Direito Administrativo - Livro Ead

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Direito Administrativo
Lus Carlos Cancellier de Olivo
2010
Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 1 15/11/2010 14:43:58

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
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A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem auto-
rizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
O49d Olivo, Luiz Carlos Cancelier de

Direito administrativo / Luiz Carlos Cancelier de Olivo. Florianpolis : Departa-
mento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
162p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-092-6
1. Direito administrativo. 2. Direito Histria. 3. Administrao pblica.

4. Responsabilidade administrativa. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do
Brasil. III. Ttulo.
CDU: 341.3
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
Universidade Federal de Santa Catarina

REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
Centro Scio-Econmico
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
Departamento de Cincias da Administrao
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
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DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
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COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
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COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
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COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
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Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
Metodologia para Educao a Distncia
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
Autores do Contedo
Lus Carlos Cancellier de Olivo
Equipe de Desenvolvimento de Recursos Didticos CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Andreza Regina Lopes da Silva
Denise Aparecida Bunn
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Lvia Remor Pereira
Projeto Grfico e Finalizao
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Lvia Remor Pereira
Reviso Textual
Barbara da Silveira Vieira
Mara Aparecida Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional

do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino
Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

Sumrio
Apresentao........................................................................................................... 11
Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo
Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico............................................... 17

Histria e Princpios do Direito Administrativo......................................................... 19
O Direito Administrativo no Brasil ........................................................................... 22
O ensino do Direito Administrativo................................................................... 22
Princpios da Administrao Pblica ........................................................................ 25
Unidade 2 Agentes pblicos
Categorias de Agentes Pblicos................................................................................ 33

Espcies de agentes pblicos.................................................................................... 35
Regime jurdico........................................................................................................ 37
Estatutrios ..................................................................................................... 38
Celetistas.......................................................................................................... 39
Emprego pblico.............................................................................................. 39
Regime especial................................................................................................ 40
Competncia Organizacional................................................................................... 41
Cargos e funes pblicos................................................................................ 42

Acumulao de cargos pblicos........................................................................ 45
Condies de acesso aos cargos pblicos.......................................................... 46
Seleo por concurso....................................................................................... 47
Sistema remuneratrio dos agentes pblicos............................................................ 50
Fixao e alterao da remunerao e do subsdio........................................... 51
Teto das remuneraes e subsdios................................................................... 52
Irredutibilidade de remunerao e de subsdio.................................................. 54
Direitos dos servidores............................................................................................. 56
Frias e dcimo terceiro salrio......................................................................... 56
Licenas........................................................................................................... 57
Direito de greve e sindicalizao....................................................................... 57
Aposentadoria e penso................................................................................... 59
Modalidades de aposentadoria......................................................................... 60
Responsabilidade do servidor.................................................................................. 62
Responsabilidade civil...................................................................................... 62
Responsabilidade penal.................................................................................... 63
Responsabilidade administrativa....................................................................... 64
Unidade 3 Atos e fatos jurdicos
Os atos que movimentam a Administrao Pblica.................................................. 69

Elementos do ato administrativo.............................................................................. 71
Atributos do ato administrativo................................................................................ 73
Discricionariedade e vinculao............................................................................... 74
Formalizao dos atos administrativos...................................................................... 75
Desfazimento dos atos administrativos..................................................................... 76
Prescrio dos atos invlidos.................................................................................... 77

Poder de polcia....................................................................................................... 79
Interveno na propriedade privada........................................................................ 82
Unidade 4 Servio pblico e funo pblica
A organizao da Administrao Pblica.................................................................. 89

Estrutura da Administrao Pblica brasileira........................................................... 91
Administrao Direta........................................................................................ 91
Administrao Indireta...................................................................................... 93
Autarquia......................................................................................................... 96
Fundaes...................................................................................................... 100
Empresa pblica e sociedade de economia mista............................................ 101
Entidades paraestatais (em colaborao)................................................................ 104
Ordens e Conselhos Profissionais.................................................................... 104
Fundaes de apoio....................................................................................... 105
Servios sociais autnomos............................................................................ 106
O terceiro setor e o direito administrativo brasileiro................................................ 107
Organizaes sociais....................................................................................... 107
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)........................ 109
Unidade 5 Licitao e Contrato Administrativo
Previso Constitucional ......................................................................................... 117

A licitao.............................................................................................................. 119
Modalidades................................................................................................... 122
Tipos.............................................................................................................. 124
Dispensa e inexigibilidade de licitao............................................................ 125

Anulao e revogao da licitao.................................................................. 127
Contratos Administrativos...................................................................................... 129
Regime jurdico.............................................................................................. 130
Contratos de concesso.................................................................................. 131
Contrato de gesto......................................................................................... 133
Convnios administrativos..................................................................................... 134
Consrcios pblicos............................................................................................... 137
Unidade 6 Transparncia e controle da Administrao
Transparncia na gesto pblical ........................................................................... 143

Controle da Administrao.................................................................................... 145
Controle interno............................................................................................. 146
Controle externo............................................................................................. 147
Crimes contra a Administrao Pblica.................................................................. 151
Consideraes finais.............................................................................................. 155
Referncias............................................................................................................ 156
Minicurrculo ........................................................................................................ 160

apresentao
apresentao
Caro estudante!
Neste incio de sculo, a atividade do administrador est
intimamente ligada ao setor pblico. Neste sentido, este curso de
Cincias da Administrao Pblica se constitui em uma oportunidade
privilegiada para todos que procuram aliar o estudo das teorias da
administrao privada aos principais institutos que regulamentam a
Administrao Pblica.
O Direito Administrativo, como ensina o mestre Celso Antnio
Bandeira de Mello, muito mais do que um conjunto de normas
definidoras dos poderes da Administrao. Constitui-se em um
sistema jurdico que, em defesa do cidado, impe limites atuao
dos administradores pblicos.
Os princpios constitucionais da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia so garantias de que
o interesse pblico, que deve mover a ao estatal, ter sempre em
vista o respeito aos direitos individuais.
Um momento importante na rede de conexes entre a
Administrao Pblica e o setor privado se d no procedimento de
licitao e de contratao de obras, de servios ou de compras pelo
Poder Pblico. nesse momento que a iniciativa privada chamada
a cogerir os negcios pblicos, e sobre eles esta assume tambm a sua
parte de responsabilidade, ao lado dos ganhos financeiros previstos
e ajustados.
O administrador acima de tudo um profissional bem
informado, capaz de produzir conhecimentos e de utilizar todo o
manancial de dados sua disposio para tomar decises que resultem
em diferenciais competitivos para si e para a organizao onde
Mdulo 4 11

trabalha. Uma das reas em que as informaes so imprescindveis

para o bom desempenho da atividade a jurdica.
Os temas propostos nesta disciplina esto interligados e
formam uma sequncia, a comear pelas pessoas que atuam nas
organizaes pblicas e pelos atos que elas praticam. Dentre os atos
administrativos, destacam-se os procedimentos mais complexos, o
da licitao e do contrato. De tudo o que se faz resulta a avaliao, a
responsabilidade e o controle interno e externo.
Essas informaes jurdicas podem ser tambm estudadas
e compreendidas em conexo com os temas de Contabilidade,
notadamente aqueles que tratam da responsabilidade fiscal.
A mquina administrativa passou por processos relevantes
de modificao nas dcadas mais recentes. No menos interessante
a distino entre os mtodos burocrticos e gerenciais. O que
necessrio, neste momento, garantir que o princpio constitucional da
eficincia seja cumprido e no se torne mais uma letra morta no papel.
Isso possvel a partir da reformulao do quadro de
agentes pblicos, de sua qualificao permanente, da difuso do
conhecimento e da constante atualizao dos meios tecnolgicos
disponveis. o caso deste curso de graduao a distncia, chancelado
pela Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Os temas estudados na administrao privada, como
gesto de pessoas, planejamento estratgico, teoria dos jogos,
empreendedorismo e inteligncia competitiva, devem ser utilizados
para tornar sempre eficiente a estrutura administrativa pblica, tendo
em vista melhoria dos servios prestados e o respeito com a aplicao
dos recursos arrecadados.
Se a tais conhecimentos for agregado o dado jurdico de
Direito Administrativo, o estudante de Administrao adquire um
elemento distintivo que o colocar em franca vantagem no mercado
de trabalho.
A partir dessas consideraes, esclarecemos que o objetivo
da nossa disciplina possibilitar que voc tenha um conhecimento
introdutrio sobre os principais temas que dizem respeito ao Direito
Administrativo. Servidores pblicos, atos administrativos, licitao,
12 Bacharelado em administrao Pblica

apresentao
contrato, estrutura da Administrao Pblica e controle, tanto interno

quanto externo, so alguns deles.
No exerccio de nossas atividades profissionais como
administradores pblicos, necessrio levar em conta e dar efetividade
aos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da
publicidade, da moralidade e da eficincia. Da a relevncia desta
disciplina na sua formao profissional.
Estudar e conhecer o temrio proposto neste semestre uma
oportunidade que no deve ser desperdiada. Portanto, aproveite e,
nos seus estudos, conte conosco.
Professor Luis Carlos Cancellier de Olivo
Mdulo 4 13

