Vous êtes sur la page 1sur 15

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

Artigos

Adescentralizaçãocomomodo

deredefiniçãodopoder

autoritário?Algumasreflexõesa

partirderealidadesafricanas

Decentralizationasawayofredefiningauthoritarianpower?SomethoughtspromptedbyAfricanrealities

Ladécentralisationcommemodederedéfinitiondeladominationautoritaire?Quelquesréflexionsàpartirde

situationsafricaines

R O

TraduçãodeMariaBeneditaBettencourt

p.131­150

R O TraduçãodeMariaBeneditaBettencourt p.131­150 Resumos PortuguêsEnglishFrançais

Resumos

PortuguêsEnglishFrançais Arelaçãoentredescentralização,democratizaçãoeparticipaçãopolíticaimpõe­sehojecomo indiscutível,tantonodiscursodasentidadesfinanceirascomonodosactoresestataiselocais.De carácteressencialmentenormativo,auto­proféticoaté,estediscursoécontrariadoemÁfrica, ondearetóricadescentralizadorapareceadaptar­semuitobem àstransiçõesdemocráticas falhadasouàs“restauraçõesautoritárias”.Esteartigopartedahipótesedequeadescentralização éumtemaestratégicoparaospoderesautoritários,queausamcomoprovadasuaconversãoà ordemdemocrática,semqueasuanaturezaautoritáriasejapostaemcausa.Adescentralização será,assim,menososinaldeumademocratizaçãobemencaminhadadoqueamedidadas capacidades de adaptação de poderes autoritários às novas circunstâncias criadas por transformações internas (reivindicações democráticas, despertar da “sociedade civil”) e internacionais(ConsensodeWashington),decujaconjugaçãoresultamadesresponsabilizaçãoe areorganizaçãodoEstado,embenefíciodenovosactoresinfra­estataisedenovosmodelosde regulaçãolibertosdasuatutela.

Therelationbetweendecentralization,democratizationandpoliticalparticipationpresentsitself asindisputable,whetherinthediscourseoffinancialbodies,orinthatofStateandlocalplayers. Characterized asessentiallynormative,evenasaself­fulfillingprophecy,thisdiscourse is thwartedinAfrica,wheredecentralizingrhetoricappearstoadaptverywelltodemocratic

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

transitionsortoauthoritarianrestorations.Thisarticletakesasastartingpointthehypothesis thatdecentralizationisastrategicthemeforauthoritarianpowers,whichuseitasproofoftheir conversion to democratic ways, without having their authoritarian nature questioned. Decentralizationisthus,conceivably,lessthesignofawell­directioneddemocratizationandmore ameasureoftheauthoritarianpowers’capacitytoadapttothenewcircumstancesarisingfrom internal (democratic demands, the awakening of “civil society”) and international transformations (the Washington Consensus). The confluence of these results in a deresponsibilizationandre­organizingoftheStateinfavourofnew,infra­stateplayersandnew regulationmodelsfreedfromitstutelage.

Lelienentredécentralisation,démocratisationetparticipationpolitiques’imposeaujourd’hui commeuneévidenceindiscutable,aussibiendanslediscoursdesbailleursdefondsquedes acteurs étatiques et infra­étatiques. De nature essentiellement normative voire auto­ prophétique,cediscoursestmisàrudeépreuveenAfriqueoùlarhétoriquedécentralisatrice sembles’accommoderdetransitionsdémocratiquesavortéesoude«restaurationsautoritaires». Cetarticlefaitdoncl’hypothèsequeladécentralisationestuneressourcestratégiquequeles pouvoirsautoritairess’approprientcommepreuvedeleurconversionàl’ordredémocratique sansquesoitréellementremiseencauseleurnatureautoritaire.Ladécentralisationseraitdonc moinsl’indiced’unedémocratisationbienengagéequel’analyseurdescapacitésd’adaptationdes pouvoirsautoritairesàlanouvelledonneinduiteparlestransformationsdel’environnement interne(revendicationsdémocratiques,éveildela«sociétécivile»)etinternational(Consensus deWashington)dontlaconjugaisonpousseaudésengagementetauredéploiementdel’Etat,au bénéficedenouveauxacteursinfra­étatiquesetdenouveauxmodesderégulationlibérésdesa tutelle.

Entradasnoíndice

Textointegral

1.Introdução

1 Arelaçãoentredescentralização,democratizaçãoeparticipaçãopolíticaimpõe­se, hojeemdia,comoumaevidênciaindiscutível,tantonodiscursodosinvestidorescomo nodosgovernantesedosagentesdasociedadecivil, 1 cujasimplicaçõesseencontram nocernedasreformasdescentralizadorasempreendidasumpoucoportodoolado,no

NortecomonoSul.Numrelatóriodatadode1990,oBancoMundialenumerava,assim,

dozepaísesemviasdedesenvolvimento,numconjuntodesetentaecinco,que,àépoca, nãotinhamaindainiciadoumprocessodeinstituiçãodepodereslocais,qualquerque

fosseasuaformapolíticaeinstitucional(OlowueWunsch,2004).Adescentralização

impõe­se,pois,claramente,comoumanormauniversal,estreitamenteassociadaà universalizaçãodeumaoutranorma,ademocraciademercado,único“produto” doravantedisponívelnomercadodo“design”institucionaleideológico, desdea derrocadadomodelosoviético.Arrastadana“terceiravaga”dedemocratização,no iníciodosanosnoventa,aÁfricasubsariananãoescapaàregrasegundoaqual democratizaçãoseconjugainvariavelmentecomdescentralização.Raríssimossão,com efeito,osEstadosquenãodecidiramdescentralizar,segundoritmosemodalidades diferentes,masemnomedosmesmosobjectivosdepromoçãodademocracialocal,do desenvolvimento, da eficácia administrativa, de uma melhor governação e da racionalizaçãodasopçõeseconómicaseorçamentais.

2 Denatureza essencialmentenormativa, estediscursodefunçãoexplicitamente legitimadoraproduzefeitosmuitoparaalémdasredesdeagentes(investidores,elites nacionais e locais do Sul, dirigentes associativos, etc.) ligados, pelo estatuto e envolvimentonoprocessodereformasinstitucionais,aoseucarácterauto­proféticoe

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

performativo. 2 Com efeito, uma parte não despicienda da produção científica consagradaàsdescentralizaçõesafricanas(masnãoapenasafricanas…)pecatambém pornormativismo,enunciandooqueadescentralizaçãodeveserenãooqueela realmenteé,quandonãosefocaliza,deformagrosseira,noargumentodareduçãoda pobreza,apreendidaemtermostécnicosquesepretendemneutrosporquefundadosna suposta objectividade das regras económicas. Num caso como no outro, duas constataçõesseimpõem:porumlado,aanálisedo“valoracrescentado”democrático, todaviaconsideradoconsubstancialàdescentralização,permanecemuitolacunar,para nãodizermuitofrequentementeinexistente;poroutro,aarenapolíticalocalvê­se completamente despolitizada, reduzida a um campo de interacções entre uma multiplicidadedeparceirosenvolvidosnuma negociaçãosem objectivospolíticos claramenteformulados edisputados, quandoafinala descentralizaçãosetraduz muitasvezesnumadeslocaçãodosconflitosdepoderdocentroparaaperiferia,mas semqueestespercamemnadaasuaacuidadeeintensidade.ComosalientaJ.C.Ribot, “amaioriadosresultadosatribuídosàdescentralizaçãosãotidoscomopressupostos pelosestudospublicadosenãosãoproblematizados.Saberse,ondeequandoestes resultadosefectivamenteseconcretizaméumaquestãoempíricaquenecessitadeser

analisada”(Ribot,2002:8).Ditodeoutromodo,aavaliaçãocientíficadasreformas

descentralizadorasempreendidasemÁfricacontinua,emlargamedida,porfazer, nomeadamenteporcausadaescassezdeestudosempíricosdisponíveis.

