Nerismsmm

Atendimento em centro-dia para idosos em situao de dependncia:
alternativa de servio da Poltica Nacional de Assistncia Social?
por
Mariana de Sousa Machado Neris
Dissertao apresentada com vistas obteno do ttulo de Mestre Modalidade

Profissional em Sade Pblica.
Orientadora: Prof. Dr. Luciana de Barros Jaccoud
Braslia, agosto de 2011.

3
Esta dissertao, intitulada
Atendimento em centro-dia para idosos em situao de dependncia:

alternativa de servio da Poltica Nacional de Assistncia Social?
apresentada por
foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros:
Prof. Dr. Vicente de Paula Faleiros
Prof. Dr. Jos Mendes Ribeiro
Prof. Dr. Luciana de Barros Jaccoud Orientadora
Dissertao defendida e aprovada em 01 de agosto de 2011.

4
Catalogao na fonte
Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica
Biblioteca de Sade Pblica
N446 Neris, Mariana de Sousa Machado
Atendimento em centro-dia para idosos em situao de

dependncia: alternativa de servio da poltica nacional de
assistncia social? / Mariana de Sousa Machado Neris. -- 2011.
xiii,146 f. : tab. ; graf.
Orientador: Jaccoud, Luciana de Barros
Dissertao (Mestrado) Escola Nacional de Sade Pblica

Sergio Arouca, Rio de Janeiro, 2011
1. Envelhecimento. 2. Dependncia (Psicologia). 3.

Assistncia de Longa Durao. 4. Centro-dia. 5. Assistncia
Social. I. Ttulo.
5
iv
AUTORI ZAO
Autorizo, exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, a reproduo

total ou parcial desta dissertao, por processos fotocopiadores.
Braslia, 01 de agosto de 2011.
________________________________

6
Aos milhares de idosos brasileiros que,

como D. Adlia Oliveira dos Santos,
esperam, em instituies hospitalares,
por outras alternativas de cuidados de
longa durao com garantia de
proteo social e bem-estar.
7
vi
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeo a Deus pela vida, por proporcionar-me a

oportunidade de questionar e elaborar, caminhar e alcanar, e, apesar das
intempries do caminho, no me permitiu esmorecer. A Deus seja a honra, a glria e
o louvor hoje e eternamente.
Um agradecimento especial Luciana Jaccoud, que me inspirou confiana
em todo o tempo, contribuindo com a definio do objeto desta pesquisa, dialogando
comigo em todas as etapas de elaborao. Sou grata por sua dedicada orientao,
sua pacincia e seu brilhantismo, sem os quais no seria possvel alcanar os
resultados aqui apresentados.
Aos conselheiros e companheiros de luta do Conselho Nacional dos Direitos
da Pessoa Idosa CNDI, da gesto 2009-2010, em especial ao Dr. Jos Luiz Telles,
Dra. Karla Giacomin e Eduardo Ramirez Mesa, pelos debates, embates e
construes coletivas em prol da garantia dos direitos dos idosos no Brasil, incluindo
o atendimento de idosos em centro-dia.
Ao Professor Vicente Faleiros, por contribuir com minha formao desde a
graduao em Servio Social, na Universidade de Braslia, agregando at aqui
grandes valores a partir de sua vasta experincia, vivncia e paixo pela
gerontologia. Ao Professor Jos Mendes Ribeiro, por proporcionar-me reflexes
sobre a temtica do envelhecimento no campo da sade, contribuindo com
sugestes valiosas para a formalizao da pesquisa. No mesmo grupo, incluo as
Professoras Jeni Vaistman, Izabel Pojo e Christiane Girard, que me ajudaram a
delimitar e qualificar o meu objeto de pesquisa.
Aos Professores e colegas do curso de Mestrado Profissional em
Desenvolvimento e Polticas Pblicas, pela colaborao e durante o perodo de
elaborao do projeto de dissertao. Especialmente a Walace Freitas, que se fez
amigo em momentos de grande aflio, encorajando-me e apoiando-me para
completar a jornada.
Mrcia Lopes, Arlete Sampaio, Ana Lgia Gomes, Laura da Veiga, Denise
Colin, Valria Gonelli, Margarete Cutrim e Telma Maranho, do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, por acreditarem na parceria
Ipea/Fiocruz na capacitao de seus servidores, apoiando-me durante o perodo de
aulas e de elaborao da dissertao. Aos colegas da Secretaria Nacional de
Assistncia Social, particularmente do Departamento de Proteo Social Especial,
pela convivncia, dilogo e apoio.
Aos meus pais, pelo incentivo e apoio incondicional de sempre. Aos meus
avs e sogros, por expressarem a alegria de envelhecer com dignidade em
convivncia com a famlia. minha irm Dbora Machado, pelo apoio e ajuda com a
reviso textual. Aos irmos, familiares e amigos, por compreenderem minhas
ausncias. E, por fim, ao Pedro Neris, minha base afetiva de cuidado e
encorajamento dirio que, com muito amor, suportou-me em todos os momentos.
Muito obrigada!
8
vii
RESUMO
O debate acerca do envelhecimento tem levado reflexo sobre o novo risco social
que emerge da necessidade de proviso de cuidados freqentes e prolongados a
pessoas idosas em situao de dependncia. Risco este que se estabelece em
virtude do aumento do grupo de pessoas idosas e muito idosas (com idade superior
a 80 anos) e suas demandas de cuidados, acompanhado pela reduo dos
cuidadores familiares potenciais em funo das alteraes na configurao e
dinmica das famlias. No h dvidas de que o envelhecimento amplia a demanda
por cuidados, mas ainda dissenso considerar em que medida tambm demanda
servios pblicos intermedirios, distintos dos servios formais institucionais como
os abrigos institucionais, as Instituies de Longa Permanncia (ILPIs) ou das
provises informais ofertadas tradicionalmente pelas famlias. A resposta para essa
pergunta depende do modelo de sistema de proteo social adotado pelo pas, o
qual definir como Estado, mercado e famlia devero integrar aes, de forma
complementar ou exclusiva. Ao elegermos o caso brasileiro, buscamos investigar
como a Poltica de Assistncia Social vem respondendo s demandas de cuidados
de longa durao, destacando o atendimento em centro-dia como uma alternativa de
servio socioassistencial necessria para prover a proteo social de idosos com
dependncia e suas famlias.
Palavras-chave: Envelhecimento, Dependncia, Cuidados de Longa Durao,

Centro-dia, Assistncia Social
viii
9
ABSTRACT
The debate about aging has led to a reflection on the new social risk that arises from
the need for provision of frequent and prolonged care for the elderly in a situation of
dependency. That this risk is established due to the increase of the group of elderly
and very elderly (aged 80) and their demands for care, accompanied by the reduction
of family caregivers in terms of potential changes in the configuration and dynamics
of families. There is no doubt that aging increases the demand for care, but there are
still disagreements when considering the extent to which they need intermediate
public services, different from the the formal institutional services such as
institutional shelters, the Long-Term Care Institutions or informal provisions offered
by traditional families. The answer to this question depends on the model of social
protection system adopted by the country, which defines how the State, the market
and the family should integrate complementary or exclusive actions. By selecting the
Brazilian case, we seek to investigate how the Social Assistance Policy has
responded to the demands of long-term care, highlighting the day-care center in an
alternative service as a socioassistencial necessary to provide social protection for
dependent elderly and their families.
Keywords: Aging, Dependency, Long-term Care, Day-Care Center, Social

Assistance Policy.
10
ix
LISTA DE GRFICOS, QUADROS E TABELAS
GRFICOS
Grfico 1: Distribuio da populao residente segundo grupos de idade. Brasil:

2004-2009 32
Grfico 2: Proporo dos grupos etrios de 0 a 14 anos e de 60 anos ou mais no

total da populao. Brasil: 1940-2008 33
Grfico 3: Evoluo da Taxa de Fecundidade por mulher entre 15 e 49 anos. Brasil:

1970-2009 34
Grfico 4:Percentual da populao entre 15 e 49 anos que se utiliza de

recursos/mtodos contraceptivos. Brasil: 1996, 2006 35
Grfico 5: Evoluo da esperana de vida ao nascer. Brasil e Grandes Regies:

1950-2007 37
Grfico 6: Distribuio percentual dos arranjos familiares brasileiros pelo tipo de

arranjo 47
Grfico 7: Nmero de municpios com centros de convivncia para idosos, 2005 e

2009 73
Grfico 8: Percentual de municpios que ofertam servios de PSB, por tipo, 2009 74
Grfico 9: Unidades de centros-dia e de centros de mltiplo uso, 2009 108
Grfico 10: Distribuio percentual dos domiclios particulares permanentes,

segundo nmero de moradores. Brasil: 2004-2009 111
QUADRO
Quadro 1: Comparativo dos Servios Socioassistenciais de Proteo Social Bsica e

Especial tipificados, voltados a Pessoas Idosas, com Deficincia e suas Famlias 87
11x
TABELAS
Tabela 1: Proporo de idosos em relao populao geral, entre 1940 e 2040, no

Brasil 30
Tabela 2: Populao idosa total e projetada, entre 1940 e 2040, no Brasil (total e
percentual) 30
Tabela 3: Percentual da populao idosa (60 anos ou +) e famlias com idosos.

Brasil, 2008 44
Tabela 4: Nmero e proporo da populao com idade acima de 60 anos, por

estado civil, grupo etrio e sexo Brasil 2009 48
Tabela 5: Populao idosa brasileira (65 anos ou +) com renda familiar per capita de
0 at 1/2 SM, segundo faixa etria (2008) 68
Tabela 6: Proporo de municpios com centros-dia por nmero de habitantes (em

percentuais, 2005) 107
xi
12
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

BPC Benefcio de Prestao Continuada
CEP Comit de tica em Pesquisa, da ENSP/Fiocruz
Cepal Comisso Econmica para Amrica Latina
CIT Comisso Intergestora Tripartite
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNS Conselho Nacional de Sade
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social
CRASI Centro de Referncia de Ateno Sade do Idoso
CREAS Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social
DF Distrito Federal
ENSP Escola Nacional de Sade Pblica
FAEC Fundo de Aes Estratgicas e Compensao
FHC Fernando Henrique Cardoso
Fiocruz Fundao Oswaldo Cruz
FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ILPI Instituio de Longa Permanncia para Idosos
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LA Liberdade Assistida
LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social, Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
Munic Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
NOAS Norma Operacional de Assistncia Sade
NOB/RH Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos
NOB/SUAS Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
OMS Organizao Mundial da Sade
OPAS Organizao Pan-Americana da Sade
PAIF Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia
13
xii
PAEFI Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos

PDU Plano de Desenvolvimento do Usurio
PEAS Pesquisa das Entidades de Assistncia Social Privadas sem Fins Lucrativos
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAD Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclio
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PNDS Pesquisa Nacional de Demografia e Sade
PNSI Poltica Nacional de Sade da Pessoa Idosa
PSB Proteo Social Bsica
PSC Prestao de Servio Comunidade
PSE Proteo Social Especial
RDC Resoluo da Diretoria Colegiada
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
SCFV Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vculos
SEAS Secretaria de Estado de Assistncia Social
SESC Servio Social do Comrcio
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
TD Texto para Discusso
xiii
14
SUMRIO
INTRODUO 16
CAPTULO I: ENVELHECIMENTO COM DEPENDNCIA: UM NOVO RISCO

SOCIAL 22
1.1. Categorias de anlise: velhice, idoso e envelhecimento 23
1.1.1. Velhice 23
1.1.2. Idoso 25
1.1.3. Envelhecimento 26
1.2. Projees demogrficas do envelhecimento 27
1.2.1. Distribuio da populao residente por faixa etria 29
1.2.2. Fecundidade e uso de recursos anticoncepcionais 33
1.2.3. Esperana de vida e reduo da mortalidade 36
1.3. Envelhecimento e Dependncia 39
1.3.1. A dependncia como um problema biopsicossocial 40
1.3.2. A dependncia como um problema para as famlias 42
1.3.3. A dependncia como um problema para as polticas pblicas 49
CAPTULO II: POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: PROTEO SOCIAL A

IDOSOS EM SITUAO DE DEPENDNCIA E SUAS FAMLIAS 52
2.1. Bem-estar social com desmercadorizao, estratificao e

desfamiliarizao 54
2.2. Proteo social, direitos sociais e cidadania 57
2.3. Assistncia Social como poltica de proteo social 59
2.3.1. De assistencialismo poltica pblica 60
2.3.2. Sistema nico de Assistncia Social SUAS 64

15
xiv
a) Proteo Social Bsica do SUAS 67
b) Proteo Social Especial do SUAS 74
c) Servios de Proteo Social Bsica e Especial voltados para

Pessoas Idosas com Dependncia e suas Famlias 82
CAPTULO III: ATENDIMENTO EM CENTRO-DIA: SERVIO

SOCIOASSISTENCIAL ALTERNATIVO DE CUIDADO DE LONGA DURAO
PARA IDOSOS COM DEPENDNCIA E SUAS FAMLIAS 91
3.1. As formas de classificao da dependncia 92
3.2. Cuidados de longa durao 94
3.2.1. O cuidado como uma questo de gnero 95
3.2.2. Cuidados domiciliares: entre o afeto e o conflito 97
3.2.3. Operacionalizao dos cuidados de longa durao 99
3.3. Centros-dia: um servio da Assistncia Social? 101
3.4. Centros-dia: uma alternativa necessria? 110
3.5. Relao entre as Polticas de Sade e de Assistncia Social na

proteo s pessoas idosas 113
3.5.1. Dicotomia entre SUS e SUAS na proviso de cuidados de longa

durao 113
3.5.2. Centro-dia: possibilidade de integrao de servios de sade e de

assistncia social 116
CONSIDERAES FINAIS 120
REFERNCIAS 128
CONSULTADOS 132
ANEXO 133
xv
16
Feliz de quem atravessa a vida

tendo mil razes para viver.
Dom Helder Cmara

16
INTRODUO
Envelhecer com qualidade de vida e bem-estar no um patamar desejado

apenas pelas sociedades atuais. Desde os primrdios, h evidncias que a
humanidade j buscava formas de se prolongar a vida com sade. Entretanto, o
debate atual se complexifica medida que a expectativa de vida aumenta, ao
mesmo tempo em que h um reconhecimento de que o envelhecimento vem se
constituindo enquanto um processo multideterminado. No basta ficar velho,
alcanar idade superior a 60 anos; necessrio saber como viver bem na velhice,
mesmo com dependncia.
O aumento da longevidade da populao brasileira, acompanhando a
tendncia mundial, tem conduzido ao aumento significativo do grupo de pessoas
com idade superior a 60 anos e, especificamente, do grupo de pessoas com idade
superior a 80 anos. E com maior incidncia que se verifica, nesse ltimo grupo, a
presena de idosos que dependem do auxlio de terceiros para realizar atividades
bsicas do dia-a-dia. Com a dependncia, considerada como estado ou condio de
uma pessoa em existir de maneira satisfatria necessariamente por meio da ajuda
de outrem (DUARTE et al, 2010), ampliam-se as demandas por cuidados
prolongados e a frequncia com que esses cuidados devero ser ofertados.
Em que pese a situao de vulnerabilidade vivenciada pela maioria dos
idosos com dependncia, sobretudo daqueles mais pobres, o maior desafio est em
reconhecer que a famlia brasileira, que tradicionalmente vem ofertando os cuidados
de longa durao, est mudando, e que necessrio prover outras alternativas de
cuidado. As transformaes no ncleo familiar vm ocorrendo de diversas maneiras:
desde a composio, com reduo de nmero de membros, como a configurao e
os papis sociais desempenhados por cada um dos componentes. A mulher,
considerada como principal cuidadora, vem ocupando novos espaos
extradomiciliares; ao mesmo tempo, com o aumento da longevidade a prpria
cuidadora esposa ou mesmo filha muitas vezes tambm idosa, pode vir a
requerer cuidados. So alguns dos fatores que nos levam a considerar a
possibilidade da reduo potencial dos cuidados tradicionalmente ofertados.
A Constituio Federativa do Brasil de 1988 e o Estatuto do Idoso (Lei
10.741/2003) j estabelecem a famlia como referncia prioritria para a oferta de
17
cuidados de pessoas idosas. Mas como esto essas famlias? Sobrecarregadas e

em grande parte estressadas, grande parte em virtude da carga de trabalho
domstico e extra-domstico, alm dos cuidados que podem exigir longas jornadas.
No limite de suas capacidades de proverem tais cuidados, pesquisas revelam que,
em alguns casos, as famlias acolhem os seus membros idosos em instituies de
acolhimento ou internao, rompendo assim com os vnculos afetivos e relacionais
da relao de convivncia (KARSCH, 1998, 2003; CAMARANO; 2007; IPEA, 2011).
E ser que poderemos contar com as mesmas estruturas de famlias que existem
hoje para daqui h 20 ou 30 anos? Nesse contexto, dado o progressivo
envelhecimento e ampliao das situaes de dependncia entre os mais idosos,
que vemos surgir o novo risco social, que trataremos no decorrer do
desenvolvimento da dissertao. So muitos os desafios, mas deve-se pensar que
Estado, mercado e famlia devem cooperar de forma solidria para prover as
necessidades bsicas daqueles que se encontram em situao de risco social.
Assim, temos o objetivo geral de analisar se centro-dia pode se caracterizar como
uma das alternativas existentes de servio de proteo social da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS) para idosos em situao de dependncia com risco de
romper vnculos familiares. Para alcanar esse objetivo, propusemos ainda, como
objetivos especficos:
a) Examinar a relao existente entre as projees demogrficas j

realizadas pelo IBGE para o envelhecimento no Brasil e o aumento do risco
de dependncia em idosos;
b) Investigar a composio das famlias brasileiras, a partir de estudos
realizados pelo IBGE e pelo IPEA, identificando as recentes mudanas
ocorridas;
c) Analisar a relao entre as projees demogrficas para o
envelhecimento no Brasil e a composio e dinmica das famlias luz da
PNAS/SUAS;
d) Identificar a existncia de pesquisas e indicadores sobre caractersticas e
patamares de dependncia da populao com mais de 60 anos e as
demandas de cuidados a ela associada;
e) Examinar a relao entre risco e vulnerabilidade na qualificao da oferta
dos servios existentes de proteo social da PNAS para a pessoa idosa;
18
f) Analisar o contedo das reunies de pactuaes e deliberaes da

Cmara Tcnica da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) sobre os servios
de proteo social voltados para idosos e pessoas com deficincia, e do
Conselho Nacional de Assistncia social (CNAS), realizadas em 2009, fim de
identificar possveis aspectos que caracterizariam a natureza de um servio
no mbito da Assistncia Social voltado para idosos em situao de
dependncia e suas famlias.
competncia da PNAS prover servios de proteo social bsica e especial

para pessoas idosas no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em
distintas situaes de vulnerabilidade1, e suas famlias. A fim de prevenir situaes
de risco pessoal e ou social, a agravao da situao de vulnerabilidade e
rompimento de vnculos deve ser abordada no mbito da proteo social bsica,
com a previso da oferta de servios de suporte familiar no domiclio. Para idosos
cujos vnculos familiares estejam muito fragilizados ou que foram rompidos por
situao de abandono, h previso de servios institucionais de proteo social
especial nas distintas modalidades de acolhimento: casa lar, abrigo (Instituio de
Longa Permanncia) e repblica. Entretanto, ainda no clara a definio dessa
poltica no que se refere sua competncia para ofertar servios intermedirios, que
no impliquem no acolhimento integral de idosos em situao de dependncia, com
vnculos familiares preservados, mas cuja famlia seja incapaz de prov-los.
A despeito da Poltica de Sade, que j dispe de estratgias para promover
o desenvolvimento de atividades da vida diria de forma ativa e saudvel com maior
autonomia e independncia tais como os Centros de Referncia em Ateno
Sade do Idoso, os Leitos Geritricos, Hospitais Dia Geritricos, Ambulatrios
Especializados e Assistncia Domiciliar, previstos pela Portaria MS n 249/2002
entende-se que pode haver uma especificidade de ateno no regulada por
nenhuma das duas polticas pblicas. Parece haver uma dimenso do cuidado muito
particular que deve complementar as intervenes diretas da sade do idoso, a ser
reconhecida pela PNAS. Experincias internacionais apontam para a existncia de
servios de proteo social especficos de Assistncia Social, distintos dos servios
de sade, que funcionam de forma complementar. Assim, necessrio investigar,
1
Pretende-se abordar as categorias vulnerabilidade e risco, distinguindo-as no decorrer do estudo.
19
para a realidade brasileira, se, e de que maneira a PNAS poderia ofertar servios a
pessoas idosas em situao de dependncia, preservando-lhes o vnculo familiar.
A temtica abordada neste trabalho se prope a atender parte das
expectativas da rea tcnica do Departamento de Proteo Social Especial, da
Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS, do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, qual a autora se vincula,
relativas regulao dos servios de proteo social de assistncia social pessoa
idosa. Nesse sentido, o presente projeto de pesquisa prope-se a investigar a
necessidade de oferta (ou no) pela PNAS de servios institucionais no asilares a
idosos em situao de dependncia e suas famlias, considerando a relao
existente entre o gradual envelhecimento da populao mais idosa e as novas
configuraes das famlias brasileiras. Esta investigao justifica-se pelo atual
momento vivenciado pela SNAS de regulao dos servios socioassistenciais, de
estabelecer a padronizao e a uniformidade dos servios e suas provises em
mbito nacional. A partir dos esforos de regulao e anlise das experincias em
curso, pretende-se, assim, contribuir para identificar com maior clareza o conjunto de
oferta de servios de proteo social da Assistncia Social. Espera-se, a partir dessa
investigao, contribuir para o atual momento de regulao da oferta de servios
voltados pessoa idosa e, por decorrncia, o resultado da pesquisa contribua com a
definio do papel da Assistncia Social enquanto poltica pblica componente da
Seguridade Social de proviso de atenes pessoa idosa e sua famlia.
A relevncia deste tema como objeto de estudo do curso de Mestrado
Profissional em Desenvolvimento e Polticas Pblicas, promovido pela Escola
Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca ENSP/Fiocruz em parceria com o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea, com o apoio da OPAS/OMS,
justifica-se por ser uma oportunidade de maior qualificao da autora enquanto
servidora do quadro do MDS, contribuindo para exerccio de suas funes
desempenhadas nesta instituio. Outrossim, poder contribuir para a construo de
referncias para interlocuo do MDS com o Ministrio da Sade na definio de
papis para a organizao da gesto e da oferta de servios para idosos em
centros-dia.
A fim de alcanar os objetivos propostos, inicialmente, foi cogitada a
possibilidade de realizao de um estudo tendo por base as pesquisas nacionais
que tratam dos centros-dia, visando avaliar as especificidades desse servio no
20
conjunto de ofertas de atenes da Poltica Nacional de Assistncia Social. Mas a

opo foi substituda porque verificou-se que os estudos existentes inviabilizavam
uma avaliao dos centros-dia em seu conjunto. A Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais Munic, realizada pelo IBGE em 2005 identificou 746 municpios que
declararam possuir centro-dia. Ao examinar os dados em seu detalhamento,
verificou-se que tanto instituies classificadas como centro-dia para o atendimento
de idosos durante o dia como tambm as creches para crianas haviam sido
identificadas como centro-dia. No ano seguinte, com a Pesquisa das Entidades de
Assistncia Social Privadas sem Fins Lucrativos PEAS, o mesmo Instituto mapeou
216 centros-dia privados sem fins lucrativos em todo o Brasil, persistindo o conflito
conceitual.
Um nova vertente investigativa emergiu aps uma visita a um centro-dia. Em
uma visita tcnica institucional em dezembro de 2009 para acompanhamento da
descentralizao da gesto e reordenamento do Abrigo do Cristo Redentor, no Rio
de Janeiro/RJ, uma atividade prpria do Departamento de Proteo Social Especial,
foi possvel realizar uma visita ao centro-dia ali existente, unidade que atende
exclusivamente idosos com dependncia residentes com familiares da comunidade.
Das impresses tiradas naquela visita instituio, verificou-se que h ofertas de
ateno em sade e em assistncia social para idosos e seus familiares. Mas a
principal impresso surgiu a partir dos depoimentos dos funcionrios, os quais
relataram a importncia desse suporte para as famlias organizarem uma rotina de
ateno e cuidados de qualidade, de forma adequada s necessidades dos idosos,
especialmente porque os idosos dependentes ficam sob os cuidados familiares em
perodo integral durante o final de semana.
A partir de ento, foi realizada uma pesquisa documental e bibliogrfica, de
abordagem quanti-qualitativa. Na realizao da pesquisa documental, foram
utilizadas como fontes: leis, decretos, portarias, resolues, notas tcnicas, notas
informativas, atas de reunies da CIT e do CNAS, especificamente das reunies dos
Grupos de Trabalho formados nessas instncias para discutir a tipificao dos
servios socioassistenciais voltados para pessoa idosa. Na pesquisa bibliogrfica,
foram consultados livros, revistas, jornais, artigos cientficos, peridicos, dentre
outras fontes identificadas como relevantes para a discusso das categorias e
contedos. Adotou-se o mtodo estatstico para estudar dados do Censo, da PNAD
e da PEAS no levantamento de informaes sobre envelhecimento e composio
21
das famlias, bem como outros bancos de dados que indicarem relevncia para a
pesquisa.
Foram adotadas as seguintes etapas de pesquisa:
1) Levantamento Documental de leis, decretos, portarias, resolues, notas

tcnicas, notas informativas, dentre outros, sobre as categorias analticas:
envelhecimento, dependncia, famlia, servios de proteo social,
vulnerabilidade e risco;
2) Levantamento Bibliogrfico em livros, revistas, artigos cientficos, jornais,
peridicos, dentre outras fontes que desenvolvem a temtica envelhecimento,
dependncia, famlia, proteo social, vulnerabilidade e risco;
3) Levantamento de dados estatsticos que apontam para o crescimento da
populao brasileira e as projees futuras para o grupo de pessoas com
idade igual ou superior a 80 anos, no banco de dados do IBGE e Ipea;
4) Levantamento de dados estatsticos disponveis sobre o perfil das famlias
brasileiras segundo a composio, idade, renda e sexo, no banco de dados
do IBGE e Ipea, inclusive com atualizaes a partir de dados do Censo 2010
previamente divulgados at o momento da concluso dessa pesquisa;
5) Identificao da cobertura das provises de proteo social pessoa
idosa definidas pela PNAS/SUAS: benefcios, servios, programas e projetos;
6) Anlise dos dados disponibilizados sobre centro-dia no Brasil, pelo IBGE,
nas pesquisas Munic (2005, 2009) e PEAS (2006).
Por utilizar fontes de pesquisa que j esto publicizadas, o projeto de

pesquisa no foi submetido avaliao pelo Comit de tica em Pesquisa da
ENSP/Fiocruz, em atendimento Resoluo do Conselho Nacional de Sade (CNS)
n 196/96, embora tenha sido amparada por princpios ticos.
Reconhecemos a amplitude do tema e a infinitude de possibilidades de
associaes e abordagens, as quais podero indicar futuras pesquisas. Afinal,
reconhecemos que o envelhecimento reflete o processo dinmico e multifacetado de
vidas humanas, cujas caractersticas tornam relevantes s polticas pblicas que
visam assegurar o acesso a novos direitos sociais.
22
CAPTULO I
ENVELHECIMENTO COM DEPENDNCIA: UM NOVO RISCO SOCIAL
Pensar o envelhecimento pensar o processo de vida do ser humano ao

longo da sua histria, em seu contexto socioeconmico e cultural, desde o seu
nascimento. tambm atentar-se para o movimento que acompanha as
transformaes da vida humana, que geram uma preocupao social (DEBERT,
1999: 14). Preocupao esta diretamente relacionada dinmica das sociedades,
em especfico, a brasileira, que envelhece em ritmo galopante. E esse processo
ocorre de maneira diferenciada: no apenas a populao como um todo alcana
maior longevidade, compondo com maior visibilidade o grupo de pessoas acima dos
60 anos, como tambm h o aumento da longevidade dos prprios idosos, que
passam a viver mais.
Envelhecer, simplesmente, no s o que se almeja em nossa sociedade.
Espera-se que o envelhecimento ocorra com garantia de bem-estar, em todas as
suas fases, ainda que seja necessrio contar com apoios e suportes de outrem para
usufruto de uma vida saudvel e ativa. Mas, infelizmente, no to simples assim.
H uma direta relao entre envelhecimento e dependncia, cujo processo no
necessariamente vem acompanhado por uma oferta de proteo social capaz de
prover as necessidades bsicas daqueles que se encontram nesse grupo. Vemos
ento que os idosos considerados vulnerveis pela reduzida capacidade funcional
em funo da idade avanada, so expostos ao que pode ser considerado um novo
risco social: a dependncia. Esta pode ser agravada com as mudanas de
configurao da famlia. Com a reduo potencial de cuidadores informais, as
famlias so impelidas a buscar em outras alternativas de cuidados de longa durao
no familiares.
Nesse sentido, a fim de introduzirmos essa discusso para o campo da
Poltica Nacional de Assistncia Social, conforme objetiva este trabalho, faz-se
necessrio investigarmos como tem ocorrido o processo de envelhecimento da
populao brasileira e, em especfico, como a famlia, a sociedade e o Estado vm
reagindo a esta situao. Para tanto, buscamos desenvolver este captulo em trs
sesses. Na primeira, discorreremos sobre a categoria envelhecimento,
distinguindo-a das terminologias velhice e idoso. Em seguida, trataremos das
23
projees demogrficas do envelhecimento, onde discutiremos alguns fatores

determinantes para as mudanas societrias em curso no pas, que alteram
substancialmente o modo de ver e de se fazer polticas pblicas: a distribuio da
populao por faixa etria, a fecundidade, o uso de recursos anticoncepcionais, a
esperana de vida ao nascer e a mortalidade. Por fim, na ltima parte, faremos uma
reflexo acerca do envelhecimento com dependncia, uma relao que vem
aparecendo com maior frequncia na literatura como um problema para as famlias,
para a sociedade e para o Estado. Ao final, teremos uma contextualizao mais
geral sobre esse novo risco social, onde aprofundaremos no captulo seguinte quais
tm sido as alternativas adotadas pelo Estado Brasileiro no seu enfrentamento.
1.1. Categorias de anlise: velhice, idoso e envelhecimento
Em geral, velhice, idoso e envelhecimento so tratados como sinnimos. A

literatura recente aponta para aspectos semelhantes e tambm para a existncia de
diferenas entre os termos. Nesse sentido, a fim de contextualizarmos a nossa
discusso, discorreremos brevemente sobre as principais caractersticas de cada um
deles.
1.1.1. Velhice
O termo velhice j era adotado desde a segunda metade do sculo XIX,

significando uma etapa da vida caracterizada pela decadncia fsica e ausncia de
papis sociais. Tendo por base o referencial biolgico, fatores no biolgicos
tambm influenciam o ritmo, a natureza, a estrutura, funes e significaes da
velhice. Grosso modo, o termo velho tem sido aplicado de forma pejorativa para
indicar algo sem serventia, que j est ultrapassado, em vias de ser substitudo por
algo novo. Sempre em comparao com outro e em funo do tempo. No toa
que se firmou a ideia de que lugar de velho nos aposentos da de onde derivou o
termo aposentado. Nesse sentido, a imagem social da velhice foi historicamente
24
incorporada s noes de incapacidade, de disfuncionalidade, de precariedade

(DEBERT, 1999).
A morte no o principal fator que assusta as pessoas, porque faz parte da
vida. Segundo resultado da pesquisa Idosos no Brasil Vivncias, desafios e
expectativas na terceira idade 2, o maior temor relatado pelos entrevistados a
dependncia, a perda de dignidade, a solido e o sofrimento que podem anteceder
morte. Ao abordar as atitudes e preconceitos relacionados velhice, Neri (2007)
concluiu que a excluso produzida por posturas estereotipadas e preconceitos
limitam o acesso dos idosos a recursos sociais, reforando ou mesmo acarretando
isolamento.
Considerada como uma construo social e fruto de uma inveno de
processos sociais e psicossociais, a velhice emerge no apenas da dinmica
demogrfica, mas tambm do modo de produo econmica, da estrutura e
organizao de grupos e classes sociais, dos valores e padres culturais vigentes,
das ideologias correntes e dominantes e das relaes entre o Estado e a Sociedade
Civil (MAGALHES, 1989).
Utilizaremos o termo velhice ao longo deste trabalho como sendo uma etapa
da vida, social e individualmente construda, nas relaes e prticas estruturadas e,
ao mesmo tempo, como uma oportunidade de atividades, compensaes e
participao3.
2
A pesquisa Idosos no Brasil Vivncias, desafios e expectativas na terceira idade foi realizada pela
Fundao Perseu Abramo, por meio do seu Ncleo de Opinio Pblica, em parceira com o Servio
Social do Comrcio SESC So Paulo e o SESC Nacional, com o objetivo de investigar o imaginrio
social brasileiro sobre a velhice, com vistas a subsidiar o debate em torno das polticas pblicas para
idosos. A primeira edio do relatrio da pesquisa, organizada por Anita Liberalesso Nri, foi
publicada em 2007.
3
Conceito divulgado por Vicente de Paula Faleiros em palestra proferida no Seminrio Nacional
Avanos e Desafios dos Direitos Humanos das Pessoas Idosas, realizado em Braslia entre os dias
24 e 26 de agosto de 2010.
25
1.1.2. Idoso
Pensar o idoso definir um grupo de indivduos a partir de determinadas

caractersticas que sustentam classificaes construdas em uma sociedade e pelo
Estado, em um determinado contexto social e histrico. Embora, inicialmente, a
imagem do velho tenha sido difundida de forma negativa, foi a partir da distino
entre etapas do ciclo de vida organizadas em torno da categoria idoso que marcou o
fundamento para a legitimao de direitos sociais para este grupo da populao
(DEBERT, 1999: 14).
Especialistas afirmam que a idade biolgica pode no coincidir com a idade
cronolgica, nem com as demais construes do processo de envelhecimento. E
mais ainda: entre os idosos de mesma idade pode haver muitas diferenas. Para
Magalhes (1989), a prpria medida cronolgica uma construo social, cujas
determinaes influem na produo histrica da velhice e do idoso, que os
diferenciam socialmente. Em distintas sociedades e em cada sociedade, em
momentos histricos diferentes, a velhice e o envelhecimento ganham
especificidades, papis e significados distintos em funo do meio ser rural ou
urbano, da classe social, do grupo profissional e de parentesco, da cultura, da
ideologia dominante, do poder econmico e poltico que influenciam o ciclo de vida e
o percurso de cada indivduo, do nascimento morte. A questo estrutural de
classes e a organizao de grupos tambm influenciam na caracterizao e
classificao desses grupos4.
O significado do termo idoso, geralmente atribudo uma idade de uma
pessoa considerada avanada sob o ponto de vista de uma classificao, tambm
pode variar. Do ponto de vista demogrfico, a populao idosa definida pela
Organizao Mundial de Sade OMS, como o grupo etrio de 65 anos ou mais de
idade. Devido s diferenas existentes entre os pases desenvolvidos e os pases
em desenvolvimento, em especial aquelas relacionadas ao contexto de
desigualdades sociais, econmicas, precrio acesso aos servios de sade, iseno
de uma poltica governamental que estabelea modificaes estruturais necessrias
4
Para um maior aprofundamento dessas caractersticas (que envolve a questo social dos idosos e a
relao com o Estado e com a Sociedade Civil), sugerimos o estudo A inveno da velhice, de
Dirceu Nogueira Magalhes, 1989.
26
s demandas do novo grupo etrio emergente, a OMS prope que, para pases em
desenvolvimento, o limite etrio seja de 60 anos ou mais de idade, prevalecendo o
mnimo de 65 anos para os pases desenvolvidos5. No Brasil, este marco foi fixado
em lei, acompanhando a definio da OMS. O artigo 1 do Estatuto do Idoso Lei n
10.741, de 2003 estabelece que pessoas com idade igual ou superior a 60
(sessenta) anos so consideradas idosas. Adotaremos esta referncia ao longo
deste trabalho.
1.1.3. Envelhecimento
Para Faleiros (2006: 6, 9), envelhecimento um processo complexo,

multidimensional e heterogneo, que envolve, indissociavelmente, vrias dimenses
da vida humana, tais como as dimenses biolgicas, culturais, psicolgicas,
econmicas e tambm sociais. Nesses termos, de uma forma geral, podemos
associar o envelhecimento ao ciclo de vida humano como um todo, no somente
para as pessoas idosas, o que ocorre em todas as sociedades e em qualquer
perodo histrico.
O envelhecimento no est restrito aos idosos: um processo que ocorre em
todos os grupos etrios, de diferentes maneiras e ritmos, e que pode produzir
agravos que limitem o exerccio pleno dos direitos inerentes pessoa humana.
Percebemos nas definies de Faleiros (idem) e Camarano (1999) que o termo
envelhecimento tambm pode ser utilizado em diversos contextos, da mesma forma
como os termos idoso e velho. um termo dinmico, multifacetado e complexo,
que indica um movimento contnuo. Ao adotarmos o conceito do dicionrio para
envelhecimento, veremos que definido como um substantivo abstrato que
designa o verbo envelhecer, denotando o ato ou o efeito de tornar-se velho.
Sob o ponto de vista demogrfico, segundo Camarano (idem), o
envelhecimento populacional est relacionado diretamente ao perodo de tempo em
5
Referncia citada em Nota Tcnica do IBGE para a Sntese dos Indicadores Sociais da Pesquisa
Nacional por Amostras de Domiclios de 2003, publicada em setembro de 2004, cujas informaes
tambm encontram-se disponveis para consulta no site da Organizao Pan-Americana de Sade
diversos artigos e publicaes que tratam sobre as questes do envelhecimento ativo e
saudvel:http://new.paho.org/bra/
27
que so mensuradas as taxas de crescimento da populao por grupos etrios

previamente definidos:
O envelhecimento populacional o resultado da manuteno por um

perodo de tempo razoavelmente longo de taxas de crescimento da
populao idosa superiores s da populao mais jovem. Isto se d
pela queda da fecundidade e da mortalidade nas idades avanadas.
Alm do envelhecimento da populao total, a proporo da
populao mais idosa, de 80 anos e mais, est aumentando
tambm, alterando a composio etria dentro do prprio grupo, ou
seja, a populao idosa tambm envelheceu.6
E exatamente a partir dessa dinmica que o termo traz em si mesmo, de

constante movimento, que o adotaremos nas anlises subsquentes. Abordaremos
algumas de suas mltiplas facetas e, de uma forma mais abrangente, como o
envelhecimento vem sendo adotado e projetado no contexto das polticas pblicas.
Tambm adotaremos idoso para nos referirmos pessoa com idade igual ou inferior
a 60 anos no Brasil. Nessa perspectiva, analisaremos as condies
socioeconmicas dos idosos no pas hoje e as projees demogrficas futuras do
envelhecimento populacional, tendo em vista as condies que propiciam o
desenvolvimento dos processos de envelhecimento.
1.2. Projees demogrficas do envelhecimento
No contexto internacional, o tema do envelhecimento ganhou destaque na