Unidade 1
Gnese e evoluo do
Objetivos especficos de aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffRelatar a histria do Direito Administrativo;
ffIdentificar os ramos do Direito;
ffConhecer os institutos de Direito Pblico que movimentam a
Administrao Pblica;
ffEnumerar os princpios exclusivos da Administrao Pblica; e
ffIdentificar os princpios constitucionais da Administrao Pblica.

Direito Administrativo como

ramo do Direito Pblico
Caro estudante,
estamos iniciando a disciplina Direito Administrativo. Esta
primeira Unidade traz um pequeno histrico da criao
do Direito Administrativo e de sua importncia para um
administrador e, tambm, um importante referencial para
embasar as prximas Unidades.
Leia-a com ateno. Se tiver dvidas, releia a Unidade a fim
de esclarec-las nas indicaes da seo complementando
e, ainda, junto ao seu tutor por meio do Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem (AVEA).
Bons estudos!
Para iniciarmos nossa discusso, importante destacarmos

que no Brasil so duas as grandes reas do Direito: Direito Privado e
Direito Pblico.
Fazem parte do Direito Privado: o Direito Civil, o Comercial
e o Trabalhista. E, no Direito Pblico, esto o Direito Constitucional,
o Administrativo, o Penal, o Tributrio e o Financeiro. Quando
estudamos o Direito Administrativo, a primeira noo que surge
a do princpio da supremacia, do interesse pblico sobre o privado,
e a sua indisponibilidade pelo poder pblico. Ou seja, toda ao *Jurisdicionado
todo aquele que est
da Administrao Pblica um dever para com o cidado que
sob jurisdio, ou seja,
contribuinte, eleitor, jurisdicionado* etc. O Estado tem, por sob o julgamento de
exemplo, o poder de polcia para lacrar um estabelecimento irregular. um juiz. Fonte: Elabo-
Na verdade, se o estabelecimento est nessa condio, o Estado tem rado pelo autor.
o dever de interdit-lo. O poder ento se transforma em dever.
Mdulo 4 17

Se a autoridade pblica responsvel pela Vigilncia Sanitria

no age em uma situao como essa, ela responsabilizada por
omisso, visto que a abertura de um estabelecimento privado irregular
como um cinema ou um restaurante causa dano e insegurana
ao pblico.
Com base nesse exemplo, podemos afirmar que o interesse
pblico se sobrepe ao interesse do particular e o Estado, por sua vez,
no pode atuar de outra forma que no seja levando em conta esse
v
princpio, pois o interesse pblico indisponvel. Ou seja, o Estado
Para conhecer detalhes da
tem o dever de agir. Essa a noo de Direito Administrativo adotada
Revoluo Francesa (1789),
acesse <http://educaterra.
no Brasil. Ela segue o modelo francs, que, com a Revoluo de
terra.com.br/voltaire/ 1789, criou as bases do Estado de Direito Democrtico a partir dos
mundo/rev_francesa.htm>. princpios filosficos da liberdade, da igualdade e da fraternidade, de
um lado, e da separao entre as funes do Executivo, do Legislativo
e do Judicirio, de outro.
Assim, destacamos que estudar Direito
Saiba mais Pessoa de direito privado Administrativo importante, pois possibilita
Pessoa jurdica: a entidade abstrata conhecer as regras jurdicas que permitem
com existncia e com responsabilidade o funcionamento da Administrao Pblica.
jurdica. Exemplos: associaes, empresas, Essas regras (normas, leis, atos) fornecem meios
companhias, legalmente autorizadas. para um relacionamento mais equilibrado entre a
Podem ser de Direito Pblico (Unio,
pessoa de direito privado.
Unidades Federativas, Autarquias etc.) ou
O Estado deve ser o primeiro a respeitar
de Direito Privado (empresas, sociedades
as leis que cria. Logo, muito importante, tanto
simples, associaes etc.). Para efeitos do
para o ele quanto para o cidado, que o Estado
imposto de renda, empresas individuais
so equiparadas s pessoas jurdicas. se submeta s leis. De acordo com o artigo 5 da
Pessoa fsica: a pessoa natural, isto , Constituio Brasileira de 1988, a lei igual
todo indivduo (homem ou mulher), desde para todos.
o nascimento at a morte. A personalidade As normas de Direito Administrativo, por
civil da pessoa comea do nascimento sua vez, procuram obrigar o Estado a respeitar
com vida. Para efeito de exercer atividade esse princpio constitucional, e, quando isso
econmica, a pessoa fsica pode atuar como no acontece, o prprio ordenamento jurdico
autnomo ou como scio de empresa ou brasileiro estabelece as possibilidades de punio
de sociedade simples, conforme o caso.
e controle.
Fonte: Adaptado deMichaelis (2009).

Histria e Princpios do
O Direito Administrativo uma rea do Direito Pblico

recente, pois nasceu com a Revoluo Francesa. At ento, no
v
existiam leis especficas para regulamentar a estrutura e a organizao
da Administrao Pblica e para definir as atribuies dos seus
responsveis. Somente com a Lei de Pluviose que foi concedida
organizao jurdica Administrao Pblica na Frana. Essa lei Do francs, chuvoso, pode
ser traduzido como a lei de
apontada como o primeiro impulso do Direito Administrativo.
28 de fevereiro de 1800.
Estatuiu* os conseils de prfecture conselhos de prefeitura, ou
conselhos de governo civil presididos pelos prefeitos, que atuavam
circunscritos aos litgios previamente definidos. *Estatuir estabele-
Outro importante fato na existncia do Direito Administrativo cer por meio de esta-
tuto, decreto, lei etc.;
tem cerne na criao do Conselho de Estado Francs, o Conseil
decretar; pr em vigor;
dtat, pela Constituio de maio de 1872. Entre as construes instituir; estabelecer,
jurisprudenciais que emergiram com a Carta constitucional francesa, determinar. Fonte:
e hoje incorporadas ao regime jurdico de inmeros pases, esto: Houaiss (2009).
ff
a flexibilizao das condies de recursos por excesso de
poder;
ff
a distino da responsabilidade do Estado e de seus
funcionrio; e
ff
a teorizao dos contratos administrativos e dos demais
princpios, hoje incorporados ao regime jurdico de
inmeros pases.
Mdulo 4 19