3 Estaobservaçãocríticaassumeumaparticularimportâncianoquerespeitaàs situações africanas em que a generalização da retórica descentralizadora parece adaptar­se, aparentementesem contradição, a transições democráticas abortadas (Togo,Gabão,Camarões,Zimbabué)oua“restauraçõesautoritárias”(Congo,Chade, RepúblicaDemocráticadoCongo)cujarecorrêncianoslevaaquestionarasdistinções, quejulgávamos bem estabelecidas, entreregimes “democráticos”e“autoritários”, sabendoqueascategoriasintermediáriasqueencontramosnatransitologiaena consolidologiamaisnãofazem,muitasvezes,doqueaumentaraconfusão. 3 Deuma maneiramaisprecisa,colocaremosahipótesedeadescentralizaçãorepresentarum recursopolíticoeinstitucionaldequeospoderespóstransicionaisseapropriame reivindicamcomoprovadasuaconversãoàordemdemocrática,semque,todavia,seja fundamentalmentepostaemcausaasuanaturezaautoritária:emduaspalavras, mudartudoparaquenadamude.Reperspectivadadestemodo,adescentralização seriamenososintomadeumademocratizaçãobemempreendidadoqueotestedas capacidadesdeadaptaçãodospoderesautoritáriosàrepartiçãodeforçasinduzida pelastransformaçõesdoambienteinterno(reivindicaçõesdemocráticas,“despertarda sociedadecivil”)einternacional(consensodeWashington)cujaconjugaçãolevaao descomprometimentodoEstadoeàsuareorganizaçãoembenefíciodenovosagentes infraestataisedenovosmodosderegulaçãolibertosdasuatutela,ounoseiodosquais estenãopassadeumagenteentreoutros.

2.Reformasimpostasdoexterior

4 Poucocontestadasnasuaessência,mesmoseasuaimplementaçãoeasdisfunções queatêmacompanhadoatiçamhojeemdiaascríticas,obrigandoasinstituições financeirasinternacionaisarepensarosseusmodosdeintervenção(Gore,2000), 4 as reformasdescentralizadorasemÁfrica,econtrariamenteaoquesucedenoNorte,têm porcaracterística primeira oserem impulsionadas doexteriorpelos investidores internacionais. São, pois, impostas a Estados subsarianos quedispõem deuma margemdemanobradrasticamentelimitada,emvirtudedadramáticadegradaçãoda suasituaçãoeconómicaefinanceira.Mas,mesmonestecontexto,opoderdepressão políticadosinvestidorescontinuaasermodesto,restringidocomoestápelorespeito dosprincípiosde“soberaniaeapoliticismodassuasintervençõesepelaconcorrência selvagemaqueentresiseentregam,retomada,quandonãoiniciada,pordirigentes africanosqueseposicionamparaidentificareagarrarasnovasoportunidadesabertas

pelaproduçãodenovosprocessos”(Darbon,2003:137).

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

2.1.DescentralizaçãoecrisedoEstadoautoritário

5 Comojádissemosatrás,asactuaisreformasdescentralizadorasemÁfricasãoum fenómenorecente,intimamenteligadoaosprocessosdetransiçãopolíticainiciadosno começodadécadadenoventa.Écertoquejánopassado,umpoucoportodoosuldo Sara,sehaviamverificadodiversastentativasdereorganizarosmodosdearticulação entrecentroeperiferias,combasenumaredistribuiçãodepoderesentreoEstadoeas colectividadeslocais–círculos,autarquias,departamentos,províncias,regiões,etc.– criadasemfunçãodascircunstâncias.Essasreformas,porém,nãotiveramnuncao carácterglobalesistemáticodequepodegabarseofenómenoactual.Seé,pois, incontestávelqueesteúltimodeveservistocomoumfenómenodelongaduração,nãoé menosverdadequeasreformasemcursoseinscrevemnumambientepolíticoe económicoradicalmentediferente,tantonoplanointernocomoexterno,mesmoque apresentemanalogiasdeordemfuncionaloudiscursivacomasexperiênciaspassadas.

6 Comefeito,ocarácterforçadodasdescentralizaçõesactuaiséconsequênciadirecta dacrisedoEstadopós­colonialautoritário.Económicaepolítica,estacrise,cuja análisegerouumavastíssimaliteratura,constituiupretextoparaquesepusesse radicalmenteemcausaoseupapel.Comoajustamentoestruturalaquefoisubmetido, oEstadoviuescapar­lheocontrolodasdecisõeseconómicasefinanceirasestratégicas, embenefíciodasinstituiçõesdeBrettonWoodsedospaísesdadoresbilaterais.Omito quedelefaziaoprincipalagentededesenvolvimentocaiu,pois,porterra,consumando ofracassodasideologiasdodesenvolvimentosobreasquaishaviaconstruídoasua legitimidade.Oautoritarismoerigidoemmodocorrentedegovernaçãoperdiaassima sua principal fonte de legitimação, tanto mais que o fracasso não era apenas económico–oEstadoautoritáriomostrou­seincapazdepromoverodesenvolvimento, atestandodessemodoaincompetênciadasditadurasafricanasnestamatéria–mas tambémpolítico–poisoEstadorevelou­seigualmenteincapazderealizaraunidade nacional.Ogolpedemisericórdiaser­lhe­ia,finalmente,vibradopeladerrocadado blococomunista,queacaboudedesacreditaromodelodepartido­Estadoemquese haviaminspiradoosregimesafricanosdepartidoúnico,tantodeorientaçãoliberal (CostadoMarfim,Togo,Quénia,Camarões,etc.)como“socialista”(Benim,Angola, Congo,Moçambique,Gana,etc.)

7 Trazidapelauniversalizaçãodanormaliberaleportesesquevalorizamoleanstate (Estadoleve),ouaindaoEstadomínimo,processoemsimesmoreveladordeuma

“crisedeconfiança”(Vénard,1993:25)emrelaçãoaoEstado,acríticadoEstado

autoritárioalimentoupoderosamenteodiscurso,hojeemdiadominante,sobreas supostasvirtudesdadescentralizaçãoedaemergênciadepodereslocaisfomentadores, emprincípio,daparticipaçãopolítica.ComoobservaaindaJ.­L.Vénard,“oefeitomais visíveldestacrisedeconfiançaéoconjuntodereformas,visandoapolíticaeconómicae asinstituiçõespúblicas,quesãoimpostascomocondiçãodosapoiosfinanceirosao ajustamento estrutural. Estas reformas tendem todas a reduzir o peso das administraçõescentraissobreaeconomianacional,tantonoquerespeitaaoseupoder deintervençãocomonomontantedassuasretençõessobreaproduçãoouastrocas”

(Vénard,1993:25).

8 Insistir,noentanto,sobreocarácterexógenoeforçadodasreformasemÁfricanão significa, deforma alguma, queelas não tenham sido objecto deprocessos de apropriação,comoveremosmaisadiante,mesmoseaadesãodaselitesafricanasà ordemdescentralizadoracontinua,emmuitoscasos,miméticaeformal.Comefeito, nãoobstanteaestreitamargemdemanobra,oEstadoafricanoreformadomostrou,e continua a mostrar, capacidades constantemente renovadas de contornar e instrumentalizarasregrasdojogodecretadaspelosinvestidores,esvaziandoassimas reformasdasuasubstânciaereduzindoasaumsimplesproblemadegestãoede técnicas administrativas desligadas das questões políticas, todavia inerentes a qualquerreforma.Nestecontexto,ahipótesedequeacríticaneoliberalassinariaa “destruição”doEstado,emnomedeodesonerar,deveserconsideravelmentematizada (mesmo se a crítica do autoritarismo degenerou por vezes num processo de deslegitimaçãodoEstado),umavezqueadesoneraçãoemcausaseinscrevemenos

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

numprocessodedesestatizaçãoabsoluta,mesmoquefosse“imposta”(Coussy,1994:

232),doquede“reconfiguração”doEstadonumambientepropícioà“multiplicação

dosconstrangimentosetambémdasoportunidadesinternacionais”(Hibou,1997:7).A

reformaserápois,simultaneamente,umconstrangimentoeumrecursoqueosEstados doSulmobilizamtantomelhorquantoelalheséentregue,“chavesnamão”,pelos EstadosdoNortequefizeramdoapoioàdescentralizaçãoumeixocentraldassuas políticasdecooperaçãoemÁfrica,eistoporduasrazõesfundamentais:porumlado, porque se acredita, numa visão idealizada, que a descentralização favorece a participação,aoorganizaruma“profundatransformaçãodosmecanismosdopoder”