Assemblia das Naes Unidas realizada em 1982, na cidade de Viena, cuja reunio
contou com representantes de 124 pases, incluindo o Brasil. Como resultado das
discusses, as naes presentes pactuaram um Plano de Ao para o
Envelhecimento, contendo as seguintes metas: fortalecer a capacidade dos pases
para abordar de maneira efetiva o envelhecimento de sua populao e atender s
preocupaes e necessidades especiais das pessoas de mais idade, e fomentar
6
Trecho retirado, da matria intitulada Migraes invertem o sinal, de Jorge Luiz de Souza. 2007, da
Revista Desafios do Desenvolvimento. Disponvel em:
http://desafios2.ipea.gov.br/sites/000/17/edicoes/37/pdfs/rd37not03.pdf, Braslia, v. 4, n. 37, nov.
2007. Acesso em: 13 de outubro de 2010.
28
uma resposta internacional adequada aos problemas do envelhecimento com

medidas para o estabelecimento da nova ordem econmica internacional e o
aumento das atividades internacionais de cooperao tcnica, em particular entre os
prprios pases em desenvolvimento 7. Este Plano cumpriu a funo de sensibilizar
governantes para a formulao e implementao de polticas pblicas voltadas aos
idosos, elaboradas tambm de forma participativa pelos prprios idosos.
Em 2002, vinte anos depois da Assemblia em Viena, um novo Plano de
Ao Internacional para o Envelhecimento foi pactuado em Madri, na II Assemblia
Mundial sobre o Envelhecimento. Considerando as projees demogrficas de
envelhecimento vertiginoso da populao mundial, desta vez, o Plano foi construdo
com aes a serem cumpridas pelos pases membros a fim de promoverem o
envelhecimento ativo e saudvel8. Desde ento, o tema estaria na agenda dos
governos como uma meta a ser perseguida, em maior ou menor grau.
Alguns autores classificam as mudanas demogrficas do ltimo sculo
ocorridas em quase todo o mundo em duas fases: primeira e segunda transies
demogrficas. A primeira estaria relacionada reduo de nveis de mortalidade e
fecundidade9. J a segunda transio demogrfica diz respeito s mudanas na
configurao dos arranjos familiares e no padro de nupcialidade em curso. Estas
esto diretamente relacionadas dissociao entre sexualidade e reproduo, sob
forte influncia da disseminao de mtodos hormonais de contracepo,
revoluo sexual que desligou a sexualidade do casamento e aos novos papis
sociais desempenhados pelas mulheres na famlia e na sociedade (CAMARANO;
MELLO; KANSO, 2009).
Para compreender o processo de envelhecimento no Brasil a partir das
transies demogrficas, utilizaremos de dados secundrios divulgados por
pesquisas que abordam elementos e fatores caractersticos da populao em geral
que, ao longo dos anos, permitem inferir tendncias e prever comportamentos.
7
Plano de Ao Internacional de Viena para o Envelhecimento, ONU, 1982, disponvel em
http://www.un.org/ageing/vienna_intlplanofaction.html
8
O conceito de envelhecimento ativo e saudvel foi definido na Assemblia Geral das Naes Unidas
em Viena, em 2002, como sendo o desenvolvimento pessoal e a garantia das condies de vida, da
proteo social, da sade, dos servios e de um ambiente propcio e favorvel para as populaes.
9
Para localizar bibliografia sobre o assunto, vide tese de doutorado de Camarano, intitulada
Transio da fecundidade no Brasil no sculo XX: um estudo comparativo de trs regies (1996); e
Cleland e Wilson, Demandtheoriesofthefertilitytransition. PopulationStudies, 41 (1987).
29
Tratam-se dos seguintes indicadores gerais da populao: distribuio da populao

residente por faixa etria, fecundidade e uso de recursos anticoncepcionais,
esperana de vida ao nascer e mortalidade, proporo de domiclios com um nico
morador. Pretendemos, assim, mostrar como o pas vem envelhecendo e quais as
implicaes para as polticas pblicas de proteo social das pessoas idosas mais
idosas e de suas famlias.
1.2.1. Distribuio da populao residente por faixa etria
A associao existente entre crescimento da populao idosa e aumento da

longevidade tem sido uma tendncia cada vez mais recorrente em todo o mundo,
em todas as classes sociais. Em estudo realizado em 2004, a Comisso Econmica
para Amrica Latina Cepal apontou para o aceleramento gradual da taxa de
crescimento da populao da Amrica Latina maior de 60 anos. As projees
mostraram que, entre os anos de 2000 e 2025, o nmero de pessoas com 60 anos
ou mais na regio poder passar de 40 milhes para 96 milhes. Entre 2025 e 2050,
a expectativa de que haja o ingresso de mais 85 milhes de pessoas nessa faixa
etria. O percentual de idosos10 em relao populao latino-americana, no ano
2000, representava 7,9%. Em 2025, essa proporo poder ser de 14% e em 2050,
de 22,6% (BATISTA et al, 2008, pp. 14-15).
Desde o final da dcada de 1960, o Brasil tambm vem experimentando
significativas alteraes da faixa etria de sua populao devido ao aumento da
expectativa de vida ao nascer e ao declnio da taxa de fecundidade. Segundo Veras
(1994), foram fatores relevantes para essas mudanas os avanos da medicina,
melhorias das condies sanitrias, os programas de esterilizao em massa nas
regies carentes e s altas taxas de mortalidade da populao jovem, dentre outros.
O Censo Demogrfico Brasileiro de 1940 mostrou que a populao idosa, no pas,
era composta por cerca de 1,6 milhes de pessoas (Tabela 1), representando 4% da
populao geral. Quarenta anos mais tarde, o nmero de pessoas com idade igual
10
Para efeito de classificao, adotaremos o critrio de idade na caracterizao de pessoas idosas,
conforme estabelece o Estatuto do Idoso (Lei n 10.741/2005), no art. 1. So consideradas pessoas
idosas aquelas com idade igual ou superior a 60 anos.
30
ou superior a 60 anos passava de sete milhes, o equivalente a 6% da populao.

No ano 2000, o nmero de idosos j havia passado dos 14,5 milhes,
representando, aproximadamente, 9% da populao.
Tabela 1: Proporo de idosos em relao populao geral, entre 1940 e

2040, no Brasil.
1940 1980 2000 2010 2020 2040
Populao idosa 1.668.445 7.223.781 14.536.029 20.590.599 29.045.488 55.555.895
Populao geral 41.165.289 119.002.706 169.799.170 190.755.799 203.464.004 206.953.455
Percentual de idosos em relao 4% 6% 9% 11% 14% 27%
populao geral
Fonte: Ipea, 2009 - Camarano et al (2005), com modificaes a partir do resultado preliminar do Censo 2010/IBGE.Elaborao:
prpria.
Segundo o Censo Demogrfico de 2010, divulgado pelo Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatstica IBGE, a populao brasileira era de 190.755.799 pessoas.
Os dados gerais do Censo apontam para o percentual de 11% da populao
formada por pessoas idosas, ou seja, cerca de 20.590.599 pessoas com idade igual
ou superior a 60 anos. Destas, 9.156 mil eram homens, representando 44,47% da
populao idosa,e 12.434mil, mulheres, totalizando 55,53%. A relao que hoje de
praticamente uma pessoa idosa para cada 9 pessoas no idosas tende a diminuir:
em 30 anos, a proporo poder ser de um idoso para cada 3 brasileiros no-idosos
em 2040.
Tabela 2: Populao idosa total e projetada, entre 1940 e 2040, no Brasil (total e
percentual).
Idade 1940 1980 2000 2010 2020 2040
60-64 687.827 41% 2.448.218 34% 4.600.929 32% 6.509.119 32% 9.060.915 31% 13.914.645 25%
65-69 384.473 23% 2.031.110 28% 3.581.106 25% 4.840.810 24% 6.981.475 24% 11.188.998 20%
70-74 282.416 17% 1.317.997 18% 2.742.302 19% 3.741.637 18% 5.088.124 18% 9.547.418 17%
75-79 143.069 9% 833.322 12% 1.779.587 12% 2.563.448 12% 3.386.556 12% 7.839.790 14%
80 + 170.660 10% 593.134 8% 1.832.105 13% 2.935.585 14% 4.528.417 16% 13.065.043 24%
Total 1.668.445 100% 7.223.781 100 14.536.029 100 20.590.599 100 29.045.488 100 55.555.895 100
de % % % % %
Idosos
Fonte: Ipea, 2009 Camarano et al (2005). Elaborao: Disoc/Ipea (com adaptaes e atualizaes a partir do resultado
preliminar do Censo 2010).
Quando analisamos as caractersticas da populao idosa, verificamos

distines por grupos de idades, significativas para a compreenso do perfil dessa
populao. Em 1940, havia cerca de 170 mil pessoas com idade igual ou superior a
31
80 anos, correspondente a 0,4% do nmero total de habitantes (conforme

apresentado na Tabela 1) e 10% do grupo de pessoas idosas (vide Tabela 2). At a
dcada de 1970, o crescimento da populao para ambos os grupos etrios
apresentados mantinha-se relativamente constante. J em 1980, observa-se um
aumento percentual do grupo de pessoas idosas, acompanhado por uma reduo do
percentual de pessoas entre 0 e 14 na populao, tendncia que vem se
reproduzindo nos anos seguintes.
Quanto ao nmero de pessoas com mais de 80 anos, no ano 2000, havia 1,8
milhes, cerca de 1% da populao total (conforme Tabela 1) e 13% do grupo de
idosos (Tabela 2). Verifica-se que, nos anos analisados, entre 1940 e 1980 o grupo
de pessoas com idade entre 60 e 70 anos representavam mais de 60% de toda a
populao idosa. Essa tendncia se inverter a partir de 2040, onde os grupos com
idade superior a 70 anos passaro a ser a maioria no segmento da populao idosa,
segundo as projees atuais. Isso deve-se ao crescimento da expectativa de vida da
populao idosa e daquela populao considerada muito idosa, isto , com 80
anos ou mais, dentre outros fatores. Estima-se que em 2040, o nmero de pessoas
nessa faixa etria chegar a quase 13 milhes, compondo 6,3% da populao total
brasileira (BATISTA et al, 2009a).
O Brasil vem experimentando, ao longo dos anos, uma tendncia de
crescimento da populao dos grupos etrios mais elevados, acompanhada pela
reduo dos grupos de idade mais jovens em todos os anos observados. Embora a
maior parcela da populao brasileira esteja localizada no grupo formado por
pessoas com idade entre 0 e 24 anos, medida que os anos se passam, a
proporo pessoas nessa faixa etria tende a diminuir, sendo compensada no grupo
subseqente (Grfico 1).
32
Grfico 1: Distribuio da populao residente segundo grupos de idade. Brasil: 2004-2009
50
45
40
35
2004
30 2005
Percentual
2006
25
2007
20 2008
2009
15
10
0
0 a 24 anos 25 a 39 anos 40 a 59 anos 60 anos ou mais
Grupos de idade
Fonte: IBGE/PNAD 2004-2009. Elaborao: IBGE/Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Trabalho e Rendimento.
Ao desmembrarmos o crescimento da populao em geral por faixa etria,

verificaremos que o grupo de populao com idade igual ou superior a 60 anos
apresenta o maior crescimento proporcional, em comparao com os demais. Em
1940, o primeiro censo demogrfico brasileiro identificou que 42,5% da populao
tinha entre 0 e 14 anos de idade, e que apenas 10% deste valor, ou seja, cerca de
4% de toda a populao, era formada por pessoas idosas. Embora em termos
absolutos o nmero de crianas ainda permanea maior do que o grupo de idosos
em 2008, essa proporo reduziu significativamente. Hoje, como mostra o grfico 2,
para cada 2 crianas ou adolescentes, h 1 idoso no Brasil.
33
Grfico 2: Proporo dos grupos etrios de 0 a 14 anos e de 60 anos ou mais

no total da populao. Brasil: 1940-2008.
50,0
42,5 41,7 42,6 42,0
45,0
38,2
40,0 34,5
35,0 29,6
30,0
Percentual
24,7
25,0
20,0
15,0 11,1
8,0 8,6
10,0 4,5 4,7 5,1 6,1
4,0
5,0
0,0
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2008
Ano
De 0 a 14 anos 60 anos ou mais

Fontes: Censos de 1940 a 2000, PNAD 2008. Elaborao: IBGE (com adaptaes).
possvel, assim, verificar no grfico 2 que a populao brasileira vem

envelhecendo e, ao longo dos anos, ampliando as faixas dos grupos populacionais
mais longevos da pirmide etria. Estimativas da PNAD 2009 indicam que em 2050
haver no Brasil uma criana para cada um idoso, onde cada um destes segmentos
ocupar 18% da populao geral. So considerados como fatores determinantes
para esse comportamento a reduo da taxa de fecundidade e a melhoria das
condies de vida e de sade dos mais idosos, dentre outros.
1.2.2. Fecundidade e uso de recursos anticoncepcionais
A reduo da taxa de fecundidade tambm um fator determinante para as

projees de envelhecimento da populao. A reduo gradual de nmero de filhos
ao longo dos anos demonstra uma mudana de comportamento da populao em
34
geral. De 5,8 filhos, em 1970, o nmero reduz em quase trs vezes em trinta e oito
anos, atingindo em 2008 o nmero de 1,89 filhos por mulher em idade frtil, valor
este abaixo do necessrio para a reposio, como veremos adiante.
Grfico 3: Evoluo da Taxa de Fecundidade por mulher entre 15 e 49 anos. Brasil: 1970-2009.
5,8
6
5 4,4
N. de
2,9
3 2,4
2,13 2,06 1,99 1,95 1,89 1,94
2
1970* 1980* 1991* 2000* 2004** 2005** 2006** 2007** 2008** 2009**
Anos
Fontes: (*) Censo IBGE; (**) PNAD/IBGE. Elaborao prpria.
A taxa brasileira comparvel aos pases mais desenvolvidos do mundo: na

Alemanha, a taxa de fecundidade atinge 1,32 filhos por mulher em idade frtil; na
Itlia, 1,38; na Espanha, 1,43; no Reino Unido e na Frana, 1,89, a mesma do Brasil
em 200811. Como pode ser observado no Grfico 3, a taxa de fecundidade brasileira
vem decrescendo desde o primeiro ano observado (1970), indicando uma reduo
do nmero de filhos por mulher em todos os anos, com exceo do ano de 2009,
que subiu de 1,89 em 2008 para 1,94 em 2009. Eduardo Nunes, presidente do
IBGE, afirmou ao jornal O Estado de So Paulo em 9 de setembro de 2010, que a
variao obtida naquele ano para a taxa mdia de fecundidade brasileira, ao ser
observada na srie histrica brasileira foi muito pequena, insuficiente para indicar
mudana de tendncia. Segundo Nunes, possvel obter o registro de uma taxa
mdia de 1,9 filhos por mulher, uma taxa constante, se considerada apenas a
primeira casa decimal. Isso demonstra que o Brasil vem caminhando para um perfil
europeu de populao, com maior peso de pessoas mais velhas. A diferena que,
na Europa, esse processo vem ocorrendo ao longo de um sculo, enquanto no
11
Dados demogrficos para 2005/2010, disponveis em: http://esa.un.org/unpd/wpp2008/index.htm
Acesso em 15 de setembro de 2010.
35
Brasil aconteceu em ritmo mais acelerado a partir da segunda metade do sculo

passado, mais precisamente da dcada de 1970 para os dias atuais12.
Ao compararmos os resultados obtidos pela Pesquisa Nacional de
Demografia e Sade (PNDS) realizada em 1996 e 2006, podemos verificar um
aumento percentual das variveis relacionadas reduo da fecundidade e do uso
de recursos anticoncepcionais. possvel inferir que taxa de fecundidade
inversamente proporcional proporo do uso de recursos contraceptivos.
Grfico 4:Percentual da populao entre 15 e 49 anos que se utiliza de recursos/mtodos

contraceptivos. Brasil: 1996, 2006.
100%
87,20%
90%
80%
73,10%
70%
60% 1996
50% 2006
40%
27,30%
30%
22,10% 21,80%
20% 15,80%
12,90%
10%
4,30% 3,30%
1,60%
0%
Usa algum mtodo Usa plula Usa preservativo Mulher esterilizada Homem esterilizado
contraceptivo anticoncepcional masculino
Recurso/mtodoanticoncepcional
Fonte: PNDS, 1996 e 2006. Elaborao: prpria.
Verifica-se um aumento do uso de algum mtodo contraceptivo entre 1996 e

2006, que inclui o crescimento do uso de plula anticoncepcional e o uso de
preservativo masculino. Embora tenha ocorrido uma reduo do percentual de
mulheres esterilizadas, foi significativo o aumento do percentual de homens que se
submeteram ao procedimento de vasectomia, indicando que as polticas de sade
tem tido uma importante contribuio na composio familiar.
12
A reportagem realizada pelo jornal O Estado de So Paulo poder ser acessada pelo link
http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100909/not_imp607091,0.php. Acesso em: 15 de
setembro de 2010.
36
Os mtodos contraceptivos tm produzido um importante impacto na

composio das famlias, dentre outros fatores sociais e culturais que dinamizam os
papis desempenhados por seus membros no domiclio. Ao lado da opo pela
reduo gradual do nmero de filhos nas famlias brasileiras ao longo dos anos, h
que se considerar que os recursos e inovaes tecnolgicas, em particular os
recursos desenvolvidos pela rea da sade, vem prolongando a vida das pessoas
com condies satisfatrias de bem-estar. Isso explica, em parte, a tendncia de
envelhecimento da populao nos grupos etrios de idade mais avanada,
importante para nortear polticas pblicas voltadas s pessoas idosas.
1.2.3. Esperana de vida e reduo da mortalidade
Um indicador importante para se compreender o envelhecimento da

populao a esperana de vida ao nascer. Por meio deste, possvel traar uma
expectativa mdia de quantos anos um brasileiro poder viver. A tabela abaixo
demonstra a evoluo da esperana de vida ao nascer para o Brasil e grandes
regies. Os dados expressam o nmero mdio de anos que se esperaria que um
recm-nascido vivesse, diretamente influenciado pela melhoria das condies de
vida e de sade da populao ao longo dos anos.
37
Grfico 5: Evoluo da esperana de vida ao nascer. Brasil e Grandes Regies: 1950-2007
80,0
75,0
70,0
Mdia de anos
65,0
60,0
55,0
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
1950 1960 1970 1980 1991 2000 2007
Brasil 43,3 48,0 52,7 62,6 66,9 70,4 72,5
Norte 44,3 52,6 54,1 60,7 66,9 69,5 71,6
Nordeste 35,9 40,0 43,3 58,2 62,8 67,2 69,7
Sudeste 48,0 53,1 57,4 64,8 68,8 72,0 74,1
Sul 52,7 57,5 60,0 66,0 70,4 72,7 74,7
Centro-Oeste 50,3 52,9 57,6 62,8 68,6 71,8 73,7
Ano
Fonte: IBGE/DPE/COPIS/GEADD/DEMOG, 2010. Elaborao: prpria.
possvel verificar um aumento exponencial da esperana de vida ao nascer

em todas as regies, em todos os anos observados. O ano 2000 marcou este
indicador, ao identificar a possibilidade de se viver, em mdia, mais de 70 anos. As
diferenas regionais se reproduzem a cada aferio, onde a Regio Sul apresenta
as idades mdias mais altas, em detrimento dos nmeros observados para a Regio
Nordeste, com todos os menores valores absolutos. Todavia, para esta regio, a
esperana de vida ao nascer praticamente dobrou em 57 anos, indicando um
aumento relativo importante dentro do grupo analisado.
A esperana de vida ao nascer determinada pela reduo dos ndices de
mortalidade. As perspectivas para um futuro prximo apontam para a continuao
da reduo da mortalidade em todas as idades, acompanhada pelo crescimento de
taxas elevadas do contingente de idosos com maior longevidade.
possvel identificar que as mulheres vivem mais do que os homens. Na
Amrica Latina, essa diferena d s mulheres, em mdia, trs anos de vida a mais
do que os homens. No Brasil, o Censo Demogrfico de 2000 mostrou que essa
diferena de oito anos em mdia a mais do que os homens, que se verifica com
maior projeo na faixa etria acima dos 60 anos. Estudos revelam que tal diferena
influenciada por fatores culturais e sociais ao longo da vida. Santos (2003 apud
38
DUARTE et al, 2010:128) constatou a partir do Estudo Sabe 13 que, embora o sexo
masculino tenha menor esperana de vida, a proporo dos anos a serem vividos
sem incapacidade maior do que o sexo feminino.
No caso brasileiro, o reconhecimento das disparidades entre homens e
mulheres motivou o estabelecimento de uma Poltica Nacional de Ateno Integral
Sade do Homem, sob coordenao do Ministrio da Sade. H o entendimento de
que, em geral, os homens so mais vulnerveis s doenas, sobretudo s
enfermidades graves e crnicas, causando a morte mais precocemente do que as
mulheres14. Alm deste fator, a procura tardia por servios de ateno primria em
sade pelos homens agravam a sua morbidade e reduzem as alternativas de
tratamento, incidindo ainda em maior custo para o Sistema nico de Sade SUS
na busca por servios de ateno ambulatorial e hospitalar de mdia e alta
complexidade15.
Especialistas preocupam-se em saber no apenas quanto mais tempo vivero
as pessoas, mas em que condies de sade e de autonomia; se sero capazes de
continuarem participando das atividades econmicas; dentre outros. Preocupa ainda
a questo da mulher que, em sendo a maioria da populao idosa, so elas que
durante a vida enfrentam maiores dificuldades para se inserirem no mercado de
trabalho e, consequentemente, nos sistemas de proteo social, dada a
intermitncia de sua participao decorrente, em grande medida, de sua funo de
cuidadora e dos problemas de desigualdade e segregao ocupacional existentes
(CAMARANO & PASINATO, TD 1292, 2007).
Todos esses fatores so relevantes para a organizao da oferta de servios
que levem em considerao as necessidades especficas da populao. Entretanto,
no devem ser os nicos: h ainda outros fatores que exigem maior investigao,
como a questo da dependncia, especialmente quando relacionada ao
13
O Estudo Sabe foi desenvolvido em 2000 pelo Departamento de Epidemiologia da Faculdade de
Sade Pblica da Universidade de So Paulo, sob orientao da Organizao Pan-Americana de
Sade.
14
Segundo consta na introduo do documento publicado pelo Ministrio da Sade que deu origem
Poltica Nacional de Ateno Integral Sade do Homem, as referncias que indicam haver maior
vulnerabilidade a doenas em homens esto em estudos comparativos divulgados por: Nardietall,
2007; Courtenay, 2007; IDB, 2006 Laurenti et all, 2005; Luck et all, 2000.
15
Para maiores informaes sobre esse processo tardio, vide Figueiredo, 2005; Pinheiro etall, 2002,
citado na Poltica Nacional de Ateno Integral Sade do Homem, do Ministrio da Sade.
39
envelhecimento. No contexto do progressivo envelhecimento, a limitao na

autonomia e a demanda por cuidados de longa durao se impem como um
importante tema ao debate social. o que trataremos a seguir.
1.3. Envelhecimento e Dependncia
Com o progressivo envelhecimento da populao, novos desafios so postos

s sociedades e s polticas pblicas. Torna-se preocupante o envelhecimento da
populao mais idosa, ou seja, daquelas pessoas com idades mais avanadas, em
virtude das fragilidades que afetam diretamente seu bem-estar e autonomia.
preciso reconhecer que o envelhecimento em si no traz implicaes somente para
quem envelhece. O envelhecimento impacta necessariamente a famlia e a
sociedade, especialmente quando vem acompanhado por quadros de morbidade
que levam reduo da capacidade de viver a vida de forma independente e
autnoma.
Independncia e autonomia so conceitos distintos, geralmente relacionados
ao debate do envelhecimento. Independncia pode ser compreendida como a
capacidade funcional para a sobrevivncia do indivduo sem que requeira ajuda para
o autocuidado e para o manejo instrumental da vida; ou seja, a capacidade de
realizar atividades bsicas do cotidiano tais como alimentar-se, fazer a higiene
pessoal, locomover-se at o banheiro, tomar banho, vestir-se, etc. e atividades
instrumentais da vida diria como fazer compras, pagar contas, utilizar meios de
transporte, cozinhar, cuidar da prpria sade, manter sua prpria segurana, etc.
de forma independente. Autonomia, por sua vez, significa o exerccio do
autogoverno, da auto-regulao, da capacidade de fazer escolhas livremente, da
valorizao da individualidade, da privacidade, da liberdade individual, da
independncia moral. Para S (s/a), autonomia refere-se liberdade de experenciar
os eventos de vida com harmonia com os prprios sentimentos e necessidades16.
16
Artigo de Elisandra Vilella G. S, intitulado Mente na Terceira Idade: informaes sobre o
funcionamento da mente na terceira idade e gerontologia. Disponvel em:
http:www2.uol.com.br/vyaestelar/autonomia_funcional_velhice.htm. Acesso em 20 de julho de 2011.
40
Antes mesmo de aprofundarmos nas questes afetas s provises de

polticas pblicas para este segmento da populao, preciso compreender os
fatores biopsicossociais que ao longo do tempo vem ganhando maior projeo nas
sociedades, as quais so paulatinamente materializadas em direitos e deveres de
cidadania. Assim, a fim de dar continuidade investigao terica sobre as questes
afetas ao envelhecimento, necessrio analisar a sua relao com a dependncia.
Para isso, propomos abordar nesta sesso alguns conceitos e recortes tcnicos e
conceitual afetos questo da dependncia, que incidem diretamente na formulao
e implementao de polticas voltadas garantia do bem-estar de idosos e de suas
famlias.
Em seguida, trataremos da crescente demanda sobre as polticas pblicas
voltadas os idosos, fruto no apenas do progressivo envelhecimento, mas tambm
das mudanas observadas nos arranjos familiares. So demandas para os sistemas
de proteo social para idosos que paulatinamente perdem sua autonomia e
reduzem seu bem-estar a partir do desenvolvimento de quadros de dependncia
funcional, com nfase nos servios de cuidados de longa durao 17, de apoio para a
realizao de atividades cotidianas (JACCOUD, 2010).
1.3.1. A dependncia como um problema biopsicossocial
Nos dias atuais, considerando o contexto do envelhecimento da populao

brasileira, como ocorre com os demais pases do mundo, a maior preocupao no
necessariamente com o aumento da expectativa de vida, mas como envelhecer a
populao idosa (com mais de 60 anos) e a mais idosa (com idade igual ou
superior a 80 anos). preciso diferenciar o envelhecimento ativo e saudvel do
envelhecimento com dependncia. Para Berzins (2008),
envelhecer no problema. O envelhecimento deve ser entendido

como triunfo e uma grande conquista da humanidade (...)
17
Dentre as definies existentes para cuidados de longa durao, h uma que diz que o apoio
material, instrumental e emocional, formal ou informal oferecido por um longo perodo de tempo s
pessoas que o necessitam (UM-DESA, 2008, apud LLOYD-SHERLOCK, 2010; apud CAMARANO &
MELLO, 2010: 15). O termo derivou da expresso original inglesa longtermcare, e
convencionalmente utilizado para referir-se aos cuidados ofertados populao idosa.
41
Precisamos juntar esforos coletivos para que as pessoas que

alcanaram mais anos nas suas vidas possam viver em condies de
dignidade, respeito e solidariedade (p. 31).
O conceito de dependncia geralmente utilizado de duas maneiras. A

primeira delas, em uma perspectiva mais ampla, diz respeito perda da capacidade
funcional e de gerar renda. Entretanto, quando associado ao debate sobre os
cuidados de longa durao, o conceito restrito perda gradativa da capacidade
fsica e cognitiva devido idade. A dependncia pode ser incapacitante ou no, bem
como gradual, definitiva ou reversvel (CAMARANO & MELLO, 2010: 23).
Para Duarte et al (2010), o fator cultural tem forte influncia na condio da
dependncia entre idosos, podendo promover o desenvolvimento de atitudes
negativas em relao velhice. Dependncia pode ser definida como um estado
em que a pessoa incapaz de existir de maneira satisfatria sem a ajuda de outra.
As dependncias observadas nos idosos resultam tanto das alteraes biolgicas
quanto das mudanas nas exigncias sociais e, frequentemente, as ltimas parecem
determinar as primeiras (idem: 127).
Mas consenso que os indivduos, ao terem seus anos de vida prolongados,
tero maiores probabilidades de serem acometidos por quadros mrbidos
causadores de perda de independncia e/ou de autonomia, em virtude da maior
exposio a doenas e agravos crnicos (KARSCH, 2003; CAMARANO & MELLO,
2010; JACCOUD, 2010). Com o fomento de novas tecnologias, j possvel prever,
diagnosticar, tratar doenas e melhorar a qualidade de vida das pessoas,
possibilitando com que sejam prevenidas ou retardadas doenas degenerativas,
causadoras de perdas de independncia e/ou de autonomia, e prolongando os anos
de vida. Entretanto, em que pese tais avanos, observa-se o progressivo aumento
da populao que demanda cuidados. De acordo com Jacobzone (1999 apud
CAMARANO & MELLO, 2010:14), a partir de dados disponveis para os pases-
membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
os indivduos vivem em mdia entre dois e quatro anos dependentes de cuidados
mais intensivos no final de suas vidas.
No podemos afirmar que envelhecimento sinnimo de dependncia,
contudo especialistas afirmam que o avano das idades tende a acarretar
progressivas limitaes das capacidades funcionais bsicas, aumentando a
probabilidade do desenvolvimento de quadros de dependncia funcional
42
(JACCOUD, 2010; NERI, 2006). Assim, a pessoa idosa considerada como

dependente funcional seria aquela que perdeu certo grau de autonomia para
desenvolver atividades do seu cotidiano.
A questo da dependncia funcional e, com ela, a demanda por proviso de
cuidados de longa durao, em si j seria um problema para as polticas pblicas.
Isso pode ser exemplificado a partir do estudo realizado na cidade de So Paulo,
ainda em 1986, que identificou que as pessoas com idade igual ou superior a 80
anos mostravam-se duas vezes mais dependentes do que aquelas entre 60 e 80
anos (RAMOS, 1987 apud KARSCH, 2003).
A reduo das condies fsicas ou biolgicas dos idosos acarreta limitaes
funcionais para desenvolver de forma independente e autnoma atividades da vida
diria, como alimentar-se, vestir-se, banhar-se, locomover-se, etc. Importa ainda
conhecer em que condies esses indivduos se encontram, se dispem de redes
primrias de apoio para lhes prestarem suportes ao desenvolvimento de tais
atividades. Outras transformaes sociais de magnitude tornam esse processo mais
complexo, conforme se observa a partir das profundas mudanas que vem
ocorrendo no mbito familiar. A maior participao das mulheres no mercado de
trabalho e as alteraes na composio e dinmica dos ncleos e arranjos familiares
tem levado reduo da oferta tradicional desses cuidados, instigando a
participao de outras esferas sociais no atendimento a estas necessidades
(JACCOUD, 2010: 232). o que trataremos no prximo tpico.
1.3.2. A dependncia como um problema para as famlias
As relaes familiares so tradicionalmente marcadas pela oferta de ajuda,

proteo e cuidado. Costumes, valores, educao e situao econmica interagem
com a idade e o gnero das pessoas que cuidam e das que so cuidadas e, alm
disso, respondem pelo desejo voluntrio e pela aceitabilidade do papel e dos
desempenhos associados ao cuidar, ajudar e proteger (NERI, 2006: 135-136).
No contexto da dependncia funcional em idosos, ocorre uma inverso de
papis, cabendo s geraes mais jovens responder por seus pais que, no passado,
lhes proporcionaram segurana e cuidado. O quadro pode ser agravado se o idoso
43
for acometido por um quadro de dependncia grave, ou se estiver inserido num

contexto de pobreza, de dificuldade de acesso a servios de sade especializados
ou de problemas de relacionamentos na histria familiar. Seja por demandas
previsveis ou imprevisveis, todas as demandas associadas aos cuidados em
situao de dependncia funcional geram nus fsico, psicolgico e social aos
cuidadores. Em geral, so desafios que recaem sobre um nico membro da famlia,
o cuidador primrio, que tem que se dividir entre as responsabilidades profissionais,
conjugais, sociais e familiares. A ajuda de outros membros da famlia pode ocorrer,
mas raramente de maneira contnua e com relao a tarefas bsicas e cotidianas
(STOLLER e EARL, 1983; SILLIMAN e STERNBERG, 1988 apud NERI, 2006).
O conceito de famlia muitas vezes compreendido como
um sistema dinmico em interao dialgica que visa ajudar a

pessoa a desenvolver uma presena afetiva, responsvel e livre no
mundo. uma criao do ser humano que d uma resposta ao
desejo de ter um grupo de pessoas que atue sobre interesses
comuns e com um desenvolvimento afetivo, em que os afetos sejam
recprocos, para obter solues para os problemas do ciclo vital.
uma organizao defensiva diante dos embates da vida de cada
pessoa e do conjunto familiar como um todo amenizando os
impactos das crises. Esse sistema corresponde a uma rede de
relaes de parentesco cujo funcionamento depende da forma como
essas relaes se organizam (PINTOS, 1997; DUARTE, 2001 apud
CAMARANO et al, 2010, p. 129).
A prpria legislao brasileira incorporou o papel construdo socialmente de

cuidado primrio desempenhado pela famlia face aos idosos. O art. 3 do Estatuto
do Idoso (Lei 10.741/2003) estabelece como obrigao da famlia, da comunidade,
da sociedade e do Poder Pblico assegurar ao idoso, com absoluta prioridade, a
efetivao do direito vida, sade, alimentao, educao, cultura, ao
esporte, ao lazer, ao trabalho, cidadania, liberdade, dignidade, ao respeito e
convivncia familiar e comunitria. O pargrafo nico do mesmo artigo lista uma
relao de aes que garantem a prioridade enfatizada no caput, dentre as quais
ressaltam-se os incisos V e VIII:
V priorizao do atendimento do idoso por sua prpria famlia, em

detrimento do atendimento asilar, exceto dos que no a possuam ou
caream de condies de manuteno da prpria sobrevivncia;
(...)
VIII garantia de acesso rede de servios de sade e de
assistncia social locais.
44
O prprio Estatuto obriga a prioridade do atendimento em mbito familiar,

admitindo-se, excepcionalmente, a busca por outras modalidades de residncias
que ofertem condies de manuteno da prpria sobrevivncia a idosos que no
possuam famlia ou que necessitam de tal atendimento em mbito no-domiciliar. E,
de fato, a maioria dos idosos concentra-se nas suas residncias ou nas residncias
de parentes. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios, de 2008,
mostram que 86,24% dos idosos residem com seus familiares, ou seja, de cada 5
idosos, 4 permanecem com suas famlias.
Tabela 3: Percentual da populao idosa (60 anos ou +) e famlias com idosos.

