Vous êtes sur la page 1sur 151

N 581

SNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistr la Prsidence du Snat le 14 juin 2017

PROJET DE LOI
(PROCDURE ACCLRE)

rtablissant la confiance dans laction publique,

PRSENT

au nom de M. douard PHILIPPE,


Premier ministre
Par M. Franois BAYROU,
ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la justice

(Envoy la commission des lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage universel, du Rglement et


dadministration gnrale, sous rserve de la constitution ventuelle dune commission spciale dans les conditions
prvues par le Rglement.)
-3-

Table des matires

Page
EXPOS DES MOTIFS... 5

PROJET DE LOI 13

TUDE DIMPACT 35

AVIS DU CONSEIL DTAT. 141


-5-

EXPOS DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les premires lois du quinquennat doivent viser moraliser la vie


publique.

La transparence lgard des citoyens, la probit des lus, lexemplarit


de leur comportement constituent des exigences dmocratiques fondamentales.
Elles contribuent renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs
reprsentants, comme elles doivent affermir les fondements de notre contrat
social.

Beaucoup a t fait ces dernires annes, et plusieurs lois ont t votes


sur ces sujets : les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives la
transparence de la vie publique, qui ont notamment cr la Haute Autorit pour
la transparence de la vie publique, la loi du 6 dcembre 2013 relative la lutte
contre la fraude fiscale et la grande dlinquance conomique et financire qui a
institu un Procureur de la Rpublique financier, la loi du 20 avril 2016, qui a
renforc les obligations dontologiques des fonctionnaires et, plus rcemment,
la loi du 9 dcembre 2016 relative la transparence, la lutte contre la
corruption et la modernisation de la vie conomique, qui a notamment cr
lAgence franaise anti-corruption.

Ces textes ont impos des rgles dthique et de transparence financire


aux responsables publics, travers des mcanismes de publicit et de contrle
nouveaux.

Cependant de nombreux progrs restent accomplir pour restaurer la


confiance entre les citoyens et leurs lus.

Notre vie publique a aujourdhui besoin dun choc de confiance .

La rforme se dcline en deux volets : un projet loi organique et le


prsent projet de loi ordinaire dont les dispositions sont exposes ci-aprs.
-6-

Elle comporte notamment des dispositions relatives :

- au financement de la vie politique, avec un renforcement du contrle


des comptes des partis politiques et un encadrement de leur financement et de
celui des campagnes lectorales ;

- lexercice du mandat parlementaire, en matire de prvention et de


cessation des conflits dintrts et de cumul de fonctions, notamment
sagissant de lactivit de conseil ;

- aux conditions dembauche et de nomination des collaborateurs des


membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions
excutives locales ;

- linligibilit en cas de crimes ou dinfractions traduisant des


manquements la probit pour les candidats aux lections lgislatives et
snatoriales.

Les dispositions du prsent projet de loi sont les suivantes :

Le titre Ier traite de linligibilit en cas de crimes ou de manquements


dlictuels la probit.

Larticle 1er renforce lexigence de probit des lus du point de vue des
condamnations pnales. Il tend lobligation pour les juridictions rpressives
de prononcer, sauf dcision spcialement motive, une peine complmentaire
dinligibilit pour les crimes et pour une srie dinfractions relatives la
probit, notamment des infractions en matire de faux administratifs (faux et
usage de faux dans un document administratif, dtention de faux document
administratif, faux et usage de faux en criture publique ou authentique,
fourniture frauduleuse de document administratif, fausse dclaration pour
obtention indue dallocation, prestation, paiement ou avantage, obtention
frauduleuse de document administratif), des infractions en matire lectorale
(infractions relatives aux lections, aux listes lectorales, au vote, au
dpouillement, au droulement du scrutin...), des infractions en matire fiscale
(fraude fiscale aggrave), des infractions en matire de dlits dinitis, des
infractions en matire de financement des partis politiques (financement des
campagnes lectorales et des partis politiques), et des manquements aux
obligations dclaratives la Haute Autorit pour la transparence de la vie
publique, dans la mesure o ces infractions portent atteinte la confiance
publique.
-7-

Le titre II est relatif la prvention des conflits dintrts.

Larticle 2 renvoie aux assembles parlementaires le soin, aprs


consultation de lorgane charg de la dontologie parlementaire, de dterminer
des rgles en matire de prvention et de traitement des situations de conflits
dintrts entre un intrt public et des intrts privs dans lesquelles peuvent
se trouver des parlementaires et de prciser les conditions dans lesquelles
chaque dput ou snateur veille faire cesser immdiatement ou prvenir
ces situations, aprs avoir consult, le cas chant, lorgane charg de la
dontologie parlementaire cette fin. Chaque assemble doit galement veiller
la mise en uvre des rgles en la matire dans les conditions dtermines par
son rglement. Enfin, elle dtermine les modalits de tenue dun registre
accessible au public et recensant les cas dans lesquels un parlementaire a
estim devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison dune
situation de conflit dintrts laquelle il pourrait tre confront.

Le titre III traite des dispositions relatives linterdiction de lembauche


de membres de la famille proche des lus et des membres du Gouvernement. Il
instaure une interdiction de compter de la famille proche parmi les membres de
son cabinet ou en tant que collaborateur parlementaire.

Cette interdiction concerne les collaborateurs des parlementaires


(article 4) et des titulaires de fonctions excutives locales (article 5). Un
dcret en conseil des ministres fixe les mmes rgles, conformment la
jurisprudence du Conseil constitutionnel relative la sparation des pouvoirs
(dcisions du Conseil constitutionnel n 2011-192 QPC du 10 novembre 2011
et n 2012-654 DC du 9 aot 2012), lgard du Prsident de la Rpublique et
des membres du Gouvernement.

Les articles 3, 4 et 5 prvoient une incrimination pnale (trois ans de


prison et 45 000 euros damende) en cas de violation de la nouvelle
interdiction faite aux membres du Gouvernement, parlementaires et chefs
dexcutifs locaux demployer ou de nommer des membres de leur famille
proche comme collaborateurs parlementaires ou membres de cabinet. Est
galement prvue une obligation de remboursement des sommes verses en
vertu de contrats conclus en violation de linterdiction.

Larticle 6 prvoit que les contrats en cours qui mconnatraient


linterdiction prvue ci-dessus prennent fin deux mois aprs la publication de
la prsente loi. La rupture du contrat prend la forme dun licenciement.
-8-

Le titre IV du projet de loi est relatif lindemnit des membres du


Parlement.

Son article 7 prvoit que chaque assemble dfinit les rgles par
lesquelles les frais de mandat rellement exposs par chaque parlementaire lui
sont rembourss sur prsentation de justificatifs de ces frais et dans la limite de
plafonds quelle dtermine.

Le titre V du projet de loi traite du financement de la vie politique.

Son chapitre Ier concerne les partis ou groupements politiques et modifie


la loi du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique
afin, notamment, de renforcer la transparence financire et le contrle des
partis.

Les rgles en matire de financement dun parti ou groupement politique


sont renforces dans le respect des dispositions de larticle 4 de la Constitution
selon lequel les partis et groupements politiques se forment et exercent leur
activit librement.

Larticle 8 prvoit que le mandataire financier du parti ou du groupement


politique recueille lensemble des ressources reues par ce dernier et non plus
seulement les dons.

Il prvoit un encadrement des prts consentis par les personnes physiques


qui ne pourront tre accords pour une dure suprieure cinq ans, tout en
renforant les garanties pour le prteur. Un dcret en Conseil dtat fixera le
plafond du prt consenti par prteur ainsi que les conditions dencadrement du
prt afin de garantir quil ne sagit pas de dons dguiss. Les personnes
morales, lexception des partis et groupements politiques ainsi que des
tablissements de crdit ou des socits de financement ayant leur sige social
dans un tat membre de lUnion europenne ou partie laccord sur lEspace
conomique europen, ne pourront plus consentir des prts aux partis et
groupements politiques. Cette mme interdiction sappliquera aux tats
trangers et personnes morales de droit tranger lexception des
tablissements de crdit et socits de financement prcits.

Il regroupe, dans un souci dune plus grande lisibilit, lensemble des


dispositions pnales applicables en cas de mconnaissance des rgles en
matire de financement des partis ou groupements politiques (article 11-5 de la
loi du 11 mars 1988) et harmonise galement le quantum applicable
lensemble des peines encourues en alignant sur celui prvu par
-9-

larticle LO. 135-1 du code lectoral (trois ans demprisonnement et amende


de 45 000 ), lexception de certaines infractions moins graves qui
demeurent punissables dun an demprisonnement et 15 000 damende.

Sagissant du contrle du financement des partis, la loi du 11 mars 1988


impose actuellement aux partis ou groupements de recourir un mandataire
charg de grer les fonds (une association ou une personne physique). Un
contrle du respect des obligations comptables et financires des partis et
groupements politiques est exerc par la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques (CNCCFP). Une certification des
comptes est prvue par deux commissaires aux comptes, si les ressources
annuelles du parti dpassent 230 000 , ou par un commissaire aux comptes, si
ce seuil nest pas atteint.

Larticle 8 renforce le dispositif en prvoyant que les partis politiques


doivent tenir une comptabilit selon un rglement tabli par lAutorit des
normes comptables. Cette comptabilit devra inclure les comptes de toutes les
organisations territoriales du parti ou groupement afin de permettre la
CNCCFP de disposer dun primtre de contrle consolid. Linformation de
la CNCCFP est par ailleurs renforce puisque la liste des personnes ayant
consenti des dons ou vers des cotisations chaque parti ou groupement devra
dsormais tre accompagne du montant des dons ou cotisations. Ces
informations ne seront pas publiques mais permettront la CNCCFP dtre
mme dexercer les contrles que la loi lui confie.

Enfin, larticle 11-7 de la loi du 11 mars 1988 est modifi afin de prvoir
une publication dtaille des comptes des partis et groupements politiques au
Journal officiel de la Rpublique franaise.

Le chapitre II renforce les rgles de financement et de transparence des


campagnes lectorales.

Larticle 9 prvoit un encadrement des prts consentis par les personnes


physiques qui ne pourront tre accords pour une dure suprieure cinq ans
tout en renforant les garanties pour le prteur. Les personnes morales,
lexception des partis et groupements politiques ainsi que des tablissements
de crdit ou des socits de financement ayant leur sige social dans un tat
membre de lUnion europenne ou partie laccord sur lEspace conomique
europen, ne pourront plus consentir des prts aux partis et groupements
politiques. Cette mme interdiction sappliquera aux tats trangers et
personnes morales de droit tranger lexception des tablissements de crdit
et socits de financement prcits.
- 10 -

Larticle 9 renforce, en outre, la transparence du financement des


campagnes lectorales. Il prvoit que les reus dlivrs aux donateurs, la liste
des donateurs et le montant total de leurs dons sont communiqus la
CNCCFP.

Il regroupe, dans un souci dune plus grande lisibilit, lensemble des


dispositions pnales applicables en cas de mconnaissance des rgles en
matire de financement des partis ou groupements politiques (article L. 113-1
du code lectoral) et harmonise galement le quantum applicable lensemble
des peines encourues relatives au financement des campagnes en alignant sur
celui prvu par larticle LO. 135-1 du code lectoral (trois ans
demprisonnement et amende de 45 000 ), lexception de certaines
infractions moins graves qui demeurent punissables dun an
demprisonnement et 15 000 damende.

En outre, larticle 9 tend aux oprations rfrendaires, les rgles dcrites


plus haut relatives au financement par les prts en modifiant larticle L. 558-37
du code lectoral.

Le chapitre III comporte des dispositions relatives laccs au


financement pour les partis et groupements politiques ainsi que pour les
candidats aux lections. Il sagit dassurer le financement lgal et transparent
de la vie politique, en vue de favoriser, conformment aux articles 2 et 4 de la
Constitution, lgalit de tous devant le suffrage, les expressions pluralistes des
opinions et la participation quitable des partis et groupements politiques la
vie dmocratique de la Nation.

Larticle 10 cre un mdiateur du crdit charg de faciliter laccs des


candidats et partis politiques aux prts accords par les tablissements de
crdit. Ce mdiateur pourra tre saisi par tout candidat ou parti afin dexercer
une mission de conciliation auprs des tablissements financiers ayant rejet
une demande de prt. Il sera nomm selon les modalits prvues au cinquime
alina de larticle 13 de la Constitution. Sa nomination seffectue ainsi par
dcret du Prsident de la Rpublique, aprs avis des commissions comptentes
en matire de lois lectorales et avis du Gouverneur de la Banque de France.

Pour tenir compte de ce mode de nomination, larticle 11 modifie le


tableau annex la loi n 2010-838 du 23 juillet 2010 relative lapplication
du cinquime alina de larticle 13 de la Constitution.

Le financement de la vie politique ne doit pas tre dpendant de la


bonne volont des banques de consentir ou non un prt. Leur apprciation
- 11 -

du risque de crdit, pour lgitime quelle soit, ne saurait empcher que des
candidats ou partis politiques dont la reprsentativit nest pas conteste
soient tributaires de laccord de banques prives pour pouvoir concourir au
suffrage des Franais. Le risque financier ou li la rputation oppos par
de nombreux tablissements financiers ne doit pas faire obstacle une
candidature dont limmense majorit des Franais, quel que soit leur vote,
estimerait la prsence au scrutin lgitime.

En consquence, par larticle 12, le Gouvernement est habilit crer


par ordonnance une Banque de la dmocratie, qui pourra tre un
tablissement dot de la personnalit morale, tre adosse un
tablissement de crdit existant ou prendre la forme dun mcanisme de
financement spcifique, dont la mission sera de consentir des prts, avances
ou garanties, sur la base de critres transparents permettant dapprcier la
solvabilit du parti ou du candidat, tels que le patrimoine dtenu par le parti
ou un mcanisme de caution par des particuliers sympathisants, de manire
prserver le bon usage des deniers publics. Sa gouvernance et les
mcanismes doctroi de prt, avances ou garanties seront indpendants de
toute pression de lautorit politique.

Le titre VI est relatif aux reprsentants au Parlement europen.

Son article 13 tend aux reprsentants franais au Parlement europen les


dispositions relatives aux obligations fiscales et aux rgles dincompatibilit
nonces par le titre II du projet de loi organique. Sont ainsi modifies la loi
n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique et
la loi n 77-729 du 7 juillet 1977 relative llection des reprsentants au
Parlement europen.

Enfin, larticle 14 dfinit les modalits dentre en vigueur des nouvelles


incompatibilits prvues larticle 13.
- 13 -

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la


justice,

Vu larticle 39 de la Constitution,

Dcrte :

Le prsent projet de loi rtablissant la confiance dans laction


publique, dlibr en Conseil des ministres aprs avis du Conseil dtat,
sera prsent au Snat par le ministre dtat, garde des sceaux, ministre de
la justice, qui sera charg den exposer les motifs et den soutenir la
discussion.

------

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES LA PEINE DINLIGIBILIT


EN CAS DE CRIMES OU DE MANQUEMENTS A LA PROBIT

Article 1er

 Le code pnal est ainsi modifi :

 1 Aprs larticle 131-26-1, est insr un article 131-26-2 ainsi rdig :

 Art. 131-26-2. - Par drogation au huitime alina de larticle 131-26


et larticle 131-26-1, la peine complmentaire dinligibilit mentionne
au 2 de larticle 131-26 et larticle 131-26-1 est encourue de plein droit
pour les crimes, ainsi que les dlits suivants, et son prononc est obligatoire
lencontre de toute personne coupable de ces mmes infractions :
- 14 -

 - les dlits prvus aux articles 432-10 432-15, 433-1 et 433-2,


434-9, 434-9-1, 434-43-1, 435-1 435-10, et 445-1 445-2-1 du code
pnal, ainsi que le blanchiment de ces dlits ;

 - les dlits prvus aux articles 441-2 441-6 du code pnal ;

 - les dlits prvus aux articles L. 86 L. 88-1, L. 91 L. 104, L. 106


L. 109, L. 111, L. 113 et L. 116 du code lectoral ;

 - les dlits prvus aux articles 1741 et 1743 du code gnral des
impts, lorsquils sont commis en bande organise ou lorsquils rsultent
dun des comportements mentionns aux 1 5 de larticle L. 228 du livre
des procdures fiscales, ainsi que le blanchiment de ces dlits ;

 - les dlits prvus aux articles L. 465-1 L. 465-3-3 du code


montaire et financier ;

 - les dlits prvus aux articles L. 113-1 du code lectoral et 11-5 de


la loi n 88-227 du 11 mars 1988 ;

 - les dlits prvus aux articles LO 135-1 du code lectoral et 26 de la


loi n 2013-907 du 11 octobre 2013.

 Toutefois, la juridiction peut, par une dcision spcialement motive,


dcider de ne pas prononcer cette peine, en considration des circonstances
de linfraction et de la personnalit de son auteur. ;

 2 Les derniers alinas des articles 432-17 et 433-22 sont supprims ;

 3 larticle 711-1, les mots : de la loi n 2017-258 du


28 fvrier 2017 relative la scurit publique sont remplacs par les
mots : de la loi n xxx du xxx rtablissant la confiance dans laction
publique .
- 15 -

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES LA PRVENTION DES CONFLITS


DINTRTS

Article 2

 Larticle 4 quater de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958


relative au fonctionnement des assembles parlementaires, est remplac par
les dispositions suivantes :

 Art. 4 quater. - Chaque assemble, aprs consultation de lorgane


charg de la dontologie parlementaire, dtermine des rgles destines
prvenir et faire cesser les conflits dintrts entre un intrt public et des
intrts privs dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires.

 Elle prcise les conditions dans lesquelles chaque dput ou snateur


veille faire cesser immdiatement ou prvenir les situations de conflit
dintrts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, aprs avoir
consult, le cas chant, lorgane charg de la dontologie parlementaire
cette fin.

 Elle veille la mise en uvre de ces rgles dans les conditions


dtermines par son rglement.

 Elle dtermine galement les modalits de tenue dun registre


accessible au public, recensant les cas dans lesquels un parlementaire a
estim devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison dune
situation de conflit dintrts telle quelle est dfinie au premier alina du
prsent article.
- 16 -

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES A LINTERDICTION DE LEMPLOI


DE MEMBRES DE LA FAMILLE DES LUS
ET DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT

Article 3

 I. - Le fait, pour un membre du Gouvernement, de compter une


personne de sa famille parmi les membres de son cabinet en
mconnaissance de la rglementation applicable est puni dune peine de
trois ans demprisonnement et de 45 000 damende.

 Le membre du Gouvernement est tenu de rembourser les sommes qui


ont t verses son collaborateur dans les conditions fixes par dcret en
Conseil dtat.

 II. - Aprs larticle 10 de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013


relative la transparence de la vie publique, il est insr un article 10 bis
ainsi rdig :

 Art. 10 bis. - Un dcret en Conseil dtat prvoit les conditions dans


lesquelles une personne de la famille dun membre du Gouvernement,
lorsquelle est employe au sein dun cabinet ministriel, informe de cette
situation et de ce lien familial la Haute Autorit pour la transparence de la
vie publique et le ministre dont elle est le collaborateur. La Haute Autorit
peut faire usage du pouvoir dinjonction prvu larticle 10.

Article 4

 Aprs larticle 8 de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958


relative au fonctionnement des assembles parlementaires, il est insr un
article 8 bis ainsi rdig :

 Art. 8 bis. - I. - Il est interdit un dput ou un snateur demployer


en tant que collaborateur parlementaire au sens du rglement de
lassemble dont il est membre :

 1 Son conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit ou


concubin ;
- 17 -

 2 Ses parents, enfants, frres et surs ainsi que leur conjoint,


partenaire li par un pacte civil de solidarit ou concubin ;

 3 Ses grands-parents, ses petits-enfants et les enfants de ses frres et


surs ;

 4 Les parents, enfants et frres et surs de son conjoint, partenaire


li par un pacte civil de solidarit ou concubin.

 La violation de cette interdiction emporte la nullit du contrat. Cette


nullit ne donne lieu aucune restitution entre les parties.

 Le rglement de lassemble parlementaire dtermine les modalits


selon lesquelles le dput ou le snateur rembourse les sommes verses en
vertu des contrats conclus en violation de linterdiction mentionne au
premier alina ainsi que les autres sanctions quil encourt.

 Le fait, pour un dput ou un snateur, demployer un collaborateur


en mconnaissance de linterdiction mentionne au premier alina est puni
dune peine de trois ans demprisonnement et de 45 000 damende.

 II. - Le rglement de chaque assemble parlementaire prvoit les


conditions dans lesquelles un membre de la famille dun parlementaire
appartenant lune des catgories de personnes dfinies au I, lorsquil est
employ en tant que collaborateur dun parlementaire, est tenu dinformer
sans dlai de cette embauche et de ce lien familial la Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique et le dput ou le snateur dont il est le
collaborateur.

Article 5

 I. - Larticle 110 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant


dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale est ainsi
modifi :

 1 Le premier alina est prcd dun I ;

 2 Aprs le premier alina sont insrs huit alinas ainsi rdigs :

 Toutefois, il est interdit lautorit territoriale de compter parmi les


membres de son cabinet :
18
- 18 -

 1 Son conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit ou


concubin ;

 2 Ses parents, enfants, frres et surs ainsi que leur conjoint,


partenaire li par un pacte civil de solidarit ou concubin ;

 3 Ses grands-parents, ses petits-enfants et les enfants de ses frres et


surs ;

 4 Les parents, enfants et frres et surs de son conjoint, partenaire


li par un pacte civil de solidarit ou concubin ;

 La violation de cette interdiction emporte de plein droit la cessation


du contrat.

 Un dcret en Conseil dtat dtermine les modalits selon lesquelles


lautorit territoriale rembourse les sommes verses un collaborateur
employ en violation de linterdiction prvue au deuxime alina.

 II. - Le fait, pour lautorit territoriale, demployer un collaborateur


en violation de linterdiction prvue au I est puni dune peine de trois ans
demprisonnement et de 45 000 damende. ;

 3 Le deuxime alina est prcd dun III .

 II. - Les dispositions du I et du II de larticle 110 de la loi mentionne


au premier alina, dans leur rdaction issue de la prsente loi, sont
applicables la commune et au dpartement de Paris et, compter du
1er janvier 2019, la Ville de Paris.

Article 6

 I. - Lorsque le contrat de travail en cours au jour de la publication de la


prsente loi mconnat les dispositions de larticle 8 de
lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement
des assembles parlementaires dans leur rdaction rsultant de larticle 4 de
la prsente loi, il prend fin de plein droit deux mois aprs cette publication.

 La rupture du contrat constitue un licenciement fond sur la prsente


loi. Ce motif constitue une cause relle et srieuse.

 Le parlementaire notifie le licenciement son collaborateur dans les


quinze jours suivant la publication de la prsente loi. Il lui remet dans le
- 19 -

mme dlai les documents prvus aux articles L. 1234-19, L. 1234-20 et


R. 1234-9 du code du travail.

 La priode qui stend entre la notification du licenciement et la


rupture de plein droit mentionne au premier alina constitue le dlai de
pravis quelles que soient lanciennet du collaborateur et la dure de
pravis prvue au contrat.

 Le collaborateur bnficie des indemnits mentionnes aux


articles L. 1234-5, L. 1234-9 et L. 3141-28 du code du travail lorsquil
remplit les conditions prvues. Les indemnits sont supportes par
lassemble parlementaire dans les conditions fixes par son rglement.

 Le parlementaire nest pas pnalement responsable de linfraction


prvue larticle 8 bis de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958
lorsque cette infraction est commise pendant les deux mois suivant la
publication de la prsente loi.

 II. - Lorsquun collaborateur est employ, au jour de la publication de


la prsente loi, en violation des dispositions du I de larticle 110 de la
loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la
fonction publique territoriale dans leur rdaction rsultant de larticle 5 de
la prsente loi, le contrat prend fin de plein droit deux mois aprs cette
publication.

 Lautorit territoriale notifie le licenciement son collaborateur dans


les quinze jours suivant la publication de la prsente loi. La priode qui
stend entre la notification du licenciement et la rupture de plein droit
mentionne lalina ci-dessus constitue le dlai de pravis quelle que soit
la dure de pravis applicable.

 Lautorit territoriale nest pas pnalement responsable de linfraction


prvue au II de larticle 110 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 lorsque
cette infraction est commise pendant les deux mois suivant la publication
de la prsente loi.
- 20 -

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES LINDEMNIT


DES MEMBRES DU PARLEMENT

Article 7

 Aprs larticle 4 quater de lordonnance n 58-1100 du


17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles
parlementaires, il est insr un article 4 sexies ainsi rdig :

 Art. 4 sexies. - Chaque assemble parlementaire dfinit les


conditions dans lesquelles les frais de mandat rellement exposs par
chaque dput et snateur lui sont rembourss, dans la limite de plafonds
quelle dtermine, sur prsentation de justificatifs de ces frais.

TITRE V

DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT


DE LA VIE POLITIQUE

CHAPITRE IER

Dispositions applicables aux partis et groupements politiques

Article 8

 I. - La loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence


financire de la vie politique est ainsi modifie :

 1 A larticle 11, les mots : des fonds sont remplacs par les mots :
lensemble de leurs ressources, y compris les aides prvues
larticle 8, ;

 2 Au quatrime alina de larticle 11-1, les mots : tous les dons


reus sont remplacs par les mots : lensemble des ressources reues ;

 3 Au dernier alina de larticle 11-2, les mots : tous les dons reus
sont remplacs par les mots : lensemble des ressources reues ;

 4 Aprs larticle 11-3, il est insr un article 11-3-1 ainsi rdig :


- 21 -

 Art. 11-3-1. - Les personnes physiques peuvent consentir des prts


aux partis ou groupements politiques dans les conditions suivantes ds lors
que ces prts ne sont pas effectus titre habituel.

 Ces prts ne peuvent excder une dure de cinq ans. Un dcret en


Conseil dtat fixe le plafond et les conditions dencadrement du prt
consenti pour garantir quil ne constitue pas un don dguis.

 Le parti ou groupement politique doit fournir au prteur les


informations concernant les caractristiques du prt sagissant du taux
dintrt applicable, du montant total du prt, de sa dure, de ses modalits
et conditions de remboursement.

 Le parti ou groupement politique informe le prteur des


consquences lies la dfaillance de lemprunteur.

 Il communique la Commission nationale des comptes de campagne


et des financements politiques, lors du dpt annuel de ses comptes, une
copie du contrat de prt accord. Il lui adresse chaque anne un tat du
remboursement du prt.

 5 Larticle 11-4 est ainsi modifi :

 a) Le troisime alina est complt par une phrase ainsi rdige :

 Les personnes morales, lexception des partis et groupements


politiques ainsi que des tablissements de crdit et socits de financement
ayant leur sige social dans un tat membre de lUnion europenne ou
partie laccord sur lEspace conomique europen, ne peuvent consentir
des prts aux partis et groupements politiques. ;

 b) Le quatrime alina est remplac par les dispositions suivantes :

 Lassociation de financement ou le mandataire financier dlivre au


donateur un reu pour chaque don. Un dcret en Conseil dtat fixe les
conditions dtablissement, dutilisation et de transmission du reu la
Commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques. Dans les conditions fixes par un dcret en Conseil dtat pris
aprs avis de la Commission nationale de linformatique et des liberts, le
parti ou groupement bnficiaire communique chaque anne la
Commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques la liste des personnes ayant consenti lui verser un ou plusieurs
dons ou cotisations, ainsi que le montant de ceux-ci. ;

 c) Le sixime alina est complt par une phrase ainsi rdige :


- 22 -

 Ils ne peuvent recevoir des prts dun tat tranger ou dune


personne morale de droit tranger, lexception des tablissements de
crdit ou socits de financement mentionns au troisime alina. ;

 6 Larticle 11-5 est remplac par les dispositions suivantes :

 Art. 11-5. - Les personnes qui ont vers un don ou consenti un prt
un ou plusieurs partis politiques en violation des articles 11-3-1 et 11-4
sont punis de trois ans demprisonnement et dune amende de 45 000 .

 Les mme peines sont applicables au bnficiaire du don ou du prt


consenti :

 1 Par une personne physique en violation de larticle 11-3-1 et du


cinquime alina de larticle 11-4 ;

 2 Par une mme personne physique un seul parti politique en


violation du premier alina du mme article 11-4 ;

 3 Par une personne morale, y compris de droit tranger, en violation


de larticle 11-4. ;

 7 Larticle 11-7 est remplac par les dispositions suivantes :

 Art. 11-7. - I. - Les partis ou groupements bnficiaires de tout ou


partie des dispositions des articles 8 11-4 ont lobligation de tenir une
comptabilit selon un rglement tabli par lAutorit des normes
comptables.

 Cette comptabilit doit retracer tant les comptes du parti ou


groupement politique que ceux de tous les organismes, socits ou
entreprises dans lesquels le parti ou groupement dtient la moiti du capital
social ou des siges de lorgane dadministration ou exerce un pouvoir
prpondrant de dcision ou de gestion. Elle inclut les comptes de toutes
les organisations territoriales du parti ou groupement politique.

 Les comptes de ces partis ou groupements sont arrts chaque anne.

 II. - Les comptes sont certifis par deux commissaires aux comptes,
si les ressources annuelles du parti ou du groupement dpassent 230 000 ,
ou par un commissaire aux comptes.

 Les comptes sont dposs dans le premier semestre de lanne


suivant celle de lexercice la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques institue larticle L. 52-14 du
code lectoral, qui assure leur publication au Journal officiel de la
- 23 -

Rpublique franaise. Les partis ou groupements transmettent galement,


dans les annexes de ces comptes, les montants et les conditions doctroi des
emprunts souscrits ou consentis par eux, lidentit des prteurs ainsi que les
flux financiers avec les candidats tenus dtablir un compte de campagne
en application de larticle L. 52-12 du mme code.

 Lors de la publication des comptes, la commission indique les


montants consolids des emprunts souscrits rpartis par catgories de
prteurs, types de prts ainsi que lidentit des prteurs et les flux financiers
nets avec les candidats.

 Si la commission constate un manquement aux obligations prvues


au prsent article, elle peut priver, pour une dure maximale de trois ans,
un parti ou groupement politique du bnfice des dispositions des
articles 8 10 de la prsente loi et de la rduction dimpt prvue au 3 de
larticle 200 du code gnral des impts pour les dons et cotisations
consentis son profit, compter de lanne suivante.

 La commission demande, le cas chant, communication de toutes


les pices comptables et de tous les justificatifs ncessaires au bon
accomplissement de sa mission de contrle. ;

 8 A larticle 11-8, les mots : recevoir des dons de personnes


identifies sont remplacs par les mots : percevoir des ressources et
les mots : deuxime alina sont remplacs par les mots : quatrime
alina du III ;

 9 Larticle 11-9 est remplac par les dispositions suivantes :

 Art. 11-9. - I. - Le fait de ne pas communiquer, de sa propre initiative


ou la demande de la Commission nationale des comptes de campagne et
des financements politiques, les informations quun parti ou groupement
politique est tenu de communiquer cette dernire en application du
quatrime alina de larticle 11-4 et du II de larticle 11-7 est puni de
trois ans demprisonnement et de 45 000 damende.

 II. - Le fait, pour un parti ou groupement politique, bnficiaire dun


prt conclu dans les conditions prvues larticle 11-3-1, de ne pas
communiquer la Commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques les documents prvus au dernier alina de cet
article est puni dun an demprisonnement et de 15 000 damende. ;

 10 Larticle 11-9 devient larticle 12 ;


- 24 -

 11 Au premier alina de larticle 19, les mots : n 2017-286 du


6 mars 2017 tendant renforcer les obligations comptables des partis
politiques et des candidats sont remplacs par les mots : n xxx du
xxx.

 II. - Les dispositions du prsent article entrent en vigueur le


er
1 janvier 2018. Les dispositions des 1 3 et 7 du I sappliquent
compter du premier exercice des partis ou groupements politiques ouvert
postrieurement au 31 dcembre 2017.
- 25 -

CHAPITRE II

Dispositions applicables aux campagnes lectorales

Article 9

 I. - Le code lectoral est ainsi modifi :

 1 Aprs larticle L. 52-7, il est insr un article L. 52-7-1 ainsi


rdig :

 Art. L. 52-7-1. - Les personnes physiques peuvent consentir des prts


un candidat dans les conditions suivantes ds lors que ces prts ne sont
pas effectus titre habituel.

 Ces prts ne peuvent excder une dure de cinq ans. Un dcret en


Conseil dtat fixe le plafond et les conditions dencadrement du prt
consenti pour garantir quil ne constitue pas un don dguis.

 Le candidat bnficiaire du prt doit fournir au prteur les


informations concernant les caractristiques du prt sagissant du taux
dintrt applicable, du montant total du prt, de sa dure, de ses modalits
et conditions de remboursement.

 Le candidat bnficiaire du prt informe le prteur des consquences


lies la dfaillance de lemprunteur.

 Il adresse la Commission nationale des comptes de campagne et


des financements politiques chaque anne un tat du remboursement du
prt. ;

 2 Larticle L. 52-8 est ainsi modifi :

 a) Le deuxime alina est complt par une phrase ainsi rdige :

 Les personnes morales, lexception des partis et groupements


politiques ainsi que des tablissements de crdit ou socits de financement
ayant leur sige social dans un tat membre de lUnion europenne ou
partie laccord sur lEspace conomique europen, ne peuvent consentir
des prts un candidat. ;
- 26 -

 b) Le cinquime alina est complt par une phrase ainsi rdige :

 Il ne peut recevoir des prts dun tat tranger ou dune personne


morale de droit tranger, lexception des tablissements de crdit ou
socits de financement mentionns au deuxime alina. ;

 3 Larticle L. 52-10 est remplac par les dispositions suivantes :

 Art. L. 52-10. - Lassociation de financement lectorale ou le


mandataire financier dlivre au donateur un reu pour chaque don. Un
dcret en Conseil dtat fixe les conditions dtablissement, dutilisation et
de transmission du reu la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques. Dans les conditions fixes par un
dcret en Conseil dtat pris aprs avis de la Commission nationale de
linformatique et des liberts, le candidat communique la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques la liste
des donateurs, ainsi que le montant des dons. ;

 4 Au deuxime alina de larticle L. 52-12, aprs les mots :


accompagn des justificatifs de ses recettes , sont insrs les mots : ,
notamment dune copie des contrats de prts conclus en application de
larticle L. 52-7-1, ;

 5 Larticle L. 113-1 est remplac par les dispositions suivantes :

 Art. L. 113-1. - I. - Sera puni de trois ans demprisonnement et


de 45 000 damende tout candidat en cas de scrutin uninominal ou
binominal, ou tout candidat tte de liste en cas de scrutin de liste, qui :

 1 Aura, en vue de financer une campagne lectorale, recueilli des


fonds en violation des prescriptions de larticle L. 52-4 ;

 2 Aura accept des fonds en violation des dispositions de


larticle L. 52-7-1, L. 52-8 ou L. 308-1 ;

 3 Aura dpass le plafond des dpenses lectorales fix en


application de larticle L. 52-11 ;

 4 Naura pas respect les formalits dtablissement du compte de


campagne prvues par les articles L. 52-12 et L. 52-13 ;

 5 Aura fait tat, dans le compte de campagne ou dans ses annexes,


dlments comptables sciemment minors.
- 27 -

 II. - Sera puni dun an demprisonnement et de 15 000 damende


tout candidat en cas de scrutin uninominal ou binominal, ou tout candidat
tte de liste en cas de scrutin de liste, qui :

 1 Aura bnfici, sur sa demande ou avec son accord exprs,


daffichages ou de publicit commerciale ne respectant pas les dispositions
des articles L. 51 et L. 52-1 ;

 2 Aura bnfici, sur sa demande ou avec son accord exprs, de la


diffusion auprs du public dun numro dappel tlphonique ou
tlmatique gratuit.

 III. - Sera puni de trois ans demprisonnement et de 45 000


damende quiconque aura, en vue dune campagne lectorale, accord un
don ou un prt en violation des dispositions des articles L. 52-7-1 et
L. 52-8.

 Lorsque le donateur ou le prteur sera une personne morale, les


dispositions de lalina ci-dessus seront applicables ses dirigeants de droit
ou de fait.

 IV. - Sera puni de trois ans demprisonnement et de 45 000


damende quiconque aura, pour le compte dun candidat, dun binme de
candidats ou dun candidat tte de liste, sans agir sur sa demande, ou sans
avoir recueilli son accord exprs, effectu une dpense de la nature de
celles prvues larticle L. 52-12.

 V. - Sera puni dun an demprisonnement et de 15 000 damende le


fait, pour un candidat bnficiaire dun prt conclu dans les conditions
prvues larticle L. 52-7-1, de ne pas transmettre la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques le
document mentionn au dernier alina de cet article. ;

 6 Larticle L. 558-37 est ainsi modifi :

 a) Aprs le troisime alina, il est insr quatre alinas ainsi rdigs :

 Les personnes physiques peuvent consentir des prts pour le


financement dactions tendant favoriser ou dfavoriser le recueil des
soutiens dans les conditions suivantes ds lors que ces prts ne sont pas
effectus titre habituel.

 Ces prts ne peuvent excder une dure de cinq ans. Un dcret en


Conseil dtat fixe le plafond et les conditions dencadrement du prt
consenti pour garantir quil ne constitue pas un don dguis.
- 28 -

 Le parti ou groupement politique bnficiaire du prt en vue du


financement dactions tendant favoriser ou dfavoriser le recueil des
soutiens doit fournir au prteur les informations concernant les
caractristiques du prt sagissant du taux dintrt applicable, du montant
total du prt, de sa dure, de ses modalits et conditions de remboursement.

 Le candidat bnficiaire du prt informe le prteur des consquences


lies la dfaillance de lemprunteur. ;

 b) Le cinquime alina est complt par la phrase suivante :

 Les personnes morales, lexception des partis et groupements


politiques ainsi que des tablissements de crdit ou socits de financement
ayant leur sige social dans un tat membre de lUnion europenne ou
partie laccord sur lEspace conomique europen, ne peuvent consentir
des prts en vue du financement de telles actions. ;

 c) Au dernier alina, la rfrence : II est remplace par la


rfrence : III ;

 7 Au 1 de larticle L. 558-46, les mots : des 1 5 du I de


larticle L. 113-1 et du II du mme article sont remplacs par les mots :
des I, III et V de larticle L. 113-1 ;

 8 Au 1 de larticle L. 562, les mots : et L. 113-1 (1 5 du I et


II) sont remplacs par les mots : et L. 113-1 (I, III et V) ;

 9 A larticle L. 388, les mots : loi n 2017-286 du 6 mars 2017


tendant renforcer les obligations comptables des partis politiques et des
candidats sont remplacs par les mots : loi n xxx du xxx.

 II. - Les dispositions du prsent article entrent en vigueur le


er
1 janvier 2018.

CHAPITRE III

Accs au financement et pluralisme

Article 10

 I. - Il est institu un mdiateur du crdit aux candidats et aux partis


politiques charg de concourir, en facilitant le dialogue entre les candidats
et les partis politiques dune part, les tablissements de crdit dautre part,
- 29 -

au financement lgal et transparent de la vie politique, en vue de favoriser,


conformment aux articles 2 et 4 de la Constitution, lgalit de tous devant
le suffrage, les expressions pluralistes des opinions et la participation
quitable des partis et groupements politiques la vie dmocratique de la
Nation.

 II. - Tout candidat, groupement ou parti politique peut saisir le


mdiateur afin quil exerce une mission de conciliation auprs des
tablissements financiers ayant rejet ses demandes de prt.

 Le mdiateur favorise ou suscite toute solution de conciliation propre


assurer le financement de la campagne des candidats, groupements ou
partis politiques prsentant des garanties de solvabilit suffisantes.

 Les constatations du mdiateur et les dclarations recueillies au cours


de la mdiation ne peuvent tre divulgues aux tiers ni invoques ou
produites dans le cadre dune instance juridictionnelle civile sans laccord
des parties.

 III. - Le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques est


nomm par dcret du Prsident de la Rpublique pour une dure de six ans
non renouvelable, aprs avis des commissions comptentes en matire de
lois lectorales, conformment la loi organique n 2010-837 du
23 juillet 2010 relative lapplication du cinquime alina de larticle 13
de la Constitution, et aprs avis du gouverneur de la Banque de France.

 IV. - Le secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code


montaire et financier nest pas opposable au mdiateur du crdit aux
candidats et aux partis politiques.

 V. - Le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques


prsente au Parlement un rapport priodique dans lequel il fait un bilan de
son activit et peut prsenter des recommandations relatives laccs des
candidats et partis politiques au crdit.

 VI. - Les modalits dapplication du prsent article sont fixes par


dcret en Conseil dtat.

 VII. - Le prsent article est applicable en Polynsie franaise, dans les


les Wallis et Futuna et en Nouvelle-Caldonie.
- 30 -

Article 11

 Aprs la 43e ligne du tableau annex la loi n 2010-838 du


23 juillet 2010 relative lapplication du cinquime alina de larticle 13
de la Constitution, il est insr une ligne ainsi rdige :

Mdiateur du crdit aux Commission comptente en



candidats et aux partis politiques matire de lois lectorales

Article 12

 I. - Dans les conditions prvues larticle 38 de la Constitution, le


Gouvernement est autoris prendre par ordonnance, dans un dlai de
douze mois compter de la publication de la prsente loi, les mesures
relevant du domaine de la loi ncessaires pour que les candidats, partis et
groupements politiques soumis la loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative
la transparence financire de la vie politique puissent, en cas de
dfaillance avre du march, le cas chant aprs intervention du
mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques, assurer le
financement de campagnes lectorales et de la vie politique par lobtention
de prts, avances ou garanties.

 Ce dispositif peut prendre la forme dune structure ddie, le cas


chant adosse un oprateur existant, ou dun mcanisme spcifique de
financement. Lordonnance en prcise les rgles de fonctionnement, dans
des conditions garantissant la fois limpartialit des dcisions prises, en
vue dassurer le pluralisme de la vie politique, et la viabilit financire du
dispositif mis en place.

 II. - Un projet de loi de ratification est dpos devant le Parlement dans


un dlai de trois mois compter de la publication de lordonnance.
- 31 -

TITRE VI

DISPOSITIONS RELATIVES AUX REPRSENTANTS


AU PARLEMENT EUROPEN

Article 13

 I. - Le 1 du I de larticle 11 de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013


relative la transparence de la vie publique est complt par les mots : ,
dont la dclaration dintrts mentionne, outre les lments mentionns au
III de larticle 4, les participations directes ou indirectes dtenues la date
de leur entre en fonctions qui leur confrent le contrle dune socit dont
lactivit consiste principalement dans la fourniture de conseils ; .

 II. - La loi n 77-729 du 7 juillet 1977 relative llection des


reprsentants au Parlement europen est ainsi modifie :

 1 Aprs larticle 5-2, est insr un article 5-3 ainsi rdig :

 Art. 5-3. - Ladministration fiscale transmet au prsident de la Haute


Autorit pour la transparence de la vie publique et au reprsentant au
Parlement europen, dans le mois suivant la date de son entre en fonction,
une attestation constatant sil a satisfait ou non, cette date et en ltat des
informations dont dispose ladministration fiscale, aux obligations de
dclaration et de paiement des impts dont il est redevable. Est rput
satisfaire ces obligations de paiement le reprsentant qui a, en labsence
de toute mesure dexcution du comptable, acquitt ses impts ou constitu
des garanties juges suffisantes par le comptable, ou, dfaut, conclu un
accord contraignant avec le comptable en vue de payer ses impts, ainsi
que les ventuels intrts chus, pnalits ou amendes, condition quil
respecte cet accord.

 Lattestation mentionne au premier alina ne constitue pas une prise


de position formelle de ladministration fiscale sur la situation fiscale du
reprsentant au Parlement europen.

