementao por parte da Unio aos estados que no atingissem o mnimo nacional
por aluno.Ampliao (considerando-se os atuais 60% do FUNDEF) para 80% o gasto
com o pagamento de profissionais da Educao Bsica.
A estimativa era de um aumento no montante de recursos de R$ 28,7 bilhes
para R$ 51 bilhes e da complementao da Unio de R$ 446 milhes para 1,3 bilho.
Apresentava-se tambm a ampliao (considerando-se os atuais 60% do FUNDEF) para
80% o gasto com o pagamento de profissionais da Educao Bsica.
Pelos elementos apresentados ficava claro que o maior montante a ser acrescido
(R$ 21,446 bilhes) deveria ocorrer pelo aumento da participao de impostos
transferidos.
Em 2005 a Presidncia da Repblica divulgou o anteprojeto para alterao da
sistemtica de financiamento da educao elaborado pelo Ministrio da Educao e
intitulado Verso preliminar para discusso. Nesta verso preliminar, apesar da
vigncia do FUNDEF at 2006, o FUNDEB passaria a vigorar ainda no incio de 2006,
abrangendo a Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio, fixando-se o ano
de 2019 para o trmino.
 131

O anteprojeto apresentava algumas diferenas em relao discusso anterior,

seus principais pontos foram:
Dos atuais tributos e transferncia que constituam o FUNDEF, apresentou-se a
proposta de um aumento de 15% para 20% a partir do quarto ano (16,25% no primeiro,
17,5% no segundo, 18,75% no terceiro) e no de 25% como no documento inicial.
Dos novos tributos o aumento ocorreria de forma gradual at atingir-se 20% no
quarto ano (5% no primeiro ano, 10% no segundo ano e 15% no terceiro ano);
Na proposta, mantinha-se 60% para o pagamento dos profissionais do magistrio
da Educao Bsica e no 80% como apresentado nas diretrizes;
Mantinha-se tambm a vinculao educao dos impostos arrecadados e
geridos pelos Municpios (principalmente IPTU e ISS), mas sem serem includos no
FUNDEB, conforme o Ministrio da Educao chegou a anunciar nas diretrizes para
sua criao; e teto de 30% de contribuio da Unio conforme o estabelecido no Artigo
212 da Constituio Federal
A preocupao com o aumento da participao da Unio era verificada ao se
apresentarem os valores para os quatro anos iniciais, sendo o valor do quarto ano
mantido para os demais.
No primeiro ano, a complementao da Unio seria de R$ 1.900.000.000,00; no
segundo, de R$ 2.700.000.000,00; no terceiro, de R$ 3.500.000.000.00 e, a partir do
quarto, de 4.300.000.000,00.
Entretanto, o texto propunha tambm que a complementao por parte da Unio
se daria mediante reduo permanente de outras despesas, fato este extremamente
complicado, pois no se pode estimular o investimento em educao atrelando
reduo de despesas em setores/atividades no determinados e sem dados concretos de
que haja a realizao destas redues.
Sena (2005), ao analisar o anteprojeto, enfatiza que a proposta governamental
pretende constitucionalizar uma norma de ajuste fiscal dentro da PEC da Educao,
afirmando ainda que,
custa a crer que setores da comunidade educacional considerem
avano proposta que indica a reduo permanente de despesas,
inclusive de custeio (sugerindo que haver uma substituio de fontes
para compor a complementao do FUNDEB), observadas as metas
fiscais e os limites de despesas correntes [...] para o financiamento da
educao nada se aproveita deste dispositivo. (SENA, 2005, p. 16-17).
 132

Pelos dados divulgados pelo Ministrio da Educao possvel estabelecer o

comparativo entre o FUNDEF e o anteprojeto do FUNDEB:

FUNDEF FUNDEB
Montante de recursos R$ 31,2 bilhes (previso Estimativas:
previstos (Contribuio de 2005) R$ 34,9 bilhes no primeiro ano
Estados, DF e Municpios) R$ 38,6 bilhes no segundo ano
R$ 42,2 bilhes no terceiro ano
R$ 46,1 bilhes no quarto ano
Complementao da Unio R$ 395,3 milhes em Estimativas:
2005 R$ 1,9 bilhes no primeiro ano
R$ 2,7 bilhes no segundo ano
R$ 3,5 bilhes no terceiro ano
R$ 4,3 bilhes no quarto ano
Total geral de recursos R$ 31,6 bilhes previstos Estimativas:
para 2005 R$ 36,8 bilhes no primeiro ano
R$ 41,3 bilhes no segundo ano
R$ 45,9 bilhes no terceiro ano
R$ 50,4 bilhes no quarto ano

Quadro 5: Comparativo FUNDEF x Anteprojeto do FUNDEB (recursos)

Fonte: Elaborao prpria a partir de -
http://portamec.gov.br/seb/arquivos/pdf/compdefdeb14.06.05.pdf

As principais crticas foram apresentadas nos seguintes pontos: a no definio

do que venha a ser o custo-aluno de qualidade deixa vaga a necessidade de
complementao pela Unio; a incluso de impostos dos Estados, como o IPVA50; a
excluso das creches e a referncia que a manuteno por parte da Unio se daria
perante a reduo de outras despesas.

3.3.3 A PEC 415/2005 e sua aprovao

Aps divulgao do anteprojeto e as discusses que essa proporcionou no

Congresso e na sociedade relacionada temtica do financiamento da educao, o
Executivo encaminhou a proposta na forma da PEC 415/2005, em que se estabelecia
que o FUNDEB,
[...] promover um novo realinhamento nas finanas pblicas dos
Estados, Distrito Federal e Municpios, a partir de uma ampla
redistribuio dos recursos vinculados educao, permitindo a esses
entes federados condies de assegurar universalizao do
atendimento em todos os segmentos da educao bsica, mediante
garantia de um investimento mnimo por aluno, por nvel de ensino,

50
O IPVA constitui-se em importante imposto dos Estados e tem sua arrecadao dividida com o
Municpio no qual o veculo for licenciado, sendo assim, no apresenta recurso novo por parte da Unio, e
sim a vinculao de receitas dos Estados e Municpios.
 133

que permita a necessria elevao do padro de qualidade do ensino

oferecido. (CMARA DOS DEPUTADOS, PEC 415/2005).

Para efeito da distribuio dos recursos do Fundo, a pr-escola, o Ensino Mdio

e o Ensino de Jovens e Adultos seriam considerado 25% no primeiro ano, 50% no
segundo, 75% no terceiro e a totalidade apenas a partir do 4 ano.
Na PEC 415/2005 havia algumas diferenas em relao ao anteprojeto, entre
elas, os valores estabelecidos para os quatro anos iniciais, pois estes apareciam no
anteprojeto e foram retirados na apresentao da proposta. Posio esta contrria s
expectativas dos que queriam ver o aumento dos recursos da Unio destinados
educao.
Por tratar do mesmo assunto, a PEC
415 de 2005 foi apensada PEC 536 de
1997 em agosto de 2005, sendo
registrados trs pontos relativamente
PEC 415/2005 do Poder Executivo
que devero oportunamente
apreciados pela Comisso Especial.
(CMARA DOS DEPUTADOS, PEC
536/1997 voto do relator)51:

O primeiro ponto refere-se s demandas dos Estados e Distrito Federal

e Municpios que a referida proposio, [...], no contempla.
O segundo ponto diz respeito aos aspectos fiscais da aludida proposta
[...] no se est criando fato novo, no que se refere reduo de
recursos dos Estados, Distrito Federal e Municpios em favor da
Unio, assim como no se esto atribuindo novas funes na rea do
ensino pblico em relao quelas j consagradas pela Constituio
Federal.
Com efeito, o que vimos com o FUNDEF e o que estamos vendo com
o FUNDEB a subvinculao dos recursos tributrios dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios j reservados constitucionalmente
para o ensino pblico [...]
Finalmente, o terceiro ponto alude s creches infantis que no foram
contempladas na citada proposio. (CMARA DOS DEPUTADOS,
PEC 536/1997 voto do relator).