Brasil, 2008.
Categorias Total
Idosos vivendo ss 13,76
Idosos em famlia 86,24
Total 100,00
Famlias com idosos 26,01

Famlias sem idosos 73,99
Total 100,00
Fonte: Microdados da Pnad 2008 (IBGE). Elaborao:Disoc/Ipea.
Uma pesquisa realizada na cidade de So Paulo18, entre 1992 e 1997, cujo

objetivo era de identificar o perfil do principal cuidador de pessoas com mais de 50
anos que apresentavam alguma limitao para desenvolver atividades de vida diria
em virtude de terem sido acometidas de acidente vascular cerebral (AVC), mostrou
que, em 98% dos domiclios pesquisados, o cuidador era algum da famlia. Cerca
de 92,9% eram do sexo feminino, onde 44,1% eram representados por esposas e
31,3%, por filhas.
18
Para maiores informaes acerca do perfil do cuidador e da pesquisa realizada na cidade de So
Paulo, ver Cuidadores familiares de idosos: parceiros da equipe de sade, de rsula Karsch.
Disponvel da Revista Servio Social & Sociedade. So Paulo, v. 75, Ano XXIV, Edio Especial, set.
2003.
45
Outra pesquisa tambm realizada no municpio de So Paulo, em 2000 e

2006, procurou verificar como estavam sendo cuidadas as pessoas idosas mais
fragilizadas. Em uma anlise sobre os resultados do Estudo Sabe 19 (Sade, Bem-
Estar e Envelhecimento), Duarte et al (2010) identificaram que, por mais que as
famlias cuidem dos idosos dependentes, esse cuidado parece estar aqum das
necessidades reais apresentadas por eles. A questo econmica aparece como um
dos fatores determinantes da limitao da capacidade de cuidar, pelas famlias.
Embora as famlias sejam as principais cuidadoras, preciso atentar-se para
as transformaes ocorridas no prprio modelo de famlia. Alm da reduo do
tamanho das famlias, o modelo nuclear tradicional (pais e filhos), denominado
familista, est sendo substitudo em parte por novos padres de relacionamento
entre sexos, caracterizados pela heterogeneidade de arranjos, a exemplo das
famlias uniparentais e de casais homossexuais.
H quem defenda que as mudanas de composio de dinmica familiares
levam a um modelo desfamiliarizador, que sinaliza, na sua perspectiva, o
desaparecimento gradual da famlia como instituio social 20. Contudo, outra
vertente de pesquisadores defende que esta prtica desfamiliadora no est em
expanso nem seria vivel atualmente. Alguns autores propem classificaes e
definies de modelos para compreender como so organizados os arranjos
familiares. Almers (apud SANTOS, 2008:104-105) apresentada uma classificao a
partir de trs arranjos familiares, no qual no terceiro tipo, de co-responsabilidade
das esferas provedoras, tambm conhecido como famlia de dupla carreira,
possvel identificar tendncias atuais:
a) famlia tradicional: aquela na qual o homem provedor das

necessidades do ncleo familiar e a mulher a dona de casa,
19
O Estudo Sabe foi desenvolvido pelo Departamento de Epidemiologia da Faculdade de Sade
Pblica da Universidade de So Paulo, sob orientao da Organizao Pan-Americana de Sade. A
metodologia adotada em 2000 foi de entrevistas em domiclio de uma amostra probabilstica de 2.143
pessoas com idade igual ou superior a 60 anos. Em 2006, as mesmas pessoas foram procuradas,
das quais 1.115 foram localizadas e entrevistadas (aproximadamente 52%). Os demais ficaram de
fora do levantamento pelos seguintes motivos: cerca de 30,3% foram a bito; 2,4% mudaram-se para
outros municpios; 0,5% foram institucionalizados; 6,5% no localizados; e, 8,3% recusaram
participao na pesquisa.
20
Para aprofundar no estudo do modelo desfamiliarizador ligado suposta crise da famlia,
sugerimos consultar A crise da famlia e o futuro das relaes entre os sexo, de Cerroniet. al., 1971,
editada pelo Instituto Gramsci, e Da velha nova famlia, com artigos de Bebel, Heller, Trotsky e
Kollontai (1980), citadas por Santos, 2008.
46
ocupando-se inteiramente das tarefas domsticas e do cuidado dos

filhos;
b) famlia semi-tradicional: o homem e a mulher esto inseridos no
mercado de trabalho, ambos so provedores, mas todas as tarefas
vinculadas ao lar so realizadas exclusivamente pela mulher;
c) famlia de dupla carreira (dual carrerfamily): os cnjuges
trabalham em atividades extra-lar e, ao mesmo tempo, ambos
compartilham todas as responsabilidades domsticas.
Foi com base nessa classificao que a Fundao Perseu Abramo realizou,
em 2001, uma pesquisa amostral21 de abrangncia nacional, onde foi possvel
identificar uma tendncia de maior expanso da famlia de dupla carreira, onde os
membros compartilham todas funes domsticas. Apesar da progressiva expanso
do modelo de famlia com cotidiano de corresponsabilidade, a mesma pesquisa
identificou que o primeiro e o segundo modelos ainda representam a maioria das
configuraes familiares. Significa dizer que a mulher continua a ocupar o lugar na
proviso dos cuidados e na realizao das tarefas domsticas.
Tambm possvel classificar a famlia partir das configuraes dos
arranjos familiares por domiclio, levando em conta a nupcialidade e o nmero de
filhos. Dados da PNAD 1982 e 2007 mostraram que o arranjo familiar predominante
continuava sendo o formado por casais com filhos. Embora em proporo
declinante, em 2007 este modelo de arranjo familiar estava presente em 51,6% dos
municpios, aproximadamente 15 pontos percentuais a menos do que o total de
arranjos observados em 1982. Segundo o grfico 6, essa reduo foi compensada
pelo aumento de famlias constitudas por casais sem filhos, de famlias
monoparentais principalmente chefiadas por mulheres, e pelo aumento do nmero
de homens morando sozinhos. As famlias monoparentais, fossem elas chefiadas
por mulheres ou por homens, eram a segunda forma mais importante, tendo sua
proporo crescido de 11,4% em 1982 para 17,5% em 2007, sendo o arranjo mais
frequente o tipo me com filhos. Tambm foi observado em tendncia crescente os
domiclios formados por apenas um membro, ocupando a terceira posio em
importncia percentual. De 1982 a 2007, o percentual de homens morando ss
subiu de 5,5% para 7,6%, crescimento tambm observado no grupo de mulheres:
passaram de 5,3% para 8,5% de mulheres vivendo sozinhas (CAMARANO; MELLO;
KANSO, 2009).
21
Foi coletada, em 2001, uma amostra e 2.502 entrevistas pessoais e domiciliares com mulheres de
187 municpios de 24 estados das 5 macrorregies brasileiras.
47
Grfico 6: Distribuio percentual dos arranjos familiares brasileiros

pelo tipo de arranjo
66,4
70,0
60,0 51,6
Percentual
50,0
40,0 1982
30,0 2007
20,0 14,8 15,5
11,4 9,6
10,0 5,3 8,5 5,5 7,6
1,8 2,0
0,0
Casal sem Casal com Mulher sozinha Me com filhos Homem Pai com filhos
filhos filhos sozinho
Tipo de arranjo
Fonte: IBGE/PNADs de 1982 e 2007. Elaborao: Ipea, 2009.
No que se refere nupcialidade, a PNAD 2009 identificou que 9,4% da

populao brasileira so vivas, mais de quatro vezes o nmero de vivos, em razo
da maior expectativa de vida das mulheres. Havia mais homens idosos casados do
que mulheres idosas casadas., na proporo de 40,3 pontos percentuais superior
populao feminina, como pode ser observado na Tabela 3 para o grupo etrio de
70 anos ou mais. A PNAD apresentou ainda a existncia de um nmero
proporcionamente maior de mulheres divorciadas, desquitadas ou separadas
judicialmente neste faixa de idade em comparao ao nmero de homens nessa
situao civil. O fato de haver mais mulheres idosas vivendo ss do que homens,
somado ideia de que estes potencialmente dispem de companheira para
realizao de cuidados em quadros de fragilidade, sugerem para a necessidade de
polticas pblicas de gnero especficas para ambos os grupos.
48
Tabela 4: Nmero e proporo da populao com idade acima de 60 anos, por estado civil, grupo etrio e sexo Brasil 2009.
Solteiro Casado Divorciado, Vivo Total

Grupos etrios N (em N (em N (em N (em N (em
% % % % %
mil) mil) mil) mil) mil)
Todas as pessoas 62.285 42,8 66.639 45,8 7.838 5,4 8.623 5,9 145.385 100
60 a 64
780 11,7 4.225 63,5 622 9,4 1.022 15,4 6.648 100
anos
65 a 69
Idosos 567 10,6 3.216 60,2 421 7,9 1.138 21,3 5.342 100
anos
70 anos ou
864 8,9 4.448 45,6 401 4,1 4.033 41,4 9.746 100
mais
60 a 64
316 10,3 2.339 76 257 8,3 167 5,4 3.079 100
anos
Homens 65 a 69
232 9,5 1.818 74,5 186 7,6 205 8,4 2.441 100
idosos anos
70 anos ou
304 7,4 2.825 69 195 4,8 771 18,8 4.095 100
mais
60 a 64
464 13 1.885 52,8 366 10,2 855 23,9 3.569 100
anos
Mulheres 65 a 69
336 11,6 1.398 48,2 235 8,1 933 32,2 2.901 100
idosas anos
70 anos ou
560 9,9 1.624 28,7 206 3,6 3.262 57,7 5.651 100
mais
Fonte: PNAD/IBGE 2009, com adaptaes.
Verifica-se que h uma segunda questo importante de gnero na

composio das famlias e na proviso de cuidados. A mulher e no
necessariamente a famlia vem sendo a principal cuidadora de seus entes, e em
especfico, dos idosos. Cabe investigar e discutir em que medida essas mulheres
tm conseguido ofertar cuidados adequados, diante das mudanas demogrficas e
socioculturais que vem ocorrendo nas sociedades. E, ainda: como essas mulheres
tm sido cuidadas, dado o alto grau de stress e de onerosidade que assumem.
Conforme afirma Neri (2006), dar apoio emocional e instrumental contando com
possibilidades mnimas de melhora, e sem perspectiva de retribuio, desgasta as
reservas fsicas e psicolgicas dos cuidadores familiares (p. 5).
Assim, podemos afirmar que as mudanas nos arranjos familiares e no
padro de nupcialidade produzidas pela chamada segunda transio demogrfica
impactam as relaes de cuidado na velhice. Conforme afirmou a demgrafa Ana
Amlia Camarano Revista Desafios do Desenvolvimento22, em novembro de 2007
(fl. 24):
A populao brasileira ainda cresce, mas est em processo de

desacelerao. (...) Esto em curso trs revolues na famlia.
22
Entrevista publicada na Revista Desafios do Desenvolvimento, Braslia, v. 4, n. 37, nov. 2007. (pp.
20-26). Migraes invertem o sinal. Jorge Luiz de Souza. 2007. Disponvel em:
http://desafios2.ipea.gov.br/sites/000/17/edicoes/37/pdfs/rd37not03.pdf, consulta em 28 de julho de
2010.
49
Primeiro, a revoluo contraceptiva, que diferencia sexualidade da

reproduo. Depois, a revoluo sexual que aconteceu entre as
mulheres, que antecipam a idade da primeira relao sexual e que
separam a sexualidade do casamento. E depois a revoluo no papel
social da mulher nas relaes de gnero tradicionais, de homem
provedor e mulher cuidadora, porque a Pnad mostra que agora est
crescendo a proporo de mulheres provedoras. uma evoluo
como a que ocorre hoje nos pases desenvolvidos.
Os impactos produzidos sobre as famlias, tais como: a maior participao de

mulheres no mercado de trabalho, a alterao na estrutura das composies e
dinmicas familiares, a queda da taxa de natalidade e consequente reduo de
nmero de filhos por famlia, a migrao de jovens para outras cidades em busca de
oportunidades de trabalho, a reduo das taxas de nupcialidade, o aumento da
idade mdia ao casar e ao primeiro filho, o aumento de unies estveis entre
pessoas do mesmo sexo, a elevao de unies no formais com coabitao, de
famlias monoparentais, de taxas de divrcio, de recasamentos, de nascimentos
entre pais no casados, dentre outros, apontam para modificaes nos espaos
tradicionalmente ocupados pelas famlias no desempenho de seus papis sociais de
cuidados, aumentando a demanda por alternativas no familiares de cuidados de
longa durao para idosos e, em especfico, para as mulheres, o que veremos mais
adiante.
1.3.3. A dependncia como um problema para as polticas pblicas
Vimos que o acelerado crescimento do envelhecimento da populao,

sobretudo nos grupos mais longevos, aponta para o aumento das situaes de
reduo da autonomia e para a necessidade de alternativas de cuidados de longa
durao para aqueles em situao de dependncia funcional. Vimos ainda que a
alternativa de proviso de cuidados comumente adotada pelos idosos dependentes
a informal, ou seja, praticada pelos prprios familiares. Entretanto, as mudanas
familiares aliadas ao processo de envelhecimento gradual da populao impactam
diretamente a demanda por cuidados prolongados. Isso reflete na necessidade de
50
oferta de cuidados alternativos aos cuidados tradicionalmente ofertados pelas

famlias.
O principal argumento que nos leva a considerar a necessidade de oferta de
servios pblicos o reconhecimento de que o envelhecimento associado
dependncia deve ser visto como um novo risco social a ser enfrentado pelo Estado.
Nessa perspectiva, idosos mais frgeis, sobretudo aqueles que no dispem de
famlias ou de redes sociais de apoio, devero contar com o Estado na garantia do
direito ao cuidado, j reconhecido em vrios pases do mundo como um dos direitos
humanos bsicos (ver MUISER; CARRIN, 2007, apud CAMARANO & MELLO,
2010:89).
A OCDE define a poltica de cuidados de longa durao como uma poltica
transversal que inclua um conjunto de servios para pessoas que dependem de
ajuda para as AVDs (atividades da vida diria) por um longo perodo de tempo
(EUROPEAN COMMISSION, 2008, apud CAMARANO & MELLO, 2010: 15). So
contemplados servios mdicos bsicos, de reabilitao, abrigamento/residncia,
entre outros, como transporte, alimentao, alm de ajuda para a realizao das
atividades bsicas da vida diria, que podero ser ofertados no domiclio, na
comunidade ou em instituies (idem: 16). Em geral, os cuidados de longa durao
esto presentes nos sistemas de sade ou de assistncia social dos pases
membros da OCDE, embora a recomendao seja de que os servios sejam
integrados.
No Brasil, embora no exista uma poltica de cuidados de longa durao
formalizada, vemos que h previses de estratgias de sade e de assistncia
social que se propem a ofertar aes com vistas assegurar proteo social a
idosos com dependncia e suas famlias. Em especfico, a Poltica de Assistncia
Social tem como objetivo assegurar benefcios, servios, programas e projetos de
proteo social para indivduos e famlias em situao de vulnerabilidade ou risco
social ou pessoal. Contudo, conforme afirmaram CAMARANO & MELLO (2010: 16),
as polticas de cuidado so de responsabilidade da assistncia social, mas elas se
concentram no abrigamento de idosos carentes.
Assim, consideramos fundamental aprofundar este estudo, a fim de buscar
compreender de que maneira o Estado Brasileiro organiza a oferta dessas
provises, como so definidos esses arranjos, como so distribudas as
responsabilidades entre as Polticas de Assistncia Social e de Sade e, em
51
especfico, como a prpria Assistncia Social vem organizando a sua oferta de

servios, com nfase nos servios formais intermedirios, alternativos aos servios
formais institucionais, domiciliares e os informais j ofertados pelos familiares.
Procuraremos ainda avaliar em que medida o atendimento em centro-dia pode
operar como uma das principais estratgias de cuidados formais intermedirios para
assegurar a proteo social aos idosos com dependncia e tambm suas famlias.
52
CAPTULO II
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: PROTEO SOCIAL A IDOSOS EM
SITUAO DE DEPENDNCIA E SUAS FAMLIAS
Como abordado no captulo anterior, o sculo XX experimentou uma

revoluo de longevidade23, em funo do aumento da expectativa de vida, da
reduo da mortalidade e da fecundidade, dentre outros fatores. O aumento da
longevidade tem aspectos altamente positivos para as famlias e para a sociedade.
Tal reconhecimento se fez presente no Plano de Ao para o Envelhecimento de
Madrid (2002), ao afirmar em seu artigo 6;
Cuando el envejecimiento se considera como um logro, el

aprovechameniento de la capacidad, la experiencia y los grupos de
mayoredad se reconocen naturalmente como um factor valioso para
el crescimiento de sociedades maduras, plenamente integradas y
humanas.
Entretanto, juntamente com os xitos obtidos, que incluem os grandes

avanos tecnolgicos, a longevidade aporta diversos desafios s sociedades,
demandando s polticas pblicas respostas ao enfrentamento de situaes de
riscos ou vulnerabilidades vivenciadas por pessoas idosas. cada vez maior a
exigncia de polticas de desenvolvimento capazes de associar o prolongamento da
vida humana com a garantia de bem-estar, assegurando espaos de participao e
convvio, a proviso de renda bsica para a sobrevivncia e oferta de apoios para o
desenvolvimento de atividades do cotidiano com independncia e autonomia.
O envelhecimento traz impactos no apenas a quem envelhece, mas a toda a
famlia e sociedade. Assim, vemos que o problema a ser enfrentado se estende para
alm das provises de servio voltadas aos idosos com dependncia. Diz respeito
s formas de proviso de cuidados de longa durao pelos sistemas de proteo
social que levem em considerao as necessidades bsicas dos idosos,
considerando tambm as suas famlias e os seus cuidadores. Dentre os desafios
23
O termo revoluo de longevidade foi mencionado na introduo do Plano de Ao Internacional
para o Envelhecimento, publicado em 2007 pela Secretaria Especial de Direitos Humanos poca
53
que se apresentam, h que se considerar a necessidade da oferta de servios de

suporte ao cuidador, com nfase no cuidador familiar. E assim, no contexto do
Estado de Bem-Estar, a questo no a de definir quem deve prestar com
exclusividade os cuidados diretos (se o Estado ou a prpria famlia), mas em que
medida possvel integr-los numa perspectiva de complementaridade.
Assim, a fim de compreendermos como o Estado Brasileiro vem organizando
a oferta de servios de proteo social aos idosos com dependncia e suas famlias,
consideramos fundamental discutir o modelo adotado pelo pas a partir do conceito
de desmercadorizao e uma anlise comparativa de modelos de welfarestate
desenvolvida por Esping-Andersen (1991). Entendemos que os elementos
abordados por esse autor podero subsidiar as discusses sobre como integrar
famlia, mercado e Estado na oferta de proteo social para os segmentos mais
vulnerveis da populao, dentre os quais, os idosos com dependncia.
A fim de introduzir o debate do envelhecimento com dependncia no campo
dos direitos socioassistenciais, propomos a diviso deste captulo em trs sesses.
Na primeira, apresentamos a discusso sobre polticas de bem-estar social com
desmercadorizao, estratificao e desfamiliarizao. Na segunda parte,
desenvolvemos de forma breve uma contextualizao da proteo social, dos
direitos sociais e da cidadania enquanto categorias de anlise, onde citamos o caso
brasileiro e a estratgia adotada para a desmercadorizao: o prprio sistema de
seguridade social. Por fim, apresentamos uma breve trajetria da Poltica de
Assistncia Social, importante poltica pblica responsvel por ofertar aes de
proteo social, com o intuito de identificar a cobertura de servios voltados
pessoa idosa com dependncia e suas famlias, no mbito do Sistema nico de
Assistncia Social SUAS.
ligada Presidncia da Repblica. Este documento derivou da II Assemblia Mundial sobre

Envelhecimento, promovida pelas Naes Unidas em Madri, no ano de 2002.
54
2.1. Bem-estar social com desmercadorizao, estratificao e

desfamiliarizao
J vimos o novo risco social que se apresenta s sociedades ps-industriais,

a partir do avano do envelhecimento com dependncia. Com as mudanas nas
composies e dinmicas familiares, com o desempenho de novo papel social pelas
mulheres, com a baixa fecundidade e alongamento da esperana de vida,
deparamo-nos com novas e diversas preocupaes do Estado com as condies de
vida da populao (acesso renda, sade e bem-estar).
As dinmicas societrias afetam diretamente os sistemas de proteo social
dos pases, induzindo-os a redimensionar suas intervenes sociais por meio de
polticas sociais. o que Gsta Esping-Andersen (1991) procura investigar. Ao
estudar a dinmica dos pases com sistemas de proteo social desenvolvidos, o
Esping-Andersen24 (idem) buscou entender como a responsabilidade pela proviso
do bem-estar nas sociedades alocada entre o Estado, o mercado e as famlias (ou
domiclios). Baseado em uma metodologia de anlise comparativa dos pases
membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE), avanou na tipologia desenvolvida por Titmuss 25. Para aquele, a noo de
cidadania social primeiramente difundida por Marshall deve, necessariamente,
envolver a garantia de direitos sociais e o reordeamento das relaes sociais, em
uma relao de desmercadorizao e estratificao:
Quando os direitos sociais adquirem o status legal e prtico de

direitos de propriedade, quando so inviolveis, e quando so
assegurados com base na cidadania em vez de terem base no
desempenho, implicam uma desmercadorizao do status dos
indivduos vis-a-vis o mercado. Mas o conceito de cidadania social
tambm envolve estratificao social: o status de cidado vai
competir com a posio de classe das pessoas, e pode mesmo
substitu-lo (idem:101).
24
A fim de compreendermos como so estabelecidos os mecanismos brasileiros de proteo social,
apresentaremos a discusso dos modelos tericos construdos por Esping-Andersen, a partir da
anlise desenvolvida por Maria Tereza de Marsillac Pasinato em sua tese de doutoramento pela
Universidade Estadual do Rio de Janeiro, de 2009.
25
Para Titmuss (1958), pioneiro no desenvolvimento das tipologias dos welfarestates, as principais
formas assumidas pelos Estados para a construo do Bem-Estar Social seriam: residual, corporativa
e redistributiva (ver DRAIBE e RIESCO, 2006 apud PASINATO, 2009).
55
Desmercadorizao26 refere-se reverso do efeito que o mercado atribui ao

bem-estar das pessoas. Isto porque, nas sociedades capitalistas, quando os
mercados se tornaram universais e hegemnicos, o bem-estar dos indivduos
passou a depender inteiramente das relaes monetrias. Com a introduo dos
direitos sociais modernos, houve um afrouxamento do status de pura mercadoria,
ocorrendo a desmercadorizao. Este fenmeno ocorre quando a prestao de um
servio passa a ser vista como uma questo de direito, ou ainda, quando uma
pessoa passa a manter-se sem depender do mercado (idem:102). Entretanto, a
mera presena da previdncia ou da assistncia social no gera, necessariamente,
uma desmercadorizao. Esta tambm depende do grau de promoo da
emancipao dos indivduos. Na opinio do autor, no a presena de um direito
social, mas as regras e pr-condies correspondentes que determinaro a
extenso dos programas de bem-estar social enquanto alternativas genunas
dependncia em relao ao mercado (idem: 103).
Nesse sentido, podemos afirmar que a estratificao social sofre alteraes a
partir do grau em que os servios so prestados como um direito, e, medida que
possibilitam a reproduo social fora do mercado (DRAIBE e RIESCO, 2006; ARTS
e GELISSEN, 2007 apud PASINATO, 2009: 23). Ou seja, o Estado de Bem-Estar
Social deve ser entendido em si como um sistema de estratificao, pois consiste
em uma fora atuante para a ordenao das relaes sociais, atravs da construo
de mecanismos de solidariedade que envolvem a sociedade de forma geral. Assim,
para um sistema onde h o cultivo solidariedade entre as classes, h uma
tendncia igualdade de status; todos os cidados so dotados de direitos
semelhantes, independente de classe ou da posio no mercado (ESPING-
ANDERSEN, 1991: 106).
Com base nessa compreenso, Esping-Andersen (idem) estabelece os limites
e as diferenas entre Estados de Bem-Estar Social, Regimes de Bem-Estar Social e
mecanismos de proteo social27. Segundo o autor, os mecanismos de proteo
social podem existir na presena ou no de Estados de Bem-Estar Social,
26
O termo desmercadorizao tambm aparece na literatura como desmercantilizao, em virtude das
diferenas de traduo.
27
A anlise sobre os modelos e a evoluo dos Estados de Bem-Estar Social no consensual na
literatura. Ver anlise em: ARRETCHE, M. Emergncia e desenvolvimento do welfarestate: teorias
explicativas. BIB, n. 39, 1995 (PP. 3-40); e, VIANNA, M. L. W. A americanizao (perversa) da
seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan/Iuperj, 1998. (cap. 2).
56
especificamente com a funo de exercer alguma forma de ao poltica coletiva

com vistas superao dos riscos sociais. Para ele, o Estado de Bem-Estar Social
um dos trs pilares responsveis pelo gerenciamento dos riscos sociais,
conjuntamente com o mercado e as famlias. Assim, a forma como os riscos so
enfrentados pelos trs pilares o que determina os tipos de Regimes de Bem-Estar
Social. So definidos trs modelos: Liberal, marcado pela participao mais incisiva
do mercado com mnima participao do Estado; o Corporativo, apoiado na
utilizao de mecanismos de seguro, apoiado em grande medida na preservao de
classe e status; e, Social-Democrata, identificado com a prestao direta de servios
pblicos universais ancorados em padres elevados de qualidade (ibidem: 109).
Em sua concepo, em uma sociedade capitalista, o mercado consiste na
principal fonte de bem-estar para a maioria dos cidados ao longo de sua vida, seja
em virtude de produzir a renda do trabalhador, seja por materializar o espao onde
so consumadas as trocas e obtidos os insumos necessrios para o bem-estar. A
solidariedade intrafamiliar, por sua vez, tambm representa uma das principais
instncias para a gerao de bem-estar e segurana, particularmente em termos da
prestao dos servios de cuidados e socializao dos riscos. J o Estado exerce o
papel na produo do bem-estar de forma redistributiva, inerente a uma
solidariedade coletiva (ESPING-ANDERSEN, 2002 apud PASINATO, 2009: 21).
Como so instncias interdependentes, tanto a famlia como o Estado podem,
em teoria, absorver as falhas do mercado. O mesmo pode ser aplicado ao mercado
(ou o Estado), no intuito de compensar as falhas na famlia. O problema emerge
quando nenhum dos trs pilares capaz de ser substitudo pelos outros dois. E a
que vemos a participao da sociedade civil organizada em complementaridade
atuao das demais esferas, no participando independentemente na diviso das
responsabilidades sociais.
Em textos mais recentes, Esping-Andersen (2002 apud PASINATO, 2009: 17)
introduz o conceito de desfamiliarizao para referir-se reduo da dependncia
dos indivduos em relao ao apoio provido pela famlia. Abandonando a noo de
subsidiariedade presente no modelo de regime corporativista, que enfatiza a
interferncia do Estado somente quando se exaure a capacidade da famlia em
servir seus membros, a desfamilizao aponta para a necessidade de reduo da
oferta familiar por cuidados e para a ampliao da oferta de servios de proteo
social pelo Estado como garantia de direitos sociais de cidadania.
57
2.2. Proteo social, direitos sociais e cidadania
A ideia de instituio de um sistema de proteo social pblico tem origem no

sculo XIX, como uma alternativa s prticas tradicionais de base familiar ou
comunitria de proteo social. No contexto da industrializao, a vulnerabilidade e
a insegurana social vinham se ampliando medida que se expandiam as relaes
de trabalho assalariadas. Fosse por doena, velhice, desemprego ou morte, havia o
risco de as famlias de trabalhadores carem na misria, pela impossibilidade de
obter o seu sustento no mercado. Assim, a fim de atuar no enfrentamento dos riscos
sociais, o Estado passou, progressivamente, a responder pela funo de ofertar
proteo social, o que, a princpio, materializou-se por meio da garantia de renda
assegurada pelos seguro social pblico e obrigatrio, e se extendeu para a oferta de
servios e benefcios associados a certo patamar de bem-estar (JACCOUD, 2009:
58).
Jaccoud (2009: 58) define proteo social como um conjunto de iniciativas
pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais
visando enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais. Segundo a autora,
no Brasil, a existncia de um sistema de proteo social se d:
menos pelo fato de se ter constitudo no pas um conjunto articulado

de polticas, e mais por terem sido estruturados programas e polticas
abrangentes de carter permanente, catalisadores de instituies,
recursos humanos e fontes de financiamento estveis. Tais
iniciativas formaram um conjunto que, mesmo que heterogneo,
incompleto e muitas vezes ineficaz, dotaram o pas de um sistema de
proteo amplo, com impacto efetivo, apesar de desigual (idem, 61)
As demandas por proteo social organizam-se de forma diferenciada em

cada sociedade, e interagem em funo de sua dinmica econmica, social e da
forma de organizao e legitimao de seu sistema poltico (idem, 2005: 184). Vale
destacar que no foi a existncia da pobreza que motivou a construo de polticas
de proteo social, mas sim a ameaa poltica e social que nasce da contradio
entre uma ordem econmica que reproduz misria, e uma ordem poltica que afirma
a igualdade entre os cidados (CASTEL, 1998 apud JACCOUD, 2009: 66). Com a
instaurao de um novo patamar de direitos os direitos sociais e de uma nova
58
dimenso de cidadania a cidadania social houve um redimensionamento das

democracias dos Estados modernos.
Cidadania supe a existncia de um Estado nacional, e est diretamente
relacionada a direitos e deveres e noo de igualdade. Cidadania social
entendida como parte do processo de consolidao do Estado e de sua
democratizao. Podemos afirmar que no existe direito social sem Estado, o qual
se expressa por meio da oferta e regulao dos servios e benefcios de proteo
social. E justamente pela via do direito social que a proteo social se torna mais
efetiva, reduzindo a vulnerabilidade e incertezas, igualando oportunidades e
enfrentando as desigualdades, na medida em que ocorre o aumento da
desmercadorizao.
No caso brasileiro, o objetivo dedesmercadorizao do acesso aos dos
servios sociais foi acolhido pela Constituio Federal de 1988, denominada de
Constituio Cidad. Os Constituintes, ao pensarem a Seguridade Social,
estabeleceram um sistema de proteo social, universal e de qualidade. A
Seguridade Social integrou-se proposta de construo de um Estado democrtico
centrado na idia de afirmao de uma cidadania social, com competncias distintas
definidas a cada uma de suas polticas integrantes.
Foi constituda enquanto um conjunto formado por trs polticas: previdncia
social, sade e assistncia social. A primeira, de carter predominantemente
contributivo, prope-se a garantir renda para as situaes de risco que retirem ou
privem os indivduos da participao da vida economicamente ativa por situaes
diversas, tais como a invalidez, velhice ou tempo avanado de trabalho. A segunda
poltica, sade, regida pelos princpios da universalidade do acesso, da equidade
do atendimento e da integralidade, e materializada por meio do Sistema nico de
Sade SUS. Constitudo pela poltica de assistncia social, o terceiro pilar da
Seguridade Social de carter no contributivo, e acessvel a todos os que dela
necessitarem. Visa assegurar a oferta de uma rede de servios, benefcios de renda,
programas e projetos populao em situao de vulnerabilidade e risco. Ambas as
polticas supracitadas, componentes do Sistema de Seguridade Social, ocupam o rol
de direitos sociais constitucionais, na garantia do exerccio da cidadania.
Essa construo passou a enfretar novos desafios face ao progressivo
envelhecimento da populao. Segundo Jaccoud (2010), observa-se nos diversos
regimes de proteo social uma maior presso sobre os sistemas de seguro social,
59
organizados para responder a contextos de relativa brevidade no perodo de