 Lorsque ladministration fiscale estime que le reprsentant au


Parlement europen ne satisfait pas aux obligations mentionnes au premier
alina et que cette apprciation nest pas conteste par le reprsentant, ou
lorsquil a t statu par une dcision juridictionnelle devenue irrvocable
confirmant tout ou partie des manquements, le reprsentant met sans dlai
sa situation fiscale en conformit avec les dispositions applicables.
Ladministration fiscale en informe le prsident de la Haute Autorit pour
la transparence de la vie publique.
- 32 -

 En labsence de mise en conformit, le Conseil dtat statuant au


contentieux, saisi par le prsident de la Haute Autorit pour la transparence
de la vie publique inform par ladministration fiscale, peut mettre fin au
mandat du reprsentant au Parlement europen. ;

 2 Larticle 6 est ainsi modifi :

 a) Au deuxime alina, aprs les mots : lalina prcdent , sont


insrs les mots : , hormis celui mentionn larticle LO 146-2 du code
lectoral, ;

 b) Avant le dernier alina, il est insr un alina ainsi rdig :

 Au plus tard trois mois aprs son entre en fonction ou, en cas de
contestation de son lection, de la date de la dcision du Conseil dtat
statuant au contentieux, le reprsentant au Parlement europen qui se
trouve dans un cas dincompatibilit mentionn larticle LO 146-2 du
code lectoral se met en conformit avec les dispositions de cet article, soit
en cdant tout ou partie de la participation, soit en prenant les dispositions
ncessaires pour que tout ou partie de celle-ci soit gre, pendant la dure
de son mandat, dans des conditions excluant tout droit de regard de sa
part. ;

 c) Au dernier alina, les mots : lun et lautre sont remplacs par


les mots : tous ces ;

 3 Le premier alina de larticle 26 est ainsi rdig :

 La prsente loi, dans sa rdaction rsultant de la loi n xxx du xxx,


est applicable : .

 III. - Le 1 du II est applicable aux mandats en cours la date de


publication de la prsente loi.

 Ladministration fiscale dispose dun dlai de trois mois compter de


la publication de la prsente loi pour transmettre lattestation prvue par ces
dispositions. Cette attestation constate la situation fiscale la date de
publication de la prsente loi.

 IV. - Le prsent article est applicable en Polynsie franaise, dans les


les Wallis et Futuna et en Nouvelle-Caldonie.
- 33 -

Article 14

 I. - Dans un dlai de trois mois compter de lentre en vigueur de la


prsente loi, tout reprsentant franais au Parlement europen complte la
dclaration dintrts mentionne au III de larticle 4 de la loi n 2013-907
du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique quil a
adresse, en application du 1 du I de larticle 11 de cette mme loi, au
prsident de la Haute Autorit, afin dy faire figurer les lments prvus au
1 du I de cet article 11 dans sa rdaction rsultant de larticle 12 de la
prsente loi.

 II. - Tout reprsentant franais au Parlement europen qui se trouve, au


moment de lentre en vigueur de la prsente loi, dans un des cas
dincompatibilit prvus au 8 de larticle LO 146 et au 2 de
larticle LO 146-2 dans leur rdaction rsultant respectivement des
articles 4 et 6 de la loi organique n xxx du xxx, se met en conformit avec
ces dispositions dans un dlai de trois mois.

 III. - Les interdictions mentionnes au 8 de larticle LO 146 du code


lectoral dans sa rdaction rsultant de larticle 4 de la loi organique n xxx
du xxx, aux 1 et 3 de larticle LO 146-1 du code lectoral dans sa
rdaction rsultant de larticle 5 de la mme loi, ainsi que celles
mentionnes au premier alina et au 2 de larticle LO 146-2 du mme code
dans sa rdaction rsultant de larticle 6 de la mme loi, sappliquent tout
reprsentant franais au Parlement europen compter de lentre en
vigueur de la prsente loi.

 Tout reprsentant franais au Parlement europen qui se trouve dans


un des cas dincompatibilit prvus au 8 de larticle LO 146 du code
lectoral dans sa rdaction rsultant de larticle 4 de la loi organique n xxx
du xxx, au 3 de larticle LO 146-1 du mme code dans sa rdaction
rsultant de larticle 5 de la mme loi, et au 2 de larticle LO 146-2 du
mme code dans sa rdaction rsultant de larticle 6 de la mme loi se met
en conformit avec ces dispositions dans un dlai de trois mois compter
de lentre en vigueur de la prsente loi.

 Les reprsentants franais au Parlement europen auxquels


linterdiction prvue larticle LO 146-1 du mme code, dans sa rdaction
prcdant lentre en vigueur de la loi organique n xxx du xxx, ntait pas
applicable en application du second alina de cet article, ne peuvent
commencer exercer une fonction de conseil qui ntait pas la leur avant
lentre en vigueur de la prsente loi.

 IV. - Les interdictions mentionnes au 2 de larticle LO 146-1 du


code lectoral dans sa rdaction rsultant de larticle 5 de la loi organique
- 34 -

n xxx du xxx et au 1 de larticle LO 146-2 du mme code dans sa


rdaction rsultant de larticle 6 de la mme loi sappliquent au
reprsentant franais au Parlement europen compter du premier
renouvellement de celui-ci.

 V. - Le prsent article est applicable en Polynsie franaise, dans les


les Wallis et Futuna et en Nouvelle-Caldonie.

Fait Paris, le 14 juin 2017

Sign : DOUARD PHILIPPE


Par le Premier ministre :

Le ministre dtat, garde des sceaux, ministre de la justice

Sign : FRANOIS BAYROU


- 35 -

tude dimpact
- 37 -

ETUDE DIMPACT

PROJET DE LOI
rtablissant la confiance dans laction publique

NOR : JUSC1715753L/Bleue-1

14 juin 2017
- 38 -

Sommaire

INTRODUCTIONGENERALE............................................................................................................................6
TABLEAURECAPITULATIFDESTEXTESDAPPLICATIONDUPROJETDELOI......................................................7
TABLEAUSYNOPTIQUEDESCONSULTATIONSOBLIGATOIRES.........................................................................8
TITRE1ERDISPOSITIONSRELATIVESALAPEINEDINELIGIBILITEENCASDECRIMESOUDEMANQUEMENTS
ALAPROBITE................................................................................................................................................9
ARTICLE1ER....................................................................................................................................................9
1.ETATDESLIEUX...................................................................................................................................................9
1.1Cadregnral..........................................................................................................................................9
1.2.Cadreconstitutionnel............................................................................................................................11
1.3.Elmentsdedroitcompar...................................................................................................................11
2.OBJECTIFSPOURSUIVIS.......................................................................................................................................13
2.1.Ncessitdelgifrer............................................................................................................................13
2.2.Objectifspoursuivis...............................................................................................................................13
3.OPTIONSENVISAGEES.........................................................................................................................................14
3.1.Option1(carte):Ineligibilitdetoutepersonneayantuneinscriptionaubulletinn2ducasier
judiciaire......................................................................................................................................................14
3.2.Option2(retenue):peinecomplmentaireobligatoiredinligibilitpourcertainsdlits..................14
4.IMPACTSENVISAGEES.........................................................................................................................................25
4.1.Impactsjuridiques.................................................................................................................................25
4.2.Impactssurlesservicesjudiciaires........................................................................................................25
5.MODALITESDAPPLICATION..................................................................................................................................26
TITREIIDISPOSITIONSRELATIVESALAPREVENTIONDESCONFLITSDINTERETS.........................................27
ARTICLE2....................................................................................................................................................27
1.ETATDESLIEUX.................................................................................................................................................27
1.1.Cadregnral.......................................................................................................................................27
1.2.Cadreconstitutionnel............................................................................................................................29
1.3.Cadreconventionnel.............................................................................................................................29
1.4.Elmentsdedroitcompar...................................................................................................................30
2.OBJECTIFSPOURSUIVIS.......................................................................................................................................32
2.1.Ncessitdelgifrer............................................................................................................................32
2.2.Objectifspoursuivis...............................................................................................................................32
3.OPTIONSENVISAGEES.........................................................................................................................................33
3.1.Leprimtredesconflitsdintrts.......................................................................................................33
3.2.Sanctions...............................................................................................................................................34
3.3.Registreaccessibleaupublic................................................................................................................34
4.ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES..............................................................................................35
5.MODALITESDAPPLICATION..................................................................................................................................35
5.1.Applicationdelaloidansletemps.......................................................................................................35
5.3.Applicationdelaloidanslespace........................................................................................................35
TITREIIIDISPOSITIONSRELATIVESALINTERDICTIONDELEMPLOIDEMEMBRESDELAFAMILLEDESELUS
ETDESMEMBRESDUGOUVERNEMENT.......................................................................................................36
ARTICLES3A6.............................................................................................................................................36
1.ETATDESLIEUX.................................................................................................................................................36
1.1Cadregnral........................................................................................................................................36
1.2.Cadreconstitutionnel............................................................................................................................41
1.3.Elmentsdedroitcompar...................................................................................................................43

2
- 39 -

2.OBJECTIFSPOURSUIVIS:.....................................................................................................................................45
2.1.Ncessitdelgifrer............................................................................................................................45
2.2.OBJECTIFSPOURSUIVIS....................................................................................................................................46
3.OPTIONSENVISAGEES.........................................................................................................................................47
3.1.Interdictiondemployeroudenommerunmembredesafamillepour,lesmembresdu
Gouvernement,lesparlementairesetleseluslocaux.................................................................................47
3.2.Sanctionsdelaviolationdelinterdictionprcite...............................................................................50
4.ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES..............................................................................................50
4.1.Impactsjuridiques.................................................................................................................................50
4.2.Impactssurlesservicesjudiciaires........................................................................................................53
4.3.Impactsurlesfinancespubliques.........................................................................................................54
4.4.Impactssurlesparticuliers...................................................................................................................54
4.5.Impactssurlescollectivitsterritoriales...............................................................................................54
4.5.ImpactssurlesservicesdconcentrsdelEtat....................................................................................54
5.CONSULTATIONSETMODALITESDAPPLICATION.......................................................................................................55
5.1.Consultations........................................................................................................................................55
5.2.Applicationdelaloidansletemps.....................................................................................................55
5.3.Applicationdelaloidanslespace......................................................................................................56
TITREIVDISPOSITIONSRELATIVESALINDEMNITEDESMEMBRESDUPARLEMENT...................................57
ARTICLE7....................................................................................................................................................57
1. ETATDESLIEUX...........................................................................................................................................57
1.1 Cadregnral.....................................................................................................................................57
1.2 Cadreconstitutionnel.........................................................................................................................60
1.3 Elmentsdedroitcompar................................................................................................................61
2 NECESSITEDELEGIFERERETOBJECTIFSPOURSUIVIS............................................................................................62
2.1 Ncessitdelgifrer.........................................................................................................................62
2.2 Objectifspoursuivis............................................................................................................................63
3 OPTIONSENVISAGEES...................................................................................................................................63
3.1 Option1(carte):Transparenceintgraledelutilisationdelindemnitreprsentativedefraisde
mandatavecunmaintiendumodleforfaitaire.........................................................................................63
3.2 Option2(carte):Crationduneautoritindpendantepourgrerlesindemnitsdes
parlementaires............................................................................................................................................64
3.3 Option3(retenue):Suppressiondumodleforfaitaireetremboursementdesfraisrelsavecun
traitementquivalentauxhomologueseuropens.....................................................................................64
4 ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES.........................................................................................64
4.1 Impactsjuridiques..............................................................................................................................64
4.2 Impactsurlesfinancespubliques......................................................................................................65
5.2 Impactsurlesservicesadministratifs................................................................................................66
6 MODALITESDAPPLICATION............................................................................................................................66
6.1 Applicationdelaloidansletemps.....................................................................................................66
6.2 Applicationdelaloidanslespace.....................................................................................................66
TITREVDISPOSITIONSRELATIVESAUFINANCEMENTDELAVIEPOLITIQUE...............................................67
CHAPITREIERDISPOSITIONSAPPLICABLESAUXPARTISETGROUPEMENTSPOLITIQUES............................67
CHAPITREIIDISPOSITIONSAPPLICABLESAUXCAMPAGNESELECTORALES.................................................67
ARTICLES8ET9...........................................................................................................................................67
1.ETATDESLIEUX.................................................................................................................................................67
1.1.Cadregnral.......................................................................................................................................67
1.2.Cadreconstitutionnel............................................................................................................................69
1.3.Cadreconventionnel.............................................................................................................................71
1.4.Elmentsdedroitcompar...................................................................................................................72
2.OBJECTIFSPOURSUIVIS.......................................................................................................................................75
3.OPTIONSENVISAGEES.........................................................................................................................................75
3.1.Lencadrementdessourcesdefinancementdespartispolitiquesetdescampagneslectorales.......76

3
- 40 -

3.2.Renforcementdudispositifdecontrledufinancementdespartisetcampagnes..............................78
4.ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES..............................................................................................79
4.1.Impactsjuridiques.................................................................................................................................79
4.2.Impactssurlesservicesjudiciaires........................................................................................................80
4.3.Impactssurlesparticuliers...................................................................................................................80
4.4.Impactsurlesentreprises.....................................................................................................................81
5.MODALITESDAPPLICATION..................................................................................................................................81
5.1.Applicationdelaloidansletemps.......................................................................................................81
5.3.Applicationdelaloidanslespace........................................................................................................82
CHAPITREIIIACCESAUFINANCEMENTETPLURALISME.............................................................................84
ARTICLES10ET11MEDIATEURDUCREDITAUXCANDIDATSETAUXPARTISPOLITIQUES..........................84
1.ETATDESLIEUX.................................................................................................................................................84
1.1.Cadregnral.......................................................................................................................................84
1.2.Cadreconstitutionnel............................................................................................................................85
2.OBJECTIFPOURSUIVIS.........................................................................................................................................86
2.1.Ncessitdelgifrer............................................................................................................................86
2.2.Objectifspoursuivis...............................................................................................................................86
3.OPTIONSENVISAGEES.........................................................................................................................................87
3.1.Option1(carte):Elargirlesmissionsdumdiateurducrdit..........................................................87
3.2.Option2(carte):Miseenplacedunfinancementpublicexante...................................................87
3.3.Option3(retenue):crationdunmdiateurducrditauxcandidatsetauxpartispolitiques..........88
4.ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES..............................................................................................88
4.1.Impactsjuridiques.................................................................................................................................88
4.2.Impactssurlesservicesadministratifs.................................................................................................89
4.3.Impactsurlesfinancespubliques.........................................................................................................90
4.4.Impactsurlesentreprises.....................................................................................................................90
5.CONSULTATIONSETMODALITESDAPPLICATION.......................................................................................................90
5.1.Consultations........................................................................................................................................90
5.2.Applicationdelaloidansletemps.......................................................................................................91
5.3.Applicationdelaloidanslespace........................................................................................................91
ARTICLE12BANQUEDELADEMOCRATIE..................................................................................................92
1.ETATDESLIEUX.................................................................................................................................................92
1.1.Cadregnral.......................................................................................................................................92
1.2.Cadreconstitutionnel............................................................................................................................93
2.OBJECTIFSPOURSUIVIS.......................................................................................................................................93
2.1.Ncessitdelgifrer............................................................................................................................93
2.2.Objectifspoursuivis...............................................................................................................................93
3.OPTIONS..........................................................................................................................................................94
3.1.Option1(carte):Modificationdesrglesdefinancementdelaviepolitique.................................94
3.2.Option2(retenue):Crationdunebanquedeladmocratie.............................................................94
4.ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES..............................................................................................96
4.1.Impactsurlesfinancespubliques.........................................................................................................96
4.2.Impactssurlesparticuliers...................................................................................................................96
5.MODALITESDAPPLICATION..................................................................................................................................96
5.1.Applicationdelaloidansletemps.......................................................................................................96
5.2.Applicationdelaloidanslespace........................................................................................................96
TITREVIDISPOSITIONSRELATIVESAUXREPRESENTANTSAUPARLEMENTEUROPEEN...............................97
ARTICLE13..................................................................................................................................................97
1.ETATDESLIEUX.................................................................................................................................................97
1.1.Cadregnral.......................................................................................................................................97
1.2.Cadreconventionnel.............................................................................................................................97
1.3.Elmentsdedroitcompar...................................................................................................................98

4
- 41 -

2.OBJECTIFSPOURSUIVIS.......................................................................................................................................99
2.1.Ncessitdelgifrer............................................................................................................................99
2.2.Objectifspoursuivis.............................................................................................................................100
4.ANALYSEDESIMPACTSDESDISPOSITIONSENVISAGEES............................................................................................101
4.1.Impactsjuridiques...............................................................................................................................101
5.MODALITESDAPPLICATION................................................................................................................................102
5.1.Applicationdelaloidansletemps....................................................................................................102
5.2.Applicationdelaloidanslespace......................................................................................................103

5
- 42 -

INTRODUCTION GENERALE

La transparence lgard des citoyens, la probit des lus, lexemplarit de leur


comportement constituent des exigences dmocratiques fondamentales. Elles contribuent
renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs reprsentants, comme elles doivent
affermir les fondements de notre contrat social.

Malgr les apports lgislatifs rcents, avec les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013
relatives la transparence de la vie publique, ou plus rcemment, la loi du 9 dcembre 2016
relative la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie
conomique, de nombreux progrs restent accomplir pour restaurer la confiance entre les
citoyens et leurs lus.
La rforme se dcline en trois volets : un projet loi organique, un projet de loi ordinaire et un
dcret relatif au Prsident de la Rpublique et aux membres du Gouvernement. Cette rforme
est compose de 4 axes principaux :
- Le financement de la vie politique, avec notamment un renforcement du contrle des
comptes des partis politiques bnficiant du financement public et un encadrement du
financement des partis et des campagnes lectorales ;
- Lexercice du mandat parlementaire, en matire de prvention et de cessation des
conflits dintrts et de cumul de fonctions, notamment sagissant de lactivit de
conseil ;
- Les conditions dembauche et de nomination des collaborateurs des membres du
Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions excutives locales ;
- Linligibilit en cas de crimes ou dinfractions traduisant des manquements la
probit pour les candidats aux lections lgislatives et snatoriales.

6
- 43 -

TABLEAU RECAPITULATIF DES TEXTES DAPPLICATION DU


PROJET DE LOI

ADMINISTRATION
ARTICLES TEXTES DAPPLICATION
COMPETENTE

Ministre de la
Article 3 (I alina 2) Dcret en Conseil dtat
Justice
Ministre de la
Article 3 (II) Dcret en Conseil dtat
Justice
Ministre de la
Article 5 (alina 10) Dcret en Conseil dtat Justice et Ministre
de lIntrieur
Ministre de
Article 8 (alina 7) Dcret en Conseil dEtat
lEconomie
Dcret en Conseil dtat
Ministre de
Article 8 (alina 15) Dcret en Conseil d'tat pris aprs avis de
lIntrieur
la Commission nationale de linformatique
et des liberts
Ministre de
Article 9 (alina 4) Dcret en Conseil dEtat
lEconomie
Dcret en Conseil dtat
Ministre de
Article 9 (alina 14) Dcret en Conseil d'tat pris aprs avis de
lIntrieur
la Commission nationale de linformatique
et des liberts
Ministre de
Article 9 (alina 33) Dcret en Conseil dEtat
lEconomie
Ministre de
lEconomie et
Article 10 (alina 8) Dcret en Conseil dEtat
Ministre de
lIntrieur
Ministre de
lEconomie et
Article 12 Ordonnance
Ministre de
lIntrieur

7
- 44 -

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS OBLIGATOIRES

Articles Objet de l'article Consultations menes


Articles Dispositions relatives linterdiction de Conseil national dvaluation des
5 et 6 lembauche de membres de la famille des lus normes 8 juin 2017
Comit consultatif de la
Articles
Accs au financement et pluralisme lgislation et de la rglementation
10 et 11
financires 8 juin 2017

8
- 45 -

TITRE 1ER DISPOSITIONS RELATIVES A LA PEINE


DINELIGIBILITE EN CAS DE CRIMES OU DE MANQUEMENTS A
LA PROBITE

ARTICLE 1ER

1. ETAT DES LIEUX

1.1 CADRE GENERAL

Les conditions dligibilit sont peu nombreuses en droit lectoral franais. Le quatrime
alina de larticle 3 de la Constitution dispose que sont lecteurs, dans les conditions
dtermines par la loi, tous les nationaux franais majeurs des deux sexes, jouissant de leurs
droits civils et politiques .

En consquence, est interdite linscription sur les listes lectorales de ceux auxquels les
tribunaux ont interdit le droit de vote et dlection, par application des lois qui autorisent
cette interdiction (article L. 6 du code lectoral).

Le code lectoral prvoit, en outre, des inligibilits absolues lencontre notamment des
majeurs incapables et des individus privs de leurs droits lectoraux par une dcision de
justice. Peuvent galement tre dclars inligibles pour une dure donne les lus dclars
dmissionnaires doffice ou rvoqus ainsi que ceux dont le compte de campagne ou la
dclaration de situation patrimoniale na pas t correctement dpos (article LO 128 du code
lectoral).

Il existe aussi des inligibilits relatives interdisant aux personnes exerant des fonctions
dautorit (prfets, recteurs dacadmie, magistrats,) de se prsenter dans leur ressort
territorial (articles LO 132 et L. 231 du code lectoral).

En revanche, alors quil existe de nombreuses professions, tant au sein de la fonction publique
quen dehors de celle-ci, pour lesquelles une condamnation pnale inscrite au bulletin n2 du
casier judiciaire constitue un obstacle son exercice, aucun mcanisme similaire nexiste pour
les fonctions publiques lectives.

La loi n 2016-1691 du 9 dcembre 2016 relative la transparence, la lutte contre la


corruption et la modernisation de la vie conomique a instaur un mcanisme de peine
complmentaire obligatoire dinligibilit pour certaines atteintes la probit aux articles
432-17 et 433-22 du code pnal :
- pour les manquements au devoir de probit que constituent les infractions de
concussion, de prise illgale dintrt, de favoritisme, de corruption passive et de trafic
dinfluence par personne exerant une fonction publique, toutes prvues la Section
III du Chapitre II du Titre III du Livre IV du code pnal ;
- ainsi que pour les infractions proches de corruption active et de trafic dinfluence
commis par des particuliers (Section I du chapitre III du Titre III du Livre IV du code
pnal) et de dtournement de fonds publics (Section III du mme chapitre).

9
- 46 -

La peine complmentaire dinligibilit vise larticle 131-26-2 du code pnal sera encourue
de plein droit pour lensemble des crimes et la liste des dlits prvue par le prsent projet de
loi et son prononc obligatoire l'encontre de toute personne coupable de ces infractions.

La dure de cette peine d'inligibilit est modulable en application des articles 131-26 et 131-
26-1 du code pnal auquel il est fait expressment rfrence : elle est encourue pour une dure
maximale de 10 ans pour les crimes et de 5 ans pour les dlits, sauf pour les condamns
exerant une fonction de membre du Gouvernement ou un mandat lectif public au moment
des faits qui encourent galement une interdiction dune dure maximale de 10 ans (article
131-26-1).

La jouissance des droits civils et politiques emportant droit de vote et dlection, larticle
L. 44 du mme code prvoit que tout Franais et toute Franaise ayant la qualit d'lecteur
peut faire acte de candidature et tre lu, sous rserve des cas d'incapacit ou d'inligibilit
prvus par la loi.

Les dispositions rglementaires1 qui dfinissent les modalits de dclaration de candidature


imposent donc aux candidats de faire la preuve de leur qualit dlecteur.

Celle-ci sopre par la production des pices suivantes :


- d'une attestation d'inscription sur une liste lectorale communale ou consulaire
dlivre dans les trente jours prcdant le dpt de la candidature,
- ou d'une copie de la dcision de justice ordonnant l'inscription de l'intress,
- ou, dfaut, d'un certificat de nationalit ou de la carte nationale d'identit en cours de
validit et un bulletin n 3 du casier judiciaire dlivr depuis moins de trois mois.

Afin dassurer la mise jour des listes lectorales, et donc leffectivit des interdictions
prononces par les juridictions pnales, larticle 773 du code de procdure pnale prvoit que
le casier judiciaire national automatis communique l'Institut national de la statistique et des
tudes conomiques l'identit des personnes qui ont fait l'objet d'une dcision entranant la
privation de leurs droits lectoraux. Ces transmissions seffectuent aujourdhui via lenvoi
rgulier de CD-Rom lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques, qui
ensuite retransmet ces informations aux diffrentes mairies concernes qui rendent, en
consquence, les dcisions de radiation des listes lectorales.

Enfin, le 31 dcembre 2019 au plus tard entrera en vigueur le rpertoire lectoral unique
prvu par la loi n 2016-1048 du 1er aot 2016 rnovant les modalits dinscription sur les
listes lectorales. Ce rpertoire lectoral unique permettra des changes entirement
dmatrialiss entre les communes et les diffrentes administrations. Ainsi, les changes
dinformation entre les services du Casier Judiciaire National Nantes et les communes
seront acclrs et amliors, permettant un contrle fiable de la qualit dlecteur dun
candidat par les services du reprsentant de lEtat.

1
Art. R. 128 pour les candidats aux lections municipales, R. 109-2 pour les candidats aux lections
dpartementales, art. R. 183 (par renvoi au R. 109-2) pour les candidats aux lections rgionales), Art. R. 99 du
code lectoral pour les candidats aux lections lgislatives, et R. 149 (par renvoi au R. 99) pour les candidats aux
lections snatoriales.

10
- 47 -

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes des dcisions du Conseil constitutionnel des 15 mars 1999 et 11 juin 20102, les
interdictions dexercer un mandat lectif ne paraissent pas correspondre des mesures de
sret dictes pour garantir la moralit, mais des sanctions ayant le caractre dune
punition .

En effet, selon le Conseil constitutionnel, linterdiction dexercer un mandat lectif ne peut


pas tre considre comme une interdiction professionnelle car lexercice dun mandat lectif
nest pas assimilable lexercice dune profession. Se fondant sur larticle 8 de la
Constitution, le Conseil constitutionnel a en effet affirm que lincapacit dexercer une
fonction publique lective ne peut tre applique que si le juge la expressment prononce,
en tenant compte des circonstances propres chaque espce 3.

La cration dun nouveau mcanisme de peine complmentaire dinligibilit caractre


obligatoire doit respecter les principes de ncessit et dindividualisation des peines prvus
par larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen. Ceci implique que le
juge ait les prononcer expressment et puisse en moduler la dure.

1.3. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

Dans quelques pays, lobligation de disposer dun casier vierge ou de ne pas avoir commis
dinfraction grave nest pas prvue. Cest le cas notamment des Etats-Unis, o les seules
conditions telles que fixes par larticle 1er de la Constitution fdrale pour tre dput sont
lge, la citoyennet et la rsidence.

1.3.1. LA QUESTION DE LINELIGIBILITE EN CAS DINFRACTIONS COMMISES

Dans une majorit de pays europens, la seule circonstance quune personne ait t
condamne en justice aprs avoir commis une infraction pnale et que cette condamnation soit
mentionne au casier judiciaire ne suffit pas la rendre inligible au Parlement. Il faut que la
condamnation pnale entrane une peine demprisonnement ou bien directement une
inligibilit. Autrement dit, pour tre lu en tant que parlementaire, il est impratif de ne pas
avoir fait lobjet dune condamnation pnale pour une infraction grave punie dune peine
demprisonnement ou dune inligibilit.

Selon les pays, cette exigence simpose soit lensemble des lections nationales et locales
(cas en Belgique, au Royaume-Uni et en Espagne), soit spcifiquement aux parlementaires
(Italie et Allemagne).

- En Belgique, emportent de plein droit une inligibilit dfinitive et linterdiction dfinitive


de remplir des fonctions, emplois ou offices public, les condamnations une peine de
rclusion ou dtention perptuit, de rclusion de 10 ans ou plus, ou d'emprisonnement de
20 ans ou plus.
- Au Royaume-Uni, une personne condamne une peine demprisonnement de plus dun an
na pas le droit de se prsenter un poste de parlementaire. Il existe galement des infractions

2
Dcision n 99-410 DC du 15 mars 1999
Dcision n 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010
3
Considrant n 41 de la dcision du 15 mars 1999 et n 4 de la dcision du 11 juin 2010

11
- 48 -

spcifiques aux manuvres lectorales frauduleuses allant de 3 5 ans dinligibilit


parlementaire.
- En Espagne, sont inligibles les candidats ayant t condamns pnalement une peine
privative de libert ou dinligibilit.
- En Italie, sont inligibles pour un mandat de parlementaire, pour une dure minimale de
6 ans, les personnes ayant t condamnes titre dfinitif une peine demprisonnement
suprieure 2 ans pour certaines infractions intentionnelles graves telles que lassociation de
malfaiteurs.
- En Allemagne, il nexiste pas proprement parler dobligation pour un membre du
Bundestag davoir un casier judiciaire vierge. Ne sont pas ligibles au Bundestag les
personnes qui, conscutivement une condamnation pnale, sont prives du droit de vote ou
dexercer une fonction publique (en vertu dune peine complmentaire) ou frappes
dinligibilit (peine complmentaire automatique en cas de condamnation une peine
privative de libert dune dure suprieure un an, en cas de crime).

Dans certains de ces pays, en cas de condamnation au cours du mandat, lassemble devra
constater la dchance du mandat par une dcision dclarative. Cest notamment le cas de la
Chambre des reprsentants de Belgique.

1.3.2. LES ORGANES DE CONTROLE

Le contrle du respect par les parlementaires des rgles relatives la ncessit de ne pas avoir
commis dinfraction grave est le plus souvent confi, dans les pays o se pose cette question,
lune des chambres du Parlement.

En Italie, en application de larticle 66 de la Constitution, la mise en uvre des dispositions


lgislatives relatives la cessation du mandat de parlementaire en cas de condamnation
dfinitive, requiert un vote de la chambre comptente du Parlement.

En Belgique, aprs llection, cest la Chambre des reprsentants qui vrifie les pouvoirs de
ses membres - un membre du personnel de la Chambre se rend au service Casier judiciaire
central qui dpend du service public fdral justice - et juge les contestations qui slvent
ce sujet, conformment larticle 48 de la Constitution.

Le contrle du bon respect des rgles fixant les conditions pour devenir parlementaire peut
aussi tre confi dans certains pays une autorit communale.

En Allemagne, les dcisions judiciaires ayant une incidence sur le droit de vote ou lligibilit
doivent tre transmises aux autorits communales qui tiennent et mettent jour les listes
lectorales. Par ailleurs, la peine dinligibilit entrane linterdiction dtre membre dun
parti politique.

En Belgique, avant llection, le bureau principal de la circonscription lectorale (compos


dun prsident, magistrat, et dassesseurs, lecteurs de la commune) est charg du contrle de
la recevabilit des candidatures.

En Espagne, conformment larticle 70-2 de la Constitution, tous les actes de nomination du


Parlement sont soumis lautorit judiciaire.

12
- 49 -

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Diffrentes affaires judiciaires sont rcemment survenues en matire de probit impliquant


des lus ayant agi dans le cadre de leurs fonctions. En particulier, deux candidats llection
prsidentielle ont t mis en cause entre dcembre 2016 et mars 2017 : le premier, dans le
cadre dune information judiciaire des chefs dabus de confiance et recel de ce dlit,
escroquerie en bande organise, faux, usage de faux et travail dissimul ; le second a fait
lobjet dune mise en examen des chefs de dtournement de fonds publics, complicit et recel,
complicit et recel d'abus de biens sociaux ainsi que pour manquement aux obligations
dclaratives auprs de la Commission qui prcdait la Haute Autorit pour la transparence de
la vie publique. Par ailleurs, une enqute prliminaire visant un ministre et relative ses
activits passes de dput a t ouverte cette mme priode des chefs de dtournement de
fonds publics et recel de dtournement de fonds publics.

Au regard de ces affaires significatives ayant eu une rsonnance mdiatique majeure, il est
apparu ncessaire, au niveau rpressif, de crer une disposition transversale instaurant une
peine obligatoire dinligibilit pour lensemble des infractions, qui, lorsquelles sont
commises par une personne qui serait ensuite candidate une lection, porteraient
ncessairement atteinte la confiance que les lecteurs doivent avoir envers leur reprsentant.

Selon le baromtre de la confiance en politique fond sur un sondage ralis en dcembre


2016, 75 % des individus interrogs dclaraient quen rgle gnrale, les lus et dirigeants
politiques sont plutt corrompus. 40% des sonds dclaraient que la politique leur inspirait de
la mfiance et 28% du dgot. Or, 58% estimaient que lhonntet tait des plus importantes
pour faire confiance un responsable politique. Seuls 45 % des sonds dclaraient encore
avoir confiance en leur dput. Depuis dcembre 2009, cette confiance na jamais t
suprieure 47%4.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le prononc obligatoire dune peine dinligibilit permet de renforcer lexigence de probit


inhrente aux fonctions dlus lgard des candidats une lection publique. Cette peine
complmentaire obligatoire renforce en effet la confiance des lecteurs en leurs candidats et
leurs lus en ce quelle carte systmatiquement des fonctions lectives les personnes qui, par
les infractions quelles ont commises, ont dmontr ne plus remplir les conditions de probit
essentielles lexercice de leur mandat. Elle participe ainsi lassainissement de la vie
politique et un meilleur fonctionnement dmocratique des institutions.

4
Baromtre de la confiance en politique, ralis par opinionway pour le CEVIPOF, vague 8, janvier 2017. tude
ralise auprs dun chantillon de 2044 personnes, reprsentatif de la population franaise ge de 18 ans et
plus et inscrite sur les listes lectorales du 16 au 30 dcembre 2016. Disponible sur http://opinionlab.opinion-
way.com/dokumenty/OpinionWay-CEVIPOF-Barometre_confiance_en_politique_vague8.pdf

13
- 50 -

3. OPTIONS ENVISAGEES

3.1. OPTION 1 (ECARTEE) : INELIGIBILITE DE TOUTE PERSONNE AYANT UNE INSCRIPTION


AU BULLETIN N2 DU CASIER JUDICIAIRE

La premire option serait de crer une incapacit lectorale, visant interdire la candidature
aux lections de toute personne dont le bulletin n2 du casier judiciaire porte mention dune
condamnation pour diverses infractions limitativement numres au sein dun nouvel article
du code lectoral.

Toutefois, ds lors quune telle mesure pourrait sanalyser comme une peine dincapacit
automatique, peine privative de droit sappliquant quand bien mme la juridiction naurait pas
dcid de condamner le coupable une peine complmentaire dinligibilit lorsque celle-ci
est encourue, sa constitutionnalit apparat fragile.

En outre, une telle incapacit, contrairement une peine complmentaire dinligibilit dont
la dure est fixe par le juge, durerait le temps du maintien de linscription de la
condamnation au bulletin n2 du casier judiciaire. La possibilit dun relvement de cette
incapacit devant le juge pnal ou via une demande de dispense dinscription au bulletin n2
du casier judiciaire napparat pas suffisante pour permettre une conformit au principe
dindividualisation des peines, dans la mesure o lexamen du juge sur lexistence de cette
incapacit nest pas obligatoire. Il ne sera effectu, qu la condition que le condamn formule
une demande.

3.2. OPTION 2 (RETENUE) : PEINE COMPLEMENTAIRE OBLIGATOIRE DINELIGIBILITE


POUR CERTAINS DELITS

3.2.1 PRESENTATION DU PRINCIPE

Un mcanisme de peine complmentaire obligatoire dinligibilit a t retenu par le


Gouvernement. Celle-ci consiste prvoir un dispositif de peine complmentaire obligatoire
dinligibilit avec possibilit de drogation par dcision motive du juge prise en
considration des circonstances de linfraction et de la personnalit de lauteur, et applicable
pour une liste dinfractions dtermines. Si, par exemple, une personne est condamne pour
une infraction pour laquelle cette peine dinligibilit est encourue mais que le prjudice qui
en dcoule est trs limit et que le reclassement du condamn est acquis, le juge pourra, titre
exceptionnel, dcider quil nest pas opportun de prononcer une peine dinligibilit. Ce
mcanisme exclut donc que la peine dinligibilit ne soit attache de plein droit aux
condamnations pnales vises. La juridiction nest en effet pas prive du pouvoir
dindividualiser la peine quelle est tenue de prononcer.

Un tel mcanisme avait dj t introduit aux articles 432-17 et 433-22 du code pnal par la
loi n 2016-1691 du 9 dcembre 2016 relative la transparence, la lutte contre la corruption
et la modernisation de la vie conomique.

3.2.2. PRESENTATION DU CHAMP RETENU

Alors que ce mcanisme avait t introduit de manire sectorielle par la loi n 2016-1691 du
9 dcembre 2016 susmentionne, le dispositif propos adopte une approche plus globale en

14
- 51 -

crant un article autonome et transversal au sein de la partie gnrale du code pnal pour une
liste dinfractions. Il abroge, en consquence, les alinas des articles 432-17 et 433-22 du code
pnal crs par la loi susvise.

La liste retenue pour cet article unique a pour objectif de viser les infractions la probit en
crant un bloc cohrent organis autour de trois socles, rvlant a priori une incompatibilit
patente exercer des fonctions lectives par absence de respect des devoirs de la vie civile :
- les manquements gnraux la probit,
- les manquements spciaux la probit lectorale,
- les atteintes trs graves.

A lexception des crimes, retenus en raison de leur caractre de gravit, et des faits de faux,
retenus en raison de latteinte quils portent, par leur objet, la confiance publique, les autres
infractions retenues concernent les atteintes la probit dans une acception large, en
cohrence avec la liste des infractions pour lesquelles le procureur de la Rpublique financier
est comptent, de manire concurrente ou exclusive.

Dautres critres plus prcis ont ensuite t pris en compte pour slectionner les infractions les
plus pertinentes.

Il nest tout dabord pas apparu souhaitable de retenir uniquement les infractions qui
appartiennent la Section III du Chapitre II du Titre III du Livre IV du code pnal intitule
Des manquements au devoir de probit , cette liste tant trop restrictive (elle ne comprend
pas les infractions de corruption prive, de corruption dagents publics trangers ou de
dtournement de fonds publics par exemple).

Il nest pas non plus apparu possible de se rattacher la liste, prvue larticle 704 du code de
procdure pnale, des infractions de grande dlinquance conomique et financire pour
lesquelles les juridictions interrgionales spcialises sont comptentes. Les critres retenus
ne sont en effet pas adapts lobjectif poursuivi par la mesure propose, ds lors que leur
objectif est de permettre une souplesse dans les enqutes, en lencadrant par le recours un
critre de complexit, valu in concreto pour chaque cas despce, qui ne pourrait pas tre
retenu au stade des condamnations, fondes sur une nature dinfraction, objective et abstraite.

En revanche, la liste dfinissant aux articles 705 et 705-1 du code de procdure pnale la
comptence du parquet national financier constitue un ensemble cohrent et homogne
dinfractions se rattachant la notion de probit. La slection des infractions y avait en effet
t effectue non seulement en fonction dun critre de complexit in concreto, mais
galement dun critre abstrait et objectif de nature des infractions, fixe en raison de leur
sensibilit. Cette liste a donc permis daffiner le choix des infractions devant figurer dans le
nouvel article 131-26-2 du code pnal.

Ainsi, lexception des crimes, retenus en raison de leur caractre de gravit, et des faits de
faux, retenus en raison de latteinte quils portent, par leur objet, la confiance publique, les
autres infractions retenues concernent les atteintes la probit dans une acception large, en
cohrence avec la liste des infractions pour lesquelles le procureur de la Rpublique financier
est comptent.