Vale destacar que o terceiro ponto, a excluso das creches, mobilizou grande
parte do debate.
Trs Deputados pediram reviso do parecer: Almir Moura (PMDB/RJ), Iara
Bernardi (PT/SP) e Paulo Magalhes (PFL/BA); Em 29 de setembro de 2005, o
Deputado Paulo Magalhes votou pela admissibilidade da PEC 536/1997 e da demais
propostas apresentadas, com sugestes de alteraes PEC 415/2005:
51
O Relator foi o Deputado Vilmar Rocha (PFL/GO).
 134

- Em relao vigncia, propunha-se a aprovao por 14 anos, sem ser

mencionada a data de trmino do fundo mas sim o perodo de vigncia, pois o
fundo poderia no ser aprovado em 2005;
- Propunha-se a vinculao de 60% com o pagamento dos profissionais da
educao ou trabalhadores da educao;
- Em relao base de clculo, apresentava a excluso do Imposto sobre Rendas e
Proventos incidentes sobre rendimentos pagos pelos Municpios e do Imposto sobre
Rendas e Proventos incidentes sobre rendimentos pagos pelos Estados;
- Quanto proposta de teto de 30%, relativo vinculao estabelecida no Artigo
212 da Constituio Federal, propunha a excluso para que no houvesse, com o
tempo, uma reduo da participao da Unio;
- propunha a no incluso da pr-escola uma vez que no se sabia qual seria a
demanda neste segmento nos prximos anos;
- finalmente, apresentava a proposta de excluso de metas de uso de verbas para
comporem o fundo que fossem provenientes da reduo de gastos em consumo,
questo esta extremamente subjetiva.
Em outubro de 2005, foi criada a Comisso Especial para analisar a proposta,
sendo que, em 20 de outubro, a Deputada Iara Bernardi (PT-SP) foi designada relatora.
Em um perodo de aproximadamente 20 dias foram apresentadas 35 emendas.
Estas emendas foram discutidas nos meses de novembro e dezembro, sendo que
a forma de distribuio dos recursos entre os diferentes nveis da Educao Bsica e a
incluso ou no da creche na Educao Infantil estiveram presentes em grande parte das
discusses.
No texto aprovado no 1 turno, algumas diferenas em relao ao texto da PEC
proposta pelo Executivo so observadas:
- na PEC apresentava-se como referncia para o final do FUNDEB o ano de
2019, considerando-se o incio em 2006; no texto aprovado no primeiro turno, o ano de
trmino substitudo pelo tempo de vigncia, 14 anos; merece destaque a incluso das
creches para serem financiadas com o fundo;
- no que se refere composio do FUNDEB, os incisos I dos artigos 157 e
15852 foram retirados; tambm como diferena h incluso de referncia lei para
estabelecer piso salarial para os profissionais do magistrio da Educao Bsica.

52
Os referidos incisos tratam da repartio das receitas tributrias atribuindo aos Estados e Municpios,
inciso I do artigo 157, e aos Municpios, inciso I do artigo 158, o produto da arrecadao do imposto da
 135

importante ainda destacar duas diferenas em relao participao da Unio:

- O estabelecimento de complementao mnima para os quatro primeiros anos
de vigncia e participao mnima para complementao pela Unio;
- em relao aos quatro primeiros anos, recupera-se, apesar dos valores serem
maiores, a definio de valor progressivo mnimo de complementao da Unio para
cada ano.
Os valores que so apresentados no texto aprovado no primeiro turno eram: R$
2.000.000.000,00 para o primeiro ano, R$ 2.850.000.000,00 para o segundo ano,
R$3.700.000.000,00 para o terceiro ano e R$ 4.500.000.000,00 para o quarto ano.
A participao mnima de complementao da Unio no poderia ser menor que
10% do valor total do fundo. Esta preocupao em garantir valores e percentuais
mnimos para participao da Unio pode ser relacionada preocupao do baixo
comprometimento do Governo Federal, como verificado no FUNDEF.
Aps ser aprovada em primeiro turno, foi para discusso em segundo turno,
sendo aprovada na Cmara em fevereiro de 2006.
Neste mesmo momento, o Senado aprovava a PEC 29/2002 do Senador
Francisco Escrcio do PMDB- MA, propondo a prorrogao do FUNDEF. No se pode
dizer que se caminhava no sentido contrrio, mas sim que havia a necessidade de
aprovao ou da continuidade do FUNDEF ou da criao do FUNDEB.
A PEC 536/1997, qual a PEC 415/2005 foi apensada, foi encaminhada ao
Senado em 7/02/2006 sob o nmero 9/2006 e teve a apresentao de 29 emendas. A
maiores diferenas em relao ao texto final aprovado na forma da Emenda
Constitucional n 53/2006 foram justamente em relao composio do Fundo e
valores para os anos iniciais.
Os valores da Unio para complementao do FUNDEB nos quatro primeiros
anos foram majorados e apresentados para os trs primeiros anos, pois no quarto ano j
deveria ser minimamente 10%. O mesmo ocorreu com a incluso de referncia
atualizao dos valores de forma a manter o valor real da complementao da Unio.
Destaca-se ainda a tambm reduo para trs anos com aumento dos percentuais
das matrculas da Educao Infantil, Ensino Mdio e EJA que devero ser consideradas

Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem.
 136

a cada ano para a distribuio dos recursos e o aumento dos percentuais dos impostos
at atingirem o novo valor da contribuio.
Pode-se afirmar que, sem estas concesses, o governo federal no conseguiria
aprovar o FUNDEB.
Para uma melhor compreenso das mudanas, no item a seguir, analisa-se o
texto dado Constituio Federal pela Emenda Constitucional n 53/2006 em
comparao ao texto da Emenda Constitucional n 14/1996.

3.3.4 A Emenda Constitucional n53/2006 criao do FUNDEB

A Emenda Constitucional n 53/2006 incorporou algumas das crticas apontadas

no FUNDEF, outras no. Este tpico procura comparar a Emenda Constitucional do
FUNDEB Emenda Constitucional n14/1996 do FUNDEF, discutindo as principais
mudanas.
O Quadro completo com o texto das duas Emendas Constitucionais
apresentado na forma de anexo a este trabalho, discutindo-se aqui aquelas mudanas
que se relacionam diretamente s crticas apontadas nos captulos anteriores ao
financiamento da educao no Brasil, de uma forma geral, e ao FUNDEF.
A Emenda Constitucional n 53/2006 incluiu o pargrafo 5 no artigo 211 da
Constituio Federal, deixando claro que a prioridade pblica o ensino regular, isto ,
todas as etapas da Educao Bsica. Esta mudana parece estar em concordncia com a
argumentao de que os principais problemas do Ensino Fundamental, no que se refere
abrangncia, foram resolvidos com o FUNDEF.
No pargrafo 5, do artigo 212, o texto alterado, substituindo-se a referncia ao
Ensino Fundamental pela Educao Bsica no recebimento do salrio-educao. No
mesmo artigo, a incluso do pargrafo 6 estabelece cotas estaduais e municipais
proporcionais ao nmero de alunos na distribuio do salrio-educao.
No artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT,
altera-se o perodo de durao bem como a composio do fundo. Aqueles impostos que
j faziam parte do FUNDEF tm seu percentual aumentado de 15% para 20% em trs
anos, sendo no primeiro 16,66% e no segundo 18,33%, at atingir os 20% no terceiro
 137

ano53, outros so includos com uma participao de 6,66% no primeiro ano, 13,33% no
segundo, at atingir 20% no terceiro ano 54.
No inciso VII do artigo 60 do ADCT, estabelecida a complementao da
Unio em R$ 2.000.000.000,00 no primeiro ano, R$ 3.000.000.000,00 no segundo ano,
R$ 4.500.000.000,00 no terceiro ano e 10% do valor total dos recursos que comporo o
fundo a partir do quarto ano. O estabelecimento de valores pode ser considerado um
importante ganho em relao destinao de recursos para a Educao.
Como j mencionado, esta foi uma mudana em relao ao texto proposto pelo
Executivo e aprovado inicialmente na Cmara dos Deputados. Inicialmente os
percentuais propostos s seriam atingidos no quarto ano e a participao da Unio seria
menor.
Entretanto, necessrio observar que, se de um lado houve o aumento dos
valores iniciais estabelecidos para complementao da Unio e o estabelecimento de
10% do valor como complementao, e no somente a complementao caso o valor
aluno-ano fixado no seja alcanado, de outro a EC n 53/2006 aumentou a participao
de impostos de Estados e Municpios na composio do FUNDEB em comparao ao
FUNDEF.
O maior aumento ser na participao dos Estados, mas isto se justifica dada a
incluso do Ensino Mdio.
Souza (2005, p. 5) observa que,

[...] o aumento da subvinculao de recursos dos Estados para o

FUNDEB [...] no contexto da vinculao constitucional de recursos
tributrios para o ensino pblico, tem sua razo de ser, na medida em
que j cabe principalmente aos Estados a oferta do ensino mdio.