aposentadoria. No caso brasileiro, possvel verificar que, no campo da sade,
cresce a demanda sobre servios de preveno, de reabilitao, de cuidados de
enfermagem e tratamento das doenas crnicas que atingem pessoas idosas. J no
mbito da Assistncia Social, de um lado observa-se uma demanda pela garantia de
renda por meio de programas no-contributivos de transferncia de renda, ao
mesmo tempo em que surgem novas demandas por socializao, proteo e
cuidados de longa durao (idem).
Nesse contexto, a preocupao com as questes relativas ao envelhecimento
torna-se mais desafiadora quando relacionada dependncia funcional. Garantir o
direito vida com qualidade a qualquer pessoa seja ela idosa ou no requer
alternativas de servios, programas e projetos de enfrentamento pobreza,
promoo da sade, da convivncia familiar e comunitria, habitao, transporte,
cultura e lazer, dentre outras. Quando se trata do idoso com dependncia funcional,
a situao se agrava. Com a perda da autonomia e da reduo do bem-estar dele
decorrente, aumenta-se a demanda por modalidade relativamente nova de servio
de proteo visando a oferta de cuidados de longa durao para o apoio a
atividades da vida diria. nesse sentido que, para Jaccoud (ibidem), a demanda
por proviso de cuidados de longa durao j se coloca como um efetivo problema
para os sistemas de proteo social (p. 232).
2.3. Assistncia Social como poltica de proteo social
A fim de compreender como o Brasil vem organizando sua oferta de provises

para pessoas idosas com dependncia e sua famlia no campo socioassistencial,
apresentamos de forma breve a trajetria processual que a Poltica de Assistncia
Social vem construindo ao longo de sua histria. Para tanto, iniciaremos o relato de
transio do assistencialismo ao status de poltica pblica, buscando demarcar o
principal ganho constitucional desmercadorizvel dessa poltica. Em seguida,
passaremos a abordar a forma adotada pela Assistncia Social para a sua
materializao: o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Nessa subseo,
apresentaremos a instituio do SUAS e suas provises (programas, projetos,
60
benficos e servios), por nveis de proteo (bsica e especial) e tipo de

complexidade (mdia e alta).
2.3.1. De assistencialismo poltica pblica
Cristalizada como uma expresso e no como conceito, a assistncia social,

historicamente esteve associada s seguintes conotaes estigmatizantes:
mediocridade, manipulao, conscincia ingnua, deformao moral. Quando vista
como um ato uniforme, mecnico, espontanesta e pontual, a assistncia social
geralmente era movida pela urgncia pragmtica de preencher paleativamente
lacunas deixadas pelo processo desigual de distribuio de bens, servios e direitos
numa sociedade dividida em classe (PEREIRA, 1996: 16).
Por esse vis, foram (e ainda so) por vezes adotadas prticas
assistencialistas para com o atendimento de pessoas idosas, em geral guiadas por
princpios morais, caracterizadas pela oferta de aes pontuais e fragmentadas
remetidas aos indivduos com o fim de garantir mnimos vitais. O assistencialismo
tem um fim em si mesmo, uma vez que repara contingncias de maneira
compensatria focalizando em uma clientela limite (como a pobreza absoluta, por
exemplo). Alm disso, contingencial, eventual e incerto, regido pela lgica
distributiva (BOSCHETTI, 2003).
Para regulamentar a inteno da Carta Magna expressa nos artigos 194, 203
e 204, foi publicada em 7 de dezembro de 1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social
Loas, lei n. 8.742, que organiza a assistncia social em um sistema
descentralizado e participativo, com a presena de entidades e organizaes
assistenciais28. A partir de ento, a assistncia social passou a ser orientada pelos
critrios das necessidades sociais. Por princpio, diferentemente da previdncia
social, que uma poltica contratual, a assistncia no-contributiva e no
mercadorizvel. Portanto, no pode ser regida pela lgica do lucro e/ou da
acumulao privada. H tambm uma ressignificao do papel do Estado na
28
O Conselho Nacional de Assistncia Social deliberou, em 10/11/2005, a Resoluo n 191, a qual
instituiu orientaes para regulamentao do art. 3 da LOAS, sobre entidades e organizaes de
61
primazia da responsabilidade na coordenao e execuo da poltica de assistncia

social, o que lhe confere um carter de poltica essencialmente pblica e infensa a
improvisaes no campo programtico e oramentrio (ibidem: 103).
A assistncia social se realiza atravs de um conjunto integrado de aes de
iniciativa pblica e da sociedade, na proviso de mnimos sociais para garantir o
atendimento s necessidades bsicas (art. 1. da LOAS anotada). Conforme
estabelece o art. 2 da Lei N 12.435/2011, so objetivos da assistncia social:
I - a proteo social, que visa garantia da vida, reduo de danos

e preveno da incidncia de riscos, especialmente:
a) a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice;
(...)
e) a garantia de 1 (um) salrio-mnimo de benefcio mensal pessoa
com deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de
prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia;
II - a vigilncia socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a
capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia de
vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos;
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos
direitos no conjunto das provises socioassistenciais.
Pargrafo nico. Para o enfrentamento da pobreza, a assistncia
social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, garantindo
mnimos sociais e provimento de condies para atender
contingncias sociais e promovendo a universalizao dos direitos
sociais.
Em que pese a determinao constitucional em termos de concepo

protetiva e de garantias cidads, a dcada de 1990 foi marcada por poucos avanos,
ao mesmo tempo em que se postergavam as garantias pblicas aos direitos
socioassistenciais reconhecidos. Foram recorrentes os fortes apelos s prticas de
parcerias entre Estado e sociedade civil na implementao de aes de polticas
sociais. A segunda metade dessa dcada foi marcada pelo estmulo prtica
tradicional da Assistncia Social, em cumprimento ao plano de metas adotado pelo
Governo FHC que, mesmo implementando servios diretos populao usuria,
atravs de aes da extinta Legio Brasileira de Assistncia LBA, estimulou a
execuo indireta de servios pela rede de entidades sociais conveniadas, sendo
essas as grandes protagonistas na prestao de servios sociais no pas.
assistncia social, indicando parmetros e caractersticas essenciais. Todas as resolues

normativas do CNAS esto disponveis para consulta no site www.mds.gov.br.
62
Representou um perodo de ofertas tradicionais de servios institucionais no-

governamentais.
A partir do Governo Lula, a nfase no social lana como carro-chefe o
combate fome, atravs do Plano Plurianual Brasil Para Todos. Em atendimento
s deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em
2003, foi implementado o Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Aps um
amplo debate entre os Municpios, Estados e Distrito Federal, nos mbitos
governamental e no-governamental, em setembro de 2004, o Conselho Nacional
de Assistncia Social CNAS aprovou uma Resoluo instituindo a nova Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS, com princpios e diretrizes voltados
concretizao do SUAS. semelhana da Poltica de Sade, a PNAS passou a ser
organizada sob princpios e diretrizes consolidados em um Sistema nico, que
ganhou status legal sete anos depois, por meio da Lei n 12.435, de 06 de julho de
2011.
A ideia do sistema nico teve a finalidade de combater a oferta pulverizada de
aes e servios descontinuados, a centralizao poltico-administrativa e os
financiamentos residuais e programticos. Seu intuito foi o de universalizar os
acessos e as provises da assistncia social de forma continuada e sistemtica. So
objetivos do SUAS, conforme art. 6 da Lei N 12.435/2011:
I - consolidar a gesto compartilhada, o cofinanciamento e a

cooperao tcnica entre os entes federativos que, de modo
articulado, operam a proteo social no contributiva;
II - integrar a rede pblica e privada de servios, programas, projetos
e benefcios de assistncia social, na forma do art. 6o-C;
III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na
organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de
assistncia social;
IV - definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais
e municipais;
V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na
assistncia social;
VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios; e
VII - afianar a vigilncia socioassistencial e a garantia de direitos.
1 As aes ofertadas no mbito do Suas tm por objetivo a
proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice e, como base de organizao, o territrio.
2 O Suas integrado pelos entes federativos, pelos respectivos
conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaes de
assistncia social abrangidas por esta Lei.
3 A instncia coordenadora da Poltica Nacional de Assistncia
Social o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
63
A PNAS-SUAS considera como pblico usurio da assistncia social os

cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos29, tais
como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade,
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos
tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso
pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias
psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e
indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e
informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem
representar risco pessoal e social.
No ano seguinte implantao do SUAS, a Norma Operacional Bsica
NOB/SUAS foi aprovada no CNAS, mediante Resoluo n 130, de 15 de julho de
2005, trazendo em seu contedo princpios, diretrizes e procedimentos para a
operacionalizao da Assistncia Social, de forma descentralizada e participativa,
nas trs esferas de governo. Um conceito presente em seu texto o de proteo
social a ser garantida pela PNAS, que se refere ao conjunto de aes, cuidados,
atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do
impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e
famlia como ncleo bsico de sustentao afetiva, biolgica e relacional (p. 90).
A PNAS estabelece princpios e diretrizes para a implementao do SUAS,
tendo como matriz de atuao a famlia. Conforme definio no Guia do CRAS (p.
12): entende-se por matricialidade sociofamiliar a centralidade da famlia como
ncleo social fundamental para a efetividade de todas as aes e servios da
poltica de assistncia social. Rompendo com a tradicional proviso de aes
individualizadas e fragmentadas, o SUAS organiza as ofertas de servios e
programas priorizando a famlia, concebida como o conjunto de pessoas unidas por
laos consanguneos, afetivos ou de solidariedade, cuja sobrevivncia e reproduo
social pressupem obrigaes recprocas e o compartilhamento de renda ou
dependncia econmica (PNAS, 2004).
Essa mudana de paradigma no campo da assistncia social representa o
reconhecimento da responsabilidade estatal de proteo social s famlias,
29
Texto da PNAS-SUAS, verso comemorativa da V Conferncia Nacional de Assistncia Social,
sobre Usurios, pgina 33.
64
reconhecidas como ncleo social bsico de acolhida, convvio, autonomia,

sustentabilidade e protagonismo social e espao privilegiado e insubstituvel de
proteo e socializao primrias dos indivduos (vide Guia do CRAS e PNAS). A
Poltica de Assistncia Social tambm reconhece o espao contraditrio ocupado
pela famlia, marcado por tenses, conflitos, desigualdades e, at mesmo, violncia.
Com esse entendimento, busca superar a concepo tradicional de famlia, o
modelo padro, a unidade homognea idealizada e acompanhar a evoluo do seu
conceito, reconhecendo que existem arranjos distintos, em constante movimento,
transformao.
A famlia j havia sido definida pela Constituio de 1988, pela Poltica
Nacional do Idoso (Lei n 8.842/94) e pelo Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003) como
a principal responsvel pelo cuidado aos idosos. Embora o legislador tenha definido
o seio da famlia como espao prioritrio para a efetivao de proteo, necessrio
refletir qual a real condio dessa famlia, considerando a situao de dependncia
de idosos-membros. Neste contexto, alm da sobrecarga de cuidados e do alto
stress do cuidador familiar, a situao pode ser ainda mais agravada em famlias
inseridas em situao de vulnerabilidade social e pobreza. Cabe problematizar e
rever esse papel atribudo famlia do dever de ofertar, prioritariamente, o cuidado
aos idosos membros, assim como garantir a efetividade da responsabilidade estatal
de proteo social s famlias e seus membros.
2.3.2. Sistema nico de Assistncia Social SUAS
Desde sua concepo enquanto poltica pblica, a Assistncia Social tem a

principal funo de garantir seguranas sociais queles que se encontram em
situao de vulnerabilidade. Compondo as novas diretrizes da PNAS, o SUAS visa
garantia das seguranas de:
acolhida, com a proviso das necessidades humanas desde alimentao,

vesturio, abrigo e outras, prprias vida humana em sociedade;
convvio ou vivncia familiar, com estratgias de resgate ou reconstruo
de vnculos;
65
rendimento/autonomia, garantia pecuniria para assegurar a subsistncia,

em um padro digno e cidado.
As seguranas afianadas pelo SUAS se realizam por meio da oferta de

benefcios, projetos, programas e servios, os quais so hierarquizados por tipos de
proteo (bsica e especial) e nveis de complexidade (mdia e alta). semelhana
do SUS, o SUAS tambm dividido por tipo de proteo (bsica ou especial) e de
acordo com os nveis de complexidade (mdia ou alta complexidade).
No campo dos benefcios monetrios, o Benefcio de Prestao Continuada
BPC tem um papel relevante para os idosos e suas famlias. Previsto na
Constituio Federal de 1988 e, portanto, uma despesa discricionria para a Unio,
o BPC consiste na garantia de 1 (um) salrio mnimo mensal transferido
mensalmente pessoa com deficincia e pessoa idosa com 65 anos ou mais que
comprovarem no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la
provida por sua famlia.
A LOAS define no art. 25 os projetos de enfrentamento da pobreza como a
instituio de investimento econmico-social nos grupos populares, buscando
subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios,
capacidade produtiva e de gesto para melhoria das condies gerais de
subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, a preservao do meio-
ambiente e sua organizao social. So cofinanciados com recursos federais e
municipais/estaduais/distritais e realizam-se de acordo com os critrios e
procedimentos estabelecidos na NOB/SUAS e PNAS/SUAS 30.
Os programas de Assistncia Social compreendem aes integradas e
complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para
qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais, conforme
definio do art. 24 da LOAS, no se caracterizando como aes continuadas. So
30
A operao de transferncia de recursos via projeto depende da disponibilidade oramentria; do
cumprimento das formalidades de habilitao do proponente, em conformidade com as normativas
vigentes; e, do preenchimento de pr-requisitos com a insero de proposta no Sistema de
Convnios do Governo Federal SICONV. Com exceo das emendas parlamentares, que so
indicadas para o Municpio/Estado/Distrito Federal por definio de seus autores, os critrios de
partilha do co-financiamento de projetos dependem das decises extradas das reunies da CIT, as
quais devem ser aprovadas pelo CNAS. De acordo com a PNAS, os Projetos de Enfrentamento da
Pobreza integram, em regra, o nvel de proteo social bsica, podendo, contudo, voltar-se ainda s
famlias e pessoas em situao de risco, pblico-alvo da proteo social especial.
66
exemplos de programas: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e

Projovem Adolescente. A Lei N 12.435/2011 traz uma nova redao ao artigo 24 da
LOAS, ao estabelecer que:
2o Os programas voltados para o idoso e a integrao da pessoa

com deficincia sero devidamente articulados com o benefcio de
prestao continuada estabelecido no art. 20 desta Lei.
Conforme consta na NOB/SUAS, servios so atividades continuadas,

definidas no art. 23 da LOAS, que visam a melhoria da vida da populao e cujas
aes estejam voltadas para as necessidades bsicas da populao, observando
os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A Poltica Nacional de
Assistncia Social prev seu ordenamento em rede, de acordo com os nveis de
proteo social: bsica e especial, de mdia e alta complexidade.
Conforme o art. 6-A da Lei 11.435/2011, que alterou a LOAS, a assistncia
social organiza-se pelos seguintes tipos de proteo:
I - proteo social bsica: conjunto de servios, programas, projetos

e benefcios da assistncia social que visa a prevenir situaes de
vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de
potencialidades e aquisies e do fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios;
II - proteo social especial: conjunto de servios, programas e
projetos que tem por objetivo contribuir para a reconstruo de
vnculos familiares e comunitrios, a defesa de direito, o
fortalecimento das potencialidades e aquisies e a proteo de
famlias e indivduos para o enfrentamento das situaes de violao
de direitos.
Pargrafo nico. A vigilncia socioassistencial um dos instrumentos
das protees da assistncia social que identifica e previne as
situaes de risco e vulnerabilidade social e seus agravos no
territrio.
Segundo consta no art. 6-B da mesma Lei, a oferta das protees sociais
bsica e especial devero ser ofertadas pela rede socioassistencial, de forma
integrada, diretamente pelos entes pblicos e/ou pelas entidades e organizaes de
assistncia social vinculadas ao Suas, respeitadas as especificidades de cada ao.
A fim de compreender as especificidades de cada tipo de proteo social e a sua
relao com o objeto aqui desenvolvido, passaremos a apresentar os servios
previstos nacionalmente.
67
a) Proteo Social Bsica do SUAS
A Proteo Social Bsica PSB31 tem como objetivo a preveno de

situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e o
fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que
vive em situao de fragilidade decorrente da pobreza, ausncia de renda, acesso
precrio ou nulo aos servios pblicos ou fragilizao de vnculos afetivos
(discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras). Atua
por intermdio de diferentes unidades, dentre as quais destacam-se o Centro de
Referncia da Assistncia Social CRAS e a rede de servios socioeducativos
direcionados para grupos especficos, como os Centros de Convivncia para
crianas, jovens e idosos.
A PSB prev o desenvolvimento de servios, programas e projetos locais de
acolhida, convivncia e socializao de famlias e de indivduos, conforme
identificao da situao de vulnerabilidade apresentada. Esses servios e
programas devero incluir as pessoas com deficincia e os idosos e ser organizados
em rede, de modo a inseri-las nas diversas aes ofertadas.
O BPC um benefcio individual, no vitalcio e intransfervel, que integra a
PSB no SUAS. um direito de cidadania assegurado pela proteo social no
contributiva da Seguridade Social. O BPC dirigido a dois segmentos em situao
de particular vulnerabilidade, ambos associados pobreza, sendo um por deficincia
necessariamente ligada a uma situao de incapacidade para o trabalho e outro pelo
ciclo de vida. O fato que o BPC cumpre objetivos de proteo bsica por meio da
segurana de rendimentos, contribuindo positivamente para a reduo da
desigualdade social e da pobreza. A concesso do BPC sujeita a exame mdico
pericial e laudo, realizados pelo INSS, sendo revisto a cada dois anos. destinado a
pessoas que comprovem possuir renda mensal familiar per capita inferior a (um
quarto) do salrio mnimo. Em dezembro de 2009, a cobertura do BPC atingiu 3,166
31
Os contedos aqui expostos sobre as caractersticas da Proteo Social Bsica e Especial foram
extrados do stio do MDS (www.mds.gov.br) em 12/03/2011, complementado com informaes do
campo Perguntas e Respostas, e adaptado a partir do documento Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais.
68
milhes de beneficirios, sendo 1,541 milhes de idosos, e 1,625 milhes de

pessoas com deficincia.
Especialistas tendem a concordar que o maior avano do sistema brasileiro
de proteo social no mbito da garantia de renda foi a proteo efetivada para a
populao idosa (BATISTA et al, 2009; JACCOUD, MESQUITA, SANTOS, in
CASTRO & MODESTO, 2010). Por meio do BPC e da proteo previdenciria do
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), includa a previdncia rural, as
situaes de pobreza e indigncia foram reduzidas neste grupo da populao: em
2008, apenas 1,5% dos idosos brasileiros se encontravam em situao de
indigncia, e 5,8% em situao de pobreza, ou seja, viviam com uma renda mensal
per capita inferior a e salrio mnimo, respectivamente (tabela). Como
mostraram as simulaes feitas por Batista et al (2009), no fossem as rendas
garantidas pelos benefcios assistenciais e previdencirios, haveria uma incidncia
severa da pobreza sobre a populao com 60 anos ou mais, que alcanaria quase
60% da mesma.
Tabela 5: Populao idosa brasileira (65 anos ou +) com renda familiar per capita de 0
at 1/2 SM, segundo faixa etria (2008)
(Em %)
Faixa etria Sem renda Acima de 0 a 1/4 SM Entre 1/4 e 1/2 SM
65 a 69 0,5 1,4 6,7
70 a 74 0,2 0,9 5,3
75 a 79 0,5 1,1 5,2
Mais de 80 0,3 0,9 5,4
Total 0,4 1,1 5,8
Fonte: IBGE/ PNAD (2008)
Elaborao: IPEA/ DISOC
Como a principal porta de entrada do SUAS, dada sua capilaridade nos

territrios, o CRAS responsvel pela organizao e oferta de servios da PSB nas
reas de vulnerabilidade e risco social. Conforme estabelece a Lei o art. 6-C da Lei
12.345/2011, o CRAS a unidade pblica municipal, de base territorial, localizada
em reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, destinada
articulao dos servios socioassistenciais no seu territrio de abrangncia e
prestao de servios, programas e projetos socioassistenciais de proteo social
bsica s famlias. Alm de ofertar servios e aes de proteo bsica, o CRAS
69
possui a funo de gesto territorial da rede de assistncia social bsica,

promovendo a organizao e a articulao das unidades a ele referenciadas e o
gerenciamento dos processos nele envolvidos.
De acordo com a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais
(Resoluo CNAS n 109/2009), os servios de Proteo Social Bsica so: Servio
de Proteo e Atendimento Integral Famlia PAIF; Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos SCFV; e, Servio de Proteo Bsica no Domiclio
para Pessoa com Deficincia e Idosas. Optamos por apresentar a seguir os dois
primeiros servios, deixando para descrever o ltimo em sesso especfica, a ser
desenvolvida no prximo tpico, em virtude da especificidade.
O principal servio ofertado pela PSB no CRAS o PAIF, cuja execuo
obrigatria e exclusiva a essa unidade. Segundo definio do art. 24-A da Lei
12.345/2011, o PAIF consiste na oferta de aes e servios socioassistenciais de
prestao continuada, nos CRAS, por meio do trabalho social com famlias em
situao de vulnerabilidade social, com o objetivo de prevenir o rompimento dos
vnculos familiares e a violncia no mbito de suas relaes, garantindo o direito
convivncia familiar e comunitria. Conforme Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais, de 2009, o PAIF tem como objetivos:
Fortalecer a funo protetiva da famlia, contribuindo na melhoria da sua

qualidade de vida;
Prevenir a ruptura dos vnculos familiares e comunitrios, possibilitando a
superao de situaes de fragilidade social vivenciadas;
Promover aquisies sociais e materiais s famlias, potencializando o
protagonismo e a autonomia das famlias e comunidades;
Promover o acessos a benefcios, programas de transferncia de renda e
servios scio-assistenciais,contribuindo para a insero das famlias na rede
de proteo social de assistncia social;
Promover acesso aos demais servios setoriais, contribuindo para o
usufruto de direitos;
Apoiar famlias que possuem, dentre seus membros, indivduos que
necessitam de cuidados, por meio da promoo de espaos coletivos de
escuta e troca de vivncias familiares.
70
So destinatrios do PAIF as famlias em situao de vulnerabilidade e risco

social, residentes nos territrios de abrangncia dos CRAS, em especial as famlias
beneficirias de programas de transferncia de renda ou famlias com membros que
recebem benefcios assistenciais. A situao de pobreza ou extrema pobreza
considerada agravadora da situao de vulnerabilidade social das famlias. E neste
sentido, o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias
de Renda no mbito do SUAS32, aponta aqueles que so considerados como
pblico-alvo prioritrio da PSB no PAIF:
Famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia em descumprimento de

condicionalidades;
Famlias do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI em
descumprimento de condicionalidades;
Famlias com pessoas com deficincia de 0 a 18 anos beneficirios do
BPC;
Famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia e/ou em situao de
risco com jovens de 15 a 17anos.
Alm disso, o PAIF deve voltar sua ateno para:
Famlias residentes no territrio do CRAS com presena de pessoas que

no possuem documentao civil bsica;
Famlias com crianas de 0 a 6 anos em situao de vulnerabilidade/ou
risco social;
Famlias com indivduos reconduzidos ao convvio familiar, aps
cumprimento de medidas protetivas e/ou outras situaes de privao do
convvio familiar e comunitrio.
32
Pactuado pela Comisso Intergestores Tripartite CIT, por meio da Resoluo n 7, de 10/09/2009,
o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do
SUAS retrata a inteno da focalizao de aes voltadas a um pblico em maior vulnerabilidade
social. O documento estabelece procedimentos necessrios para garantir a oferta prioritria de
servios socioassistenciais para as famlias do Programa Bolsa Famlia, do Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil e do Benefcio de Prestao Continuada, especialmente das que apresentam
sinais de maior vulnerabilidade. O Protocolo norteia o planejamento e a execuo de aes
orientadas pela perspectiva da Vigilncia Social.
71
Famlias com pessoas idosas.
A partir dos objetivos elencados na Tipificao Nacional dos Servios

Socioassistenciais, possvel visualizar os idosos como pblico-alvo potencial em
todas as possibilidades de interveno do PAIF. Entretanto, o mesmo no se
observa na relao de prioridades definidas pelo Protocolo de Gesto Integrada de
Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS, onde, com
exceo dos idosos beneficirios do BPC, os idosos em geral parecem passar ao
largo das prioridades, compondo o ltimo degrau da lista de atenes do servio.
J o segundo servio da PSB tipificado, o Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos SCFV, realizado em grupos, organizado a partir de
percursos, de modo a garantir aquisies progressivas aos seus usurios, de acordo
com o seu ciclo de vida, a fim de complementar o trabalho social com famlias e
prevenir a ocorrncia de situaes de risco social. O servio organiza-se de modo a
ampliar trocas culturais e de vivncias, desenvolver o sentimento de pertena e de
identidade, fortalecer vnculos familiares e incentivar a socializao e a convivncia
comunitria. So considerados SCFV: o servio para crianas at 6 anos; o servio
para crianas e adolescentes de 6 a 15 anos; o servio para adolescentes e jovens
de 15 a 17 anos (Projovem Adolescente); e, o servio para idosos.
Especificamente, o Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos para
Idosos33 visa ao desenvolvimento de atividades que contribuam no processo de
envelhecimento saudvel, no desenvolvimento da autonomia e de sociabilidades, no
fortalecimento dos vnculos familiares e do convvio comunitrio e na preveno de
situaes de risco social. A interveno social deve estar pautada nas
caractersticas, interesses e demandas dessa faixa etria e considerar que a
vivncia em grupo, as experimentaes artsticas, culturais, esportivas e de lazer e a
valorizao das experincias vividas constituem formas privilegiadas de expresso,
interao e proteo social. Devem incluir vivncias que valorizam suas experincias
e que estimulem e potencializem a condio de escolher e decidir. So objetivos
especficos desse servio:
33
Encontra-se em fase de concluso pelo MDS um caderno contendo orientaes tcnicas para o
Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos para Idosos. As informaes aqui registradas
72
Contribuir para um processo de envelhecimento ativo, saudvel e

autnomo;
Assegurar espao de encontro para os idosos e encontros intergeracionais
de modo a promover a sua convivncia familiar e comunitria;
Detectar necessidades e motivaes e desenvolver potencialidades e
capacidades para novos projetos de vida;
Propiciar vivncias que valorizam as experincias e que estimulem e
potencializem a condio de escolher e decidir. Isso contribuir para o
desenvolvimento da autonomia social dos usurios.
So considerados como destinatrios do SCFV para Idosos: as pessoas

idosas em situao de vulnerabilidade social, em especial beneficirios do BPC ou
de programas de transferncia de renda; e, idosos com vivncias de isolamento por
ausncia de acesso a servios e oportunidades de convvio familiar e comunitrio e
cujas necessidades, interesses e disponibilidade indiquem a incluso no servio. O
Servio pode ser ofertado no Cras, no Centro de Convivncia de Idosos ou ainda em
outra unidade pblica ou entidade assistencial inscrita no Conselho de Assistncia
Social do municpio ou DF e que estejam na rea de abrangncia do CRAS e
referenciados a este34.
Ao compararmos os resultados obtidos pelo IBGE a partir do Suplemento de
Assistncia Social da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic,em 2005
e em 2009, podemos inferir a ocorrncia de uma reduo de unidades de prestao
de SCFV para idosos, expressa no Grfico 7. Em 2005, 2.211 municpios contavam
com Centros de Convivncia para Idosos no pas,o equivalente a aproximadamente
40% dos municpios brasileiros. Em 2009, representavam apenas 1.426, cerca de
25% dos municpios. Contudo, caberia investigar se, de fato, a reduo do nmero
de municpios com Centros de Convivncia implicou no enxugamento da oferta de
servios, ou ainda, se os gestores municipais continuaram a ofert-los por meio de
outras modalidades distintas dos centros de convivncia, como por exemplo, se
optaram por conjugar esse servio com a oferta do PAIF, no CRAS.
foram extradas das perguntas e respostas preliminarmente j disponibilizadas no site do MDS sobre
o servio.
34
O SCFV cofinanciado pelo governo federal por meio do Piso Bsico Varivel II da Proteo Social
Bsica.
73
Fonte: IBGE, Munic 2005 e 2009. Elaborao: prpria.
Pela Munic (2009), possvel afirmar que a cobertura da oferta do PAIF foi
comparada cobertura da oferta de servios especficos de proteo social bsica
para idosos nos municpios analisados, conforme se verifica no Grfico 8.
interessante verificar que a oferta de servios especficos para idosos foi superior ao
atendimento de crianas e adolescentes, de 0 a 6 anos, e tambm de jovens, entre
15 e 17 anos. Parece indicar que o nmero menor de municpios com oferta de
servios para crianas at 6 anos acompanha o recente processo de transio das
creches, que passaram a ser reconhecidas pela Poltica de Educao 35 como um
servio prprio daquele campo, e no necessariamente reflete a prioridade do idoso
na oferta de servios pela Poltica de Assistncia Social.
35
O processo de transio das creches para a poltica de educao representa um reconhecimento
por aquela rea de que as creches, historicamente ofertadas no campo socioassistencial, compem a
educao infantil, juntamente com a pr-escola, conforme previso da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional LDB, de 1996.
74
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de

InformaesBsicas Municipais 2009. Elaborao: IBGE (com alteraes).
Ao ofertar aes voltadas preveno de situaes de riscos pessoal e social

que visam ao fortalecimento da potencialidade das famlias e dos indivduos, esse
atributo da PSB eleva o conceito da assistncia social a um patamar de maior
qualidade. Vemos, com isso, um rompimento com o vis estritamente compensatrio
e corretivo das prticas assistenciais tradicionais, ao assumir o carter ex-ante de
poltica pblica.
b) Proteo Social Especial do SUAS
A Proteo Social Especial organiza, no mbito do SUAS, a oferta de

servios, programas e projetos de carter especializado, destinado a famlias e
indivduos em situao de risco pessoal e social, e/ou violao de direitos que
acarretam implicaes, rupturas e tenses familiares e comunitrias as quais
demandam ateno especializada e maior articulao com os rgos de defesa de
direitos. A ateno na Proteo Social Especial tem como objetivo principal
contribuir para a preveno de agravamentos e potencializao de recursos para a
reparao de situaes que envolvam risco pessoal e social, violncia, fragilizao e
75
rompimento de vnculos familiares, comunitrios e/ou sociais. Dentre as situaes

abordadas, encontram-se: violncia fsica, psicolgica e negligncia; abandono;
violncia sexual; situao de rua; trabalho infantil; cumprimento de medidas
socioeducativas em meio aberto; afastamento do convvio familiar, dentre outras.
Considerando os nveis de agravamento, a natureza e a especificidade do
atendimento ofertado, a ateno na Proteo Social Especial organiza-se em
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade e Proteo Social Especial de Alta
Complexidade.
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade
A proteo social especial de mdia complexidade organiza a oferta de

servios especializados que requerem maior estruturao tcnica e operativa, com
competncias e atribuies definidas para promover atendimento s famlias e aos
indivduos em situao de risco pessoal e social, com os direitos ameaados ou
violados. Devido natureza e ao agravamento dos riscos social ou pessoal
vivenciados pelas famlias e indivduos atendidos, a oferta da ateno na Proteo
Social Especial de Mdia Complexidade requer acompanhamento especializado,
individualizado, sistemtico e monitorado. De acordo com a Tipificao Nacional dos
Servios Socioassistenciais, so servios que compem esse nvel de proteo:
Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos PAEFI;
Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida
Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios
Comunidade (PSC); Servio Especializado em Abordagem Social; Servio
Especializado para Pessoas em Situao de Rua; e, Servio de Proteo Social
Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias.
semelhana do PAIF que ofertado no CRAS, o PAEFI ofertado no
Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social CREAS. Tanto o CRAS
como o CREAS so unidades pblicas estatais institudas no mbito do Suas. Com
interface com as demais polticas pblicas, tm a funo de articularem,
coordenarem e ofertarem servios, programas, projetos e benefcios da assistncia
social, conforme definido pelo art. 6-C 3 da Lei N 12.345/2011. O CREAS
76
definido no 2 dessa mesma normativa como a unidade pblica de abrangncia e

gesto municipal, estadual ou regional, destinada prestao de servios a
indivduos e famlias que se encontram em situao de risco pessoal ou social, por
violao de direitos ou contingncia, que demandam intervenes especializadas da
proteo social especial.
Do mesmo modo, o art. 24-B da referida Lei estabelece o PAEFI como o
Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos que
integra a proteo social. Consiste no apoio, orientao e acompanhamento a
famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de direitos, articulando os
servios socioassistenciais com as diversas polticas pblicas e com rgos do
sistema de garantia de direitos. O PAEFI compreende atenes e orientaes
direcionadas para a promoo de direitos, a preservao e o fortalecimento de
vnculos familiares, comunitrios e sociais e para o fortalecimento da funo
protetiva das famlias diante do conjunto de condies que as vulnerabilizam e/ou as
submetem a situaes de risco pessoal e social. So usurios desse servio famlias
e indivduos que vivenciam violaes de direitos por ocorrncia de:
Violncia Fsica, psicolgica e negligncia;