(BanégaseQuantin,s.d.:4­9);poroutro,porque,sendooreferencialcomumdestas

reformasomodeloeuropeu,ageneralizaçãodasreformasdescentralizadoraslegitimaa visãoocidentaldopolíticoereforçaasuauniversalização. 5

2.2.Descentralizaçãoetipoderegimepolítico:

umarelaçãoequívoca

9 Ahipótesedeumaarticulaçãopositivaentredescentralização,democratizaçãoe participaçãoétantomaisproblemáticaquantoaobservaçãodelongoprazodemonstra quenãoexisteumacorrelaçãounívocaentredescentralizaçãoetipoderegimepolítico, pelomenosemÁfrica.Asdiferentesfórmulasensaiadas,aquieali,logoaseguiràs independências,ouatémesmosoboregimecolonialcujomododeadministração, directa ou indirecta, podia ser qualificado como “despotismo descentralizado”

(Mamdani,1996),parasublinharocarácterintrinsecamenteautoritário,quandonão

violento,da“situaçãocolonial”(G.Balandier),foramassimobratantoderegimes(civis ou militares) autoritários como de regimes que ostentavam um certo grau de liberalismopolíticoederespeitopelopluralismo.Noprimeirocaso,aCostadoMarfim aparececomoumaespéciedeexemploparadigmáticodadescentralizaçãoemcontexto autoritário,aopassoque,nosegundo,éoSenegalqueseimpõecomo“modelo”de descentralizaçãoemcontextoliberalizado,um“modelo”úniconoespaçofrancófono, porcerto,cujahistoricidade,irredutível,remeteparaaexperiênciamunicipaldas “quatroautarquias”quemarcaahistóriaeaculturapolíticasdestepaísdesdea segunda metade do século XIX. 6 Descentralização e democracia não vão, pois, forçosamente a par, da mesma forma que o autoritarismo pode perfeitamente acomodarseàexistênciadepodereslocais…nacondição,porém,dequeestesnãose arvorememcontra­poderesequeasuaautonomiasejarigorosamentecontrolada.

10 Arecorrênciaeadiversidadedaspolíticasdedescentralizaçãodesenvolvidasem Áfricadesdeoiníciodosanossessenta,emesmoantes,validamestaobservação.Com efeito, as veleidades descentralizadoras dos Estados subsarianos esbarraram constantementenacontradição–insolúvel,tendoemcontaoseucarácterautoritárioe neopatrimonial 7 –entreosdoisprincípiosdeautoridadeedeliberdade,cujaregulação institucionalfunda,noNorte,aarticulaçãoentrepodercentralecolectividadeslocais

(Pontier,1978:7).Umavezdobradoocabodasindependências(iníciodosanos

sessenta),depressasefeztábuarasa,umpoucoportodoolado,daexperiênciacolonial nesta matéria, 8 uma experiência por vezes considerada a idade de ouro da descentralizaçãoemÁfrica,quando,naverdade,foiconcebida,nãoparapromovera democraciaeaparticipaçãopolítica,masparapermitiraadministraçãodascolóniasa menorcusto.Desdeentão,asexperiênciasforam­sesucedendoaomesmotempoquese acumulavam as reformas, ao sabor das transformações do ambiente interno e internacional, eisto nomeadamentea partirdos anos setenta eda progressiva afirmação do Banco Mundial como provedor de mecanismos de sobrevivência financeiraparaosEstadossubsarianosemsituaçãoeconomicamentecalamitosa,bem comodadifusãodastesesneoliberaisedoconsensointernacionalsobre…o“Consenso deWashington”.Aconjugaçãodestesdiferentesfactoresconsagraa“mundializaçãodo mercadodasreformasadministrativas”efavorecea“formataçãodos‘sets’dereforma segundoummodeloúnicomuitoinfluenciadopelosinteresses,debates,arenasefóruns

doNorte”(Darbon,2003:136).

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

11 Osgovernosafricanosreagemaestesinputstentandoadaptar­se,massempôrem causaanaturezadoEstadoedassuasrelaçõescomasociedade,comoatestaalitania dasreformasempreendidas:logoapósasindependências,ahoraédeexaltaçãoda nação,erigidaemverdadeirareligiãocivil,edaomnipotênciadopartido­Estadoque pretendeserasuaencarnaçãoeoinstrumentodasuacriação.Oidealdescentralizador continuaaserafirmado,masestásubordinadoaumprincípiosuperior,odaunidade nacional.Acontradiçãoéinsolúvel.

12 Os anos de 1970­1980 são os do ajustamento estrutural e das políticas de desoneraçãodoEstado.Flageladospelacrisedadívida,osEstadosmutualistas(Costa doMarfim,Nigéria,Congo,Zaire,Camarões,Quénia),vêemdesmoronar­seassuas capacidadesredistributivas,graçasàsquaisseefectuavaaregulaçãoneopatrimonial. Coagidosaaceitarasreformassobpressãodosinvestidores,aproveitamaocasiãopara se reorganizar e reconfigurar. É a hora da “sociedade civil” e das grassroots organizations,umadventoalgoextemporâneo,namedidaemque,porfaltademeios, oEstadoafricanohaviajá,desdehámuito,consentidoemtransferirdefactoalgumas dassuascompetências,nomeadamenteemmatériadeeducação,saúdeehabitação.A diferença, importante, residenofactodeadesoneraçãoseragorasistematizada, formalizadaesubmetidaaoscondicionalismosdoBancoMundial,que,numaatitude fortemente inspirada pelas teorias da rational choice, compromete os Estados beneficiáriosourequerentesdasuaajudaautilizar“economiaseinstituiçõesparalelas ouinformaiscomoinstrumentosalternativosdefornecimentodeserviços”emnomeda “concorrência,noseiodosectorpúblico,naproduçãodeserviçosebens”(Olowue

Wunsch,2004:35).AsinstituiçõeslocaiscriadasparasatisfazeroscritériosdoEstado

“modesto”sãoquerineficazes,quersimplesextensõesdopodercentral,entendendo­se queadescentralizaçãodeve,segundooBancoMundial,serfeitaacustosconstantes,ou

seja,“semaumentaronúmerodosfuncionáriosdosgovernoslocais”(ibid.:35).Fonte

deconstrangimentoparaosEstadosafricanos,quevêemserem­lhesimpostasreformas cujainspiraçãoideológica,agenda,conteúdoemodalidadesdeimplementaçãolhes escapamporcompleto,estemecanismonãoé,noentanto,totalmentedesprovidode vantagensparaeles:porumlado,porquelegitimaatransferência(narealidade,desde hámuitoiniciada)paraascolectividadeslocaisdecompetênciasqueasuasituação financeirajánãolhespermitia,emtodoocaso,assumir;poroutro,porquelhespermite aproveitara fragilidadedessas novas colectividades locais para asseguraroseu controloeorganizarasuadependênciaemrelaçãoaopodercentral,atravésda nomeaçãoparalugares­chavederepresentantesseus.Foi,nomeadamente,oquese passounaCostadoMarfim,nosCamarõesounoGanacomas“districtassemblies”. Umpoucoportodoolado,verifica­se,pois,umprocessonãodedescentralização,mas dedesconcentração,quesómarginalmenteabalaapreeminênciadocentro,nãoinduz nenhumaverdadeiraredistribuiçãodepodereautorizaoEstadoafricanoavaler­seda suacapacidadedereformasegundoospreceitosdoBancoMundialedosperitos internacionais constituídos em “comunidade epistémica”, alargada a certos responsáveis africanos (chefes de Estado, funcionários internacionais, peritos nacionais,etc.)quecomelesmantêm“transacçõesdeconluio”.