Assim como os impostos tm o seu percentual e os valores da complementao

pela Unio aumentados gradativamente, tambm a incluso do financiamento da
Educao Infantil, Ensino Mdio e EJA ocorre gradativamente, sendo financiada um
tero no primeiro ano, dois teros no segundo e a totalidade a partir do terceiro ano.
Ainda em relao participao da Unio, a Emenda Constitucional n 53/2006
prev que o valor por aluno do Ensino Fundamental em cada Estado e no Distrito
Federal no poder ser inferior quele praticado pelo FUNDEF em 2006.

53
So eles: artigo 155, inciso II; artigo 158, inciso IV e artigo 159 inciso I alneas a e b e inciso II
54
So eles: artigo 155, inciso I e III; inciso II do caput do artigo 157, artigo 158, inciso II e III.
 138

No que se refere vinculao de percentual para pagamento dos profissionais do

magistrio, a Emenda Constitucional n 53/2006 mantm a vinculao de 60% para o
pagamento dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio.
(inciso XII do artigo 60 do ADCT), apesar da manuteno da vinculao dos 60%, na
Emenda Constitucional n 14/1996, fazia-se referncia ao pagamento de professores do
ensino fundamental em efetivo exerccio no magistrio (artigo 60, pargrafo 5 do
ADCT redao da Emenda Constitucional n 14).
Uma mudana no texto em relao ao aprovado inicialmente pela Cmara dos
Deputados foi a incluso da possibilidade de utilizar-se 10% dos valores
complementados pela Unio para programas direcionados a melhoria da qualidade da
educao. Este percentual no deixa de compor o fundo mas passa a ser vinculado a
programas especficos.
Para que o FUNDEB pudesse iniciar seu funcionamento em 2007, ano este que a
Emenda Constitucional n 14/1996 j estaria sem validade, foi editada a Medida
Provisria 339 em 28 de dezembro de 2006. Em 20 de junho de 2007 aprovada na
forma da Lei 11.494, regulamentando o FUNDEB.

3.3.5 A regulamentao do FUNDEB Lei 11.494 de 2007

Como elementos importantes, a lei traz a participao de cada nvel de educao,

subdivido em vrios grupos, a criao da Comisso Intergovernamental de
Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade - CIFEBQ, alm da forma de
distribuio e acompanhamento dos recursos do FUNDEB.
A Lei estabelece, no artigo 10, as diversas etapas, modalidades e tipos de
estabelecimento de ensino da Educao Bsica; no artigo 32 estabelecido o fator de
ponderao para o primeiro ano de vigncia do Fundo, conforme apresentado no
Quadro 6:
 139

Modalidade Participao em 200755

Creche em tempo integral A CIFEBQ fixar o fator de ponderao 56
Pr-escola em tempo integral A CIFEBQ fixar o fator de ponderao57
Creche em tempo parcial 0,80 (oitenta centsimos)
Pr-escola em tempo parcial 0,90 (noventa centsimos)
anos iniciais do Ensino Fundamental urbano 1,00 (um inteiro)
anos iniciais do Ensino Fundamental no campo 1,05 (um inteiro e cinco centsimos)
anos finais do Ensino Fundamental urbano 1,10 (um inteiro e dez centsimos)
anos finais do Ensino Fundamental no campo 1,15 (um inteiro e quinze centsimos)
Ensino Fundamental em tempo integral 1,25 (um inteiro e vinte e cinco centsimos)
Ensino Mdio urbano 1,20 (um inteiro e vinte centsimos)
Ensino Mdio no campo 1,25 (um inteiro e vinte e cinco centsimos)
Ensino Mdio em tempo integral 1,30 (um inteiro e trinta centsimos)
Ensino Mdio integrado educao profissional 1,30 (um inteiro e trinta centsimos)
Educao Especial 1,20 (um inteiro e vinte centsimos)
Educao indgena e quilombola 1,20 (um inteiro e vinte centsimos)
Educao de Jovens e Adultos com avaliao 0,70 (setenta centsimos)
no processo
Educao de Jovens e Adultos integrada 0,70 (setenta centsimos)
educao profissional de nvel mdio, com
avaliao no processo
Quadro 6: Fatores de ponderao para distribuio do FUNDEB
Fonte: Lei 11.494 de 20 de junho de 2007.

Considerando-se que nos primeiros anos de vigncia do FUNDEF, de 1997 a

1999, foi estabelecido um nico valor por aluno, que de 2000 a 2004 os valores foram
apresentados em dois grupos, de 1 a 4 sries e de 5 a 8 sries e educao especial, e
que, nos anos 2005 e 2006, ampliou-se para quatro grupos, diferenciando zona urbana e
rural, conforme apresentado na Tabela 16 do Captulo II, considera-se um avano a
diviso em quinze grupos.
Oliveira (2007a, p. 5)58 observa que:

55
A Lei cria a Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade
(CIFEBQ) composta por cinco representantes da UNDIME, cinco representantes do CONSED e um
representante do MEC. A mesma lei determina que para os prximos anos os fatores de ponderao
levem em conta os custos reais de cada etapa, modalidade de ensino e tipo de estabelecimento, segundo
estudos realizados e publicados pelo INEP.
56
A partir do 2 ano a participao ser de 1,1.
57
A partir do 2 ano a participao ser de 1,15.
 140

A ampliao dos grupos faz sentido, considerando as vrias etapas, a

localizao das escolas, o tempo integral bem como as modalidades de
ensino. Neste sentido, ocorreu um avano comparando-se com a
situao anterior.

O mesmo autor examinou a proposta da UNDIME e do CONSED, verificando

que o aprovado foram os ndices defendidos por estes, exceto em relao educao
especial (OLIVEIRA, 2007a).
Apesar do avano no estabelecimento de novos grupos, algumas crticas podem
ser apresentadas aos fatores de clculo dos recursos por alunos nos diferentes nveis de
ensino, entre elas, a baixa participao para o aluno no EJA e a diferena entre os anos
finais do Ensino Fundamental e o Ensino Mdio.
Sobre esta questo, Pinto (2007, p. 891-892) apresenta que,

[...] no h justificativa, por exemplo, para que um aluno de EJA custe

menos que um aluno do ensino fundamental, a no ser que se tenha
como objetivo oferecer-lhe uma educao de baixa qualidade.
Estranho tambm o ensino mdio ter um fator de ponderao
superior ao das sries finais do ensino fundamental [...], uma vez que
os seus professores possuem a mesma formao e no ensino mdio,
segundo dados do INEP, a razo alunos/turma maior, o que reduz os
custos.
[...] No nosso entendimento, o adequado, no que se refere s
ponderaes, no estabelec-las em termos de etapas, modalidades
ou tipos de estabelecimentos, mas sim em termos de condies de
oferta.
[...] s h sentido em fixar um fator maior para o ensino mdio se ele
for de fato oferecido em novas bases de atendimento. Por isso,
acreditamos que os fatores de ponderao devem estar, antes de mais
nada, associados de forma objetiva s condies em que a oferta se
dar, pautando-se por critrios como: durao da jornada do professor
e do aluno, nvel de formao dos profissionais, razo alunos/turma,
presena de laboratrios, bibliotecas, entre outros insumos.

Analisada a forma de ponderao entre as vrias etapas, modalidade e tipos de

estabelecimento de ensino da Educao Bsica, faz-se necessrio avaliar os valores
estabelecidos para o ano de 2007.
Como houve o aumento do nmero de faixas definidas, comparam-se aqui as
sries inicias e finais do Ensino Fundamental urbano:

58
O autor analisa a Medida Provisria 339 de 28 de dezembro de 2006, que teve a diviso em grupos e
fatores ampliados na aprovao da lei.
 141

Tabela 20 - Comparao do valor anual mnimo por aluno FUNDEF/FUNDEB

2006/2007

FUNDEF -2006 FUNDEB -2007 Aumento em %

Sries iniciais do Ensino 682,60 946,29 38,63
Fundamental urbano
Sries finais do Ensino 716,73 1040,92 45,23
Fundamental urbano
Fonte: Decreto n 5.690 de 3 de fevereiro de 2006 e Decreto n 6091 de 24 de abril de 2007

Verifica-se que, apesar do valor ainda ser baixo por aluno, aproximadamente R$
60,00 por ms, para as sries inicias do Ensino Fundamental urbano, o aumento
percentual foi significativo, representando 38,63% nesta faixa e 45,23% nas sries
finais.
O mesmo ocorre em relao aos Estados que tm complementao da Unio. Se
em 2006 foram dois Estados, Maranho e Par, em 2007 so oito Estados, incluindo,
alm dos dois j mencionados, Alagoas, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco e Piau.
Em relao ao acompanhamento e controle social, as regras e composio dos
Cacs apresentaram-se como elementos de grande crtica no FUNDEF, conforme
apresentado no Captulo II (GUIMARES, 2004; RODRIGUES, 2001;
WIEDERKEHR; AZEVEDO NETO,2206).
A Lei 11.494/2007 apresenta mudanas em relao sistemtica anterior.59 O
quadro completo da composio dos Conselhos Municipais, Estaduais e da Unio
apresentado em anexo.
O aumento do nmero mnimo de representantes, nos Conselhos Municipais de
4 para 9, nos Conselhos Estaduais de 7 para 12 membros e no Conselho de Unio de 6
para 14, representa um acrscimo de representantes dos pais e alunos.
Restringe-se a participao de parentes de membros do Poder Executivo60.
Impede-se a participao de parentes at terceiro grau dos executivos e dos secretrios
da educao, dos funcionrios de empresa de assessoria ou consultoria que prestem