Il sagit des infractions suivantes :

15
- 52 -

Tableau rcapitulatif des infractions vises l'article 1er du projet de loi ordinaire rtablissant la confiance dans l'action
publique
Article vis dans l'article 1 du PL Infractions
Articles du code pnal
432-10 du code pnal Concussion
432-11 du code pnal Corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerant une fonction publique
432-12 et 432-13 du code pnal Prise illgale d'intrts
Atteintes la libert d'accs et l'galit des candidats dans les marchs publics et les dlgations de
432-14 du code pnal
service public
432-15 du code pnal Soustraction et dtournement de biens
433-1 et 433-2 du code pnal Corruption active et trafic d'influence commis par les particuliers
434-9 et 434-9-1 du code pnal Corruption et trafic d'influence du personnel judiciaire
435-1 435-4 du code pnal Corruption et trafic d'influence d'agent public d'un Etat tranger ou d'une organisation internationale publique

435-7 435-10 du code pnal Corruption et trafic d'influence du personnel judiciaire d'un Etat tranger ou d'une cour internationale
445-1 445-2-1 du code pnal Corruption de personne n'exerant pas une fonction publique
+ Blanchiment des dlits viss ci-dessus
441-2 du code pnal Faux et usage de faux dans un document administratif
441-3 du code pnal Dtention de faux document administratif
441-4 du code pnal Faux et usage de faux en criture publique ou authentique
441-5 du code pnal Fourniture frauduleuse de document administratif
441-6 du code pnal Obtention frauduleuse de document administratif
441-6 du code pnal Fausse dclaration pour obtention indue d'allocation, prestation, paiement ou avantage
Articles du code lectoral et textes assimils
Articles L.86 L.88-1, L.91 L. 104, L.106 L.109,
Infractions relatives aux lections (liste lectorale, vote, dpouillement, droulement du scrutin...)
L.111, L.113 et L.116 du code lectoral
Articles L.52-8 et L.113-1 du code lectoral et
articles 11-4 et 11-5 de la loi n88-227 du 11 mars Financement des campagnes lectorales et des partis politiques
1988
Article LO 135-1 du code lectoral et articles 4 et 26
Infractions relatives la lgislation sur la Haute autorit pour la transparence de la vie publique
de la loi n2013-907 du 11 octobre 2013
Articles du code gnral des impts
Articles 1741 et 1743 du code gnral des impts,
en bande organise ou dans les conditions prvues
Fraude fiscale aggrave
aux 1 5 de l'article L.228 du livre de procdures
fiscales
+ Blanchiment de fraude fiscale aggrave
Articles du code montaire et financier
Articles L.465-1 L.465-3-3 du code montaire et
Dlit d'initi
financier

Ministre de la Justice - DACG - Ple d'valuation des politiques pnales 31/05/2017

En matire de probit

Les infractions pour lesquelles la peine complmentaire obligatoire tait dj prvue

Les infractions vises par le dernier alina de larticle 432-17 du code pnal

Groupes Article Infractions


432-10 CONCUSSION PAR DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE :
CP PERCEPTION INDUE DE DROIT,IMPOT OU TAXE
432-10 CONCUSSION PAR CHARGE DE MISSION DE SERVICE PUBLIC :
CP PERCEPTION INDUE DE DROIT, IMPOT OU TAXE
Concussion 432-10 CONCUSSION PAR DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE :
CP EXONERATION INDUE DE DROIT, IMPOT OU TAXE
432-10 CONCUSSION PAR CHARGE DE MISSION DE SERVICE PUBLIC :
CP EXONERATION INDUE DE DROIT, IMPOT OU TAXE
432-11 CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
CP PAR UNE PERSONNE DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE
432-11 CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
CP PAR UNE PERSONNE CHARGEE DE MISSION DE SERVICE PUBLIC
432-11 CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
Corruption passive et CP PAR UN ELU PUBLIC
trafic d'influence TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
432-11 D'AVANTAGE PAR UNE PERSONNE DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE
commis par des CP PUBLIQUE POUR ABUSER DE SON INFLUENCE AUPRES D'UNE AUTORITE
personnes exerant OU ADMINISTRATION PUBLIQUE
une fonction publique TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
432-11 D'AVANTAGE PAR UNE PERSONNE CHARGEE DE MISSION DE SERVICE
CP PUBLIC POUR ABUSER DE SON INFLUENCE AUPRES D'UNE AUTORITE OU
ADMINISTRATION PUBLIQUE
TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
432-11
D'AVANTAGE PAR UN ELU PUBLIC POUR ABUSER DE SON INFLUENCE
CP
AUPRES D'UNE AUTORITE OU ADMINISTRATION PUBLIQUE
432-12 PRISE ILLEGALE D'INTERETS PAR DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE
Prise illgale d'intrts CP PUBLIQUE DANS UNE AFFAIRE DONT IL ASSURE LE PAIEMENT OU LA

16
- 53 -

LIQUIDATION

PRISE ILLEGALE D'INTERETS PAR CHARGE DE MISSION DE SERVICE


432-12
PUBLIC DANS UNE AFFAIRE DONT IL ASSURE LE PAIEMENT OU LA
CP
LIQUIDATION
432-12 PRISE ILLEGALE D'INTERETS PAR UN ELU PUBLIC DANS UNE AFFAIRE
CP DONT IL ASSURE LE PAIEMENT OU LA LIQUIDATION
PRISE ILLEGALE D'INTERETS PAR DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE
432-12
PUBLIQUE DANS UNE AFFAIRE DONT IL ASSURE L'ADMINISTRATION OU
CP
LA SURVEILLANCE
PRISE ILLEGALE D'INTERETS PAR CHARGE DE MISSION DE SERVICE
432-12
PUBLIC DANS UNE AFFAIRE DONT IL ASSURE L'ADMINISTRATION OU LA
CP
SURVEILLANCE
432-12 PRISE ILLEGALE D'INTERETS PAR UN ELU PUBLIC DANS UNE AFFAIRE
CP DONT IL ASSURE L'ADMINISTRATION OU LA SURVEILLANCE
PRISE DE PARTICIPATION PAR FONCTIONNAIRE OU AGENT
432-13
D'ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS UNE ENTREPRISE DONT IL
CP
ASSURAIT LA SURVEILLANCE OU LE CONTROLE
PRISE DE PARTICIPATION PAR FONCTIONNAIRE OU AGENT
432-13
D'ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS UNE ENTREPRISE AVEC LAQUELLE
CP
IL CONTRACTAIT DANS LE CADRE DE SES FONCTIONS
PRISE DE PARTICIPATION PAR UN MEMBRE DU GOUVERNEMENT DANS
432-13
UNE ENTREPRISE DONT IL ASSURAIT LA SURVEILLANCE OU LE
CP
CONTROLE
PRISE DE PARTICIPATION PAR UN MEMBRE DU GOUVERNEMENT DANS
432-13
UNE ENTREPRISE AVEC LAQUELLE IL CONTRACTAIT DANS LE CADRE DE
CP
SES FONCTIONS
PRISE DE PARTICIPATION PAR UN TITULAIRE D'UNE FONCTION
432-13
EXECUTIVE LOCALE DANS UNE ENTREPRISE DONT IL ASSURAIT LA
CP
SURVEILLANCE OU LE CONTROLE
PRISE DE PARTICIPATION PAR UN TITULAIRE D'UNE FONCTION
432-13
EXECUTIVE LOCALE DANS UNE ENTREPRISE AVEC LAQUELLE IL
CP
CONTRACTAIT DANS LE CADRE DE SES FONCTIONS
Atteintes la libert
d'accs et l'galit
des candidats dans les 432-14 ATTEINTE A LA LIBERTE D'ACCES OU A L'EGALITE DES CANDIDATS DANS
marchs publics et les CP LES MARCHES PUBLICS
dlgations de service
public
Soustraction et 432-15 SOUSTRACTION, DETOURNEMENT OU DESTRUCTION DE BIENS D'UN
dtournement de biens CP DEPOT PUBLIC PAR LE DEPOSITAIRE OU UN DE SES SUBORDONNES

Les infractions vises par le dernier alina de larticle 433-22 du code pnal

Groupes Article Infractions


CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A
433-1 CP
UNE PERSONNE DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A
433-1 CP
UNE PERSONNE CHARGEE DE MISSION DE SERVICE PUBLIC
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
433-1 CP
ELU PUBLIC
TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
D'AVANTAGE A UNE PERSONNE DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE
433-1 CP
POUR QU'ELLE ABUSE DE SON INFLUENCE AUPRES D'UNE AUTORITE OU
Corruption active et ADMINISTRATION PUBLIQUE
trafic d'influence TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
D'AVANTAGE A UNE PERSONNE CHARGEE DE MISSION DE SERVICE
commis par les 433-1 CP
PUBLIC POUR QU'ELLE ABUSE DE SON INFLUENCE AUPRES D'UNE
particuliers AUTORITE OU ADMINISTRATION PUBLIQUE
TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
433-1 CP D'AVANTAGE A UN ELU PUBLIC POUR QU'IL ABUSE DE SON INFLUENCE
AUPRES D'UNE AUTORITE OU ADMINISTRATION PUBLIQUE
TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
433-2 CP D'AVANTAGE PAR UN PARTICULIER POUR ABUSER DE SON INFLUENCE
AUPRES D'UNE AUTORITE OU ADMINISTRATION PUBLIQUE
TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
433-2 CP D'AVANTAGE A UN PARTICULIER POUR QU'IL ABUSE DE SON INFLUENCE
AUPRES D'UNE AUTORITE OU ADMINISTRATION PUBLIQUE

17
- 54 -

Les infractions pour lesquelles la peine complmentaire obligatoire est cre par le prsent
projet

Groupes Article Infractions


CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
434-9 CP
PAR UN MAGISTRAT OU JURE
CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
434-9 CP
PAR UN FONCTIONNAIRE AU GREFFE D'UNE JURIDICTION
CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
434-9 CP
PAR UN EXPERT
CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
434-9 CP
PAR UN MEDIATEUR OU CONCILIATEUR
CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
434-9 CP
PAR UN ARBITRE
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
434-9 CP
Corruption et trafic MAGISTRAT OU JURE
d'influence du CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
434-9 CP
FONCTIONNAIRE AU GREFFE D'UNE JURIDICTION
personnel judiciaire CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
434-9 CP
EXPERT
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
434-9 CP
MEDIATEUR OU CONCILIATEUR
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
434-9 CP
ARBITRE
TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
434-9-1
D'AVANTAGE PAR UNE PERSONNE POUR ABUSER DE SON INFLUENCE
CP
AUPRES DU PERSONNEL JUDICIAIRE NATIONAL
TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
434-9-1
D'AVANTAGE A UNE PERSONNE POUR QU'ELLE ABUSE DE SON
CP
INFLUENCE AUPRES DU PERSONNEL JUDICIAIRE NATIONAL
CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
435-1 CP PAR UN AGENT PUBLIC D'UN ETAT ETRANGER OU D'UNE ORGANISATION
INTERNATIONALE PUBLIQUE
TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
D'AVANTAGE PAR UNE PERSONNE POUR ABUSER DE SON INFLUENCE
435-2 CP
AUPRES D'UN AGENT PUBLIC D'UNE ORGANISATION INTERNATIONALE
PUBLIQUE
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A UN
435-3 CP AGENT PUBLIC D'UN ETAT ETRANGER OU D'UNE ORGANISATION
INTERNATIONALE PUBLIQUE
Corruption et trafic TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
d'influence d'agent D'AVANTAGE A UNE PERSONNE POUR QU'ELLE ABUSE DE SON
435-4 CP
INFLUENCE AUPRES D'UN AGENT PUBLIC D'UNE ORGANISATION
public d'un Etat INTERNATIONALE PUBLIQUE
tranger ou d'une CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
organisation 435-7 CP PAR PERSONNEL JUDICIAIRE D'UN ETAT ETRANGER OU D'UNE COUR
internationale publique INTERNATIONALE
TRAFIC D'INFLUENCE PASSIF : SOLLICITATION OU ACCEPTATION
435-8 CP D'AVANTAGE PAR UNE PERSONNE POUR ABUSER DE SON INFLUENCE
AUPRES DU PERSONNEL JUDICIAIRE D'UNE COUR INTERNATIONALE
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE AU
435-9 CP PERSONNEL JUDICIAIRE D'UN ETAT ETRANGER OU D'UNE COUR
INTERNATIONALE
TRAFIC D'INFLUENCE ACTIF : PROPOSITION OU FOURNITURE
435-10 D'AVANTAGE A UNE PERSONNE POUR QU'ELLE ABUSE DE SON
CP INFLUENCE AUPRES DU PERSONNEL JUDICIAIRE D'UNE COUR
INTERNATIONALE
CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A
UNE PERSONNE N'EXERCANT PAS UNE FONCTION PUBLIQUE POUR
445-1 CP
ACCOMPLIR OU S'ABSTENIR D'ACCOMPLIR UN ACTE FACILITE PAR SA
FONCTION OU SON ACTIVITE
Corruption de CORRUPTION ACTIVE : PROPOSITION OU FOURNITURE D'AVANTAGE A
personne n'exerant 445-1 CP
UNE PERSONNE N'EXERCANT PAS UNE FONCTION PUBLIQUE POUR
pas une fonction ACCOMPLIR OU S'ABSTENIR D'ACCOMPLIR UN ACTE DE SA FONCTION OU
DE SON ACTIVITE
publique
CORRUPTION ACTIVE : PROMESSE OU OFFRE D'AVANTAGE SANS DROIT
445-1-1 A L'ACTEUR D'UNE MANIFESTATION SPORTIVE DONNANT LIEU A PARIS
CP AFIN DE MODIFIER LE DEROULEMENT NORMAL ET EQUITABLE DE LA
MANIFESTATION

18
- 55 -

CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE


PAR UNE PERSONNE N'EXERCANT PAS UNE FONCTION PUBLIQUE POUR
445-2 CP
ACCOMPLIR OU S'ABSTENIR D'ACCOMPLIR UN ACTE DE SA FONCTION OU
DE SON ACTIVITE
CORRUPTION PASSIVE : SOLLICITATION OU ACCEPTATION D'AVANTAGE
PAR UNE PERSONNE N'EXERCANT PAS UNE FONCTION PUBLIQUE POUR
445-2 CP
ACCOMPLIR OU S'ABSTENIR D'ACCOMPLIR UN ACTE FACILITE PAR SA
FONCTION OU SON ACTIVITE
CORRUPTION PASSIVE : ACCEPTATION D'AVANTAGE PAR L'ACTEUR
445-2-1 D'UNE MANIFESTATION SPORTIVE DONNANT LIEU A PARIS AFIN D'EN
CP MODIFIER LE DEROULEMENT NORMAL ET EQUITABLE EN VUE D'ALTERER
LE RESULTAT DE PARIS SPORTIFS

Et blanchiment de ces infractions

En matire de faux administratifs

Ces infractions ont t retenues en raison de latteinte quelles portent ds lors quelles
impliquent une volont de tromper les administrations ou de se substituer elles.

Groupes Article Infractions


FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF CONSTATANT UN DROIT, UNE
441-2 CP
IDENTITE OU UNE QUALITE, OU ACCORDANT UNE AUTORISATION
USAGE DE FAUX DOCUMENT ADMINISTRATIF CONSTATANT UN
441-2 CP DROIT,UNE IDENTITE OU UNE QUALITE, OU ACCORDANT UNE
AUTORISATION
FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF PAR UN DEPOSITAIRE DE
441-2 CP
L'AUTORITE PUBLIQUE
FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF PAR UN CHARGE DE MISSION
441-2 CP
DE SERVICE PUBLIC
USAGE DE FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF PAR UN
441-2 CP
DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE
Faux et usage de faux USAGE DE FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF PAR UN CHARGE
dans un document 441-2 CP
DE MISSION DE SERVICE PUBLIC
administratif 441-2 CP
FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF COMMIS DE MANIERE
HABITUELLE
USAGE DE FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF COMMIS DE
441-2 CP
MANIERE HABITUELLE
FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF POUR FACILITER LA
441-2 CP
COMMISSION D'UN CRIME
FAUX DANS UN DOCUMENT ADMINISTRATIF POUR PROCURER
441-2 CP
L'IMPUNITE A L'AUTEUR D'UN CRIME
USAGE DE FAUX DOCUMENT ADMINISTRATIF POUR FACILITER LA
441-2 CP
COMMISSION D'UN CRIME
USAGE DE FAUX DOCUMENT ADMINISTRATIF POUR PROCURER
441-2 CP
L'IMPUNITE A L'AUTEUR D'UN CRIME
DETENTION FRAUDULEUSE DE FAUX DOCUMENT ADMINISTRATIF
441-3 CP CONSTATANT UN DROIT, UNE IDENTITE OU UNE QUALITE, OU
Dtention de faux ACCORDANT UNE AUTORISATION
document administratif DETENTION FRAUDULEUSE DE PLUSIEURS FAUX DOCUMENTS
441-3 CP
ADMINISTRATIFS
Faux et usage de faux 441-4 CP FAUX EN ECRITURE PUBLIQUE OU AUTHENTIQUE
en criture publique ou
441-4 CP USAGE DE FAUX EN ECRITURE PUBLIQUE OU AUTHENTIQUE
authentique
FOURNITURE FRAUDULEUSE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF
441-5 CP CONSTATANT UN DROIT, UNE IDENTITE OU UNE QUALITE, OU
ACCORDANT UNE AUTORISATION
FOURNITURE FRAUDULEUSE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF PAR UN
441-5 CP
DEPOSITAIRE DE L'AUTORITE PUBLIQUE
Fourniture frauduleuse FOURNITURE FRAUDULEUSE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF PAR UN
de document 441-5 CP
CHARGE DE MISSION DE SERVICE PUBLIC
administratif 441-5 CP FOURNITURE FRAUDULEUSE HABITUELLE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF
FOURNITURE FRAUDULEUSE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF POUR
441-5 CP
FACILITER LA COMMISSION D'UN CRIME
FOURNITURE FRAUDULEUSE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF POUR
441-5 CP
PROCURER L'IMPUNITE A L'AUTEUR D'UN CRIME

19
- 56 -

DECLARATION FAUSSE OU INCOMPLETE POUR OBTENIR D'UN


Fausse dclaration 441-6 CP ORGANISME DE PROTECTION SOCIALE UNE ALLOCATION OU
PRESTATION INDUE
pour obtention indue
DECLARATION FAUSSE OU INCOMPLETE POUR OBTENIR D'UNE
d'allocation, prestation, PERSONNE PUBLIQUE OU D'UN ORGANISME CHARGE D'UNE MISSION DE
paiement ou avantage 441-6 CP
SERVICE PUBLIC UNE ALLOCATION, UNE PRESTATION, UN PAIEMENT OU
UN AVANTAGE INDU
Obtention frauduleuse OBTENTION FRAUDULEUSE DE DOCUMENT ADMINISTRATIF CONSTATANT
de document 441-6 CP UN DROIT, UNE IDENTITE OU UNE QUALITE, OU ACCORDANT UNE
administratif AUTORISATION

En matire lectorale

Ces infractions ont t retenues en raison de latteinte quelles portent au fonctionnement


dmocratique, et, plus prcisment, lexercice du droit de vote et au bon droulement des
lections.

Groupes Articles Infractions


L.86 code INSCRIPTION SUR UNE LISTE ELECTORALE SOUS UN FAUX NOM OU
lectoral UNE FAUSSE QUALITE
L.86 code DISSIMULATION D'INCAPACITE LORS D'UNE INSCRIPTION SUR UNE
Infractions relatives lectoral LISTE ELECTORALE
aux lections (liste L.86 code
OBTENTION D'INSCRIPTION SUR PLUSIEURS LISTES ELECTORALES
lectorale, vote, lectoral
dpouillement, L.87 code DELIVRANCE OU PRODUCTION FRAUDULEUSE DE CERTIFICAT
droulement du lectoral D'INSCRIPTION OU DE RADIATION D'UNE LISTE ELECTORALE
L.87 code DELIVRANCE OU PRODUCTION FRAUDULEUSE DE CERTIFICAT
scrutin...) lectoral ELECTORAL PAR FONCTIONNAIRE
L.88 code INSCRIPTION INDUE SUR UNE LISTE ELECTORALE PAR DECLARATION
lectoral FRAUDULEUSE OU FAUX CERTIFICAT
L.88 code INSCRIPTION OU RADIATION INDUE ET FRAUDULEUSE D'UN CITOYEN
lectoral SUR UNE LISTE ELECTORALE
L.88-1 code ACTE DE CANDIDATURE SOUS UN FAUX NOM OU UNE FAUSSE QUALITE
lectoral - ELECTION
L.88-1 code ACTE DE CANDIDATURE AVEC DISSIMULATION D'UNE INCAPACITE -
lectoral ELECTION
L.91 code
VOTE MALGRE DECHEANCE DU DROIT DE VOTE
lectoral
L.92 code VOTE AVEC USURPATION DU NOM OU DE LA QUALITE D'UN ELECTEUR
lectoral INSCRIT
L.92 code SUBSTITUTION OU IMITATION VOLONTAIRE DE SIGNATURE SUR UNE
lectoral LISTE D'EMARGEMENT - ELECTION
L.92 code VOTE APRES INSCRIPTION SUR LA LISTE ELECTORALE SOUS UN FAUX
lectoral NOM OU SOUS UNE FAUSSE QUALITE
L.92 code VOTE APRES INSCRIPTION SUR LA LISTE ELECTORALE MALGRE
lectoral INCAPACITE
L.93 code
VOTE MULTIPLE
lectoral
L.94 code LECTURE, PAR UN SCRUTATEUR, D'UN NOM AUTRE QUE CELUI INSCRIT
lectoral SUR LE BULLETIN DE VOTE
L.94 code ALTERATION, SOUSTRACTION OU ADDITION DE BULLETIN DE VOTE PAR
lectoral UN SCRUTATEUR
L.95 code
NON RESPECT D'UN MANDAT ELECTORAL
lectoral
L.96 code ENTREE DANS UNE ASSEMBLEE ELECTORALE AVEC UNE ARME
lectoral CACHEE
L.97 code DETOURNEMENT DE SUFFRAGE D'ELECTEUR PAR MANOEUVRE
lectoral FRAUDULEUSE
L.97 code PROVOCATION A L'ABSTENTION DE VOTE PAR MANOEUVRE
lectoral FRAUDULEUSE
L.98 code TROUBLE DES OPERATIONS ELECTORALES PAR ATTROUPEMENT,
lectoral CLAMEUR OU MENACE
L.99 code IRRUPTION AVEC VIOLENCE DANS UN COLLEGE ELECTORAL EN VUE
lectoral D'EMPECHER UN CHOIX
L.100 code IRRUPTION AVEC VIOLENCE DANS UN COLLEGE ELECTORAL AVEC
lectoral PORT D'ARME OU VIOLATION DE SCRUTIN
L.102 code ENTRAVE, PAR VOIE DE FAIT OU MENACE, AUX OPERATIONS

20
- 57 -

lectoral ELECTORALES AVEC VIOLATION SCRUTIN PAR MEMBRE D'UN COLLEGE


ELECTORAL
L.102 code ENTRAVE, PAR VOIE DE FAIT OU MENACE, AUX OPERATIONS
lectoral ELECTORALES PAR MEMBRE D'UN COLLEGE ELECTORAL
L.102 code OUTRAGE OU VIOLENCE ENVERS BUREAU DE VOTE PAR MEMBRE DE
lectoral COLLEGE ELECTORAL AVEC VIOLATION DE SCRUTIN
L.102 code OUTRAGE OU VIOLENCE ENVERS UN BUREAU DE VOTE PAR MEMBRE
lectoral D'UN COLLEGE ELECTORAL
L.103 code ENLEVEMENT D'UNE URNE CONTENANT LES SUFFRAGES NON
lectoral DEPOUILLES
L.103 code ENLEVEMENT EN REUNION AVEC VIOLENCE D'UNE URNE CONTENANT
lectoral DES SUFFRAGES NON DEPOUILLES
L.104 code VIOLATION DE SCRUTIN PAR MEMBRE DU BUREAU DE VOTE OU PAR
lectoral AGENT EN AYANT LA GARDE
L.106 code OBTENTION DE SUFFRAGE OU D'ABSTENTION DE VOTE A L'AIDE DE
lectoral DON OU PROMESSE
L.106 code SOLLICITATION OU AGREMENT DE DON OU PROMESSE POUR
lectoral INFLUENCER UN VOTE
L.107 code PROVOCATION A L'ABSTENTION DE VOTE PAR MENACE OU VIOLENCE
lectoral SUR UN ELECTEUR
L.107 code PRESSION EXERCEE PAR MENACE OU VIOLENCE SUR UN ELECTEUR
lectoral POUR INFLUENCER SON VOTE
L.108 code DON OU PROMESSE A UNE COLLECTIVITE EN VUE D'INFLUENCER LE
lectoral VOTE D'UN COLLEGE ELECTORAL
L.109 code OBTENTION DE SUFFRAGE OU ABSTENTION DE VOTE PAR DON OU
lectoral PROMESSE - FONCTIONNAIRE PUBLIC
L.109 code SOLLICITATION OU AGREMENT DE DON OU PROMESSE, PAR
lectoral FONCTIONNAIRE, POUR INFLUENCER UN VOTE
L.109 code PROVOCATION,PAR FONCTIONNAIRE PUBLIC,A L'ABSTENTION DE VOTE
lectoral PAR MENACE OU VIOLENCE SUR ELECTEUR
L.109 code PRESSION EXERCEE AVEC MENACE OU VIOLENCE PAR
lectoral FONCTIONNAIRE SUR UN ELECTEUR POUR INFLUENCER SON VOTE
L.109 code DON OU PROMESSE PAR FONCTIONNAIRE A UNE COLLECTIVITE POUR
lectoral INFLUENCER LE VOTE D'UN COLLEGE ELECTORAL
L.111 code MANOEUVRE FRAUDULEUSE TENDANT A L'EXERCICE IRREGULIER D'UN
lectoral VOTE PAR PROCURATION
L.111 code MANOEUVRE FRAUDULEUSE TENDANT A ENFREINDRE LES REGLES DE
lectoral CAPACITE D'UN MANDATAIRE (ELECTIONS)
L.111 code MANOEUVRE FRAUDULEUSE POUR ENFREINDRE LA LIMITATION DU
lectoral NOMBRE DES PROCURATIONS PAR MANDATAIRE
L.111 code MANOEUVRE FRAUDULEUSE TENDANT A ENFREINDRE LES
lectoral CONDITIONS DE VOTE D'UN MANDATAIRE (ELECTIONS)
L.111 code MANOEUVRE FRAUDULEUSE POUR ENFREINDRE L'ANNULATION DE
lectoral PLEIN DROIT D'UNE PROCURATION ELECTORALE
L.113 code VIOLATION DU SECRET DU VOTE PAR ACTE FRAUDULEUX DANS UNE
lectoral COMMISSION OU UN BUREAU
L.113 code ATTEINTE A LA SINCERITE DU VOTE PAR ACTE FRAUDULEUX DANS UNE
lectoral COMMISSION OU UN BUREAU
L.113 code ENTRAVE AUX OPERATIONS DE SCRUTIN PAR ACTE FRAUDULEUX
lectoral DANS UNE COMMISSION OU UN BUREAU
L.113 code MODIFICATION DES RESULTATS D'UN SCRUTIN PAR ACTE
lectoral FRAUDULEUX DANS UNE COMMISSION OU UN BUREAU
L.113 code VIOLATION DU SECRET DU VOTE PAR FONCTIONNAIRE OU ASSIMILE -
lectoral ACTE FRAUDULEUX DANS UNE COMMISSION OU UN BUREAU
L.113 code MODIFICATION FRAUDULEUSE DES RESULTATS D'UN SCRUTIN PAR
lectoral FONCTIONNAIRE OU ASSIMILE - COMMISSION OU BUREAU
L.113 code ATTEINTE A LA SINCERITE DU VOTE PAR FONCTIONNAIRE OU ASSIMILE
lectoral - ACTE FRAUDULEUX DANS UNE COMMISSION OU UN BUREAU
ENTRAVE AUX OPERATIONS DE SCRUTIN PAR FONCTIONNAIRE OU
L.113 code
ASSIMILE - ACTE FRAUDULEUX DANS UNE COMMISSION OU UN
lectoral
BUREAU
L.116 code
VIOLATION DU SECRET DU VOTE PAR MANOEUVRE FRAUDULEUSE
lectoral
L.116 code
ATTEINTE A LA SINCERITE D'UN VOTE PAR MANOEUVRE FRAUDULEUSE
lectoral
L.116 code ENTRAVE AUX OPERATIONS DE SCRUTIN PAR MANOEUVRES
lectoral FRAUDULEUSES
L.116 code MODIFICATION DES RESULTATS D'UN SCRUTIN PAR MANOEUVRES
lectoral FRAUDULEUSES
L.116 code ATTEINTE AU FONCTIONNEMENT DE MACHINE A VOTER POUR
lectoral EMPECHER LE VOTE OU FAUSSER LES RESULTATS

21
- 58 -

L.116 code ENTRAVE A L'EXERCICE DES PREROGATIVES D'UN ASSESSEUR OU


lectoral DELEGUE D'UN BUREAU DE VOTE
L.116 code EXPULSION HORS DE LA SALLE DE VOTE D'UN ASSESSEUR OU
lectoral DELEGUE SANS MOTIF LEGITIME

En matire fiscale
Dans le prolongement de la loi n 2013-1117 du 6 dcembre 2013 relative la lutte contre la
fraude fiscale et la grande dlinquance conomique et financire, qui avait dj pour objectif
de sattaquer la racine de la dfiance de lopinion, qui demande des garanties sur
lintgrit de ceux qui exercent des responsabilits politiques, et une plus grande efficacit
dans la lutte contre la corruption et lvasion fiscale , la liste dinfractions concernes par le
dispositif mentionne galement les dlits de fraude fiscale.

Groupes Articles Infractions


Article 1741
FRAUDE FISCALE EN BANDE ORGANISEE
CGI
Article 1741 FRAUDE FISCALE REALISEE OU FACILITEE PAR UN COMPTE OUVERT OU UN CONTRAT SOUSCRIT AUPRES D'UN ORGANISME
CGI ETABLI A L'ETRANGER
Fraude Article 1741
FRAUDE FISCALE REALISEE OU FACILITEE PAR L'INTERPOSITION DE PERSONNE ETABLIE A L'ETRANGER
fiscale CGI
Article 1741
FRAUDE FISCALE REALISEE OU FACILITEE PAR UNE FALSIFICATION OU L'USAGE D'UN FAUX
aggrave CGI
Article 1741
FRAUDE FISCALE REALISEE OU FACILITEE PAR UNE DOMICILIATION FISCALE FICTIVE OU ARTIFICIELLE A L'ETRANGER
CGI
Article 1741 FRAUDE FISCALE REALISEE OU FACILITEE PAR UN ACTE FICTIF OU ARTIFICIEL OU L'INTERPOSITION D'UNE ENTITE FICTIVE OU
CGI ARTIFICIELLE

et Blanchiment de ces infractions

En matire de dlits dinitis

Groupes Articles Infractions

UTILISATION D'INFORMATION PRIVILEGIEE POUR REALISER UNE


Article L.465-1 CMF OPERATION SUR LES INSTRUMENTS FINANCIERS (OPERATION D'INITIE)
INCITATION A LA REALISATION D'UNE OPERATION SUR LES
INSTRUMENTS FINANCIERS FONDEE SUR UNE INFORMATION
Article L.465-2 CMF PRIVILEGIEE
Article L.465-2-1 CMF MANIPULATION DU CALCUL D'UN INDICE FINANCIER
COMMUNICATION D'INFORMATION PRIVILEGIEE SUR DES INSTRUMENTS
Dlit d'initi Article L.465-3 CMF FINANCIERS
MANOEUVRE AYANT POUR BUT D'AFFECTER LE COURS D'UN
Article L.465-3-1 CMF INSTRUMENT FINANCIER - MANIPULATION DE MARCHE
DIFFUSION D'INFORMATION DONNANT DES INDICATIONS FAUSSES OU
TROMPEUSES POUR AGIR SUR LE COURS D'UN INSTRUMENT FINANCIER
Article L.465-3-2 CMF - MANIPULATION DE MARCHE
MANIPULATION DU CALCUL D'UN INDICE DE REFERENCE -
Article L.465-3-3 CMF MANIPULATION DE MARCHE

En matire de financement des partis politiques

La rdaction retenue vise lexhaustivit, en incluant lensemble des infractions relatives au


financement des partis politiques, ayant en commun dtre rprimes par les dispositions de
l'article L. 113-1 du code lectoral ou larticle 11-5 de la loi n 88-227 du 11 mars 1988
relative la transparence financire de la vie politique.

Groupes Articles Infractions


L.113-1 code RECUEIL DIRECT DE FONDS PAR UN CANDIDAT POUR FINANCER SA
lectoral CAMPAGNE ELECTORALE
L.113-1 code ACCEPTATION, POUR FINANCER UNE CAMPAGNE ELECTORALE, DE
Financement des lectoral DON D'UNE PERSONNE PHYSIQUE SUPERIEUR A 4600 EUROS
campagnes L.113-1 code ACCEPTATION PAR UN CANDIDAT DE LA PARTICIPATION AU
lectorales et des lectoral FINANCEMENT DE SA CAMPAGNE ELECTORALE D'UNE PERSONNE

22
- 59 -

partis politiques MORALE AUTRE QU'UN PARTI POLITIQUE

L.113-1 code ACCEPTATION, POUR FINANCER UNE CAMPAGNE ELECTORALE, DE


lectoral DON SUPERIEUR A 150 EUROS PAR UN MOYEN AUTRE QUE LE CHEQUE
ACCEPTATION, PAR CANDIDAT D'UNE CAMPAGNE ELECTORALE, DE
L.113-1 code
DON EN ESPECES D'UN MONTANT GLOBAL EXCEDENT LE PLAFOND
lectoral
LEGAL DES DEPENSES
L.113-1 code ACCEPTATION, POUR FINANCER UNE CAMPAGNE ELECTORALE, D'AIDE
lectoral MATERIELLE D'UN ETAT OU D'UNE PERSONNE MORALE ETRANGERE
L.113-1 code ENGAGEMENT PAR CANDIDAT DE DEPENSES ELECTORALES
lectoral DEPASSANT LE PLAFOND LEGAL
L.113-1 code TENUE NON CONFORME PAR UN CANDIDAT DE SON COMPTE DE
lectoral CAMPAGNE ELECTORALE
L.113-1 code MINORATION VOLONTAIRE D'ELEMENT COMPTABLE DANS UN COMPTE
lectoral DE CAMPAGNE ELECTORALE
L.113-1 code AFFICHAGE HORS EMPLACEMENT RESERVE, AU BENEFICE D'UN
lectoral CANDIDAT, PENDANT UNE CAMPAGNE ELECTORALE
L.113-1 code PUBLICITE COMMERCIALE A DES FINS ELECTORALES, AU BENEFICE
lectoral D'UN CANDIDAT PENDANT UNE CAMPAGNE
L.113-1 code DIFFUSION D'UN NUMERO D'APPEL GRATUIT AU BENEFICE D'UN
lectoral CANDIDAT D'UNE CAMPAGNE ELECTORALE
L.113-1 code VERSEMENT PAR PERSONNE PHYSIQUE DE DON SUPERIEUR A 4600
lectoral EUROS POUR FINANCER UNE CAMPAGNE ELECTORALE
L.113-1 code FINANCEMENT DE CAMPAGNE ELECTORALE PAR PERSONNE MORALE
lectoral AUTRE QU'UN PARTI POLITIQUE
VERSEMENT, PAR UN MOYEN AUTRE QUE LE CHEQUE, DE DON
L.113-1 code
SUPERIEUR A 150 EUROS POUR FINANCER UNE CAMPAGNE
lectoral
ELECTORALE
L.113-1 code DEPENSE EFFECTUEE POUR FINANCER LA CAMPAGNE ELECTORALE
lectoral D'UN CANDIDAT SANS SON ACCORD EXPRES
Articles 11-4 et
11-5 de la loi 88- VERSEMENT DE DON ANNUEL SUPERIEUR A 7500 EUROS PAR UNE
227 du 11 mars PERSONNE PHYSIQUE A UN OU PLUSIEURS PARTIS POLITIQUES
1988
Articles 11-4 et
11-5 de la loi 88- ACCEPTATION PAR PARTI POLITIQUE DE DON ANNUEL SUPERIEUR A
227 du 11 mars 7500 EUROS D'UNE PERSONNE PHYSIQUE
1988
Articles 11-4 et
11-5 de la loi 88- VERSEMENT EN ESPECES DE DON SUPERIEUR A 150 EUROS A UN
227 du 11 mars PARTI POLITIQUE
1988
Articles 11-4 et
11-5 de la loi 88-
FINANCEMENT D'UN PARTI POLITIQUE PAR UNE PERSONNE MORALE
227 du 11 mars
1988
Articles 11-4 et
11-5 de la loi 88- ACCEPTATION PAR PARTI POLITIQUE D'UN FINANCEMENT D'UNE
227 du 11 mars PERSONNE MORALE
1988
Articles 11-4 et
11-5 de la loi 88- ACCEPTATION PAR PARTI POLITIQUE D'AIDE MATERIELLE D'UN ETAT
227 du 11 mars ETRANGER OU D'UNE PERSONNE MORALE DE DROIT ETRANGER
1988

En matire de manquements aux obligations dclaratives la Haute Autorit pour


la transparence de la vie publique

Entirement refondu et toff par la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la


transparence de la vie publique, le mcanisme de prvention des conflits dintrts repose
principalement sur le principe de transparence travers la mise en uvre dobligations
dclaratives visant lutter contre la dfiance de lopinion.

23
- 60 -

Groupes Articles Infractions


DECLARATION INCOMPLETE OU MENSONGERE DE SA SITUATION
LO. 135-1 code
PATRIMONIALE A LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE
lectoral
LA VIE PUBLIQUE PAR PARLEMENTAIRE
Dclaration la LO. 135-1 code DECLARATION INCOMPLETE DE SES INTERETS A LA HAUTE AUTORITE
HATVP lectoral POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR PARLEMENTAIRE
NON DECLARATION DE SA SITUATION PATRIMONIALE A LA HAUTE
LO. 135-1 code
AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
lectoral
PARLEMENTAIRE EN FIN DE MANDAT
DECLARATION INCOMPLETE OU MENSONGERE DE SA SITUATION
Article 26 loi
PATRIMONIALE A LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE
2013-907 du
LA VIE PUBLIQUE PAR REPRESENTANT FRANCAIS AU PARLEMENT
11/10/2013
EUROPEEN
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE DE SES INTERETS A LA HAUTE AUTORITE
2013-907 du POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR REPRESENTANT
11/10/2013 FRANCAIS AU PARLEMENT EUROPEEN
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SA SITUATION PATRIMONIALE A LA
2013-907 du HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 REPRESENTANT FRANCAIS AU PARLEMENT EUROPEEN
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SES INTERETS A LA HAUTE
2013-907 du AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 REPRESENTANT FRANCAIS AU PARLEMENT EUROPEEN
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SA SITUATION PATRIMONIALE A LA
2013-907 du HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 TITULAIRE OU DELEGATAIRE D'UNE FONCTION EXECUTIVE LOCALE
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SES INTERETS A LA HAUTE
2013-907 du AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 TITULAIRE OU DELEGATAIRE D'UNE FONCTION EXECUTIVE LOCALE
DECLARATION INCOMPLETE OU MENSONGERE DE SA SITUATION
Article 26 loi
PATRIMONIALE A LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE
2013-907 du
LA VIE PUBLIQUE PAR TITULAIRE OU DELEGATAIRE D'UNE FONCTION
11/10/2013
EXECUTIVE LOCALE
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE DE SES INTERETS A LA HAUTE AUTORITE
2013-907 du POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR TITULAIRE OU
11/10/2013 DELEGATAIRE D'UNE FONCTION EXECUTIVE LOCALE
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SA SITUATION PATRIMONIALE A LA
2013-907 du HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 TITULAIRE DE FONCTION OU EMPLOI PUBLIC
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SES INTERETS A LA HAUTE
2013-907 du AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 TITULAIRE DE FONCTION OU EMPLOI PUBLIC
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE OU MENSONGERE DE SA SITUATION
2013-907 du PATRIMONIALE A LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE
11/10/2013 LA VIE PUBLIQUE PAR TITULAIRE DE FONCTION OU EMPLOI PUBLIC
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE DE SES INTERETS A LA HAUTE AUTORITE
2013-907 du POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR TITULAIRE DE
11/10/2013 FONCTION OU EMPLOI PUBLIC
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SA SITUATION PATRIMONIALE A LA
2013-907 du HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 DIRIGEANT D'ENTREPRISE OU D'ORGANISME PUBLIC
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SES INTERETS A LA HAUTE
2013-907 du AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 DIRIGEANT D'ENTREPRISE OU D'ORGANISME PUBLIC
DECLARATION INCOMPLETE OU MENSONGERE DE SA SITUATION
Article 26 loi
PATRIMONIALE A LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE
2013-907 du
LA VIE PUBLIQUE PAR DIRIGEANT D'ENTREPRISE OU D'ORGANISME
11/10/2013
PUBLIC
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE DE SES INTERETS A LA HAUTE AUTORITE
2013-907 du POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR DIRIGEANT
11/10/2013 D'ENTREPRISE OU D'ORGANISME PUBLIC
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE OU MENSONGERE DE SA SITUATION
2013-907 du PATRIMONIALE A LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE
11/10/2013 LA VIE PUBLIQUE PAR MEMBRE DU GOUVERNEMENT
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SA SITUATION PATRIMONIALE A LA
2013-907 du HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 MEMBRE DU GOUVERNEMENT
Article 26 loi DECLARATION INCOMPLETE DE SES INTERETS A LA HAUTE AUTORITE
2013-907 du POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR MEMBRE DU
11/10/2013 GOUVERNEMENT
Article 26 loi NON DEPOT DE DECLARATION DE SES INTERETS A LA HAUTE
2013-907 du AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE PAR
11/10/2013 MEMBRE DU GOUVERNEMENT
Article 26 loi REFUS DE DEFERER A UNE INJONCTION DE LA HAUTE AUTORITE

24
- 61 -

2013-907 du POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE


11/10/2013
Article 26 loi PUBLICATION OU DIVULGATION ILLEGALE DE DECLARATION,
2013-907 du INFORMATION OU OBSERVATION TRANSMISE A LA HAUTE AUTORITE
11/10/2013 POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE

Il convient toutefois de relever que les codes informatiques issus de la base de donnes
nationale des infractions, dit code NATINF , relatifs au non-respect des obligations
dclaratives la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique prvues aux I et II de
l'article 26 de la loi n2013-907 du 11 octobre 2013 nont pas tous t crs ce jour.

4. IMPACTS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Il est donc propos de complter le code pnal en introduisant un nouvel article L. 131-26-2
qui tend lobligation pour les juridictions rpressives de prononcer la peine complmentaire
dinligibilit mentionne aux 2 de larticle 131-26 du code pnal et larticle 131-26-1 du
mme code, pour les crimes et pour une srie dinfractions relatives la probit. La peine
complmentaire dinligibilit est encoure pour les infractions mentionnes la Section III du
Chapitre II du Titre III du Livre IV du code pnal intitule Des manquements au devoir de
probit , des infractions en matire de faux administratifs (Faux et usage de faux dans un
document administratif, dtention de faux document administratif, faux et usage de faux en
criture publique ou authentique, fourniture frauduleuse de document administratif, fausse
dclaration pour obtention indue d'allocation, prestation, paiement ou avantage, obtention
frauduleuse de document administratif), des infractions en matire lectorale (infractions
relatives aux lections (liste lectorale, vote, dpouillement, droulement du scrutin...), des
infractions en matire fiscale (fraude fiscale aggrave), des infractions en matire de dlits
dinitis, des infractions en matire de financement des partis politiques (financement des
campagnes lectorales et des partis politiques), enfin des manquements aux obligations
dclaratives la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique .

Sagissant dune disposition pnale plus svre, en application de larticle 112-1 du code
pnal, cette peine complmentaire ne sera applicable quaux faits commis postrieurement
lentre en vigueur de la loi.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

4.2.1. IMPACTS SUR LES APPLICATIONS INFORMATIQUES

La cration de cette nouvelle peine complmentaire dinligibilit ne devrait pas avoir


dimpact significatif sur les applications pnales, et plus particulirement sur le traitement
automatis de donnes dnomm Cassiope.

Le systme de rfrence Justice devra tre mis jour pour crer cette nouvelle mesure et la
lier aux infractions vises larticle 236-1-2 du code pnal.

Ces volutions pourront sinscrire dans une prochaine mise jour du logiciel, lintgration du
systme de rfrence justice dans lapplicatif ayant lieu mensuellement, sauf pendant lt.

25
- 62 -

4.2.2. IMPACTS SUR LACTIVITE

La cration de cette nouvelle peine complmentaire dinligibilit naura pas dimpact sur
lemploi public (magistrats et greffiers). En effet, si le temps de dcision pourra se trouver
allong ds lors quune motivation sera ncessaire pour ne pas prononcer cette peine
complmentaire, en raison des circonstances de lespce, le trs faible nombre daffaires en
matire de financement des partis politiques et de manquement aux obligations dclaratives
la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique (moins de 10 par an pour lensemble
des juridictions) modrera trs fortement cet impact.

4.2.3. IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Le projet de texte naura pas dimpact budgtaire particulier car cette nouvelle peine
complmentaire sera intgre dans le logiciel Cassiope lors des prochaines mises jour
informatiques.

5. MODALITES DAPPLICATION

La disposition envisage insre dans le code pnal un nouvel article 131-26-2. Il a vocation
sappliquer dans lensemble des collectivits ultra-marines o lEtat est comptent en matire
pnale.

Dans les collectivits rgies par le principe de lidentit lgislative (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Runion, Mayotte, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon),
les dispositions du code pnal sont applicables de plein droit sans mention expresse sous
rserve, le cas chant, dadaptations.

Dans les collectivits rgies par le principe de spcialit lgislative (Nouvelle-Caldonie,


Polynsie franaise, Wallis-et-Futuna), le droit pnal et la procdure pnale relvent
galement de la comptence de lEtat. Le projet de texte prvoit lapplication des
modifications apportes dans ces collectivits.

26
- 63 -

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES A LA PREVENTION DES


CONFLITS DINTERETS

ARTICLE 2

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Les lois relative la transparence de la vie publique de transparence du 11 octobre 2013 ont
renforc les mcanismes de prvention des conflits dintrts, travers notamment lnonc
dune dfinition de la notion de conflit dintrts et lobligation de transmission la Haute
Autorit pour la transparence de la vie publique de dclarations dintrts et de situation
patrimoniale par les parlementaires, les membres du Gouvernement et les principaux
responsables administratifs.

Depuis la loi n 2013-907 relative la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013, un


conflit dintrts est dfinie comme toute situation d'interfrence entre un intrt public et
des intrts publics ou privs qui est de nature influencer ou paratre influencer l'exercice
indpendant, impartial et objectif d'une fonction (article 2).

Cette dfinition a t reprise par lensemble des dispositions relatives aux obligations
dontologiques applicables aux fonctionnaires, introduites par la loi n 2016-483 du 20 avril
2016 relative la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (article 25 bis de
n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires), aux militaires
(article L. 4122-3 du code de la dfense), aux membres du Conseil dEtat et magistrats de
lordre administratif (articles L. 131-3 et L. 231-4 du code de justice administrative), aux
membres et personnels de la Cour des comptes, aux magistrats des chambres rgionales des
comptes L. 120-5 et L. 220-5 du code des juridictions financires), ainsi que par la loi
organique n 2016-1090 du 8 aot 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations
dontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil suprieur de la
magistrature, lgard des magistrats de lordre judiciaire (article 7-1 de lordonnance n 58-
1270 du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature).

La loi organique n 2013-906 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique


applicable aux parlementaires ne contient, en revanche, aucune dfinition de la notion de
conflit dintrts. Cette notion apparat seulement larticle LO 135-1 du code lectoral au
titre des activits bnvoles devant tre mentionnes dans la dclaration d'intrts et
d'activits des parlementaires.

Chaque assemble a retenu sa propre dfinition dans son rglement.

Larticle 80-1 du rglement de lAssemble nationale dispose : 1. Le Bureau tablit un code


de dontologie dfinissant les obligations dontologiques simposant aux dputs. Ce code
dtermine notamment les rgles en matire de prvention et de traitement des conflits
dintrts, entendus comme toute situation dinterfrence entre un intrt public et des
intrts publics ou privs de nature influencer ou paratre influencer lexercice
indpendant, impartial et objectif du mandat.

27
- 64 -

/ 2. Le Bureau veille au respect de ce code de dontologie et en contrle la mise en uvre. Il


nomme cet effet un dontologue .