Violncia Sexual: abuso e/ou explorao sexual;
Afastamento do convvio familiar devido aplicao de medidas scio-
educativas ou medidas de proteo;
Trficos de pessoas;
Situao de rua e mendicncia;
Abandono;
Vivncia de trabalho infantil;
Discriminao em decorrncia da orientao sexual e/ou raa/etnia;
Outras formas de violao de direitos decorrentes de
discriminao/submisses a situaes que provocam danos e agravos a sua
condio de vida e os impedem de usufruir autonomia e bem estar;
Descumprimento de condicionalidades do PBF e do PETI em decorrncia
da violao de direitos.
So objetivos do PAEFI:
77
Contribuir para o fortalecimento da famlia no desempenho de sua funo

protetiva;
Processar a incluso das famlias no sistema de proteo social e nos
servios pblicos, conforme necessidades;
Contribuir para restaurar e preservar a integridade e as condies de
autonomia dos usurios;
Contribuir para romper com padres violadores de direitos no interior da
famlia;
Contribuir para a reparao de danos e da incidncia de violao de
direitos;
Prevenir a reincidncia de violaes de direito.
Idosos so considerados como pblico-alvo do PAEFI quando vivenciam

situaes de violncia, situao de rua ou mendicncia, abandono, discriminao ou
outras circunstncias que possam contribuir para a limitao do seu pleno
desempenho de bem-estar pessoal e/ou social. Para isso, o servio atuar de forma
a restaurar e preservar a integridade de autonomia dos usurios, sejam eles idosos
ou no.
Outro servio da proteo social especial ofertado no CREAS o Servio de
Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Scio-educativa de
Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servio Comunidade (PSC). Tem por
finalidade prover ateno socioassistencial e acompanhamento a adolescentes e
jovens em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto, determinadas
judicialmente. Este servio visa contribuir para o acesso a direitos e para a
resignificao de valores na vida pessoal e social dos (as) adolescentes e jovens.
No h previso de atendimento de idosos nessa modalidade de servio.
Um novo servio de proteo social especial, tambm tipificado em 2009, o
Servio Especializado em Abordagem Social. Tem a finalidade de realizar busca
ativa no territrio que identifique a incidncia de trabalho infantil, explorao sexual
de crianas e adolescentes, situao de rua, dentre outras. Devero ser
consideradas praas, entroncamento de estradas, fronteiras, espaos pblicos onde
se realizam atividades laborais, locais de intensa circulao de pessoas e existncia
78
de comrcio, terminais de nibus, trens, metr e outros. O Servio deve buscar a

resoluo de necessidades imediatas e promover a insero na rede de servios
socioassistenciais e das demais polticas pblicas na perspectiva da garantia dos
direitos. Os usurios deste servio so crianas, adolescentes, jovens, adultos,
idosos e famlias que utilizam espaos pblicos como forma de moradia e/ou
sobrevivncia.
Embora o Servio Especializado em Abordagem Social preveja a busca ativa
de pessoas em situao de rua, no comporta o atendimento individualizado capaz
de trabalhar novas aquisies de sociabilidade e autonomia dos usurios. Para isso,
previsto o Servio Especializado para Pessoa em Situao de Rua, caracterizado
por ofertar aes para jovens, adultos, idosos36 e famlias que utilizam as ruas como
espao de moradia e/ou sobrevivncia. Ofertado em unidade especfica denominada
de Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua, tem a
finalidade de assegurar atendimento e atividades direcionadas para o
desenvolvimento de sociabilidades, na perspectiva do fortalecimento de vnculos
interpessoais e/ou familiares que oportunizem a construo de novos projetos de
vida. Alm disso, assegura trabalho tcnico para anlise das demandas dos
usurios, orientao individual e grupal e encaminhamentos a outros servios
socioassistenciais, demais polticas pblicas e rgos de defesa de direitos que
possam contribuir para a construo da autonomia, insero social e em rede de
proteo social.
Proteo Social Especial de Alta Complexidade
36
Por no se constituir objeto dessa pesquisa, no foi possvel investigar os riscos e vulnerabilidades
vivenciados por pessoas idosas em situao de rua, embora haja o reconhecimento de que esse
pblico apresenta demandas de proteo social integral por estarem com diversos direitos
ameaados ou violados. Como indicativo para futuras pesquisas, sugerimos a observncia dos dados
divulgados pelo MDS em levantamento nacional sobre a populao em situao de rua, realizado
entre 2003 e 2005 nas cidades de So Paulo, Belo Horizonte e Recife. Estima-se que a populao
em situao de rua tenha sua expectativa de vida reduzida em comparao com a populao geral.
Pelo levantamento, no grupo de homens, cerca de 13,8% com idade igual ou superior a 55 anos
apresentavam trajetria de rua. No grupo total de mulheres localizadas pela pesquisa,
aproximadamente 11,4% de mulheres com 55 anos ou mais foram identificadas em situao de rua.
79
A Proteo Social Especial de Alta Complexidade tem como o objetivo ofertar

servios especializados com vistas a afianar segurana de acolhida a indivduos
e/ou famlias afastados do ncleo familiar e/ou comunitrios de origem. Com o
objetivo afianar acolhimento e desenvolver atenes socioassistenciais a famlias e
indivduos para possibilitar a reconstruo de vnculos sociais e conquistar maior
grau de independncia individual e social, prope-se a proteger a dignidade e os
direitos humanos e monitorar a ocorrncia dos riscos e do seu agravamento. Em
conformidade com a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais,
constituem servios de Proteo Social Especial de Alta Complexidade: Servio de
Acolhimento Institucional; Servio de acolhimento em Repblica; Servio de
Acolhimento em Famlia Acolhedora; e, Servio de Proteo em Situaes de
Calamidades Pblicas e de Emergncias.
O Servio de Acolhimento Institucional oferta acolhimento em diferentes tipos
de equipamentos, destinados a famlias e/ou indivduos com vnculos familiares
rompidos ou fragilizados, a fim de garantir proteo integral. O atendimento prestado
deve ser personalizado e em pequenos grupos e favorecer o convvio familiar e
comunitrio. Deve funcionar em unidades inseridas na comunidade com
caractersticas residenciais, ambiente acolhedor e estrutura fsica adequada,
oferecendo condies de habitabilidade, higienizao, salubridade, segurana,
acessibilidade e privacidade. Pode ser ofertado nas modalidades de Casa-Lar,
Abrigo Institucional (Instituio de Longa Permanncia para Idosos ILPI) ou
Residncias Inclusivas (especificamente para pessoas adultas com deficincia).
um servio que busca incentivar o desenvolvimento do protagonismo e de
capacidades para a realizao de atividades da vida diria e desenvolver condies
para independncia e autocuidado. Promove acesso a renda, ao tempo em que
estimula a convivncia mista entre os residentes de diversos graus de
dependncia.37
A prpria Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais refora a
permanncia do idoso na famlia, ao afirmar que:
37
As informaes existentes sobre Residncias Inclusivas foram insuficientes para trat-las no campo
dos servios especficos para pessoas com deficincia e idosos com dependncia. Segundo
informaes do Departamento de Proteo Social Especial, da Secretaria Nacional de Assistncia
Social, do MDS, encontra-se em elaborao um caderno contendo orientaes tcnicas para a oferta
desse servio, com previso para divulgao no final do ano de 2011.
80
o acolhimento institucional para idosos deve ser provisria e,

excepcionalmente, de longa permanncia quando esgotadas todas
as possibilidades de autossustento e convvio com familiares.
previsto para idosos que no dispem de condies para
permanecer com a famlia, com vivncia de situaes de violncia e
negligncia, em situao de rua e de abandono, com vnculos
familiares fragilizados ou rompidos (p. 33).
A partir da pesquisa realizada pelo IPEA entre 2007 e 2010, nas cinco regies
brasileiras sobre ILPIs, foram identificadas 83.870 idosos que residiam em 3.548
instituies, o que significa 0,5% da populao (IPEA, 2011:5). Esse dado difere do
estimado nmero de idosos em institues de acolhimento divulgados por diversos
pesquisadores com base no Censo 2000, que era de 1% da populao idosa
daquele ano (CAMARANO, 2005).
Outra alternativa de servio de acolhimento a Repblica, que oferece
proteo, apoio e moradia subsidiada a maiores de 18 anos em estado de
abandono, situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social, com vnculos
familiares rompidos ou extremamente fragilizados e sem condies de moradia e
autossustento. So pblico-alvo desse servio: jovens egressos de outros servios
de acolhimento para adolescentes; adultos em processo de sada das ruas; e,
idosos que tenham capacidade de gesto coletiva da moradia e condies de
desenvolver, de forma independente, as atividades da vida diria, mesmo que
requeiram o uso de equipamentos de autoajuda. Tem a finalidade de apoiar a
construo e o fortalecimento de vnculos comunitrios, a integrao e a
participao social e o desenvolvimento da autonomia das pessoas atendidas. O
servio deve ser desenvolvido em sistema de autogesto ou cogesto, possibilitando
gradual autonomia e independncia de seus moradores. Idosos com dependncia,
portanto, no seriam pblico-alvo potencial desse servio.
J o Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora organiza o acolhimento
de crianas e adolescentes afastados da famlia por medida de proteo, em
residncia de famlias cadastradas. previsto at que seja possvel o retorno
famlia de origem ou, na sua impossibilidade, o encaminhamento para adoo. O
servio dever ser organizado segundo os princpios, diretrizes e orientaes do
Estatuto da Criana e do Adolescente e do documento Orientaes Tcnicas:
Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes.
81
Por fim, outro servio de proteo social especial de alta complexidade o

Servio de Proteo em Situaes de Calamidade e Emergncias. Esse servio no
se caracteriza como de acolhimento, apesar de prever, quando necessrio,
abrigamento para famlias e indivduos atingidos por incndios, desabamentos,
deslizamentos, alagamentos, ou que foram deslocados de reas de risco. Sua
principal finalidade promover apoio e proteo populao atingida por situaes
de emergncias e calamidades pblicas, com a oferta de alojamentos provisrios,
atenes e provises materiais, conforme as necessidades detectadas. Esse servio
conta com a participao de todos os setores da sociedade de forma articulada para
a minimizao dos danos ocasionados e o provimento das necessidades verificadas.
A partir da exposio das previses socioassistenciais asseguradas em lei,
regulamentadas e pactuadas em instncias participativas e de controle social,
podemos afirmar que h uma progressiva ampliao de aes que contribuem para
a consolidao do sistema brasileiro de proteo social. Com o aumento da
cobertura de servios continuados no campo socioassistencial e da ampliao dos
pblicos, cujas situaes para acesso no necessariamente esto associados
pobreza, h um ganho qualitativo da poltica de Assistncia Social. Direitos de
cidadania so reconhecidos a partir de inseguranas sociais de famlias e indivduos,
produzidas por situaes de vulnerabiliades e riscos sociais.
c) Servios de Proteo Social Bsica e Especial voltados para Pessoas

Idosas com Dependncia e suas famlias
At aqui, possvel observar que os servios socioassistenciais so

organizados por tipo de proteo e nveis de complexidade, e que a interveno
existe no em funo do segmento populacional ou por faixa etria, como ocorre
com os servios de sade. Todavia, a Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais prev ainda outros servios especficos que j discriminam em
sua nomenclatura o pblico a que se referem. Por mais que os formuladores da
PNAS tentassem classificar os servios pelas situaes e necessidades
apresentadas, parece haver algum aspecto relacionado s pessoas idosas e
pessoas com deficincia que motivaram a sua distino em servios especficos,
como veremos a seguir.
82
O primeiro servio que une esses dois pblicos idosos e pessoas com
deficincia o Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com
Deficincia e Idosas. O segundo, previsto na proteo social especial de mdia
complexidade, o Servio de Proteo Especial para Pessoas com Deficincia,
Idosas e suas Famlias. As diferenas so sutis; tentaremos exp-las da forma como
esto tipificados os servios ao tempo em que destacaremos as diferenas, segundo
a nossa interpretao, na tentativa de distinguir as intervenes especficas de cada
tipo de proteo.
O primeiro servio, denominado de Servio de Proteo Social Bsica no
Domiclio para Pessoas com Deficincia e Idosas, tem por finalidade a preveno de
agravos que possam provocar o rompimento de vnculos familiares e sociais dos
usurios. Visa a garantia de direitos, o desenvolvimento de mecanismos para a
incluso social, a igualdade de oportunidades e a participao e o desenvolvimento
da autonomia das pessoas com deficincia e pessoas idosas, a partir de suas
necessidades, prevenindo situaes de risco, excluso e isolamento.
Esse Servio deve contribuir com a promoo do acesso de pessoas com
deficincia e pessoas idosas a toda a rede socioassistencial, bem como aos servios
de outras polticas pblicas, entre elas educao, trabalho, sade, transporte
especial e programas de desenvolvimento de acessibilidade, servios setoriais e de
defesa de direitos e programas especializados de habilitao e reabilitao.
Primeiramente, desenvolvido um trabalho dentro do domiclio e, medida que
forem observadas superaes das demandas e vulnerabilidades e alcanados os
objetivos definidos em conjunto com a famlia, os usurios passam a ser atendidos
pela rede de servios pblicos fora do ambiente familiar.
So objetivos especficos do Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio
para Pessoas com Deficincia e Idosas:
Prevenir agravos que possam desencadear rompimento de vnculos

familiares e sociais;
Prevenir confinamento de idosos e/ou pessoas com deficincia;
Identificar situaes de dependncia;
Colaborar com redes inclusivas no territrio;
83
Prevenir o abrigamento institucional de pessoas com deficincia e/ou

pessoas idosas com vistas a promover a sua incluso social;
Sensibilizar grupos comunitrios sobre direitos e necessidades de incluso
de pessoas com deficincia e pessoas idosas buscando a desconstruo de
mitos e preconceitos;
Desenvolver estratgias para estimular e potencializar recursos das
pessoas com deficincia e pessoas idosas, de suas famlias e da comunidade
no processo de habilitao, reabilitao e incluso social;
Oferecer possibilidades de desenvolvimento de habilidades e
potencialidades, a defesa de direitos e o estmulo a participao cidad;
Incluir usurios (as) e familiares no sistema de proteo social e servios
pblicos, conforme necessidades, inclusive pela indicao de acesso a
benefcios e programas de transferncia de renda;
Contribuir para resgatar e preservar a integridade e a melhoria de
qualidade de vida dos (as) usurios (as);
Contribuir para a construo de contextos inclusivos.
So usurios do Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio pessoas com

deficincia e/ou pessoas idosas que vivenciam situao de vulnerabilidade pela
fragilizao de vnculos familiares e sociais e/ou pela ausncia de acesso a
possibilidades de insero social e comunitria, em especial: Beneficirios do BPC;
membros de famlias beneficirias de programas de transferncia de renda;pessoas
com limitaes ou impossibilitados para acessar a rede de servios
socioassistenciais e de outras polticas pblicas; pessoas com deficincia e idosas
em situao de vulnerabilidade, restritas ao domiclio e com dificuldade de acesso
aos servios socioassistenciais e de outras polticas pblicas.
Conforme definido na Tipificao, as equipes tcnicas (assistentes sociais e
psiclogos) elaboraro, em conjunto com os usurios e suas famlias, um plano
especfico centrado nas reais demandas dos usurios e suas famlias, que
identifique as suas vulnerabilidades e potencialidades, com vistas preveno de
agravos que possam propiciar o rompimento dos vnculos, o confinamento, a
excluso social e comunitria. Denominado de Plano de Desenvolvimento do
84
Usurio PDU, o instrumento propiciar a realizao do trabalho de forma

sistemtica e planejada, e dever ser objeto de acompanhamento e monitoramento.
Por ser um servio recente que ainda est em regulamentao pelo MDS 38,
no se conhece ainda a existncia da sua oferta no pas pelo menos no nos
moldes definidos pela Tipificao. So aes a serem desenvolvidas na execuo
do Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com Deficincia e
Idosas: identificao; busca ativa; visita domiciliar; conhecimento da realidade da
famlia, propiciando acolhida e escuta qualificada; verificao do perfil para
enquadrar-se no Servio; incluso do usurio no Servio; elaborao do PDU;
discusso do PDU pela equipe e se necessrio reunio com a equipe do CRAS para
definio e prosseguimento s aes do PDU; identificao e articulao da rede
para o trabalho intersetorial, caso seja necessrio; encaminhamentos com
acompanhamento sistemtico do usurio e da famlia; acolher, orientar, apoiar,
informar e facilitar o acesso do usurio rede socioassistencial; propiciar o acesso
do usurio ao PAIF e aos SFCV; atividades de desenvolvimento de vnculos
familiares e comunitrios; encontros grupais no domiclio (reunio com as famlias
pode-se trabalhar os direitos das pessoas com deficincia e idosas e sensibilizao
da famlia que reside no domiclio como os demais familiares em relao situao
identificada no PDU); encontros grupais no territrio (famlias que compartilham
situaes semelhantes ou no); campanhas comunitrias (aes de sensibilizao
que extrapolam o domiclio); mobilizao para a cidadania; orientao sobre
documentao civil; cadastrar a famlia no Cadastro nico para Programas Sociais;
propiciar o acesso da famlia aos programas de transferncia de renda; propiciar o
acesso do usurio ao BPC; orientar a famlia na organizao dos cuidados;
favorecer relaes socioafetivas na famlia e na comunidade, escutando e
valorizando a histria pessoal e familiar; proporcionar ao usurio possibilidade de
dedicar-se s atividades de lazer e ocupacionais; sensibilizao em relao aos
direitos sociais e conscientizao sobre o acesso s demais polticas pblicas;
acompanhamento, monitoramento e avaliao do PDU; articulao com o Ministrio
38
O MDS disponibilizou no site sugestes de aes a serem desenvolvidas pelo servio, elaboradas
com base no trabalho social essencial ao servio, previsto no documento da Tipificao
(www.mds.gov.br, acesso em 18/05/2011). Estima-se que o caderno contendo orientaes tcnicas
para o servio, que atualmente encontra-se em fase de elaborao, seja publicado at dezembro de
2011 pelo MDS.
85
Pblico, Conselho de Direitos, Conselho Tutelar, quando for o caso; notificao dos
casos mais complexos para a rede socioassistencial e as demais polticas pblicas.
Ao priorizar como pblico os beneficirios do BPC e de programas de
transferncia de renda, podemos inferir que os objetivos desse servio tem grande
semelhana com os objetivos do PAIF, ora comportando-se como um servio
complementar quele.
J o Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia,
Idosas e suas Famlias caracterizado, na Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais, pelo atendimento especializado a famlias que tenham em sua
composio pessoas com deficincia e idosos com algum grau de dependncia, que
tiveram suas limitaes agravadas por violaes de direitos, tais como: explorao
da imagem, isolamento, confinamento, atitudes discriminatrias e preconceituosas
no seio da famlia, falta de cuidados adequados por parte do cuidador, alto grau de
estresse do cuidador, desvalorizao da potencialidade/capacidade da pessoa,
dentre outras que agravam a dependncia e comprometem o desenvolvimento da
autonomia. So objetivos desse servio:
Promover a autonomia e a melhoria da qualidade de vida de pessoas com

deficincia, idosas com dependncia, seus cuidadores e suas famlias;
Desenvolver aes especializadas para a superao das situaes
violadoras de direitos que contribuem para a intensificao da dependncia;
Prevenir o abrigamento e a segregao dos usurios do servio,
assegurando o direito convivncia familiar e comunitria;
Promover acessos a benefcios, programas de transferncias de renda e
outros servios socioassistenciais, das demais polticas pblicas setoriais e do
Sistema de Garantia de Direitos;
Promover apoio s famlias na tarefa de cuidar, diminuindo a sua
sobrecarga de trabalho e utilizando meios de comunicar a cuidar que visem
autonomia dos envolvidos e no somente cuidados de manuteno;
Acompanhar o deslocamento, viabilizar o desenvolvimento do usurio e o
acesso a servios bsicos, tais como: bancos, mercados, farmcias, etc.,
conforme necessidades;
86
Prevenir situaes de sobrecarga e desgaste de vnculos provenientes da

relao de prestao/demanda de cuidados permanentes/prolongados.
So atividades essenciais do servio: acolhida e escuta; informao,

comunicao e defesa de direitos; articulao com os servios de polticas pblicas
setoriais; articulao da rede de servios socioassistenciais; articulao
interinstitucional com os demais servios do Sistema de Garantia de Direitos;
atividades de convvio e de organizao da vida cotidiana; orientao e
encaminhamento para a rede de servios locais; construo de plano individual e/ou
familiar de atendimento; orientao sociofamiliar; estudo social e cuidados pessoais;
desenvolvimento do convvio familiar, grupal e social; acesso documentao
pessoal; apoio famlia na sua funo protetiva; mobilizao de famlia extensa ou
ampliada; mobilizao e fortalecimento do convvio e de redes sociais de apoio;
mobilizao para o exerccio da cidadania; elaborao de relatrios e/ou pronturios.
De abrangncia municipal, o Servio de Proteo Especial para Pessoas com
Deficincia, Idosas e suas Famlias pode ser ofertado no domiclio do usurio, em
centro-dia, no CREAS ou em unidade da rede socioassistencial referenciada a este.
A partir da oferta do Servio, espera-se que o usurio do servio tenha assegurado
as seguintes seguranas sociais: de acolhida;de convivio ou vivncia familiar,
comunitria e social; e, de desenvolvimento da autonomia.
H um reconhecimento por parte da Poltica de Assistncia Social da
necessidade de cuidar de quem cuida, em virtude do risco que a sobrecarga de
cuidados pode produzir na relao cuidador-dependente. Com o alto grau de stress
e desgaste do cuidador em razo do exerccio das funes, h um risco de
interrupo da oferta de cuidados pela incapacidade em prestar cuidados
prolongados, ou ainda de propiciar um ambiente violador de direitos. Da a
importncia de atender todo o grupo familiar, incluindo o cuidador, o que
pretendemos aprofundar mais adiante.
Assim, a fim de compreendermos as semelhanas e diferenas entre os
servios de proteo social bsica e especial voltados s pessoas idosas e pessoas
com deficincia, elaboramos o Quadro 1, contendo os principais atributos de cada
um dos servios tipificados:
87
Quadro 1: Comparativo dos Servios Socioassistenciais de Proteo Social

Bsica e Especial tipificados, voltados a Pessoas Idosas, com Deficincia e
suas Famlias
Servio
Servio de Proteo Social
Servio de Proteo Bsica no
Especial para Pessoas com
Domiclio para Pessoas com
Deficincia, Idosas e suas
Deficincia e Idosas
Famlias
Atributos
Carter Preventivo Protetivo
Promover a autonomia, a incluso
Prevenir situaes de risco,
social e a melhoria da qualidade de
Finalidade excluso, isolamento e abrigamento
vida da dupla cuidador e
institucional
dependente
Preservados, mas podem estar
Preservados, mas podem estar
Vnculos familiares ameaados ou com risco iminente
fragilizados
de rompimento
Existentes, mas podem ser
Vnculos Rompidos ou extremamente
limitados, no necessariamente
comunitrios fragilizados
rompidos
Acesso s redes
socioassistencial e Limitado. Necessita de apoios e
Inexistente
das demais polticas suportes para sua efetivao
pblicas
Primeiro no domiclio do usurio, No domiclio do usurio, CENTRO-
Local da interveno progredindo para o atendimento em DIA, CREAS ou unidade
unidade extradomiciliar referenciada
Individual, no conjunto familiar, na Individual, na dupla cuidador e
Abrangncia da
comunidade, com aes de dependente, na famlia, na
interveno
sensibilizao para incluso social comunidade
Necessariamente devero ser
identificadas e trabalhadas em
Podero ser identificadas, mas no conjunto com o enfrentamento de
Situaes de
h previso de interveo por esse situaes de violao de direitos que
Dependncia
servio. possam agravar a dependncia ou
comprometer o desenvolvimento da
autonomia.
Plano individual e/ou familiar de
atendimento: Identificao do grau
de dependncia do usurio, do
potencial da famlia e do cuidador,
Instrumento de Plano de Desenvolvimento do
metas de aceitao e valorizao da
observao, Usurio PDU: Contm registro de
diversidade, aes que promovam a
planejamento e objetivos a serem alcanados,
reduo da sobrecarga do cuidador
acompanhamento vulnerabilidades e potencialidades
decorrente da prestao de
das aes realizadas dos usurios.
cuidados dirios prolongados, aes
que promovam a autonomia e
desenvolvimento dos usurios nas
necessidades bsicas.
Orientao, informao e apoio s
famlias na tarefa de cuidar,
diminuindo a sobrecarga de trabalho
Previstas aes de apoio,
e utilizando meios de comunicar e
informao, orientao e
Aes extensivas cuidar que visem autonomia dos
encaminhamento, no sentido de
aos familiares envolvidos e no somente cuidados
contriburem para as aquisies dos
de manuteno; acompanhamento e
usurios
promoo do acesso do usurio aos
servios bsicos, tais como: bancos,
mercados, farmcias, etc, conforme
88
necessidade.
Servios socioassitenciais de
proteo social bsica e especial;
Servios socioassitenciais de
servios pblicos de sade, cultura,
proteo social bsica e especial;
esporte, meio-ambiente, trabalho,
servios de polticas pblicas
habitao e outros; conselhos de
setoriais; demais rgos do Sistema
polticas pblicas e de defesa de
de Garantia de Direitos; Conselhos
Articulao em rede direitos de segmentos especficos;
de polticas pblicas e de defesa de
instituies de ensino e pesquisa;
direitos de segmentos especficos;
organizaes e servios
servios, programas e projetos de
especializados de sade, habilitao
instituies no governamentais e
e reabilitao; programas de
comunitrias
educao especial; e, centros e
grupos de convivncia
Pessoas com deficincia e/ou
Pessoas com deficincia ou idosas
pessoas idosas que vivenciam
com dependncia que requeiram
situao de vulnerabilidade social
Usurios cuidados permanentes ou
pela fragilizao de vnculos
temporrios, seus cuidadores e
familiares e sociais e/ou pela
familiares.
situao de isolamento
Fontes: Resoluo n 109/2009, que trata da Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais; e,
contedos extrados da pgina eletrnica do MDS (www.mds.gov.br) em 12/03/2011. Elaborao:
prpria.
Pela descrio dos dois servios e, ao observarmos o quadro 1, podemos

perceber que um dos elementos centrais do Servio de Proteo Bsica no
Domiclio a situao de isolamento, entendida como uma situao de
vulnerabilidade que decorre da ausncia de acesso a possibilidades de insero,
habilitao social e comunitria.O isolamento, para Sposati (2009), considerado
como uma das principais agresses vida relacional e, em todas as suas
expresses, reduz as possibilidades dos sujeitos. Para a autora (2009: 25):
O contraponto do isolamento a convivncia, que se manifesta

desde o ncleo familiar at a construo da reciprocidade de afetos,
cuidados, valores, cultura, at os espaos socializantes e
socializadores. Nesse caso, as desprotees esto nas rupturas, nas
expresses de violncia, na ausncia de cuidados, na desagregao.
O mbito de convivncia, ao se expandir para esferas mais amplas,
supe a construo da autonomia, da liberdade, da representao,
da cidadania.
Podemos observar no Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio um

peso grande na definio de aes que promovam a convivncia familiar e,
especialmente, a comunitria. Embora a construo de contextos inclusivos por
meio da convivncia ensejedimenses de cuidados, conforme se verifica na
definio acima, o servio no comporta aes de cuidados diretos, especialmente
em se tratando de cuidados de longa durao para pessoas com dependncia. Pelo
89
contrrio, a situao de dependncia uma vez identificada pelo servio no ser

objeto de interveo, a no ser para orientar a famlia na organizao dos cuidados.
J para o Servio deProteo Social Especial, a dependncia vista como o
principal e o primeiro elemento mobilizador do servio. Mas a dependncia em si
no suficiente para acionar o servio; deve haver outra situao de violao de
direito associada ao quadro de dependncia que requerer uma interveno
especializada, configurando assim o risco iminente.
Pela descrio dos dois servios, podemos encontrar semelhanas, como a
preveno de agravos que possam acarretar rompimento de vnculos familiares ou o
abrigamento, e a promoo de acessos a servios e benefcios conforme
necessidades identificadas. Ainda no quadro 1, vemos tambmsemelhana no local
de atuao das equipes profissionais dos servios, onde parte das situaes
identificadas se observam e se reproduzem no domiclio. Para alm do espao
intrafamiliar, ambos os servios tambm se realizam em unidades no domiciliares.
No primeiro servio, h previso de que o mesmo seja progressivamente
ofertado em espaos extradomiciliares existentes na prpria rede socioassistencial,
at como estratgia de ao a ser planejada no PDU. Porm, quando observamos o
Servio da Proteo Especial, verificamos que, alm do domiclio e das unidades
referenciadas, o centro-dia aparece como uma das unidades de referncia para o
servio.Com pouca visibilidade, esse equipamento citado apenas esta vez em toda
a Tipificao, para simplesmente referir-se a uma alternativa de unidade de
referncia para o Servio. Apesar de, na minuta do documento da Tipificao, o
centro-dia ter sido desenhado como uma opo de servio para pessoas com
dependncia e suas famlias, optou-se39 por no regulamentar esse servio
especfico como mais um outro servio do SUAS. A alternativa adotada foi de
apenas assegurar que o Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com
Deficincia, Idosas e suas Famlias pudesse articular-se com o equipamento centro-
dia, quando identificada a necessidade.
39
Conforme consta nas degravaes das reunies da Cmara Tcnica da CIT e nas atas de reunio
do CNAS, referentes aos momentos de discusso e aprovao do texto final da Tipificao Nacional
dos Servios Socioassistenciais, no havia consenso entre os integrantes das instncias de
deliberao e pactuao presentes naquela gesto se o atendimento em centro-dia devesse se
configurar como um novo servio, padronizado nacionalmente como um servio socioassistencial.
Optou-se ento por assegurar a unidade no servio de proteo social especial para pessoas com
deficincia, idosas e suas famlias, uma vez que houve o reconhecimento da existncia desse
equipamento na prpria rede socioassistencial. Parte dos servios atualmente ofertados em centro-
dia foi herdada da rede histrica da Assistncia Social pelo SUAS, ainda aguardando regulao.
90
Resta saber o que ser da pessoa com dependncia que vive s, ou daquela
com dependncia, mas que no vivencia alguma situao de violao de direitos:
como poder acessar os recursos da comunidade, os servios pblicos bsicos e
ainda manter o vnculo familiar? Um beneficirio do BPC com dependncia que
desejar sacar o seu benefcio no banco e que, para isso, necessite de um
acompanhante dever acionar o servio de proteo social especial de mdia
complexidade? Infelizmente, no h registro de nenhum servio existente no pas
nos moldes desses servios especficos voltados para pessoas com deficincia e
idosas, tanto da proteo social bsica como da especial, embora se conhea
algumas experincias j existentes que chegam a configurar algumas aes
semelhantes e at mistas, como o caso de Bauru/SP. A expectativa de que os
debates continuem e se aprofundem, na busca de alinhamentos e, se for necessrio,
a reviso de paradigmas.
Curiosamente, no apenas os servios aqui apresentados distinguem
pessoas idosas e pessoas com deficincia de forma a trat-las com
particularidades.O Benefcio de Prestao Continuada BPC tambm relaciona
esses pblicos como sendo alvo de intervenes especficas da poltica de
assistncia social. Entretanto, no so todas as pessoas idosas e nem todas as
pessoas com deficincia o pblico-alvo da assistencia social, mas apenas as
pessoas que dela necessitar. Mas em que aspectos, especificamente, esse grupo de
pessoas pode necessitar da proteo social da Assistncia Social? Por suposto,
pode-se afirmar que o que as credencia como especficas na ateno no a idade
ou a deficincia em si, mas a situao de dependncia, aportando novas demandas
(ou demandas especificas) de proteo social desses indivduos e de suas famlias.
Talvez esse seja o principal desafio da PNAS na atualidade: posicionar-se no
enfrentamento de situaes de dependncia, o que exige a reviso de seu papel e a
ampliao da oferta de provises de aes que promovam seguranas de cuidados
de longa durao, a exemplo do atendimento em centro-dia, o que veremos no
prximo captulo.
91
CAPTULO III
ATENDIMENTO EM CENTRO-DIA: SERVIO SOCIOASSISTENCIAL
ALTERNATIVO DE CUIDADO DE LONGA DURAO PARA IDOSOS COM
DEPENDNCIA E SUAS FAMLIAS
Vimos que o acelerado envelhecimento da populao e, principalmente, da

populao mais idosa, juntamente com as alteraes de composio e dinmica das
famlias, no contexto do amadurecimento dos sistemas de proteo social,
aumentam a presso sobre as ofertas pblicas no campo social. A questo que se
coloca : como incorporar a dependncia, entendida como um risco social aos
sistemas de proteo social, conjugando a participao da famlia e do Estado?
A alternativa adotada por diversos pases foi instituir polticas ou programas
de cuidados de longa durao sob responsabilidade compartilhada entre as polticas
de sade e de assistncia social. possvel verificar que em todas as experincias
internacionais divulgadas40 a oferta de servios definida com base em
classificaes da dependncia, que se diferenciam de acordo com a opo adotada
pelos diversos pases.
Assim, a fim de situar o atendimento em centro-dia dentre as alternativas
existentes de servio para idosos com dependncia e suas famlias, propomos a
diviso deste captulo em cinco sesses. Na primeira, buscamos apresentar as
formas de classificao da dependncia e a opo adotada pelo Brasil. A segunda
sesso aborda os cuidados de longa durao, relacionando trs aspectos essenciais
para a sua compreenso: o fato de que o cuidado deve ser encarado como uma
questo de gnero, onde a mulher ocupa o lugar central da relao; a contradio
do cuidado em virtude da sobrecarga do cuidador, sobretudo do familiar, onde em
localizando o atendimento em centro-dia entre as opes de cuidados formais
intermedirios. Na terceira parte procuramos discutir em que medida o atendimento
em centro-dia deve ser considerado como um servio da Poltica de Assistncia
Social. Na sequncia, apresentamos alguns fundamentos que podem justificar a
existncia desse servio como uma alternativa de proviso necessria para a
40
Para conhecer as experincias internacionais, sugerimos a leitura do Texto para Discusso n.
1403, do Ipea, de BATISTA, JACCOUD, AQUINO & EL-MOOR, intitulado Proteo das pessoas
idosas dependentes: anlise comparativa da experincia internacional, abril, 2009.
92
populao que dele necessitar. Por fim, relacionamos as polticas de Assistncia