59
Estabelecida pelos artigos 24 a 30, captulo VI, da Lei 11.494 de 20 de junho de 2007.
60
Pargrafo 5 do artigo 24.
 142

servios na rea e seus parentes, pais de alunos que exeram cargos de confiana, entre
outros (OLIVEIRA, 2007b).
A lei estabelece tambm que a presidncia dos Conselhos seja estabelecida por
eleio entre os pares em reunio do colegiado, impedindo a ocupao pelo
representante do executivo gestor dos recursos do fundo (artigo 24).
Alm da ampliao do nmero de representantes proporcionada pela Lei
11.494/2007, algumas questes relativas composio precisam ser analisadas:
- no Conselho Federal houve a incluso de representantes dos estudantes, o que
positivo, mas tambm ocorreu uma maior participao do Executivo, com o aumento
dos representantes do Ministrio da Educao e incluso de representantes do
Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
- nos Conselhos estaduais foi includa a representao dos estudantes, tambm
no nvel estadual houve o aumento da participao do Executivo;
- nos Conselhos municipais apesar de haver aumento do nmero de
representantes do executivo, de 1 para 2, com a ampliao de 4 para no mnimo 9
membros, houve a reduo percentual da participao desses; ocorre a incluso dos
representantes dos estudantes, dois assentos, e o aumento de assentos para
diretores/professores, pois passam a ter assentos separados, sendo que pela Lei
9.424/1996 o assento era somente um para as duas categorias (OLIVEIRA, 2007b).
Destaca-se tambm que pela nova lei ocorre uma ampliao da funo dos
Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, que passam a ter, alm das funes
de superviso do Censo Escolar e acompanhamento e fiscalizao dos recursos, a
funo de supervisionar a elaborao da proposta oramentria anual, acompanhar a
aplicao dos recursos e prestao de contas do Programa Nacional de Apoio ao
Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para
Atendimento Educao de Jovens e Adultos61.
Conforme apresentado no decorrer deste captulo, verifica-se que o FUNDEB
apresenta alguns ganhos em relao ao FUNDEF, bem como a incorporao de algumas
reivindicaes dos setores ligados educao, entretanto, alguns problemas persistem.
Os avanos e limites no financiamento da educao proporcionados com a
criao do FUNDEB so analisados no item a seguir.

61
Pargrafo 13 do artigo 24.
 143

3.4 O FUNDEB avanos e limites no financiamento da educao e no

federalismo brasileiro

Conforme analisado, o FUNDEF representou um avano no financiamento da

educao brasileira, apesar das crticas apresentadas sobre o baixo valor mnimo por
aluno, desresponsabilizao da Unio, acelerada municipalizao, dificuldade no
acompanhamento e controle social e desigualdades regionais dada a baixa
complementao da Unio.
Desta forma, os possveis avanos do FUNDEB aqui foram apresentados em
comparao a estes aspectos do FUNDEF.
Cury (2007, p. 848), ao analisar a Emenda Constitucional n 53/2006, apresenta
que:
Ela preserva pontos positivos do FUNDEF, amplia sua abrangncia
para a educao bsica em seus nveis e modalidades, dispe prazo
para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional nacional para os
profissionais do magistrio pblico, explicita em valores pecunirios a
complementao da Unio, aperfeioa os Conselhos de Controle do
Fundo, reitera a obrigao dos planos de carreira e remunerao, com
capacitao profissional em que a formao continuada deve
promover a qualidade do ensino.

Assim, o autor destaca como positivo a ampliao da abrangncia do Fundo para

a Educao Bsica como um todo e o aperfeioamento do controle social, estes pontos
tambm so classificados como positivos por Pinto (2007).
Destacam-se tambm como elementos positivos o estabelecimento de valores de
complementao da Unio para os anos iniciais e a partir do quarto ano o percentual de
10% mnimo para esta complementao e o estabelecimento de um piso salarial62.
Houve o aumento de recursos vinculados ao Fundo, mas tambm houve o
aumento do nmero de alunos com a incluso da Educao Infantil e do Ensino Mdio.

62
Em 2 de abril de 2007, o Executivo Federal encaminhou projeto de lei Cmara dos Deputados para o
estabelecimento de piso salarial para os professores de R$ 850,00 para jornada de 40 horas semanais.
Foram apresentadas 114 emendas, entre elas discute-se o valor do piso salarial, objetivando-se seu
aumento. O texto atual apresenta o valor de R$ 950. Em recente declarao (janeiro, 2008), o Presidente
da Republica, Luiz Incio Lula da Silva, sinalizou com a possibilidade de instituir o piso salarial por Medida
Provisria caso no seja votado na Cmara dos Deputados at maio de 2008.
 144

No que se refere ao federalismo brasileiro, considerando-se inclusive o previsto

nos incisos II e III do artigo 3 da Constituio Federal brasileira, que traz:

Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:

[...]
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; (BRASIL, 2007)

Pode-se afirmar que o FUNDEB contribui para este objetivo ao aumentar o valor
mnimo por aluno e aumentar o nmero de Estados a receber a complementao, uma
vez que os recursos arrecadados pela Unio passam a ser utilizados, em percentual
maior que o do FUNDEF em regies mais pobres, sendo uma forma de estimular a
reduo das desigualdades regionais.
Tambm se avalia de forma positiva a criao da Comisso Intergovernamental
de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade CIFEBQ, que estabelece os
fatores de distribuio entre as diferentes etapas e nveis de ensino, permitndo possveis
correes dado o estabelecimento anual dos fatores para determinao da distribuio
dos recursos e valores mnimos.
Entretanto, no se pode deixar de avaliar o baixo valor por aluno e, ainda, o
baixo comprometimento da Unio (BUTARELO, 2007; DAVIES, 2006; PINTO, 2007).
Alguns Estados, dada a receita prpria, continuam a possuir um valor por aluno, em
alguns nveis de ensino, que representa o dobro de outros Estados.
Outro problema apresentado que, com os fatores estabelecidos para a
distribuio entre as etapas e os nveis de ensino, conforme Quadro 6, corre-se o risco
de um ente federado, seja ele Municpio ou Estado, financiar nvel de ensino que no
de sua competncia, uma vez que a Emenda Constitucional n 53/2006 no alterou a
Constituio Federal no que se refere atuao prioritria dos entes federados na
educao.
Entende-se assim que o FUNDEB apresentar avanos em relao sistemtica
anterior, entretanto o baixo valor por aluno persiste, sendo necessria uma discusso
maior sobre a utilizao dos recursos tributrios brasileiros, no somente no que se
refere distribuio entre os diferentes nveis da Educao Bsica, mas entre os
diferentes setores da economia brasileira, dada a carga tributria de 36,18 % (Tabela 12,
Captulo I).
 145

CONSIDERAES FINAIS

O baixo comprometimento do governo federal com a Educao Bsica e as

desigualdades regionais existentes no Brasil so problemas antigos e que repercutem,
dentre outros fatores, no desenvolvimento econmico e social efetivo do pas.
Sendo assim, este trabalho objetivou pesquisar o financiamento da educao no
Brasil atravs das legislaes atual e anteriores e das propostas para substituio nos
critrios de financiamento do Ensino Fundamental, estabelecido pelo FUNDEF, pela
Emenda Constitucional n 14/1996 e regulamentado pela lei 9.424/1996.
Buscou-se identificar, nas propostas de alterao para o financiamento da
educao, formuladas e apresentadas atravs das Propostas de Emenda Constituio-
PECs na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, no perodo de 1997-2006,
elementos relacionados participao e comprometimento da Unio que pudessem
apontar para uma melhor configurao do federalismo fiscal brasileiro.
Alm de verificar a participao da Unio, tinha-se como objetivo a anlise das
etapas da educao envolvidas, a existncia de um fundo ou de vrios fundos para o
financiamento das diferentes etapas, valores mnimos, posicionamentos regionais e
partidrios, formas de acompanhamento e controle social e estabelecimento de piso
salarial para os professores.
Assim, no Captulo I, analisa-se historicamente o financiamento da Educao no
Brasil, evidenciando o baixo percentual do PIB brasileiro comprometido com a
educao, apresentando percentuais menores que pases desenvolvidos e mesmo de
vrios pases em desenvolvimento.
No que se refere especificamente Educao Bsica a diferena ainda maior,
uma vez que os valores gastos neste nvel de ensino, para os anos 2003 e 2004, foram de
aproximadamente 16% dos valores gastos por pases da OCDE, sendo que no Ensino
Superior, apesar de tambm apresentar valores baixos, a diferena menor.
Apresentou-se (Tabelas 1 e 2) que enquanto o valor gasto pelo setor pblico na
educao primria nos pases da OCDE era, na mdia, de 4.791,00 euros ao ano, em
2003, no Brasil era de 764,00 euros em 2004, sendo assim um valor extremamente
menor no Brasil, quando comparado ao Chile, pas com renda per capita pouco maior
que o Brasil, o valor gasto pelo setor pblico brasileiro na educao primria ficou em
aproximadamente 40%.
 146