Le code de dontologie de lAssemble nationale apprhende toutefois les rgles et principes


dontologiques comme visant prvenir toute interaction entre lintrt gnral et les intrts
privs ou personnels du dput. Larticle 1er dispose ainsi que : Les dputs doivent agir
dans le seul intrt de la Nation et des citoyens quils reprsentent, lexclusion de toute
satisfaction dun intrt priv ou de lobtention dun bnfice financier ou matriel pour eux-
mmes ou leurs proches . De mme, larticle 5 prvoit que : Les dputs ont le devoir de
faire connatre tout intrt personnel qui pourrait interfrer dans leur action publique et
prendre toute disposition pour rsoudre un tel conflit dintrts au profit du seul intrt
gnral .

Le II de larticle XX bis de linstruction gnrale du bureau du Snat retient, quant elle, la


dfinition suivante : Constitue un conflit d'intrts toute situation dans laquelle les intrts
privs d'un membre du Snat pourraient interfrer avec l'accomplissement des missions lies
son mandat et le conduire privilgier son intrt particulier face l'intrt gnral.

Sagissant des sanctions en cas de manquements aux rgles de dontologie, elles sont
prcises dans le rglement des assembles.

Le rglement de lAssemble nationale prvoit quun dput peut faire lobjet de peines
disciplinaires lorsque le Bureau a conclu un manquement aux rgles du code de dontologie
(article 70). Il peut ainsi encourir un rappel lordre, le rappel lordre avec inscription au
procs-verbal, la censure ou la censure avec exclusion temporaire (article 71). La censure
avec exclusion temporaire emporte de droit la privation, pendant deux mois, de la moiti de
lindemnit parlementaire alloue au dput. Elle entrane linterdiction de prendre part aux
travaux de lAssemble et de reparatre dans le Palais de lAssemble jusqu lexpiration du
quinzime jour de sance qui suit celui o la peine a t prononce. Dans le cas o la censure
avec exclusion temporaire est applique pour la deuxime fois un dput, lexclusion
stend trente jours de sance (article 73).

Larticle 80-4 du mme rglement prvoit en outre que :

1. Lorsquil constate un manquement aux rgles dfinies dans le code de dontologie, le


dontologue en informe le dput concern ainsi que le Prsident. Il fait au dput toutes les
recommandations ncessaires pour lui permettre de se conformer ses obligations. Si le
dput conteste avoir manqu ses obligations ou estime ne pas devoir suivre les
recommandations du dontologue, celui-ci saisit le Prsident, qui saisit le Bureau afin que
celui-ci statue, dans les deux mois, sur ce manquement.
2. Le Bureau peut entendre le dput concern. Cette audition est de droit la demande du
dput.
3. Le Bureau, lorsquil conclut lexistence dun manquement, peut rendre publiques ses
conclusions, formuler toute recommandation destine faire cesser ce manquement et
proposer ou prononcer une peine disciplinaire dans les conditions prvues aux articles 70
73.

Le rglement du Snat prvoit quun snateur peut faire lobjet dune censure ou dune
censure avec exclusion temporaire pour, notamment, ne pas avoir respect une dcision du

28
- 65 -

Bureau lui demandant soit de faire cesser sans dlai une situation de conflit d'intrts soit de
prendre les mesures recommandes par le comit de dontologie parlementaire (article 99 ter).

Enfin, sagissant de la cration dun registre public recensant les cas dans lesquels un
parlementaire a estim devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison dune
situation de conflit dintrts, il est prcis que larticle 80-4 du rglement qui prvoit que le
Bureau, lorsquil conclut lexistence dun manquement aux rgles dontologiques de la part
dun dput, peut rendre publiques ses conclusions. La publicit de ces manquements ne sera
plus facultative mais obligatoire afin que les citoyens puissent tre dment informs des
possibles situations de conflits dintrts. Linsertion de cette publicit dans lordonnance
n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires
vise instaurer les mmes exigences de transparence aux dputs et aux snateurs.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Dans sa dcision n 2013-675 DC relative la loi organique relative la transparence de la


vie publique, le Conseil constitutionnel a indiqu que le lgislateur organique est comptent
pour fixer les rgles relatives au contrle de la situation patrimoniale des membres du
Parlement et la prvention des conflits d'intrts et quil existe un motif dintrt gnral
que constitue lobjectif de renforcement des garanties de probit et d'intgrit de ces
personnes, de prvention des conflits d'intrts et de lutte contre ceux-ci .

Le projet de loi renvoie aux assembles le soin de veiller la mise en uvre des rgles en
matire de prvention et de traitement des conflits d'intrts afin de respecter le principe de
lautonomie des assembles qui dcoule du principe de sparation des pouvoirs, en cas de
manquements aux rgles de dontologie, les dispositions des rglements des assembles.

Sagissant des sanctions en cas de manquements aux rgles de dontologie, les dispositions
des rglements des assembles nont pas t dclares contraires la Constitution par le
Conseil constitutionnel dans ses dcisions n 2014-705 DC du 11 dcembre 2014 relative au
rglement de lAssemble nationale, et n 2015-712 DC du 11 juin 2015 relative au rglement
du Snat.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les Nations unies ont rcemment intgr des standards relatifs la transparence et
lintgrit publique au sein des objectifs du dveloppement durable.

Ces objectifs, adopts en 2015 et couvrant la priode 2015-2030, doivent permettre dvaluer
la situation des Etats membres des Nations unies. Parmi les 17 objectifs adopts figure
lobjectif 16 : Promouvoir lavnement de socits pacifiques et ouvertes tous aux fins du
dveloppement durable, assurer laccs de tous la justice et mettre en place, tous les
niveaux, des institutions efficaces, responsables et ouvertes tous. Cet objectif est dclin en
cibles et indicateurs qui portent sur la lutte contre la corruption, la prvention des conflits
dintrt et la transparence des institutions.

La cible 16.5. vise ainsi rduire nettement la corruption et la pratique des pots-de-vin
sous toutes leurs formes ; les cibles 16.6 et 16.7 encouragent les tats mettre en place
des institutions efficaces, responsables et transparentes tous les niveaux et faire en

29
- 66 -

sorte que le dynamisme, louverture, la participation et la reprsentation tous les niveaux


caractrisent la prise de dcisions .

1.4. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

Les institutions europennes utilisent un modle similaire dinterdiction du conflit dintrts


avec un renvoi aux normes internes des organes et institutions pour dcider des modalits
inhrentes la prvention et la cessation de conflits dintrts.

1.4.1. LE PARLEMENT EUROPEEN

Les obligations dontologiques et en matire de conflits dintrts des membres du Parlement


europen sont prvues par le Rglement intrieur du Parlement europen et le code de
conduite des dputs europens5, rviss en 2016 et dont les nouvelles versions sont entres
en vigueur le 16 janvier 2017. La nouvelle version du code de conduite des dputs europens
vise donner un cadre plus strict la dontologie des parlementaires et dfinir plus
prcisment les relations entre parlementaires et lobbyistes. Il comporte un volet relatif la
prvention des conflits dintrts. Parmi les nombreuses interdictions et obligations, figurent
notamment :
- lobligation de rendre public tout conflit dintrts, rel ou potentiel, sur une question
sur laquelle les dputs sont sur le point de sexprimer ou de voter, ou pour laquelle ils
se sont proposs comme rapporteurs ;
- lobligation de prendre immdiatement des mesures pour remdier tout conflit
dintrts. Si cela ntait pas possible, obligation pour lintress de le signaler au
Prsident du Parlement par crit.

Le code de conduite prcise que le conflit dintrts existe lorsqu'un dput au Parlement
europen a un intrt personnel qui pourrait influencer indment l'exercice de ses fonctions
en tant que dput. Il n'y a pas de conflit d'intrts lorsque le dput tire un avantage du seul
fait d'appartenir la population dans son ensemble ou une large catgorie de personnes
(article 3.1).

Prvu larticle 7 du nouveau code, le Comit consultatif sur la conduite des dputs est
compos de cinq membres nomms par le Prsident parmi les membres de la commission des
affaires constitutionnelles et de la commission des affaires juridiques. Le comit consultatif
donne, titre confidentiel tout dput qui en fait la demande des orientations sur
l'interprtation et l'application des dispositions du code de conduite.

Sur demande du Prsident, le comit consultatif value galement les cas allgus de violation
du code de conduite et conseille le Prsident quant aux ventuelles mesures prendre. Le
Prsident a dsormais le devoir de saisir le comit lorsquil y a des raisons de penser qu'un
membre du Parlement europen a peut-tre commis une infraction au code de conduite, ce qui
ntait quune possibilit dans lancienne version (article 8).

5
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-
EP+20170116+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR

30
- 67 -

1.4.2. COMMISSAIRES EUROPEENS

Le cadre gnral des obligations dontologiques des commissaires europens est fix par
larticle 17.3 sur Trait sur lUnion europenne et larticle 245 du Trait sur le
fonctionnement de lUnion europenne

Ces normes sont compltes par un Code de conduite des commissaires6, cr en 1999 et
rvis plusieurs reprises (dernire rvision datant de 2011).

Le point 1.6 de ce code prvoit que : Un membre de la Commission ne doit pas intervenir
sur des questions relevant de son portefeuille dans lequel il a un intrt personnel, notamment
familial ou financier, susceptible de porter atteinte son indpendance.

Tout membre de la Commission se trouvant dans une telle situation en informe


immdiatement le Prsident. Le Prsident prend toute mesure quil juge utile, notamment la
rattribution du dossier un autre membre de la Commission.

Si le Prsident de la Commission lui-mme se trouve dans une telle situation, il attribue le


dossier un vice-prsident.

Le Prsident de la Commission informe en temps utile le Prsident du Parlement de sa


dcision de rattribuer tout dossier un autre membre de la Commission.

En cas de violation de ces obligations, la Cour de justice de lUnion europenne, saisie par le
Conseil, statuant la majorit simple, ou par la Commission, peut, selon le cas, prononcer la
dmission d'office dans les conditions de l'article 247 ou la dchance du droit pension de
l'intress ou d'autres avantages en tenant lieu (article 245 du Trait sur le fonctionnement de
lUnion europenne).

Le prsident de la Commission peut toutefois demander un commissaire de dmissionner


sil estime que la violation du code de conduite le justifie.

1.4.3. DAUTRES PARLEMENTS

De nombreux pays ont instaur des obligations de transparence lgard de leur parlement et
des sanctions en cas de la violation de rgles dthique.

Dans certains pays, une rponse disciplinaire peut aussi tre apporte. On peut citer, sur ce
point, lexemple des tats-Unis o le comit thique peut adresser un rapport devant la
Chambre sur la violation de rgles dthique afin dengager une procdure dexpulsion,
censure ou blme, sil sagit dun dput, ou de mettre fin au contrat dun employ.

Au Royaume-Uni, le non respect des obligations particulires de transparence peut


reprsenter un manquement au Code de conduite et donner lieu au prononc dune sanction
administrative par le Commissaire parlementaire. Les systmes italien, espagnol et
nerlandais se rapprochent, en mettant laccent sur la communication au public sur site
parlementaire - de la perte de confiance qui rsulterait dune violation des rgles en matire de
transparence.
6
https://ec.europa.eu/info/about-european-union/principles-and-values/ethics-and-integrity/ethics-and-integrity-
eu-commissioners/rules-commissioners-regarding-ethics-and-integrity_en#documents

31
- 68 -

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

LOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques et les Nations unies


insistent sur la ncessit de renforcer lintgrit dans le secteur public et la lutte contre les
conflits dintrts.

LOrganisation a adopt de nombreuses recommandations en matire dintgrit du secteur


public et y a consacr une politique ddie quelle a rcemment prcise, dans sa
Recommandation du Conseil sur l'intgrit publique (26 janvier 2017 - C(2017)5). La
recommandation 13. c) prcise :

13. Encourager la transparence et limplication des parties prenantes tous les stades du
processus politique et du cycle dintervention des pouvoirs publics pour promouvoir la
reddition de comptes et lintrt gnral, notamment : []
c)en empchant la captation des politiques publiques par des groupes dintrts restreints
grce la gestion des situations de conflit dintrts et linstillation de transparence dans
les activits de lobbying .

Le prsent projet de loi vise unifier pour chaque assemble la notion de conflits dintrts,
afin que lensemble des parlementaires nationaux soient soumis aux mmes rgles de
dontologie. Cette dfinition inscrite dans lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assembles parlementaires, vise ainsi une interfrence entre un
intrt public et des intrts privs du parlementaire.

Le projet de loi renvoie le soin aux assembles de prciser les conditions dans lesquelles
chaque dput ou snateur veille faire cesser immdiatement ou prvenir les situations de
conflit d'intrts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, aprs avoir consult, le cas
chant, l'organe charg de la dontologie parlementaire cette fin.
Chaque assemble doit veiller la mise en uvre des rgles de prvention et de cessation des
conflits dintrts dans les conditions dtermines par son rglement intrieur.

Enfin, le projet de loi prvoit la cration dun registre accessible au public recensant les cas
dans lesquels un parlementaire a estim devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en
raison dune situation de conflit dintrts. Ce registre confre une plus grande visibilit aux
citoyens de cette mesure de transparence.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis sont :

- La diminution des risques de conflits dintrts.


- Ltablissement dun standard commun sur le primtre de la notion de conflits
dintrts lensemble des reprsentants de la Nation, tout en prservant lautonomie
des assembles.
- La transparence de la vie publique par laccessibilit au public du registre des
absentions des parlementaires confronts une situation de conflit dintrts.

32
- 69 -

- Lassociation de l'organe charg de la dontologie parlementaire.


- La responsabilisation des parlementaires.

3. OPTIONS ENVISAGEES

3.1. LE PERIMETRE DES CONFLITS DINTERETS

3.1.1. OPTION 1 (ECARTEE) : ALIGNEMENT SUR UNE DEFINITION DE DROIT COMMUN


DE LA NOTION DE CONFLITS DINTERETS

Le projet de loi aurait pu se borner reprendre la dfinition de conflits dintrts telle que
prsente dans la loi n 2013-907 relative la transparence de la vie publique du 11 octobre
2013.

Toutefois, comme le relve le Vice-prsident du Conseil dEtat, une dfinition extensive


dun conflit dintrts ne saurait occulter la spcificit des situations quil recouvre 7.

Prvoir une dfinition aussi large que celle retenue dans la loi n 2013-907 prcite, savoir
une d'interfrence entre un intrt public et des intrts publics ou privs, pour englober
galement les intrts publics apparat excessif au regard de la nature du mandat des
parlementaires. En effet, ces derniers bien que reprsentants de lensemble de la Nation8, nen
restent pas moins lus dans une circonscription territoriale. Certains dentre eux sont
galement titulaires dun mandat local. Dans ces conditions, en retenant une dfinition en
termes dinterfrence entre lintrt public dont ils sont garants en tant quinvesti dun mandat
parlementaire national, et un autre intrt public, pourrait conduire, par exemple, un
parlementaire devoir sabstenir systmatiquement lorsque serait en dbat un texte portant
sur un projet dont il aurait par ailleurs connatre dans sa circonscription ou au titre de son
mandat local.

3.1.2. OPTION 2 (RETENUE) : AUTONOMISATION RELATIVE DE LA NOTION DE


CONFLITS DINTERETS

La dfinition de la notion conflit dintrts vise seulement une interfrence entre un intrt
public et des intrts privs. Comme dmontr plus haut, cette dfinition est davantage
adapte la situation des parlementaires. Il sagit de ne pas mettre les parlementaires exerant
dautres responsabilits notamment lectives les conduisant dterminer un intrt public ,
par exemple local, dans limpossibilit rcurrente de participer aux travaux du Parlement
(commissions, sance publique, commission mixte paritaire, dlgations et offices
parlementaires).

7
Jean-Marc Sauv, Les rgles franaises en matire de conflits dintrts sont-elles satisfaisantes ? , Revue
LENA hors les murs, numro de septembre: thique et vie publique, septembre 2014.
8
Si dputs et snateurs sont lus au suffrage universel (), chacun d'eux reprsente au Parlement la Nation
tout entire et non la population de sa circonscription d'lection (dcision du Conseil constitutionnel n 99-410
DC du 15 mars 1999).

33
- 70 -

3.2. SANCTIONS

3.2.1. OPTION 1 (ECARTEE) : INSCRIPTION DES SANCTIONS DANS LA LOI

Linscription dans la loi des sanctions pour violation de lobligation de cessation immdiate
des conflits dintrts ou de prvention de ceux-ci par les parlementaires, lui confrant ainsi
plus de visibilit aux yeux des citoyens, risquerait de porter atteinte au principe de la
sparation des pouvoirs et du principe de lautonomie des assembles qui en dcoule.

3.2.2. OPTION 2 (RETENUE) : RENVOI AUX ASSEMBLEES LE SOIN DE FIXER LES


MODALITES

Le projet de loi renvoie aux assembles parlementaires, comme cela est le cas actuellement, le
soin de dterminer des rgles en matire de prvention et de traitement des conflits d'intrts
entre un intrt public et des intrts privs et de prciser les conditions dans lesquelles
chaque dput ou snateur veille faire cesser immdiatement ou prvenir les situations de
conflit d'intrts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver. Ces dispositions
privilgient une dmarche individuelle et volontaire prcde, le cas chant, de la
consultation de l'organe charg de la dontologie parlementaire.

Chaque assemble devra en outre veiller au respect de la mise en uvre de rgles en


dfinissant dans son rglement les sanctions applicables en cas de manquement par le
parlementaire ses obligations en matire de prvention et de cessation des conflits dintrts.

Chaque assemble dterminera galement les modalits de tenue dun registre accessible au
public et recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estim devoir ne pas participer
aux travaux du Parlement.

Cette mesure vise prserver lautonomie des assembles, tout en donnant un socle commun
aux deux chambres en matire de prvention et de cessation des conflits dintrts.

3.3. REGISTRE ACCESSIBLE AU PUBLIC

3.3.1. OPTION 1 (ECARTEE) : ABSENCE DE REGISTRE

Il nexiste actuellement pas de registre recensant les cas de dport des parlementaires.
Labsence de registre public ne constitue pas une rponse pertinente la demande croissante
des citoyens en matire de transparence de laction publique.

3.3.2. OPTION 2 (RETENUE) : TENUE PAR CHAQUE ASSEMBLEE DUN REGISTRE


ACCESSIBLE AU PUBLIC DES DECISIONS DABSTENTION.

Le registre prvu par le projet de loi vise accrotre la confiance des citoyens en leurs
reprsentants. En effet, la tenue dun registre public par chaque assemble, dans la continuit
des registres publics de reprsentants dintrts, permettra au parlementaire de prendre
conscience de lexistence dun potentiel conflit dintrts. Ce dernier vise inciter le
parlementaire prendre les mesures ncessaires et adquates pour que ce conflit napparaisse
finalement pas en sabstenant de prendre part aux travaux de son assemble, en ce compris la

34
- 71 -

participation aux dlibrations et aux votes du Parlement, aussi bien en commission quen
sance publique.

Il est prcis que cette inscription au registre, qui vise utilement satisfaire un objectif de
transparence, sera sans incidence sur lventuelle apprciation de la rgularit des conditions
dadoption de la loi.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

Le projet de loi prvoit dinscrire une dfinition de la notion de conflit dintrts commune
aux deux assembles en modifiant larticle 4 quater dans lordonnance n 58-1100 du 17
novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires.

Le rglement des assembles devra tre modifi pour prciser les conditions dans lesquelles
chaque dput ou snateur veille faire cesser immdiatement ou prvenir les situations de
conflit d'intrts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, au regard de la dfinition
retenue plus haut.

Le rglement des assembles devra galement dfinir les modalits de tenue dun registre
accessible au public et recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estim devoir ne pas
participer aux travaux du Parlement.

5. MODALITES DAPPLICATION

5.1. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Les dispositions lgislatives seront applicables lorsque les rglements des assembles auront
pris les mesures ncessaires pour leur donner une porte effective.

5.3. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

Il nest pas prvu dapplication spcifique dans lespace ds lors que les dispositions du projet
de loi, qui modifie lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement
des assembles parlementaires, concernent les dputs et les snateurs.

35
- 72 -

TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES A LINTERDICTION DE


LEMPLOI DE MEMBRES DE LA FAMILLE DES ELUS ET DES
MEMBRES DU GOUVERNEMENT

ARTICLES 3 A 6

1. ETAT DES LIEUX

1.1 CADRE GENERAL

1.1.1 Actuellement, les membres du Gouvernement, les parlementaires et les chefs dexcutifs
locaux choisissent librement leurs collaborateurs. Cela vaut galement pour le Prsident de la
Rpublique.

1.1.1.1 Sagissant des collaborateurs de cabinet ministriel, les seules dispositions applicables
sont issues du dcret n 48-1233 du 28 juillet 1948 portant rglement d'administration
publique en ce qui concerne les cabinets ministriels, du dcret n 2001-1148 du 5 dcembre
2001 instituant une indemnit pour sujtions particulires des personnels des cabinets
ministriels et du dcret n 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministriels.
Lorsquils nont pas la qualit de fonctionnaire, les membres de cabinet ministriel sont
recruts par contrat de droit public qui ne sont pas rgis par le dcret n 86-83 du 17 janvier
1986 relatif aux dispositions gnrales applicables aux agents non titulaires de ltat pris pour
l'application de l'article 7 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives la fonction publique de ltat, sauf stipulations expresses du contrat renvoyant
certaines dispositions de ce dcret.

1.1.1.2 Sagissant des collaborateurs parlementaires, larticle 18.2 du rglement intrieur de


lAssemble nationale, introduit par une rsolution du 28 novembre 2014, dispose que : Les
dputs peuvent employer sous contrat de droit priv des collaborateurs parlementaires, qui
les assistent dans lexercice de leurs fonctions et dont ils sont les seuls employeurs. Ils
bnficient cet effet dun crdit affect la rmunration de leurs collaborateurs .

De mme, larticle 102 bis du rglement intrieur du Snat, introduit par une rsolution du
13 mai 2015, prvoit que : Les snateurs peuvent employer sous contrat de droit priv des
collaborateurs qui les assistent dans l'exercice de leurs fonctions et dont ils sont les
employeurs directs. Ils bnficient cet effet d'un crdit affect la rmunration de leurs
collaborateurs .

1.1.1.3 Concernant les lus locaux, larticle 110 de la loi n84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale prvoit que : L'autorit
territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs
et mettre librement fin leurs fonctions . Ces agents bnficient, ce titre et quel que soit
leur statut dorigine (fonctionnaire, contractuel ou autre), dun contrat de droit public rgi par
le dcret n 88-145 du 15 fvrier 1988.

Le dcret n 87-1004 du 16 dcembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorits

36
- 73 -

territoriales fixe le nombre maximum de collaborateurs par type de collectivit et


dtablissement public ainsi que les montants maximum de rmunration pouvant tre allous
ces agents.

Les effectifs maximaux sont fixs comme suit :

dpartement rgion
tranchedmographique plafond tranchedmographique plafond
0 99999 3 0 499999 5
100000 250000 4 500000 1000000 6
250001 400000 5 1000001 1500000 7
400001 550000 6 1500001 2000000 8
550001 700000 7 2000001 2500000 9
700001 850000 8 2500001 3000000 10
850001 1000000 9 3000001 3500000 11
1000001 1500000 10 3500001 4000000 12
1500001 2000000 11 4000001 4500000 13
2000001 2500000 12 4500001 5000000 14
2500001 3000000 13 5000001 5500000 15
etc.partranchede500000 5500001 6000000 16
6000001 6500000 17
6500001 7000000 18
7000001 7500000 19
7500001 8000000 20
8000001 8500000 21
8500001 9000000 22
9000001 9500000 23
9500001 10000000 24
10000001 10500000 25
10500001 11000000 26
11000001 11500000 27
11500001 12000000 28
12000001 12500000 29
12500001 13000000 30
etc.partranchede500000

37
- 74 -

Etablissementpublicadministratif commune
nombred'agents plafond tranchedmographique plafond
0 199 1 0 19999 1
>=200 2 20000 40000 2
40001 85000 3
85001 130000 4
communautd'agglomration, 130001 175000 5
communauturbaine,mtropoles 175001 220000 6
nombred'agents plafond 220001 265000 7
0 199 1 265001 310000 8
200 499 3 310001 355000 9
500 999 5 355001 400000 10
1000 1499 7 400001 480000 11
1500 1999 9 480001 560000 12
2000 2499 11 560001 640000 13
2500 2999 13 640001 720000 14
3000 3999 14 720001 800000 15
4000 4999 15 800001 880000 16
5000 5999 16 880001 960000 17
6000 6999 17 960001 1040000 18
7000 7999 18 1040001 1120000 19
8000 8999 19 1120001 1200000 20
9000 9999 20 1200001 1280000 21
10000 10999 21 1280001 1360000 22
etc.partranchede1000 1360001 1440000 23
1440001 1520000 24
1520001 1600000 25
1600001 1680000 26
1680001 1760000 27
1760001 1840000 28
1840001 1920000 29
1920001 2000000 30
2000001 2080000 31
2080001 2160000 32
2160001 2240000 33
etc.partranchede80000

Source : Direction gnrale des collectivits locales

38
- 75 -

La pratique des lus locaux est bien infrieure aux plafonds : le nombre total de collaborateurs
de cabinet des autorits territoriales est estim, au 31 dcembre 2015, 2 242. Il se rpartit
comme suit :

Effectifs sur emplois principaux au 31 dcembre 2015 des collaborateurs de cabinet


selon le type de collectivit

TOTAL 2 242
Total Organismes communaux 1 494
Communes de moins de 5 000 habitants 66
Communes de 5 000 9 999 habitants 151
Communes de 10 000 19 999 habitants 211
Communes de 20 000 49 999 habitants 393
Communes de 50 000 99 999 habitants 153
Communes de 100 000 habitants et plus 500
Total des communes 1 474
Total des tablissements communaux 20
Total Organismes intercommunaux 327
Communauts urbaines et mtropoles 95
Communauts d'agglomration et SAN 181
Communauts de communes 24
Total des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre
300
Total des autres tablissements publics de coopration intercommunale
27
Dpartements et tablissements dpartementaux 297
Rgions 124
Source : Insee, SIASP.

En application du dcret n 87-1004 du 16 dcembre 1987 susmentionn, lautorit territoriale


ne peut recruter un collaborateur de cabinet que si des crdits sont disponibles au chapitre
budgtaire et larticle correspondant du budget de la collectivit ou de ltablissement
public, linscription de ces crdits tant soumis la dcision de lorgane dlibrant. Lautorit
territoriale choisit librement un candidat, sans obligation de dclaration de la cration ou de la
vacance demploi. Si la personne doit remplir les conditions gnrales exiges de tout agent
contractuel (jouissance droits civique, mentions casier judiciaire, position rgulire code du
service national,), il nexiste aucune condition de diplme ou de qualification. Les emplois
de collaborateur de cabinet sont par ailleurs tout autant accessibles aux candidats qui ont dj
la qualit de fonctionnaire ou dagent contractuel quaux personnes extrieures la fonction
publique.

Sagissant de la rmunration des collaborateurs de cabinet, elle est compose dun traitement
indiciaire et ventuellement dun rgime indemnitaire, plafonns. Le traitement indiciaire ne
peut dpasser 90% du traitement correspondant lindice terminal de lemploi administratif
fonctionnel de direction le plus lev occup par un fonctionnaire dans la collectivit, ou
lindice terminal du grade administratif le plus lev dtenu par un fonctionnaire en activit
dans la collectivit. Le montant du rgime indemnitaire ne peut dpasser 90% du montant
maximum du rgime indemnitaire servi, au sein de la collectivit, au fonctionnaire prcit.

39
- 76 -

1.1.4 Les rgles en matire de rpartition et de rmunration des collaborateurs de cabinet


continueront sappliquer, laissant supposer, vu le nombre et la diversit des situations des
collaborateurs familiaux, une stabilit des effectifs des cabinets car les personnels concerns
seront remplacs par des collaborateurs non-familiaux.

Aucune disposition expresse ninterdit donc un membre du Gouvernement, un


parlementaire ou un lu local de nommer ou dembaucher un membre de sa famille pour
constituer son cabinet.

Au Snat, 59 snateurs emploient un membre de leur famille comme collaborateur


parlementaire, soit 17 % des snateurs9. Le rglement du Snat inclut dans les membres de la
famille le conjoint, les ascendants, les descendants et les conjoints de ceux-ci. A lAssemble
nationale, 18% des dputs emploient un membre de leur famille comme collaborateur (au
moins 103 dputs sur 572)10.

1.1.2 Des mesures de transparence ont rcemment t introduites en matire de prvention des
conflits dintrts. Ainsi, larticle LO 135-1 du code lectoral, dans sa rdaction issue de la loi
organique n 2013-906 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique
prvoit que doivent figurer sur les dclarations d'intrts des parlementaires :
() 6 Les activits professionnelles exerces la date de l'lection par le conjoint, le
partenaire li par un pacte civil de solidarit ou le concubin ; . La loi n 2013-907 du mme
jour prvoit la mme obligation pour les membres du Gouvernement et certains lus locaux
(prsidents de collectivits, de certains tablissement de coopration intercommunale,
conseillers rgionaux, dpartementaux, adjoints aux maires des communes de plus de
100 000 habitants,...)11.

La loi organique prvoit galement que la dclaration dintrts et activits porte sur Les
noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les autres activits professionnelles
dclares par eux . La loi du mme jour dispose galement que les membres des cabinets
ministriels, les collaborateurs du Prsident de l'Assemble nationale et du Prsident du Snat
adressent galement au prsident de la Haute autorit pour la transparence de la vie publique

9
Public Snat, janvier 2017 : https://www.publicsenat.fr/article/politique/59-senateurs-emploient-un-membre-
de-leur-famille-comme-collaborateur-parlementaire
10
http://www2.assemblee-nationale.fr/static/collaborateurs/liste_deputes_collaborateurs.pdf
11
Art. 11 de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique :
2 les titulaires d'une fonction de prsident de conseil rgional, de prsident de l'Assemble de Corse, de
prsident du conseil excutif de Corse, de prsident de l'assemble de Guyane, de prsident de l'assemble de
Martinique, de prsident du conseil excutif de Martinique, de prsident d'une assemble territoriale d'outre-
mer, de prsident de conseil gnral, de prsident du conseil de la mtropole de Lyon, de prsident lu d'un
excutif d'une collectivit d'outre-mer, de maire d'une commune de plus de 20 000 habitants ou de prsident lu
d'un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre dont la population excde 20 000
habitants ou dont le montant des recettes de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est
suprieur 5 millions d'euros ainsi que les prsidents des autres tablissements publics de coopration
intercommunale dont le montant des recettes de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est
suprieur 5 millions d'euros ;
3 Les conseillers rgionaux, les conseillers l'assemble de Guyane, les conseillers l'assemble de
Martinique, les conseillers excutifs de Martinique, les conseillers excutifs de Corse, les conseillers gnraux,
les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants et les vice-prsidents des tablissements
publics de coopration intercommunale fiscalit propre de plus de 100 000 habitants et du conseil de la
mtropole de Lyon lorsqu'ils sont titulaires d'une dlgation de signature, respectivement, du prsident du
conseil rgional, du prsident du conseil excutif, du prsident du conseil gnral, du maire, du prsident de
l'tablissement public de coopration intercommunale ou du prsident du conseil de la mtropole de Lyon, dans
les conditions fixes par la loi.

40
- 77 -

une dclaration de situation patrimoniale et une dclaration d'intrts.

Cette disposition a t tendue aux principaux collaborateurs (directeur de cabinet, directeur


adjoint de cabinet, chef de cabinet) des autorits territoriales elles-mmes soumises ces
obligations par larticle 11 de la loi n 2016-483 du 20 avril 2016 relative la dontologie et
aux droits et obligations des fonctionnaires.

Par ailleurs, sagissant des autorits locales, si le dlit de prise illgal dintrt interdit a priori
le recrutement dun parent en tant quagent non titulaire12, catgorie juridique dont relvent
les collaborateurs de cabinet, la jurisprudence pnale na pas reconnu, ce jour, la prise
illgale dintrt pour le recrutement par lautorit territoriale dun parent en tant que
collaborateur de cabinet comme constitutive dun dlit de prise illgale dintrts dfini
larticle 432-12 du code pnal. La clarification de ce point apparat donc ncessaire compte
tenu de la libert de recrutement garantie par la loi.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Linterdiction dembauche des membres de la famille doit tre apprcie au regard des
principes constitutionnels du droit au respect de la vie prive dune part, de la libert
contractuelle et du principe de l'gal accs des citoyens aux emplois publics, dautre part.

Selon une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel considre que le droit au respect
de la vie prive dcoule de larticle 2 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de
1789 qui mentionne, parmi les droits naturels et imprescriptibles de lHomme , la libert
(dcision du 23 juillet 1999, n 99-416 DC, cons. 45). Le lgislateur doit veiller assurer une
conciliation qui ne doit pas tre manifestement dsquilibre entre ce droit et un autre objectif
dintrt gnral (dcision n 2010-25 QPC du 16 septembre 2010).

En outre, le Conseil constitutionnel considre qu il est loisible au lgislateur d'apporter


la libert d'entreprendre et la libert contractuelle qui dcoulent de l'article 4 de la
Dclaration de 1789, des limitations lies des exigences constitutionnelles ou justifies par
l'intrt gnral, la condition qu'il n'en rsulte pas d'atteintes disproportionnes au regard
de l'objectif poursuivi (voir par exemple, n 2013-672 DC du 13 juin 2013). Il ajoute que :
le lgislateur ne saurait porter aux contrats lgalement conclus une atteinte qui ne soit
justifie par un motif d'intrt gnral suffisant sans mconnatre les exigences rsultant des
articles 4 et 16 de la Dclaration de 1789 (dcision n2016-741, 8 dcembre 2016, loi
relative la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie
conomique).

Enfin, sagissant du principe constitutionnel d'gal accs aux emplois publics, le Conseil
constitutionnel considre de faon constante que le principe d'galit ne s'oppose ni ce
que le lgislateur rgle de faon diffrente des situations diffrentes ni ce qu'il droge
l'galit pour des raisons d'intrt gnral pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la diffrence
de traitement qui en rsulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'tablit (voir par
exemple, dcision n 87-232 DC du 7 janvier 1988). Ainsi, le principe d'galit ne revt pas
une porte absolue mais doit tre apprci dans un contexte clair par les intentions du
lgislateur ; la diffrence de traitement doit tre proportionne lobjectif poursuivi.

12
V. la rponse la question crite n75550 du dput Grosdidier publie le 17/08/2010.

41
- 78 -

La restriction la libert contractuelle et au principe de l'gal accs des citoyens aux emplois
publics que constituerait linterdiction de nommer ou dembaucher un membre de sa famille
par un membre du Gouvernement, un parlementaire ou un lu local est justifie par lobjectif
dintrt gnral que vise le projet de loi, savoir accrotre la confiance des citoyens dans
laction publique en renforant les garanties de probit des responsables publics et en limitant
les situations de conflit d'intrts et les risques de npotisme.

Sagissant des atteintes ventuelles aux principes et normes suivants :

- droit au respect de la vie prive : en lespce cest la dimension publique de la personne


concerne par la restriction qui est en jeu ;
- libert du mariage : il nest pas port atteinte la libert de choisir son poux(se) mais
seulement celle de lemployer avec des fonds publics ;
- libert dentreprendre : celle-ci est protge lorsquest en cause la libert de gestion dune
entreprise prive mais pas lexercice dun mandat lectif ou dune fonction gouvernementale,
aux fins desquels les lus ou membres du Gouvernement reoivent une dotation publique.

En ce qui concerne les autorits de nomination ou employeuses, le cadre constitutionnel est


propre chacune dentre elles.

En premier lieu, concernant les membres du Gouvernement, la dcision n 2011-192 QPC du


10 novembre 2011 rappelle le principe que la sparation des pouvoirs entre le pouvoir
lgislatif et le pouvoir excutif : Considrant, d'une part, qu'aux termes de l'article 16 de la
Dclaration de 1789 : Toute socit dans laquelle la garantie des droits n'est pas assure,
ni la sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de Constitution ; qu'en vertu de l'article
5 de la Constitution, le Prsident de la Rpublique est le garant de l'indpendance nationale
et de l'intgrit du territoire ; qu'aux termes du premier alina de l'article 20 : Le
Gouvernement dtermine et conduit la politique de la Nation ; que le principe de la
sparation des pouvoirs s'applique l'gard du Prsident de la Rpublique et du
Gouvernement ; que le secret de la dfense nationale participe de la sauvegarde des intrts
fondamentaux de la Nation, raffirms par la Charte de l'environnement, au nombre desquels
figurent l'indpendance de la Nation et l'intgrit du territoire ;

La dcision n 2012-654 DC du 9 aot 2012 opre une censure : Considrant qu'en


modifiant le traitement du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre, l'article 40 de
la loi dfre [ qui concerne le traitement du Prsident de la Rpublique et des membres du
gouvernement] mconnat le principe de la sparation des pouvoirs ; que, par suite, il doit
tre dclar contraire la Constitution ;

En deuxime lieu, sagissant de la situation des parlementaires, le Conseil constitutionnel a,


dans sa dcision n 2014-705 DC du 11 dcembre 2014, valid linsertion dans le rglement
de lAssemble nationale le principe selon lequel : Les dputs peuvent employer sous
contrat de droit priv des collaborateurs parlementaires, qui les assistent dans l'exercice de
leurs fonctions et dont ils sont les seuls employeurs. Ils bnficient cet effet d'un crdit
affect la rmunration de leurs collaborateurs. Il a toutefois censur la disposition selon
laquelle Ces collaborateurs bnficient d'un statut, ngoci avec les organisations de
collaborateurs, dans des conditions fixes par les questeurs au motif que ces dispositions,
qui ne sont relatives ni l'organisation ou au fonctionnement de l'Assemble nationale, ni
la procdure lgislative, ni au contrle de l'action du Gouvernement, ne sont pas au nombre
de celles qui peuvent figurer dans le rglement de l'Assemble nationale .

42
- 79 -

En troisime lieu, pour les lus locaux, le Conseil constitutionnel sest prononc le 20 janvier
1984 (dcision n 83-168 DC) sur lemploi des collaborateurs pour former le cabinet de
lautorit territoriale. Cette dernire est libre tant de recruter un ou plusieurs collaborateurs
que de mettre fin leurs fonctions, conformment au principe de libre administration des
collectivits territoriales consacr larticle 72 de la Constitution. Il a prcis (cons. 19)
qu il tait loisible au lgislateur de prvoir une rglementation ouvrant aux communes,
notamment selon leur importance, la possibilit de recourir au recrutement d'un nombre plus
ou moins grand des collaborateurs . Le Conseil constitutionnel prcise en revanche que le
lgislateur ne peut permettre l'autorit rglementaire de subordonner le recrutement d'un
collaborateur, mme unique, l'appartenance de la commune une catgorie pour laquelle
l'autorit rglementaire estimerait un tel recrutement justifi .

1.3. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

La question de la confiance des citoyens dans les institutions et leurs reprsentants constitue
dsormais une proccupation majeure des dmocraties occidentales.

Les tudes montrent une grande disparit selon les pays.

Selon lEurobaromtre de la Commission europenne de novembre 201613, les pays de


lUnion europenne o la population tend le plus avoir confiance en son gouvernement
sont : le Luxembourg (66%), la Finlande et les Pays-Bas (58%) et enfin la Sude (56%). A
linverse, les pays o la population tend le plus ne pas avoir confiance sont : la Grce (89%),
lItalie (81%) et la Slovnie (80%). En France, 79% de la population tend plutt ne pas avoir
confiance, 17% tendent avoir plutt confiance, enfin 4% de la population ne sait pas.

Concernant la confiance dont bnficient les parlements nationaux, la population sudoise


66% tend avoir plutt confiance, 63% en Finlande et 61% aux Pays-Bas. La dfiance est
particulirement leve en Grce (87%), en Slovnie (83%) et en Italie (81%). Enfin, en
France la tendance ne plutt pas avoir confiance lemporte (74%), contre 19% avoir plutt
confiance, 7% de la population ne sait pas.

Pour faire face cette proccupation, de nombreux pays ont adopt des mesures en matire
dontologiques applicables aux parlementaires et membres du Gouvernement, en particulier
en encadrant les conditions dembauche de membre de la famille.

Sur linterdiction dembauche dun membre de la famille

La dcision du bureau du Parlement europen des 19 mai et 9 juillet 2008 portant mesures
d'application du statut des dputs au Parlement europen, 2009/C 159/01, dispose, son
article 43 : Les sommes verses en application du prsent chapitre [Assistance de
collaborateurs personnels] ne peuvent servir directement ou indirectement: () d) financer
les contrats permettant l'emploi ou l'utilisation des services des conjoints des dputs ou de
leurs partenaires stables non matrimoniaux tels que dfinis l'article 58, paragraphe 2, ou de
leurs parents, enfants, frres et surs.

13
http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Chart/index

43
- 80 -

En Allemagne, les assistants parlementaires sont engags sur la base de contrats de droit priv
conclus avec les parlementaires. Leurs salaires sont pays par l'administration du Bundestag
partir de fonds budgtaires ddis aux personnels. Le paiement est effectu directement au
membre du personnel et si toutes les conditions lgales sont remplies. Les parlementaires
doivent utiliser les contrats fournis par ladministration et tablir par crit que la personne est
recrute pour les assister dans leur travail parlementaire, quils respectent les conditions
minimales du droit du travail et quil ne sagit pas de lun de ses proches (famille, conjoint,
partenaire). Ils peuvent recourir des fonds privs, avec des contrats distincts, pour pouvoir
embaucher un membre de leur famille proche.

En Belgique, pour le collaborateur travaillant pour un dput ou le prsident, les statuts


prvoient la condition de ne pas tre le conjoint, le partenaire officiellement cohabitant ou le
parent ou alli au premier degr du dput dont il deviendra le collaborateur.

Au Royaume-Uni, partir de llection gnrale du 8 juin 2017, les rgles devraient tre
renforces. Les parlementaires pourront toujours employer des personnes apparentes, mais
les salaires de ces personnes ne seront plus rembourss sur la rserve parlementaire (fonds
publics). Les nouvelles embauches de personnes apparentes devront tre finances par des
fonds privs.

En Italie, il n'existe pas dinterdiction absolue pour un parlementaire d'employer ses proches
comme collaborateurs. Cependant, la prise en charge financire ne peut reposer que sur des
fonds privs.

Aux Etats-Unis, la loi fdrale interdit tout agent fdral, y compris aux dputs, de recruter,
promouvoir ou recommander lembauche dun membre de sa famille dans toute agence ou
bureau o il exerce des fonctions dautorit ou de contrle. La loi dfinit le proche comme :
pre, mre, fils, fille, frre, sur, oncle, tante, premier cousin, neveu, nice, mari, femme,
beau-pre (par le mariage), belle-mre (par le mariage), gendre, belle-fille, beau-frre, belle-
sur, beau-pre, demi-frre, demi-sur.

Sur les consquences en cas de violation de linterdiction

Dans la majorit des pays, en particulier aux Etats-Unis, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en
Italie et en Allemagne, il nexiste pas de dispositions pnales ou civiles spcifiques, qui ne
sappliqueraient quaux collaborateurs des parlementaires. En cas dventuelle violation des
rgles fixes en matire de recrutement et de statut des assistants parlementaires, ou en cas de
conflits dintrts, les seules dispositions pouvant tre ventuellement invoques sont les
incriminations de droit commun traites selon les procdures habituelles de droit commun.

Cest aux Etats-Unis que les incriminations peuvent tre les plus nombreuses. Il peut
notamment tre fait application des dispositions pnales sur le faux. La Section 1001 du titre
18 (code pnal amricain) punit de cinq ans demprisonnement les dclarations fausses,
fictives ou frauduleuses ou le fait de cacher, sciemment, un fait matriel relevant de la
comptence de la branche excutive, lgislative ou judiciaire du pouvoir.

Cette dfinition couvre galement notamment tout emploi fictif o lemploy est dsign
comme employ par le dput seulement pour tre pay par le Trsor public en labsence de
tout travail rel. A titre dexemple, a dj condamn, sur le fondement du faux, un dput qui

44
- 81 -

navait pas dclar au comit de la Chambre des reprsentants le motif rel de lemploi
dun assistant parlementaire.