Nesse contexto, a deciso mais clebre do

Saiba mais Caso Blanco Conselho de Estado Francs refere-se ao caso
A menina Agns Blanco foi atropelada por Blanco, cuja soluo datada de 1873 comportou
um vagonete da Companhia nacional de a construo do princpio da responsabilidade do
Manufatura de Tabaco, de explorao do Estado, Estado.
em 1873, em Bordeaux, na Frana. O pai da
De incio, segundo Di Pietro (2006), o caso
menina acionou a justia, com um pedido de
Blanco implicou um conflito de competncia entre
indenizao alegando a responsabilidade civil
o Conselho de Estado e a Corte de Cassao
do Estado por prejuzos causados a terceiros,
do Tribunal de Conflitos a quem incumbia a
em face das atividades de seus agentes.
O pedido chegou ao Conselho de Estado Francs,
resoluo de conflitos entre a jurisdio comum e
que decidiu pela responsabilizao do Estado a administrativa.
pela reparao dos danos causados menina Ao assentar, pela primeira vez, a competncia
atropelada. Fonte: <http://tinyurl.com/n32r7f>. do Conselho de Estado pelo critrio da natureza
Acesso em: 18 maio 2010. pblica dos servios ensejadores do dano, essa
corte entendeu que aquele Conselho deveria julgar
a questo em termos publicsticos, informados por
princpios prprios, em detrimento das regras civilistas.
Desde ento, a doutrina jurdica tem evocado a contribuio
desse Conselho para o Direito Administrativo, principalmente aps
o acolhimento pela Constituio Francesa de 1958 dos princpios
administrativos, reiteradamente elaborados e reconhecidos pelo
Conselho de Estado.
A historiografia do Direito Administrativo, todavia, comporta
registros dissonantes da verso dominante sobre o seu nascimento,
tanto pela tica de sua materialidade, expressa pela Lei 28 Pluviose,
quanto pelos seus fundamentos declarados, associados Revoluo
Francesa e conteno do poder soberano.
Dentro dessa lgica, a desvinculao do Direito Administrativo
do Direito Civil pelo prprio Conseil d tat, na Frana, por meio das
construes jurisprudenciais emanadas daquela Corte Administrativa,
decorreu de uma postura ativista e insubmissa daquele rgo
administrativo vontade do parlamento (DI PIETRO, 2006, p. 5)
sendo configurada mais como uma deciso autovinculativa do Poder
Executivo do que uma expresso da vontade geral.

Considerando o exposto, propomos a seguinte

reexo: a justia administrativa criada e at mesmo a
Lei de Pluviose representariam o fim dos pressupostos
absolutistas ou, na verdade, a sua continuidade?
Medauar (2005, p. 11), ao assentar que no mesmo crvel

o entendimento de uma ruptura total, de um prodgio ou de uma
condescendncia da nova ordem dominante, contemporiza:
Melhor se configura a orientao que leva em conta

os dois aspectos, sem extremos, para vincular o Direito
Administrativo Revoluo Francesa em termos de prin-
cpios, no em virtude da origem de um tipo de organiza-
o; e para levar em conta noes e mesmo prticas do
Antigo Regime acolhidas em parte pelo direito em forma-
o, embora em outro contexto sociopoltico.
certo tambm que, alm do repertrio jurisprudencial

prolatado pelo Conselho de Estado Francs, outros fatores
contriburam para a formao do Direito Administrativo. Esses
primeiros impulsos so identificados nas obras de Romagnosi, na
Itlia, em 1814; de Macarel, na Frana, em 1818; e com a criao,
na Universidade de Paris, de uma ctedra de Direito Pblico e
Administrativo no ano de 1819.
A formao do Direito Administrativo no aconteceu de forma
linear em todos os pases nem como efeito residual da Revoluo
Francesa de 1789. Nos sistemas anglo-americanos, por exemplo, esta
disciplina (Direito Administrativo) apresenta um desenvolvimento
distinto, no qual podem prevalecer as regras emanadas do direito
privado, conforme o tipo de Estado adotado.
Mdulo 4 21

O Direito Administrativo no Brasil
No Brasil, no Perodo Colonial quando

Saiba mais Capitanias os donatrios das capitanias eram contemplados
Entre os anos de 1534 e 1536, o rei de Portugal, com o poder absoluto pelo monarca portugus ,
D. Joo III, dividiu o territrio brasileiro em mesmo com a criao do governo-geral, subsistiu
faixas de terras conhecidas como Capitanias o exerccio indissociado de poder e de funes
Hereditrias, que foram doadas para nobres (administrativas, judiciais e legislativas). Essa
e pessoas de confiana do rei, os donatrios.
situao fora interrompida pela instaurao do
Eles tinham a funo de administrar, colonizar,
Imprio, quando j se afigurava a separao
proteger e desenvolver as regies. Em troca
dos poderes.
desses servios, os donatrios tinham a
permisso de explorar as riquezas minerais
Ainda assim, o Direito Administrativo no
e vegetais da capitania. Fonte: <http://www. foi objeto de criao de uma justia especializada
historiadobrasil.net/capitaniashereditarias/>. ou independente, uma vez que o Conselho de
Acesso em: 13 out. 2010. Estado previsto pela Constituio Brasileira
de 1824 regulado pela Lei n. 234, de 23 de
novembro de 1841 e extinto em 1889 figurava, apenas, como
rgo consultivo superior do imperador.
O ensino do Direito Administrativo
No Brasil, o desenvolvimento da disciplina Direito

Administrativo registrado a partir da criao das cadeiras
pertinentes nas faculdades de Direito de So Paulo e Olinda
(transferida para Recife), no ano de 1851. Estas ainda eram
influenciadas pela doutrina europeia e regidas, respectivamente,
por Antnio Joaquim Ribas e Vicente Pereira do Rego. Este ltimo,

segundo Caio Tcito (apud GASPARINI, 2005, p. 40), foi o primeiro

sistematizador do Direito Administrativo na Amrica Latina, com a
publicao: Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, em 1857.
A partir desse marco, emergiram as primeiras construes
doutrinrias, claramente influenciadas pelos modelos franceses,
expressas pelos seguintes autores e obras: Prudncio Gireldes Tavares
da Veiga Cabral (Direito Administrativo Brasileiro, 1859); Visconde
do Uruguai, que se debruou sobre os repertrios de jurisprudncia
brasileiros e europeus (Ensaio sobre o Direito Administrativo
Brasileiro, 1862); Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona
(Excerto de Direito Administrativo Ptrio, 1865); Antnio Joaquim
Ribas (Direito Administrativo Brasileiro, 1866); e Jos Rufino de
Oliveira (Eptome de Direito Administrativo, 1884).
Como os mais importantes doutrinadores brasileiros
contemporneos, segundo as anotaes de Cretella Jnior (1994,
p. 167-168) e de Gasparini (2005, p. 41-42), figuram os nomes de
Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Celso
Antnio Bandeira de Mello, Diogo Figueiredo Moreira Neto, Carlos
Pinto Coelho Mota, Edimur Ferreira de Faria, Lcia Valle Figueiredo,
Juarez Freitas, lvaro Lazzarini, Jos dos Santos Carvalho Filho,
Odete Medauar, Carlos Ari Sundfeld, Wolgran Junqueira Ferreira,
Toshio Mukai, Mrcio Cammarosano, Weida Zancaner Brunini,
Maral Justen Filho, Jess Torres Pereira Jnior, Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes, Edgar Guimares, Sidney Bittencourt e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.
Entre todos esses publicistas, assim chamados os grandes
mestres dedicados ao Direito Pblico, um nome merece destaque, o
de Hely Lopes Meirelles (1917-1990), autor da mais conhecida obra
geral de Direito Administrativo Brasileiro, publicada e reiteradamente
atualizada, mesmo aps a sua morte, de viso predominantemente
didtica, como o prprio autor prefaciava (1990, p. VII):
No livro para mestres, nem para tericos do Direito.

um modesto compndio para estudantes e para os que
se defrontam, na prtica, com problemas jurdicos de
Administrao Pblica.
Mdulo 4 23

Mas, em sentido contrrio ao de suas expectativas, as lies

legadas por Meirelles ainda hoje so as que mais ilustram e informam
as decises dos Tribunais brasileiros.