No Ensino Superior, nos pases da OCDE, o valor mdio per capita gasto era de
9.929,00 euros em 2003, no Brasil era de 8.838,00 euros em 2004, mostrando assim,
que neste nvel de ensino a diferena menor, porm o pas continua investindo menos
que os do citado bloco.
Poder-se-ia pensar que os baixos valores gastos pelo Brasil so reflexos de um
PIB menor, mas esta hiptese no se confirma ao se analisarem os valores, em
percentuais, do Gross Domestic Product GDP para o ano de 2001. Enquanto a mdia
dos pases da OCDE foi de 1,3% no Ensino Superior, no Brasil foi de 0,9%, no total os
pases da OCDE gastaram 5,3% e o Brasil 4,3% do GDP (OCDE, 2006).
Verificou-se assim, o reduzido investimento em educao pblica no Brasil, seja
pela comparao dos percentuais, seja pelo montante dos valores reais gastos.
Apresentou-se o histrico, atravs das Constituies Federais brasileiras e das
estatsticas, do baixo envolvimento da Unio com o Ensino Fundamental e com a
Educao Bsica.
Constatou-se que desde o incio da federao brasileira, tem havido um maior
comprometimento do governo federal com o Ensino Superior e das esferas locais com
as sries iniciais. Isso no seria negativo caso a desigualdade regional fosse menor e
houvesse mais recursos nestas esferas destinados educao. Entretanto, em um pas no
qual a atividade econmica e, conseqentemente, a arrecadao de impostos apresenta-
se concentrada em alguns Estados, torna-se extremamente difcil desenvolver uma
educao de qualidade sem recursos federais de forma homognea por todo o territrio.
Verificou-se tambm que no decorrer do sculo XX, com o crescimento
econmico e industrializao, fazia-se necessria a ampliao na cobertura da educao
escolar que se apresentava de forma elitista, surgindo debates e as primeiras propostas
de criao de Fundos para financiamento da educao.
O baixo envolvimento da Unio, associado desigualdade regional existente no
Brasil e a uma estrutura tributria que estabelece valores diferenciados para os Estados
no que se refere receita per capita da arrecadao e participao nas transferncias
federais tm feito com que os recursos para a educao se apresentem de forma muito
diferente entre as regies.
Foi com o objetivo declarado de diminuio das desigualdades regionais e entre
os Municpios de um mesmo Estado no oferecimento da Educao, da melhoria da
qualidade e da universalizao do Ensino Fundamental que em 1996 foi estabelecido o
FUNDEF.
 147

Desta forma, apresentou-se, no Captulo II, o processo de criao do FUNDEF

pela Emenda Constitucional n 14/1996 e sua regulamentao pela Lei 9.424/1996, para
o financiamento do Ensino Fundamental por 10 anos, bem como os principais
problemas identificados na sua sistemtica de financiamento da educao.
A criao do FUNDEF, entre outros elementos, levou discusso sobre a
criao de fundos para financiamento da educao. Como ganho da nova sistemtica foi
apresentado o aumento das matrculas, principalmente nas regies menos
desenvolvidas, levando a uma quase universalizao do Ensino Fundamental.
O FUNDEF apresentou, dentre outros, os seguintes problemas: a continuidade
do baixo comprometimento da Unio com o Ensino Fundamental, o baixo valor mnimo
estabelecido para o qual haveria complementao da Unio, a rpida municipalizao
sem um preparo por parte dos Municpios, a excluso da Educao Infantil e do Ensino
Mdio, a manuteno de valores significativamente diferentes entre os Estados
federados e as dificuldades no acompanhamento e fiscalizao dos recursos transferidos
atravs do Fundo.
Desta forma, buscou-se, no Captulo III, discutir as propostas de alterao do
financiamento da Educao no Brasil atravs das Propostas de Emendas Constituio
- PECs apresentadas aps a criao do FUNDEF, verificando-se a contribuio de
experincias obtidas, com pontos positivos e negativos, para a configurao dessas
novas propostas.
Assim, atravs da pesquisa na Cmara dos Deputados e no Senado Federal,
verificou-se que durante todo o perodo de vigncia do FUNDEF foram apresentadas
PECs tratando do financiamento da educao.
Verificou-se, tambm, que vrias propostas apresentadas tinham o intuito de
garantir a continuidade do FUNDEF (PECs 270/2000, 312/2000, 467/2001, 29/2002 e
522/2002), aumentar seus recursos (PECs 536/1997 e 416/2001) ou incluir a Educao
Infantil no FUNDEF (PECs 570/1998 e 342/2001).
Outras propostas apresentadas traziam a ampliao do FUNDEF com a incluso
da Educao Infantil e do Ensino Mdio, gerando o FUNDEB (PECs 112/1999,
34/2002 e 415/2005), outras ainda tratavam da criao de vrios fundos.
Nas propostas para criao de vrios fundos, algumas mantinham o FUNDEF e
criavam fundo para a Educao Infantil (PECs 415/2001, 037/2003, 92/2003,
105/2003), outras, alm da manuteno do FUNDEF, criavam fundos para o Ensino
Superior (PEC 573/2002 e 217/2003), havendo ainda a proposta para manuteno do
 148

FUNDEF com criao de mais dois fundos, um para a Educao Infantil e outro para o
Ensino Mdio (PEC 190/2003).
A manuteno de um fundo nico para o financiamento da educao no Brasil
ou a criao de vrios fundos, bem como dos critrios para diviso dos recursos,
mobilizaram boa parte do debate, mostrando a preocupao com os diferentes nveis de
ensino.
A aprovao do FUNDEB ocorreu em funo desse debate, da aproximao do
final do perodo para o qual o FUNDEF havia sido aprovado, da presso pelo maior
envolvimento da Unio no financiamento da Educao Bsica e pela necessidade de
correo dos problemas apresentados com a criao do referido fundo, principalmente
em relao Educao Infantil.
Assim, o estabelecimento de fundo de financiamento para parte da educao
brasileira pelo FUNDEF foi fundamental para que tenha ocorrido a aprovao do
FUNDEB em 2006, sendo este ltimo a continuidade da sistemtica de fundo para
financiamento da educao, com novas regras e incluso de novos nveis de ensino e
recursos.
No processo de tramitao da PEC 415/2005 apresentada pelo Executivo para a
criao do FUNDEB e depois apensada PEC 536/1997, culminando na aprovao da
Emenda Constitucional n 53/2006, verificou-se o debate sobre a participao da Unio.
Seja com valores estabelecidos para os primeiros anos de vigncia do FUNDEB, seja
nos critrios de complementao ou ainda em vinculao de percentual obrigatrio para
a participao da Unio, houve grande discordncia com apresentao de vrias
emendas para que se chegasse a um texto final de consenso.
Inicialmente, no texto do anteprojeto da PEC apresentada pelo Executivo
estabeleciam-se os valores que a Unio deveria utilizar para complementar o FUNDEB
nos quatro primeiros anos, a saber: R$ 1.900.000.000,00, R$ 2.700.000.000,00; R$
3.500.000.000,00 e R$ 4.300.000.000,00, sendo mantido este ltimo valor a partir do
quarto ano.
Na apresentao da PEC 415/2005 os valores foram retirados, mas voltaram a
ser includos com emendas apresentadas e incorporadas ao texto, estabelecendo-se R$
2.000.000.000,00 de complementao no primeiro ano, R$ 2.850.000.000,00 no
segundo, R$ 3.700.000.000,00 no terceiro e R$ 4.500.000.000,00 para o quarto ano em
diante, sendo que a complementao mnima da Unio no poderia ser menor que 10%
do valor total do fundo.
 149