Social e de Sade, no intuito de compreender a relao existente entre os sistemas
SUAS-SUS na oferta de cuidados de longa durao, inserindo o atendimento em
centro-dia como um servio integrado de sade e de assistncia social.
3.1. As formas de classificao da dependncia
Em um estudo do IPEA sobre o envelhecimento, possvel identificar

dependncia como um tipo de vulnerabilidade que, associado ao avano do
envelhecimento, vem sendo identificado a um novo risco social (BATISTA,
JACCOUD, AQUINO, EL-MOOR, 2009b: 25). Em um segundo estudo que analisa
de forma comparativa experincias internacionais de proteo das pessoas idosas
dependentes, o mesmo grupo de pesquisa define como dependncia funcional a
perda de autonomia de um indivduo para desempenhar sozinho as atividades da
vida diria, devendo recorrer a outrem para auxili-lo na execuo de atividades
cotidianas. (idem, 2009b:5).
De acordo com Jacobzone (1999, apud PASINATO, 2009: 46), com base nos
dados disponveis para os pases membros da Organizao para o Crescimento e
Desenvolvimento Econmico OCDE, os indivduos vivem em mdia entre dois e
quatro anos, no fim de suas vidas, dependentes de cuidados mais intensivos. O
Conselho da Europa considera dependentes as pessoas que, por razes associadas
reduo ou falta de capacidade fsica, psquica ou intelectual, necessitam de ajuda
para a realizao de atividades cotidianas, implicando na presena de pelo menos
uma outra pessoa que realize atividades de apoio (bsicas ou instrumentais 41). A
Organizao Mundial de Sade OMS investigou as principais caractersticas da
populao idosa com idade superior a 80 anos, chegando seguinte concluso:
so, na maioria, mulheres, especialmente solteiras e vivas; moram sozinhos ou em
41
Atividades bsicas da vida diria, tambm consideradas como atividades de autocuidado ou de
cuidado pessoal, referem-se s atividades instrumentais da vida dicotidiana. Em algumas bibliografias
tambm aparecem como sinnimas de habilidades de mobilidade ou de atividades para manuteno
do ambiente por estarem ligadas ao autocuidado do indivduo como alimentar-se, banhar-se e vestir-
se. J as atividades instrumentais referem-se a tarefas mais complexas, muitas vezes relacionadas
participao social do sujeito, tais como realizar compras, atender ao telefone e utilizar meios de
transporte para locomoo. (DUCA, SILVA, HALLAL, 2009: 796)
93
instituies; ou so casais onde um dos cnjuges incapacitado ou est doente;

esto isolados socialmente; tem limitaes severas ou incapacidades; e, tem
recursos escassos (BATISTA, JACCOUD, AQUINO, EL-MOOR, 2008: 15).
No Brasil, a classificao por graus dependncias normatizada pela Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa, para fins de regulao e controle das
instituies prestadoras de servios de acolhimento para pessoas idosas. A
Resoluo da Diretoria Colegiada da Anvisa RDC n 283/2005, define como
dependncia do idoso a condio do indivduo que requer o auxlio de pessoas ou
de equipamentos especiais para realizao de atividades da vida diria, e classifica
a dependncia de idosos conforme as condies de exerccio de atividades da vida
diria:
a) Grau I: independentes, mesmo que requeiram o uso de equipamento de

auto-ajuda42;
b) Grau II: semi-dependentes, que necessitam de ajuda para a realizao de
at 3 atividades de auto-cuidado para a vida diria;
c) Grau III: dependentes, requerem assistncia em todas as atividades da
vida diria e/ou com comprometimento cognitivo.
Alguns pases j constituram sistemas de proteo com parmetros de

provises baseados nas variveis tempo e frequncia de cuidados dirios,
organizados sobre os nveis ou graus de dependncia43. O modelo de classificao
adotado pelo Brasil, contudo, no leva em considerao a frequncia ou o tempo de
ajuda dirio que a pessoa com dependncia pode vir a demandar cuidados. Torna-
se, portanto, insuficiente para operacionalizar um planejamento no mbito da oferta
de servios, uma vez que no dispe de referncia para o estabelecimento de
financiamento ou definio de cobertura de rede de servios.
42
A mesma RDC n 283, da Anvisa, define equipamentos de auto-ajuda como qualquer equipamento
ou adaptao, utilizado para compensar ou potencializar habilidades funcionais, tais como bengala,
andador, culos, aparelho auditivo e cadeira de rodas, entre outros com funo assemelhada.
43
Para maiores informaes sobre os sistemas de classificao internacionais da dependncia entre
idosos, sugerimos a leitura do Texto para Discusso n 1403, do IPEA, intitulado Proteo das
pessoas idosas dependentes: anlise comparativa da experincia internacional, elaborado por
Batista, Jaccoud, Aquino e El-Moor, abril de 2009, disponvel em
http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1403.pdf. Acesso em 10 de junho de 2011.
94
Estima-se que, cerca de 40% de pessoas com 65 anos ou mais de idade

precisam de algum tipo de ajuda para realizar ao menos uma tarefa da vida diria,
tal como fazer compras, cuidar das finanas, preparar refeies e limpar a casa
(KARSCH, 2003). Conforme j apresentado, esse percentual tende a aumentar para
os grupos de idosos mais longevos. Pelas projees demogrficas divulgadas pelo
IBGE, no contexto brasileiro do envelhecimento gradual aliado ao aumento do
nmero de pessoas com algum grau de dependncia, h uma tendncia a se
aumentar a demanda por cuidados prolongados. Assim, vemos que o problema do
envelhecimento aliado dependncia uma relao que tende a se complexificar
medida que as mudanas societrias ocorrem e que as relaes familiares tambm
se modificam.
3.2. Cuidados de longa durao
Derivado do latim cogitare, o termo cuidar tem sido utilizado de diversas

maneiras, em diferentes contextos e aplicaes. Usualmente, aplicado como uma
tarefa, mas deve ser compreendido de forma mais ampla, como um sentimento, uma
postura tica, profisso, ocupao, atitude, necessidade humana e de socializao
(SOUSA, 2008). Neri (2006: 7) considera que cuidar uma atividade e um papel
que se desdobram no tempo e comportam momento de transio que podem ou no
coincidir com outros que ocorrem na vida familiar e na vida pessoal.
Convencionalmente, atribuimos o cuidar como um conjunto de atividades e
relaes que envolvem a proteo e o apoio prestado aos enfermos, idosos,
pessoas com deficincia, crianas e jovens dependentes, em geral relacionado ao
papel que as mulheres exercem na sociedade (DALY, 2001 apud PASINATO, 2009:
48). Embora o mercado tenha entrado na relao de cuidado, por meio da oferta de
servios complementares aos familiares, no foi capaz de substituir o papel exercido
pelas mulheres.
Com a mercadorizao da atividade de cuidar, houve um reforo da diviso
sexual do trabalho, produzindo maior desigualdade: na tentativa de conciliar o
trabalho formal com o informal, as mulheres no deixaram de ser responsveis pelos
cuidados. Essa ideia central no chamado dilema de Wollstonecraft, que se refere
95
s dificuldades existentes para conciliar o papel social das mulheres como

trabalhadoras e cuidadoras ao mesmo tempo (CIRIZA, 2006:86 apud PASINATO,
2009: 48-50).
H outros autores que se preocupam com o acirramento dessa desigualdade
social, caso no exista outras opes adequadas realidade das famlias,
considerando tambm as necessidades das prprias cuidadoras. Para que a
transferncia dessa atividade para a esfera pblica contratual no se torne uma
variao desse dilema, incorporando maiores desigualdades de gnero,
necessrio que sejam ofertadas alternativas de livre escolha pelo tipo de proviso de
cuidados mais adequados para cada tipo de famlia (STANDING, 2001, apud
PASINATO, 2009: 49). Desse modo, necessrio que se desenvolvam polticas na
rea da proviso de cuidados que sejam capazes de compreender os efeitos
complementares entre os pilares dos sistemas de seguridade social: famlias,
mercado e Estado. De acordo com a Organizao Mundial de Sade (OMS, 2002)
prover os cuidados para todos, especialmente para os mais fracos e vulnerveis
uma obrigao tica fundamental das sociedades, alm de ser uma pr-condio
essencial para que se possam desenvolver alternativas justas, racionais, equnimes
e transparentes sobre o futuro das polticas de cuidados.
3.2.1. O cuidado como uma questo de gnero
No h como negar que o cuidado seja uma questo de gnero, derivada de

da forma como foi estruturada a nossa sociedade. Como afirma Gama (1998: 43),
A construo dos Estados de Bem-Estar se assenta na diviso

sexual do trabalho, onde as mulheres so alocadas como mes,
esposas, cuidadoras e trabalhadoras no lar, mesmo quando tambm
esto inseridas no mercado de trabalho, enquanto os homens
sustentam economicamente as famlias por meio do trabalho
remunerado.
Mesmo com as mudanas do papel social da mulher, em que pese a sua

participao progressiva no mercado de trabalho, estas ainda continuam a acumular,
em maior ou menor grau, funes domstico-familiares. Entre as funes
96
domsticas da mulher destacam-se a maternidade, a procriao, o cuidado da prole,

os afazeres da casa (alimentao, limpeza, vesturio, etc), o cuidado com o
companheiro e a preservao da instituio familiar. (STOLCKE, ROSALDO apud
MAGALHES, 1989).
Para Faleiros (2006), a questo de gnero, socialmente estruturada, e as
formas de patriarcado e dominao que se refletem na velhice, devem ser objeto de
preocupao por parte do poder pblico. Ao longo dos anos que se seguiram desde
a dcada de 1970, as relaes entre Estado e famlia foram postas em evidncia,
principalmente, a forma pela qual o Estado sistematicamente estruturou a proviso
social atravs do trabalho invisvel da mulher e da dupla jornada, inculcada no
imaginrio social da populao em geral. Podemos afirmar que esses fatores
socioculturais so determinantes, mas no os nicos a caracterizarem o perfil de
cuidadores familiares de idosos no Brasil.
H dois fatores fundamentais que contribuem para a predominncia de
mulheres no desempenho da funo de cuidadora de idosos: o nmero superior de
mulheres em relao a homens em idade igual ou superior a 60 anos e a sua opo
pela nupcialidade. H mais mulheres com idade igual ou superior a 60 anos, tanto
em relao ao nmero de homens da populao idosa, como em proporo ao
nmero de mulheres por faixa etria na populao em geral, quando comparada a
sua proporo de homens, tambm por faixa etria. Segundo dados da PNAD
2009, conforme apresentado no captulo 1, no total geral da populao idosa, cerca
de 55,8% formada por mulheres idosas, o equivalente a aproximadamente 12.121
mil pessoas. Do total de homens na populao, segundo dados da PNAD 2009,
10,3% so idosos; do total de mulheres da populao, 12,3% so idosas.
Pela PNAD 2007, era possvel identificar cerca de 1,8 milhes de pessoas
idosas que moravam em casa de filhos, genros ou outros parentes. Desse grupo,
75,8% eram mulheres. Os dados sugerem que a opo em permanecer residindo
com membros da famlia pode estar relacionada falta de autonomia para lidar com
as atividades do cotidiano e/ou de renda e, no caso das mulheres, por
experimentarem um perodo maior de vulnerabilidade fsica e/ou mental, devido ao
fato de viverem mais e ficarem vivas em maior proporo que os homens
(CAMARANO; MELLO; KANSO; 2009; FALEIROS, 2007). E apesar de demandarem
ajuda, tambm proviam ajuda. Segundo Camarano et al (2009), esses mesmos
idosos eram responsveis por aproximadamente 40% da renda familiar.
97
Contudo, segundo Born, tambm as mulheres seriam as pessoas mais

vulnerveis, potenciais vtima de violncia familiar, demandantes de uma poltica de
cuidados, tais como instituies de longa permanncia, centros-dia, hospitais-dia e
cuidado profissional domiciliar (s/d, apud CAMARANO; MELLO; KANSO; 2009).
Com base em uma pesquisa realizada pela Universidade Catlica de Braslia em 27
capitais brasileiras, concluda em 2010, 60% dos casos de violncia ocorrem contra
as idosas, reproduzindo em grande parte o machismo ainda presente na sociedade
brasileira (FALEIROS, 2010). Ainda de acordo com esse estudo, cerca de 54% das
agresses domsticas so provocadas pelos prprios filhos dos idosos. Para
Faleiros, existe um dilogo de surdos entre a gerao jovem e a mais idosa, que
provoca essas distores.
Cabe ainda destacar que a responsabilidade pelos cuidados impacta
negativamente no acesso proteo social, em especial no mbito das polticas
contributivas. Em 2001, a Organizao Internacional do Trabalho OIT reafirmou a
posio do trabalho assalariado como sendo a melhor forma para assegurar renda
para indivduos em idade ativa. Mas, para que esse se d em condies de
igualdade entre homens e mulheres, faz-se necessrio reconhecer o papel da
mulher enquanto cuidadora no remunerada dos membros vulnerveis da famlia
crianas, portadores de deficincia e idosos. Segundo a OIT, medidas voltadas para
um tratamento mais equnime entre homens e mulheres no mercado de trabalho e
na Previdncia Social devem levar em considerao o impacto das interrupes nas
carreiras das mulheres em funo da maternidade e do cuidado das crianas e
idosos (PASINATO, 2009: 190).
3.2.2. Cuidados domiciliares: entre o afeto e o conflito
To importante quanto entender as projees do envelhecimento nos

aspectos relacionados qualidade de vida e de sade dos idosos necessrio
compreender a rede primria de suporte que essas pessoas dispem aps os 60
anos e os quadros de vulnerabilidade e/ou riscos pessoais que podem vir a
desenvolver se residirem sozinhas ou com familiares. Sem provises de servios
pblicos ou de apoios comunitrios, pessoas idosas que residem sozinhas, que
98
residem em ambientes de baixa sociabilidade ou de violncia, ou convivem com

agravos de sade que limitem suas atividades da vida diria estariam
desprotegidas/descuidadas, em risco pessoal. Tais vulnerabilidades so agravadas
quando o idoso ou seu domiclio se encontram em situao de pobreza.
A falta de preparo e de redes de apoio e suporte para desempenhar funes
de cuidado no ambiente familiar pode resultar em formas de negligncias. Alm
disso, o alto grau de stress a que o cuidador estiver submetido, em funo das
longas horas de cuidado, pode repercutir em outras formas de violncia (fsica,
psicolgica, financeira, dentre outras).
A situao da violncia intrafamiliar definida por Faleiros como a violncia
calada, sofrida em silncio muitas vezes, praticada por filhos, filhas, cnjuges,
netos, netas, irms ou parentes vizinhos prximos, conhecidos da vtima
(FALEIROS, 2008). Pela insuficincia de preparo dos prprios familiares na funo
de cuidar em todas as suas dimenses, pela ausncia de programas e apoio e de
polticas de suporte individualizado, pela indisponibilidade de recursos pessoais e
apoios comunitrios, dentre outros aspectos, acaba ocorrendo situaes violadoras
de direitos, tal como afirma Born (2008): no sabendo distinguir o que prprio do
envelhecimento e o que doena, familiares e cuidadores deixam de prestar a
necessria assistncia pessoa idosa, resultando, portanto, em negligncia (p. 20).
Um dos aspectos que vem ocupando com maior presena o debate sobre
cuidados de longa durao o estresse resultante da sobrecarga das atividades de
cuidado, por parte do cuidador. Esse desgaste fsico e emocional se verifica nos
cuidadores principais devido a quatro fatores:
as prticas de cuidar, em que o trabalho fsico requerido por 24

horas; os comportamentos, quando os idosos apresentam
comportamentos perigosos e/ou agressivos; as relaes
interpessoais, quando os cuidados, e o esforo que exigem,
desgasta a relao afetiva existente entre idoso e cuidador; e as
consequncias na vida social, quando as perdas ocasionadas pelo
ritmo de cuidados prejudica, de modo insuportvel, as j poucas
relaes do cuidador com seus amigos e sua participao em
qualquer atividade de lazer (SINCLAIR, 1990 apud KARSCH, 2003,
p. 107-108, grifos da autora).
Embora a pesquisa realizada pelo IPEA em 2004 sobre os abrigos para

criana e adolescente tenha apontado para a pobreza como a principal causa da
99
colocao em servio de acolhimento 44, segundo Karsch (1998), mesmo em famlias

com renda inferior a dois salrios mnimos, a opo de internar o idoso ocorre no
limite da capacidade familiar em oferecer os cuidados necessrios. Conforme j
apontado em captulo anterior, por meio da Pesquisa realizada pelo IPEA sobre
ILPIs, o nmero de idosos em unidades que prestam servios de acolhimento
corresponde a cerca de 0,5% de todo o grupo de idosos. Esse dado nos leva a
concordar com Karsh (idem) quando afirma que esta a ltima opo para a famlia.
3.2.3. Operacionalizao dos cuidados de longa durao
Cuidados de longa durao para idosos so geralmente definidos como uma

variedade dos servios de sade e/ou de assistncia social, prestados de forma
continuada, voltados para indivduos que necessitam apoio em funo de suas
crescentes limitaes fsicas ou mentais (PASINATO, 2009: 50). Para a OCDE,
cuidados de longa durao representam uma rea de poltica de corte transversal
que rene uma gama de servios voltados para indivduos que dependem de ajuda
para a realizao das atividades da vida diria (AVD) por longos perodos de tempo
e complementa:
as demandas por cuidados de longa durao so mais prevalentes

no grupo etrio conformado pelos muito idosos (...) o qual apresenta
maiores riscos de experimentar problemas crnicos de longa durao
que causem incapacidades fsicas e mentais (OCDE, 2006).
De forma semelhante, porm mais ampla, para a OMS (2000) os cuidados de

longa durao podem ser entendidos como um conjunto de atividades empreendidas
por cuidadores informais (famlia, amigos e/ou vizinhos) e/ou formais (realizadas por
profissionais das reas de sade e assistncia social) voltadas para promover o
44
A relao entre abrigamento e pobreza j foi objeto de pesquisa do IPEA, no estudo coordenado
por Enid Silva sobre os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil, concludo em 2004. Dentre os
motivos que levam ao abrigamento de crianas e adolescentes, os estudos mostram que o principal
a carncia de recursos materiais (24,1%), seguido pelo abandono por membros da famlia (18,8%), a
violncia domstica (11,6%), a dependncia qumica de pais ou responsveis (11,3%), a vivncia de
rua (7,0%), a orfandade (5,2%), a priso dos pais ou responsveis (3,5%) e o abuso sexual praticado
pelos pais ou responsveis (3,3%).
100
maior grau possvel de independncia, autonomia, participao social, realizao

pessoal, e dignidade humana daques que possuem incapacidades para assegurar
sua autossuficincia.
Pasinato (2009) apresenta uma classificao para os cuidados de longa
durao, que podem ser divididos em informais ou formais. Os primeiros so
prestados voluntariamente, em geral por pessoas que possuem algum vnculo
afetivo com os beneficirios dos cuidados. Estima-se que os cuidados informais
representem mais de 80% dos cuidados prestados a idosos com perda de
capacidade funcional e/ou instrumental para a realizao de atividades da vida diria
(AVD), entre os pases membros da OCDE (JACOBZONE et. al, 2000, apud
PASINATO, 2009: 54). J os cuidados formais supem uma relao contratual entre
os beneficirios e os indivduos ou instituies cuidadoras.
Os cuidados formais de longa durao so operacionalizados por meio de
servios, classificados, segundo Pasinato (2009), em trs tipos de grupos: cuidados
institucionais; os cuidados formais intermedirios; e, os cuidados domiciliares
formais. Os cuidados institucionais so realizados em instituies que prestam
servios de acolhimento para idosos, admitindo-se os diferentes graus de
dependncia, a depender da modalidade da oferta. Com vistas ao atendimento
integral dos idosos, os servios socioassistenciais de acolhimento para esse grupo
so ofertados nas modalidades de abrigos institucionais (tambm conhecidos ILPI)
ou repblicas.
No grupo dos cuidados domiciliares formais, por sua vez, encontramos uma
diversidade de servios prestados aos idosos de acordo com o grau demandado de
cuidado. Idosos com dificuldades instrumentais ou funcionais para a realizao das
AVD, podem ter acesso, desde servios de acompanhantes at profissionais da rea
de sade, tais como enfermeiros e fisioterapeutas. So tambm considerados
cuidados domiciliares formais a contratao de pessoal e equipamento necessrio
para o cuidado dos idosos acamados. Nesse grupo, ainda possvel visualizar o
servio de proteo social bsica no domiclio para pessoas com deficincia e
idosas, e ainda o servio de proteo social especial para pessoas com deficincia,
idosas e suas famlias.
Os cuidados formais intermedirios conjugam uma variedade de servios para
o atendimento das necessidades tanto dos prprios idosos quanto de suas famlias.
So considerados como servios de cuidados formais intermedirios os servios de
101
convivncia e fortalecimento de vnculos ofertados nos Centros ou Grupos de

Convivncia. So servios que promovem o envelhecimento ativo e saudvel, a
preveno do isolamento social e a o acesso s redes de outras polticas pblicas,
com o desenvolvimento de atividades que promovem a autonomia e aes de
sociabilidade. Os hospitais-dia unidades de atendimento da rede de sade
tambm compem o grupo de cuidados formais intermedirios. Ainda neste grupo
podemos vislumbrar o atendimento em centro-dia, caracterizado por atender os
idosos em suas demandas na rea de sade, fisioterapia, apoio psicolgico,
atividades ocupacionais, lazer e outros, durante o dia, e que possibilitam que os
idosos retornem aos seus lares noite, propiciando, com isso, a manuteno dos
vnculos familiares e sua socializao a custos afetivos, sociais financeiros mais
baixos do que o atendimento institucional (Pasinato, 2009: 154).
Dados do Suplemento da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC) realizada em 2005 pelo IBGE (apud BATISTA et al, 2008) permitem
visualizar a presena de servios voltados populao idosa nos municpios
brasileiros. Enquanto os centros de convivncia, voltados para a populao idosa
ativa, estavam presentes em 41,3% dos municpios brasileiros, ILPI eram
encontradas em apenas 13,9% dos municpios e 4,1% contavam com a presena de
centros-dia.
3.3. Centros-dia: um servio da Assistncia Social?
Dentre as quatro modalidades servios que, segundo Pasinato (2009),

expressam as alternativas de cuidados de longa durao institucionais, formais
intermedirios, domiciliares formais e informais encontra-se o centro-dia,
considerado como de cuidados formais intermedirios. Os centros-dia, voltados para
a permanncia diurna dos idosos com perda de capacidade instrumental ou
funcional, permitem conciliar a convivncia familiar dos idosos com a participao no
mercado de trabalho por parte dos cuidadores familiares (BATISTA et al, 2008).
Em que pese a ausncia entre os servios socioassistenciais tipificados em
2009, a modalidade de atendimento em centro-dia est prevista no campo da
Assistncia Social. Ela foi instituda por meio da Portaria n 2.854, de 19 de junho
102
2000 (alterada pela Portaria n 2.874, de 30 de agosto de 2000) pela ento

Secretaria de Estado de Assistncia Social SEAS, vinculada ao Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social MPAS. Com base nas diretrizes da Poltica
Nacional de Assistncia Social vigente poca, j era possvel visualizar uma
preocupao em estabelecer aes voltadas s pessoas de baixa renda, sem
prejuzo do atendimento a outras formas de vulnerabilidade prprias do ciclo de vida,
resultantes de deficincias ou de incapacidades e/ou resultantes de situaes
circunstanciais ou conjunturais (art. 1 da Portaria). Com essa normativa, a SEAS
reconheceu a necessidade de manuteno de repasse de recursos para servios j
existentes e implementou novos, conforme se verifica no art. 5:
Art. 5 - Estabelecer que sejam mantidas as modalidades de

atendimento prestadas a idosos e, a partir do presente exerccio,
sejam implementadas novas modalidades que privilegiem a famlia
como referncia de ateno, assim como alternativas que reforcem a
autonomia e a independncia da pessoa idosa, quais sejam:
Residncia com Famlia Acolhedora, Residncia em Casa-lar,
Residncia em Repblica, Atendimento em Centro-Dia e
Atendimento em Centro de Convivncia.
O atendimento em centro-dia tambm foi estendido ao grupo de pessoas com

deficincia, conforme previsto no art. 6:
Art. 6 - Autorizar, alm das modalidades existentes voltadas para a

pessoa portadora de deficincia, a criao de novas modalidades,
quais sejam: Atendimento de Reabilitao na Comunidade,
Atendimento Domiciliar, Atendimento em Centro-dia, Residncia com
Famlia Acolhedora, Residncia em Casa-lar e Atendimento em
Abrigo para Pequenos Grupos.
O anexo da referida Portaria apresentou uma relao de servios contendo a

sua caracterizao e ainda estabeleceu valores de cofinanciamento para cada
modalidade de servio ali registrada. O valor do cofinanciamento para cada pessoa
idosa ou com deficincia atendida na modalidade de atendimento em centro-dia era
de R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) mensais por pessoa atendida. No programa de
Apoio Pessoa Idosa, o atendimento em centro-dia foi caracterizado como:
uma estratgia de ateno em instituies especializadas, onde o

idoso permanece durante oito horas por dia, sendo prestados
servios de ateno sade, fisioterapia, apoio psicolgico,
103
atividades ocupacionais, lazer e outros, de acordo com as

necessidades dos usurios. importante pela possibilidade da
pessoa idosa ser atendida durante o dia e retornar noite para sua
residncia e porque proporciona ao idoso manter seus vnculos
familiares. A capacidade de atendimento do Centro-dia varivel e
deve estar sempre adequada qualidade do servio, conforme
normas especficas. (Portaria n 2.854, de 19 de junho 2000)
J no programa de Apoio Pessoa Portadora de Deficincia, atendimento em

centro-dia tinha um conceito um pouco diferenciado, integrando no apenas aes
de socializao, como tambm de capacitao e promoo ao mercado de trabalho:
Atendimento em centro-dia - destina-se a prestar atendimentoem

instituio especializada, de forma sistematizada e continuada, onde
a pessoa portadora de deficincia permanece durante oito horas por
dia, sendo prestado atendimento especializado, de acordo com as
necessidades dos usurios, integrando as aes de assistncia
social s de sade, educao, capacitao e insero laboral,
cultura, esporte e lazer, objetivando o seu processo de habilitao,
reabilitao e integrao vida comunitria. A capacidade de
atendimento do centro-dia varivel devendo ser observado ainda
nesta modalidade qualidade do servio, conforme normas
especficas. (idem)
Pela caracterizao do servio, para ambos os pblicos, possvel verificar

que j havia a preocupao com a manuteno dos vnculos familiares e
comunitrios e com a oferta de um servio continuado, de qualidade e especializado
para atender de forma personalizada as situaes identificadas. Entretanto, os
programas previam a prestao de servios hoje entendidos como caractersticos de
outros campos de conhecimento, tais como: de sade, fisioterapia (poltica de
sade); educao, capacitao e insero laboral (educao e trabalho); cultura
esporte e lazer.
No ano seguinte, a Gerncia de Ateno Pessoa Idosa, da ento Secretaria
de Polticas de Assistncia Social, editou um programa com normas de
funcionamento de servios de ateno ao idoso no Brasil, a serem adotadas por
Estados e Municpios na gesto de servios em seus territrios. Por meio da Portaria
n 73/2001, estabeleceu referncias para a padronizao de estrutura e
financiamento das seguintes modalidades de atendimento, em adequao a PNI:
Famlia Natural; Famlia Acolhedora; Residncia Temporria; Centro-Dia; Centro de
Convivncia; Casa Lar; Repblica; Atendimento Integral Institucional; e, Assistncia
104
Domiciliar/Atendimento Domiciliar. A grande novidade foi o reconhecimento do

atendimento prestado pela prpria famlia do idoso independente dentre as
modalidades de atendimento, com previso de concesso de um benefcio
pecunirio com vistas manuteno da autonomia e permanncia no prprio
domiclio, preservando o vnculo familiar e de vizinhana.
A Portaria 73/2001 estabeleceu critrios para adeso de projetos a serem
financiados com recursos federais. Para centro-dia, foi desenhado um modelo de
projeto com parmetros previamente definidos, contendo sugestes de estruturas
bsicas de atendimento de pessoas idosas dependentes ou semidependentes que
no tm condies de permanecer no seu domiclio durante o dia e necessitam de
cuidados mdicos ou sociais. Tambm foram descritos os equipamentos bsicos
que deveriam constar nos espaos destinados ao atendimento. O trecho da referida
Portaria contendo o detalhamento dos espaos mnimos e equipamentos definidos
para o centro-dia encontram-se no Anexo 1 deste trabalho.
Talvez pela sua impreciso considerando a dificuldade em definir o que
prprio do campo da Assistncia Social ou mesmo por opo em no classificar
servios socioassistenciais especficos, mas apenas reconhecer e apoiar
financeiramente a oferta de servios j praticada por entidades beneficentes, a
PNAS-SUAS, de 2004, no tenha citado em seu texto-base esse atendimento. A
NOB-SUAS 2005, por sua vez, reconheceu a existncia de modalidades de servios
j praticados e custeados em parte com recursos federais, entre eles o atendimento
em centro-dia, e registrou a necessidade de reviso dos cofinanciamentos j
praticados com recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social. Para tanto,
estabeleceu a modalidade de pisos de transio, no intuito de agregar a diversidade
de valores, anteriormente definidos de acordo com o tipo de servio e pblico
atendido, em um nico repasse. Congelou, portanto, os valores at que houvesse
uma equalizao e correo das distores isto porque tambm se verificava
diferenas de repasses entre municpios e estados seguindo os novos parmetros
da PNAS.
A partir desse indicativo da NOB, o MDS definiu os Pisos de Proteo Social
em 2005. Por meio da Portaria N 440, de 23 de agosto de 2005, o MDS
regulamentou, dentre outros, o Piso de Transio de Mdia Complexidade PTMC,
retomando o centro-dia em sua composio:
105
Art. 2 O Piso de Transio de Mdia Complexidade constitui-se no

co-financiamento federal, praticado at o momento no pas, dos
servios socioassistenciais de habilitao e reabilitao de pessoas
com deficincia, atendimento de reabilitao na comunidade, centro-
dia e atendimento domiciliar s pessoas idosas e com deficincia.
Assim, todos os repasses para a rede histrica de servios especficos de

atendimento de pessoas idosas e pessoas com deficincia atendidas pela
Assistncia Social em cerca de 1.551 municpios foram reunidos em um nico piso
de cofinanciamento, sem reviso ou sem equalizao. Os mesmos valores definidos
em 2000 pela Portaria N 2.858, ratificados pela Portaria N 2.878, foram agregados
e permanecem congelados at os dias atuais45.O Plano de Ao para
Enfrentamento da Violncia contra a Pessoa Idosa 46, de 2007, citou a proposta de
formulao de poltica para o centro-dia dentre as metas de competncias do MDS
para a categoria Espao Familiar. Essa ao visava o apoio s pessoas idosas e
suas famlias em suas necessidades de cuidado, com preveno da
institucionalizao. Das demais aes previstas para o MDS no Plano, destacamos:
a elaborao de um Plano Nacional Integrado de Aes de Proteo Pessoa Idosa
(SUAS-SUS), juntamente com o Ministrio da Sade; a elaborao de proposta de
estruturao de servios de cuidado domiciliar para idosos e de apoio famlia
cuidadora no mbito do SUAS; e, a incluso de famlias com idosos dependentes
nos projetos de promoo da incluso produtiva. Podemos verificar que, das metas
previstas no Plano, a nica ao que se concretizou at o momento foi o
estabelecimento de servios para idosos e suas famlias previstos na Tipificao
Nacional dos Servios Socioassistenciais (Resoluo CNAS n 109, de 11 de
novembro de 2009)47.
Apesar de estar previsto em Portaria, reiterado pelo Plano de Ao para o
Enfrentamento da Violncia contra a Pessoa Idosa, fato que, desde 2005, o
45
O MDS tem uma meta de reordenar o PTMC at o final de 2011, de acordo com as novas
orientaes normativas, tendo como parmetro os servios tipificados em 2009.
46
Elaborado pela ento Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, o
Plano de Ao para Enfrentamento da Violncia contra a Pessoa Idosa tinha o objetivo de promover
aes de enfrentamento a todas as formas de violncia e excluso social contra os idosos, a ser
executado no quadrinio 2007-2010.
47
Entre 2009 e 2010, o MDS contratou consultoria para realizar uma anlise da interface entre os
sistemas SUAS-SUS, no que se refere aos servios de acolhimento institucionais para idosos,
particularmente das ILPIs. O produto da consultoria encontra-se em anlise e discusso pelas
equipes tcnicas do MDS e do Ministrio da Sade.
106
servio de atendimento em centro-dia no objeto de regulao no campo da

Assistncia Social, como tambm no se verificou no exerccio da padronizao
nacional dos servios socioassistenciais que deu origem Tipificao. E, at o
momento, no se considera a sua possibilidade de regulao no rol de servios
socioassistenciais. De fato, o reconhecimento deste servio como responsabilidade
de oferta pblica no mbito do SUAS ainda se apresenta como um problema,
conforme tratado no captulo 1. Seja a sua ambiguidade face aos servios da sade,
seu alto custo, sua demanda de oferta diferenciadas de interveno e cuidados,
dentre outras questes, que tornam esse enfrentamento da regulao mais
desafiador para o Estado.
Esta dificuldade pode ser identificada na prpria trajetria de elaborao da
norma de tipificao. A consultoria contratada pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome MDS, em 2007, para conduzir a elaborao do
documento base para discusso da Tipificao Nacional dos Servios
Socioassistenciais se deparou com esta questo. Na relao dos servios previstos,
havia o atendimento em centro-dia, cujo objetivo era prevenir o abrigamento,
preservando o convvio familiar e comunitrio, a potencializao da autonomia e a
melhoria da qualidade de vida. Foi institudo um Grupo de Trabalho na Comisso
Intergestores Tripartite CIT, instncia de pactuao composta por gestores da
Poltica de Assistncia Social, a fim de aprofundar o estudo sobre os servios
voltados a pessoa idosa e com deficincia. Entretanto, naquele momento, no houve
uma compreenso consensual de que este devesse ser um servio prprio de
Assistncia Social. Como pode ser constatado nas atas e transcries daquelas
reunies, em virtude de contar com equipes de sade, tais como fisioterapeutas,
fonoaudilogos e nutricionistas, houve o entendimento de que este servio deveria
ser ofertado no mbito do Sistema nico de Sade.
Para a Organizao Mundial de Sade OMS (2008), apesar de
apresentarem algumas peculiaridades prprias a cada um dos campos, a diferena
entre curar e cuidar de fato sutil. O fato que, mesmo sem um reconhecimento de
que este servio deva compor o rol de servios pblicos estatais do SUAS,
significativa parcela da oferta desse servio no pas tem sido ofertada por entidades
socioassistenciais, prestadoras de servios para pessoas idosas ou pessoas com
deficincia. Em 2005, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic,
realizada pelo IBGE, identificou 746 municpios que declararam possuir centro-dia
107
para pblicos diversos48. No ano seguinte, o IBGE divulgou resultados de outra

pesquisa, a Pesquisa das Entidades de Assistncia Social Privadas sem Fins
Lucrativos PEAS, onde se verifica a existncia de 216 centros-dia privados sem
fins lucrativos em todo o Brasil. Mas a pesquisa se restringiu a identificar e localizar
as unidades prestadoras de servios, e no necessariamente o tipo da oferta dos
servios realizada, tampouco uma identificao do pblico atendido.
Tabela 6: Proporo de municpios com centros-dia por nmero de habitantes

(em percentuais, 2005)
At 5.000 De 5.001 a De 10.001 a De 20.001 a De 50.001 a De 100.001 Mais de
Brasil
10.000 20.000 50.000 100.000 a 500.000 500.000
8,2 10,9 14,2 17,5 21,3 28,9 60,0 100,0
Fonte: Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, 2005. Elaborao: prpria.
A partir dos dados divulgados pelo IBGE sobre a proporo de municpios

com centros-dia por nmero de habitantes, podemos afirmar que a presena dessas
unidades independe do porte do municpio. Isso significa que cerca de 8,2% dos
municpios com a at 5 mil habitantes j dispunham de centros-dia. Em municpios
de mdio porte, com populao entre 50 e 100 mil habitantes, j era possvel
encontrar centros-dia em aproximadamente 21,3% deles. O nmero proporcional
mais expressivo de municpios com centros-dia visto nos municpios que
concentram maior contingente populacional: praticamente em 60% dos municpios
com mais de 500 mil habitantes possuam centro-dia.
A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic de 2009 tambm
procurou identificar a existncia de centros-dia no pas. Mas dessa vez, trouxe um
novo elemento que no estava presente na pesquisa de 2005: os centros de mltiplo
uso. Por definio metodolgica da pesquisa, centro-dia foi considerado como
instituio especializada na qual o usurio pode permanecer durante oito horas por
dia, de acordo com as suas necessidades, onde so prestados servios de ateno
sade, fisioterapia, apoio psicolgico, atividades ocupacionais, lazer, entre outros.
O funcionamento do centro preferencialmente diurno, em espao fsico especfico
e devidamente estruturado. J o centro de mltiplo uso, foi definido como o local
48
Embora expressivo, os microdados levam a inferir que tenham sido identificados como centros-dia
as unidades de atendimento a idosos e pessoas com deficincia em situao de dependncia e
outras instituies de natureza diversa dessa, tais como creches para crianas.
108
onde se desenvolvem aes sociais e comunitrias em vrias modalidades de

atendimento (Glssrio da Munic 2009, pgina 237).
Conforme se verifica no grfico 5, foram identificadas 286 unidades de
centros-dia, que ofertavam servios pblicos ou privados. Segundo dados da Munic,
essas unidades estavam presentes em apenas 230 municpios. Em comparao
com o nmero de municpios que apresentavam centros-dia em 2005, podemos
verificar que houve um decrscimo de aproximadamente 70% do total de municpios
que deixaram de ter centros-dia. Isso indica que os gestores da poltica de
assistncia social possam ter redefinido a rea de atuao de suas unidades,
caracterizando-as mais como centros de mltiplo uso do que centros-dia. Pelo
estudo do IBGE, podemos verificar que em 2009 haviam 1.567 centros de mltiplo
uso49, presentes em 795 municpios brasileiros.
Grfico 9: Unidades de centro-dia e de centros de mltiplo uso, 2009.
1800
1600
1400 267
1200
1000
Privadas
800
Pblicas
1300
600
400
200 86
200
0
Centros-dia Centros de mltiplo uso
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic 2009, Suplemento da Assistncia

Social. Elaborao: prpria.
49
Apesar de a Munic apontar, em 2009, a existncia dessas unidades no campo da Assistncia
Social, desde 2008 o MDS deixou de apoiar a implantao de novos centros de mltiplo uso.
Encontra-se em estudo uma nova modalidade de equipamento pblico no mbito da Proteo Social
Bsica, que venha a abarcar alguns dos servios executados nos centros de mltiplo uso: centros
intergeracionais, com previso de oferta de servios para todos os segmentos populacionais,
indistintamente.
109
Nesse contexto, verificamos certa fragmentao de aes no campo da