Princpios da Administrao Pblica
Os princpios que regem a Administrao Pblica esto

contidos na Constituio brasileira, em especial no seu artigo 37.
Artigo 37. A Administrao Pblica direta e indireta de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distri-
to Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia [...]. (Redao dada pela Emenda Constitucio-
nal n. 19, de 1998).
Para melhor entendimento desses princpios constitucionais,

veja a descrio apresentada a seguir:
ff
Legalidade: para o direito comum, o princpio da
legalidade significa que o cidado pode fazer tudo aquilo
que a lei no o proba. Para o Direito Administrativo, a
legalidade impe ao administrador a obrigao de fazer,
ou deixar de fazer, exatamente aquilo que a lei estabelece
de forma determinada, como a obrigatoriedade de realizar
concurso pblico para ingresso em cargo de provimento
efetivo.
ff
Impessoalidade: por esse princpio cabe ao administrador
pblico agir no sentido de atender a todos, sem preferncia
ou favorecimento em funo de ligaes polticas ou
partidrias. Por isso o ato de um funcionrio pblico
representa uma vontade da administrao. O administrador
no age em seu prprio nome, mas em nome do Estado,
quando atesta a validade de um documento, por exemplo.
Mdulo 4 25

*Probidade quali- ff
Moralidade: o princpio da moralidade impe ao
dade do que probo; administrador agir de maneira tica, com probidade*,
integridade, honesti-
considerando que o interesse pblico se sobrepe ao
dade, retido. Fonte:
interesse particular. A acumulao ilcita de dois cargos
Houaiss (2009).
pblicos um bom exemplo de afronta ao princpio da
moralidade.
ff
Publicidade: todas as pessoas tm direito de saber o que
a administrao faz, por isso os seus atos so pblicos e
devem ser publicados nos rgos oficiais de divulgao
para que tenham validade. A divulgao, por exemplo,
dos atos oficiais no deve servir para a promoo pessoal
das autoridades pblicas.
ff
Eficincia: o princpio da eficincia no constava
da redao original da Constituio de 1888. Ele foi
introduzido em 1998, quando da chamada Reforma do
Estado, que incorporou noes adotadas na iniciativa
privada, como eficincia, eficcia, resultados, controle,
avaliao e cumprimento de metas. Exemplo de eficincia
oferece o prefeito que cria, em sua estrutura administrativa,
o quadro de auditores internos.
Alm desses princpios encontrados no artigo 37, em outros

momentos a Constituio brasileira faz referncia a princpios como o, j
citado, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, o da igualdade,
assim como o da finalidade pblica de suas aes, da indisponibilidade
do interesse pblico, da continuidade, da motivao e fundamentao
dos Atos Administrativos, da razoabilidade e da proporcionalidade, da
hierarquia, do controle judicial e da especialidade.

Complementando...
Para aprofundar seu conhecimento a respeito dos assuntos desta Unidade,
recomendamos as leituras propostas a seguir:
A Revoluo, a nao e a paz de Domenico Losurdo. Nessa obra voc

conhecer mais sobre a Revoluo Francesa.
Constituio brasileira de 1988 disponvel em: <http://www.senado.
gov.br/sf/legislacao/const/>. Nesse site voc tem a oportunidade de
saber mais sobre as leis que regem o Brasil. Princpio da legalidade na
Administrao Pblica de Luciana Varassin. Nele voc pode conhecer
mais sobre a Lei de Pluviose, conforme Varassin.
Sistematizao do Direito Administrativo de Francisco de Salles
Almeida Mafra Filho.
Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. De Gustavo Binenbojm.
Disponvel em: <http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em: 18
maio 2009.
Curso de Direito Administrativo de Maral Justen Filho.
Mdulo 4 27

Resumindo
O Direito Administrativo, como ramo do Direito Pblico,
pauta-se pelo paradigma da supremacia do interesse pblico
sobre o privado. Essa supremacia entendida como dever, antes
que poder. o dever que obriga o Estado a cumprir polticas pbli-
cas eficientes. Destacamos tambm, nesta Unidade, a inuncia
que teve a jurisprudncia francesa na construo do Direito Admi-
nistrativo brasileiro e os principais doutrinadores que contribu-
ram para a formao de uma teoria administrativista nacional.
na atualidade, os princpios da Administrao Pblica esto inseri-
dos no artigo 37 da Constituio Federal de 1988.

Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento acerca do que
tratamos nesta Unidade realizando as atividades propostas a
seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em fazer contato com
seu tutor.
1. Os princpios constitucionais da Administrao Pblica, previstos no

artigo 37 da Constituio Federal de 1988, so os da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da eficincia e da publicidade. Cite e
comente exemplos que demonstrem ofensa a esses princpios.
Mdulo 4 29

Unidade 2
Agentes pblicos

ffDiferenciar as principais categorias de agentes pblicos;
ffConhecer o estatuto jurdico que disciplina os direitos e deveres
dos servidores pblicos; e
ffIdentificar as responsabilidades dos agentes pblicos.

Categorias de Agentes Pblicos
Caro estudante,
nesta segunda Unidade, voc vai conhecer as regras jurdicas
as quais regulamentam as atividades dos agentes pblicos,
que so todas aquelas pessoas que, de uma forma ou de
outra, vinculam-se Administrao Pblica por meio de uma
atividade, seja ela remunerada ou no. O agente pblico pauta
sua atuao, em especial, pelo princpio da impessoalidade,
como vimos na Unidade anterior. Aos direitos e aos deveres
desse agente correspondem responsabilidades, tanto na
esfera administrativa quanto civil e penal.
Vamos l? Bons estudos!
Para iniciar nossa discusso, vamos considerar a definio

*Honorfico que
de Meirelles (2005, p. 71) que define agentes pblicos como todas
confere considerao,
as pessoas incumbidas definitiva ou transitoriamente, do exerccio respeito, independen-
de alguma funo estatal. Essa funo pode ser remunerada ou temente de qualquer
gratuita, poltica ou jurdica. Segundo ele, os agentes podem ser: vantagem material
polticos, administrativos e honorficos*. ou poder real; que

se destina a prestar
De outro lado, Gasparini (2005), ao evocar a sistematizao honra, homenagem.
constitucional, classifica os agentes pblicos em agentes polticos, Fonte: Houaiss (2009).
agentes temporrios, agentes de colaborao (por vontade prpria,
por compulso e por concordncia), servidores governamentais,
servidores pblicos (estaturios e celetistas) e agentes militares
(federal, estadual e distrital).
J Mello (2006) classificou os agentes pblicos em agentes
polticos, servidores estatais, abrangendo os servidores pblicos e os
servidores governamentais de direito privado, e os particulares em
colaborao com o Poder Pblico.
Mdulo 4 33

Muito prximo dessa ordenao, Di Pietro (2006), que

tambm toma como base a Constituio de 1988, com as alteraes
promovidas pela Emenda Constitucional 18/98, enuncia as categorias
dos agentes pblicos desta forma: agentes polticos; servidores
pblicos; militares; particulares em colaborao com o Poder Pblico.
Carvalho Filho (2006) reconhece a dificuldade em se agrupar
em classes uma categoria to ampla, mas defende essa necessidade
por motivos didticos de sistematizao e de identificao das
*Putativo aquilo que, caractersticas mais relevantes: assim, considera-os: agentes polticos,
embora ilegtimo, agentes particulares, colaboradores, servidores pblicos e agentes de
objeto de suposio de
fato (subdivididos estes em agentes necessrios e putativos*).
legitimidade, fundada
na boa-f. Fonte:
Houaiss (2009).

Espcies de agentes pblicos
Para efeitos didticos, considera-se aqui a classificao

proposta por Medauar (2005), como segue:
ff
Agentes Polticos: todos os eleitos pelo sufrgio
universal, secundados pelos auxiliares imediatos dos
chefes dos executivos (Ministros de Estado e Secretrios
de Estado e Municpios) e aqueles que exercem funes
constitucionais, como os membros da Magistratura, do
Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas. A despeito
de sua considervel margem de atuao, compatvel,
de forma geral, com a complexidade das funes que
desempenham, os agentes polticos so equiparados a
v
funcionrios pblicos para fins penais, quanto aos crimes
relacionados ao exerccio da funo, nos termos do artigo
327 do Cdigo Penal Brasileiro.
ff
Servidores Pblicos: todas as pessoas fsicas que
trabalham de forma remunerada na Administrao Pblica, O Cdigo Penal Brasileiro foi
por vnculo empregatcio. Para a autora, os servidores institudo pelo Decreto-Lei
pblicos podem ser: n. 2.848, de 7 de dezembro
de 1940. Veja mais em
ffos servidores estatutrios, regidos pelas normas
<http://www.planalto.gov.
legais especficas denominadas de estatutos, sendo br/ccivil_03/Decreto-Lei/
ocupantes de cargos pblicos; Del2848.htm>.
ffos empregados pblicos, que se submetem s regras
da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sendo
ocupantes de empregos pblicos; e
ffos servidores temporrios, definidos pelo artigo
37, inciso IX, da Constituio Federal de 1988, como
os contratados por tempo determinado para atender
necessidade temporria de excepcional interesse
pblico, detentores apenas de funo pblica.
Mdulo 4 35