Finalmente, no texto aprovado e transformado em Emenda Constitucional n

53/2006 os valores ficaram em R$ 2.000.000.000,00 para complementao da Unio no
primeiro ano, R$ 3.000.000.000,00 no segundo ano, R$ 4.500.000.000,00 no terceiro
ano e 10% do valor total dos recursos para complementao a partir do 4 ano.
A aprovao desses valores pode ser considerada positiva, tendo-se como
comparativo os valores de complementao no FUNDEF e a proposta inicial do
Executivo, mas apresenta-se de forma insuficiente quando se analisa o valor por aluno.
Vale observar que, em 2005 a complementao da Unio ao FUNDEF foi de
um tero do valor que havia sido complementado em 1999, sendo a participao da
Unio de apenas 1,13% dos recursos do Fundo (Tabela 17).
Quando se afirma que os recursos complementados pela Unio no FUNDEB
continuam sendo insuficientes, analisa-se que o valor mnimo estabelecido para as sries
iniciais do Ensino Fundamental urbano foi de R$ 946,29 por aluno para o ano de 2007,
representando aproximadamente R$ 79,00 por aluno ao ms (Tabela 20). Assim, o
valor mnimo no permitir oferecimento adequado do ensino. Em 2007 houve
ampliao do nmero de Estados a receberem complementao, ampliando-se para oito,
nmero significativamente maior aos dois Estados que receberam complementao em
2006, entretanto este nmero ainda insuficiente e o valor mnimo muito baixo.
Outra anlise que pode ser feita atravs das PECs apresentadas foi a de
representarem algumas tendncias partidrias e regionais: as propostas para criao do
FUNDEB, e portanto para incluso da Educao Infantil e Ensino Mdio no fundo de
financiamento, foram apresentadas pelo PT (PEC 112/1999), PSDB (PEC 34/2002), por
representantes do Sul e Sudeste, respectivamente, e pelo poder Executivo, ocupado pelo
PT (PEC 415/2005).
As propostas para fundo especfico para Educao Infantil concentraram-se nos
Estados com menos recursos e propostas de recursos para o Ensino Superior
concentraram-se nos Estados mais desenvolvidos, principalmente na regio Sul.
A aprovao do FUNDEB leva compreenso de que as questes
poltico/partidrias foram importantes no processo de apresentao das emendas e de
aprovao do texto. Isto no quer dizer que as posies partidrias e regionais sejam
sempre coerentes entre si, nem que o texto final seja uma soma da Emenda
Constitucional n14/1996 com as crticas recebidas, resultando em um fundo maior e
melhor.
 150

Com a aprovao da Emenda Constitucional n 53/2006 somente em 5 de

dezembro no Senado brasileiro e sua promulgao em 19 de dezembro de 2006 e,
havendo a necessidade de incio da vigncia do FUNDEB em 2007, uma vez que o
FUNDEF s era valido at 2006, editou-se a Medida Provisria n 339/2006 em 29 de
dezembro de 2006, que, aps prorrogao, vigorou at 20 de junho de 2007 quando
houve a aprovao da Lei 11.494/2007. Com a nova sistemtica estabelecida e sua
regulamentao, acredita-se que alguns pontos de crticas ao FUNDEF foram
contemplados.
Houve a ampliao dos nveis de educao abrangidos pelo fundo com a
incluso da Educao Infantil e do Ensino Mdio, o estabelecimento claro da
responsabilidade financeira da Unio com determinao de valores nos anos iniciais e o
percentual de 10% a partir do 4 ano, as mudanas nos Conselhos de Acompanhamento
e Controle Social com o aumento do nmero de segmentos e de representantes, o
estabelecimento anual dos ndices para participao dos diferentes nveis da educao
no FUNDEB e a criao de um piso salarial para os profissionais do magistrio da
Educao Bsica.
No que se refere ao estabelecimento anual de ndices para determinao dos
valores de participao no FUNDEB, diferenciou-se ensino urbano de rural, perodo
integral de parcial, creche, Educao Infantil, Ensino Mdio, Ensino de Jovens e
Adultos, Educao indgena e quilombola, estabelecendo-se 15 grupos, diviso
considerada positiva. No obstante, h discusses sobre o fato de alguns nveis de
ensino terem sido preteridos, destaque dado baixa participao do Ensino de Jovens e
Adultos, mas h possibilidade de mudana anual dada a criao da Comisso
Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade CIFEBQ
que estabelecer os ndices dos diferentes grupos a cada ano.
Apesar de j aprovada a criao, ainda no houve a regulamentao de um piso
salarial nacional para os profissionais do magistrio pblico da Educao Bsica. Alm
disso, pelos projetos de lei apresentados, este deve ficar prximo ao valor de R$ 950,00
.
Em relao ao acompanhamento e controle social, a incluso de restries
participao de parentes de pessoas que ocupem cargos executivos e o aumento do
nmero e segmentos representados nos Conselhos de Acompanhamento federal,
estaduais e municipais foram positivos.
 151

Mesmo apresentando problemas, identificam-se avanos nesses pontos j

mencionados, mas fica sem resoluo a necessidade de um montante maior de recursos
para a educao; sabe-se que o aumento de recursos no garante um ensino de
qualidade, mas sabe-se tambm que sem recursos no haver educao com qualidade.
Assim, esta pesquisa trata do financiamento da educao por entender que este
base para a discusso da qualidade e dos problemas existentes na educao brasileira.
O problema das desigualdades regionais no que se refere aos valores destinados
educao no foi resolvido, assim como no foi resolvido o problema da distribuio
de renda entre as regies ao acesso de outros bens e servios pblicos, entre eles, acesso
sade e saneamento bsico. Este problema parece ser resultante da prpria dificuldade
do estabelecimento de um efetivo federalismo no Brasil que ocorra de forma
cooperativa entre os entes federados, do papel reservado ao Estado e administrao
pblica.
Pode-se afirmar que a questo de recursos para o setor educacional no ser
resolvida sem uma clara definio do federalismo brasileiro, das prioridades desta
sociedade e da forma de ao e aplicao de recursos neste setor. Apesar das constantes
afirmaes sobre a necessidade de investimentos em educao, estes no tm ocorrido
de forma a compensar o dficit existente nesta rea.
Muitas vezes o federalismo tem sido discutido no Brasil apenas como
centralizao ou descentralizao de recursos, sendo que normalmente Estados mais
ricos se posicionam por maior autonomia e descentralizao e Estados mais pobres, por
uma estrutura de transferncias. Entretanto, essa no a real discusso que deveria
ocorrer na configurao do federalismo brasileiro. Um pas com o nvel de
desigualdades regionais existentes no Brasil depender obrigatoriamente de polticas
pblicas com verbas originadas de impostos federais bem utilizadas para tentar superar
este problema tanto na educao como nos demais setores.
No se trata de defender uma retomada centralizao dos recursos na esfera da
Unio, ao contrrio, no se deveria mais proporcionar o aumento da participao da
Unio atravs da criao de contribuies no divididas com os Estados e Municpios,
mas sim, utilizar-se melhor os recursos existentes.
Entretanto, este ainda parece ser um dos principais pontos de discrdia na
aprovao de uma efetiva reforma tributria que influenciar nas verbas para os diversos
setores e regies da sociedade brasileira.
 152

Os problemas no setor educacional tambm no sero resolvidos com o aumento

da carga tributria brasileira que apresenta nveis extremamente elevados ao comparar-
se com pases com o mesmo nvel de desenvolvimento.
Se necessria a definio da participao da Unio como promotora da reduo
das desigualdades regionais, tambm necessrio olhar para a relao entre Estados e
Municpios, no podendo a educao ser discutida apenas como uma busca por
recursos, em que a esfera que tiver mais alunos ter mais recursos, processo este
ocorrido e criticado no perodo do FUNDEF levando, em decorrncia, uma rpida
municipalizao do Ensino Fundamental.
Entende-se que a aplicao adequada dos recursos pblicos destinados
educao por meio do FUNDEB poder ser uma etapa para a melhoria da educao no
Brasil, mas fica presente a necessidade de mobilizao para a destinao de mais
recursos que sejam bem utilizados neste setor.
Por fim, compreende-se que pesquisas que promovam o estudo da participao
da Unio no perodo para o qual o FUNDEB foi aprovado sero de grande relevncia,
bem como aquelas sobre o acompanhamento da correo dos valores mnimos por
aluno, ndices de participao das etapas de educao, estabelecimento e atualizao do
piso salarial e o efetivo funcionamento dos Conselhos de Acompanhamento e Controle
Social e da Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de
Qualidade.
 153

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pblico promover a compra de vagas. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, DF,
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dever do Estado o financiamento de curso superior ao aluno comprovadamente carente.
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______. PEC N. 4/2003 de Mendes Ribeiro Filho do PMDB- RS e outros na

inexistncia de vagas na rede pblica, caber ao poder pblico promover a compra de
vagas. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, DF, 26 fev. 2003. Disponvel em: <
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sigla=PEC>. Acesso em: 20 jun. 2007.