13 Astransiçõespolíticasdoiníciodosanosnoventaconferemumnovoimpulsoà descentralização.Emboraoargumentododesenvolvimentoedalutacontraapobreza continueaterumpapelcentral,atónicaédoravantepostaenergicamenteno“valor acrescentadodemocrático”dequea descentralizaçãoseria portadora. Odiscurso descentralizador quer­se doravante “político”, articulando estreitamente democratizaçãoedescentralização,ebaseando­senopressupostodequeasegundairá consolidar a primeira por favorecer o aparecimento de novos intervenientes, a mobilizaçãoda“sociedadecivil”,aconstruçãodeumcampopolíticolocalearenovação daspráticasparticipativas;masaverdadeéqueasdescentralizaçõesempreendidas permanecemtributáriasdeumavisãoessencialmenteadministrativaetecnicistada reforma,“construídaemtornodeumarecusadeclaradadapolíticaemredordaqual gravitamosinteressesdosresponsáveispolíticoseadministrativoslocais,dosperitos nacionaisouestrangeirosedosinvestidores”.Éotriunfodaanti­politicsmachine, tanto mais previsível quanto a reforma esbarra numa equação insolúvel: como empreenderatransformaçãoradicaldomododeregulaçãoestatalemquesetraduzem

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

ademocratizaçãoeadescentralização,quandooinstrumentoescolhidoparaofazeré declarado“apolítico”e“neutro”,sendoreduzidoauma“minudênciatécnica”? 9 Neste contextoincerto,ospoderescentraisnãotêmgrandedificuldadeemrecuperaruma partedamargemdemanobraconsentidaaosinvestidores,esvaziandoareformado essencial doseu conteúdo, aoimporem, em nomeda fragilidadeestrutural das colectividadeslocaisedainexperiênciadassuasadministraçõesedoseleitoslocais, medidasdedesconcentraçãoquelhespermitemempossarasarenaslocaisecontrolara suadinâmica.

14 Nestejogo,adescentralizaçãopoderevelar­segeradoradeinesperadasvantagens, prontasaseremcaptadaspelosEstadosparafinsestratégicosque,tendoemborapouco avercomosobjectivosdeclarados(desenvolvimentolocal,democraciaparticipativa, imputabilidade, etc.) atribuídos à reforma, não deixam de ser de uma grande funcionalidade. É o que acontece, por exemplo, no Mali e no Níger, onde a descentralizaçãotemporprincipalfunçãoaresoluçãodoconflitointernoque,durante longosanos,opôsopodercentralàspopulaçõestuareguesdoNorte,queameaçavam tornar­seindependentes;eéigualmenteocasodoUganda,ondearestauraçãoda unidadenacional,minadaporanosdeguerracivil,passoupelainstituiçãodelocal governments.Estesexemplosmostramdepassagemque,contrariamenteaumaideia largamentedifundida,adescentralizaçãonãoprecipitaforçosamenteadesconstrução “pelabase”dosEstadosafricanos,cristalizandoasforçascentrífugas(etnicidades 10 , autoctonias 11 ,tropismosregionais)queassimseveriamreforçadaselegitimadas;ela podeser,pelocontrário,uminstrumentodereconstruçãodoEstadonoquadrodeum equilíbriosempreprecárioeflutuanteentrepoderlocaleperiferias,comodemonstrao caso sul­africano, em que a instituição de poderes locais dotados de amplas competênciasestevenocernedoprocessoderefundaçãopós­apartheid. 12 Oproblemaé que,emmuitosdestespaíses(Mali,Níger),nosencontramosmaisperanteumesquema deautonomiaregional,umaespéciedefederalismoétnico–dequeaEtiópiaofereceo modelomaisacabadoetotalmenteassumido,umavezqueodireitodesecessãodas

provínciaséaíreconhecidopelaConstituição(Abbink,1995)–quenãodizoseunome,

doquedeumadescentralizaçãonosentidoclássicodotermo.Eistoporque,nestecaso, oobjectivovisadoémenosumempowermentdaperiferiadoquearedefiniçãodoseu modo de articulação com o Centro, através de medidas de desconcentração administrativa.Igualmentedesvirtuadaéadescentralizaçãoque,comosucedeno Chade,constituipretextoparaumaretractaçãoinstitucionaldoEstadoemrelaçãoao centroeàsregiões“úteis”fornecedorasdeprodutosrentáveis(algodãoe,desdehá algunsanos,petróleo),emdetrimentodasoutras,totalmentenegligenciadaspelo regimeautoritáriodeIdrissDéby,queilustraatéàcaricaturaatesedareconfiguração doEstado;ouquando,naSomáliaenaRepúblicaDemocráticadoCongo(exZaire), doiscollapsedstates,desapareceu,ouquase,todaequalquerformaderegulação estatal,tornandoabsurdaaprópriaideiadedescentralizaçãoeengendrando,porforça dascircunstâncias,modosdeauto­organizaçãoinfra­estatais,nãoporvontadede descentralizar,masporqueasociedadesevêobrigadaainventar“maneirasdefazer” semoEstado.

3.Dinâmicasdeapropriação:“não­dito”

eambiguidadenadescentralização

15 Nada seria, por conseguinte, mais errado do que acreditar que os Estados subsarianossofrempassivamenteosefeitosdereformasimpulsionadasdoexterior. Nesteponto,nãopodemosdeixardenossurpreendercomaextraordináriacapacidade deresistênciaàmudançadequeestesEstados,que,noentanto,acusam,emgeral,um significativodéficedelegitimidadeedeinstitucionalização,deramprovasfrenteao cicloininterruptodereformasaquesetêmvistosujeitosdesdeoiníciodosanos setenta.Só,talvez,ospaísesárabessepoderãogabardeummelhor“desempenho”na matéria,emparte,semdúvida,porqueasuacapacidadedecontrolosocialésuperiorà dos Estados africanos, devido, nomeadamente, à hipertrofia dos seus aparelhos

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

securitárioseàinexistênciadasexitoptionsque,emÁfrica,permitemafugaao

domíniodoEstado.Adescentralizaçãoapresenta­secomoumpontodeobservação

particularmenteinteressantedestefenómeno.

3.1.Adescentralizaçãocomorecurso:efeitos

manifestoseefeitoslatentes

16 A hipótese da despolitização da arena local, que seria como que por magia impermeávelaosconflitosdepoder,nãoresistemuitotempoàprovadosfactos,não obstanteoquepersistememdizerperitosinternacionais,investidores,ouresponsáveis deONGs,agarradosaumavisãomitificadaenormativadolocal,que,àimagemda díadeEstado­sociedadecivil,encarnariaademocraciaeavirtudefrenteaocentro, assimilado à corrupção e à coerção. 13 Podemos pensar, pelo contrário, que a descentralizaçãonãosótendeadeslocalizaraslutasdepoder(oqueconstitui,sem dúvida,umdosobjectivosquedelaseesperamemvistaaumaregulaçãoinstitucional “descentrada”destas lutas), sem forçosamenteatenuara sua intensidade, como valorizatambémaarenapolíticalocal,conferindo­lheumacargapolíticainéditaque exacerbaacompetiçãopeloseucontrolo. 14

17 Sedúvidashouvesse,bastariaobservaraenergiacomqueospretendentesaopoder autárquicodisputamostroféuselectivosnaalturadaseleiçõeslocais,organizadasem Áfricadesdeoiníciodosanosnoventa. 15 Nesteenquadramento,opartidonopodergoza deumaposiçãoprivilegiada–todososrecursospolíticos,administrativos,financeiros emediáticosdoaparelhoestatal–quelhepermite,muitasvezes,controlarojogo eleitoraleasseguraroseudomíniosobreaarenalocal,aniquilandototalmenteosseus adversários,ounãolhesconcedendomaisdoquealgunstroféusdestinadosalegitimar asuasoberaniajuntodosinvestidoreseeventuaisobservadoresinternacionais.O Burkina­Faso,paracitarsóesteexemplo,estámaisdoqueacostumadoaestecenário, emqueotodo­poderosopartidopresidencial,CDP(CongressoparaaDemocraciaeo Progresso)arrebanhahabitualmenteafatiadeleãonaseleiçõesmunicipais,deixando apenasalgumasmigalhasparaaoposição.Nestepaís,todaviaapresentadocomoum modelo de estabilidade política, de transição democrática bem sucedida e descentralizaçãoconcretizada,ahegemoniadoCDP–apoiadanumaConstituiçãofeita àmedidaparaoactualchefedeEstado,cujonúmerodemandatoséilimitado,eno controlototaldoaparelhopolíticoeadministrativocentralelocal–édetalordemque qualquerideiadealternância,possívelemteoria,setornainviávelnaprática.Neste contexto,opoderlocalreduz­seaumasimplesextensãodopodercentral,querematao seuempreendimentohegemónicocomaconquistadaarenalocal,dassuasestruturas administrativaseinstituiçõesrepresentativas.