ff
Funcionrios Pblicos: aqueles que antes da vigncia da
atual Carta Poltica eram os ocupantes de cargos pblicos.
Para os seus efeitos, o artigo 327 do Cdigo Penal concebe
a expresso em sentido mais amplo.
ff
Agentes de Colaborao: aqueles que desempenham
alguma atividade pblica, em carter transitrio, sem qualquer
vnculo empregatcio ou estatutrio e, via de regra, sem
remunerao. Para Meirelles (2005), o agente de colaborao
conhecido como agente honorfico; por Gasparini (2005),
como agente de colaborao, e por Carvalho Filho (2006)
como agente particular colaborador.
Nesse sentido, Gasparini (2005) oferece uma distino mais
didtica para os agentes pblicos, concebendo que eles podem
prestar estes servios na seguinte ordem:
ff
colaboradores, por vontade prpria, quando assumem uma
funo por ao espontnea para a salvaguarda dos interesses
pblicos, como no caso da priso de um criminoso;
ff
colaboradores compulsrios, ou seja, os que, em virtude de
lei, so obrigados ao desempenho de determinada funo
pblica, no clssico exemplo das pessoas convocadas para
os servios eleitorais, os jurados integrantes do Conselho
de Sentena do Tribunal do Jri e os recrutados para o
servio militar obrigatrio. Esses agentes tm relao de
subordinao com a autoridade requisitante, sendo o
tempo de servio computvel para certos efeitos, como
v
a aposentadoria. Por fim, a lei poder equipar-los aos
servidores pblicos, como nos casos assinalados pelos
artigos 327, do Cdigo Penal, e 283, I e II, do Cdigo
Eleitoral; e
amplie seu conhecimento ff
os colaboradores, por concordncia da Administrao
sobre o Cdigo eleitoral Pblica, so os que desempenham funes pblicas em
fazendo a leitura do texto carter privado, por contrato ou delegao de funo,
disponvel em: <http:// de ofcio ou servio pblico. Exemplos de colaboradores
www.tre-sc.gov.br/
por concordncia so os contratados para a realizao de
site/legislacao/normas-
uma obra de arte ou parecer. Quanto aos delegados por
eleitorais/codigo-eleitoral/
index.html>.
funo ou ofcio, figuram os tabelies, os juzes de paz, os
leiloeiros ou, ainda, os despachantes aduaneiros.

Regime jurdico
Aps nossa discusso em busca da compreenso quanto ao

termo servidor pblico, vamos continuar nosso estudo discutindo o
regime jurdico sob o ponto de vista constitucional.
A locuo regime jurdico dos servidores significa o corpo
normativo pertinente aos deveres, aos direitos e aos demais aspectos
de sua vida funcional. A Carta Constitucional Brasileira vigente fixa
as regras fundamentais aplicveis ao servidor pblico nas sees I e II
do captulo dedicado Administrao Pblica, presentes nos artigos
39 a 41.
A Constituio Federal de 1988 estatuiu,
inicialmente, em seu artigo 39, o regime jurdico Saiba mais Artigo 39
nico e plano de carreira para os servidores O citado artigo 39 da Magna Carta foi totalmente
da Administrao Pblica direta, autrquica e alterado pela Emenda Constitucional 19/98,
fundacional, em todos os entes da Federao. desaparecendo a expressa norma que ento
Entretanto, ao julgar a Ao Direta de obrigava o regime jurdico nico para os
Inconstitucionalidade n. 2.135-(4), o Supremo servidores pblicos. Fonte: Elaborado pelo autor.
Tribunal Federal, em agosto de 2007, suspendeu a

eficcia do artigo 39, caput, da Constituio Federal, com a redao
da Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Dessa forma,
mantm-se vlida a redao original, que prev a existncia de um
regime jurdico nico para os servidores pblicos.
J a situao funcional dos servidores das empresas pblicas
e das sociedades de economia mista, por fora do artigo 173,
pargrafo 1, inciso II, da Carta Federal, circunscrita, precipuamente,
s regras celetistas.
Mdulo 4 37

Estattrios
O regime estatutrio o conjunto normativo que rege a relao

jurdica funcional entre o servidor pblico estatutrio e o Estado.
Os servidores pblicos estatutrios so os ocupantes de cargos
pblicos na Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional
v
pblica e tm a sua respectiva situao funcional regida por um
Estatuto, como o caso dos servidores pblicos federais, cujo regime
jurdico disciplinado pela Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos servidores
pblicos civis da Unio), de 11 de dezembro de 1990.
Esta Lei dispe sobre Esses Estatutos, submetidos s normas constitucionais
o regime jurdico dos pertinentes aos servidores, podem ser gerais, aplicveis, mediante
servidores pblicos civis da
permissivo expresso, a servidores de poderes diversos ou, ainda,
Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais.
especficos para categorias determinadas, a exemplo de carreiras
Veja mais em: <http://www. como o Magistrio, o Ministrio Pblico e a Magistratura.
planalto.gov.br/ccivil_03/ Entre as caractersticas que definem esse regime, apontadas
Leis/L8112cons.htm>.
pela doutrina, destacamos a pluralidade normativa, decorrente da
prerrogativa de cada ente da Federao para organizar e regular as
suas relaes funcionais. Isso significa que, assim como os servidores
federais possuem o seu Estatuto prprio, tambm os servidores
estaduais e municipais dispem de um Estatuto prprio, que disciplina
o regime jurdico adotado.
Por fim, vale destacarmos ainda que as relaes de trabalho
entre servidores e Unio so da competncia da Justia do Trabalho,
por fora da Emenda Constitucional n. 45/04.

Ceetistas
v
O regime celetista o regime jurdico submetido s regras da
CLT por meio do Decreto-Lei n. 5.452, de 1 maio 1943, de natureza
contratual. Esse regime aplicado, por exemplo, aos empregados
que atuam nas sociedades de economia mista.
Para consultar esse
Decreto-Lei que dispe
sobre a CLT, acesse <http://
www.planalto.gov.br/ccivil/
Emprego pbico Decreto-Lei/Del5452.htm>.
v
A reforma administrativa, introduzida pela Emenda
Constitucional n. 19/98, ensejou a edio da Lei n. 9.962, de
fevereiro de 2000, que passou a disciplinar o regime de emprego
pblico, vlido apenas para a Administrao Pblica Federal.
Esta lei dispe sobre a
O vnculo laboral equivalente o trabalhista, celebrado disciplina, o regime de
mediante contrato por tempo indeterminado, que s poder ser emprego pblico do
rescindido quando estabelecidas as situaes, a saber: pessoal da administrao
Federal direta, autrquica
ff
prtica de falta grave (artigo 482 da CLT); e fundacional, e d outras
providncias. Veja mais em:
ff
acumulao ilegal de cargos, empregos e funes pblicas;
<http://www.leidireto.com.
ff
necessidade de reduo de despesas, no caso de excesso br/lei-9962.html>.
de despesas (artigo 169 da Constituio Federal); e
ff
insuficincia de desempenho comprovado em processo
administrativo.
A redao original da referida lei, vetada pelo ento

presidente da Repblica, impedia a aplicabilidade desse novo regime
s denominadas carreiras de Estado, s carreiras especiais; mas,
inobstante vetada, essa a prevalecente opinio da doutrina.
Mdulo 4 39