______. PEC N. 3/2003 de Mendes Ribeiro Filho, do PMDB-RS e outros - destina

recursos pblicos para concesso de bolsa de estudo para o ensino superior. Dirio da
 158

Cmara dos Deputados, Braslia, DF, 26 fev. 2003. Disponvel em: <
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sigla=PEC>. Acesso em: 20 jun. 2007.

______. PEC N. 573/2002 de Padre Roque, do PT-PR e outros altera o caput e

acrescenta trs pargrafos ao artigo 212 da CF para ampliar as fontes de financiamento
da educao e criar o FUNDES. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, DF, 13
nov. 2002. Disponvel em: <
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3&sigla=PEC>. Acesso em: 20 jun. 2007.

______. PEC N. 522/2002 de Luiz Carlos Hauly, do PSDB-PR e outros modifica os

arts. 211 e 212 da CF, revoga o art. 60 do ADCT, prorrogando o FUNDEF. Dirio da
Cmara dos Deputados, Braslia, DF, 27 abr. 2002. Acesso em: <
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2&sigla=PEC>. Disponvel em: 20 jun. 2007.

______. PEC N. 467/2001 de Armando Ablio, do PSDB-PB e outros Modifica o

artigo 60 do ADCT de forma a prorrogar o prazo do FUNDEF. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 27 fev. 2002, p. 03008-03009.

______. PEC N. 416/2001 de Incio Arruda, do PCdoB-CE e outros altera o art. 212
da CF elevando os percentuais da receita resultante de impostos a serem aplicados na
manuteno e desenvolvimento do ensino. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia,
DF, 18 set. 2001, p. 43900-43906.

______. PEC 415/2001 de Incio Arruda, do PCdoB-CE e outros altera o art. 212 da
CF para assegurar percentual mnimo para a educao infantil. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 18 set. 2001, p. 43892-43898.

______. PEC N. 342/2001 de Ana Corso, do PT-RS e outros da nova redao ao caput
do art. 60 do ADCT. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, DF, 24 abr. 2001, p.
16566-16571.

CMARA DOS DEPUTADOS .PEC N. 312/2000 de Carlos Alberto Rosado, do PFL-

RN e outros da nova redao aos pargrafos 3 e 7 do ADCT, estabelecendo o clculo
do valor mnimo do FUNDEF por regio Poltico-Administrativa. Dirio da Cmara
dos Deputados, Braslia, DF, 10 mar. 2001, p. 00332-00337.

CMARA DOS DEPUTADOS. PEC N. 270/2000 de Nelson Marchezan, do PSDB-RS

e outros Acrescenta artigo no ADCT sobre recursos adicionais para o Plano Nacional
de Educao referido no art. 214 da Constituio Federal. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 5 ago. 2000, p. 39590-39591.

______. PEC N. 112/1999 de Padre Roque, do PT-PR e outros modifica os arts. 208,
211 e 212 da CF o art. 60 do ADCT criando o FUNDEB. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 19 out.1999, p. 49361-49364.
 159

______. PEC N. 32/1999 de Pompeo de Mattos, do PDT-RS e outros determina a

concesso de bolsas de estudos e crdito educativo para o ensino mdio e superior aos
estudantes carentes em instituies privadas. Dirio da Cmara dos Deputados,
Braslia, DF, 6 maio 1999.

______. PEC N. 9/1999 de Osvaldo Biolchi, do PTB-RS e outros garante a gratuidade

do ensino pblico nos nveis infantil, fundamental e mdio e ara alunos carentes
financiamento para o Ensino Superior. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia,
DF, 8 jun. 1999, p. 26331- 26336.

______. PEC N. 570/1998 de Severiano Alves, do PDT-BA e outros acrescenta

pargrafo ao artigo 208 e da nova redao ao artigo 60 do ADCT. Dirio da Cmara
dos Deputados, Braslia, DF, 16 maio 1998, p. 12833-12836.

______. PEC N. 536/1997 de Valdemar Costa Neto, do PL-SP e outros modifica o

artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Dirio da Cmara dos
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outros Inclui pargrafo 8 bi art, 60 do ADCT com a finalidade de ampliar a vigncia
do FUNDEF. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 28 jun. 2002, p. 13681-13682.

______. PEC N. 34/2002 de Senador Ricardo Santos, do PSDB-ES e outros modifica

o art. 212 da Constituio Federal, acrescenta o art. 212-A e altera o artigo 60 do ADCT
de modo a dispor sobre o financiamento da educao bsica. Dirio do Senado
Federal, Braslia, DF, 7 dez. 2002, p. 24387-24395.
 164

______. PEC N. 29/2002 de Senador Francisco Escrcio, do PMDB-MA e outros

inclu pargrafo 8 no art. 60 do ADCT com a finalidade de ampliar a vigncia do
FUNDEF. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 28 jun. 2002, p. 13681-13682.

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ANEXOS

ANEXO A - Comparativo entre a Emenda Constitucional 53/2006 que criou o

FUNDEB e a Emenda Constitucional 14/1996 que criou o FUNDEF

EC 14/1996
Art. 208. O dever do Estado com a
educao ser efetivado mediante a
garantia de (...)
IV- atendimento em creche e pr-
escola s crianas de zero a seis anos
de idade.
Art. 211 A Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios
organizaro em regime de
colaborao seus sistemas de ensino.
Art. 212. A Unio aplicar,
anualmente, nunca menos de dezoito,
e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios vinte e cinco por cento,
no mnimo, da receita resultante de
impostos, compreendida a ensino.
proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do
ensino.
(...)
5 O Ensino fundamental pblico
ter como fonte adicional de
financiamento a contribuio social
do salrio-educao, recolhida pelas
empresas na forma da lei
ADCT Art. 60. Nos dez primeiros
anos da promulgao desta
Emenda, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios destinaro
no menos de sessenta por cento
dos recursos a que se refere o caput
do art. 212 da Constituio Federal,
manuteno e ao
desenvolvimento do ensino
fundamental, com o objetivo de
assegurar a universalizao de seu
atendimento e a remunerao
condigna do magistrio.
1 A distribuio de de Valorizao dos Profissionais da Educao -
responsabilidades e recursos entre
os Estados e seus Municpios a ser
concretizada com parte dos
recursos definidos neste artigo, na
forma do disposto no art. 211 da
Constituio Federal, assegurada
mediante a criao, no mbito de
cada Estado e do Distrito Federal,
de um Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do
167
EC 53/2006
Art. 208. O dever do Estado com a educao ser
efetivado mediante a garantia de (...)
IV - educao infantil, em creche e pr-escola, s
crianas at 5 (cinco) anos de idade.
Art. 211 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios organizaro em regime de colaborao seus
sistemas de ensino.
(...) 5 A educao bsica pblica atender
prioritariamente ao ensino regular (includo)
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de
dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do
(...) 5 A educao bsica pblica ter como fonte
adicional de financiamento a contribuio social do
salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da
lei.
6 As cotas estaduais e municipais da arrecadao da
contribuio social do salrio-educao sero
distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos
matriculados na educao bsica nas respectivas redes
pblicas de ensino
ADCT Art. 60. At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da
promulgao desta Emenda Constitucional, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos
recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento
da educao bsica e remunerao condigna dos
trabalhadores da educao, respeitadas as seguintes
disposies:
I - a distribuio dos recursos e de responsabilidades
entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municpios
assegurada mediante a criao, no mbito de cada
Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
FUNDEB, de natureza contbil;
II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo
sero constitudos por 20% (vinte por cento) dos
recursos a que se referem os incisos I, II e III do art.
155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e
IV do caput do art. 158; e as alneas a e b do inciso I e o
inciso II do caput do art. 159, todos da Constituio
Federal, e distribudos entre cada Estado e seus
Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das
diversas etapas e modalidades da educao bsica
presencial, matriculados nas respectivas redes, nos