18 Osregimesautoritáriosanterioresàvagatransicionaldosanosnoventajátinham, aliás,avaliadoafuncionalidadedolocalnassuasestratégiasdelegitimação,ealguns deleshaviamsetornadomestresnaartedeoinstrumentalizar.Foioqueaconteceuno Quénia sob o reinado do presidente­fundador Jomo Kenyatta, que utilizou a administraçãoprovincialparacimentarocontrolodopartidoúniconoâmbitoetno­ regional.Oseusucessor,DanielArapMoi,prosseguiuasuaobra,apoiando­sena

administraçãodistrital(Bourmaud,1988).J.Rawlings,doGana,fezomesmocomas

districtassemblies,aopassoque,naCostadoMarfim,adescentralizaçãofoi,em grandeparte,concebidapararevitalizarumpartidoúnico(oPartidoDemocráticoda Costa doMarfim­ReuniãoDemocrática Africana, PDCI­RDA), confrontadocom o envelhecimentodosseusquadroseodesgastedassuascapacidadesdemobilização. 16 Nestaperspectiva,oargumentodaregeneraçãodopartidoedassuasestruturaspode tambémserpretextoparaamarginalizaçãodecertas“figuras”caídasemdesgraça, descredibilizadasjuntodapopulaçãoouapontadasparaavingançadestaemnomeda lutacontraacorrupção,ouatémesmoparaaresoluçãodelutasentrefacçõesnoseiodo partidoúnicooudominante,medianteoacessoaopoderlocaldenovossegmentosda elitedirigente,cujalealdadeparacomocentroserátantomaisfortequantolhedevema suacarreirapolítica.Emcontextoautoritário,comoemcontexto“democratizado”,a

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

descentralizaçãosurgeassimcomoumaferramentaparticularmentefuncionalem matéria de circulação, cooptação e reciclagem das elites no poder, cuja instrumentalizaçãopermiteaocentroassegurarasuahegemonia,actuandocomo árbitroentreosmúltiplospretendentesaostroféuselectivoslocaiseneutralizandoas tensõesinternasqueofragilizampelaimposição,emnomedademocracia,deumturn overàsfacçõesqueseorganizamnoseuseio.Foiessa,porexemplo,aestratégia

seguidanoBurkina­FasopeloCDP,aquandodaseleiçõesmunicipaisde2000,paraa

escolhadosseuscandidatos,cujaselecçãopassoupelaorganizaçãode“primárias” localmente arbitradas pelos militantes do partido, devidamente enquadrados e “aconselhados”porquadrossubmetidosàdirecçãonacionaletendointeriorizado plenamenteoprincípiodocentralismodemocráticoquecontinuaaregeropartido,não

obstanteoabandonooficialdareferênciamarxistaem1989.Nestascircunstâncias,a

descentralização,longedefavoreceraemergênciadeumpoderlocalautónomo(ou,a fortiori,deumverdadeiropluralismopolítico),legitimoeimputável,tende,pelo contrário,aretiraraoseleitoslocaisoseupoderdedecisãoembenefíciodopartido,de quedependeasuaeleição,edosserviçosdesconcentradosdoEstado,cujocontrololhe permiteimporasuaagendaaosdeputadoseleitos. 17

19 Peranteoqueacabamosdeexpor,ahipótesedavacuidadedasreformasemÁfrica, oudoseucaráctercosméticoesimbólico,deveserrefutada,namedidaemqueesquece tantoojogodosagentesnelasenvolvidoscomoosseusefeitos–reais,aindaque frequentementepoucorelacionadoscomoquedelasseesperava.Longe,pois,dese reduziraumaimposiçãosofrida,adescentralizaçãosurgecomo“umaopçãofavorávela

umaconsolidaçãodopoder”(Darbon,2003:141)edevesertomadatantomaisasério

quantoéinvestidapeloimbrógliodeinteressespolíticos,nacionaiselocais,eparticipa

energicamente,nãosódaconstruçãodeumcampopolíticolocal(LeBris,1966),mas

também,etalvezsobretudo,dacristalizaçãodeparadoxaisdinâmicasterritoriais.Não é,comefeito,ilegítimoperguntarseumdosefeitos“perversos”dadescentralizaçãonão seráfavorecerumprocessodeterritorializaçãotornadopossívelpelacapacidadedo partidodominante,identificadocomocentropolítico,paracaptarasperiferias,graças àsvirtudesdosufrágiouniversal.Nestahipótese,adescentralização,noquesignifica deextensãodopodercentralàsperiferias,seriauminstrumentodehomogeneização territorial–umobjectivoqueosregimesdepartidoúnicoseteriammostradoincapazes deatingir–graçasaocontrolodolocal,processoquenãodeixariaderecordar,umavez mais,aslógicasemacçãosoboEstadocolonial,ondeocontroloterritorialpassavapelo doscentrosurbanos,sedeeencarnaçãodopodereuropeu.Ooutroefeitoparadoxal, complementardoanterior,consistirianumprocessoderecentralizaçãodopoder, favorecidopelafragilidadeestruturaldascolectividadeslocais,adependênciadaselites locais em relação às do centro, e a capacidade deste último de aproveitar as oportunidadesoferecidaspeladescentralizaçãoparainventarnovasmodalidadesde captaçãodassuasperiferias.Amaiorpartedasobservaçõesfeitasempaísestão diferentescomooSenegal,osCamarões,oBurkina,oGanaouaCostadoMarfim parecevalidaresta hipótese. 18 Anteriores e posteriores aos anos noventa, essas observaçõesconfirmamo“princípio”,jáevocado,dainexistênciadecorrelaçãoentre tipoderegimepolíticoedescentralização.

3.2.Aparticipaçãoemquestão

20 Avalorizaçãodaparticipaçãopolíticaestánocernedodiscursodescentralizador,que vênelaovectorapropriadodemobilizaçãoparaodesenvolvimento,deemergênciade novosagentesedeconstruçãodeumademocraciadeproximidade.Nãodesprovidode acentostocquevillianos,eremetendoparaumatradiçãosociológicaquevaideStuart MillaRobertDahl,passandoporMaxWeber,estediscursoenunciaaretóricada democraciaparticipativa,que,pelasuarecorrênciaemonopólioadquiridonoseiodas “comunidades epistémicas” de “promotores do desenvolvimento” (instituições internacionais,peritos,ONGs,etc.)seimpõedoravantecomouma“neo­tradição” (Chauveau, 1994), em detrimento de uma outra “neotradição”, que era a do desenvolvimento“apartirdotopo”,marcantenosanossetenta.Assentandonumcerto

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

númerodepostuladosarticuladosemtornodaideiade“boagovernação” 19 ,inventada pelosperitosinternacionais,nofinaldosanosoitenta,para“acompanhar”asreformas políticas e económicas impostas aos países da África subsariana, a retórica participativa encontrou um terreno de experimentação privilegiado na descentralização, enquanto quadro político favorável à institucionalização dos processosdenegociaçãoecompromissoqueimplicamamobilizaçãoeaacçãocolectiva. Masestavisãoapolíticadodesenvolvimentolocalcolocamaisquestõesdoqueasque resolve.Aqui,ocuparnos­emosdeapenasduas.