Assistncia Social entre 2005 e 2009, onde foram institudas e destitudas unidades
de atendimento de indivduos e famlias. Isto no corresponde s diretrizes adotadas
pela PNAS/SUAS. Esta Poltica afirma a assistncia social como poltica de proteo
social com um campo de proviso especfico, que gera uma rede de apoios ou
seguranas ao cidado no apenas em termos de transferncias de recursos ou
benefcios, mas em garantia de servios continuados. Tal concepo supe a sua
organizao de forma planejada e continuada, constituindo-se um avano histrico,
pois, aquilo que descontnuo, no gera direitos (SPOSATI, 1997 apud MUNIZ,
2005, p. 20). Ao assumir a funo precpua de incluso social, as provises da
Assistncia Social no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS visam
promoo do exerccio da cidadania daqueles que dela necessitarem, por meio de
programas, servios, benefcios e projetos.
Ao comparar Brasil e Portugal, Muniz (2005) analisou a proviso de servios
de assistncia social em cada pas e refletiu acerca de seus contedos e dos
processos de qualificao enquanto poltica pblica. Comprovou a hiptese de que a
assistncia social, no Brasil, encontra dificuldades de concretizao no campo dos
direitos por ainda possuir uma legislao esparsa e pulverizada, uma regulao de
servios pouco desenvolvida, com prestao de servios de qualidade duvidosa.
Concluiu que, tanto em Portugal como no Brasil, mantm-se a tradicional marca da
assistncia social como uma poltica definida mais pela sua clientela ou pblico-alvo
do que pela sua misso, a proteo social. Embora a pesquisa tenha finalizado em
2005, no ano seguinte da aprovao da PNAS, e ainda que sejam reconhecidos os
esforos recentes na padronizao de servios socioassistenciais voltados para
pessoas idosas, ainda h desafios postos PNAS na reverso desse quadro.
Primeiramente, necessrio reconhecer que a poltica de assistncia social
tem caminhado para definir o seu campo de atuao com maior preciso, o que no
uma questo simples. Alm disso, o SUAS prioriza a oferta estatal de servios,
seguindo a diretriz da primazia da responsabilidade do Estado na conduo da
Poltica de Assistncia Social em cada esfera de governo. No entanto, parece existir
dificuldades de diversas naturezas, dentre as quais: a ampliao da oferta pelo
Estado de servios mais complexos, como o atendimento em centro-dia; a
ampliao do financiamento dos servios, considerando ainda as possibilidades de
custeio de servios a serem ofertados por entidades privadas; e, ainda, a regulao
110
da oferta privada, considerando parmetros de qualidade nacionalmente

desenvolvidos para os servios.
Outro aspecto que merece ateno a necessidade de se conceber distintas
alternativas de servios no Brasil. pouco provvel que todas as necessidades
pessoais e/ou sociais por proteo social da Assistncia Social sejam afianadas
apenas pelos doze servios tipificados. Sabe-se, entretanto, que todo processo de
construo de aes leva um tempo para maturar ideias e concepes. Entretanto,
at o presente momento, no h o reconhecimento da necessidade de reviso da
cartela de servios atualmente ofertados por essa Poltica, como tambm no se
encontra em pauta novos dilogos para aprofundar especificidades de novas
intervenes.
Em se tratando de servios voltados a pessoas com dependncia, percebe-se
que o debate ainda bastante incipiente. No h ainda, no mbito dos gestores da
Poltica de Assistncia Social, o reconhecimento da dependncia como questo
especifica. O que ocupa a pauta ainda so os dois grupos: idosos e pessoas com
deficincia. E no h que se esquecer das relaes intersetoriais e com as demais
polticas pblicas, sobretudo com as polticas do idoso, de sade (que incluem as
polticas de sade mental, poltica de sade do idoso), de proteo aos direitos da
mulher e da pessoa com deficincia, fundamentais para qualificar esse debate.
3.4. Centros-dia: uma alternativa necessria?
O Plano de Ao para o Envelhecimento pactuado na I Assembleia da ONU

em 1982, em Viena, conforme mencionado, j estabelecia a famlia como a unidade
fundamental mantenedora e protetora dos idosos. Entretanto, com as mudanas de
composio e dinmica das famlias, o potencial de cuidado no domiclio tende a ser
reduzido. Nesta sesso, em um primeiro momento, trataremos da famlia enquanto
instituio social de suporte afetivo e relacional dos idosos, que exerce um
importante papel social para o exerccio dos cuidados diretos aos idosos. Dessa
maneira, utilizaremos dos dados da PNAD 2009 para identificara tendncia de
organizao dessas famlias por domiclio, localizando a populao idosa em cada
configurao.
111
Como afirma Camarano (2009: 713), a disponibilidade de suporte familiar

para a populao idosa pode diminuir medida que aumenta o nmero de pessoas
que demandam este suporte. Alm de apresentar a projeo de envelhecimento da
populao residente, com aumento na participao da populao nas idades mais
altas e reduo nas idades mais jovens, a PNAD 2009 tambm mostrou que a
proporo de domiclios com um nico morador tambm continuou a aumentar,
acompanhando a tendncia de reduo do tamanho das famlias.
Ao observar a evoluo dos dados da populao em geral, incluindo idosos,
divulgados pelo IBGE nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios de 2004
a 2009, possvel observar que a proporo de domiclios com 1, 2 ou 3 moradores
aumentou, em detrimento da reduo do percentual de domiclios com 4 ou mais
residentes (grfico 10). As residncias brasileiras com apenas um morador
correspondiam em 2004 a 10,4% do total de domiclios, tendo ocorrido um aumento
de cerca de dois pontos percentuais no perodo analisado. O grupo dos domiclios
com cinco ou mais moradores que em 2004 representavam aproximadamente
23,3% do total, em 2009 teve uma queda de cinco pontos percentuais, passando a
representar 18,3% dos domiclios brasileiros. Em 2009, o nmero mdio de pessoas
por famlia residente em domiclio particular identificado pela PNAD foi de 3,1.
Grfico 10: Distribuio percentual dos domiclios particulares permanentes,

segundo nmero de moradores. Brasil: 2004-2009
30,0
25,1
24,224,7 24,8
23,4 23,5 23,4 23,1 23,3
22,2 22,6 22,7 22,3
25,0 21,1
22,0 22,0 22,4
21,5
19,4 20,0
20,4 20,5
18,918,3
2004
20,0 2005
Percentual
2006
15,0 10,4 10,8
11,1 11,5
12,0 12,0
2007
10,0 2008
2009
5,0
0,0
1 morador 2 moradores 3 moradores 4 moradores 5 moradores ou
mais
Nmero de moradores
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, PNAD 2004-2009.
Em entrevista ao jornal O Estado de So Paulo, Nunes50 afirmou que
50
Conforme citado no captulo 1, a reportagem realizada em 09 de setembro de 2010, pelo jornal O
Estado de So Paulo com o presidente do IBGE Eduardo Nunes, poder ser acessada pelo link
112
a tendncia dos domiclios brasileiros de multiplicidade de

organizaes familiares. Tem muitos domiclios com pessoas vivendo
sozinhas, tanto pessoas idosas quanto jovens que vo em busca de
oportunidade de trabalho na prpria cidade ou em outras cidades. E
tambm arranjos conjugais se transformando em casamentos.
A famlia brasileira, como ocorre em grande parte dos pases desenvolvidos,

vem modificando o seu formato tradicional, nuclear. Novas configuraes, reduo
de nmero de membros, reconfigurao de funes sociais exercidas pelas
mulheres, famlias monoparentais, formas livres de unio (no apenas civil ou
religiosa), unies homossexuais, dentre outras. A tendncia de substituio dos
arranjos tradicionais de famlia por outros mltiplos tem repercutido nos cuidados
diretos populao idosa mais frgil. Apesar disso, as famlias continuam a ser uma
forma importante de transferncia de apoio entre geraes.
Os novos arranjos familiares associados ao envelhecimento da populao,
sobretudo do grupo dos mais longevos, apontam no apenas para os desafios
relacionados a mudana nos tamanhos e arranjos familiares, mas para os desafios
postos s polticas pblicas: que sejam capazes de ofertar condies adequadas de
sade, renda e cuidados integrais aos idosos e aos familiares que lhes prestam os
cuidados diretos. O resultado parece levar a uma nica constatao: a questo dos
cuidados no Brasil no constitui uma prioridade poltica (PASINATO, 2009: 182).
Em concordncia com Muniz (2005), mesmo cinco anos depois da instituio
do SUAS, acredita-se que ainda h obstculos efetivao da assistncia social
como poltica pblica de proteo social no contributiva. possvel que a legislao
brasileira tenha avanado em alguns aspectos, mas que ainda continue difusa em
outros; que a regulao dos servios tenha avanado, mas parcialmente; que a
prestao de servios pblicos ainda esteja aqum das expectativas dos usurios,
ainda pouco efetiva e restrita a oferta de aes privadas e filantrpicas (entidades e
organizaes no-governamentais e empresas privadas com fins lucrativos). No
campo da proteo social do idoso em situao de dependncia, todas essas
caractersticas parecem estar presentes.
http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100909/not_imp607091,0.php. ltimo acesso: 15 de

setembro de 2010.
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3.5. Relao entre as Polticas de Sade e de Assistncia Social na proteo

s pessoas idosas
Em virtude das semelhanas existentes entre as Polticas de Sade e de

Assistncia Social na proviso de oferta de servios para pessoas idosas,
procuramos abordar essa sesso em duas partes. Na primeira, abordamos a
dicotomia existente entre os sistemas SUS e SUAS na proviso de cuidados de
longa durao, buscando compreender os marcos normativos que os sustentam. Por
fim, trataremos da possibilidade de integrao entre essas duas polticas na oferta
de atendimento em centro-dia.
3.5.1. Dicotomia entre SUS e SUAS na proviso de cuidados de longa durao
Com a aprovao da Lei n 8.842, de 4 de janeiro de 1994, que dispe sobre

Poltica Nacional do Idoso PNI, houve maior difuso do princpio fundamental de
que o idoso um sujeito de direitos e que possui necessidades especficas que
devem ser atendidas de forma diferenciada pelas polticas pblicas. O rgo gestor
coordenador da PNI era o mesmo gestor da Poltica de Assistncia Social poca,
a Secretaria de Assistncia Social do ento Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social MPAS.
Dentre as diretrizes da PNI, encontram-se: incentivar e viabilizar formas
alternativas de cooperao intergeracional; atuar junto as organizaes da
sociedade civil representativas dos interesses dos idosos com vistas a formulao,
implementao e avaliao das polticas, planos e projetos; priorizar o atendimento
dos idosos em condio de vulnerabilidade por suas prprias famlias, em
detrimento ao atendimento asilar; promover a capacitao e reciclagem dos recursos
humanos nas reas de Geriatria e Gerontologia; priorizar o atendimento do idoso em
rgos pblicos e privados prestadores de servios e fomentar a discusso e o
desenvolvimento de estudos referentes a questo do envelhecimento (CAMARANO
e PASINATO, 2004). A PNI motivou a articulao e integrao dos ministrios
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envolvidos atravs da elaborao de um Plano de Ao Governamental para

Integrao da Poltica Nacional do Idoso no mbito da Unio.
No que se refere a questo dos cuidados, a PNI assumia a dicotomia
existente entre as responsabilidades das reas de assistncia social e sade
(PASINATO, 2009: 152). No campo da assistncia social (art. 10), resguardada a
diretriz constitucional de atendimento preferencial dos idosos em seus prprios lares
em detrimento ao atendimento asilar, estabelecia o estmulo a criao de incentivos
e de alternativas de atendimento ao idoso, como centros de convivncia, centros de
cuidados diurnos, casas-lares, oficinas abrigadas de trabalho, atendimentos
domiciliares, entre outros; bem como promover a capacitao de recursos para
atendimento ao idoso. Ao rgo gestor da poltica de sade, estabelecia a
competncia por: prover o acesso dos idosos aos servios e as aes voltadas
promoo, proteo e recuperao da sade; o desenvolvimento da cooperao
entre as esferas de governo e entre os centros de referncia em Geriatria e
Gerontologia; a incluso da Geriatria como especialidade clnica para efeito de
concurso pblico, a realizao de estudos e pesquisas na rea, alm de criar
servios alternativos de sade para o idoso.
Cinco anos depois, foi criada no mbito do Ministrio da Sade, a Poltica
Nacional de Sade da Pessoa Idosa PNSI, por meio da Portaria N 2.528, de 19
de outubro de 2006. A exemplo do observado na experincia internacional, na PNSI
j transparecia a preocupao com os altos custos envolvidos nas internaes de
longa durao dos idosos, assim como a preocupao com a manuteno e
promoo da independncia e autonomia entre os idosos. Dentre as principais
diretrizes do documento encontram-se: a promoo do envelhecimento saudvel (a
importncia da melhoria constante de suas habilidades funcionais, mediante a
adoo precoce de hbitos saudveis de vida e a eliminao de comportamentos
nocivos sade); a manuteno da capacidade funcional (aes preventivas e
diagnsticos precoces de doenas crnico degenerativas); assistncia s
necessidades de sade do idoso (incentivar e promover a adoo de protocolos
mdicos mais atentos para as necessidades dos idosos); apoio ao desenvolvimento
de cuidados informais (por meio da busca de parcerias com a sociedade civil, de
alternativas para a preparao e informao dos indivduos encarregados do
cuidado dos idosos alm de mecanismos voltados para o apoio fsico e emocional
dos prprios cuidadores; dentre outras.
115
A Assistncia Domiciliar e os Hospitais-Dia foram institudos por meio da

Portaria n 738/2002, no mbito do Fundo de Aes Estratgicas e Compensao
FAEC. No mesmo ano, por meio da Portaria n 702/2002, a Secretaria de
Assistncia a Sade, do Ministrio da Sade, props a organizao e implantao
de Redes Estaduais de Assistncia Sade do Idoso, com base nas condies de
gesto e diviso de responsabilidades entre os entes federados definidas pela
Norma Operacional de Assistncia a Sade NOAS. Foram estabelecidas normas
para o cadastramento de Centros de Referncia em Ateno a Sade do Idoso
CRASI, por meio da Portaria n 249/2002, e a criao dos seguintes servios:
a) Leitos geritricos - a serem atendidos por equipes

multiprofissionais e interdisciplinares, voltados para os idosos com
perda de capacidade funcional em, pelo menos, uma das AVD.
b) Hospital Dia Geritrico - constitui uma modalidade intermediria
de atendimento sade, situada entre a internao hospitalar e a
assistncia domiciliar, ou complementar a esta, que tem por objetivo
viabilizar uma assistncia global sade do idoso adequada para
aqueles cuja necessidade teraputica e de orientao de seus
cuidadores no justifiquem sua permanncia contnua em ambiente
hospitalar e/ou auxiliar as famlias que no apresentam condies
adequadas para as demandas assistenciais desse idoso.
c) Ambulatrio Especializado em Sade do Idoso - nos quais os
idosos possam receber atendimento individual (consulta mdica e de
enfermagem; fisioterapia; psicoterapia; terapia ocupacional; apoio,
educao e orientaes dietticas; reabilitao da fala e deglutio)
ou grupal (grupo operativo, teraputico, atividade socioterpica;
grupo de orientao, atividades de sala de espera, atividades
educativas em sade).
d) Assistncia Domiciliar - modalidade de assistncia prestada no
domiclio do paciente, compreendendo um conjunto de
procedimentos diagnsticos, teraputicos e de reabilitao para
aumento da autonomia e capacidade funcional do idoso. Articulado
com a Estratgia de Sade da Famlia, o servio possibilita identificar
e orientar o cuidador familiar ou informal.
Em que pese a regulao do perodo, tais orientaes e servios

normatizados no se efetivaram de forma satisfatria nos territrios. A oferta de
servios, como tambm ocorre na rede socioassistencial, incipiente e fragmentada,
indicando a dificuldade existente nas relaes intersetoriais entre ambas as polticas.
116
3.5.2. Centro-dia: possibilidade de integrao de servios de sade e de assistncia

social
O Decreto n 1.948, de 1996, modificado pelo Decreto n 6.800, de 2009,

regulamentou a Poltica Nacional do Idoso e estabeleceu novas providncias. Dentre
as definies, conforme consta no art. 2 do Decreto, cabe Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica a coordenao da Poltica Nacional do Idoso,
que tambm tem a competncia de:
II - articular e apoiar a estruturao de rede nacional de proteo e

defesa dos direitos da pessoa idosa;
III - apoiar a capacitao de recursos humanos para atendimento ao
idoso, junto aos demais rgos governamentais;
IV - participar, em conjunto com os demais entes e rgos referidos
neste Decreto, da formulao, acompanhamento e avaliao da
Poltica Nacional do Idoso;
V - promover eventos especficos para discusso de questes
relativas ao envelhecimento e velhice;
VI - coordenar, financiar e apoiar estudos, levantamentos, pesquisas
e publicaes sobre a situao do idoso, diretamente ou em parceria
com outros rgos;
VII - encaminhar as denncias relacionadas violao dos direitos
da pessoa idosa aos rgos pblicos competentes; e
VIII - zelar em conjunto com o Conselho Nacional dos Direitos do
Idoso pela aplicao das normas de proteo da pessoa idosa.
O Decreto traz ainda a definio de modalidades de atendimento de pessoas

idosas, classificadas como asilares e no-asilares. No primeiro grupo encontram-
se os atendimentos em regime de internato, ao idoso sem vnculo familiar ou sem
condies de prover prpria subsistncia de modo a satisfazer as suas
necessidades de moradia, alimentao, sade e convivncia social (art. 3), os
quais ocorrem no caso da inexistncia do grupo familiar, abandono, carncia de
recursos financeiros prprios ou da prpria famlia (pargrafo nico do art. 3). Pela
prpria definio da normativa, possvel identificar que as necessidades que levam
o idoso a buscar alternativas de servios de acolhimento, denominados de asilares,
so tanto de sade como de assistncia social.
No obstante, o mesmo parece ocorrer com o denominado Centro de
Cuidados Diurno, elencado no art. 4 do Decreto 1.948/96 dentre as modalidades
de atendimento no-asilar:
117
II - Centro de Cuidados Diurno: Hospital-Dia e Centro-Dia - local

destinado permanncia diurna do idoso dependente ou que possua
deficincia temporria e necessite de assistncia mdica ou de
assistncia multiprofissional;
Tanto Hospital-Dia como Centro-Dia foram institudos com a finalidade de

ofertar cuidados diurnos a pessoa idosa dependente, ou pessoa com deficincia
que necessite de assistncia mdica ou multiprofissional. O curioso que o Decreto
que os instituiu tambm estabeleceu que tais servios estariam sob a
governabilidade do rgo gestor da Poltica de Sade, como se observa no art.
9:Art. 9 Ao Ministrio da Sade, por intermdio da Secretaria de Assistncia
Sade, em articulao com as Secretarias de Sade dos estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, compete:
I - garantir ao idoso a assistncia integral sade, entendida como o

conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e
curativos, nos diversos nveis de atendimento do Sistema nico de
Sade - SUS;
II - hierarquizar o atendimento ao idoso a partir das Unidades
Bsicas e da implantao da Unidade de Referncia, com equipe
multiprofissional e interdisciplinar de acordo com as normas
especficas do Ministrio da Sade;
III - estruturar Centros de Referncia de acordo com as normas
especficas do Ministrio da Sade com caractersticas de
assistncia sade, de pesquisa, de avaliao e de treinamento;
IV - garantir o acesso assistncia hospitalar;
V - fornecer medicamentos, rteses e prteses, necessrios
recuperao e reabilitao da sade do idoso;
VI - estimular a participao do idoso nas diversas instncias de
controle social do Sistema nico de Sade;
VII - desenvolver poltica de preveno para que a populao
envelhea mantendo um bom estado de sade;
VIII - desenvolver e apoiar programas de preveno, educao e
promoo da sade do idoso de forma a:
a) estimular a permanncia do idoso na comunidade, junto famlia,
desempenhando papel social ativo, com a autonomia e
independncia que lhe for prpria;
b) estimular o auto-cuidado e o cuidado informal;
c) envolver a populao nas aes de promoo da sade do idoso;
d) estimular a formao de grupos de auto-ajuda, de grupos de
convivncia, em integrao com outras instituies que atuam no
campo social;
e) produzir e difundir material educativo sobre a sade do idoso;
IX - adotar e aplicar normas de funcionamento s instituies
geritricas e similares, com fiscalizao pelos gestores do Sistema
nico de Sade;
X- elaborar normas de servios geritricos hospitalares e
acompanhar a sua implementao;
118
XI - desenvolver formas de cooperao entre as Secretarias de

Sade dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, as
organizaes no-governamentais e entre os Centros de Referncia
em Geriatria e Gerontologia, para treinamento dos profissionais de
sade;
XII - incluir a Geriatria como especialidade clnica, para efeito de
concursos pblicos federais;
XIII - realizar e apoiar estudos e pesquisas de carter epidemiolgico
visando a ampliao do conhecimento sobre o idoso e subsidiar as
aes de preveno, tratamento e reabilitao;
XIV - estimular a criao, na rede de servios do Sistema nico de
Sade, de Unidades de Cuidados Diurnos (Hospital-Dia, Centro-Dia),
de atendimento domiciliar e outros servios alternativos para o idoso.
Considerando que a PNAS se prope a assegurar proteo social para

afianar as seguranas de acolhida, de convvio familiar e comunitrio, de
rendimento e de autonomia e que tais seguranas so efetivadas por meio de
servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais quando analisamos o
contedo do Decreto n 1.948/96 luz do SUAS, parece haver um certo conflito de
competncias. Desenvolver e apoiar programas que estimulam a permanncia do
idoso na comunidade e junto famlia no seria uma competncia exclusiva da
Assistncia Social, embora seja central na organizao de suas ofertas, do mesmo
modo que estimular a formao de grupos de convivncia. Entretanto, estimular a
criao na rede de Servios do SUS de unidades de cuidados diurnos, dentre as
quais o centro-dia, parece conflitar com as Portarias n 2.854/2000 e 2.874/2000,
que j havia reconhecido o centro-dia como uma modalidade de atendimento de
assistncia social.
Em que pese a lide normativa presente, o fato que nem a Poltica de Sade
e nem a da Assistncia Social regularam o centro-dia desde ento. Isso demonstra
uma negao do servio por parte dos dois sistemas, SUS e SUAS: pela dificuldade
de enfrentar o dilema para definir competncias e limites de atuao, acabaram
adotando o jogo de empurra. Devido ausncia de elementos mais apurados, ou
mesmo de uma articulao institucional mais precisa, no se avanou no debate.
O fato que cada vez mais aumenta o grupo de idosos com dependncia que
demandam cuidados de longa durao, o que supe a necessidade de ampliao da
rede de suportes e apoios dirios para a realizao de atividades cotidianas. Resta
saber at quando as polticas de Assistncia Social e de Sade se eximiro de
enfrentar esse problema. Negando o debate, negaro tambm o direito, j que sem
definio no h proviso de ofertas, no h financiamento, ou expanso de
119
cobertura de servios, nem mesmo qualificao profissional; enfim, no h poltica

pblica. Chegou o tempo de reconhecer que ambas e no uma ou outra devem
responder, conjuntamente, pela oferta de provises de cuidados de longa durao.
Mas para isso, necessrio reconhecer a dependncia como um objeto de
interveno de ambas as polticas, que deve enfrentada por meio da oferta de aes
integradas de sade e de assistncia social.
Sabemos que os desafios so muitos, ainda mais considerando: a) as
dificuldades extraordinrias de consolidao do acesso universal pela via da oferta
pblica estatal de servios bsicos populao; b) as difiduldades com a
inexistncia ou insuficincia de pessoal qualificado; c) as dificuldades com a
abrangncia, extenso territorial e diversidade de porte entre municpios, exigindo
aes gerenciais especficas; d) as dificuldades de financiamento de servios que
efetivamente apresentam custos significativamente altos, considerando os nveis de
dependncia e as provises de tecnologias assistivas51 necessrias para assegurar
acessibilidade na ateno. Entretanto, consideramos inevitvel (e inadivel) o seu
enfrentamento, diante do progressivo envelhecimento da populao, associado com
s mudanas de configurao e dinmica das famlias, que demandar cada vez
mais alternativas de servios complementares e de qualidade aos informalmente
ofertados pelas famlias, sem, contudo, romper com os vnculos familiares ou
comunitrios.
51
Tecnologia Assistiva destina-se a todas as pessoas com deficincia, idosos e, ainda, s pessoas
que necessitam temporria ou definitivamente destes materiais e equipamentos para executarem
suas tarefas do cotidiano de forma mais rpida, adaptada e com economia de esforo. Tecnologia
Assistiva uma rea do conhecimento, de caracterstica interdisciplinar, que engloba produtos,
recursos, metodologias, estratgias, prticas e servios que objetivam promover a funcionalidade,
relacionada atividade e participao, de pessoas com deficincia, incapacidades ou mobilidade
reduzida, visando sua autonomia, independncia, qualidade de vida e incluso social. (Comit de
Ajudas Tcnicas, institudo pela Secretaria de Direitos Humanos atravs da Portaria n 142, ATA VII,
14 de dezembro de 2007).
120
CONSIDERAES FINAIS
O progressivo envelhecimento da populao, sobretudo da populao mais

idosa, aliado s mudanas de configurao e composio das familiares, tem cada
vez mais ocupado as discusses sobre as provises de cuidados de longa durao
em situaes de dependncia, tendncia que se observa em praticamente todo o
mundo ocidental. No apenas os idosos que possuem alguma limitao para a
realizao de determinadas atividades da vida diria demandam apoios e suportes,
mas tambm seus familiares, sobretudo aqueles que exercem o papel de principal
cuidador no domiclio.
Essa relao cuidado-cuidador torna-se mais complexa medida que se
discute o papel do Estado na proviso de aes que assegurem proteo social,
considerando que a questo da dependncia se coloca como um novo risco social
s famlias e indivduos. Conforme j demonstrado em anlise realizada pelo IPEA
(BATISTA et al, 2009b), alguns pases vm organizando sistemas de proteo social
para pessoas idosas com dependncia, que se apresentam da seguinte maneira: em
geral, a cobertura dos programas pblicos universal, garantida por meio do seguro
social ou de benefcios no-contributivos; o financiamento dos sistemas baseado
em contribuies dos assegurados ou em tributos gerais; h distino entre servios
de sade e cuidados de longa durao; utilizam sistemas de classificao da
dependncia; h previso de elaborao de planos individualizados de cuidados de
longa durao; h tendncia priorizao dos cuidados domiciliares, em detrimento
de outras modalidades institucionais; h previso de incentivos para cuidadores
informais, especialmente na forma de servios de apoio; considera-se a presena de
seguros de dependncia privados; e, a participao do setor privado, por instituies
no-lucrativas, considerada importante na oferta dos servios de cuidados.
Os estudos mostram ainda que chamar o Estado para assumir o papel
provedor de servios para pessoas idosas com dependncia no deve ser vista
como uma alternativa que desresponsabiliza a famlia, mas a complementa. E este
parece ter sido o modelo de bem-estar social adotado pelo Estado Brasileiro
democrtico de direito denominado por Esping-Andersen como modelo Social-
Democrata onde os direitos sociais operam o processo de desmercadorizao e
estratificao. Significa dizer que o bem-estar dos indivduos deixa de ser ofertado
121
quase que exclusivamente pelo mercado e passa a ser provido pelo poder pblico,
com oferta direta de servios ancorados em padres elevados de qualidade.
A Constituio Federal brasileira afirmou o objetivo de desmercadorizao do
acesso aos servios sociais. A Seguridade Social, concebida enquanto um sistema
de proteo social universal e de qualidade, integrou-se proposta de construo de
um Estado democrtico centrado na idia de afirmao de uma cidadania tambm
estendida esfera social. A Seguridade foi concebida com competncias distintas
definidas a cada uma de suas polticas integrantes: Previdncia Social, Sade e
Assistncia Social.
Na trajetria de consolidao enquanto poltica pblica, a Assistncia Social
inaugurou seu campo de atuao com o foco nas necessidades sociais de famlias e
indivduos. Reconheceu seguranas a serem afianadas por meio da oferta de
programas, projetos, servios e benefcios organizados no SUAS. Nesse processo,
definiu-se como uma poltica que disponibiliza servios para idosos no em virtude
da idade, mas em funo de situaes de violaes de direitos ou riscos sociais ou
pessoais vivenciados.
Nesse contexto, em que a Poltica de Sade tambm vem se posicionando
para ocupar seu lcus de atuao face a este pblico, com ofertas de aes e
programas que visam ao envelhecimento ativo e saudvel, resta saber se ambas as
Polticas, da forma como so (esto ou tem sido) estruturadas, so capazes de
prever e prover alternativas de servios de cuidados de longa durao para idosos
com dependncia. Conforme demonstrado, Assistncia Social e Sade dispem de
uma gama de servios formais para a pessoa idosa e, em certa medida, para seus
cuidadores. No entanto, observou-se a existncia de lacunas normativas e polticas
que exigem maior discusso e articulao entre os rgos gestores coordenadores
dessas polticas, de forma a dirimir os conflitos existentes e dar suporte a uma
ampliao da escala proteo face dependncia.
Dentre as principais constataes desta pesquisa, encontram-se: a
indefinio do atendimento em centro-dia enquanto alternativa de servio
complementar para a pessoa idosa e sua famlia; a ausncia de um planejamento
integrado entre as polticas de assistncia social e de sade; a existncia de
regulamentaes esparsas e que no se articulam ou se complementam entre si; a
insuficincia cobertura de oferta de servios diante do cenrio atual e das projees
de progressivo envelhecimento da populao.
122
Podemos afirmar que, conforme previsto nas normativas vigentes, as aes

socioassistenciais servem como estratgia de fortalecimento de vnculos familiares e
comunitrios. So alternativas de apoio s famlias na tarefa de cuidar de idosos,
sejam eles dependentes ou no, sem exclu-las do processo ou substitu-las. E para
aqueles idosos que vivem ss e que estejam vivenciando situaes de
vulnerabilidade ou risco, h opo de servios de proteo social bsica e especial
com previso de atendimento, incluindo os servios de acolhimento. Alm dos
servios, os benefcios de prestao continuada e outros programas de
transferncias de renda, a exemplo do Programa Bolsa Famlia, asseguram a idosos
de baixa renda a melhoria do padro de vida. No entanto, ambas as aes
servios e benefcios existentes no comportam toda a complexidade que o
progressivo envelhecimento da populao vem apontando como desafios ao poder
pblico.
Com base nas projees demogrficas do envelhecimento, abordadas em

grande parte no captulo 1, podemos afirmar que o envelhecimento no um
processo homogneo. Por ser determinado por mltiplos fatores, o envelhecimento
comporta-se de forma diferenciada nas sociedades e no tempo. Mas apesar de sua
heterogeneidade, h elementos que sinalizam para sua previsibilidade, apontando
para o progressivo aumento da longevidade no grupo de pessoas mais idosas,
implicando em novos riscos e com destaque, ao risco da dependncia, o que supe
a necessidade da oferta de servios capazes de atender s diversas especificidades
do envelhecimento.
Entretanto, no basta apenas conhecer a dinmica da populao idosa, suas

necessidades bsicas e potencialidades. necessrio reconhecer que a pessoa
idosa um ser humano dotado de direitos de cidadania e que deve ter a opo de
escolher (ou no) qual tipo de servio se vincular. Isto tambm vale para as famlias
dos idosos: a prerrogativa legal da prioridade do idoso com sua famlia no deve se
restringir a possibilidade de cuidados dos idosos dependentes no seu domiclio.
ainda necessrio que sejam institudas alternativas de cuidados que prevejam o
atendimento tambm fora do domiclio. Nesse sentido, sem a pretenso de substituir
qualquer outra forma de atendimento j existente, entende-se neste estudo que o
centro-dia deve ser considerado como uma dentre outras alternativa de servio.
123
Merece destaque a necessidade de se aprofundar na metodologia de

atendimento que o centro-dia deve ofertar. Em virtude das limitaes do prprio
objeto desta pesquisa, no foi possvel explorar as dimenses e caractersticas do
servio em si. Entretanto, sabe-se que o atendimento em centro-dia propicia a
manuteno e fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios, previne o
abandono, o acolhimento institucional, contribui para acesso a outras polticas e
servios pblicos, bem como promove o fortalecimento da capacidade funcional com
maior independncia e autonomia.
Assim, face ao objetivo geral proposto para essa pesquisa, qual seja, de
analisar em que aspectos o centro-dia poderia se caracterizar como uma das
alternativas existentes de servio institucional de proteo social da PNAS para
idosos em situao de dependncia com risco de romper vnculos familiares,
concluiu-se que:
I. Primeiramente, o aumento progressivo do envelhecimento e, com ele, do

risco da dependncia, no est acompanhado da expanso de alternativas
de provises de servios e benefcios para a populao que envelhece e
tambm para suas famlias.
II. Em segundo lugar, o atendimento centro-dia, qualificado como um servio

formal intermedirio voltado para pessoas idosas com dependncia e suas
famlias que, segundo classificao de Pasinato (2009), estariam
localizados entre os servios institucionais e os domiciliares deve ser
reconhecido como um servio da rede socioassistencial por assegurar as
seguranas de:
a. Acolhida, uma vez que se constitui como uma alternativa de
complementaridade do cuidado do idoso com dependncia,
prestando-lhes atendimento no perodo diurno com proviso das
necessidades bsicas, sem que a famlia esgote a sua capacidade
de cuidar.
b. Convvio familiar. Com a opo de permanecer com a famlia,
previne-se o acolhimento institucional, e as aes de solidariedade
no ncleo familiar so fortalecidas e preservadas: ao tempo em que
o idoso contribui com seus familiares por meio do compartilhamento
de experincias de vida, de vivncia, de renda e ainda com o
124
desempenho de funes sociais no domiclio quando o caso

as famlias tambm colaboram com a preservao e perpetuao
dos vnculos afetivos, com a valorizao da histria familiar, com a
prestao de cuidados diretos, com vistas ao bem-estar.
c. Convvio comunitrio. Com a continuidade da oferta do servio,
fortalece-se o convvio com a comunidade. Por fortalecer a
convivncia na prpria comunidade, os centros-dia tambm
preservam os vnculos entre vizinhos, preservando a identidade do
territrio.
d. Rendimento/Autonomia. Com as atividades de promoo da vida
independente, os centros-dia estimulam o exerccio das atividades
da vida cotidiana com autonomia. Orientam os idosos para acesso
a benefcios ou programas de transferncia de renda. Tambm
orientam s famlias no papel de cuidar, de forma a valorizar o
idoso como sujeito da sua prpria histria, que tem vontades,
capacidades e vivncias que devem ser estimuladas.
III. Em terceiro, entendemos que tambm a Poltica de Sade deve atuar de

forma complementar no atendimento em centro-dia, em virtude de:
a. Prover aes de manuteno da capacidade funcional para alcance
do envelhecimento ativo e saudvel, conforme previsto na Poltica
Nacional de Sade da Pessoa Idosa (PNSI). Para um
envelhecimento bem-sucedido, so necessrios trs componentes:
menor probabilidade de doena; alta capacidade funcional fsica e
mental; e engajamento social ativo com a vida.
b. Traduzir no conceito de sade para o idoso mais a condio de
autonomia e independncia que presena ou ausncia de doena
orgnica.
c. Ter como eixos norteadores para a integralidade de aes: o
enfrentamento de fragilidades, da pessoa idosa, da famlia e do
sistema de sade; e a promoo da sade e da integrao social,
em todos os nveis de ateno.
125
A partir dos objetivos especficos propostos no projeto de dissertao, foi