Dautres dispositions sur la conspiration et la corruption peuvent galement tre invoques.


En cas dinfraction commise en cours de mandat, le comit thique de la Chambre ou du
Snat dnonce le comportement litigieux au ministre de la justice qui engage des poursuites.

Il existe toutefois quelques dispositions rpressives spcifiques sur les assistants


parlementaires dans certaines lgislations. Par exemple, en Italie, dans le cas o le
parlementaire ferait de fausses dclarations visant obtenir illicitement le remboursement de
sommes verses ses proches, des sanctions pnales sont expressment prvues.

Dispositions spcifiques tablissant des sanctions existent galement dans un grand nombre
de codes de conduites ou de rgles appartenant la soft law.

Plusieurs exemples peuvent tre donns.

Aux Etats-Unis, en cas de travail fictif , le dput doit renvoyer son assistant, comme le
prcise la rgle 23 du code de conduite pour la Chambre des reprsentants. Cette disposition
invite les dputs renvoyer toute personne qui ne remplit pas ses missions officielles pour
le bureau de celui qui lemploie en adquation avec la rmunration quil peroit .

De faon voisine, le systme nerlandais conduit souvent certaines personnes en situation de


conflit dintrts dmissionner. En effet, outre lapprhension pnale et disciplinaire de ces
comportements, et face une pression sociale forte, la publicit donne aux conflits dintrts
imputables des agents publics a souvent pour effet de conduire les personnes concernes la
dmission.

Au Royaume-Uni, le code de conduite parlementaire exige des parlementaires quils vitent


les conflits dintrts et de manire gnrale quils se comportent avec probit et ne se laissent
pas influencer par des intrts personnels.

En Allemagne, si un parlementaire a obtenu le remboursement indu de frais lis lemploi


dun collaborateur, il est tenu la restitution des fonds.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS :

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La pratique de lemploi de membres de leur famille par des parlementaires, mise en lumire
rcemment (cas dun candidat llection prsidentielle qui a embauch son pouse en tant
quassistante parlementaire lorsquil tait dput entre 1986 et 1990, puis entre 1998 et 2002,
ainsi que, ponctuellement, ses deux enfants lorsqu'il tait snateur, ou bien encore, celui dun
ancien dput, devenu ministre, qui a employ ses deux filles comme collaboratrices
parlementaires entre 2009 et 2016), a heurt les citoyens soucieux de transparence quant
lusage de largent public.

Le cadre juridique actuel rgissant la nomination des membres de cabinets ministriels et


lemploi de collaborateurs parlementaires ou des lus locaux est insuffisamment transparent.

45
- 82 -

Il ne permet pas aux citoyens et aux reprsentants publics davoir une vision globale des
exigences en matire de moralisation et de transparence de la vie publique.

Le prsent projet de loi sinscrit dans le prolongement des recommandations du Conseil de


lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques qui a adopt le 26 janvier
2017 une nouvelle recommandation sur lintgrit publique. Une de ses recommandations est
notamment dassurer une gestion des ressources humaines o lon applique
systmatiquement des principes fondamentaux, comme le mrite et la transparence, pour
soutenir le professionnalisme du service public, et qui empche le favoritisme et le npotisme,
protge contre les ingrences politiques indues, et attnue les risques dabus de pouvoir et de
faute .

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le prsent projet de loi ambitionne de renforcer les garanties de probit et d'intgrit, de


prvention des conflits d'intrts et de lutte contre ceux-ci, objectif que le Conseil
constitutionnel a estim , quil constitue un motif dintrt gnral, que ce soit vis--vis des
parlementaires (dcision n 2013-675 DC du 9 octobre 2013), ou des titulaires de certaines
fonctions publiques ou de certains emplois publics (dcision n 2013-676 DC du 9 octobre
2013).

Plus prcisment, les objectifs poursuivis par linterdiction pour les membres du
Gouvernement, les parlementaires et les lus locaux de nommer ou demployer un membre de
leur famille proche sont, en mettant en balance un objectif dintrt gnral avec le droit au
respect de la vie prive et la libert contractuelle :

- La moralisation de la vie publique et la probit des responsables politiques en tendant


aux plus hauts responsables politiques la thorie dite des apparences , mise en avant
par la Cour europenne des droits de l'homme, applicables aux fonctions
juridictionnelles14. Interdire le recrutement de proches comme collaborateurs par les
membres du Gouvernement, les parlementaires et les lus locaux participe de la
confiance des citoyens en leurs lus en rduisant le risque dinterfrence potentielle
avec un intrt personne dans lexercice du mandat ou des fonctions.
- La diminution des risques de conflits dintrts avec les membres de la famille et
daccusations avres ou supposes de npotisme.
- La transparence de la vie publique : les membres du Gouvernement qui souhaitent
nommer comme collaborateur au sein de leur cabinet des membres de leur famille au-
del de leur famille proche, devront indiquer leurs liens familiaux la Haute autorit
pour la transparence de la vie publique. Les potentielles embauches dites croises
de proches entre des parlementaires au sein dune mme assemble (proche dun
dput employ par un collgue du dput) ou entre les deux assembles (proche dun
dput employ comme collaborateur parlementaire dun snateur), ou bien entre

14
A cet gard, il convient de relever que larticle L. 222-4 du code des juridictions financires prvoit
que : Nul ne peut tre nomm prsident d'une chambre rgionale des comptes, vice-prsident de chambre
rgionale des comptes ou magistrat dans une chambre rgionale des comptes ou, le cas chant, le demeurer : /
() b) S'il est mari, a conclu un pacte civil de solidarit ou vit en concubinage notoire avec un dput d'une
circonscription ou un snateur d'un dpartement situ dans le ressort de cette chambre ; / c) S'il est mari, a
conclu un pacte civil de solidarit ou vit en concubinage notoire avec le prsident du conseil rgional, un
prsident du conseil dpartemental , un maire d'une commune, chef-lieu de dpartement de ce mme ressort ou
un prsident d'un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre qui comprend cette
mme commune ; () .

46
- 83 -

membres du Gouvernement (proche dun ministre nomm au sein du cabinet dun


collgue ministre) devront galement tre indiques la Haute Autorit. Celle-ci
pourra faire usage de son pouvoir dinjonction quelle tient de larticle 10 de la loi
n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique sagissant
des membres du Gouvernement (injonction de faire cesser une situation de conflit
dintrts, possibilit de rendre publique cette injonction aprs avoir mis mme
l'intress de faire valoir ses observations dans un dlai d'un mois). Le signalement
la Haute Autorit des embauches croises est, en revanche, sans objet au sein des
collectivits territoriales puisque seule lautorit territoriale peut recruter des
collaborateurs de cabinet ; cette disposition serait inapplicable et disproportionne
pour les recrutements croiss entre les diffrentes collectivits territoriales (environ
50 000 employeurs territoriaux sont autoriss par la loi recruter des collaborateurs de
cabinet).

Le projet de loi vise par ailleurs homogniser le cadre juridique relatif la pratique de
lemploi familial au sein des Assembles, du Gouvernement et des collectivits territoriales.
Sont concerns par ces dispositions les membres du Gouvernement, les dputs, les snateurs
et les lus locaux.

3. OPTIONS ENVISAGEES

3.1. INTERDICTION DEMPLOYER OU DE NOMMER UN MEMBRE DE SA FAMILLE POUR, LES


MEMBRES DU GOUVERNEMENT, LES PARLEMENTAIRES ET LES ELUS LOCAUX

3.1.1. OPTION 1 (ECARTEE) : INTERDICTION PAR LA LOI APPLICABLE AU PRESIDENT


DE LA REPUBLIQUE ET AUX MEMBRES DU GOUVERNEMENT

Le principe constitutionnel de la sparation des pouvoirs ne permet pas dinterdire au


Prsident de la Rpublique demployer ou de nommer un membre de sa famille par la loi
(dcisions du Conseil constitutionnel n 2011-192 QPC du 10 novembre 2011 et n 2012-654
DC du 9 aot 2012).

Toutefois, un dcret en Conseil dEtat et en Conseil des ministres a pour objet cette
interdiction de nomination par le Prsident de la Rpublique de membres de sa famille parmi
ses collaborateurs.

Sagissant des membres du Gouvernement, lgard desquels, le Conseil constitutionnel a


jug que le principe de la sparation des pouvoirs sapplique, le projet de loi pose le principe
selon lequel ils ne peuvent compter une personne de leur famille par les membres de leur
cabinet en mconnaissance de la rglementation en vigueur et dfinit la sanction pnale
applicable en cas de violation de linterdiction. Le dcret en Conseil dEtat et en Conseil des
ministres prcit prcisera les modalits de cette interdiction.

En effet, s'il appartient exclusivement la loi de prvoir des sanctions pnales en matire
criminelle et correctionnelle et au rglement de prvoir des sanctions en matire
contraventionnelle, le Conseil constitutionnel considre quil est possible de renvoyer une
norme infrieure, par dlgation de la loi ou du rglement, la dfinition de certains lments
constitutifs d'une incrimination (dcision n 2011-204 QPC du 9 dcembre 2011). Ainsi, la loi
peut se borner fixer le cadre gnral de la rpression ainsi que les peines applicables et

47
- 84 -

renvoyer au rglement le soin de prciser le champ d'application et certains lments de


l'infraction. Le Conseil constitutionnel a admis la validit de ce type de renvoi : Aucun
principe ou rgle de valeur constitutionnelle n'interdit au lgislateur d'riger en infraction le
manquement des obligations qui ne rsultent pas de la loi (dcision n 82-145 DC du 10
novembre 1982).

Le projet de loi prvoit en outre quun dcret en Conseil dEtat fixera les conditions dans
lesquelles le membre du Gouvernement est tenu de rembourser les sommes qui ont t verses
son collaborateur.

3.1.2. OPTION 2 (ECARTEE) : INTERDICTION APPLICABLE A LENSEMBLE DES


MEMBRES DE LA FAMILLE, Y COMPRIS AU DEGRE LE PLUS ELOIGNE

Loption consistant en une interdiction pour les membres du Gouvernement, les


parlementaires et les lus locaux demployer ou de nommer un membre de leur famille
tendue lensemble des liens de filiation et lensemble des degrs apparat
disproportionne.

En effet, si le code civil ne dfinit pas la famille, les notions de parent et d' alliance
permettent de dterminer le cercle familial concern selon les matires envisages
(successions, tutelles).

La parent est le rapport de droit qui existe entre deux personnes dont l'un descend de l'autre
(ligne directe) ou qui descendent d'un auteur commun (ligne collatrale). Pour la fixation de
rapports interpersonnels ou de relations patrimoniales, le code civil prvoit que la proximit
de parent s'tablit par le nombre de gnrations ; chaque gnration s'appelle un degr
(article 741 du code civil).

Ainsi que l'indique le doyen Carbonnier, la parent "continue s'tendre virtuellement


l'infini, aussi loin que la communaut d'anctre est reconnaissable". Ds lors, une interdiction
applicable l'ensemble des membres de la famille y compris au degr le plus loign
aboutirait soumettre un groupe familial immense cette prohibition.

3.1.3. OPTION 3 (ECARTEE) : OBLIGATION DECLARATIVE UNIQUEMENT

Il sagirait de ne pas poser une interdiction de principe, mais une obligation de transparence
sur la relation familiale entre le collaborateur et son employeur ou lautorit de nomination.

Les lois du 11 octobre 2013 relatives la transparence de la vie publique imposent dj des
obligations dclaratives pour les parlementaires, membres du Gouvernement et la plupart des
lus locaux, lesquels doivent faire figurer les activits professionnelles exerces par le
conjoint, le partenaire li par un pacte civil de solidarit ou le concubin. En outre, les
parlementaires doivent dj dclarer les noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les
autres activits professionnelles dclares par eux (article LO. 135-1 du code lectoral).

Il est toutefois prvu que lorsquun membre de la famille dun membre du Gouvernement est
nomm au sein dun cabinet ministriel, ce dernier est tenu dinformer la Haute Autorit pour
la transparence de la vie publique de cette embauche et de son lien de parent, ainsi que le
ministre auprs duquel il est nomm. Une obligation dinformation quivalente est prvue
pour les collaborateurs parlementaires. Ces dispositions visent couvrir les cas dembauches

48
- 85 -

dites croises de membres de la famille dun ministre ou dun parlementaire par un


collgue ministre ou parlementaire.

3.1.4. OPTION 4 (RETENUE) : INTERDICTION DE NOMMER OU DEMPLOYER UN


MEMBRE DE SA FAMILLE PROCHE ET UNE OBLIGATION, POUR LES
PARLEMENTAIRES, DE DECLARATION A LA HAUTE AUTORITE POUR LA
TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE.

Le principe demeure selon lequel les parlementaires et les chefs dexcutifs locaux peuvent
choisir librement leurs collaborateurs.

Toutefois, le projet de loi instaure une interdiction de nomination ou dembauche de


collaborateurs parmi les membres de la famille suivants :

1 Le conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit ou concubin ;

2 Les parents, enfants, frres et surs ainsi que leurs conjoints, partenaires lis par un pacte
civil de solidarit ou concubins ;

3 Les grands-parents, petits-enfants et enfants des frres et surs ;

4 Les parents, enfants et frres et surs du conjoint, partenaire li par un pacte civil de
solidarit ou concubin.

Le principe de linterdiction absolue sur le primtre ainsi dfini, assortie dune sanction
pnale en cas de violation de cette interdiction, apparat comme loption la plus efficace pour
atteindre lobjectif vis.

En revanche, poser une interdiction au-del du cercle familial proche apparaissait excessif au
regard notamment des liberts et droits constitutionnels (droit au respect de la vie prive,
libert contractuelle). Aussi, il est propos un mcanisme de dclaration auprs de la Haute
Autorit pour la transparence de la vie publique pour les membres de la famille dun membre
du Gouvernement ou dun parlementaire non viss par le primtre de linterdiction, ainsi que
pour les cas dembauches croises .

Si le collaborateur familial dun membre du Gouvernement exerce dans un autre cabinet


ministriel alors le collaborateur devra dclarer sa nomination et la nature de son lien familial
la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique et en informer le ministre dont il
est le collaborateur.

Une disposition quivalente est prvue pour les collaborateurs parlementaires. Le rglement
de chaque assemble parlementaire prvoira les conditions dans lesquelles un membre de la
famille dun dput ou dun snateur parmi le cercle familial dfini plus haut, lorsquil est
nomm en tant que collaborateur, devra informer de cette embauche et de ce lien familial la
Haute Autorit pour la transparence de la vie publique, ainsi que le dput ou le snateur dont
il est le collaborateur.

49
- 86 -

3.2. SANCTIONS DE LA VIOLATION DE LINTERDICTION PRECITEE

3.2.1. OPTION 1 (ECARTEE) : ABSENCE DE SANCTION PENALE

Les contrats dembauche qui violeraient linterdiction prcite seraient nuls, mais lemployeur
ne pourrait pas voir sa responsabilit pnale engage. Par cette absence de sanction pnale, les
objectifs poursuivis risqueraient ainsi de ne pas tre atteints par manque de porte effective,
puisque la sanction serait susceptible de navoir quune porte mdiatique qui, bien que
potentiellement dissuasive, ne permettrait pas, elle seule de faire cesser de plein droit la
pratique qui est vise par le prsent projet de loi

3.2.2. OPTION 2 (RETENUE) : SANCTION PENALE ET REMBOURSEMENT DES SOMMES


INDUES

Le prsent projet de loi permet dincriminer pnalement la violation de la nouvelle


interdiction faite aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux lus locaux
demployer des membres de leur famille comme collaborateurs. La sanction pnale retenue la
t en considration de limportance de son caractre dissuasif et afin de donner le signal dun
manquement grave la probit (3 ans demprisonnement et 45 000 damende, soit le mme
quantum que celui prvu en cas de manquement aux obligations dclaratives prvues par les
lois du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique).

En outre, le projet de texte prvoit une obligation pour le membre du Gouvernement, le


parlementaire ou lautorit territoriale de rembourser les sommes verses en vertu du ou des
contrats qui auraient t conclus en violation de linterdiction.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Sappliquant aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux chefs dexcutifs


locaux et concernant la famille proche (conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit
ou concubin, parents, enfants, frres et surs ainsi que leur conjoint, partenaire li par un
pacte civil de solidarit ou concubin, grands-parents, petits-enfants et enfants des frres et
surs, parents, enfants et frres et surs du conjoint, partenaire li par un pacte civil de
solidarit ou concubin ), le prsent projet de loi emporte des modifications dans diffrents
pans de notre ordonnancement juridique.

Ainsi, le prsent projet de loi :


- cre un nouveau dlit (interdiction dembauche de certains collaborateurs par les
membres du Gouvernement, les parlementaires et les lus locaux), assorti dune
sanction pnale (trois de prison et 45 000 euros damende) ;
- obligation de dclaration auprs de la Haute Autorit pour la transparence de la vie
publique des collaborateurs des cabinets ministriels lorsquils sont membres de la famille
proche dun membre du Gouvernement ou des collaborateurs parlementaires lorsquils sont
membres de la famille dun autre dput ou snateur : la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013
relative la transparence de la vie publique est complte en consquence pour prvoir cette

50
- 87 -

nouvelle obligation de dclaration applicable aux collaborateurs des membres de cabinets


ministriels ;
- illgalit des actes de nomination et nullit ou cessation de plein droit des contrats (de
travail ou de droit public) en cas de violation de linterdiction ;
- licenciements des collaborateurs deux mois aprs la publication de la loi.

Sagissant plus prcisment des collaborateurs, les conditions de leur licenciement dpendront
de leur situation juridique laquelle, selon la nature de lemployeur, peut relever de trois
rgimes distincts.

Les collaborateurs des membres du Gouvernement disposent dun contrat de droit public.
Lorsquil nest pas fonctionnaire, le collaborateur bnficie des indemnits de licenciement
prvues par le dcret en Conseil dEtat pris pour l'application de l'article 7 de la loi n 84-16
du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de l'Etat.

Les collaborateurs parlementaires bnficient quant eux dun contrat de droit priv.
Lindemnisation due un collaborateur licenci est supporte par lassemble parlementaire
concerne dans les conditions fixes par le rglement de chaque assemble. Le collaborateur
peroit des indemnits prvues par les articles L. 1234-5 et L. 1234-9 du code du travail. Lui
sont galement remis les documents prvus aux articles L. 1234-19, L. 1234-20 et R. 1234-9
du code du travail.

Concernant les consquences de la violation de linterdiction sur les contrats de travail des
collaborateurs parlementaires, Il convient de rappeler que les textes du code civil sur la nullit
auxquels il est fait rfrence ci-aprs, sont issus de la rforme du droit des contrats intervenue
par lordonnance du 10 fvrier 2016, et ne sont donc applicables qu'aux contrats conclus
compter du 1er octobre 2016.

Toutefois, sur ces questions, ils ne font que codifier des solutions dj admises de longue date
en jurisprudence. En tout tat de cause, la nullit prvue par le projet de loi ne sapplique
quaux contrats conclus postrieurement lentre en vigueur de la loi, une disposition
spcifique du projet de loi rgissant les contrats en cours.

De trs nombreuses dispositions lgislatives prvoient la nullit d'un contrat lorsque certaines
conditions de validit sont mconnues. Par exemple :
- article 1599 du code civil : La vente de la chose d'autrui est nulle ;
- article L. 3211-5-5 du code de la sant publique : Sauf autorisation de justice, il est
interdit, peine de nullit, quiconque exerce une fonction ou occupe un emploi dans un
tablissement dispensant des soins psychiatriques de se rendre acqureur d'un bien ou
cessionnaire d'un droit appartenant une personne admise dans l'tablissement ou de
prendre bail le logement occup par cette personne avant son admission dans
l'tablissement. / Pour l'application du prsent article, sont rputes personnes interposes, le
conjoint, le partenaire d'un pacte civil de solidarit, le concubin, les ascendants et les
descendants des personnes auxquelles s'appliquent les interdictions ci-dessus dictes (le
mme dispositif est prvu larticle L. 116-4 du code de laction sociale et des familles).

En tout tat de cause, tous les contrats sont soumis des conditions de validit, qui sont a
minima celles de droit commun prvues aux articles 1128 et suivants du code civil
(consentement des parties, capacit des parties, contenu licite et certain du contrat),
auxquelles s'ajoutent le cas chant certaines conditions spciales prvues par les textes

51
- 88 -

propres chaque type de contrat (pour mmoire le contrat de travail est soumis aux rgles de
droit commun du code civil en application de l'article L. 1221-1 du code du travail, en sus des
rgles spciales prvues dans le code du travail).

Or mme lorsque ces textes restent silencieux, la sanction d'un contrat conclu en
mconnaissance des rgles lgales qui rgissent sa validit, est la nullit, en application de
l'article 1178 du code civil : Un contrat qui ne remplit pas les conditions requises pour sa
validit est nul . Ainsi un contrat de travail qui mconnat les rgles de validit prvues dans
le code civil et/ou le code du travail (par exemple l'interdiction d'embauche d'un salari
tranger en situation irrgulire) est sanctionn de nullit.

Par ailleurs, la nullit a un effet rtroactif, le contrat annul est donc cens n'avoir jamais
exist. Il en rsulte que les prestations excutes donnent lieu restitution, ce que prvoit
l'article 1178 du code civil. Cette rgle de droit commun n'a cependant qu'une valeur
lgislative, et une rgle diffrente relative l'tendue des effets de la nullit, peut tre prvue
par le lgislateur dans un texte spcial. En effet en application de l'article 1105 du code civil,
les rgles gnrales du code civil ne s'appliquent que sous rserve de l'existence de rgles
particulires certains contrats dans des textes spciaux.

Ainsi la jurisprudence en droit du travail a toujours adopt des solutions spcifiques en cas
d'annulation du contrat de travail. Elle a ainsi pu dcider que Lorsqu'un contrat de travail
est nul, les parties ne pouvant tre remises dans le mme tat que si ce contrat n'avait jamais
exist, celui qui a excut le travail promis est en droit de recevoir une rmunration en
contrepartie ; il peut conserver titre d'indemnits les salaires perus (Soc. 22 nov. 1979).

Le lgislateur lui-mme a pu droger au principe pos l'article 1178 alinas 2 et 3. Ainsi


l'article L. 8252-2 du code du travail prvoit une drogation l'effet rtroactif de la nullit du
contrat de travail sur les salaires dj verss pour les salaris trangers en situation
irrgulire : le salari est en droit de conserver les sommes perues au titre de la priode
d'emploi illicite , auxquelles s'ajoute le paiement du salaire et des accessoires de celui-ci
lorsque l'intgralit de sa rmunration ne lui a pas t verse. Le salari a donc droit rappel
de salaires et, le cas chant, d'indemnit de congs pays.

En tout tat de cause, la nullit doit tre prononce par le juge en application de l'article 1178
du code civil, moins que les parties ne la constatent d'un commun accord, ce qui est
indpendant de la question des restitutions.

En outre, en application de l'article 1179 du code civil : La nullit est absolue lorsque la
rgle viole a pour objet la sauvegarde de l'intrt gnral. Elle est relative lorsque la rgle
viole a pour seul objet la sauvegarde d'un intrt priv .

La nullit prvue dans le prsent projet de loi est donc bien en l'espce une nullit absolue, la
rgle relative l'interdiction d'embauche de membres de sa famille tant dicte pour des
motifs d'intrt gnral tenant la volont de rtablir la confiance des citoyens dans la vie
dmocratique.

La nullit pourra donc tre demande par toute personne justifiant d'un intrt, ainsi que par
le ministre public et elle ne pourra tre couverte par la confirmation du contrat en
application de l'article 1180 du code civil.

52
- 89 -

Pour les lus locaux, le projet de loi conduit modifier larticle 110 de la loi n 84-53 du
26 janvier 1984 portant droits et obligations des fonctionnaires, sans quune modification du
code gnral des collectivits territoriales ne soit ncessaire.

Les contrats des collaborateurs de cabinet des autorits territoriales sont des contrats de droit
public. Les indemnits de licenciement sont prvues par le dcret n 88-145 du 15 fvrier
1988.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

La cration dune sanction pnale par le prsent projet de loi pourrait avoir une incidence sur
les services judiciaires.

Elle serait nanmoins mineure puisque peu de personnes pourraient tre potentiellement
concernes par cette sanction.

S'agissant des collaborateurs parlementaires, le seul impact pourrait rsulter d'un recours
devant le conseil de prudhommes la suite de leur licenciement. Afin de scuriser la cause
de la rupture, le prsent projet de loi prvoit que : La rupture du contrat constitue un
licenciement fond sur la prsente loi. Ce motif constitue une cause relle et srieuse . Ainsi,
un licenciement prononc au motif que le parlementaire ne pouvait plus maintenir le contrat
de travail d'une personne entrant dans le champ de l'interdiction sera considr comme justifi
et ne devrait pas donner lieu un contentieux.

Afin de scuriser la rupture, il est prvu que les collaborateurs licencis se verront remettre les
documents de fin de contrat (L. 1234-19, L. 1234-20 et R. 1234-9 du code du travail). Il est
galement prvu qu'ils auront droit l'indemnit compensatrice de pravis (dans l'hypothse
o le parlementaire dispenserait l'intress d'excuter son pravis - L.1234-5), l'indemnit
lgale de licenciement (L. 1234-9) et l'indemnit compensatrice de congs pays (L. 3141-
28).

Il est galement prvu que la priode qui stend entre la notification du licenciement et la
rupture de plein droit constitue le dlai de pravis quelles que soient lanciennet du
collaborateur et la dure de pravis prvue au contrat.

Les collaborateurs qui subiront un licenciement par l'effet de la loi recevront ainsi une juste
indemnisation, dans les conditions du droit commun.

Mme si tous les collaborateurs susceptibles dtre concerns intentaient un recours


juridictionnel, limpact resterait limit puisque, selon les donnes issues de la questure du
Snat, 59 collaborateurs familiaux taient dnombrs dans la Haute assemble fin 2016. Il
convient de souligner que le contentieux en cause serait concentr sur le conseil de
prudhommes de Paris, et serait ncessairement limit dans le temps.

Surtout, un tel contentieux parat vitable pour autant que les modalits de rupture des
contrats de travail des personnes en question soient dfinies par la loi, ainsi que le prvoit le
projet de texte.

53
- 90 -

4.3. IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Les dispositions concernes obligent les membres du Gouvernement, les parlementaires et les
lus locaux rembourser les sommes verses en violation de linterdiction pose.

Il nexiste pas de chiffres sur les emplois familiaux au sein du Gouvernement ou des autorits
territoriales, mais, sagissant des assembles, ces emplois sont valus entre 17 et 18% des
parlementaires.

Lindemnisation du licenciement, pour les contrats en cours, sera, selon le cas, la charge de
ltat, des assembles parlementaires et des collectivits territoriales. Les modalits de ces
licenciements tant propres chaque contrat, il nest pas possible de les valuer. Compte tenu
de la nomination rcente des collaborateurs de cabinet ministriel des membres du
Gouvernement, et par consquent dune anciennet trs limite, limpact financier devrait tre
trs limit.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les seuls particuliers concerns sont les collaborateurs qui sont galement membres de la
famille de leur employeur selon le primtre retenu. Ils ne pourront plus exercer leur emploi.
Nanmoins, leur fonction sera reprise par un autre particulier non-membre de la famille au
sens du projet de loi.

4.5. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Collectivits et tablissements publics locaux:


Les autorits territoriales de lensemble des collectivits territoriales et tablissements publics
(environ 50 200) sont concernes par linterdiction prvue par le texte. Larticle 110 de la loi
du 26 janvier 1984, qui prvoit le rgime juridique des collaborateurs de cabinet des autorits
territoriales sapplique en effet, conformment larticle 2 de la mme loi, aux communes,
dpartements, rgions ainsi quaux tablissements publics en relevant ou auxquels elles
appartiennent.

- Collaborateurs de cabinet :
Un impact financier est envisager pour le licenciement des titulaires de contrats en cours qui
ne sont pas conformes la nouvelle interdiction. Le pravis ne constitue pas un cot
supplmentaire puisquil correspond une priode demploi. Lindemnit de licenciement
sera la charge de la collectivit territoriale ou de ltablissement public concern. Elle
correspond la moiti de la dernire rmunration perue par anne de service. En labsence
de donnes disponibles sur la part des collaborateurs de cabinet des autorits territoriales qui
entrent dans le champ de linterdiction de recrutement et sur leur anciennet, limpact
financier ne peut tre valu.

4.5. IMPACTS SUR LES SERVICES DECONCENTRES DE LETAT

Les actes de nomination et les contrats des collaborateurs de cabinet des autorits territoriales
sont dores et dj soumis au contrle de lgalit exerc par les prfets. Ils font en outre partie

54
- 91 -

des actes soumis ce titre lobligation de transmission au prfet (articles L. 2131-2,


L. 3131-2 et L. 4141-2 du code gnral des collectivits territoriales).

La mise en uvre de linterdiction de recrutement ajoute donc seulement un lment de


vrification au contrle de lgalit exerc par les prfets sur les actes de recrutement des
collaborateurs de cabinet des autorits territoriales.

Etant donn le nombre de collaborateurs de cabinet (2 242) rapport au volume du contrle


de lgalit (5,095 millions dactes reus, dont 0,941 million dactes prioritaires en 2016),
limpact de la mesure est marginal.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES DAPPLICATION

5.1. CONSULTATIONS

Le Conseil national d'valuation des normes (CNEN) a t consult sur les articles du projet
de loi relatifs linterdiction demploi familial pour les collaborateurs de cabinet et aux
modalits de cessation des contrats en cours la date de publication de la loi, en tant quils
constituent une norme nouvelle applicable aux collectivits territoriales.

5.2. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Le prsent projet de loi prvoit une application immdiate.

Sagissant des contrats en cours, le Conseil constitutionnel juge que les atteintes portes des
situations contractuelles lgalement acquises doivent tre justifies par un motif imprieux
dintrt gnral (dcision n 2013-366 QPC du 14 fvrier 2014) et quelles ne doivent pas
priver de garanties lgales les exigences constitutionnelles (dcision n 2001-453 DC du 18
dcembre 2001). Latteinte porte par le projet de loi aux situations contractuelles en cours est
justifie par le motif dintrt gnral.

Pour les contrats en cours concerns par linterdiction, il est donc prvu que ces derniers
prendront fin dans un dlai de deux mois compter de la publication de la loi pour les
collaborateurs parlementaires et ceux des chefs dexcutifs locaux.

En outre, il est prvu que le parlementaire ou l'autorit territoriale n'est pas pnalement
responsable de l'infraction nouvelle prvue lorsque celle-ci est commise pendant les deux
mois suivant la publication de loi.

Les textes rglementaires suivants devront tre pris sur le fondement de la loi :

Articles du PJL renvoyant des Nature du texte Objet du texte rglementaire


mesures rglementaires rglementaire
Article 3 (alina 2) Dcret en Conseil dtat Modalits du remboursement des
sommes verses en cas de nullit
du contrat de travail Membres
du Gouvernement

55
- 92 -

Articles du PJL renvoyant des Nature du texte Objet du texte rglementaire


mesures rglementaires rglementaire
Article 3 (alina 4) Dcret en Conseil dtat Conditions relatives
lobligation dinformation de la
Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique
par un collaborateur de sa
nomination Membre du
Gouvernement
Article 5 (alina 10) Dcret en Conseil dtat Modalits de remboursement des
sommes verses en violation de
linterdiction demploi dun
membre de la famille Elus
locaux

5.3. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

Les dispositions du projet de loi sont applicables aux membres du Parlement et aux membres
du Gouvernement.

Sagissant des dispositions relatives aux collaborateurs des chefs dexcutifs locaux, elles
sappliqueront, en vertu de larticle 2 de la loi du 26 janvier 1984, aux communes,
dpartements, rgions ainsi quaux tablissements publics en relevant ou auxquels elles
appartiennent. Une disposition spcifique est prvue pour lapplication la Ville de Paris
compter du 1er janvier 2019.

Les dispositions ne sont en revanche pas applicables en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie


franaise et dans les les Wallis et Futuna.

56
- 93 -

TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES A LINDEMNITE DES


MEMBRES DU PARLEMENT

ARTICLE 7

1. ETAT DES LIEUX

1.1 CADRE GENERAL

Lindemnisation des parlementaires comportent plusieurs volets.

Lindemnit parlementaire de base est gale la moyenne du traitement le plus bas (lettre A)
et du traitement le plus haut (lettre G) des fonctionnaires de la catgorie hors chelle occupant
les emplois les plus levs de ltat.

En outre, les parlementaires reoivent, par analogie avec le mode de rmunration des
fonctionnaires, une indemnit de rsidence. Celle-ci reprsente 3 % du montant brut mensuel
de lindemnit parlementaire de base.

ces indemnits vient sajouter une indemnit de fonction gale au quart de leur montant.

Depuis le 1er fvrier 201715, les indemnits mensuelles brutes des parlementaires sont les
suivantes :

indemnit de base : 5 599,80 ;


indemnit de rsidence (3 %) : 167,99 ;
indemnit de fonction (25 % du total) : 1 441,95 .

Soit un montant brut mensuel de 7 209,74 .

Sur le plan fiscal, lindemnit parlementaire de base majore de lindemnit de rsidence et de


lindemnit de fonction, lexclusion des indemnits spciales, est impose suivant les rgles
applicables aux traitements et salaires (article 80 undecies du code gnral des impts).

En outre, les parlementaires bnficient dindemnits spciales.

lAssemble nationale, des indemnits spciales, destines compenser des sujtions


attaches lexercice de certaines fonctions, sont attribues aux titulaires de diffrents postes.
Non assujetties limpt, elles sont plafonnes 1,5 fois le montant cumul de lindemnit
parlementaire et de lindemnit de fonction.

Leur montant brut mensuel est le suivant :

- Prsident : 7 267,43
- Questeurs : 5 003,57

15
http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/le-
depute/la-situation-materielle-du-depute.

57
- 94 -

- Vice-prsidents : 1 038,20
- Prsidents de commission et rapporteurs gnraux de la commission des finances et de la
commission des affaires sociales : 879,59
- Prsident de la commission spciale charge dapurer les comptes : 879,59
- Prsident de lOffice dvaluation des choix scientifiques et technologiques : 879,59
- Secrtaires du Bureau : 692,14 .

Au Snat, le Prsident du Snat peroit, en cette qualit, outre les indemnits alloues aux
Snateurs, une indemnit de fonction de 7 166,49 .

Les Snateurs exerant des responsabilits particulires peroivent, ce titre, outre les
indemnits alloues chaque Snateur, une indemnit de fonction. Le montant brut mensuel
de cette indemnit de fonction est de :

- 2 061,99 pour les vice-prsidents du Bureau,


- 4 196,07 pour les Questeurs,
- 706,56 pour les secrtaires du Bureau,
- 2 061,99 pour les Prsidents de groupe politique,
- 2 061,99 pour les Prsidents de commission et les rapporteurs gnraux,
- 1 903,37 pour les Prsidents de dlgation.

Sagissant des retenues sur indemnits, il sagit, pour lessentiel, de prlvements obligatoires
lis aux assurances sociales.

Pour les dputs, doivent tre dduites du brut mensuel de lindemnit diverses retenues :

- cotisation au rgime obligatoire de la Caisse des pensions de 764,62 , et, le cas chant, au
systme complmentaire facultatif de 401,73 ;
- contribution exceptionnelle de solidarit : 57,68 ;
- contribution sociale gnralise et contribution au remboursement de la dette sociale :
576,78 ;
- cotisation au fonds de garantie de ressources : 28 .

Soit en net mensuel : 5 782,66 ou, en cas dadhsion au systme complmentaire facultatif,
5 380,93 .

Pour les snateurs, doivent galement tre dduites du brut mensuel diverses retenues :
- contribution sociale gnralise et contribution au remboursement de la dette sociale :
576,78 ;
- contribution exceptionnelle de solidarit : 57,68
- cotisation complmentaire la Caisse Autonome de Scurit Sociale des Snateurs : 38,08
- cotisation la Caisse des Retraites des Anciens Snateurs et rgime complmentaire : 1
114,02

Soit en net mensuel : 5 423,18 . Ce montant peut tre major le cas chant des prestations
familiales, quivalentes celles du rgime des salaris.

Les deux assembles ont par ailleurs mis en place un systme de retenue sur lindemnit de
fonction pour les parlementaires qui ne sont pas assez prsents certains travaux des

58
- 95 -

assembles (en commission et lors des votes solennels, mais aussi lors des questions au
Gouvernement au Snat).

En sus de ces indemnits, des moyens individuels sont fournis aux parlementaires pour leur
permettre dexercer leur mandat, tel le remboursement des facilits de transports et de
communication tlphonique, le remboursement des frais de taxi, une enveloppe pour payer
les collaborateurs, etc..

Au premier rang de ces moyens, figure lindemnit reprsentative de frais de mandat.


Institue par un arrt de Bureau du 23 avril 1997, cette indemnit est destine couvrir
forfaitairement lensemble des frais affrents lexercice du mandat parlementaire, ainsi que
le cot li lemploi de collaborateurs, lorsquil excde lenveloppe de crdit alloue
spcifiquement cet usage.

Son montant est index sur la valeur du point dindice de la fonction publique. Au 1er fvrier
2017, le montant mensuel de cette indemnit est de 5 372,80 net pour les dputs et de 6
109,89 net pour les snateurs.

Cette indemnit, ainsi que l'indemnit parlementaire et l'indemnit de fonction, sont soumises
la contribution sociale gnralise au taux de 7,5% et la contribution pour le
remboursement de la dette sociale au taux de 0,5% (article L. 136-2 du code de la scurit
sociale et article 14 de lordonnance n 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement
de la dette sociale). Le Snat a par ailleurs mis en place un systme de retenue sur lindemnit
reprsentative de frais de mandat, en application de larticle 23 bis de son rglement.

Les critiques dont ont pu faire lobjet les conditions dutilisation de lindemnit reprsentative
des frais de mandat pour lutilisation des fins personnelles ou de financement dune
campagne lectorale ont conduit les citoyens porter un regard souponneux sur cette
indemnit. Cette indemnit peut servir par exemple acheter (ou rembourser un emprunt)
puis revendre une permanence et le parlementaire de bnficier dune plus-value ventuelle.
Autre exemple, lindemnit a pu servir un parlementaire dacqurir un logement sur Paris ou
dans sa circonscription. En effet, lutilisation de lindemnit reprsentative de frais de mandat,
affranchie de l'impt, tant rpute conforme son objet, ne peut donner lieu aucune
vrification de la part de l'administration (article 81 du code gnral des impts).

Les bureaux des assembles et la jurisprudence du conseil constitutionnel ont prcis ces
dernires annes les modalits dutilisation par les dputs de lindemnit reprsentative de
frais de mandat, au-del des rgles prexistantes (interdiction de lutilisation de lindemnit
par un candidat pour sa campagne lectorale16, interdiction des dons des uvres ou de
cotisation un parti politique).

lAssemble nationale, chaque dput est ainsi tenu, une fois par an, avant le 31 janvier,
dadresser au Bureau une dclaration attestant sur lhonneur quil a utilis lindemnit
reprsentative de frais de mandat au cours de lanne prcdente conformment aux rgles
tablies par le Bureau. Le Prsident peut, aprs avis du Bureau, saisir le dontologue de
lAssemble nationale dune demande dclaircissements concernant la situation dun dput,
avec pour mission de lui en faire rapport (article 32 bis de linstruction gnrale du bureau de
lAssemble nationale).

16
Dcision du conseil constitutionnel n 2012-4715 AN du 1er mars 2013.

59
- 96 -

Au Snat, lannexe de larticle XX sexies de lInstruction gnrale du Bureau ne fait pas


mention de lobligation, pour un snateur, dadresser au Bureau une dclaration attestant sur
lhonneur quil a utilis lindemnit reprsentative de frais de mandat au cours de lanne
prcdente conformment aux rgles tablies par le Bureau. La proposition de la souscription
par chaque snateur en fin danne dune dclaration sur lhonneur du bon usage de
lindemnit reprsentative des frais de mandat, qui avait t envisage en 2015, a t carte
par le Comit de dontologie du Snat dans son avis du 10 mars 2015 sur les propositions du
groupe de travail sur la gouvernance du Snat concernant lindemnit reprsentative des frais
de mandat, en rponse une saisine du Prsident du Snat en date du 4 mars 2015.

Dans les deux assembles, les parlementaires ont lobligation davoir un compte ddi
lindemnit reprsentative de frais de mandat, de reverser, la fin du mandat ou en cas de
cessation de mandat, la part non consomme de lindemnit (dans la pratique, les services de
lAssemble nationale rappellent par exemple par crit cette obligation aux dputs en fin de
mandat) et lobligation de justifier auprs la Haute Autorit pour la transparence de la vie
publique de lvolution de son patrimoine.

1.2 CADRE CONSTITUTIONNEL

Le principe dautonomie financire des assembles parlementaires dcoulant du principe plus


gnral de sparation des pouvoirs, est consacr par larticle 7, alina premier de lordonnance
n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires
qui dispose que chaque assemble parlementaire jouit de lautonomie financire .

Le Conseil constitutionnel a prcis que la rgle selon laquelle les pouvoirs publics
constitutionnels dterminent eux-mmes les crdits ncessaires leur fonctionnement ; que
cette rgle est en effet inhrente au principe de leur autonomie financire qui garantit la
sparation des pouvoirs (dcision n 2001-456 DC du 27 dcembre 2001 sur larticle 115
de la loi de finances pour 2002).

L'article 25 de la Constitution renvoie la loi organique la fixation de l'indemnit des


parlementaires. Le Conseil constitutionnel a ainsi prcis que relvent de la loi organique
aussi bien la fixation du montant de l'indemnit parlementaire que la dtermination tant de
ses rgles de perception par les intresss que des conditions dans lesquelles son montant
peut, le cas chant, tre cumul avec toute rmunration publique (dcision n 92-306 DC
du 21 fvrier 1992).

En revanche, le Conseil constitutionnel a jug, dans sa dcision n 2015-712 DC du 11 juin


2015, qu' la diffrence de l'indemnit reprsentative de frais de mandat, l'indemnit de
fonction est une composante de l'indemnit parlementaire .

Dans ces conditions, le projet de loi insre une nouvelle disposition dans lordonnance n 58-
1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires pour
prvoir que chaque assemble parlementaire dfinit les conditions dans lesquelles les frais de
mandat rellement exposs par chaque dput et snateur lui sont rembourss, dans la limite
de plafonds quelle dtermine.

60
- 97 -

1.3 ELEMENTS DE DROIT COMPARE

Il existe deux modles pour les frais de mandat : lindemnit forfaitaire et les notes de frais.
Lindemnit forfaitaire se retrouve en France et en Allemagne par exemple.

1.3.1 LES INDEMNITES AU BUNDESTAG

La rmunration de base des membres du Bundestag est indexe, non sur celle des
fonctionnaires (comme cest le cas en France), mais sur celle des maires des villes de 50 000
100 000 habitants et des juges la Cour suprme. Elle est actuellement de 7 668 et est
soumise limpt.

Les dputs allemands disposent dune indemnit non fiscalise de 4 123 par mois destine
couvrir les frais de leur mandat : installation et entretien dune permanence en
circonscription, dplacements et travail en circonscription et possibilit de disposer dun
logement Berlin.

Ils bnficient dun crdit pour leurs collaborateurs, qui est de 15 580 bruts par mois. Ces
rmunrations sont verses directement par le Bundestag et ne peuvent servir employer un
membre de leur famille. Si tel est le cas, la rmunration doit tre prise en charge par le
parlementaire.

Enfin, les dputs bnficient de facilits similaires celles des parlementaires franais :
transports, communication, informatique, etc.

Le modle de remboursement sur la base de justificatifs se retrouve dans la plupart des pays
de tradition anglo-saxonne, par exemple cest le cas au Royaume-Uni et aux tats-Unis.