21 Aprimeiradizrespeitoaumdosargumentoscentraisdaretóricaparticipativa,a emergência e o empowerment de novos agentes libertos das lógicas sociais (clientelismo, traficâncias, vassalagens “primárias”, lealdades ideológicas) quese desviamdaparticipaçãoou,namelhordashipóteses,lhesubvertemosentido.Ora, esteargumentoécontestáveladiversostítulos.Porumlado,subestimaacapacidade de adaptação das elites locais, “tradicionais” e modernas, à nova estrutura de oportunidadesproporcionadapelaimplementaçãodaspolíticaspúblicaslocais,bem como a sua aptidão para lhes captarem os benefícios, ao imporem­se como intermediáriosobrigatóriosentreapopulaçãoeaadministraçãolocal.Éoquese verifica,porexemplo,nasestruturasdominadaspor“notáveis”,enomeadamente,nos territórios sob autoridade de um chefe local (chefferies), que as reformas descentralizadorasrelegitimaramemnomedaeficáciapolíticaeadministrativa.Ora, todososestudossobreaproblemáticadagestãodosrecursosnaturais,quesãodeuma importância crucial em África e, nessa medida, objecto de numerosas políticas sectoriais,concluempelacapacidadedestepoderdosnotáveisdeseapropriardos recursoslocais,posicionando­senocentrodosprocessosdenegociaçãoedecisão.Um exemploentreoutros:noBurkina,acriaçãodecooperativasdecriadoresdegadoede comerciantesnoNortedopaíscontribuiu,paradoxalmente,parareforçaropoderdos chefes,queseviram“emposiçãodecentralizarosfundosnecessáriosepresidiràsua redistribuição” (Pollard, 1993). Observações relativas às políticas de gestão do ambientenoSenegalvãonomesmosentido,interrogandosesobreaequidadeda distribuição“doscustosedasvantagensassociadosaosprojectosouàsreformas

institucionais”(UttingeJaubert,1998).OmesmoacontececomlíderesdeONGse

outros “mediadores locais de desenvolvimento” que, pela sua capacidade de se apropriaremdasnormasinternacionaiseseconectaremàsfontesdefinanciamento exterior, se impõem como portadores privilegiados dos projectos locais de desenvolvimentoe“ainterfaceentreosdestinatáriosdoprojectoeasinstituiçõesde

desenvolvimento”(Bierschenketal.,2000:7).Colocadosnopapeldeárbitro,estes

“mediadores”estãoemposiçãodecontrolaroscircuitosdeparticipaçãopordiferentes meios(aliançacomoseleitoslocais,monopolizaçãodopoderdeproposta,controlodos processos administrativos, etc.), isto quando não se encontram, eles mesmos, subordinadosàslógicasfamiliareseclânicas.

22 Poroutrolado,esteargumentoécriticávelnamedidaemquepostulaimplicitamente ahomogeneidadedasociedade,ignorandoporissoassuasclivagens,osseusconflitose assuasrelaçõesdeforça.EstaimagemdeÁfricainscreve­senalinhadoqueumdos

melhoreshistoriadoresdocontinentechamao“discursodocostume”(Lonsdale,1999:

143),quedeclinaasociedadeafricanaideal,fixadanasuaimutabilidadeculturaleno

seuunanimismopolítico,umdiscursototalmenteapropriadopelacomunidadede “promotoresdodesenvolvimento”esistematizadosoborótulodedesenvolvimento “comunitário”ou“participativo”. 20 Este“paradigma”culturalistadaautenticidadeéde talformaobsidiantequeasreformaspecamfrequentementepor“esquecimento”ou subestimaçãodosaspectospolíticosdaparticipação,nomeadamenteaorganizaçãoea mobilizaçãodosgrupossociaissubordinados,assimcomoapermeabilidadedolocalàs dinâmicas políticas globais, nacionais e internacionais. Nestas condições, a participaçãocomunitáriaencontra­sefrequentementereduzidaaumsimplesprocesso deconsultatécnicaemqueosperitoseosserviçosadministrativossesubstituem,em nomeda sua competência, nãosóàs populações interessadas, mas também às instânciasrepresentativas–oseleitos–remetidosparaacategoriademodestos advisorygroupsquenãodeixamderecordaraspráticasadministrativascoloniais

(Ribot,2002:16).Paraalémdeesvaziardesentidoademocracialocal,esteprocesso

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

nãopodeigualmentedeixardeinduzirumacrisedarepresentaçãolocal,sejaporquea população,desiludida,retiraaconfiançaaoseleitos,acentuandocomissoodéficede legitimidadedestes,sejaporqueocomportamentopredadordesteseleitos 21 impõea exitoptioncomoúnicaalternativapossível.Emtodososcasos,oresultadoéum desinteressepelapolíticaquefavoreceocontrolodaparticipaçãopelopodercentraleos seusrepresentanteslocais–oqueconstituiuma,senãoacaracterísticadistintivados regimesautoritários 22 –eaasfixiadamobilizaçãovisadapelaretóricaparticipativa.

23 Nesteponto,nãopodemosdeixardenosinterrogarsobreumoutroargumento igualmenteconsubstancialàretóricaparticipativa:asociedadecivil.Éasegundae últimaquestãoqueabordaremosresumidamenteaqui,umavezquejáaanalisámos desenvolvidamentenoutrasocasiões. 23 Comoésabido,aideiadesociedadecivildeue continuaadarazoadebatescientíficoscujaintensidadesepodeconsiderarequivalente àrecorrênciadasinstrumentalizaçõesideológicasdequeelaéobjecto.Masreconhecer oslimitesexplicativosdestaideianãonosdispensadealevarasério,namedidaem queelafazdoravantepartedoléxicodosagentessociais,tantodoNortecomodoSul. 24

24 Vejamos,nomeadamente,ocasodagestãoparticipativa,dequesediz,nalinhadas observaçõestocquevillianasacercadodinamismoassociativoamericano,representar umaaspiraçãonaturaldaspopulações,cujamobilizaçãonoseiodasinstituições constitutivas da sociedadecivil (ONGs, associações, movimentos religiosos, etc.) abriria caminho à democracia e ao desenvolvimento. Nesta perspectiva, a descentralizaçãosurgiriaemrespostaaumapelomaisoumenosarticuladoda“base”e significaria“umareapropriaçãodopoder,doqualimplicitamentesesupõequeopovo terá sido desapossado pelas práticas anteriores defavorecimento dos ‘notáveis’”

(Balme,1989:85).Masesteargumentoédiscutívelpor,pelomenos,trêsrazões.Por

umlado,aobservaçãomostra,pelocontrário,queadescentralizaçãoé,namaioriadas vezes,impulsionadaapartirdotopo,eénotopoqueelaépensadaemtermosde políticapúblicaetraduzidaemobjectivos.Éesta,emtodoocaso,umadasconclusões

aquechegamR.C.CrookeJ.Manor(1998)nofinaldeumaanálisecomparativade

quatroexperiênciasdescentralizadorasemÁfricaenaÁsia.Umadasrarasexcepçõesa esteesquemageral,excluindoocasosul­africano,evocadomaisatrás,éaNigéria,onde a criação de local governments por “cissiparidade” se inscreve claramente em estratégiastotalmenteassumidaspelaseliteslocaiseseexplicaàluzdaslógicasde redistribuiçãodosrendimentosdopetróleo,inerenteaosistemafederalemvigor. 25 Por outrolado,mesmosenãoemanadaspopulaçõesumclaroapeloaoEstado,emesmose estassemobilizamvoluntariamenteemtornodeprojectosdeinteressecolectivo,será, semdúvida,menosporumespíritorevanchistacontraoEstadodoqueporque, confrontadascomademissãodeste,nãotêmoutraalternativaquenãosejaauto­ organizarem­separacompensaressadesoneração.Enfim,esteargumentoécontestável namedidaemquedecorredeumavisãomitificadadasociedadecivil,daqualpostula tambémahomogeneidade,acapacidadedeseradepositáriadobempúblicoea faculdadededispensaraacçãoorganizadoradoEstado.Podemos,pelocontrário,pôra hipótese de que o voluntarismo, ou até mesmo a espontaneidade inerentes ao desenvolvimentoparticipativo,exprimemtalvezmais“umadesorientaçãodoqueuma

visãosocialrenovada”(Dubressonetal.,1994:74),sobretudonumcontextoemqueà

debilidadeestruturaldafiscalidadelocalacrescearecusaouaincapacidadedopoder central detransferiros recursos orçamentais que, em princípio, acompanham a transferênciadecompetênciasparaascolectividadeslocais,mantendo­asassimnasua dependência.