Regime especia
O regime especial destinado a disciplinar a contratao de

servidores temporrios para o atendimento de excepcional interesse
pblico, consoante regra do artigo 37, XXI, da Constituio
Federal. Mas de se considerar a compreenso da excepcionalidade
do interesse pblico ensejador da contratao temporria, conforme
decidiu em 2005 o Supremo Tribunal Federal, na ADI 3.068, tendo
como Relator o Ministro Eros Grau:
O art. 37, IX, da Constituio do Brasil autoriza contrata-

es, sem concurso pblico, desde que indispensveis ao
atendimento de necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, quer para o desempenho das atividades
de carter eventual temporrio ou excepcional, quer para
o desempenho das atividades de carter regular e perma-
nente. A alegada inrcia da Administrao no pode ser
punida em detrimento do interesse pblico, que ocorre
quando colocado em risco o princpio da continuidade
da atividade estatal.
De resto, para o exerccio de funes meramente burocrticas,

a edio de leis que contrariam as caractersticas inscritas na matriz
constitucional tem sido considerada inconstitucional pelo Supremo
Tribunal Federal e ofensiva exigncia de concurso pblico, inscrita
no artigo 37, II, da Constituio Federal.
v
Esta Lei que dispe sobre
a contratao por tempo A lei reguladora desse dispositivo para a esfera federal a
determinado para atender de n. 8.745/1993, com diversas alteraes, que arrolou as hipteses
a necessidade temporria
incidentes autorizativas da contratao temporria.
de excepcional interesse
pblico, nos termos do
inciso IX do artigo 37 da
Constituio Federal, e d
outras providncias. Voc
a encontra disponvel em:
<http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/LEIS/
L8745cons.htm>.

Competncia Organiacional
Quanto competncia organizacional, ante a autonomia

assegurada pelo artigo 18 da Constituio Federal, Mello (2006)
ensina que, respeitados os limites circunscritos pela Lei Maior, cada
uma das pessoas polticas (Unio, Estados e Municpios) legisla para
si, fixando as regras que melhor lhes paream para a organizao e
disciplina da atividade funcional de suas atividades.
No entanto, tambm cabe ressalvar que essa autonomia no
impede que o municpio edite lei consagrando a aplicabilidade das
regras presentes no estatuto estadual ou federal aos servidores locais,
desde que esta extenso compreenda expresso permissivo.
Os limites constitucionais, anteriormento aludidos, na ordem
de regras gerais e princpios, significam, ainda, que os benefcios ali
admitidos no podem ser ampliados ou restringidos em seu mrito
ou em seu alcance.
Dallari (1992) ensina que essa alterao, para mais ou para
menos, mediante lei estadual, municipal ou distrital das disposies
constitucionais, incorre na vulnerao no equilbrio concebido pela
Constituio entre o servidor e a Administrao.
A iniciativa das leis que dispem sobre regime jurdico
dos servidores da Unio e dos Territrios de iniciativa do Poder
Executivo, conforme o artigo 61, pargrafo 1 c da Constituio
Federal. O Supremo Tribunal Federal (ADI MC 22249-DF, Rel. Min.
Silveira, ADI 1.421-DF, Rel. Min. Nelson Jobim; ADI 700-RJ, Rel.
Min. Maurcio Corra, ADI 1.136-DF, Rel. Min. Eros Grau) decidiu
que as Casas Legislativas no possuem esse poder de iniciativa.
Mdulo 4 41

Cargos e fnes pbicos
A Constituio Federal Brasileira, em vrios de seus dispositivos,

reporta-se s expresses cargo, emprego e funes. Meirelles
(1990, p. 360), em via mais didtica, escreve que cargo pblico
[...] o lugar institudo na organizao do servio pblico,

com denominao prpria, atribuies e responsabilidades
especficas e estipndio correspondente, para ser provido e
exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.
O Estatuto Federal dos Servidores, Lei n. 8.112/90, artigo 3,

registra que cargo o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a
um servidor.
Para o estudo do presente tema, necessrio o conhecimento
de determinados conceitos relacionados com o exerccio da atividade
funcional nos cargos e nas funes pblicas. Entre tais conceitos,
destacamos para seu conhecimento:
ff
Provimento: preenchimento de cargo vago.
ff
Posse: a aceitao das atribuies, das responsabilidades
e dos direitos do cargo pelo nomeado, efetuando-se por
assinatura de um termo. Para o servio pblico federal,
foi abolida a possibilidade de prorrogao do prazo de
posse (Lei n. 9.527/97, que alterou a redao do artigo 13,
pargrafo 1 da Lei n. 8.112/90). Para o incio de exerccio,
o Estatuto Federal concede o prazo improrrogvel de
quinze dias.
ff
quadro: conjunto de carreiras, cargos isolados e funes
gratificadas de um mesmo servio, rgo ou Poder;
ff
Carreira: conjunto de classes da mesma profisso ou
atividade, escalonadas segundo a hierarquia do servio, para
o acesso privativo dos titulares dos cargos que a integram.
ff
Cargo de carreira: cargo que se escalona em classes,
para o acesso privativo de seus titulares.

ff
Classe: agrupamento de cargos da mesma profisso, com
idnticas atribuies, responsabilidades e vencimentos;
so os degraus de acesso na carreira.
ff
Cargo de provimento efetivo: o que se reveste de
carter de permanncia e s pode ser ocupado por prvia
aprovao em concurso pblico, por fora do artigo 37,
III, da Constituio Federal. O seu titular somente pode
se efetivar e adquirir estabilidade aps o decurso de
trs anos de exerccio, interregno* correspondente ao *Interregno intervalo,
interrupo moment-
estgio probatrio, caso avaliado positivamente (artigo
nea, interldio. Fonte:
41, da Constituio Federal). Depois de estabilizado,
Houaiss (2009).
o servidor somente poder ser exonerado mediante
processo administrativo ou judicial, presentes o direito ao
contraditrio e ampla defesa (artigo 41, pargrafo 1,
incisos I, II e III, da Constituio Federal).
ff
Cargo de provimento em comisso: o que, na acepo
do artigo 37, inciso II e V da Constituio Federal, de livre
nomeao e exonerao, independe de concurso pblico,
porque o seu critrio de nomeao poltico. Alguns critrios
podem ser institudos, como idade mnima, pleno exerccio
dos direitos polticos (para Ministros de Estado, artigo 87
da Constituio Federal), ou, ainda, de escolaridade, de
aptido fsica e de quitaes militares e eleitorais.
ff
Cargo isolado: institudo em regime de exceo na
organizao funcional, porque no pressupe promoo
vertical.
ff
Cargos de provimento vitalcio: na simples definio
de Meirelles (1990), so os que, por determinao
constitucional, comportam investidura em carter
perptuo, s permitindo-se a extino do vnculo
funcional em virtude de sentena judicial transitada em
julgado. Essa vitaliciedade subsiste em nosso sistema
constitucional, sustenta muitos doutrinadores, em razo
da necessria independncia de alguns agentes pblicos,
o que os resguardaria de eventuais presses impostas por
determinados grupos de pessoas. So cargos de provimento
vitalcio: os de Magistrados (artigo 95, I, da Constituio
Federal), os de membros do Ministrio Pblico (artigo 128,
Mdulo 4 43

pargrafo 5, inciso I, a, da Constituio Federal), os de

Ministro do Tribunal de Contas (artigo 73, pargrafo 3,
da Constituio Federal) e os de Oficiais Militares (artigo
142, inciso VI, da Constituio Federal). Quanto s demais
pessoas polticas, essa vitaliciedade atribuda, em igual
ordem, pelo artigo 75 da Carta Federal, aos Conselheiros
dos Tribunais de Contas Estaduais, do Distrito Federal e
dos Municpios.
De outro lado, a funo pblica a atribuio ou o conjunto de
atribuies a serem exercidas pelos agentes pblicos, e referida pela
Constituio brasileira, segundo Madeira (2005), em duas instncias:
ff as funes exercidas pelos servidores contratados
temporariamente, com fundamento no artigo 37, XXI, para
cujo exerccio no se exige concurso pblico precedente; e
ff
as funes de natureza permanente, exercidas por
servidores ocupantes de cargo efetivo, pertencentes s
funes de direo, chefia e assessoramento, previstas no
artigo 37, inciso V, da Constituio Federal.
Podemos evidenciar, portanto, que no existe cargo

sem funo, mas a funo subsiste sem cargo; e, por
outro lado, que a ordem jurdica brasileira no admite
a estabilidade de servidor em funo, mas somente
no exerccio de cargo, com provimento decorrente da
admisso em concurso pblico.