1.3.2 ROYAUME-UNI : FRAIS REELS

Le Royaume-Uni a mis en place en 2009 un contrle au cas par cas. Les frais de mandat font
lobjet dune transparence totale :
- une autorit administrative indpendante, lIndependant Parliamentary Standards
Authority, rattache au Parlement, verse les indemnits des Members of Parliament, et
dfinit les conditions dans lesquelles leurs frais peuvent donner lieu un
remboursement ;
- lautorit publie lintgralit des notes de frais des parlementaires, en se prononant
sur chacune dentre elles pour ce qui est du remboursement du parlementaire ;
- un Compliance Officer, indpendant de lIndependant Parliamentary Standards
Authority, est charg de mener toutes les investigations ncessaires, la demande dun
parlementaire, dun particulier ou de sa propre initiative, pour dterminer si un
remboursement indu a t effectu au profit dun parlementaire ;
- une infraction, punie dune amende et dun an demprisonnement, a t cre pour
sanctionner les parlementaires qui auraient demand un remboursement indu.

Ainsi, lindemnit parlementaire des Members of Parliament est de 6 470 par mois environ.
Cette indemnit peut tre majore pour les parlementaires qui occupent des fonctions
spcifiques (prsident de commission).

61
- 98 -

Les parlementaires bnficient galement dun crdit denviron 13 434 (dputs non
londoniens) 14 100 (dputs londoniens) par mois pour la rmunration de collaborateurs.
Les autres frais lis au mandat des parlementaires sont rembourss sur prsentation de notes
de frais avec les montants maximums suivants :
- frais dhbergement Londres ou dans la circonscription, variant de 994 1968
par mois selon le prix du foncier dans la circonscription ;
- cot de fonctionnement de la permanence parlementaire, variant de 2 227 (dput
non londonien) 2 482 (dput londonien) ;
- frais de dbut de mandat dun montant maximum de 7 050 et de fin de mandat (pour
les parlementaires non rlus) dau plus 66 330 ;
- frais lis aux dplacements ncessits par la fonction parlementaire sans limite
chiffre, sur la base de la classe conomique pour le train et selon un barme
kilomtrique pour la voiture ;
- divers autres frais (parking, taxi) quand ils sont lis au mandat.

La moyenne des frais rembourss aux parlementaires britanniques en 2011-2012 tait


denviron 3 666 par mois.

1.3.3 LES INDEMNITES DES SENATEURS ET REPRESENTANTS AMERICAINS

Lindemnit parlementaire, pour les snateurs, comme pour les reprsentants, slve
174 000 $ par an, soit 11 072 par mois.
Les frais de reprsentation sont calculs partir de trois composantes :
- un crdit collaborateur gal pour tous les reprsentants, dun montant de 60 200 par
mois en 2010, avec une limite demploi de 18 collaborateurs ;
- un crdit destin couvrir les frais de mandat, compos dune part forfaitaire (16 354
) et dune part variable en fonction de la distance entre la circonscription et
Washington ;
- une prise en charge des frais de courrier.

2 NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

Lindemnit reprsentative de frais de mandat est source de suspicion pour les citoyens quant
son utilisation rpute conforme. Les citoyens sont en demande de plus de transparence,
comme en tmoigne linitiative de lassociation Regards Citoyens pour demander aux
parlementaires de communiquer sur lutilisation de leur indemnit reprsentative de frais de
mandat. Le baromtre de la confiance tabli par le Centre de recherches politiques de
Sciences Po (CEVIPOF) en janvier 201717 indique que la confiance des citoyens en leur
dput est de 45% uniquement.

17
http://www.cevipof.com/fr/le-barometre-de-la-confiance-politique-du-cevipof/resultats-1/vague8/ (p.23)

62
- 99 -

Les parlementaires sont conscients de cette crise de confiance comme en tmoignent les deux
propositions de lois18 visant modifier lindemnit reprsentative des frais de mandat au
cours de la dernire lgislature traduisant une volont claire de lgifrer.

A la suspicion des citoyens sajoutent les inquitudes dontologiques des parlementaires. A


titre dexemple, 42 % des consultations du dontologue de lAssemble nationale portent sur
lindemnit reprsentative de frais de mandat19.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Lobjectif poursuivi du remplacement de lindemnit reprsentative de frais de mandat par le


remboursement des frais de mandat aux frais rels est la moralisation de la vie publique et la
probit des responsables politiques.

Les assembles seront libres de vrifier la ralit des frais de mandat et pourront ainsi assurer
aux citoyens que lindemnit reprsentative de frais de mandat ne sera pas utilise des fins
personnelles.

3 OPTIONS ENVISAGEES

3.1 OPTION 1 (ECARTEE) : TRANSPARENCE INTEGRALE DE LUTILISATION DE


LINDEMNITE REPRESENTATIVE DE FRAIS DE MANDAT AVEC UN MAINTIEN DU
MODELE FORFAITAIRE

Le maintien du modle forfaitaire permet une meilleure gestion administrative et financire


des fonds allous lindemnit reprsentative de frais de mandat. Il pourrait tre envisag de
maintenir ce modle, en prvoyant une publication intgrale des dpenses engages par les
parlementaires au titre de leurs frais de mandat dans lobjectif de probit des responsables
politiques.

Nanmoins, la transparence intgrale de lutilisation de lindemnit, si elle est bnfique


devrait se faire dans le respect de la vie prive des parlementaires. Si les lus renoncent pour
partie leur droit au respect de leur vie prive, cette renonciation nest pas absolue. Il serait
alors difficilement cohrent et lisible pour les citoyens de ne faire apparatre que certaines
dpenses, et en occulter dautres au nom du respect de la vie prive (ex : frais de garde dun
parent malade pour assister une sance de lassemble). Cette incohrence, et la recherche
dune juste conciliation entre lobjectif de transparence et le droit au respect de la vie prive,
conduit carter une transparence intgrale de lutilisation de lindemnit reprsentative de
frais de mandat.

18
Proposition de loi organique de M. Jacques Bompard tendant modifier les conditions d'attribution de
l'indemnit reprsentative de frais de mandat alloue aux parlementaires, n1578 et proposition de loi de M.
Lionnel Luca et plusieurs de ses collgues tendant modifier les conditions d'attribution de l'indemnit
reprsentative de frais de mandat alloue aux parlementaires, n 160.
19
Rapport public annuel remis par Nolle Lenoir, Dontologue de lAssemble nationale au Prsident et au
Bureau de lAssemble nationale, le 20 novembre 2013 (p. 25).

63
- 100 -

3.2 OPTION 2 (ECARTEE) : CREATION DUNE AUTORITE INDEPENDANTE POUR GERER LES
INDEMNITES DES PARLEMENTAIRES

La cration dune autorit indpendante charge de verser leurs indemnits aux


parlementaires, ainsi que de se prononcer sur leurs notes de frais aurait comme consquence
de porter une atteinte manifestement excessive la sparation des pouvoirs et lautonomie
financire des assembles qui en dcoule.

Un tel principe soppose ce que des tiers puissent contrler lusage des fonds disposition
des parlementaires.

3.3 OPTION 3 (RETENUE) : SUPPRESSION DU MODELE FORFAITAIRE ET REMBOURSEMENT


DES FRAIS REELS AVEC UN TRAITEMENT EQUIVALENT AUX HOMOLOGUES
EUROPEENS

Dans la continuit des dispositions prises tant par lAssemble nationale que par le Snat pour
encadrer lutilisation de lindemnit reprsentative des frais de mandat (dfinition des
dpenses justifiant lutilisation de cette indemnit, interdiction de lacquisition de biens
immobiliers, obligation de reversement du reliquat non dpens la fin du mandat, lignes
directrices adoptes par les organes chargs de la dontologie parlementaire), il est apparu
prfrables de renforcer cet encadrement, en substituant un versement a priori dune somme
mensuelle soumise des conditions dutilisation fixes par les assembles un remboursement
a posteriori sur prsentation de justificatifs.

Le remboursement sur la base de justificatifs permettra chaque assemble de contrler que


les frais engags correspondent bien des frais de mandat et dviter une confusion entre le
traitement du parlementaire et cette indemnit. Afin de prserver lautonomie des assembles,
celles-ci dcideront des lments constitutifs des frais de mandat et fixeront un plafond de
remboursement.

4 ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1 IMPACTS JURIDIQUES

Le prsent projet de loi entrainera les modifications suivantes de lordonnancement juridique :


- suppression de lindemnit reprsentative de frais de mandat
- renvoi aux assembles le soin de prciser les modalits de remboursement des frais
rels et la fixation dun plafond de remboursement.
- fin de la prsomption dutilisation conforme des frais de mandat (art. 81 du code
gnral des impts) : contrairement lindemnit reprsentative de frais de mandat, le
remboursement des frais des lus, dont le montant ne sera pas fix par la loi, ne
bnficierait plus de la prsomption prvue au second alina du 1 de l'article 81 du
code gnral des impts consistant rputer que les allocations dont le montant est
fix par voie lgislative sont utilises conformment leur objet. Il est rappel que
l'exonration d'impt sur le revenu prvue par cet article raison des allocations
spciales destines couvrir les frais inhrents une fonction est soumise la
condition que ces dernires soient utilises conformment leur objet.

64
- 101 -

C'est uniquement le contrle effectu par les assembles qui garantira la bonne application de
ces modalits nouvelles de remboursement des frais.

Des remboursements de frais ne constituent pas des revenus imposables et n'ont donc pas
tre dclars l'administration fiscale. Par ailleurs, celle-ci ne dispose pas d'un droit de
vrification l'gard des assembles. Il est donc exclu quelle apprcie si les remboursements
de frais du mandat assurs par les assembles correspondent rellement des dpenses
relatives lexercice du mandat.

En revanche, il est rappel que le remboursement des frais de mandat et la nature non-
imposable de ce remboursement excluent que le parlementaire dduise ces frais de son revenu
imposable. Ladministration fiscale sera donc fonde, comme actuellement, rejeter la
dduction du revenu des lus des frais rels qui seront rembourss par les assembles (cf.
article 83, 3 du code gnral des impts).

4.2 IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

4.2.1 SUPPRESSION DE LINDEMNITE REPRESENTATIVE DES FRAIS DE MANDAT

Selon la Commission spciale charge de vrifier et dapurer les comptes 2016, lindemnit
reprsentative de frais de mandat a reprsent une charge de 38,89 millions deuros pour
lAssemble nationale.

Sagissant du Snat, le rapport d'information de M. Bernard LALANDE, fait au nom de la


commission spciale charge du contrle des comptes et de l'valuation interne du 24 mai
2017, lindemnit reprsentative de frais de mandat a reprsent en 2016 une charge de 27, 5
millions deuros.

La suppression de lindemnit reprsentative des frais de mandat reprsenterait donc un gain


annuel estim 66,4 millions deuros.

Perte de recettes :
Lindemnit reprsentative de frais de mandat est actuellement soumise la contribution
sociale gnralise (article. L. 136-2 du code de la scurit sociale).

Total :
Gains : 66,4MY
5 Perte de CSG/CRDS : (40 M+ 27 M)x 8% = 5,4 M

5.1.1 REMBOURSEMENT DES FRAIS REELS

Remboursement sur la base de justificatifs :

La dpense mensuelle par parlementaire devrait tre lgrement infrieure au montant actuel
de lindemnit reprsentative des frais de mandat (5 372,80 euros nets pour les dputs), du
fait dune probable dperdition (absence de demande de remboursement, perte de
justificatif).

65
- 102 -

Il serait donc suprieur, par exemple, au montant moyen des frais rels constat pour les
parlementaires britanniques pour lesquels le fonctionnement des permanences parlementaires
est pris en charge.

La dpense annuelle maximale pourrait donc tre estime 60 millions deuros.

5.2 IMPACT SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

LIndependent Parliamentary Standard Authority (IPSA) qui, au Royaume-Uni, rcolte, traite


et publie lintgralit des notes de frais des parlementaires emploie 79 personnes temps
plein et son budget avoisinait les 7 millions deuros en 2015.

Cependant, LIndependent Parliamentary Standard Authority est galement charge de verser


les indemnits des membres du Parlement, fonction qui est assure en France par les services
de gestion financire des assembles. Par ailleurs, cet organisme contrle les frais de 1 600
parlementaires, alors quil y en a seulement 900 en France.

titre de comparaison, le contrle des factures de taxis des dputs pour leurs dplacements
parisiens occupe deux personnes temps plein lAssemble nationale.

6 MODALITES DAPPLICATION

6.1 APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Le projet de loi renvoie au rglement des assembles la dtermination des modalits de


remboursement des frais rels.

6.2 APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

Lordonnance n 58-1210 du 13 dcembre 1958 sapplique lensemble des membres du


Parlement.

66
- 103 -

TITRE V DISPOSITIONS RELATIVES AU FINANCEMENT DE LA


VIE POLITIQUE

CHAPITRE IER DISPOSITIONS APPLICABLES AUX PARTIS ET


GROUPEMENTS POLITIQUES
CHAPITRE II DISPOSITIONS APPLICABLES AUX CAMPAGNES
ELECTORALES

ARTICLES 8 ET 9

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

1.1.1. PRESENTATION

Le lgislateur est intervenu pour la premire fois dans le domaine du financement des partis
politiques et des campagnes lectorales en 1988. Deux lois taient alors publies : la loi
organique n 88-226 du 11 mars 1988 et la loi n 88-227 du mme jour relatives la
transparence financire de la vie politique.

La premire loi concerne le financement des campagnes lectorales, dont les dispositions sont
codifies notamment dans le code lectoral20, la seconde, concerne les partis et groupements
politiques. Ces lois ont pour objet de donner un cadre aux partis et candidats aux lections
leur permettant de participer la vie dmocratique de la Nation et de concourir lexpression
du suffrage des citoyens, tout en garantissant leur indpendance et la transparence de leur
financement.

Ces deux lois consacrent la mise en place dun financement public des partis politiques et des
campagnes lectorales. La premire loi applicable aux campagnes lectorales encadre leur
financement priv. Le dispositif est complt par des obligations comptables.

La lgislation sur le financement de la vie politique sest enrichie au fil des textes et plusieurs
lois ont renforc le cadre applicable au financement des partis politiques et des campagnes
lectorales.

En particulier, la loi n 90-55 du 15 janvier 1990 relative la limitation des dpenses


lectorales et la clarification du financement des activits politiques renforce le dispositif
des comptes de campagne en sappuyant sur les premiers acquis de la loi du 11 mars 1988. La
loi du 15 janvier 1990 modifie en profondeur la lgislation applicable aux partis et
groupements politiques, en rglementant leurs sources de financement priv.

20
Cf. notamment le chapitre V bis Financement et plafonnement des dpenses lectorales du titre I du livre
premier du code lectoral.

67
- 104 -

Cette loi cre galement la Commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques charge de contrler les comptes de campagne21 et de vrifier le
respect des obligations comptables des partis et groupements politiques22.

Cette loi prvoit enfin le recours obligatoire un mandataire, qui est soit une association de
financement soit une personne physique, charg de recueillir les fonds et, sagissant des
candidats aux lections, de rgler leurs dpenses.

Dautres lois ont t adoptes par la suite afin de tenir compte des acquis de lexprience et de
lvolution des pratiques politiques (interdiction des dons des personnes morales, abaissement
du plafond des dons etc.).

La loi n 2017-286 du 6 mars 201723, reprenant plusieurs propositions dun rapport


parlementaire dpos le 15 juillet 201524, vient, en dernier lieu, renforcer les obligations de
transparence des partis politiques et des candidats.

Aujourdhui, le financement des partis politiques et des campagnes lectorales repose toujours
sur deux dispositifs distincts mais comportant un certain nombre de rgles communes en
matire de rglementation du financement priv.

1.1.2. LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES

Le cadre est ce jour toujours fix par la loi n 88-277 du 11 mars 1988 susmentionne.

Cette loi ne donne aucune dfinition des partis et groupements politiques mais sappliquent
aux partis qui en relvent soit parce quils bnficient du financement public prvu par les
articles 8 9-1, soit parce quils se soumettent volontairement aux rgles prvues aux articles
11 11-7 de cette mme loi.

Les articles 8 9-1 prvoient un mcanisme de financement public qui est fonction, dune
part, des rsultats obtenus aux lections lgislatives, dautre part, de la reprsentation des
partis au Parlement via un mcanisme daffiliation des lus.

En 2017, le montant des aides attribues aux partis sest lev la somme de 63,1 M 25. La
premire fraction de laide publique bnficie 13 partis disposant dune reprsentation au
niveau national pour une somme totale de 28,5 M , auxquels sajoutent les 28 partis ayant
prsent des candidats exclusivement en outre-mer qui peroivent au titre de cette premire
fraction une somme cumule de 283,7 K .

La seconde fraction de laide a t attribue en 2017 26 partis pour un montant total de


34,3 millions euros.

Les articles 11 11-7 reposent principalement sur le dispositif suivant :


- recours un mandataire pour recueillir les dons,
21
Article L. 52-15 du code lectoral
22
Article 11-7 de la loi n 88-227 du 11 mars 1988
23
Loi du 6 mars 2017 tendant renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
24
Rapport dinformation sur lvaluation de la pertinence des dispositions lgislatives et rglementaires relatives
au financement des campagnes lectorales et des partis politiques, prsent par M. Romain Colas.
25
Dcret n 2017-251 du 27 fvrier 2017 pris pour lapplication des articles 9 et 9-1 de la loi n 88-227 du 11
mars 1988 modifie relative la transparence financire de la vie politique.

68
- 105 -

- plafonnement des dons des personnes physiques et encadrement du financement par


les personnes morales,
- obligations comptables et contrle du respect de ces obligations par la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

La contrepartie de la soumission des partis et groupements politiques aux dispositions


prcites de la loi de 1988 rside dans la possibilit qui leur est accord de participer au
financement des campagnes lectorales par des dons ou des avantages en nature26. Les partis
bnficient galement, via ce dispositif, dune aide publique indirecte puisque les dons perus
par le mandataire financier, ainsi que les contributions des adhrents et lus, ouvrent droit
rduction dimpt en application de larticle 200 du code gnral des impts.

1.1.3. LES REGLES DE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ELECTORALES

Les principales dispositions relatives au financement des campagnes lectorales sont prvues
aux articles L. 52-3-1 L. 52-18 du code lectoral. Elles sont applicables aux lections des
dputs, des conseillers dpartementaux, des conseillers municipaux et des conseillers
communautaires. Par renvoi et sous rserve de quelques adaptations, ces dispositions
sappliquent galement aux lections prsidentielle27 et snatoriales28 et llection des
reprsentants au Parlement europen29.

Ces dispositions prvoient un mcanisme de financement public. Les candidats ayant obtenu
au moins 5% des suffrages exprims ont droit au remboursement des dpenses de campagne.
Ces dpenses sont plafonnes et les comptes de campagne doivent tre approuvs par la
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Un dispositif dencadrement du financement priv des campagnes lectorales, similaire


celui des partis politiques, est galement prvu (plafonnement des dons des personnes
physiques, interdiction des dons et contributions des personnes morales lexception des
partis politiques, etc.).

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La constitutionnalit des dispositions relatives au financement des partis politiques et des


campagnes lectorales est examine travers le prisme de trois dispositions : les articles 1er, 3
et 4 de la Constitution du 4 octobre 1958.

26
Cf. article L. 52-8 du code lectoral, CE, 30 octobre 1996, Elections municipales de Fos-sur-Mer, n177927 et
CC, dcision n97-2303 du 13 fvrier 1998, AN Runion et CC, dcision n97-2433 du 20 fvrier 1998, AN
Gironde.
27
La loi organique n62-1292 du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au
suffrage universel rend les dispositions du code lectoral relatives au financement et au plafonnement des
dpenses lectorales applicables cette lection sous rserve de quelques adaptations. Le projet de loi organique
comporte une disposition tendant lapplication des dispositions de larticle 8 du projet de loi ordinaire aux
lections prsidentielles.
28
Cf. article L. 308-1 du code lectoral : Le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier est applicables aux
candidats aux lections snatoriales .
29
Larticle 2 de la loi n 77-729 du 7 juillet 1977 relative llection des reprsentants au Parlement europen
rend les dispositions du code lectoral applicables ces lections.

69
- 106 -

Aux termes du premier alina de larticle 1er de la Constitution : La France est une
Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale. Elle assure l'galit devant la loi de
tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. 30.

Larticle 3 dispose quant lui :

La souverainet nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses reprsentants et par la
voie du rfrendum.

Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.

Le suffrage peut tre direct ou indirect dans les conditions prvues par la Constitution. Il est
toujours universel, gal et secret.

Sont lecteurs, dans les conditions dtermines par la loi, tous les nationaux franais majeurs
des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. .

Enfin, son article 4 prvoit :

Les partis et groupements politiques concourent l'expression du suffrage. Ils se forment et


exercent leur activit librement. Ils doivent respecter les principes de la souverainet
nationale et de la dmocratie.

Ils contribuent la mise en uvre du principe nonc au second alina de l'article 1er dans
les conditions dtermines par la loi.

La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation quitable des partis
et groupements politiques la vie dmocratique de la Nation. .

Le principe de libert des partis politiques, qui se rattache au principe constitutionnel du


caractre pluraliste de lexpression des courants de pense et dopinion31, implique que les
partis puissent se former librement. A cet gard, la loi du 11 mars 1988 nimpose aucune
forme juridique pour la constitution dun parti politique.

Ce principe suppose galement que les partis disposent de la facult de sorganiser librement
et dexercer une activit partisane.

Cette libert doit nanmoins tre concilie avec limpratif de transparence de la vie politique
et du financement des partis et des campagnes lectorales. Cest en considration de cet
objectif et de lvolution des pratiques politiques que la rglementation applicable au
financement de la vie politique a t progressivement renforce.

Ainsi, dans sa dcision n 88-242 DC du 10 mars 198832, le Conseil constitutionnel a dclar


les dispositions des lois du 11 mars 1988 conformes la Constitution.

30
Disposition auparavant prvue au premier alina de larticle 2 de la Constitution.
31
CC, n 84-181 DC du 10 octobre 1984, Entreprises de presse et CC, 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi
relative la libert de communication audiovisuelle.
32
Dcision du 10 mars 1988 portant Loi organique relative la transparence financire de la vie politique.

70
- 107 -

Tant les mcanismes dencadrement du financement des campagnes lectorales que ceux
applicables aux partis et groupements politiques ont t juges conformes aux articles 3 et 4
de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a jug que les dispositions relatives au financement des campagnes
lectorales ne doivent conduire ni tablir un lien de dpendance d'un candidat ou d'un
parti politique l'gard de quiconque contribue au financement de ses dpenses, ni
compromettre l'expression dmocratique des divers courants d'ides et d'opinions, ni
enrichir une personne physique ou morale .

Lors de lexamen du projet de la loi relative la limitation des dpenses lectorales et la


clarification du financement des activits politiques, le Conseil constitutionnel a jug
conforme la Constitution la cration de la Commission nationale des comptes de campagne
et des financements politiques et les pouvoirs de contrle qui lui ont t confis33. Il a
galement jug que lobligation de recourir un mandataire ne contrevient pas larticle 4 de
la Constitution34.

Sagissant du financement des partis politiques, le Conseil constitutionnel a valid le cadre


juridique fix par les articles 11 11-8 dans la loi n 88-227 du 11 mars 1998 applicable aux
partis et groupements politiques. Il a en particulier dclar conformes la Constitution les
dispositions prvoyant linstitution dun mandataire charg de recueillir les fonds ds lors que
les partis avaient le choix de recourir une association de financement ou une personne
physique.

Dans sa dcision n 92-316 DC du 20 janvier 199335, le Conseil constitutionnel tait saisi des
dispositions prvoyant ltablissement dune obligation de publication des dons consentis par
les personnes morales aux candidats et aux partis politiques36. Il a cart toute
mconnaissance des dispositions de larticle 4 de la Constitution et de libert de
communication des penses et des opinions au regard de lobjectif dinformation des citoyens
et de transparence de la vie publique poursuivi par le lgislateur.

Ainsi, de mme que la libert dassociation, principe de valeur constitutionnelle qui nexclut
pas tout rgime de contrle ou dautorisation37, le principe de libert des partis nexclut pas
tout contrle ou encadrement, en particulier au regard des ressources publiques dont il
bnficie.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Au sein du Conseil de lEurope, le Comit des ministres a adopt le 8 avril 2003 une
recommandation sur les rgles communes contre la corruption dans le financement des partis
politiques et des campagnes lectorales.

33
Conseil constitutionnel, dcision n 89-271 DC du 11 janvier 1990, loi relative la limitation des dpenses
lectorales et la clarification du financement des activits politiques
34
Mme dcision.
35
Loi relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures
publiques
36
Les dons des personnes morales sont dsormais interdits par la lgislation.
37
CE, 10 fvrier 1978, Secrtaire dEtat aux postes et tlcommunications

71
- 108 -

Ses recommandations portent la fois sur le financement des partis politiques, celui des
candidats aux lections et des lus, la transparence et le contrle des autorits.

Plusieurs rgles figurant dans la recommandation sont dj mises en uvre par la France et
peuvent tre renforces.

Ainsi, le Conseil de lEurope soutient le financement public et priv tout en insistant sur la
ncessiter de garantir lindpendance des partis politiques, en particulier vis--vis des
contributions prives.

Pour ce faire, le Conseil de lEurope soutient ladoption de mesures de rglementation et de


plafonnement des dons privs, ainsi que de toute mesure de nature prvenir leur
contournement.

Plusieurs recommandations du Conseil visent renforcer la transparence du financement de la


vie politique : tenue dune comptabilit, obligation de publication des comptes et contrle par
une autorit indpendante.

Le dispositif encourag par le Conseil de lEurope repose enfin sur un mcanisme de sanction
dissuasif.

1.4. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

De nombreuses dmocraties se sont dotes dun systme de financement des partis politiques
et des campagnes lectorales.

En Europe, la Grande-Bretagne a, en particulier, instaur un dispositif de plafonnement des


dpenses lectorales ds 1883 et prvu un mcanisme de subventionnement des partis
politiques dopposition reprsents la Chambre des communes en 1975.

LAllemagne, la Sude, la Finlande, lItalie et lEspagne ont galement adopt une lgislation
en matire de financement, reposant sur un financement public et des rgles de transparence.

La Belgique a adopt en 1989 un systme qui sinspire de celui de la France. Elle a mis en
place un financement public des partis, un plafonnement des dpenses des candidats et des
partis. Une association, dsigne par le parti, est charge de recueillir les fonds verss par les
assembles et les partis politiques doivent prsenter un rapport financier examin par une
commission de contrle forme par des parlementaires. Des sanctions pnales et financires
sont prvues en cas de non-respect des rgles de financement.

Aux Etats-Unis, les dpenses de communication et les contributions en faveur des candidats
aux lections prsidentielles et lgislatives sont encadres. Les personnes morales peuvent
contribuer au financement de la vie politique par lintermdiation dun organe charg de
recueillir les fonds : le Political action committee. Il existe, par ailleurs, un systme facultatif
de financement public des campagnes et une obligation de publier les comptes de campagne.

Le Qubec a galement adopt une rglementation plafonnant les dons des personnes prives
et les dpenses de campagnes. Un systme de financement public au profit des formations
politiques reprsentes lAssemble a t mis en place.

72
- 109 -

Plusieurs pays europens imposent une certification des comptes des partis politiques par la
Cour des comptes.

Le financement des partis politiques europens est galement encadr.

La base juridique est fournie par larticle 10, paragraphe 4, du trait sur l'Union europenne38
ainsi que par larticle 224 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne39.

Depuis juillet 2004, les partis politiques europens peuvent recevoir un financement annuel du
Parlement europen, sous la forme dune subvention de fonctionnement. Cette subvention
peut couvrir jusqu 85 % des dpenses ligibles dun parti, le reste devant tre couvert par
des ressources propres telles que les cotisations et les dons.

Les dispositions du premier rglement europen se sont rvles insuffisantes pour prvenir
de nombreuses drives constates : abus des subventions europennes et multiples fraudes,
absence dexigence dun nombre dadhrents minimum ou de soutien dlus au Parlement
europen, gnralit des dclarations de conformit aux valeurs de lUnion europenne.

Un nouveau rglement (UE, EURATOM) 1141/2014 est venu prciser les modalits de
financement des partis politiques.

Sagissant des subventions, le rglement dfinit les conditions dexistence dun parti
europen :
- avoir son sige dans un Etat membre ;
- tre reprsent, dans au moins un quart des Etats membres par des membres du
Parlement europen ou dans les parlements nationaux ou dans les assembles
rgionales ou avoir runi dans au moins un quart des Etats membres, au moins trois
pour cent des votes exprims dans chacun des Etats membres lors de la dernire
lection au Parlement europen ;
- respecter les principes de lUnion europenne ;
- avoir particip aux lections au Parlement europen ou en avoir exprim lintention.

La demande de financement annuelle doit comporter les justifications des conditions ci-
dessus, un programme politique, un statut dfinissant en particulier les organismes
responsables de la gestion politique et financire ainsi que les organismes ou les personnes
physiques dtenant, dans chacun des tats membres concerns, le pouvoir de reprsentation
lgale, notamment aux fins d'acqurir ou d'aliner des biens mobiliers et immobiliers et d'ester
en justice.

La subvention ne peut tre affecte, entre autres, aux dpenses suivantes:

- les dpenses de campagne pour les rfrendums et les lections (hormis les lections
europennes),
- le financement direct ou indirect de partis nationaux, de candidats lectoraux ou de
fondations politiques, aussi bien au niveau national que communautaire,

38
Les partis politiques au niveau europen contribuent la formation de la conscience politique europenne et
l'expression de la volont des citoyens de l'Union.
39
Le Parlement europen et le Conseil, statuant conformment la procdure lgislative ordinaire, fixent par
voie de rglements le statut des partis politiques au niveau europen viss l'article 10, paragraphe 4, du trait
sur l'Union europenne, et notamment les rgles relatives leur financement.

73
- 110 -

- les dettes et le service des dettes.

Le rglement prvoit galement linterdiction daccepter :

les dons anonymes,


les dons provenant des budgets de groupes politiques,
les dons dune entreprise sur laquelle les pouvoirs publics ont une influence directe ou
indirecte,
les dons de plus de 18 000 euros,
les dons de toute entit prive implante dans un pays tiers ou de personnes dun pays
tiers qui ne sont pas autorises voter aux lections du Parlement europen.

Depuis le 1er janvier 2017, de nouvelles modalits denregistrement sappliquent aux partis
politiques europens et aux fondations politiques europennes40.

LAutorit pour les partis politiques europens et les fondations politiques europennes a t
institue des fins denregistrement, de contrle et de sanction des partis politiques europens
et des fondations politiques europennes conformment au rglement (UE, Euratom)
n 1141/2014.

L'autorit est la seule responsable de la vrification du respect des rgles en termes


d'enregistrement ainsi que des dcisions pour la radiation d'un parti. Elle est galement
charge des autres exigences lies aux fonds non europens (tels que des dons et
contributions). En cas de non-respect, l'autorit demande des mesures correctives. En
l'absence de telles mesures, elle peut imposer des sanctions sous la forme d'amendes ou, en
dernier ressort, la radiation qui empcherait le parti de recevoir des fonds.

Le Parlement europen impose des sanctions en cas d'utilisation abusive des fonds europens,
par exemple en cas de non-respect des exigences de communication et de transparence ou de
condamnation pnale. Les sanctions se traduisent par une inscription dans une base de
donnes empchant le parti de recevoir des fonds de l'Union Europenne pendant 5 ans (ou
10 ans en cas de rcidive) et/ou des amendes allant de 2% de la valeur de l'allocation 20%
en cas de rcidive.

En cas de doute concernant le respect des valeurs europennes, l'autorit mnera une
vrification et, aprs avoir demand l'avis d'un comit compos de personnalits
indpendantes , dcidera d'une ventuelle radiation du parti concern. L'autorit peut
seulement dcider de radier un parti en cas de violation srieuse, mais elle ne peut jamais
prendre une telle dcision dans un dlai de deux mois avant les lections europennes. La
dcision s'appliquera si le Parlement et le Conseil n'mettent pas d'objection.

40
Lerglement(UE,Euratom)n1141/2014duParlementeuropenetduConseildu22octobre2014relatifaustatutetau
financement des partis politiques europens et des fondations politiques europennes dfinit les nouvelles rgles
applicablesetinstitueuneAutoritpourlespartispolitiqueseuropensetlesfondationspolitiqueseuropennes.

74
- 111 -

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La ncessit de garantir un encadrement adquat des sources de financement des partis


politiques et des candidats aux lections, ainsi quun contrle efficace et adapt du
financement justifient lintervention du lgislateur.

Les besoins renouvels dexemplarit et de transparence justifient le renforcement des rgles


de financement de la vie politique dans un cadre prservant la libert des partis, la libre
expression des suffrages et le pluralisme.

Si la lgislation encadrant le versement de dons apparat en tant que telle satisfaisante, la


transparence du financement par les dons peut tre renforce.

Par ailleurs, de nouvelles sources de financement priv se sont dveloppes, notamment le


recours lemprunt. Or, les prts tant peu encadrs, ils peuvent conduire un contournement
de la lgislation applicable en matire de financement et crer une situation de dpendance
du candidat ou du parti vis--vis du prteur. Ces considrations imposent dasseoir dans les
textes des rgles claires et transparentes en matire de recours lemprunt.

En outre, il est apparu que plusieurs mesures pouvaient tre prises pour amliorer la
transparence et la bonne gestion financire et comptable des partis. Si les partis doivent rester
libres de sorganiser librement, le financement public dont ils bnficient et lobjectif de
transparence de la vie politique militent pour une forme de dontologie comptable au sein
des partis.

Enfin, il est apparu souhaitable dtendre les nouvelles dispositions du projet de loi relatives
aux campagnes lectorales, llection prsidentielle.

En effet, larticle 3 II de de la loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative l'lection du


Prsident de la Rpublique au suffrage universel prvoit que les oprations lectorales sont
organises selon les rgles fixes par certaines dispositions du code lectoral, dont plusieurs
relatives au financement et au plafonnement des dpenses lectorales, sous certaines rserves.

En consquence, le projet de loi organique modifie larticle 4 de la loi n 62-1292 du 6


novembre 1962 prcite pour rendre les dispositions du projet de loi modifiant le code
lectoral applicables llection prsidentielle, sous les rserves dj prvues par la loi du 6
novembre 2012.

3. OPTIONS ENVISAGEES

Le projet de loi comporte deux sries de mesures. Un ensemble de mesures concerne


lencadrement des prts et lamlioration de la transparence, en particulier vis--vis de la
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Cet
ensemble concerne aussi bien les partis politiques que les campagnes lectorales.

Une seconde srie de mesures porte sur le renforcement des obligations de comptabilit des
partis politiques. Les candidats aux lections, dj soumis des obligations comptables et un
contrle strict, ne sont pas concerns par ces mesures.

75
- 112 -

3.1. LENCADREMENT DES SOURCES DE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES ET DES


CAMPAGNES ELECTORALES

3.1.1. OPTION 1 ( ECARTEE) :

Loption dune interdiction totale des prts des personnes physiques a t rapidement carte.
Une interdiction trop gnrale et absolue est apparue incompatible avec la ncessit de
garantir aux partis et candidats les moyens de financer leurs actions et de respecter la libert
dentreprendre.

Concernant lencadrement des prts des personnes morales lexception des partis politiques
ainsi que des tablissements de crdit et socit de financement, la dfinition des
tablissements de crdit autoriss consentir des prts a fait dbat. Le critre des
tablissements de crdit soumis agrment de larticle L. 511-10 du code montaire et
financier a t cart au motif quil ne permet pas de respecter les exigences europennes de
libre prestation de service dans la mesure o ne seraient viss que les tablissements ayant
leur sige social en France, ce qui exclut les tablissements rgulirement agres dans
dautres Etats membres.

3.1.2. OPTION 2 RETENUE :

La lgislation est relativement silencieuse sur les conditions doctroi de prts aux candidats et
partis politiques. La loi n 2017-286 du 6 mars 2017 prvoit des obligations de transparence
en matire de transparence des prts.

Cette loi prvoit une information de la Commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques quant aux emprunts contracts, en particulier auprs des
tablissements de crdit. Elle prvoit galement une publication des montants emprunts, des
types de prts et de lidentit des prteurs.

En complment de ces obligations de transparence et dinformation, ladoption de


dispositions encadrant les prts est apparue ncessaire. Le projet de texte comporte ainsi des
dispositions encadrant les prts pouvant tre accords par des personnes physiques.

Cet encadrement tient compte de lesprit gnral de la lgislation, clair par un lavis du
Conseil dEtat du 9 fvrier 201741. Celui-ci rappelle les limites du recours aux prts rsultant
de linterdiction faite toute personne autre quun tablissement de crdit ou une socit de
financement deffectuer des oprations de crdit titre habituel42.

Concernant plus spcifiquement les personnes physiques, aucune disposition du code lectoral
ou de la loi du 11 mars 1988 ne vise directement les prts consentis par les personnes
physiques. Le Conseil dEtat, dans son avis du 9 fvrier 2017, a prcis que aucun
plafonnement du montant ou de la dure du prt ne pouvait a priori tre impos, en labsence
de toutes dispositions en ce sens. .

Pour autant, le Conseil dEtat a rappel que les conditions doctroi dun prt pouvaient rvler
un contournement des rgles de plafonnement des dons, notamment en labsence de
remboursement.
41
Avis de lAssemble gnrale du Conseil dEtat du 9 fvrier 2017, n 392602.
42
Article L. 511-5 du code montaire et financier

76
- 113 -

Les rgles prvues pour les personnes morales, lexception des partis politiques, sont plus
strictes puisque sont clairement exclues la fourniture de biens, services ou autres avantages
directs ou indirects des prix infrieurs ceux qui sont habituellement pratiqus.

Le Conseil dEtat a estim, sur la base de ces dispositions, que les prts des conditions
avantageuses, en particulier sans intrt, taient en principe proscrits. Il a toutefois rappel
quen application de la jurisprudence, loctroi de tels prts pouvait tre regard comme
autoris en prsence dun contrat crit comportant un chancier de remboursement et en
considration du montant du prt et de sa dure.

Afin de clarifier et renforcer la rglementation applicable, les prts des personnes morales
sont dsormais expressment proscrits lexception de ceux consentis par les partis politiques
ainsi que les tablissements de crdit et socit de financement ayant leur sige social dans un
Etat membre de lUnion europenne ou partie laccord sur lEspace conomique europen.
Les prts des Etats trangers et des personnes morales de droit tranger sont galement
interdits, lexception de ceux consentis par les tablissement de crdit ou socits de
financement ayant leur sige dans lUnion europenne ou lEspace conomique europen qui
bnficient de la possibilit, en application de la rglementation europenne, dexercer leur
activit en libre tablissement ou en libre prestation de services. Ces dispositions ont pour
objet de prvenir les ingrences extrieures dans la vie dmocratique nationale, conformment
larticle 4 de la Constitution qui nonce que les partis et groupements politiques doivent
respecter les principes de la souverainet nationale , tout en prvenant les risques
conventionnels datteinte aux liberts dtablissement et de circulation des capitaux.

Les prts des personnes physiques sont encadrs. Ils ne peuvent excder une dure de cinq
ans. Un dcret en Conseil dEtat fixera le plafond du prt consenti par le prteur ainsi que les
conditions doctroi afin dviter tout dtournement du plafond de dons et que ces prts ne
constitue des dons dguiss. Une obligation dinformation du prteur est prvue. Par ailleurs,
la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sera en
mesure de suivre le remboursement des prts et sera pleinement informe des modalits
doctroi du prt chaque anne. Des sanctions pnales sont prvues en cas de non respect de
cette obligation dinformation (1 an demprisonnement et 15 000 euros damende).

Cette obligation de transparence vis--vis de la Commission est galement renforce pour les
dons. Le principe de la communication dune liste des donateurs assortie du montant des dons
est dsormais inscrit comme un lment autonome et rgulier dinformation de la
Commission, en raison de la sensibilit des donnes.

Enfin, le dispositif de sanctions pnales prvu par le code lectoral et la loi du 11 mars 1988
est complt afin dy inclure la sanction de la mconnaissance des nouvelles rgles ainsi
poses. Par ailleurs, leffet dissuasif des sanctions pnales aux infractions en matire de
financement est renforc puisque les peines sont releves trois demprisonnement et 45 000
euros damende, contre, ce jour un an demprisonnement et 3 750 euros damende.

Ce dispositif dencadrement sera applicable aux partis politiques et aux campagnes lectorales
prcdemment listes. Une extension du dispositif est galement prvue pour le financement
des actions tendant favoriser ou dfavoriser le recueil des soutiens une proposition de loi
prsente en application de larticle 11 de la Constitution43.

43
Cf. article L. 558-37 du code lectoral.

77
- 114 -

3.2. RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE CONTROLE DU FINANCEMENT DES PARTIS ET


CAMPAGNES

Il est apparu ncessaire damliorer la transparence et la qualit de la gestion financire et


comptable des partis, dont les ressources reposent en grande partie sur des aides publiques
directes ou indirectes grce aux avantages fiscaux accords aux donateurs.

- Renforcement du rle du mandataire

Le rle du mandataire, charg en application de larticle 11 de la loi du 11 mars 1988 de


recueillir des fonds, est renforc puisque lensemble des ressources du parti devront dsormais
lui tre verss avant dtre reverss aux partis.

A ce jour, le mandataire recueille obligatoirement les dons et les cotisations des adhrents et
lus lorsquelles ouvrent droit au bnfice de la rduction dimpt prvue par larticle 200 du
code gnral des impts.

Le mandataire sera dsormais charg de recueillir lensemble des ressources du parti ou du


groupement.

Sont concerns :
- laide publique prvue aux articles 8 9-1 de la loi du 11 mars1988,
- les dons des personnes physiques,
- les cotisations des adhrents,
- les contributions des lus,
- les contributions des autres partis politiques,
- les produits de manifestation et colloques et contributions spcifiques44,
- les produits d'exploitation45,
- les produits financiers,
- les produits exceptionnels tels que les legs,
- les prts,
- la dvolution de l'excdent des comptes de campagne dun candidat.

Lobjectif de cette mesure est dassurer la traabilit des fonds contribuant au financement des
partis politiques et de disposer dune photographie complte et fidle des ressources des
partis.

Cette mesure concernera les partis et groupements politiques ainsi que leurs organisations
territoriales puisque la loi du 11 mars 1988 permet dj la dsignation dun mandataire dont la
comptence est gographique limite (cf. articles 11-1 et 11-2 de la loi du 11 mars 1988). Ne
seront pas concerns en revanche les organismes, socits ou entreprises dans lesquels le parti
ou groupement dtient la moiti du capital ou des siges de lorgane dadministration ou
exerce un pouvoir prpondrant de dcision ou de gestion sauf ce que ces organismes soient
eux-mmes des partis ou groupements politiques relevant des dispositions de la loi du 11 mars
1988.

44
Par exemple: la contribution demande pour la participation une primaire.
45
Par exemple facturation de prestations et de services rendus.

78
- 115 -

- Renforcement des obligations comptables et de transparence des partis

Le projet de loi ordinaire enrichit les obligations comptables et de transparence des partis.
Prenant acte des difficults releves par la Commission nationale des comptes de campagne et
des financements politiques et par le rapport parlementaire prcit de juillet 2015, le projet de
loi prvoit que la comptabilit des partis doit intgrer les comptes de toutes leurs
organisations territoriales.

Il prvoit en outre que la comptabilit des partis doit tre tenue selon un rglement tabli par
lAutorit des normes comptables.

Par ailleurs, dans un objectif de transparence, la publication sommaire des comptes au Journal
officiel de la Rpublique franaise prvue par la loi n 88-227 du 11 mars 1988 est remplace
par une publication dtaille.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les mesures sont les suivantes :

- Encadrement des prts des personnes physiques, sans porter de drogation la


rglementation du crdit prvue par le code montaire et financier46.
A cet effet, un nouvel article 11-3-1 est insr dans la loi n 88-227 du 11 mars 1988 ainsi
quun nouvel article L. 52-7-1 dans le code lectoral et une modification de larticle L. 558-37
sagissant des oprations rfrendaires.