4.Conclusão

25 Longe de ser esse mecanismo neutro portador de uma partilha do poder, a descentralizaçãosurgeantescomooúltimoestratagemadosregimespóstransicionais africanosparasereformularemsemporemradicalmenteemcausaasuanatureza,em relação à qual os mentores internacionais das reformas só marginalmente se interrogam.Nestaóptica,areconfiguraçãodosmodosdearticulaçãoentreperiferiase

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

centro,assimcomoareduçãodopapeldoEstadonosplanospolíticoeeconómico, resultammuitasvezesemestratégiasdesobrevivência,emqueasimplesracionalidade política manda quesefaçam concessões à periferia para nãoconcedernada de fundamentalaocentro.Mas,mesmonestahipótese,aautomutilaçãoconsentidapelo podercentralélargamentecompensadapelasuacapacidadederetomarcomumamão o que dá com a outra, seja esvaziando a descentralização do seu potencial “democratizante”,aoaplicá­laapenasparcialmente(ouseja,emdomíniosquenão ameaçamasuahegemonia),sejareorganizando,pordiversosmeios,adependênciadas periferiasemrelaçãoasi,ouaindafazendodapráticadadescentralizaçãoumaquestão técnicaeburocrática,noquadrodaqualosagentessociais,reduzidosàcategoriade executantes,sãosimplessúbditos.Talvezseencontreaíumapistaqueexpliquea espantosarecorrênciadastransiçõessemalternânciaemÁfrica.

Bibliografia

Abbink,J.(1995),“Ethnicitéet‘démocratisation’:ledilemmeéthiopien”,PolitiqueAfricaine,7,

135­141.

Balme,R.(1989),“L’associationdanslapromotiondupouvoirmunicipal”,inA.Mabileau;C.

Sorbets(orgs.),Gouvernerlesvillesmoyennes.Paris:Pedone.

Banégas,R.;Quantin,P.(s.d.),Orientationsetlimitesdel’aidefrançaiseaudéveloppement démocratique:Bénin,CongoetRépubliquecentrafricaine.(policop.).

Bayart, J.­F. etal. (2001), “Autochtonie, démocratie e citoyenneté en Afrique”, Critique

Internationale,10,177­194.

Bierschenk,T.etal.(org.)(2000),Courtiersendéveloppement.Lesvillagesafricainsenquête

deprojets.Mayence­Paris:APAD­Karthala.

Bierschenk,T.;Sardan,J.­P.Olivierde(orgs.)(1998),Lespouvoirsauvillage.LeBéninrural

entredémocratisationetdécentralisation.Paris:Karthala.

Bourmaud,D.(1988),Histoire politique du Kenya: Etatetpouvoir local.Paris/Nairobi:

Karthala­CREDU.

Brunet,Françoise(1997),LadécentralisationenAfriquesubsaharienne.Paris:Secrétariat

d’Etatàladécentralisation.

Camau,M.;Geisser,V.(2003),Lesyndromeautoritaire.PolitiqueenTunisiedeBourguibaà

BenAli.Paris:PressesdeSciencesPo.

Carothers,T.(2002),“TheEndoftheTransitionParadigm”,JournalofDemocracy,1,5­21.

CEAN­CERI(1978),Auxurnesl’Afrique!ElectionsetpouvoirsenAfriquenoire.Paris:IEPde

Bordeaux­CEAN,Pedone.

Chabal, P.; Daloz, J.­P. (2002), “How Does AfricaWorks Work? Retour sur une lecture hétérodoxedupolitiqueenAfriquenoire”,inMariaCristinaErcolessi;AlessandroTriulzi(orgs.),

State,Power,andNewPoliticalActorsinPostcolonialAfrica.Milano:Feltrinelli,113129.

Chauveau,J.­P.(1994),“Participationpaysanneetpopulismebureaucratique”,inJ.­P.Jacob;

Lavigne­Delville(orgs.),LesassociationspaysannesenAfrique.Organisationetdynamiques.

Paris:Karthala,25­60.

Coulon,C.(1997),“Lesdynamiquesdel’ethnicitéenAfriquenoire”,inP.Birnbaum(org.),

Sociologiedesnationalismes.Paris:PUF,37­53.

Coussy,J.(1994),“Lesrusesdel’Etatminimum”,inJ.­F.Bayart(org.),Laréinventiondu

capitalisme.Paris:Karthala,227­248.

Crook,R.C.;Manor,J.(1998),DemocracyandDecentralizationinSouthAsiaandWestAfrica.

Participation,AccountabilityandPerformance.Cambridge:CUP.

Crook, Richard C.; Sverrison, Alan S. (2001), Decentralisation and poverty­alleviation in developingcountries:acomparativeanalysis,orisWestBengalunique?,IDS(Institutefor

DevelopmentStudies)WorkingPaper130.

Crouzel,Y.(2004),Refonderl’Etatparlelocal:gouvernementlocaletinstitutionnalisationd’un

Etatpost­apartheidenAfriqueduSud.UniversidadeMontesquieu­BordeauxIV:IEP­CEAN.

Darbon,D.(2003),“RéformeroureformerlesadministrationsprojetéesdesAfriques.Entre

routineanti­politiqueetingénieriepolitiquecontextuelle”,RevueFrançaised’Administration

Publique,105/106,136­137.

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

Dubresson,A.etal.(1994),“Quidirigelaville?PouvoirslocauxetgestionurbaineenAfrique

australe(Botswana,Malawi,Namibie,Zambie,Zimbabwe)”,ChroniquesduSUD,13,72­77.

Ferguson,J.(1990),TheAnti­PoliticsMachine:DepoliticizationandBureaucraticPowerin

Lesotho.Cambridge:CUP.

Gore,C.(2000),“TheRiseandFalloftheWashingtonConsensusasaParadigmforDeveloping

Countries”,WorldDevelopment,28,789­804.

Hermet,G.etal.(1978),Desélectionspascommelesautres.Paris:PressesdelaFNSP.

Hermet,G.etal.(org.)(2005),Lagouvernance.Unconceptetsesapplications.Paris:CERI,

Karthala.

Hibou,B.(1999),“Ladécharge,nouvelinterventionnisme”,PolitiqueAfricaine,73,6­15.

Jobert,B.(2002),Lemythedelagouvernanceantipolitique.ColóquiodaAFSP,Lille,18a21de

Setembrode2002(policop.).

LeBris,E.(1999),“LaconstructionmunicipaleenAfrique.Lalaborieusegestationd’unespace

public”,PolitiqueAfricaine,74,6­12.

Loada,A.;Otayek,René(1995),“Lesélectionsmunicipalesdu12février1995auBurkinaFaso”,

PolitiqueAfricaine,58,135­142.

Lonsdale,J.(1990),“Lepassédel’Afriqueausecoursdesonavenir”,PolitiqueAfricaine,39,

126­146.

Mamadou,M.Goita(2003),“Communalisationetgestionduterritoire:uneincursiondansle

communedeNiangolokoauBurkinaFaso”,inM.Tottéetal.,LadécentralisationenAfriquede

l’Ouest.Entrepolitiqueetdéveloppement.Paris:Karthala­COTA­ENDAGRAF,277­290.

Mamdani,M.(1996),CitizenandSubject:ContemporaryAfricaandtheLegacyofLate

Colonialism.PrincetonNJ:PrincetonUniversityPress.

Médard,J.­F.(1990),“L’Etatpatrimonialisé”,PolitiqueAfricaine,39,25­36.

Newbury,C.(1994),“Introduction:ParadoxesofDemocratizationinAfrica”,AfricanStudies

Review,37(1),1­8.

Olowu, D.; Wunsch, J.S. (orgs.) (2004), LocalGovernance in Africa: The Challenges of DemocraticDecentralization.Boulder:LynneRiennerPublishers.

Otayek,René(org.)(2002),“Lasociétécivile:unevueduSud”,RevueInternationalede

PolitiqueComparée,9(2).