Magistrio, de natureza contbil.
2 O Fundo referido no pargrafo
anterior ser constitudo por, pelo
menos, quinze por cento dos
recursos a que se referem os arts.
155, inciso II; 158, inciso IV; e
159, inciso I, alneas a e b; e inciso
II, da Constituio Federal, e ser
distribudo entre cada Estado e seus
Municpios, proporcionalmente ao
nmero de alunos nas respectivas
redes de ensino fundamental.
3 A Unio complementar os
recursos dos Fundos a que se refere
o 1, sempre que, em cada Estado
e no Distrito Federal, seu valor por
aluno no alcanar o mnimo
definido nacionalmente.
4 A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios ajustaro
progressivamente, em um prazo de
cinco anos, suas contribuies ao
Fundo, de forma a garantir um
valor por aluno correspondente a
um padro mnimo de qualidade de
ensino, definido nacionalmente.
5 Uma proporo no inferior a
sessenta por cento dos recursos de
cada Fundo referido no 1 ser
destinada ao pagamento dos
professores do ensino fundamental
em efetivo exerccio no magistrio.
6 A Unio aplicar na
erradicao do analfabetismo e na
manuteno e no desenvolvimento
do ensino fundamental, inclusive
na complementao a que se refere
o 3, nunca menos que o
equivalente a trinta por cento dos
recursos a que se refere o caput do
art. 212 da Constituio Federal.
7 A lei dispor sobre a
organizao dos Fundos, a VII - a complementao da Unio de que trata o
distribuio proporcional de seus
recursos, sua fiscalizao e
controle, bem como sobre a forma
de clculo do valor mnimo
nacional por aluno.
168
respectivos mbitos de atuao prioritria estabelecidos
nos 2 e 3 do art. 211 da Constituio Federal;
III - observadas as garantias estabelecidas nos
incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituio
Federal e as metas de universalizao da educao
bsica estabelecidas no Plano Nacional de Educao, a
lei dispor sobre:
a) a organizao dos Fundos, a distribuio
proporcional de seus recursos, as diferenas e as
ponderaes quanto ao valor anual por aluno entre
etapas e modalidades da educao bsica e tipos de
estabelecimento de ensino;
b) a forma de clculo do valor anual mnimo por
aluno;
c) os percentuais mximos de apropriao dos
recursos dos Fundos pelas diversas etapas e modalidades
da educao bsica, observados os arts. 208 e 214 da
Constituio Federal, bem como as metas do Plano
Nacional de Educao;
d) a fiscalizao e o controle dos Fundos;
e) prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistrio
pblico da educao bsica;
IV - os recursos recebidos conta dos Fundos
institudos nos termos do inciso I do caput deste artigo
sero aplicados pelos Estados e Municpios
exclusivamente nos respectivos mbitos de atuao
prioritria, conforme estabelecido nos 2 e 3 do art.
211 da Constituio Federal;
V - a Unio complementar os recursos dos Fundos
a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre
que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por
aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente,
fixado em observncia ao disposto no inciso VII do
caput deste artigo, vedada a utilizao dos recursos a
que se refere o 5 do art. 212 da Constituio Federal;
VI - at 10% (dez por cento) da complementao da
Unio prevista no inciso V do caput deste artigo poder
ser distribuda para os Fundos por meio de programas
direcionados para a melhoria da qualidade da educao,
na forma da lei a que se refere o inciso III do caput deste
artigo;
inciso V do caput deste artigo ser de, no mnimo:
a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhes de reais), no
primeiro ano de vigncia dos Fundos;
b) R$ 3.000.000.000,00 (trs bilhes de reais), no
segundo ano de vigncia dos Fundos;
c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhes e
quinhentos milhes de reais), no terceiro ano de
vigncia dos Fundos;
d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a que
se refere o inciso II do caput deste artigo, a partir do
quarto ano de vigncia dos Fundos;
VIII - a vinculao de recursos manuteno e
 169

desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 da

Constituio Federal suportar, no mximo, 30% (trinta
por cento) da complementao da Unio, considerando-
se para os fins deste inciso os valores previstos no inciso
VII do caput deste artigo;
IX - os valores a que se referem as alneas a, b, e c
do inciso
VII do caput deste artigo sero atualizados,
anualmente, a partir da promulgao desta Emenda
Constitucional, de forma a preservar, em carter
permanente, o valor real da complementao da Unio;
X - aplica-se complementao da Unio o
disposto no art. 160 da Constituio Federal;
XI - o no-cumprimento do disposto nos incisos V e VII
do caput deste artigo importar crime de
responsabilidade da autoridade competente;
XII - proporo no inferior a 60% (sessenta por cento)
de cada Fundo referido no inciso I do caput deste artigo
ser destinada ao pagamento dos profissionais do
magistrio da educao bsica em efetivo exerccio.
1 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios devero assegurar, no financiamento da
educao bsica, a melhoria da qualidade de ensino, de
forma a garantir padro mnimo definido nacionalmente.
2 O valor por aluno do ensino fundamental, no
Fundo de cada Estado e do Distrito Federal, no poder
ser inferior ao praticado no mbito do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF, no ano
anterior vigncia desta Emenda Constitucional.
3 O valor anual mnimo por aluno do ensino
fundamental, no mbito do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao - FUNDEB, no poder
ser inferior ao valor mnimo fixado nacionalmente no
ano anterior ao da vigncia desta Emenda
Constitucional.
4 Para efeito de distribuio de recursos dos
Fundos a que se refere o inciso I do caput deste artigo,
levar-se- em conta a totalidade das matrculas no
ensino fundamental e considerar-se- para a educao
infantil, para o ensino mdio e para a educao de
jovens e adultos 1/3 (um tero) das matrculas no
primeiro ano, 2/3 (dois teros) no segundo ano e sua
totalidade a partir do terceiro ano.
5 A porcentagem dos recursos de constituio
dos Fundos, conforme o inciso II do caput deste artigo,
ser alcanada gradativamente nos primeiros 3 (trs)
anos de vigncia dos Fundos, da seguinte forma:
I - no caso dos impostos e transferncias constantes
do inciso
II do caput do art. 155; do inciso IV do caput do art.
158; e das alneas a e b do inciso I e do inciso II do
caput do art. 159 da Constituio Federal:
a) 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis
 170

centsimos por cento), no primeiro ano

b) 18,33% (dezoito inteiros e trinta e trs
centsimos por cento), no segundo ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro ano;
II - no caso dos impostos e transferncias
constantes dos incisos I e III do caput do art. 155; do
inciso II do caput do art. 157; e dos incisos II e III do
caput do art. 158 da Constituio Federal:
a) 6,66% (seis inteiros e sessenta e seis centsimos
por cento), no primeiro ano;
b) 13,33% (treze inteiros e trinta e trs centsimos
por cento), no segundo ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro ano.

ANEXO B - Comparativo entre os Conselhos de Acompanhamento do FUNDEF, lei
9.424/1996, e do FUNDEB, lei 11.494/2007
Conselho Federal
FUNDEF - Representantes
Poder Executivo Federal -1
Conselho Nacional de Educao - 1
CONSED - 1
CNTE -1
UNDIME -1
Pais de alunos e professores - 1
Total = 6 membros
Fonte: lei 9.424/1996 e lei 11.494/2007
Conselhos Estaduais
FUNDEF - Representantes
Poder executivo Estadual -1
Poderes Executivos Municipais - 1
Conselho Estadual de Educao -1
Seccional da UNDIME- 1
Seccional da CNTE -1
Pais de alunos e professores -1
Delegacia regional do MEC - 1
Total = 7 membros
Fonte: lei 9.424/1996 e lei 11.494/2007
171
FUNDEB - Representantes
Representante do MEC - 4
Conselho Nacional de Educao 1
CONSED - 1
CNTE - 1
UNDIME -1
Pais de alunos e professores - 2
Ministrio da Fazenda - 1
Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto - 1
Representantes dos estudantes 2 (sendo
um indicado pela UBES)
Total = 14 membros
FUNDEB
Poder executivo Estadual -3
Poderes Executivos Municipais - 2
Conselho Estadual de Educao -1
Seccional da UNDIME- 1
Seccional da CNTE -1
Pais de alunos -2
Estudantes - 2
Total = 12 membros
 172

Conselhos Municipais

FUNDEF - Representantes FUNDEB

Secretaria Municipal da Educao - 1 Representante do Poder Executivo
Municipal, sendo pelo menos 1 da
Secretaria Municipal de Educao - 2
Professores e Diretores de escolas pblicas Professores da educao bsica pblica - 1
do Ensino Fundamental - 1
Diretores da educao bsica pblica -1
Pais de alunos - 1 Pais de alunos - 2

Servidores das escolas pblicas do ensino Servidores tcnico-administrativos das

fundamental - 1 escolas bsicas pblicas - 1
Representantes dos estudantes da educao
bsica pblica - 2
Total = 4 membros Total = 9 membros
Fonte: lei 9.424/1996 e lei 11.494/2007