possvel examinar a relao existente entre as projees demogrficas j realizadas
pelo IBGE para o envelhecimento no Brasil e o aumento do risco de dependncia
em idosos. Vimos que, medida que os idosos envelhecem, tambm tornam-se
mais dependentes. Entretanto, quando investigamos a composio das famlias
brasileiras, verificamos que as recentes mudanas de composio e dinmica
familiares reduzem potencialmente o nmero de cuidadores na famlia, aumentando
o risco de idosos dependentes no disporem de cuidados no domiclio. Podemos
inferir, ainda, que a mitigao dos potenciais cuidadores informais amplia a busca
por servios institucionais de longa permanncia, j que a internao ou colocao
em servios de acolhimento institucional ocorre no limite da capacidade das famlias
em cuidar dos idosos.
Como afirmou a Presidente do Conselho Municipal dos Direitos do Idoso de
Salvador/BA, Belansia Ribeiro dos Santos, no Frum Estadual sobre os Direitos da
Pessoa Idosa, em 2009, o idoso deve ser prioridade, inclusive nas polticas pblicas
e na destinao de recursos para o seu cuidado. Embora este trabalho tenha
destacado a prioridade do idoso no acesso renda, pela trajetria do avano das
polticas pblicas voltadas populao idosa, no parece que esse segmento vem
sendo priorizado no que se refere oferta de servios. Ao compararmos os avanos
normativos brasileiros, vemos que muito j se avanou na poltica para crianas e
adolescente. Contudo, muito do que se observa nos avanos de polticas pblicas
para os idosos, caminhou a reboque daquela.
Embora as deliberaes das duas conferncias nacionais da pessoa idosa
apontem para a necessidade de ampliao e diversificao da oferta de servios
para idosos, com destaque para os mais frgeis, parece no ter havido nos ltimos
dez anos a devida sensibilizao dos gestores pblicos ao ponto de priorizarem
essa reivindicao enquanto meta programtica de governo. No h incrementos
significativos no oramento pblico para repasse de recursos aos municpios, para a
melhoria da qualificao dos servios ou para a sua ampliao de cobertura,
conforme verificado pelos dados da Munic de 2005 e de 2009. Apesar disso, os
institutos de pesquisas continuam divulgando boletins e relatrios demogrficos que
sinalizam para a eminncia dos riscos sociais que advm do processo de
progressivo envelhecimento da populao.
126
No apenas a longevidade com dependncia considerada um risco para os

idosos. H outras situaes que podem comprometer a autonomia e o exerccio
pleno da cidadania de pessoas com mais de 60 anos. Dentre as aes violadoras de
direitos no ambiente familiar, destacamos as formas de violncia domstica. O
ambiente familiar, que deveria ser o principal espao para o desenvolvimento de
relaes afetivas, de segurana e privacidade, revela-se, muitas vezes, um ambiente
de violaes de direitos. Os domiclios constituem espaos de proteo, mas no s.
Eles tambm podem se constituir em espaos de desproteo, quando no forem
asseguradas todas as condies para que idosos com dependncia e suas famlias
possam conviver de forma solidria e harmoniosa. o caso, por exemplo, das
negligncias ou violncias fsicas reproduzidas no ambiente domiciliar, que podem
ser motivados, entre outros, em funo da sobrecarga do cuidador. Neste caso, por
no dispor de alternativas de apoios ou suportes pblicos na comunidade, de forma
complementar, devido ao alto grau de estresse do cuidador, acaba por provocar o
descuido do prprio idoso.
A preocupao com o tema da dependncia deve sair dos boletins e relatrios
demogrficos e se constituir em planos especficos de enfrentamento, com aes de
fato concretas e financiamento suficiente para a universalizao da cobertura de
servios. Para isso, necessrio reconhecer a necessidade de se conjugar Estado e
famlia, de forma complementar. fundamental revisar o que j est regulado,
normatizado, previsto na legislao, e colocar em prtica aes que assegurem a
cidadania. Mas tambm preciso ampliar e universalizar a oferta de servios com
diversidade de alternativas de acesso que leve em considerao, sobretudo, a
opo do idoso.
necessrio, ainda, priorizar o idoso sem desconect-lo de suas famlias e
comunidade. Atender o idoso em suas necessidades bsicas prioridade da mesma
forma que prestar suporte sua famlia na tarefa de cuidar. Esse atendimento pode
ser realizado por meio de orientaes e informaes que previnam situaes
violadoras de direitos como o suporte no domiclio ou com alternativas
intermedirias e diversas de servios voltadas ao apoio ao cuidador e de oferta
direta de cuidados ao idoso dependente.
Para tanto, necessrio o estabelecimento de parmetros de valorao que
levem em considerao as variveis tempo e frequncia com que se devem ofertar
cuidados dirios, organizados sobre os nveis ou graus de dependncia, conforme j
127
se verifica em grande parte dos pases desenvolvidos. O modelo brasileiro ainda

insuficiente para operacionalizar um planejamento no mbito da oferta de servios,
uma vez que no dispe de um sistema maduro de classificao da dependncia, de
referncia para o estabelecimento de financiamento ou definio de cobertura de
rede de servios.
Resta a dvida: at quando as famlias esgotaro suas capacidades de
cuidado de seus membros idosos dependentes? Nesse sentido, torna-se desafiador
afastar a noo de subsidiariedade presente no modelo de regime corporativista de
Esping-Andersen, que enfatiza a interferncia do Estado somente quando se exaure
a capacidade da famlia em servir seus membros. necessrio que o Estado amplie
a oferta de servios de proteo social como garantia de direitos sociais de
cidadania. Ou seja, que Assistncia Social e Sade, de forma complementar,
regulem o servio de atendimento em centro-dia como alternativa de servio que
assegura proteo social de idosos com dependncia e suas famlias.
128
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133
ANEXO
MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL
SECRETARIA DE POLTICAS DE ASSISTNCIA SOCIAL
DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO DA
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
GERNCIA DE ATENO PESSOA IDOSA
PORTARIA N 73, de maio de 2001

Dispe sobre as Normas de Funcionamento de Servios de Ateno ao Idoso no Brasil
(...)
MODELO PARA FINANCIAMENTO DE PROJETOS DE ATENO PESSOA IDOSA

MODALIDADE DO PROJETO: CENTRO-DIA
I - Justificativa
Perfil do municpio
Indicadores scio econmico da populao idosa
Rede de servios local de ateno ao idoso
Demanda da populao idosa x rede se servios local x projeto solicitado
II - Objetivos
Geral
Especfico
III - Metodologia
IV - Pbico Alvo
V - Meta
Capacidade de Atendimento x Impacto Social
VI - Forma de Gesto / Financiamento
Identificar Rede de Parceria

Quem financia o qu nas trs esferas de governo
VII - Recursos Humanos

VIII - Custo
Instalao
Manuteno
IX - Cronograma de Atividades
X - Monitoramento e Avaliao
XI - Resultados Esperados
6 - CENTRO DIA
6.1 Definio
Atendimento em centro-dia - um programa de ateno integral s pessoas idosas que por

suas carncias familiares e funcionais no podem ser atendidas em seus prprios domiclios ou por
servios comunitrios; proporciona o atendimento das necessidades bsicas, mantm o idoso junto
famlia, refora o aspecto de segurana, autonomia, bem-estar e a prpria socializao do idoso.
134
Caracteriza-se por ser um espao para atender idosos que possuem limitaes para a
realizao das Atividades de Vida Diria (AVD), que convivem com suas famlias, porm, no
dispem de atendimento de tempo integral, no domiclio. Pode funcionar em espao especificamente
construdo para esse fim, em espao adaptado ou como um programa de um Centro de Convivncia
desde que disponha de pessoal qualificado para o atendimento adequado.
Sero proporcionados:
atendimento a necessidades pessoais bsicas;
atividades teraputicas;
atividades socioculturais.
6.2 Objetivos
Prestar atendimento de ateno aos idosos nas reas de assistncia, sade, fisioterapia,
psicologia, atividades ocupacionais, lazer e apoio scio-familiar de acordo com as necessidades dos
usurios, visando a melhoria de sua qualidade de vida e integrao comunitria.
Oferecer ao cuidador do idoso que necessita realizar trabalhos fora do domiclio e/ou
necessita tambm cuidar-se; sem prejuzo do atendimento ao idoso sobre sua responsabilidade.
6.3 - Pblico Alvo
Idosos com algum grau de dependncia e semi-dependentes que no tem condies de

permanecer no seu domiclio e necessitam de cuidados mdico-sociais.
6.4 - Rede de Parceria
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social - SEAS, Ministrio da Sade Secretarias

Estaduais e Municipais de Sade, de Assistncia Social ou congnere, famlias, universidades,
organizaes no-governamentais, voluntrios, e outros.
6.5 - Descrio de Equipamentos
A) REFEITRIO - COZINHA
VALOR VALOR
ITEM ESPECIFICAO QUANT.
UNITRIO TOTAL
1 Geladeira - 370L 1
2 Freezer - 150L 1
3 Fogo 6 Bocas 1
4 Utenslios para Cozinha
5 Armrio 3
6 Mesa com 4 lugares 5
7 Cadeiras 20
TOTAL
B) ADMINISTRAO
135
VALOR VALOR
UNITRIO TOTAL
1 Mesa para Computador 1
2 Mesa para Impressora 1
3 Microcomputador Pentium 1
4 Impressora Jato de Tinta 1
5 Scanner 1
6 Aparelho Fax 1
7 Mesa para Escritrio 1,20x68 1
8 Cadeira Giratria 1
9 Arquivo de Ao 1
10 Linha Telefnica 2
TOTAL
C) LAVANDERIA
VALOR VALOR
UNITRIO TOTAL
1 Mquina de Lavar Roupas 1
2 Secadora de Roupas 1
2 Ferro 1
TOTAL
D) VARANDA / REA EXTERNA SALA
VALOR VALOR
UNITRIO TOTAL
1 Sof (assentos individuais) 4
TOTAL
E) OUTROS
136
VALOR VALOR
UNITRIO TOTAL
1 Armrio porta medicamento 1
2 Aparelho de esterel Estufa 1
3 Div fixo 2
TOTAL
F) FISIOTERAPIA
Vr. Vr.
Quant. Especificao Tamanho Quant.
Unit. Total
Divs fixos estofados cabeceira regulvel,

05 1,90 x 0,65 x 0,80 cm CARCI
ps fixos, metal redondo
Mesas para aparelho com rodzio, com

01 0,80x0,50x 0,36 cm CARCI
duas prateleiras.
Espelho montado em suporte de madeira

01 0,70x1,60 cm
com rodzio.
Relgios marcadores de minuto de metal Fernandes -

02
(timer). fis
02 Kits fixador de courvim com velcro. 0,65x0,65x 0,60 cm ITAF
05 Bolas de plstico e ou basto ITAF
Banquetas giratrias regulveis na altura

02
(mostro).
01 Mesa de madeira. 1,80x0,80x0,80 cm
Colchonete de espuma revestido por

01 ITAF
courvim D33.
01 Estrado de madeira 2,00x2,20 m
01 Colchonete revestido de courvim. 2,00x2,00 m ITAF
Kit de avaliao de sensibilidade de

02 2,00 m
microfilamentos.
01 Ultra-som proseven. Quark
01 Tens vif. QUARK
01 Digi lten kit 05 cores com display.

137
02 Andador de alumnio com altura regulavl.
01 Muleta canadense (par) Regulvel
45 cm/65 cm55 cm
02 Bolas. Thera-Band
Dimetro.
Verm, amar, verde,

04 Bengalas diferenciadas. Thera-Band
azul
02 Voldyne adulto - aparelho respiratrio.
Eyoap adulto com mascara e vlvula de

02
pip.
02 Rolos. 50cm/40cm Dimetro ITAF
Diversos (estetoscpio, aparelho presso,

martelo, gonimetro, etc)
TOTAL
G) TERAPIA OCUPACIONAL
Materiais para a Terapia Ocupacional (lista reduzida)

Locais: casas de material ortopdico, de mobilirio e de roupa de cama.
Valor Valor
Produto/Especificao Quantidade
Unitrio Total
5 caixas de
Velcro 2,5 e 5,0 cm largura
cada
5 caixas de
Velcro autocolante 2,5 e 5,0 cm de largura
cada
Armrios de duas portas com prateleiras e chaves 3
Mesa para 6 lugares 2
Cadeiras sem brao com espaldar baixo e sem brao 7
Andador fixo com altura regulvel 1
Andador com rodzios dianteiros 1
Bengalas em diferentes modelos, de preferncia com altura regulvel 3
Cadeira de rodas com pneus inflveis, com regulagem na altura do

1
apoio de ps,largura 41cm.
Almofada de espuma densidade 40 com 6 cm de altura na medida do

1
assento da cadeira de rodas citada acima.
138
Colchonetes para ginstica 4
Bolas de plstico tamanho volei 4
Tablado 45 cm de altura X 200 cm X 180 cm para atendimento deitado

com colcho de espuma densidade 30 com 7 cm de altura. O forro do 1
colcho deve ser impermevel
Bolas para terapia, 80 cm de dimetro 2
Rolo para terapia, 30 cm de dimetro 1
Lenois 4
Fronhas 4
Travesseiros 4
Bastes de madeira ( cabo de vassoura) 5
Cadeira de madeira com brao que permita apoio 2
Locais: Armarinhos e afins.

Valor Valor
Material Quantidade
Unitrio Total
Alfinetes de Costura 200 unidades - 4 caixas
Tesoura para costura 04 unidades
Tesoura pequena com pontas

12 unidades
arredondadas
Tesoura para picotar 02 unidades
Kit de pincis para pintura 4 kits
Tecido para pintura (sacos alvejados,

50 m
cretone, etc.)
1 caixa de cada cor (no mnimo 5 cores

Tinta para Artesanato
diferentes incluindo preto e branco)
3 vidros de cada cor (no mnimo 10 cores

Tinta Acrilex para pintura em tecido
diferentes incluindo preto e branco)
Verniz 5
gua raz 5
Esponjas de espuma 6 unidades
Agulhas para costura 3 kits completos

139
Agulhas para tapearia 10 unidades
Agulhas de croch 4 n 7, 4 n 4, 4 n 1, 4 n 2
Agulhas de Tric n 6, 7, 5, 4 quatro pares de cada
Caixa com cores sortidas de linha

1
ncora para bordado
L grossa para tapearia 500 gramas de no mnimo 12 cores diferentes
L para tric 12 novelos de cores e espessuras variadas
Tela para tapearia 5 m da fina e 5 m da grossa
Estiletes 3
Cola branca Cascolar 1 Kg
Pirgrafo 3
Compensado de madeira de 0,25 cm

2 m
de espessura
Cola para madeira 1 Kg
Cartolinas brancas 10 folhas
Papel carto 4 de cada cor, no mnimo 4 cores diferentes
Papel fantasia 20 folhas, 4 cores diferentes
Rguas de 30 cm 10
Esquadros 4
Lapis para escrita 1 caixa
Borracha para lpis 10
Lpis de cor 4 caixas com 24 cores
Lpis de cera (gizo) 3 caixas com 12 cores
5 potes 500ml de 4 diferentes cores incluindo o

Tinta guache
branco
Lixas para madeira 10 finas e 10 grossas
Papel crafit 1 manilha
Feltro 4 m de cada cor, no mnimo 5 cores diferentes
Domin 4
140
Gnius (jogo) 1
Jogo de memria 4 com temas diferentes
Cordo 1 novelo de 500 gramas
Argila 15 kg
Canetas hidrocor 8 estojos
Papel sulfite 500 folhas
Papel de rascunho (aproveitar o que for disponvel)
Grampeador para papel 1
Espelho com p 1
Furador para papel 1
Durex transparente grande 4 rolos
Fita crepe 4 rolos
Sucatas
Total Geral
6.6 - Custo Per capita
Servios Centro de cuidados diurnos (20 idosos)
Alimentao
Limpeza
Materiais
RH
Manuteno/segurana
Materiais
RH
Cuidadores
Equipe de sade
Medicamentos
Equipamentos
141
Descartveis
Transporte
Outros (materiais para reabilitao, lazer, etc.)
Total:
6.7 - Grade de Atividades
Atendimento e Apoio individual e scio-familiar

Atendimento biopsicossocial aos idosos, de acordo com suas necessidades.
Atividades ldicas, sociais, esporte, laborativas, produtivas, e de integrao social.
As atividades devero sempre ser planejadas em parceria e com a participao efetiva dos
idosos, respeitando suas demandas e aspectos scio-culturais do idoso e da regio onde
est inserido.
6.8 - Recursos Humanos
RECURSOS HUMANOS CENTRO DIA (Horas p/ dia)
Mdico * 04
Fisioterapia 08
Fonoaudiologia * 06
Terapia Ocupacional 08
Psiclogo * 08
Assistente Social 08
Enfermeira 08
Auxiliares de enfermagem 12
Cuidadores 24
Odontlogo * 02
Limpeza 12
Segurana 12
Copa/cozinha 12
Sndico/gerente/coordenador ** 08
Nutricionista * 04
Obs.: * Os recursos humanos deveram ser da Secretarias Estaduais, Municipais de Sade,

Assistncia Social ou Congnere, e devem estar em disponibilidade nas Unidades de
Referncia do Municpio, e estabelecer uma rede de suporte ao Centro Dia.
** Um dos recursos humanos de equipe, nvel superior dever ser o coordenador do servio.
142
6.9 - Projeto Arquitetnico, de Acordo com os Padres Bsicos e Necessidades Fsico Sociais
Centro-Dia uma instituio de atendimento a idosos, com servios que podem ser
implantados e desenvolvidos tanto em edificaes novas quanto em adaptaes de edificaes j
existentes. Nos dois casos, as edificaes devem atender as necessidades fsico-espaciais mnimas
indicadas, em conformidade com o programa necessrio para o desenvolvimento das atividades
prprias a cada instituio e de acordo com as disposies da NRB9050 da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas e da Portaria 810 do Ministrio da Sade.
Alm disto, o projeto dessas edificaes deve atender legislao municipal vigente (Plano
Diretor, Cdigo de Edificaes, Normas de Preveno de Incndio e outras) e ser elaborado por
arquiteto ou engenheiro civil regularmente registrado no CREA da regio. Destaca-se a necessidade
de um cuidado rigoroso no detalhamento dos projetos e na especificao dos materiais de
acabamento e de um controle rgido na execuo das obras.
Convm salientar que as exigncias de conforto e de acessibilidade no podem ser
consideradas um requinte construtivo mas sim devem ser entendidas como elementos de qualidade
de vida e condio de autonomia para os idosos - mais vulnerveis e com limitaes de mobilidade
advindas do processo de envelhecimento - bem como elementos de preveno de quedas e outros
acidentes domsticos. As propostas espaciais devem orientar-se no sentido de estimular as aptides
e capacidades prprias dos idosos, melhorando as comunicaes e a manipulao de objetos do
cotidiano.
A seguir so apresentadas as necessidades fsico-espaciais de Centro-Dia, porm
salientamos tratar-se de um conjunto de exigncias a ser adequado s caractersticas regionais do
pas e, mais do que tudo, s exigncias funcionais que forem sendo sentidas pelos idosos alvo do
servio. Essas necessidades fsico-espaciais so delineamentos bsicos orientadores dos projetos -
vlidos porm sujeitos a constantes adequaes, inovaes e retificaes.
6.9.1 - Programa de Necessidades e Dimensionamento Mnimo dos Espaos para atendimento de 20

idosos/dia
rea total construda / usurio = 15,80 m2
Programa de Necessidades Dimenso Mnima (m2)
01. Sala para Direo/Tcnicos e Reunies 12,00
02. Sala para Atividades Coletivas (p/ 15 pessoas) 25,00
03. Sala para Atividade Individuais 8,00
04. Sala de Convivncia 30,00
05. Ambulatrio 8,00
06. Almoxarifado 10,00
07. Copa/cozinha 16,00
08. Refeitrio para 10 pessoas 20,00
09. rea de servio/lavanderia (c/ tanque) 4,00
10. Depsito Geral 4,00
11. 2 Banheiros para Funcionrios (com armrios) 2 x 3,00 = 6,00
12. 2 Salas para Repouso para 10 pessoas 2 x 40,00 = 80,00
13. 2 Conjuntos de Banheiros (com 01 chuveiro em cada) 2 x 15 = 30,00
Subtotal 253,00
143
Circulao interna e divisrias (20% do total) 63,00
TOTAL* 316,00
* no TOTAL no esto includas as reas descobertas destinadas para atividades ao ar livre
que devero ser de, no mnimo, 1,00m2 por residente.
6.9.2 - Necessidades de Conforto e de Acessibilidade
6.9.2.1 - Caractersticas Gerais
O Centro-Dia deve estar localizado dentro da malha urbana, com facilidade de acesso por
transporte coletivo e, preferencialmente, prximo rede de sade, comrcio e demais servios da
vida da cidade (posto mdico, hospitais, supermercado, farmcia, padaria, centros culturais, cinemas,
etc.), favorecendo a integrao do idoso, independente e mesmo dependente, comunidade do
entorno.
Portanto, no deve ser pensado como local de isolamento, inviolvel ao contato com a vida
urbana nem como espao de uniformizao e despersonalizao da vida de seus usurios, devendo
ser prevista, na medida do possvel, a participao dos mesmos na qualificao individualizada dos
ambientes.
Alm disso, o projeto do Centro-Dia deve contemplar o uso de elementos que atuem de forma
positiva sobre a memria fsica e afetiva dos idosos e em suas relaes com o novo espao o
aprendizado desse novo espao deve ser facilitado pela incluso de objetos que sejam capazes de
resgatar antigos hbitos, experincias e recordaes e traze-los para o cotidiano atual dos usurios.
6.9.2.2 - reas Externas (reas de estar no jardim e caminhos)
O terreno deve ser preferencialmente plano e, se inclinado, dotado de escadas e rampas para
vencer os desnveis.
Devem ser previstas reas verdes (com caminhos e bancos), solarium, locais para
jardinagem e outras atividades ao ar livre, sendo que referidas reas devem ser adequadas ao
terreno disponvel para a implantao da instituio.
Sobre o total do terreno livre de construo devem ser contemplados 15% de rea de solo
permevel.
Os locais destinados jardinagem e hortas devem ser providos de canteiros elevados (como
se fossem mesas, com altura indicada da parte superior de 0,70m) para possibilitar seu uso por
pessoas sentadas.
6.9.2.3 - Pisos Externos e Internos (inclusive de rampas e escadas)
Devem ser de fcil limpeza e conservao, antiderrapantes, uniformes e contnuos (com ou

sem juntas), dotados de faixa ttil (com 0,40m de largura e variao de textura e cor), especialmente
demarcando mudanas de nvel, quando houver.
6.9.2.4 Estacionamento
Deve ser preferencialmente interno na prpria edificao ou no terreno, com vaga de

dimenses compatveis para o estacionamento de uma ambulncia e mais um espao adicional
vaga com 1,20m de largura para possibilitar a circulao de uma maca e/ou de uma cadeira de rodas.
6.9.2.5 Edificao
Deve ser preferencialmente trrea.

6.9.2.6 - Acesso Edificao e Circulao Interna
Deve se dar sempre atravs de corredores planos, escadas e rampas (ou elevadores,
plataformas elevatrias, entre outros), livres de obstculos (vasos, por exemplo).
6.9.2.6.1 - Rampa e Escada

144
Devem ser executadas conforme especificaes da NBR 9050/ABNT, observadas as

exigncias de corrimo e sinalizao.
Complementarmente, destaca-se a necessidade de:
pintar, em cor contrastante com o piso, o primeiro e o ltimo espelhos da escada e dot-
los de luz de viglia permanente;
executar o corrimo de forma a torn-lo contrastante em relao parede onde for fixado
(seja pela cor ou pelo material utilizado) para fcil e rpida identificao e utilizao;
no caso do acesso edificao, a escada e a rampa devero ter, no mnimo, 1,50m de
largura.
6.9.2.6.2 Corredores
Devem ter largura mnima de 1,50m e ser dotados de corrimo de ambos os lados, com
dimenses conforme especificaes da NBR9050/ABNT.
Para possibilitar melhor orientao, podem ser previstas reas de descanso intermedirias,
variao de revestimento e cor nas paredes e portas.
6.9.2.6.3 Elevador
Conforme especificaes da NBR 7192/ABNT.
6.9.2.6.4 - Esteira Rolante ou Plataforma Mvel
Conforme especificaes da NBR 9050/ABNT.
6.9.2.6.5 - Portas de Entrada
Devem ser de abrir para fora, com dobradias verticais e mecanismo de abertura com
comando de alavanca ou automtico (clula fotoeltrica, por exemplo), com vo livre igual ou maior
que 0,80m ( mais indicada a previso de porta com 1,30 de vo livre, com um pano de 0,80m e
outro de 0,50m a ser utilizado apenas quando necessrio), protegidas das intempries, com soleira
sem desnvel e dotadas de iluminao externa sobre a guarnio superior.
Devem ser previstas, no mnimo, duas portas de acesso, sendo uma exclusivamente de
servio.
6.9.2.7 - reas Internas
Devem ser dotadas de boa iluminao artificial e natural e ventilao natural respeitadas as
caractersticas regionais.
Deve ser considerado que a luz solar direta pode causar deslumbramentos e sombras muito
marcadas que geram distores na avaliao da distncia e da perspectiva, sendo mais aconselhvel
uma iluminao difusa e, sobre planos de trabalho e leitura, a previso de iluminao artificial direta.
Todas as reas internas devem ser dotadas de luz de viglia, campainhas para emergncia e
sistema de segurana/preveno de incndio e detectores de fumaa, com previso de rpido e
seguro escoamento de todos os residentes.
Alm das demais especificaes constantes na NBR 9050/ABNT, os interruptores e tomadas
devem ser luminosos e com mecanismo de controle e variao da intensidade da luz.
indicada a colocao de mais de uma lmpada por ambiente para evitar a possibilidade de
escurido total no caso de queima.
A pintura deve ser executada com tintas lavveis e cores claras, sendo aconselhada a
utilizao de protetores nas paredes e portas at a altura de 0,40m do piso, com materiais resistentes
a batidas para diminuir a deteriorao dos espaos.
Deve ser garantida a instalao de um telefone pblico dotado de regulador de volume no
auricular.
6.9.2.7.1 Portas
Devem ter vo livre igual ou maior que 0,80m ( mais indicada a previso de porta com 1,30
de vo livre, com um pano de 0,80m e outro de 0,50m a ser utilizado apenas quando necessrio),
145
sendo preferencialmente de correr (com trilhos embutidos no piso) ou de abrir com dobradias
verticais, dotada de comando de abertura de alavanca ou automtico (tipo clula fotoeltrica).
indicada a utilizao de cores contrastantes em relao parede bem como luz de viglia
permanente sobre a guarnio superior para facilitar a identificao.
As reas de aproximao devem ser conforme especificaes da NBR 9050/ABNT.
6.9.2.7.2 Janelas
Devem ter peitoris de 0,70m para melhorar a visibilidade, corrimo suplementar com 0,90m
do piso para maior segurana e comando de abertura de alavanca.
indicada a utilizao de cores contrastantes em relao parede para facilitar a
identificao.
6.10 - Recepo e Demais Salas de Convivncia, de Atividades Coletivas ou Individuais, de

Atendimento
Devem ser projetadas para melhorar e estimular a socializao dos usurios, tambm
prevendo espaos que respeitem a privacidade dos indivduos, possibilitando vivncias em separado
e contatos com a famlia.
Devem prever espao livre mnimo de 0,80m para circulao entre mobilirio e paredes.
Devem ser guarnecidas de corrimo junto s paredes, conforme especificaes da NBR
9050/ABNT, executados de forma a torn-lo contrastante em relao parede onde for fixado (seja
pela cor ou pelo material utilizado) para fcil e rpida identificao e utilizao.
6.10.1 - Mobilirio (mesas, cadeiras e poltronas com apoio nos braos, balces)
Devem ser mveis, estveis, robustos e leves para permitir rearranjos do lay-out.
indicada a altura dos assentos entre 0,42 e 0,46m, revestidos com material impermevel.
Os balces de atendimento devem ter altura mxima de 1,00m.
6.10.2 - Salas de Repouso
Deve ser lembrado, por ocasio do projeto, que este o espao onde o idoso com maiores
dificuldades de locomoo vai passar grande parte do seu dia.
9050/ABNT, executados de forma a torn-lo contrastante em relao parede onde for fixado (seja
pela cor ou pelo material utilizado) para fcil e rpida identificao e utilizao.
Devem ser dotadas de luz de viglia e campainha de alarme na cabeceira das camas.
Deve ser prevista uma distncia mnima entre duas camas paralelas de 1,00m e de 1,50m
entre uma cama e outra fronteiria.
Deve ser prevista uma distncia mnima entre uma cama e a parede paralela de 0,50m.
6.10.3 - Mobilirio (mesas, cadeiras e poltronas com apoio nos braos, camas, armrios)
Devem ser estveis, mveis, robustos e leves para permitir rearranjos do lay-out.
expressamente vetado o uso de beliches e de camas de armar bem como a instalao de
divisrias improvisadas.
indicada a altura dos assentos entre 0,42 e 0,46m, revestidos com material impermevel.
indicada a altura da cama entre 0,46 e 0,51m.
Deve ser prevista luz interna nos armrios.
6.10.4 - Cozinhas e Demais reas de Servio
Devem ser dotadas de luz de viglia, campainhas de alarme e detetores de escape de gs

com alarme; com espao livre para circulao de 0,80m.
9050/ABNT.
Deve ser prevista uma iluminao intensa e eficaz e no devem ser utilizados revestimentos
que produzam brilhos e reflexos para evitar desorientao e confuso visual.
146
Deve ser prevista lixeira ou abrigo externos edificao para armazenamento de resduos at
o momento da coleta.
6.10.5 Mobilirio
As bancadas devem ter altura de 0,75m, as pias e tanques com registros monocomando de
alavanca ou acionados por clulas fotoeltricas.
Deve ser prevista luz interna nos armrios.
6.10.6 Sanitrios
Devem ser executados de acordo com todas as especificaes constantes da

NBR9050/ABNT e, complementarmente, indica-se que:
devem ser dotados de campainha de alarme.
devem ser dotados de luz de viglia sobre a porta, externa e internamente.
deve ser prevista uma iluminao intensa e eficaz.
no devem ser utilizados revestimentos que produzam brilhos e reflexos para evitar
desorientao e confuso visual.
devem prever, no mnimo, um vaso sanitrio para cada seis usurios.
devem prever, no mnimo, um chuveiro dotado de gua quente para cada doze leitos.
os boxes para vaso sanitrio e chuveiro devem ter largura mnima de 0,80m.
deve ser previsto, no mnimo, um box para vaso sanitrio e chuveiro que permita a
transferncia frontal e lateral de uma pessoa em cadeira de rodas, conforme especificaes
da NBR9050/ABNT.
nos chuveiros no permitido qualquer desnvel em forma de degrau para conter a gua.
Indica-se o uso de grelhas contnuas, desde que respeitada a largura mxima entre os vos
de 1,5cm, conforme especificaes da NBR9050/ABNT.
as portas dos compartimentos internos dos sanitrios coletivos devem ser colocadas de
modo a deixar vos livres de 0,20m na parte inferior.
as banheiras de imerso s sero permitidas para fisioterapia, cumprindo uma funo
teraputica, considerando as dificuldades de uso, especialmente no que se refere ao acesso
e segurana.
deve ser evitado o uso de cortinas plsticas e portas de acrlico ou vidro para o
fechamento de box de chuveiro.
as barras de apoio devem ser, preferencialmente, em cores contrastantes com a parede
para fcil e rpida identificao e uso.

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Atendimento em centro-dia para idosos em situao de dependncia:

alternativa de servio da Poltica Nacional de Assistncia Social?

Mariana de Sousa Machado Neris

Dissertao apresentada com vistas obteno do ttulo de Mestre Modalidade

Orientadora: Prof. Dr. Luciana de Barros Jaccoud

Braslia, agosto de 2011.

Esta dissertao, intitulada

Atendimento em centro-dia para idosos em situao de dependncia:

Mariana de Sousa Machado Neris

foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros:

Prof. Dr. Vicente de Paula Faleiros

Prof. Dr. Jos Mendes Ribeiro

Prof. Dr. Luciana de Barros Jaccoud Orientadora

Dissertao defendida e aprovada em 01 de agosto de 2011.

N446 Neris, Mariana de Sousa Machado

Atendimento em centro-dia para idosos em situao de

xiii,146 f. : tab. ; graf.

Orientador: Jaccoud, Luciana de Barros

Dissertao (Mestrado) Escola Nacional de Sade Pblica

1. Envelhecimento. 2. Dependncia (Psicologia). 3.

Autorizo, exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, a reproduo

Braslia, 01 de agosto de 2011.

Mariana de Sousa Machado Neris

Aos milhares de idosos brasileiros que,

Primeiramente, agradeo a Deus pela vida, por proporcionar-me a

Palavras-chave: Envelhecimento, Dependncia, Cuidados de Longa Durao,

Keywords: Aging, Dependency, Long-term Care, Day-Care Center, Social

LISTA DE GRFICOS, QUADROS E TABELAS

Grfico 1: Distribuio da populao residente segundo grupos de idade. Brasil:

Grfico 2: Proporo dos grupos etrios de 0 a 14 anos e de 60 anos ou mais no

Grfico 3: Evoluo da Taxa de Fecundidade por mulher entre 15 e 49 anos. Brasil:

Grfico 4:Percentual da populao entre 15 e 49 anos que se utiliza de

Grfico 5: Evoluo da esperana de vida ao nascer. Brasil e Grandes Regies:

Grfico 6: Distribuio percentual dos arranjos familiares brasileiros pelo tipo de

Grfico 7: Nmero de municpios com centros de convivncia para idosos, 2005 e

Grfico 9: Unidades de centros-dia e de centros de mltiplo uso, 2009 108

Grfico 10: Distribuio percentual dos domiclios particulares permanentes,

Quadro 1: Comparativo dos Servios Socioassistenciais de Proteo Social Bsica e

Tabela 1: Proporo de idosos em relao populao geral, entre 1940 e 2040, no

Tabela 3: Percentual da populao idosa (60 anos ou +) e famlias com idosos.

Tabela 4: Nmero e proporo da populao com idade acima de 60 anos, por

Tabela 6: Proporo de municpios com centros-dia por nmero de habitantes (em

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

PAEFI Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos

CAPTULO I: ENVELHECIMENTO COM DEPENDNCIA: UM NOVO RISCO

1.1. Categorias de anlise: velhice, idoso e envelhecimento 23

1.2. Projees demogrficas do envelhecimento 27

1.2.1. Distribuio da populao residente por faixa etria 29

1.2.2. Fecundidade e uso de recursos anticoncepcionais 33

1.2.3. Esperana de vida e reduo da mortalidade 36

1.3. Envelhecimento e Dependncia 39

1.3.1. A dependncia como um problema biopsicossocial 40

1.3.2. A dependncia como um problema para as famlias 42

1.3.3. A dependncia como um problema para as polticas pblicas 49

CAPTULO II: POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: PROTEO SOCIAL A

2.1. Bem-estar social com desmercadorizao, estratificao e

2.2. Proteo social, direitos sociais e cidadania 57

2.3. Assistncia Social como poltica de proteo social 59

2.3.1. De assistencialismo poltica pblica 60

2.3.2. Sistema nico de Assistncia Social SUAS 64

a) Proteo Social Bsica do SUAS 67

b) Proteo Social Especial do SUAS 74