Otayek,René(2004),“CivilSocietyandDemocracy:ACriticalandComparativeViewfroman

AfricanPerspective”,inMariaCristinaErcolessi;AlessandroTriulzi(orgs.),State,Powerand

NewPoliticalActorsinPostcolonialAfrica.Milano:Feltrinelli,131­152.

Otayek,René(2000),Identitéetdémocratiedansunmondeglobal.Paris:PressesdeSciences

Po.

Pollard,R.(1993),“Ladémocratieambiguë”,L’annéeafricaine1992­1993.Bordeaux:CEAN­

CREPAO,47­48.

Pontier,J.­M.(1978),L’Etatetlescollectivitéslocales:larépartitiondescompétences.Paris:

LGDJ.

Poutignat,P.;Streiff­Fenart,J.­S.(orgs.)(1995),Théoriesdel’ethnicité.Paris:PUF.

Ribot,J.C.(2002),AfricanDecentralization:LocalActors,PowersandAccountability.Geneve:

UNRISD.

Stiglitz,JosephE.(2002),Mondialisation–Lagrandedésillusion.Paris:Fayard.

Utting,P.;Jaubert,R.(orgs.)(1998),Discoursetréalitédespolitiquesparticipativesdegestion

del’environnement.LecasduSénégal.Genève:IUED,UNRISD.

Vénard,J.­L.(1993),“Bailleursdefondsetdéveloppementlocal”,inS.Jaglin;A.Dubresson

(orgs.),Pouvoirsetcitésd’Afriquenoire.Décentralisationsenquestions.Paris:Karthala,19­33.

Notas

1 Noçãovagaepolissémica,queutilizamosaquiunicamenteporumaquestãodecomodidade

linguística.Paraumaabordagemcrítica,cf.Otayek,2002.

2Paraumaexemplificação,cf.Brunet,1997.

3 Cf.CamaueGeisser,2003:31­36.Paraumacríticadatransitologia,cf.,entreoutros,

Carothers,2002:5­21.

4Cf.igualmenteStiglitz,2002.

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

5Sobreestaquestão,cf.B.Badie,1992.

6Dakar,Saint­Louis,GoréeeRufisque,cujoshabitantesgozamdoestatutodecidadaniadesde

1833eelegemosseusdeputadosdesde1848.

7Sobreanoçãodeneopatrimonialismocf.J.­F.Médard,1990.

8Umaexperiência,precisemos,quesóadquireverdadeiramenteformaeconsistêncianoinício

dosanoscinquenta,com oprincípiode liberalizaçãodoregime colonialque preludia as

independências.Assim,em1955,existemjá44autarquiasditasde“plenoexercício”naAOF

(ÁfricaOcidentalFrancesa).

9Darbon,2003:136­137.Sobreamáquinaanti­política,cf.igualmenteB.Jobert,2002.Paraum

estudodecaso,cf.Ferguson,1990.

10 Aproblemáticadaetnicidadedeuazoaumavastabibliografiadequeseriafútildestacar

determinadasreferênciasemdetrimentodeoutras.Citemossimplesmente,pararegisto,o

estudojáclássicodeP.PoutignateJ.­S.Streiff­Fenart(1995);e,sobreÁfrica,Coulon,1997.

11Paraumadiscussãodaautoctoniacomomododemobilizaçãopolítica,cf.Bayartetal.,2001.

12Cf.,sobreestetema,aexcelentetesedeciênciapolíticadeY.Crouzel(2004).

13SobreadíadeEstado­sociedadecivilcomofigurasinversas,cf.Newbury,1994.

14Paraumestudodecaso,cf.BierschenkeSardan,1998.

15Cf.,atítulodeexemplo,LoadaeOtayek,1995.

16Nestaperspectiva,serásempreproveitosaaleituradedoisestudospioneirossobreaseleições

“semescolha”:Hermetetal.,1978,e,sobreÁfrica,CEAN­CERI,1978.

17Paraoestudodeumcasoparticularmenteelucidativo,cf.Mamadou,2003.

18 J.C.Ribot(2002:19)observaassimque“em1994,maisde300dos317conselhosrurais

eramdominadospeloPartidoSocialistanopoder”enquantoR.CrookeSverrison(2001:25)

indicamque,naCostadoMarfim,“apolíticalocalerainteiramentecontroladapelopartido(o PDCI­RDA),devidoaosistemaúnicodelistafechada”acrescentandoque“entreospresidentes

dosconselhosrurais,74dos125quepresidiamaconselhosruraisforadacapitalresidiamna

capital,29porcentoeramdeputadosàAssembleiaNacionale9porcentoeramministrosou

detinhamlugareselevadosnogoverno”.

19 A discussão do conceito de governação gerou acesos debates, ao dossier dos quais

acrescentamosumadasúltimasobrassobreaquestão:Hermetetal.,2005.

20 Paraumaanálisemaisaprofundadadestaquestão,impossíveldefazernoquadrodeste

artigo,podeconsultarseOtayek,2000,nomeadamentepágs.61­67.

21 NaNigéria,sublinhamOlowueWunsch(2004:66),“osfuncionárioslocaiseleitosparecem

candidatarse,emprimeiralinha,paradesenvolveroportunidadesdenegócioequantomais

recursoseautoridadeparecemexistirlocalmentemaiorparecetornarseaporçãoqueseescoa”.

22 NaesteiradeJ.Linz,M.CamaueV.Geisser(2003:39)identificamoregimeautoritário

atravésdeduascaracterísticas:“alimitaçãodopluralismoeadespolitizaçãodoscidadãos”.

23Cf.nomeadamente,Otayek,2000:121­129;2002.

24 Relativamenteaesteponto,nãopodemosdeixardenossurpreendercomascríticasdeP.

ChabaleJ.­P.Daloz,quenosacusamdeobediênciaaumavisãoideológicaenormativada sociedadecivil,confundindoassimos“bonssentimentosmilitantes”quenosatribuemcoma preocupaçãodecompreenderolugarqueodiscursosobreasociedadecivilocupanasestratégias

dosagentesenaacçãocolectiva(ChabaleDaloz,2002).Estascríticasaindasetornammais

incompreensíveisseatendermosaofactodequeonossocontributonaobraacimacitadafoi justamenteconsagrado,emparte,àdesconstruçãodasconcepçõesideológicasenormativasda

sociedadecivil.Cf.Otayek,2004.

25 Sobre asdinâmicasde cissiparidade dofederalismonigeriano,cf.nomeadamente os

trabalhosdeD.Bach.

Paracitaresteartigo

Referênciadodocumentoimpresso

RenéOtayek,«Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumas

reflexõesapartirderealidadesafricanas»,RevistaCríticadeCiênciasSociais,77|2007,131­

150.

Referênciaeletrónica

RenéOtayek,«Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumas reflexõesapartirderealidadesafricanas»,RevistaCríticadeCiênciasSociais[Online],

77|2007,colocadoonlinenodia01Outubro2012,criadoa22Maio2017.URL:

http://rccs.revues.org/793;DOI:10.4000/rccs.793

2017­5­22

Adescentralizaçãocomomododeredefiniçãodopoderautoritário?Algumasreflexõesapartirderealidadesafricanas

Esteartigoécitadopor

Águas,CarlaPimentel.(2012)TerraeestruturasocialnoBrasil:exclusãoe

resistênciadascomunidadesnegrasquilombolas.RevistaAngolanade

Sociologia.DOI:10.4000/ras.274

Autor/a

RenéOtayek DirectordeinvestigaçãodoCNRS(CentroNationaldelaRechercheScientifique,França)e directordoCentred’Étuded’AfriqueNoiredoInstitutodeEstudosPolíticosdeBordéus. Publicouváriosartigossobreaproblemáticadadescentralizaçãoedaparticipaçãopolíticano âmbitolocal.Dassuaspublicações,destaca­seIdentitéetdémocratiedansunmondeglobal

(Paris:PressesdeSciencesPo,2000).

Direitosdeautor

(Paris:PressesdeSciencesPo,2000). r.otayek@sciencespobordeaux.fr Direitosdeautor https://rccs.revues.org/793 15/15