Par coordination, le projet de loi organique modifie larticle 3 de la loi n 62-1292 du 6


novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel pour
insrer la rfrence au nouvel article L. 52-7-1 du code lectoral. Il sagit de complter la
disposition selon laquelle, dans le cadre de llection prsidentielle, les personnes physiques
ne peuvent accorder des prts et avances remboursables aux candidats.

- Interdiction des prts accords par les personnes morales, y compris de droit tranger, et par
les Etats trangers lexception des partis politiques ainsi que des tablissements de crdit ou
socit de financement ayant leur sige social au sein de lUnion europenne ou de lEspace
conomique europen.

Larticle 11-4 de la loi du 11 mars 1988 ainsi que les articles L. 52-8 et L. 558-37 du code
lectoral sont modifis.

- Renforcement des obligations comptables des partis : obligation de tenir une comptabilit
selon un rglement tabli par lAutorit des normes comptables, inclusion dans les comptes
des partis des comptes de leurs organisations territoriales, publication dtaille de leurs
comptes au Journal officiel de la Rpublique franaise,

46
Larticle L. 511-5 du code montaire et financier interdit aux personnes autres que des tablissement de crdit
ou des socits de financement deffectuer titre habituel des oprations de crdit. Cette interdiction nest pas
remise en cause par les dispositions envisages, les particuliers ntant pas autoriss prter titre habituel.

79
- 116 -

Les articles L. 52-10 du code lectoral et 11-4 de la loi du 11 mars 1988 sont modifis.

- Inclusion dans les comptes des partis des comptes de leurs organisations territoriales et
publication dtaille de leurs comptes au Journal officiel de la Rpublique franaise,

Cette mesure conduit modifier larticle 11-7 de la loi du 11 mars 1988.

- Renforcement du rle du mandataire des partis politiques charg de recueillir lensemble de


leurs ressources,;

Les articles 11, 11-1, 11-2 et 11-8 de la loi du 11 mars 1988 sont ainsi modifis.

- Instauration de nouvelles sanctions pnales destines assurer lefficacit du dispositif : sont


modifis les articles 11-5 et 11-9 de la loi du 11 mars 1988 ainsi que larticle L. 113-1 du
code lectoral et, par coordination, les articles L. 558-37, L. 558-46 et L. 562 sagissant des
oprations rfrendaires.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

Les sanctions existantes en matire dinfractions aux rgles de financement des campagnes
lectorales et des partis politiques sont releves : elles passent dun an demprisonnement et
3 750 euros damende trois ans demprisonnement et 45 000 euros damende. Les mmes
sanctions sont prvues pour les nouvelles rgles poses (violation des rgles relatives aux
emprunts, refus de communication de documents la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques, lexception de lobligation dinformation
concernant les prts des personnes physiques).

La cration de sanctions pnales par le prsent projet de loi pourrait avoir une incidence sur
les services judiciaires qui serait toutefois mineure puisque peu de personnes pourraient tre
potentiellement concernes par ces sanctions.

La cration de ces nouvelles sanctions naura en outre pas dimpact sur lemploi public
(magistrats et greffiers).

4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Lencadrement de la possibilit pour une personne physique d'octroyer un prt un parti,


groupement politique ou candidat, saccompagne de linsertion dans le projet de loi de
dispositions relatives aux garanties de formalisme dont le prteur doit pouvoir bnficier, en
tant que partie potentiellement vulnrable de la relation contractuelle. Cet encadrement est
ainsi en cohrence avec celui institu au sein du code montaire et financier en matire de
financement participatif, imposant des garanties similaires pour le prteur personne physique
(article L. 648-1 et suivants du code montaire et financier).

80
- 117 -

4.4. IMPACT SUR LES ENTREPRISES

Les mesures visent interdire loctroi de prts par des personnes morales, y compris de droit
tranger. Cette interdiction ne sapplique pas aux partis politiques ni aux tablissements de
crdit ou socit de financement dont le sige social est situ en France ou dans un autre Etat
membre de lUnion europenne ou partie laccord sur lEspace conomique europen.

Sagissant plus particulirement des tablissements de crdit ou socit de financement dont


le sige social est situ dans un autre Etat membre de lUnion europenne ou partie laccord
sur lEspace conomique europen, ils sont autoriss accorder des prts ds lors quils
exercent leur activit en libre tablissement ou en libre prestation de services dans les
conditions fixes la sous-section 2 de la section 3 du chapitre Ier du titre Ier du livre V du
code montaire et financier. Le bnfice de ces dispositions dcoule de rglementation
europenne. Linterdiction est cependant applicable aux succursales tablies sur le territoire
franais dtablissements de crdit ayant leur sige social dans un Etat qui nest ni membre de
lUnion europenne, ni partie laccord sur lEspace conomique europen.

5. MODALITES DAPPLICATION

5.1. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Les dispositions envisages entreront en vigueur le 1er janvier 2018.


Sagissant des modifications apportes la loi n 88-227 du 11 mars 1988 concernant le
renforcement du rle du mandataire des partis politiques charg de recueillir lensemble de
leurs ressources dune part, le renforcement des obligations comptables des partis dautre part,
elles sappliqueront compter du premier exercice ouvert postrieurement au 31 dcembre
2017 pour tenir compte des dates diffres de clture des comptes selon les partis politiques.

Les textes rglementaires suivants devront tre pris sur le fondement de la loi :

Articles du PJL renvoyant des Nature du texte Objet du texte rglementaire


mesures rglementaires rglementaire
Article 8 (alina 7) Dcret en Conseil dEtat Plafond et conditions
dencadrement des prts des
personnes physiques
Article 8 (alina 15) Dcret en Conseil dtat conditions d'tablissement,
d'utilisation et de transmission du
reu des dons la Commission
nationale des comptes de
campagne et des financements
politiques.

81
- 118 -

Articles du PJL renvoyant des Nature du texte Objet du texte rglementaire


mesures rglementaires rglementaire
Article 8 (alina 15) Dcret en Conseil d'tat pris Conditions de transmission la
aprs avis de la Commission Commission nationale des
nationale de linformatique et comptes de campagne et des
des liberts financements politiques par un
parti ou un groupement de la liste
des personnes ayant consenti
annuellement verser un ou
plusieurs dons ou cotisations
ainsi que le montant de ceux-ci.

Article 9 (alina 4) Dcret en Conseil dEtat Plafond et conditions


dencadrement des prts des
personnes physiques fixation du
plafond du prt consenti par
prteur et par candidat et les
conditions doctroi du prt.

Article 9 (alina 14) Dcret en Conseil dtat Conditions d'tablissement,


d'utilisation et de transmission du
reu la Commission nationale
des comptes de campagne et des
financements politiques.

Article 9 (alina 14) Dcret en Conseil d'tat pris Conditions de transmission la


aprs avis de la Commission Commission nationale des
nationale de linformatique et comptes de campagne et des
des liberts financements politiques. par le
candidat de la liste des personnes
ayant consenti annuellement
verser un ou plusieurs dons ou
cotisations ainsi que le montant
de ceux-ci

Article 9 (alina 33) Dcret en Conseil dEtat Plafond et conditions


dencadrement des prts
consentis par des personnes
physiques

5.3. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

Les dispositions prcites seront applicables aux lections :

1 Des dputs en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et dans les les Wallis-et-


Futuna ;

82
- 119 -

2 Des membres du congrs et des assembles de province de la Nouvelle-Caldonie, sous


rserve de l'application des dispositions du titre V de la loi organique n 99-209 du 19 mars
1999 relative la Nouvelle-Caldonie ;

3 Des reprsentants l'assemble de la Polynsie franaise, sous rserve des dispositions de


la loi organique n 2004-192 du 27 fvrier 2004 portant statut d'autonomie de la Polynsie
franaise ;

4 Des membres de l'assemble territoriale des les Wallis et Futuna, sous rserve des
dispositions de la section III du titre III de la loi n 61-814 du 29 juillet 1961 confrant aux
les de Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer ;

5 Des conseillers municipaux en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise.

83
- 120 -

CHAPITRE III ACCES AU FINANCEMENT ET PLURALISME

ARTICLES 10 ET 11 MEDIATEUR DU CREDIT AUX CANDIDATS


ET AUX PARTIS POLITIQUES

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Dans son quatorzime rapport dactivit, portant sur lanne 201147, la Commission nationale
des comptes de campagne et des financements politiques mentionnait les difficults
rencontres par les mandataires financiers des candidats aux lections pour ouvrir un compte
bancaire ainsi que le problme de laccs lemprunt auquel sont souvent confronts les
candidats .

Elle constatait que la difficult pour ouvrir un compte bancaire avait t traite par les
dispositions introduites par la loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de
dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique. Le
dcret no 20111854 du 9 dcembre 2011 relatif au droit au compte institu par l'article L. 52-
6 du code lectoral est venu prciser les modalits de mise en uvre du droit au compte ,
reconnu au mandataire financier dun candidat, en crant cinq nouveaux articles : les articles
R. 39-6 R. 39-10 du code lectoral. Selon les dispositions de larticle R. 39-6 du code
lectoral, un tablissement bancaire qui refuse un mandataire financier louverture dun
compte de dpt doit remettre ce dernier une attestation de refus. Ltablissement est
galement tenu de linformer de la possibilit dexercer un droit au compte auprs de la
Banque de France et des modalits dexercice de ce droit. La Banque de France, aprs que le
mandataire financier lui a transmis les documents requis, dsigne alors, en tenant compte des
souhaits du mandataire financier et des parts de march des tablissements bancaires,
l'tablissement qui sera tenu de lui ouvrir un compte. Depuis 2011, la commission a
nanmoins pu observer que, malgr ce dispositif juridique complet, leffectivit de ce droit se
heurte encore des difficults pratiques telles que des manuvres dilatoires des banques pour
la dlivrance de lattestation de refus.

La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques relevait


galement que la loi susmentionne ne rsolvait pas le problme de laccs lemprunt. Selon
cette commission (qui ne dispose cependant pas de statistiques), la difficult daccs au crdit
bancaire, qui se nourrit notamment du manque deffectivit du droit louverture dun
compte (pas demprunt sans compte bancaire), sest amplifie au cours des dernires annes.
Les banques sont, davantage que par le pass, rticentes prter aux partis politiques et aux
candidats. Le prsident directeur gnral dune grande banque franaise avait annonc
publiquement en dcembre 2014 que sa banque ne voulait plus financer les partis politiques
pour des soucis de neutralit et des raisons conomiques.
Cette difficult accrue laccs au crdit bancaire transparat partiellement travers le recul
de lemprunt bancaire relev par la commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques pour les dernires lections rgionales (2016) et municipales (2014).
Lors des lections rgionales de 2016, le financement via lemprunt bancaire a reprsent

47
http://www.cnccfp.fr/index.php?art=817

84
- 121 -

35,20 % du financement des candidats, contre 52 % en 2010. Le recours lemprunt pour les
lections municipales, moins important que pour les lections rgionales, est galement en
recul : il reprsentait 27,7 % du financement des candidats en 2008, part ramene 21,28 %
en 2014.
Ces difficults sexpliquent par les risques spcifiques lis au financement de campagnes
lectorales ou de partis politiques :
- des risques de crdit induits par les difficults financires des partis politiques et par les
incertitudes sur la solvabilit des candidats, ceux-ci ne bnficiant qua posteriori du
remboursement public des frais engags si le candidat dpasse le seuil requis pour ce
faire, que la banque nest pas toujours mme dapprcier au moment de loctroi du prt
(les prts tant raliss en dbut de campagne lectorale), et sur le fait que les comptes de
campagne seront valids ;
- des risques lis la conformit, au regard de lextension rcente des personnalits
politiquement exposes aux personnalits domestiques par la directive UE n 2015/849
du Parlement europen et du Conseil du 20 mai 2015 relative la prvention de
lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement
du terrorisme, transpose par lordonnance n 2016-1635 du 1er dcembre 2016
(auparavant, cette catgorie ne visait que les personnalits trangres) ;
- des risques pour la rputation des tablissements qui prteraient ou refuseraient de prter
un parti politique ; risque accru par la publicit du prt dsormais prvue par la loi (loi
n 2017-286 du 6 mars 2017 tendant renforcer les obligations comptables des partis
politiques et des candidats) : en effet, partir de 2018, la commission nationale des
comptes de campagne et des financements politiques sera tenue de publier lidentit des
prteurs personnes morales aux candidats aux diffrentes lections et aux partis
politiques.
Des candidats et partis politiques qui prsentaient des garanties de solvabilit suffisantes ont
ainsi t victimes de discriminations pour des considrations de rputation.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La capacit dexpression des partis et groupements politiques concourt au respect de la libert


dexpression garantit par larticle 11 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen. Le
principe du pluralisme des courants dides et dopinions a t consacr par le conseil
constitutionnel sur le fondement des articles 2, 3 et 4 de la Constitution dans la dcision
n 89-271 DC du 11 janvier 1990 loccasion de son examen de la loi relative la limitation
des dpenses lectorales et la clarification du financement des activits politiques.

Il a considr dans cette dcision que ces dispositions constitutionnelles ne font pas obstacle
ce que l'tat accorde une aide financire aux partis ou groupements politiques qui
concourent l'expression du suffrage ; que l'aide alloue doit, pour tre conforme aux
principes d'galit et de libert, obir des critres objectifs ; qu'en outre, le mcanisme
d'aide retenu ne doit aboutir, ni tablir un lien de dpendance d'un parti politique vis--vis
de l'tat, ni compromettre l'expression dmocratique des divers courants d'ides et
d'opinions ; que si l'octroi d'une aide des partis ou groupements du seul fait qu'ils
prsentent des candidats aux lections l'Assemble nationale peut tre subordonn la
condition qu'ils justifient d'un minimum d'audience, les critres retenus par le lgislateur ne

85
- 122 -

doivent pas conduire mconnatre l'exigence du pluralisme des courants d'ides et


d'opinions qui constitue le fondement de la dmocratie.

Concernant le financement priv des candidats et des partis politiques, le Conseil


constitutionnel, se fondant galement sur larticle 4 de la Constitution, a considr qu'en
prescrivant la publication de la liste des personnes morales qui ont consenti des dons des
candidats ou des partis, le lgislateur a entendu assurer une meilleure information des
citoyens et une plus grande transparence de la vie publique ; qu'il n'a ainsi port atteinte ni
la libert de communication des penses et des opinions ni l'activit des partis et
groupements politiques garantie par les dispositions constitutionnelles prcites. (Dcision
n 92-316 DC du 20 janvier 1993, considrant 19).

Le dernier alina de larticle 4 de la Constitution, cr par la loi constitutionnelle du 23 juillet


2008, raffirme la jurisprudence du Conseil constitutionnel en disposant que La loi garantit
les expressions pluralistes des opinions et la participation quitable des partis et groupements
politiques la vie dmocratique de la Nation .

Ds lors, seul le lgislateur est comptent, en application de larticle 34 de la Constitution,


pour dfinir les rgles juridiques applicables au financement des partis et groupes politiques.

2. OBJECTIF POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Compte de la part significative de lemprunt bancaire dans le financement des campagnes


lectorales, les rticences des banques prter aux candidats et aux partis politiques
engendrent des difficults voire limpossibilit pour certains dentre eux dassurer ce
financement et peuvent les conduire renoncer leurs candidatures ou constituer une
incitation recourir des procds illicites (dont tmoignent, par exemple, les cas
dutilisation de lindemnit reprsentative de frais de mandat pour le financement de
campagnes lectorales).

Cet tat de fait porte donc atteinte au pluralisme de la vie politique et rend ncessaire la
facilitation du financement bancaire des partis politiques et des candidats.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il convient de faciliter laccs au crdit de tous les candidats et partis politiques en vue de
contribuer au financement lgal et transparent de la vie politique et au respect des principes
constitutionnels.

Sans aller jusqu crer un droit au crdit dont la constitutionnalit ne serait pas assure, le
projet de loi introduit lide que le refus de confiance un candidat ou un parti politique
devant un tiers indpendant, tel que le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis
politiques doit tre argument et devrait limiter les possibilits de voir un tablissement de
crdit refuser de prter sans raison objective fonde sur le risque de crdit. Le risque dimage
pour ltablissement de crdit associ ce prt pourrait tre rduit par la possibilit mme

86
- 123 -

dinvoquer lintervention du mdiateur lappui de sa dcision doctroyer un prt.


Lintervention du mdiateur pourrait galement permettre un nouvel examen par la banque de
la solvabilit des candidats et partis politiques.

3. OPTIONS ENVISAGEES

3.1. OPTION 1 (ECARTEE) : ELARGIR LES MISSIONS DU MEDIATEUR DU CREDIT

Depuis 2008, le Mdiateur du crdit appuie les entreprises franaises, en particulier les trs
petites entreprises ainsi que les petites et moyennes entreprises, dans leur demande de
financement, via le rseau de la Banque de France en mtropole et les directeurs des instituts
dmission en outre-mer (105 mdiateurs du crdit). Cette mdiation apparat efficace
puisque, en 2016, 64 % des dossiers traits ont donn lieu lobtention dun crdit,
antrieurement refus.
Fort de son expertise de mdiation bancaire et de son statut dinterlocuteur privilgi des
banques et des assurances, le Mdiateur du crdit aurait pu thoriquement voir son rle largi
aux dossiers prsents par les partis politiques. Cependant, cette solution aurait t difficile
mettre en uvre car le fonctionnement de la mdiation du crdit aux entreprises est fix par
un accord de place au champ limit : cet accord entre lEtat, la Mdiation du crdit aux
entreprises, la Banque de France, la Fdration bancaire franaise et, depuis 2015,
lAssociation franaise des socits financires dfinit le cadre dintervention et de
collaboration entre les quipes de la Mdiation du crdit et les tablissements financiers pour
le traitement des dossiers en mdiation ; il permet le traitement des dossiers des entreprises en
mdiation en formalisant une srie dengagements pris par les tablissements, dont
notamment celui de maintenir, pendant la dure de la mdiation, leurs lignes de crdit
existantes et de ne pas exiger de garanties supplmentaires. Surtout, les spcificits des enjeux
de la mdiation ici envisage, notamment les risques spcifiques courus par les banques et les
capacits de remboursement des candidats et partis politiques via le financement de la vie
politique lissue de llection, ont conduit carter cette option.

3. 2. OPTION 2 (ECARTEE) : MISE EN PLACE DUN FINANCEMENT PUBLIC EX ANTE

Un financement public ex ante des candidats et des partis politiques, qui pourrait consister en
un versement dun montant forfaitaire, correspondant aux montants moyens observs pour les
premiers tours des lections du mme type (donc trs suprieurs lavance aujourdhui
prvue pour les lections prsidentielles), aux candidats inscrits au premier tour des lections
pourrait tre envisag. Il napparat pas pertinent au regard notamment : (i) du risque
dincompatibilit avec les rgles actuelles sur le financement de la vie politique, qui
dpendent de rsultats objectifs aux lections ; (ii) du cot potentiellement trs lev pour les
finances publiques, si on dcidait de financer tous les candidats, quels que soient leurs
rsultats aux lections.

87
- 124 -

3. 3. OPTION 3 (RETENUE) : CREATION DUN MEDIATEUR DU CREDIT AUX CANDIDATS ET


AUX PARTIS POLITIQUES

La cration dun mdiateur spcialis permettrait de traiter des difficults de financement


spcifiques aux partis politiques tels les risques lis la rputation des partis ou aux scores
lectoraux.
La mesure retenue prsente un caractre lgislatif ds lors quelle prvoit une drogation au
secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code montaire et financier, qui ne sera
pas opposable au mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques.

Afin de lui confrer une forte lgitimit, le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis
politiques serait nomm par dcret du Prsident de la Rpublique pour une dure de six ans
non renouvelable, aprs avis des commissions comptentes en matire de lois lectorales,
conformment la loi organique n 2010-837 du 23 juillet 2010 relative l'application du
cinquime alina de l'article 13 de la Constitution, et aprs avis du gouverneur de la Banque
de France. En consquence, le projet de loi complte la loi n 2010-838 du mme jour. Ce
mode de dsignation implique galement une modification du tableau annex la loi
organique prcite, prvue par une disposition spcifique du projet de loi organique
rtablissant la confiance dans la vie publique.
Tout candidat, groupement ou parti politique ayant essuy deux refus de demandes de prts
formuls auprs dtablissements de crdit diffrents peut saisir le mdiateur du crdit aux
candidats et aux partis politiques. Sur le modle du Mdiateur du crdit aux entreprises, le
demandeur peut dposer un dossier en ligne sur le site du mdiateur du crdit aux candidats et
aux partis politiques.
Le mdiateur aux candidats et aux partis politiques ne disposerait pas de pouvoir de
contrainte. Il sengage nanmoins fonder ses recommandations sur une analyse de la
solvabilit du parti ou du candidat qui le saisit, et ne jamais demander aux partenaires
financiers dinterventions qui leur feraient manifestement courir un risque anormal.
Son intervention auprs des tablissements financiers ne semble pas ncessiter daccord de
place ni de convention dassurance-crdit. Dans cette mdiation, le mdiateur du crdit fonde
son analyse sur le seul risque de crdit.
Les constatations du mdiateur et les lments recueillis au cours de la mdiation ne peuvent
tre divulgus ni produits dans le cadre dune instance juridictionnelle opposant les parties,
sauf accord de celles-ci. Cette disposition a pour objectif de permettre un dialogue ouvert
entre les parties au cours de la mdiation, et que les lments divulgus au cours de cette
procdure ne puissent pas fonder un contentieux ultrieur entre elles.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Le secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code montaire et financier nest pas
opposable au mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques.

Ce dispositif de mdiation du crdit aux candidats se distingue, la fois par son objet et son
champ dapplication, de celui de la mdiation des litiges de consommation, institu en 2015,

88
- 125 -

loccasion de la transposition de la directive 2013/11/UE relative au rglement extrajudiciaire


des litiges de consommation. En effet, cette mdiation, encadre par le code de la
consommation (article L. 611-1 et suivants), auquel il est fait renvoi dans le code montaire et
financier sagissant spcifiquement des litiges dans le secteur financier (article L. 316-1),
sapplique des litiges nationaux ou transfrontaliers, entre un consommateur et un
professionnel. Seuls sont dans ce cadre concerns des litiges de nature contractuelle portant
sur lexcution, ou linexcution, totale ou partielle, dun contrat de vente ou de fourniture de
services (cest--dire en aval de lengagement contractuel. Elle na donc pas vocation
sappliquer au cas despce.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques sappuierait sur une quipe
rduite: un mdiateur national dlgu mis disposition durant les 6 mois prcdant le scrutin
et une assistante.

Ce volume est valu sur la base dune valuation ncessairement sommaire et conservatrice
de la charge de travail en labsence de donnes sur les refus de financement bancaire :

- pour une anne lections prsidentielles et lgislatives, sur la base (i) de 3 demandes de
mdiation pour les candidats la prsidentielle et dune demande pour 50 candidats aux
lgislatives, (ii) dun volume horaire de 20 heures pour une mdiation en faveur dun candidat
la prsidentielle (risque dimage potentiellement important surmonter) et de 10 heures
pour un candidat aux lgislatives, et (iii) de 7900 candidats aux lgislatives (7882 candidats
inscrits au premier tour des lections lgislatives de 2017), volume horaire ncessaire de :
(3*20) + (7900/50*10) = 1580 heures, concentrer sur les 6 mois prcdant llection, soit 1,
97 ETP pendant 6 mois.

- pour une anne lections municipales sur la base (i) des seules communes de plus de 1000
habitants, (ii) dune demande de mdiation pour 100 listes candidates, (iii) dun volume
horaire de 10 heures pour une mdiation, et (iv) de 21 200 listes (21 186 listes inscrites au
premier tour des lections municipales de 2014), volume horaire ncessaire de : (21
200/100*10) = 2 120 heures, concentrer sur les 6 mois prcdant llection, soit 2,6 ETP
pendant 6 mois.

Compte tenu du nombre rduit de listes aux lections europennes (193 en 2014) et
rgionales, leur concomitance avec des lections municipales naffecterait pas sensiblement le
plan de charge du mdiateur du crdit aux candidats et aux partis. En revanche, la
concomitance dlections municipales et dpartementales (18 194 candidats en 2015)
appellerait un renforcement temporaire de ses moyens.

Hors priode lectorale, le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques travaille
lorganisation et loptimisation du dispositif de mdiation, aux mdiations de crdit
rsiduelles pour les partis et groupements politiques et les lections partielles, la production
de statistiques et dun rapport annuel.

Pour le financement des candidats aux lections lgislatives, dpartementales et municipales,


le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques peut solliciter, en tant que de
besoin, lexpertise des directeurs dpartementaux de la Banque de France en mtropole et des

89
- 126 -

directeurs des Instituts dmission dans les dpartements et collectivits dOutre-mer, qui ont
une connaissance fine du contexte et des reprsentants locaux des tablissements de crdit.

4.3. IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Sur le modle de la mdiation du crdit aux entreprises, la mdiation du crdit aux candidats
et aux partis politiques ne dispose pas de budget propre. Les dpenses de fonctionnement du
mdiateur sont prises en charge par le budget de lEtat (par exemple la mission administration
gnrale et territoriale de lEtat).

Elles reprsentent pour lessentiel le traitement des personnels :


- le mdiateur : 1 ETP catgorie A+ de la fonction publique dEtat : environ 80 000 /an ;
- le mdiateur national dlgu mis disposition environ 6 mois par anne lectorale (dans
lhypothse dun scrutin par an) : ETP de catgorie A de la fonction publique dEtat :
52 500 / 2 soit 26 250 /an (source DGAFP, Rapport annuel sur ltat de la fonction
publique (2016) ; DGFAP-DESSI partir de SIASP, Insee (2014) ;
- une assistante : 1 ETP catgorie C de la fonction publique de lEtat : environ 35 000
/an ;
soit un total de lordre de 140 000 par an en anne lectorale.

Pour lorganisation de runions de mdiation locale, il dispose dun budget de frais de


dplacement de 17 500 par an (350 / dplacement, 50 dplacements).

4.4. IMPACT SUR LES ENTREPRISES

A minima, les tablissements de crdit seraient tenus de mettre disposition les moyens
humains ncessaires aux procdures de mdiation.

Il convient de rappeler que les tablissements prteurs sont aujourdhui soumis des
dispositifs de mdiation, que ceux-ci soient :
- institutionnaliss par la loi (par exemple la mdiation de la consommation mentionne
larticle L. 316-1 du code montaire et financier, et renvoyant la mdiation de la
consommation encadre par le code de la consommation cf. point 4.1. ci-dessus) ;
- ou encadrs par des accords de place (par exemple la mdiation du crdit).

Bien que visant un objet ou sappliquant un champ distinct de la mdiation institue par la
prsente loi, ces mdiations dmontrent la pratique et lexprience dores et dj existante des
tablissements en la matire.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES DAPPLICATION

5.1. CONSULTATIONS

La disposition envisage a t soumise au comit consultatif de la lgislation et de la


rglementation financires qui a mis un avis favorable le 8 juin 2017 (avis n 2017-52).

90
- 127 -

5.2. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Le texte rglementaire suivant devra tre pris sur le fondement de la loi :

Articles du PJL renvoyant des Nature du texte Objet du texte rglementaire


mesures rglementaires rglementaire
Article 10 Dcret en Conseil dEtat Institution et fonctionnement du
mdiateur de crdit aux candidats
et aux partis politiques

5.3. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

La prsente disposition est applicable en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, dans les


les Wallis-et-Futuna et Mayotte.

91
- 128 -

ARTICLE 12 BANQUE DE LA DEMOCRATIE

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Comme voqu prcdemment, la Commission nationale des comptes de campagne et des


financements politiques rappelle, depuis plusieurs annes, les difficults rencontres par les
candidats aux fonctions lectives dans leur accs lemprunt.
Lemprunt bancaire reprsente pourtant une part significative du financement des campagnes
lectorales. Selon la Commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques, pour lanne 2012, marque par des prsidentielles et des lgislatives, le volume
demprunt tait le suivant :
- pour les lections prsidentielles : lemprunt bancaire reprsentait 35 % du financement
des candidats (soit 26,3 M), et tait complt par 29,4 % demprunt aux partis (soit
22,1 M). Ces chiffres sont comparer avec un total de recettes de campagne dclares
de 75 M (et des remboursements publics pour les comptes approuvs de 36 M) ;
- pour les lections lgislatives : lemprunt reprsentait 25 % du financement des candidats
(soit un total de 20,8 M), complt par 16,2 M demprunts aux formations politiques et
1,6 M dautres emprunts. Ces chiffres sont comparer avec un total de recettes de
campagne dclares de 82 M et des remboursements publics de 49,3 M.
Cette difficult accrue laccs au crdit bancaire transparat partiellement travers le recul
de lemprunt bancaire relev par la commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques pour les dernires lections rgionales (2016) et municipales (2014).
Lors des lections rgionales de 2016, le financement via lemprunt bancaire a reprsent
35,20 % du financement des candidats, contre 52 % en 2010. Le recours lemprunt pour les
lections municipales, moins important que pour les lections rgionales, est galement en
recul : il reprsentait 27,7 % du financement des candidats en 2008, part ramene 21,28 %
en 2014.
Ces difficults sexpliquent par les risques spcifiques lis au financement de campagnes
lectorales ou de partis politiques :
- des risques de crdit induits par les difficults financires des partis politiques et par les
incertitudes sur la solvabilit des candidats, ceux-ci ne bnficiant qua posteriori du
remboursement public des frais engags si le candidat dpasse le seuil requis pour ce
faire, que la banque nest pas ncessairement mme dapprcier au moment de loctroi
du prt (en dbut de campagne lectorale), et sur le fait que les comptes de campagne
seront valids ;
- des risques lis la conformit, au regard de lextension rcente des personnalits
politiquement exposes (PPE) aux personnalits politiquement exposes domestiques
par la quatrime directive anti-blanchiment (auparavant, cette catgorie ne visait que les
personnalits trangres) ;
- des risques rputationnels lis la possible mise en cause dun tablissement qui prterait
ou refuserait de prter un parti politique, risque accru par la publicit du prt dsormais
prvue par la loi (loi n 2017-286 du 6 mars 2017 tendant renforcer les obligations
comptables des partis politiques et des candidats) : en effet, partir de 2018, la

92
- 129 -

commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sera tenue
de publier lidentit des prteurs personnes morales aux candidats aux diffrentes
lections et aux partis politiques.
Ces lments expliquent lexistence dune dfaillance de march sur le financement des
campagnes lectorales et de la vie politique, cest--dire par un rationnement de loffre de
crdit en-dessous du niveau socialement optimal de financement.
Cette dfaillance de march peut sexpliquer par le cot lev de linformation ncessaire aux
banques pour apprcier correctement le risque de crdit (apprciation qui implique de se faire
une opinion, un stade extrmement prcoce de la campagne, sur les chances de succs du
candidat et donc dobtention dun remboursement public, ainsi que sur la conformit aux
rgles sur les comptes de campagne) et par le niveau gnralement limit du collatral
apport par les candidats en garantie (ouverture dun compte de campagne ad hoc).
Cette dfaillance de march est seule de nature justifier lintervention dun mcanisme de
financement ou de garantie spcifique, la banque de la dmocratie, qui viendrait concurrencer
des dispositifs privs de financement des candidats, groupements et partis politiques.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Larticle 4 de la Constitution, relatif aux partis et groupements politiques, prvoit que la loi
garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation quitable des partis et
groupements politiques la vie dmocratique de la Nation.
En outre, le Gouvernement souhaite se rserver la possibilit de confier cette mission bancaire
particulire un tablissement existant dont le statut relve de la loi et qui ncessiterait par
consquent dtre modifi.
Il nest pas exclu non plus de procder la cration dun tablissement public autonome
susceptible de constituer lui seul une catgorie dtablissement public au sens de larticle 34
de la Constitution.
Enfin, il savrera vraisemblablement ncessaire, compte tenu des spcificits de
fonctionnement de cette banque, denvisager des drogations certaines rgles de niveau
lgislatif rgissant le crdit.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les rticences des banques prter aux candidats et aux partis politiques engendrent des
difficults, voire limpossibilit pour certains dentre eux de financer leurs campagnes
lectorales. Ds lors, ces rticences peuvent porter atteinte au pluralisme de la vie politique.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le projet de loi habilite le Gouvernement procder par ordonnance pour crer une banque de
la dmocratie, dont la mission sera de consentir des prts, avances ou garanties aux candidats
et aux partis politiques. Cet octroi devra tre fond sur des critres transparents permettant

93
- 130 -

dapprcier la solvabilit du parti (tels que le patrimoine dtenu par le parti ou un mcanisme
de caution par des particuliers sympathisants) ou du candidat.
Sa gouvernance et les mcanismes doctroi des prts, avances ou garanties seront
indpendants de toute pression de lautorit politique. En pratique, loctroi des prts, avances
ou garanties pourraient tre confies un comit charg dexaminer les demandes sur la base
de seuls critres de solvabilit. Ce comit sera indpendant du gouvernement et du Parlement.
La dsignation de ses membres devra tre fonde sur la comptence financire et
limpartialit vis--vis des partis politiques. Les dcisions seront prises de manire collgiale.

3. OPTIONS

3.1. OPTION 1 (ECARTEE) : MODIFICATION DES REGLES DE FINANCEMENT DE LA VIE


POLITIQUE

Une premire option pouvait consister modifier les rgles de financement des campagnes
lectorales et des partis politiques, en prvoyant par exemple le versement dune subvention
publique forfaitaire ds le stade de la candidature lensemble des candidats aux lections.
Le risque est toutefois celui dune forte augmentation du nombre de candidatures, la plupart
des lections ( lexception des prsidentielles et, dans une moindre mesure, des snatoriales)
ne prvoyant pas de limitations institutionnelles au nombre de candidatures. Le risque tait
donc celui dune inflation des dpenses de campagne, sans ncessairement que le choix soit
ncessairement plus clair pour les lecteurs.

3.2. OPTION 2 (RETENUE) : CREATION DUNE BANQUE DE LA DEMOCRATIE

Loption retenue consiste crer une banque de la dmocratie, et de procder pour ce faire par
voie dordonnance.
Le champ de lhabilitation est volontairement large, et prvoit de nombreuses options
concernant lactivit de la banque de la dmocratie, son organisation et les lections
pertinentes.
Les premiers lments danalyse sont les suivants :
- Lactivit de la banque de la dmocratie pourrait comprendre loctroi de prts, davances
ou de garanties en vue du financement dune campagne lectorale, aux candidats,
groupements ou partis politiques. Concrtement, elle pourrait donc intervenir sur son
bilan (ou sur le bilan de ltablissement auquel elle pourrait tre adosse) pour prter aux
candidats, groupements ou partis (octroi dun prt en direct), dcider du versement dune
avance sur le remboursement des frais de campagne (avance) et / ou octroyer sa garantie
(par exemple via la cration dun fonds de garantie ad hoc ayant vocation proposer une
garantie publique partielle des prts octroys par les banques aux candidats, groupements
et partis politiques). Il pourrait galement tre prvu le cas chant que la banque de la
dmocratie puisse se porter garante pour des emprunts lgalement contracts auprs
dtablissements de crdit europens.
- Les dcisions doctroi ou de refus doctroi seraient prises par une autorit collgiale ne
recevant aucune instruction du gouvernement, ni daucune autre autorit, afin de
prserver lindpendance de la banque de la dmocratie vis--vis dune intervention

94
- 131 -

politique du gouvernement. Ce principe dindpendance vis--vis du pouvoir politique a


vocation prserver le pluralisme de la vie politique. Elle na toutefois pas vocation
contrevenir aux rgles de bonne gouvernance des tablissements de crdit, les dcisions
restant fondes sur lapprciation de la solvabilit de lemprunteur (voir ci-dessous), et
devant tre prises par des personnes qualifies pour apprcier le risque de crdit.
- Les dcisions de la banque de la dmocratie devront se fonder sur les perspectives
raisonnables de remboursement fondes sur des critres objectifs tels que, notamment, le
patrimoine du demandeur et lexistence de garanties et srets. Concrtement, le critre
dapprciation de la banque de la dmocratie devra tre la solvabilit des candidats,
groupements ou partis politiques. Ce critre est galement un critre permettant
dobjectiver son cadre dintervention ; il constitue donc une garantie supplmentaire vis-
-vis des candidats, groupements et partis politiques, tout comme vis--vis des rgles de
financement de la vie politique dans lesquelles elle sinscrit. On peut en effet considrer
que la banque de la dmocratie na pas vocation octroyer un prt, une avance ou une
garantie un candidat non solvable (cette prvention est dailleurs cohrente avec
dautres dispositions de la prsente la loi, qui instaure un niveau de contrle accru aux
prts octroys par les personnes physiques, afin dviter des subventions dguises ,
prenant la forme de prts non rembourss en violation des rgles sur le plafonnement des
dons).

Sagissant de larticulation avec le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques,
celle-ci dpendra du champ dactivit qui sera finalement retenu pour la banque de la
dmocratie en termes de produits distribus et dlections concernes. Lorsque cest possible
et que les dlais le permettent, la banque de la dmocratie pourrait intervenir de manire
subsidiaire, i.e. uniquement en cas dchec dune tentative de mdiation par le mdiateur du
crdit aux entreprises et aux partis politiques : les candidats, partis et groupements politiques
devraient stre pralablement adresss au mdiateur du crdit aux candidats et aux partis
politiques avant de saisir la banque de la dmocratie. En cas dchec de la mdiation, le
mdiateur au crdit et aux partis politiques transmet, sil estime que les candidats,
groupements ou partis politiques runissent les conditions de solvabilit ncessaire, et que
des raisons, notamment rputationnelles, conduisent ltablissement bancaire refuser de
prter, pourrait transmettre le dossier la banque de la dmocratie.
En cas durgence avre lie une chance lectorale et sur la base du refus de prt,
davance ou de garantie dun ou plusieurs tablissements de crdit, un candidat, un parti ou
un groupement politique pourrait saisir directement la banque de la dmocratie, le cas
chant en tenant le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politique inform de sa
situation. Il en irait de mme si lintervention du mdiateur du crdit aux candidats et aux
partis politiques na pas permis dobtenir le prt, lavance ou la garantie dans un dlai
compatible avec les chances lectorales.
Les modalits de mise en place de ce mcanisme de financement ne sont ce stade pas
arrtes. Elles pourraient notamment prendre la forme :
- De la cration dun tablissement de crdit autonome, mme si les volumes en cause
peuvent paratre trop limiter pour supporter les cots affrents un tel dispositif ;
- La cration dun fonds de garantie ayant vocation apporter sa garantie partielle aux
prts bancaires lgalement octroys aux candidats, groupements et partis politiques ;
- Loctroi dun droit exclusif confi par voie dappel doffre un tablissement de crdit
charg dun service dintrt conomique gnral ; etc.

95
- 132 -

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Le volume des prts ou des garanties accordes par la banque de la dmocratie devrait tre
variable selon les annes et les lections couvertes par son offre de prt.
Selon de premires estimations, une anne dlections prsidentielles et lgislatives, ce
montant ne devrait pas reprsenter plus de 70-100 M, si on suppose que la banque de la
dmocratie a vocation accompagner des candidatures solvabilises par les mcanismes de
remboursement publics des dpenses de campagne (en 2012, selon le rapport de la CNCCFP,
les candidats aux lections lgislatives et prsidentielles ont emprunt 47 M auprs des
tablissements bancaires, 38,3 M aux partis et 1,6 M dautres entits, soit un total de 86,9
M demprunts ; ils ont bnfici de 85,3 M de remboursements publics pour les comptes
approuvs). . Cette intervention se concentrerait sur des prts ou des garanties dont la maturit
nest pas trs leve, notamment sagissant des candidats aux diffrentes lections.
Selon les modalits dintervention qui seront arrtes pour la Banque de la dmocratie,
lintervention publique pourra tre de nature trs diffrente (souscription au capital de la
banque de la dmocratie, abondement un fonds de garantie, dcision sur loctroi davances,
etc.).

4.2. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La banque de la dmocratie devrait renforcer la capacit des citoyens se prsenter une


lection et avoir accs une offre politique refltant le pluralisme de leurs opinions.

En cas durgence avre lie une chance lectorale et sur la base du refus de prt,
davance ou de garantie de deux tablissements de crdit distincts, ou si la mdiation na pas
produit les rsultats escompts dans un dlai compatible avec les chances lectorales, un
candidat aux lections peut saisir directement la banque de la dmocratie (via une plateforme
lectronique), en tenant le mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politique inform.

5. MODALITES DAPPLICATION

5.1. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Lordonnance devra tre prise dans les douze mois suivant la promulgation de la loi
dhabilitation. Le projet de loi de ratification devra ensuite tre dpos au Parlement dans les
trois mois suivant la publication de lordonnance.

5.2. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

La prsente disposition est applicable en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, dans les


les Wallis-et-Futuna et Mayotte.

96
- 133 -

TITRE VI DISPOSITIONS RELATIVES AUX REPRESENTANTS AU


PARLEMENT EUROPEEN

ARTICLE 13

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le Parlement europen est compos de 751 dputs lus dans les 28 pays membres de l'Union
europenne largie. Depuis 1979, les dputs sont lus au suffrage universel direct pour une
dure de 5 ans.

Chaque pays dcide de la forme que revt l'lection sur son territoire, mais doit garantir
l'galit entre les sexes et le secret du scrutin.

La France compte depuis le mois de mai 2014, 74 dputs la reprsentant.

Le mode dlection des reprsentants franais au Parlement europen est dfini par la loi
n 77-729 du 7 juillet 1977 relative llection des reprsentants au Parlement europen.

Cette loi prcise, en son chapitre III, leurs conditions dligibilit et dinligibilit ainsi que
les incompatibilits. Elle rend applicables, en son article 5, les articles LO 127 LO 130 du
code lectoral et, en son article 6, les dispositions des articles LO 139, LO 140, LO 142 LO
150 et LO 152 du mme code aux reprsentants franais au Parlement europen.

En outre, la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique,


qui a notamment cr pour les parlementaires franais lobligation de dclarer leur situation
patrimoniale ainsi que dtablir une dclaration dintrts, a prvu en son article 11 que les
reprsentants franais au Parlement europen sont tenus dadresser galement au prsident de
la Haute Autorit par la transparence de la vie publique dans les deux mois qui suivent leur
entre en fonction les dclarations de situation patrimoniale et dintrts, dans les conditions
nonces larticle LO135-1 du code lectoral.

1.2. CADRE CONVENTIONNEL

L'acte du 20 septembre 1976 portant lection des reprsentants au Parlement europen au


suffrage universel direct, modifi par la dcision 2002/772/CE Euratom du Conseil du 25 juin
et du 23 septembre 2002, dresse, en son article 7, la liste des fonctions incompatibles avec la
qualit de membre du Parlement europen.

Ne peuvent ainsi tre membres du Parlement europen les membres du gouvernement d'un
Etat membre, les membres de la Commission europenne, les juges, avocat gnraux ou
greffiers de la Cour de justice de lUnion europenne ou du Tribunal de premire instance, les
membres du directoire de la Banque centrale europenne, etc..

97
- 134 -

Le paragraphe 3 de l'article 7 prcise que chaque Etat membre peut tendre les
incompatibilits applicables sur le plan national, dans les conditions prvues l'article 8. Ce
dernier renvoie aux dispositions nationales de chaque Etat membre pour rgir la procdure
lectorale, dictant comme seule limite le respect du caractre proportionnel du scrutin.

Le droit de lUnion europenne laisse donc toute latitude aux Etats membres pour tendre les
incompatibilits applicables leurs propres reprsentants au Parlement europen. Par
consquent, il est possible au lgislateur franais dtendre aux reprsentants franais les
incompatibilits applicables aux parlementaires nationaux et prvoir des conditions
dinligibilit.

1.3. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

1.3.1. LES CONFLITS DINTERETS

Dans le cas des membres du Parlement europen, la notion de conflit dintrts applicable est
dfinie par larticle 3 du code de conduite des dputs au Parlement europen en matire
dintrts financiers et de conflits dintrts et par larticle 13 de la recommandation
n R(2000)10 du Comit des ministres sur les codes de conduite pour les agents publics du
11 mai 2000. Le code de conduite dfinit le conflit dintrts comme la situation o un
dput au Parlement europen a un intrt personnel qui pourrait influencer indment
lexercice de ses fonctions en tant que dput .