Acmao de cargos pbicos
v
O artigo 37, XVI, da Constituio Federal, alterado pelas
Emendas Constitucionais 19/98 e 34/01, veda a acumulao
simultnea e remunerada de cargos pblicos, empregos e funes
pblicas, regra vlida para todos os agentes da administrao direta,
Para conhecer mais das
das autarquias, das fundaes, das empresas pblicas, da sociedades Emendas Constitucionais
de economia mista, de suas subsidirias e das sociedades controladas acesse <http://
direta e indiretamente pelo poder pblico. www.redebrasil.inf.
br/0cf/03emendas.html>.
Contudo, o mesmo dispositivo oferece as seguintes ressalvas
regra:
ff
dois cargos de professor;
ff
um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico; e
ff
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
sade, com profisses regulamentadas.
A Constituio Federal acrescenta duas hipteses de

acumulao legal, quais sejam: o cargo de juiz e um cargo ou uma
funo de magistrio, conforme artigo 95, pargrafo nico, inciso
I; e um cargo no Ministrio Pblico e um cargo ou uma funo de
magistrio, conforme artigo 128, pargrafo 5, inciso II, d.
Ainda sobre a acumulao de cargos importante destacarmos:
ff
o artigo 38, inciso III, da Constituio Federal de 1988,
que faculta ao servidor investido em mandato de Vereador
permanecer no cargo, emprego ou funo, percebendo
ambas as remuneraes, desde que haja compatibilidade
de horrios; e
ff
o artigo 142, pargrafo 3, inciso II, que prescreve que
o militar empossado em cargo ou emprego pblico civil
permanente ser transferido automaticamente reserva;
o inciso III, do mesmo dispositivo, permite a aceitao
de cargo, emprego ou funo temporria, no eletiva,
mas enquanto estiver nessa situao ficar agregado ao
respectivo quadro e somente poder ser promovido por
antiguidade, contando o tempo de servio apenas para
Mdulo 4 45

promoo transferncia, sendo depois de dois anos de

afastamento, contnuos ou no, transferido para a reserva;
a mesma norma aplicada aos militares dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territrios, conforme artigo 42,
pargrafo 1.
Por outro lado, a Emenda Constitucional n. 20, de 15 de

dezembro de 1998, que acrescenta o pargrafo 10 ao artigo 37,
consagrando o entendimento do Supremo Tribunal Federal e o
que j dispunha a Lei n. 8.112/90, com a redao dada pela Lei n.
9.527/97, cobe a acumulao de proventos de aposentadoria com a
remunerao de outro cargo efetivo. Salvo naqueles casos em que a
prpria Constituio admite a acumulao, j aludidos.
No entanto, a Emenda Constitucional 20/98 preservou, por
meio do artigo 11, os direitos dos que j acumulavam proventos
com a remunerao de outros cargos pblicos, limitando-os ao teto,
vedada a acumulao de duas aposentadorias, com base no artigo
40 da Carta Federal.
Condies de acesso aos cargos

pbicos
No mbito do Direito Pblico, a palavra acesso guarda

dois significados possveis. Um deles consiste no direito que tem o
administrado de ingressar no servio pblico pelo provimento de
cargos, funes e empregos e o outro se dirige ascenso funcional,
como destaca Rocha (1999).
O artigo 37, inciso I, da Carta Poltica, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n. 19/98, prescreve que a acessibilidade
aos cargos pblicos se afigura admissvel aos brasileiros que atendam
aos requisitos legais e aos estrangeiros na forma da lei.
Sobre esse assunto, Di Pietro (2006, p. 442) sublinha que
a locuo na forma da lei trata-se de lei de cada entidade da

federao, observando que a matria de servidor pblico no

reservada competncia privativa da Unio.
Antes, ainda, com a edio da Emenda Constitucional 11/96,
que acresceu dois pargrafos ao artigo 207 da Constituio, foi
permitido o acesso nas Universidades e nas instituies de pesquisa
de professores, de tcnicos e de cientistas estrangeiros, na forma
v
da lei. Essa possibilidade foi disciplinada, na esfera federal, pela
Lei n. 9.515, de 20 de novembro de 1997; as demais pessoas polticas
devero editar as suas prprias normas. Lei n. 9.515, de 1997, que
Se, no entanto, a admisso de estrangeiros no servio pblico dispe sobre a admisso
ainda depende da existncia de lei, o ingresso dos portugueses de professores, tcnicos
e cientistas estrangeiros
com residncia permanente em solo ptrio encontra permissivo no
pelas universidades e pelas
artigo 12, II, e pargrafo 1, da Constituio Federal, desde que haja instituies de pesquisa
reciprocidade em favor dos brasileiros. cientfica e tecnolgica
Quanto ao ingresso de brasileiros, natos ou naturalizados, federais. Disponvel em:
os requisitos legais so os concebidos mediante o exerccio da
br/lei-9515.html>. Acesso
competncia privativa do Chefe do Executivo, nos termos do artigo em: 2 fev. 2009.
61, pargrafo 1, II, c, da Constituio Federal, para a iniciativa das
leis que disponham sobre o regime jurdico dos servidores pblicos.
No que toca s formas de ingresso no servio pblico, a
prvia realizao de concurso pblico, inscrita no artigo 37, II, da
Constituio Federal, inexigvel para os cargos de provimento
vitalcio, para os cargos comissionados, j abordados, e, ainda,
para os ex-combatentes que tenham efetivamente participado de
operaes blicas durante a Segunda Guerra Mundial (artigo 53,
inciso I, do ADCT da CF/88).
Seeo por concrso
Nos termos do artigo 37, inciso II, com a redao dada pela
Emenda Constitucional n. 19/98, a investidura em cargo ou emprego
pblico depende da aprovao prvia em concurso pblico de provas
ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade
Mdulo 4 47

do cargo ou emprego, na forma prevista em lei ressalvadas as

nomeaes para cargo em comisso, declaradas em lei de livre
nomeao e exonerao.
Cretella Jnior (1994) relata que o processo de seleo
mediante concurso pblico foi desenvolvido primeiramente na Frana
napolenica, de incio acirradamente combatido, para s ento se
firmar como instrumento democrtico.
A regra constitucional, agora em tela, exigida tanto para
a composio dos quadros funcionais da Administrao Pblica
Direta quanto para a Indireta (empresas pblicas e sociedades de
economia mista).
Di Pietro (2006) entende que a contratao em nvel de funo
pblica possvel, juridicamente, em duas situaes, quais sejam:
ff
para o atendimento de excepcional interesse pblico, no
qual sobressai o carter emergente da contratao, o que
inviabiliza a realizao do certame pblico; e
ff
para as funes de confiana, cuja titularidade s pode
ser exercida por servidores ocupantes de cargo efetivo,
destinadas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
Quanto ao requisito de idade, Medauar (2005) destaca que

a Emenda Constitucional n. 19/98, ao manter a aplicao do inciso
XXX do artigo 7 aos servidores, acresceu que a lei pode estabelecer
requisitos diferenciados de admisso, de acordo com a natureza do
cargo.
O Supremo Tribunal Federal tem definido a impossibilidade
de requisito de idade como regra geral, admitindo-se exigncia desse
quilate quando necessria para o desempenho do cargo, conforme o
registrado na Smula 683:
O limite de idade para a inscrio em concurso pblico

s se legitima em face do art. 7, XXX, da Constituio,
quando possa ser justificado pela natureza das atribui-
es do cargo a ser preenchido. (BRASIL, 2003).