Tout dput europen a lobligation de prsenter au Prsident du Parlement europen avant la


fin de la premire priode de session conscutive aux lections du Parlement europen - ou en
cours de lgislature, dans les 30 jours qui suivent son entre en fonction - une dclaration
dintrts financiers. Cette dernire doit faire tat des activits professionnelles exerces par le
dput dans les trois annes ayant prcd son entre en fonction au Parlement europen, ainsi
que, le cas chant, de sa participation pendant cette mme priode aux comits ou conseils
dadministration dentreprises, dorganisations non gouvernementales, dassociations ou de
tout autre organisme ayant une existence juridique. Elle doit galement inclure toute activit
extrieure occasionnelle rmunre, quelle quelle soit, si la rmunration totale perue
excde 5000 euros au titre de lanne civile ainsi que la participation une entreprise ou un
partenariat, lorsque ceux-ci peuvent avoir des rpercussions sur la politique publique ou
lorsque cette participation confre llu une influence significative sur les affaires de
lorganisme en question. Le dput ne pourra tre lu des fonctions au sein du Parlement ou
de ses organes, ni tre dsign comme rapporteur ou participer une dlgation officielle, sil
na pas prsent sa dclaration.

Au vu de ces dclarations, le Prsident du Parlement apprcie lexactitude des lments


transmis et communique, sil y a lieu, le dossier au comit consultatif sur la conduite des
dputs. Ce comit consultatif donne, titre confidentiel, des orientations sur linterprtation
du code de conduite des dputs tout dput qui en fait la demande. Il value les cas
allgus de violation du code de conduite transmis par le Prsident du Parlement et conseille
ce dernier sur les ventuelles mesures prendre. Dans lhypothse o une violation du code
serait confirme, la dcision de sanction du Prsident sera motive.

Il nexiste pas de relle interdiction dexercer une autre activit professionnelle, y compris de
conseil, paralllement au mandat de dput europen. Les dputs europens ont lobligation
de se mettre en conformit avec le code de conduite lorsquils constatent quils sexposent

98
- 135 -

un conflit dintrts, avec laide ventuelle du Prsident ou du comit consultatif. Par ailleurs,
ils doivent rendre public, par crit ou oralement, tout conflit dintrts rel ou potentiel les
concernant avant de sexprimer ou de voter en sance plnire ou au sein des organes du
Parlement.

1.3.2. LES INCOMPATIBILITES

Les cas dincompatibilit dfinis par le cadre europen sont limitativement numrs
larticle 7 de lacte de 1976 modifi. Ils ont trait lexercice de fonctions au sein dune autre
institution europenne ou la qualit de membre du gouvernement ou du parlement national
d'un tat membre. Le code de conduite interdit en outre aux dputs dexercer des activits de
lobbying paralllement leur mandat (article 2.c), si celles-ci sont en relation directe avec le
processus dcisionnel de lUnion. Un ancien dput europen doit informer le Parlement sil
obtient un nouvel emploi de lobbyiste aprs son mandat.

En octobre 2014, la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique recensait 30


eurodputs franais ayant une ou plusieurs activits professionnelles, les professions
librales et les activits de confrencier ou de consultant tant les activits les plus rpandues.
Par exemple, sur 74 eurodputs, ils taient 8 exercer des activits davocat ou de conseil et
4 exercer en tant que mdecins.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le lgislateur franais a, depuis lorigine du Parlement europen, soumis les reprsentants


franais aux mmes rgles que celles qui simposent aux dputs et snateurs, concernant
leurs conditions dligibilit et les incompatibilits qui leur sont opposes pour prvenir des
risques de collusion ou de conflit dintrts. En effet, la loi n 77-729 du 7 juillet 1977 a, ds
sa version initiale, rendu applicables aux reprsentants lAssemble des communauts
europennes les dispositions des articles LO 140, LO 142 LO 150 et LO 152 du code
lectoral relatives aux incompatibilits.

Par consquent, les modifications introduites par la loi organique rtablissant la confiance
dans laction publique doivent leur tre applicables. Ils sont en effet soumis aux mmes
exigences de probit et doivent assurer, linstar des parlementaires nationaux, la dfense
dintrts publics qui ne peuvent tre confondus loccasion de leur activit professionnelle
avec des intrts purement privs.

Il est donc apparu ncessaire damnager le dispositif lgislatif sappliquant aux reprsentants
franais au Parlement europen afin de ladapter aux nouvelles incompatibilits et au nouveau
cas dinligibilit rsultant des dispositions du projet de loi organique modifiant le code
lectoral, ainsi quaux dispositions relatives au respect par les parlementaires de leurs
obligations fiscales.

99
- 136 -

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le projet de loi organique rtablissant la confiance en laction publique tend les


incompatibilits lies aux activits de conseil :

- en modifiant larticle LO 146 du code lectoral qui dresse la liste des entreprises et
entits dans lesquelles un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction ni
dtenir un mandat la tte des organes de gestion, dadministration, de direction ou de
surveillance dont lactivit consiste principalement conseiller les entits listes au
1 7 de cet article, lactivit est lie ou susceptible dtre lie laction publique ou
dont le mode de financement prsente un risque particulier de conflit dintrts,

- en modifiant larticle LO 146-1 du code lectoral pour tendre linterdiction dexercer


titre personnel une activit de conseil mme dans le cadre de lexercice dune
profession rglemente, mais galement pour empcher quun parlementaire qui aura
commenc une telle activit moins de douze mois avant son lection ne la poursuive
pendant son mandat et, pour lui interdire, en toute hypothse, de fournir des
prestations de conseil aux entits mentionnes larticle LO 146 du code lectoral
susceptibles de faire natre un conflit dintrts,

- en crant un nouveau cas dincompatibilit larticle LO 146-2 du code lectoral pour


prvoir linterdiction dacqurir ou de conserver le contrle dune socit de conseil,

- en prvoyant, larticle LO 151-1 de ce code, quil soit laiss au parlementaire qui se


trouve dans cette situation au jour de son lection un dlai de trois mois afin de se
mettre en conformit.

Larticle 6 de la loi n 77-729 du 7 juillet 1977 relative l'lection des reprsentants au


Parlement europen nonce que les articles LO 139, LO 140, LO 142 LO 150 et LO 152 du
code lectoral sont applicables aux reprsentants au Parlement europen.

Il est prcis, en son deuxime alina, que le reprsentant qui, lors de son lection, se trouve
dans l'un de ces cas d'incompatibilit, dispose dun dlai de trente jours compter de son
entre en fonction ou, en cas de contestation de l'lection dans les conditions prvues
l'article 25, de la dcision du Conseil d'Etat, pour se dmettre des fonctions incompatibles
avec son mandat de reprsentant du Parlement europen.

Lensemble des dispositions prvues dans le projet de loi organique pour tendre les
incompatibilits des parlementaires sont donc applicables aux reprsentants franais au
Parlement europen en raison du renvoi aux dispositions prvues aux articles LO 142 150
du code lectoral auquel procde larticle 6 de la loi du 7 juillet 1977 prcite.

Toutefois, une adaptation doit tre faite pour amnager le dlai laiss aux parlementaires pour
se soumettre la nouvelle incompatibilit rsultant de la prise de contrle dune socit de
conseil prvue par le projet de loi organique larticle LO 146-2 nouveau du code lectoral.

En effet, le dlai de 30 jours prvu au second alina de larticle 6 de la loi du 7 juillet 1977
apparat trs court pour se dmettre du contrle dune socit dans des conditions
satisfaisantes la fois juridiquement et financirement.

100
- 137 -

Par ailleurs, la dclaration dintrts que doivent tablir les reprsentants franais au
Parlement europen doit tre complte afin quils fassent mention des participations dtenues
la date de leur entre en fonction susceptibles de leur confrer le contrle dune socit dont
lactivit consiste principalement dans la fourniture de conseils.

Le projet de loi organique rtablissant la confiance en laction publique prvoit que


ladministration fiscale transmet au bureau de chaque assemble et chaque parlementaire,
dans le mois suivant la date de son entre en fonction, une attestation constatant sil a satisfait
ou non aux obligations de dclaration et de paiement des impts dont il est redevable. Aprs
que les manquements de lintress ont t dfinitivement constats, cest--dire si ce dernier
ne sest pas mis en conformit avec ses obligations fiscales, le bureau de lassemble
comptente saisit le Conseil constitutionnel pour que celui-ci prononce la dmission doffice.

En outre, pour lapplication de ces dispositions aux mandats en cours, il est prvu que
ladministration fiscale dispose dun dlai de trois mois compter de la publication de la
prsente loi organique pour transmettre lattestation fiscale.

Le prsent projet de loi propose dintroduire un nouvel article 5-3 dans la loi du 7 juillet 1977
pour rendre applicables ces dispositions aux reprsentants franais au Parlement europen,
tout en prvoyant certaines adaptations ncessaires au rgime propre des parlementaires
europens.

Il est ainsi prvu que :

- ladministration fiscale transmet au prsident de la Haute Autorit pour la


transparence de la vie publique et au reprsentant au Parlement europen, dans le mois
suivant la date de son entre en fonction, une attestation constatant sil satisfait ou
non, cette date, aux obligations de dclaration et de paiement des impts d'Etat dont
il est redevable.
- lorsque ladministration fiscale estime que le reprsentant au Parlement europen ne
satisfait pas aux obligations mentionnes au premier alina et que cette apprciation
n'est pas conteste par le reprsentant ou lorsquil a t statu par une dcision
juridictionnelle devenue irrvocable confirmant tout ou partie des manquements, le
reprsentant au Parlement europen met sa situation en conformit avec les
dispositions fiscales applicables. Ladministration fiscale en informe le prsident de la
Haute Autorit pour la transparence de la vie publique.
- en labsence de mise en conformit, le prsident de la Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique saisit le Conseil dEtat. Si le Conseil dEtat statuant au
contentieux constate cette absence, il met fin au mandat du reprsentant au Parlement
europen.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les modifications apportes aux lois n 77-729 du 7 juillet 1977 et n 2013-907 du 11 octobre
2013 sont rendues ncessaires par les nouvelles dispositions du code lectoral sur les
incompatibilits et la dclaration dintrts et dactivits, auxquelles renvoient les lois
prcites, ainsi que le nouveau cas dinligibilit.

101
- 138 -

Ainsi, le projet de loi modifie larticle 4 de la loi du 11 octobre 2013 pour prciser que la
dclaration prsente obligatoirement par les reprsentants franais au Parlement europen
doit mentionner les participations directes ou indirectes dtenues la date de leur entre en
fonctions qui leur confrent le contrle dune socit dont lactivit consiste principalement
dans la fourniture de conseils .

Le projet de loi modifie en outre larticle 6 de la loi du 7 juillet 2017 pour porter, par
exception, trois mois au lieu de trente jours le dlai de rgularisation laiss au parlementaire
qui se trouve dans un cas dincompatibilit mentionn larticle LO. 146-2 du code
lectoral (contrle dune socit ayant pour activit principale la fourniture de conseils).

Enfin, le projet de texte ajoute un nouvel article 5-3 dans la loi du 7 juillet 2017 pour rendre
applicables aux reprsentants au Parlement europen les dispositions relatives au respect des
obligations fiscales.

5. MODALITES DAPPLICATION

5. 1. APPLICATION DE LA LOI DANS LE TEMPS

Le projet de loi prvoit des dispositions transitoires analogues celles du projet de loi
organique relatif aux incompatibilits des parlementaires nationaux.

Il est ainsi prvu de laisser un dlai de trois mois compter de lentre en vigueur de la loi au
reprsentant de la France au Parlement europen pour complter sa dclaration dintrts afin
de faire tat des participations quil dtient dans une socit de conseil qui lui en confrerait le
contrle.

Il est galement prvu de laisser un dlai de trois mois aux parlementaire qui se trouveraient,
au moment de lentre en vigueur de la loi, dans un des cas dincompatibilit rsultant de la
direction dune socit ou entreprise dont lactivit consiste principalement fournir des
conseils aux socits, entreprises, tablissements ou organismes mentionns aux 1 7 ou
qui disposeraient du contrle dune socit dune telle socit ou entreprise.

Lensemble des incompatibilits rsultant des modifications apportes par le projet de loi
organique rtablissant la confiance en laction publique doit tre applicable tout reprsentant
franais au Parlement europen compter de lentre en vigueur de la loi, sauf pour les
incompatibilits rsultant de linterdiction, dans les douze mois qui prcdent le dbut de son
mandat de parlementaire europen, dentamer une activit de conseil ou dacqurir le contrle
sur une socit ou entreprise dont lactivit consiste principalement fournir des conseils.

Ces deux interdictions, mentionnes au 2 de larticle LO 146 -1 du code lectoral et au 1 de


larticle LO 146-2 de ce code dans leur rdaction issu des articles 5 et 6 du projet de loi
organique, sont applicables aux reprsentants franais au Parlement europen compter du
premier renouvellement de ceux-ci.

Enfin, le projet de loi prvoit que les reprsentants franais au Parlement europen qui
exeraient une activit rglemente de conseil qui tait permise en vertu de lalina 2 de

102
- 139 -

larticle LO 146-2 du code lectoral, ne peuvent commencer exercer une fonction de conseil
qui ntait pas la leur avant lentre en vigueur de la loi.

Sagissant des dispositions relatives au respect des obligations fiscales, le projet de loi prvoit
une application aux mandats en cours analogue celle du projet de loi organique concernant
des parlementaires franais. Le projet de loi prvoit que, pour les mandats en cours,
ladministration fiscale dispose dun dlai de trois mois compter de la publication de la loi
pour transmettre lattestation fiscale.

5.2. APPLICATION DE LA LOI DANS LESPACE

Ces dispositions sont applicables en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et dans les


les Wallis-et-Futuna.

103
- 141 -

Avis du Conseil dtat


NOR : JUSC1715753L - 143 - 1

CONSEIL DETAT
Assemble gnrale Sance du lundi 12 juin 2017
_________

Section de lintrieur

N 393324
EXTRAIT DU REGISTRE DES
DELIBERATIONS

AVIS SUR UN PROJET DE LOI


pour la confiance dans laction publique

1. Le Conseil d'Etat a t saisi le 31 mai 2017 dun projet de loi rtablissant la confiance dans
laction publique. Une saisine rectificative a t transmise dans la soire du 7 juin 2017 : elle
reprend un grand nombre de remarques de fond et de modifications rdactionnelles transmises
informellement par les rapporteurs du texte mais comporte galement une disposition nouvelle
habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnance pour crer une Banque de la
dmocratie .
2. Ce projet de loi comporte cinq sries de dispositions regroupes en autant de titres. Le titre Ier
tend lobligation pour les juridictions rpressives de prononcer une peine complmentaire
dinligibilit pour les crimes et pour une srie dinfractions relatives la probit. Le titre II est
relatif la prvention des conflits dintrts au sein des assembles parlementaires. Le titre III
comporte des dispositions visant interdire lemploi de membres de la famille des membres du
Gouvernement, des parlementaires et des lus locaux. Le titre IV est relatif au financement de la
vie politique. Le titre V comporte des dispositions relatives aux reprsentants franais au
Parlement europen.
Le projet appelle de la part du Conseil dEtat les observations suivantes.
3. Ltude dimpact du projet de loi, transmise seulement le 7 juin 2017, soit la veille de
lexamen du projet par la section de lintrieur, ne rpond quen partie aux exigences de larticle
8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.
En particulier, le Conseil d'Etat estime quelle doit tre enrichie et complte sur les points
suivants :
- sagissant du financement de la vie politique, les lments de comparaison internationale ne
sont gure dvelopps et se bornent des gnralits, alors quils auraient pu contribuer mieux
valuer les pistes de rforme ;
- sagissant des campagnes lectorales, loption consistant envisager un versement forfaitaire
en amont au bnfice de chaque candidat, le cas chant remboursable, nest nullement value
alors quelle pourrait permettre, malgr la charge supplmentaire quelle crerait pour les
administrations, de pallier les difficults de trsorerie les plus frquentes ;
- sagissant de la mise en place dun mdiateur du crdit, ltude est peu diserte quant aux
moyens qui lui seront allous, aux structures sur lesquelles il pourra sappuyer, en particulier
pour ce qui concerne le suivi des lections locales, et larticulation, pourtant ncessaire, de son
action avec celle de la "Banque de la dmocratie".
NOR : JUSC1715753L - 144 - 2

4. Relevant que lemploi, dans le titre du projet dont il est saisi, des termes rtablissant la
confiance dans laction publique est susceptible de donner lieu des interprtations
inappropries, le Conseil dEtat modifie le titre du projet pour le dnommer : projet de loi pour
la confiance dans laction publique .
Sur la peine dinligibilit en cas de crime ou de manquement la probit
5. Le projet tend lobligation pour les juridictions rpressives de prononcer la peine
complmentaire dinligibilit mentionne aux 2 de larticle 131-26 du code pnal et
larticle 131-26-1 du mme code, pour les crimes et pour une srie dinfractions relatives la
probit. La peine complmentaire dinligibilit pour une dure de dix ans au plus est encourue
pour les infractions mentionnes la section III du chapitre II du titre III du livre IV du code
pnal intitule Des manquements au devoir de probit , des infractions en matire de faux
administratifs (faux et usage de faux dans un document administratif, dtention de faux
document administratif, faux et usage de faux en criture publique ou authentique, fourniture
frauduleuse de document administratif, fausse dclaration pour obtention indue d'allocation,
prestation, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de document administratif), des
infractions en matire lectorale (infractions relatives aux lections, aux listes lectorales, au
vote, au dpouillement, au droulement du scrutin...), des infractions en matire fiscale (fraude
fiscale aggrave), des infractions en matire de dlits dinitis, des infractions en matire de
financement des partis politiques (financement des campagnes lectorales et des partis
politiques), enfin des manquements aux obligations dclaratives la Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique.
6. La peine doit tre prononce explicitement par le juge par une dcision spcialement motive
et celui-ci pourra lcarter expressment en considration des circonstances de lespce. Dans ces
conditions, le Conseil dEtat estime que les dispositions du projet ne portent atteinte ni au
principe de la ncessit des peines, garanti par larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme
et du citoyen de 1789, ni celui dindividualisation des peines, qui dcoule du prcdent et qui
implique que la peine ne puisse tre applique que si le juge la expressment prononce, en
tenant compte des circonstances propres chaque espce.
Sur la prvention et la cessation des conflits dintrts au sein des assembles parlementaires.
7. Le projet de loi rcrit larticle 4 quater de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assembles parlementaires. Il renvoie aux assembles
parlementaires le soin, aprs consultation de l'organe charg de la dontologie parlementaire, de
dterminer des rgles internes de prvention et de traitement des conflits d'intrts entre un
intrt public et des intrts privs dun parlementaire. Le Conseil dtat estime quil est
loisible au lgislateur de modifier ainsi, comme il la fait plusieurs reprises, lordonnance du
17 novembre 1958 et de renvoyer au rglement des assembles le soin dadopter des rgles
internes permettant, dans le respect du principe dautonomie des assembles parlementaires, de
prvenir et de traiter les conflits d'intrts.
8. Le Conseil dEtat constate que la dfinition du conflit retenue par le projet ( conflits
d'intrts entre un intrt public et des intrts privs ) est plus troite que celle retenue par
larticle 2 de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 en ce quelle ne couvre pas les situations de
conflits entre un intrt public et des intrts publics . Ce choix parait toutefois justifi par le
souci de ne pas mettre les parlementaires exerant dautres responsabilits notamment lectives
les conduisant dtenir un intrt public , par exemple local, dans limpossibilit rcurrente
de participer aux travaux du Parlement (commissions, sance publique, commission mixte
paritaire, dlgations et offices parlementaires).
9. Le projet prvoit que chaque dput ou snateur veille faire cesser immdiatement ou
prvenir les situations de conflit d'intrts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver. Ces
dispositions privilgient une dmarche individuelle et volontaire prcde, le cas chant, de la
consultation de l'organe charg de la dontologie parlementaire.
NOR : JUSC1715753L - 145 - 3

10. Le projet prvoit galement la tenue dun registre accessible au public, recensant les cas dans
lesquels un parlementaire a estim devoir ne pas participer aux travaux du Parlement . Le
Conseil dEtat prcise dans la rdaction que cette inscription, qui vise utilement satisfaire un
objectif de transparence et devrait tre sans incidence sur lventuelle apprciation de la
rgularit des conditions dadoption de la loi, est requise seulement si le dport est justifi par
une situation de conflits dintrts laquelle le parlementaire est, ou est susceptible, dtre
expos. La notion de participation aux travaux du Parlement recouvre la participation aux
dlibrations et aux votes du Parlement, aussi bien en commission quen sance publique.
Sur linterdiction demployer un membre de sa famille
11. Le projet de loi prvoit quil est interdit aux membres du Gouvernement, aux parlementaires
et aux autorits locales de compter parmi leurs collaborateurs leur conjoint (ou partenaire li par
un pacte civil de solidarit ou concubin), les membres de leur famille ou de celle de leur conjoint
ainsi que les conjoints de ces derniers. La violation de linterdiction serait pnalement punie de
trois ans demprisonnement et 45 000 damende, assortie de lobligation, pour le membre du
Gouvernement ou llu concern, de rembourser les sommes perues par son collaborateur.
Le projet renvoie les modalits dapplication de cette interdiction un dcret en Conseil dEtat
et, sagissant des parlementaires, aux rglements des assembles. Enfin, le projet prvoit les
conditions dans lesquelles il est mis fin aux contrats en cours qui violeraient linterdiction en
question.
Le Conseil dEtat considre que ces mesures sont justifies par lobjectif dintrt gnral avanc
par le Gouvernement, qui vise accrotre la confiance des citoyens dans laction publique en
renforant les garanties de probit des responsables publics et en limitant les situations de conflit
d'intrts et les risques de npotisme.
En ce qui concerne les parlementaires et les autorits locales
12. Linterdiction faite aux parlementaires et aux autorits locales demployer un membre de leur
famille comme collaborateur constitue une atteinte au principe dgalit daccs aux emplois
publics et la libert contractuelle. Toutefois, le Conseil dEtat considre que cette interdiction
est justifie par lobjectif dintrt gnral mentionn ci-dessus.
Il convient cependant que la diffrence de traitement ainsi instaure soit proportionne
lobjectif poursuivi.
Le Conseil dEtat considre quen renvoyant au pouvoir rglementaire et aux rglements des
assembles le soin de dfinir les membres de la famille des lus qui sont concerns par
linterdiction, le projet du Gouvernement ne satisfait pas lexigence constitutionnelle issue de
larticle 34 de la Constitution selon laquelle la loi qui fixe les peines doit galement dfinir en
termes suffisamment clairs et prcis les infractions auxquelles ces peines sappliquent. Il revient
galement au lgislateur, lorsquil porte atteinte au principe dgalit, de le faire dans des
conditions qui garantissent que cette atteinte nest pas disproportionne au regard de lobjectif
quil poursuit.
Le Conseil dEtat complte donc sur ce point les dispositions du projet relatives aux
parlementaires et aux autorits locales. Il considre que linterdiction, pour ne pas encourir un
risque de disproportion, doit tre limite :
- au conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit ou concubin de llu concern ;
- ses parents, enfants, frres et surs ainsi qu leur conjoint, partenaire li par un pacte civil de
solidarit ou concubin ;
- ses grands-parents, ses petits-enfants et aux enfants de ses frres et surs ;
- aux parents, enfants et frres et surs de son conjoint, partenaire li par un pacte civil de
solidarit ou concubin.
NOR : JUSC1715753L - 146 - 4

13. Sagissant des parlementaires, le Conseil dEtat prcise galement que linterdiction
demployer un membre de la famille concerne leurs collaborateurs au sens du rglement de
lassemble en cause, de faon viter une interprtation extensive de la loi qui ne
correspondrait pas lintention du lgislateur.
14. Sagissant des autorits locales, le Conseil dEtat prend acte du fait que cette interdiction
nest pas applicable en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et dans les les Wallis et
Futuna, cette application, qui ncessite des dispositions particulires ces collectivits, exigeant
en tout tat de cause une consultation laquelle il na pas t procd.
Il recommande au Gouvernement de prendre sans dlai les mesures ncessaires pour que
linterdiction puisse tre applique ces trois collectivits, la diffrence de traitement dont elles
font lobjet nayant aucune justification.
En ce qui concerne les membres du Gouvernement
15. Le Conseil dEtat considre que le principe de la sparation des pouvoirs dcoulant de
larticle 16 de la Dclaration de 1789, qui est applicable au Gouvernement comme la jug le
Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, nautorise pas le
lgislateur intervenir dans lorganisation du Gouvernement et, en particulier, dans celle des
cabinets ministriels, qui relve du pouvoir rglementaire autonome de larticle 37 de la
Constitution.
Toutefois, ds lors que linterdiction faite aux membres du Gouvernement est assortie de peines
correctionnelles, larticle 34 de la Constitution impose au lgislateur, ainsi quil est dit plus haut,
de prciser quelles infractions sappliquent les sanctions en question.
Le Conseil dEtat modifie en consquence la rdaction du projet afin de laisser au pouvoir
rglementaire le soin de dcider si linterdiction demployer une personne de sa famille, telle
quelle est dfinie par la loi pour les parlementaires et les lus locaux, sapplique aux membres
du Gouvernement, tout en maintenant dans la loi les sanctions qui leur sont applicables en cas de
violation de cette interdiction.
En ce qui concerne les consquences sur les contrats en cours
16. Le projet de loi prvoit que les contrats en cours la date de publication de la loi et qui
mconnaissent linterdiction quelle pose prennent fin de plein droit un mois aprs la mme date.
Le Conseil constitutionnel juge que les atteintes portes des situations contractuelles
lgalement acquises doivent tre justifies par un motif imprieux dintrt gnral (dcision
n 2013-366 QPC du 14 fvrier 2014) et quelles ne doivent pas priver de garanties lgales les
exigences constitutionnelles (dcision n 2001-453 DC du 18 dcembre 2001).
Le Conseil dEtat considre que latteinte porte par le projet de loi aux situations contractuelles
en cours est justifie par le motif dintrt gnral mentionn au point 11. Il a toutefois port
deux mois le dlai dans lequel les contrats devenus illgaux doivent prendre fin, eu gard
limportance de latteinte porte la situation des personnes qui occupent les emplois en cause.
Sur le remboursement des frais de mandat des parlementaires
17. Le projet de loi organique rtablissant la confiance dans laction publique, dont le Conseil
d'Etat est saisi paralllement au prsent projet de loi, comporte une disposition ayant pour objet
de substituer au mcanisme actuel de lindemnit reprsentative de frais de mandat (IRFM) une
rgle de remboursement des frais de mandat rellement exposs sur prsentation des justificatifs,
dans des conditions dfinies par chaque assemble. Le Conseil dEtat estime que cette
disposition ne relve pas du domaine de la loi organique en application de larticle 25 de la
Constitution et, en consquence, la retire du projet de loi organique pour lintroduire dans le
prsent projet de loi.
NOR : JUSC1715753L - 147 - 5

18. Le Conseil dEtat relve que les instructions gnrales du bureau tant de lAssemble
nationale que du Snat comportent dj des rgles destines encadrer lutilisation de lIRFM :
dfinition des dpenses justifiant lutilisation de cette indemnit, interdiction de lacquisition de
biens immobiliers, obligation de reversement du reliquat non dpens la fin du mandat. Il
souligne galement que les organes chargs de la dontologie parlementaire tant lAssemble
nationale quau Snat ont labor des lignes directrices destines guider les parlementaires
dans lusage de lIRFM. Le Conseil dEtat constate que les dispositions du projet de loi viennent
renforcer cet encadrement, en substituant un versement a priori dune somme mensuelle
soumise des conditions dutilisation fixes par les assembles un remboursement a posteriori
sur prsentation de justificatifs.
19. Le Conseil dEtat considre que le principe dautonomie des assembles parlementaires ne
fait pas obstacle ce que le lgislateur confie ces assembles le soin de dterminer les
conditions dans lesquelles les frais de mandat rellement exposs par les parlementaires leur sont
rembourss sur prsentation de justificatifs. Il complte le texte du projet pour prvoir quil
appartient chaque assemble de dterminer galement les plafonds de ces remboursements,
estimant quune telle prcision ne se heurte pas davantage au principe dautonomie des
assembles, dont la libert dans la fixation de ces plafonds est garantie.
20. Le Conseil dEtat constate que cette disposition implique une modification de consquence
larticle L. 136-2 du code de la scurit sociale, qui mentionne lIRFM pour en fixer le plafond et
lassujettir la contribution sociale gnralise et la contribution au remboursement de la dette
sociale : ds lors que lIRFM sous sa forme actuelle aura t supprime pour tre remplace par
un remboursement a posteriori des frais rellement exposs, sa mention larticle L. 136-2 du
code de la scurit sociale apparatra alors plus justifie.
21. Enfin, le Conseil dEtat attire lattention du Gouvernement sur les possibles consquences
fiscales de cette volution. Ds lors que le montant des frais rembourss aux parlementaires ne
sera plus fix par voie lgislative , le second alina du 1 de larticle 81 du code gnral des
impts, qui prvoit que les allocations dont le montant est ainsi fix sont rputes utilises
conformment leur objet et ne peuvent donner lieu aucune vrification de la part de
l'administration , ne sera plus applicable. Si ladministration fiscale devait tre amene porter
une apprciation sur le caractre rel de frais ayant donn lieu au remboursement ou sur leur
nature de frais de mandat, alors que les autorits comptentes des assembles parlementaires ont,
dans les conditions quelles ont dtermines conformment la loi organique, considr que ces
frais devaient tre rembourss, le dispositif risquerait de porter atteinte au principe
constitutionnel de la sparation des pouvoirs.
Sur le financement de la vie politique
22. Le titre IV est consacr au financement de la vie politique. Il comporte des dispositions
relatives au financement des partis et groupements politiques et celui des campagnes
lectorales, la cration dun mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques, ainsi
quune habilitation crer une Banque de la dmocratie .
En ce qui concerne les ressources recueillies par le mandataire
23. Le projet modifie la loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la
vie politique pour renforcer le contrle du financement des partis. Il largit les catgories de
ressources qui doivent tre recueillies par lintermdiaire dun mandataire en application de
larticle 11 de la loi du 11 mars 1988. Cette dernire impose actuellement aux partis ou
groupements de recourir un mandataire quils dsignent (une association ou une personne physique)
pour recueillir les fonds quils reoivent. Cette obligation est toutefois limite aux dons , elle est
facultative pour les cotisations, le recueil de ces dernires par un mandataire nayant dautre effet que
douvrir droit la rduction dimpt de larticle 200 du code gnral des impts. Le projet fait
obligation au mandataire de recueillir lensemble des ressources des partis politiques et leurs
organisations. Ce primtre englobe les aides publiques mentionne larticle 8 de la loi du 11
NOR : JUSC1715753L - 148 - 6

mars 1988 mais plus largement dautres ressources : dons des personnes physiques, prts,
cotisations des adhrents, contributions des lus, contributions des autres partis politiques,
dvolution de l'excdent des comptes de campagne dun candidat, legs, produits financiers, produit
dexploitation.
Sans msestimer les difficults pratiques de mise en uvre de ces dispositions, le Conseil dEtat
constate que lobligation de recourir un mandataire prsente de rels avantages en termes
dexactitude et de compltude des comptes et ne contrevient pas larticle 4 de la Constitution comme
la jug le Conseil constitutionnel propos de la modification de larticle 11 de la loi du 11 mars
1988 par la loi n 90-55 du 15 janvier 1990 relative la limitation des dpenses lectorales et la
clarification des activits politiques (dcision n 89-271 DC du 11 janvier 1990).
En ce qui concerne les rgles dengagement et dexcution des dpenses
24. Le projet impose aux partis de dsigner une personne laquelle incombe, pralablement
leur excution, le contrle des ordres de recouvrer (rgularit de la recette ainsi que des
rductions et annulations des ordres de recouvrer) et des ordres de payer (qualit de la personne
donneuse dordre, disponibilit des fonds, ralisation effective de lopration , production des
pices ncessaires cette justification, application des rgles de prescription et de dchance,
caractre libratoire du paiement).
Le Conseil dEtat constate en premier lieu que ces dispositions qui sinspirent de celles du dcret
n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique sont peu
adaptes des institutions constitues le plus souvent sous forme dassociation de la loi de 1901.
Le projet transpose ainsi dans la gestion des finances des partis des rgles dengagement et
dexcution des dpenses qui rsultent notamment du principe de sparation des ordonnateurs et des
comptables et qui ont pour objet de garantir le respect par les personnes publiques des principes
de la comptabilit budgtaire. Cette dernire, qui tend la bonne excution dune autorisation
budgtaire spcialise dans le cadre de crdits limitatifs, prsente des caractristiques et vise des
objectifs trangers la comptabilit dune personne prive. En outre, le projet ne comporte
aucune prcision sur le statut de la personne exerant la fonction de comptable, sur son
rgime de responsabilit personnelle et pcuniaire, sur la garantie de son indpendance vis--vis
de la personne disposant au sein du parti du pouvoir de prescrire l'excution des recettes et des
dpenses, ou encore sur larticulation de son rle avec celui du mandataire. Le Conseil dEtat
estime, compte tenu des interrogations sur la compltude du dispositif et sur son efficacit au
regard des objectifs poursuivis par le projet, que les contraintes que ces dispositions font peser
sur les partis, notamment sur leur capacit dterminer librement leur organisation et leur
fonctionnement internes, sont de nature porter une atteinte excessive au droit des partis, protg
par larticle 4 de la Constitution dexercer leur activit librement . En consquence, le Conseil
dEtat carte cette disposition.
En ce qui concerne la tenue dune comptabilit et la certification des comptes
25. Le projet raffirme le principe prvu par la loi du 11 mars 1988 selon lequel les partis ont
l'obligation de tenir une comptabilit de mme que celle darrter leurs comptes chaque anne
et de les faire certifier par deux commissaires aux comptes si leurs ressources annuelles
dpassent 230 000 euros, ou en de de ce seuil, par un seul commissaire aux comptes. Le projet
ajoute que lorsque le parti ou le groupement bnficie de laide publique et que ses ressources
annuelles dpassent 500 000 euros, ses comptes sont certifis par la Cour des comptes qui peut
demander communication de toute pice comptable et de tout justificatif ncessaire au bon
accomplissement de sa mission de certification des comptes. Le projet octroie ainsi la Cour des
comptes un droit exclusif sur la certification des comptes des partis politiques dont les ressources
excdent le nouveau seuil introduit par le projet.
26. Le Conseil dEtat rappelle, en premier lieu, ainsi quil a dj indiqu qu la diffrence de
lactivit de contrle des comptes des administrations publiques, qui constitue une prrogative
de puissance publique, lactivit de certification des comptes des administrations autres que
NOR : JUSC1715753L - 149 - 7

lEtat constitue une activit marchande, qui doit respecter les rgles de la commande publique et
de la libre prestation de services. (Avis n 383186 du 22 octobre 2009, Projet de loi portant
rforme des juridictions financires ; et n 387459 du 4 avril 2013, Projet de loi de
dcentralisation et de rforme de laction publique). Il estime que le droit exclusif confr la
Cour des comptes ne parat pas pouvoir tre justifi par un motif imprieux dintrt gnral
permettant de restreindre la libre prestation de services et la libert dentreprendre. Il relve que
lobjectif poursuivi par le lgislateur de certification des comptes des partis peut tre regard
comme atteint en ltat actuel du droit par le recours aux commissaires aux comptes.
Le Conseil dEtat relve, en second lieu, que le projet demeure imprcis sur la porte exacte du
rle confi la Cour des comptes. Un contrle de gestion serait incompatible avec la libert que
larticle 4 de la Constitution confre aux partis. Sil sagit dune simple certification de la
certification assure en amont par les commissaires aux comptes, le Conseil sinterroge sur son
articulation avec les responsabilits que la loi confre la Commission nationale des comptes de
campagnes et des financements politiques, et notamment celle de veiller ce que limage que les
comptes certifis donnent de la situation financire des partis ou groupements politiques nest
pas entache dune incohrence telle avec les donnes extrieures la comptabilit des partis
dont elle dispose par ailleurs, que ces partis devraient tre regards comme ayant manqu leur
obligation de dposer leurs comptes certifis. Le Conseil dEtat carte cette disposition.
27. Le projet ne modifie pas le rgime de sanction des manquements aux obligations prvues par
la loi du 11 mars 1988 en maintenant la possibilit pour la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques de priver, pour une dure maximale de trois ans, un
parti ou groupement politique du bnfice des dispositions des articles 8 10 de la loi et de la
rduction d'impt prvue au 3 de l'article 200 du code gnral des impts pour les dons et
cotisations consentis son profit.
En ce qui concerne lencadrement des prts des personnes physiques
28. Le projet de loi prvoit que les prts des personnes physiques aux partis politiques ou aux
candidats ne pourront excder une dure de cinq ans, un dcret en Conseil dEtat devant fixer
leur plafond et leurs conditions dencadrement de faon garantir quils ne constituent pas un
don dguis. Paralllement, lemprunteur devra fournir au prteur un certain nombre dlments
dinformation quant aux caractristiques du prt et aux consquences dune ventuelle
dfaillance de sa part. Une copie de ces prts devra tre transmise la CNCCFP loccasion du
dpt des comptes annuels ou lors de la reddition du compte de campagne. Le non-respect de ces
prescriptions sera puni, pour ce qui concerne loffre ou lacceptation dun prt prohib, dune
peine de 3 ans demprisonnement et de 45 000 euros damende et, en cas de dfaut de
communication auprs de la CNCCFP des documents prcits, dun an demprisonnement et de
15 000 euros damende.
29. Eu gard lobjectif poursuivi par ces dispositions, qui visent lutter contre la fraude aux
rgles de financement de la vie politique, notamment celles relatives au plafonnement des dons
des personnes physiques, le Conseil d'Etat estime, dans le prolongement de son avis du 9 fvrier
2017, quelles ne portent pas une atteinte disproportionne au principe de la libert contractuelle
et que les sanctions prvues ne mconnaissent pas les principes de ncessit et de
proportionnalit des peines.
Au vu de la diversit des types de prts envisageables, le Conseil dEtat admet que la loi puisse
renvoyer au pouvoir rglementaire le soin de fixer le plafond et les conditions dencadrement du
prt consenti pour garantir quil ne constitue pas un don dguis.
En ce qui concerne la prohibition des prts par des Etats trangers ou des personnes morales de
droit tranger
30. Le projet de loi tend aux prts linterdiction, prvue par les dispositions des articles L. 52-8
du code lectoral et 11-4 de la loi du 11 mars 1988, de recevoir, directement ou indirectement,
NOR : JUSC1715753L - 150 - 8

des contributions ou aides matrielles d'un Etat tranger ou d'une personne morale de droit
tranger.
Le Conseil dEtat relve que ces dispositions ont pour objet, comme celles quelles viennent
complter, de prvenir les ingrences extrieures dans la vie dmocratique nationale,
conformment larticle 4 de la Constitution qui nonce que les partis et groupements politiques
doivent respecter les principes de la souverainet nationale .
Toutefois, dans la mesure o, entendues de manire gnrale, elles auraient pour effet dinterdire
certains tablissements de crdit ou socits de financement ayant leur sige social dans un Etat
membre de l'Union europenne ou partie l'accord sur l'Espace conomique europen, dexercer
une activit de prt vis--vis des candidats ou partis politiques, il parat utile, comme le fait le
projet du Gouvernement aprs saisine rectificative, en vue de prvenir les risques conventionnels
datteinte aux liberts dtablissement et de circulation des capitaux, dexclure ceux-ci du champ
de linterdiction, en prvoyant que la prohibition nonce ne sapplique pas, sagissant de la
fourniture de prts, ces tablissements ou ces socits.
En ce qui concerne la cration dun mdiateur du crdit
31. Le projet de loi prvoit quen vue de favoriser laccs au financement bancaire des partis
politiques et des candidats, est institu un mdiateur du crdit charg de favoriser la conciliation
avec les tablissements de crdit.
Cette mesure nappelle pas dobjection dans son principe, mme si elle pourrait savrer
redondante avec les dispositions du projet tendant la cration dune banque de la
dmocratie . Elle est entoure de garanties adquates, qui prvoient notamment que le
mdiateur sassure que les demandes qui lui sont soumises prsentent des garanties de solvabilit
suffisantes, que le secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code montaire et
financier ne lui est pas opposable et que les lments recueillis au cours de la mdiation ne
peuvent tre divulgus aux tiers ni invoqus ou produits dans le cadre d'une instance
juridictionnelle civile sans laccord des parties.
Compte tenu de la nature des missions confies au mdiateur, le Conseil d'Etat ne retient pas les
dispositions tendant ce que sa nomination soit soumise, en application du dernier alina de
larticle 13 de la Constitution, lavis des commissions parlementaires comptentes.
En ce qui concerne la cration dune Banque de la dmocratie
32. Le Conseil dEtat a t saisi, dans le cadre dune saisine rectificative adresse le 7 juin au
soir dun nouvel article habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnance pour crer une
Banque de la dmocratie . Ltude dimpact de cette disposition, au demeurant beaucoup trop
sommaire, na t adresse au Conseil dEtat que le jour mme de lexamen par la section de
lintrieur.
33. Le Conseil dEtat regrette les conditions dans lesquelles il a d examiner ce dispositif. En
raison de la trs grande indtermination des choix du Gouvernement, qui demande au Parlement
une habilitation lgifrer avant mme davoir fait procder une tude pralable de faisabilit,
il ne lui est pas possible dapprcier ladquation de la mesure envisage au regard des objectifs
annoncs par le Gouvernement. Il relve ainsi que le Gouvernement ne justifie pas en quoi la
cration dun dispositif spcifique charg de consentir des prts, avances ou garanties des
candidats et partis ou groupements politiques, serait ncessaire afin de garantir la transparence
du financement de la vie politique, alors que le prsent projet de loi cre dj directement, aux
mmes fins, un mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques, et sans aucune
articulation entre ces deux nouveaux dispositifs.
34. Le Conseil dEtat a cependant veill dfinir avec une prcision suffisante les finalits et le
domaine dintervention de lordonnance, sans descendre cependant dans un degr de dtail
excessivement contraignant au regard des finalits poursuivies, tout en respectant les principes
NOR : JUSC1715753L - 151 - 9

constitutionnels. Ainsi, seule une insuffisance avre du march de laccs au crdit pour les
candidats et partis politiques, aprs intervention ventuelle du nouveau mdiateur cr par le
prsent projet de loi, pourrait justifier une intervention sous la forme soit dune structure ddie,
le cas chant adosse un oprateur existant, soit dun mcanisme spcifique de financement.
Afin de respecter la libert dentreprendre, tout en garantissant le pluralisme de la vie politique,
un systme tel quun appel doffres auprs dtablissements de crdit dj existants pourrait
paratre la fois plus proportionn au regard de lobjectif atteindre et viable financirement que
la cration dun nouvel organisme ad hoc. Enfin, et en tout tat de cause, si lexigence de
garanties dimpartialit, sagissant du fonctionnement de ce nouveau dispositif, doit tre prcise
dans la loi dhabilitation, la dnomination de la structure que le Gouvernement envisagerait de
crer ne relve pas du domaine de la loi.
Sur les dispositions relatives aux reprsentants franais au Parlement europen
35. Le projet de loi prvoit, dans le texte issu de la saisine rectificative, des dispositions tendant
rendre applicables aux reprsentants franais au Parlement europen les dispositions figurant
dans le projet de loi organique rtablissant la confiance dans laction publique, dont le Conseil
d'Etat est paralllement saisi, et tendant, dune part, mettre en place un contrle de rgularit de
la situation fiscale des parlementaires nouvellement lus, et dautre part, renforcer
lencadrement des fonctions de conseil par les parlementaires. Ces dispositions nappellent pas
dautres commentaires que ceux formuls sur les dispositions du projet de loi organique ainsi
rendues applicables aux reprsentants franais au Parlement europen (voir lavis n 393.323).

Cet avis a t dlibr par lassemble gnrale du Conseil dEtat dans sa sance du
lundi 12 juin 2017.