No que concerne ao prazo de validade do concurso pblico,

o inciso III do artigo 37, da Magna Carta, o circunscreve a at dois
anos, prorrogvel uma vez por igual perodo.
O Ministro do Supremo Tribunal Federal Nri da Silveira, na
relatoria do RE 192.568-0, de 1966, afirmou que:
[...] s cabe entender subsistente o ttulo nomeao,

enquanto o concurso pblico tiver seu prazo de validade
vigente. Cessa, destarte, a eficcia do ttulo de aprovao
em concurso pblico, no instante em que este caduca,
pelo decurso do prazo de sua validade, se no houver a
prorrogao prevista na norma constitucional.
Outra questo que merece meno o direito nomeao. No

se discute que a nomeao dos candidatos classificados se encontra
submetida ao interesse da Administrao Pblica, mas a nomeao
de qualquer concursado margem da ordem classificatria enseja a
todos os que estiverem melhor classificados o direito nomeao.
Por oportuno, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal
tem declarado que o candidato aprovado em concurso pblico,
quando preterido em face da nomeao de outro candidato, tem
tambm o direito ao recebimento de indenizao (RE 188.093-RS, 2.
Turma, Rel. Min. Maurcio Corra) (BRASIL, 1999).
A matria relacionada exigncia de concurso pblico j foi
definitivamente resolvida pelo Supremo Tribunal Federal por meio da
Smula 685, de 2003, declarando:
inconstitucional toda modalidade de provimento que

propicie ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em
concurso pblico destinado ao seu provimento, em cargo
que no integra a carreira na qual anteriormente investido.
Nas contrataes margem do comando constitucional do

artigo 37, inciso II, da Constituio Federal, a Justia Trabalhista
determinou, segundo o Enunciado 363 (BRASIL, 2000), que essas
so nulas e s geram para os empregados o direito a salrios e aos
valores relativos ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
Mdulo 4 49

Sistema remuneratrio dos

agentes pblicos
O sistema remuneratrio dos agentes pblicos est previsto

na Constituio da Repblica, no artigo 37, incisos X a XV, e nos
incisos do artigo 39, com as expressivas alteraes introduzidas pela
Emenda Constitucional n. 19/98.
A Lei Maior prev hoje duas formas de retribuio pecuniria
pelo trabalho dos agentes pblicos, a saber: a de remunerao,
ou vencimento, e a de subsdio. Medauar (2005) define que
vencimentos, ou remunerao, designam o conjunto formado
pelo vencimento (referncia) do cargo ou da funo, mais
outras importncias percebidas, denominadas vantagens
pecunirias.
Com a Emenda Constitucional n. 19/98, a Constituio
Federal institui, por meio do artigo 39, pargrafo 4, mais um tipo
*Estipndio salrio de estipndio* para os agentes polticos e para certas categorias de
ou retribuio por servidores pblicos, adimplido* em parcela nica, insuscetvel de
servios prestados.
qualquer acrscimo ou aditamento*, a exceo das verbas admitidas
Fonte: Houaiss (2009).
pelo pargrafo 3 do mesmo artigo de lei (dcimo terceiro salrio,
*Adimplido dar
adicional noturno, remunerao por servio extraordinrio, adicional
cumprimento a (obri-
gao, negcio etc); de frias). relevante observarmos ainda o pargrafo 8, do artigo
executar. Fonte: 39 da Constituio Federal, que faculta a edio de lei regrando a
Houaiss (2009). extenso do subsdio aos demais servidores pblicos. Segundo o
*Aditamento ato artigo 39, pargrafo 4, e demais dispositivos da Constituio Federal,
ou efeito de se aditar, devem receber subsdio os seguintes agentes pblicos:
adicionar, adio.
Aquilo que se acres- ff
os membros de Poder, os parlamentares, os magistrados,
centa a (algo) a fim de os chefes de executivo;
se elucidar, comple-
mentar etc. Fonte:
ff
os detentores de mandato eletivo;
Houaiss (2009).

ff
os Ministros de Estado;
ff
os Secretrios Estaduais;
ff
os Secretrios Municipais;
ff
os Ministros do Tribunal de Contas da Unio e os
Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais e dos
Municpios (artigo 73, pargrafo 3, e artigo 75);
ff
os integrantes do Ministrio Pblico (artigo 128, pargrafo
5, inciso I, c);
ff
os membros da Advocacia-Geral da Unio, os Procuradores
do Estado e do Distrito Federal e os membros da Defensoria
Pblica (artigo 135); e
ff
os servidores policiais (artigo 144, pargrafo 9).
A retribuio pecuniria pelo trabalho Administrao Pblica,

dado o seu imediato carter alimentar, incorre nas seguintes premissas:
ff
proibio de desconto, salvo por imposio legal, mandado
v
judicial ou consentimento do servidor (artigo 45 da Lei n.
8.112/90);
ff
existncia de limite para descontos, que no pode exceder
a um percentual; e
ff
preferncia de pagamento das diferenas ou das parcelas O artigo 46 da Lei
fixadas por sentena judiciria (artigo 100 da Constituio n. 8.112/90 fixa at a
Federal). dcima parte os descontos
mensais para reposies e
indenizaes ao errio.
Fiao e aterao da remnerao e

do sbsdio
A fixao ou alterao da remunerao ou do subsdio dos

servidores pblicos dependem de lei especfica, assegurada reviso
anual e sem distino de ndices, conforme impe o artigo 37, X,
da Constituio Federal, observada a iniciativa privativa em cada
caso. Essa ltima exigncia, reviso anual sempre em mesma data
Mdulo 4 51

e sem distino de ndices, h de ser observada em cada esfera de

governo (DI PIETRO, 2006).
No entanto, em qualquer caso, essas operaes esto
v
condicionadas existncia de recursos suficientes s projees de
despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes e, tambm, ao
respeito aos limites assegurados para as despesas de pessoal.
Conhea mais a respeito A Administrao Federal regulamentou o artigo 37, X, por
desse tema nos artigos 169 meio da Lei n. 10.331, de 18 dezembro de 2001, indicando o ms de
da Constituio Federal e 19
janeiro para essa reviso evocada pela Constituio Federal.
e 20 da Lei Complementar
n. 101, de 4 maio de 2000, Por ltimo, necessrio registrarmos ainda que o Supremo
disponveis em: <http:// Tribunal Federal j declarou que a omisso de Governadores de
www.planalto.gov.br/
Estados e do Distrito Federal inconstitucional, em razo de no terem
ccivil_03/constituicao/
deflagrado o processo legislativo sobre a matria, em desatendimento
constitui%C3%A7ao.htm> e
em: <http://www.planalto. ordem constitucional, conforme verificamos na anlise das ADIs
gov.br/CCIVIL/Leis/LCP/ 2.061-DF, 2.481-RS, 2.486-RJ, 2.490-PE, 2.492-SP e 2.525-DF.
Lcp101.htm>.
Teto das remneraes e sbsdios
O estabelecimento de um limite de
Saiba mais remunerao dos agentes pblicos vem sendo
O problema estaria centrado, explica Di Pietro projetado desde a promulgao da Constituio
(2006, p. 543), no artigo 48, XV, na prpria Federal de 1988. primeira redao do artigo 37,
Carta Federal, que exigia lei de iniciativa inciso XXI, seguiu-se nova tentativa de se limitar
conjunta do presidente da Repblica, do a remunerao dos agentes pblicos, por meio
Senado, do Congresso nacional e do Supremo da Emenda Constitucional n. 19/98 e por deciso
Tribunal Federal, para a fixao dos subsdios administrativa do Supremo Tribunal Federal (STF).
de Ministro do Supremo Tribunal Federal.
Sobre o tema, Di Pietro (2006) apresenta a
Este ltimo, marco do teto remuneratrio
seguinte sistematizao:
para a implementao do sistema pretendido.
Fonte: Di Pietro (2006). ff
o teto atinge a todo o sistema remuneratrio
independentemente do regime jurdico a que se
submete o servidor, exceo das empresas pblicas,
sociedades de economia mista e subsidirias, que somente
seria alcanado pela norma limitadora se recebessem

recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos

Municpios, para pagamento das despesas de pessoal ou
de custeio geral, como se infere do pargrafo 9, do artigo
39, da Constituio Federal;
ff
o teto atinge os proventos de aposentadoria e de penso
devidos aos dependentes do servidor falecido;
ff
o servidor que estiver em regime de acumulao sujeita-se
a um teto nico que abrange a soma da dupla remunerao
(artigo 37, XVI, da Constituio Federal);
ff
na aplicao do teto, esto excludas as parcelas de cunho
indenizatrio, conforme o disposto no pargrafo 11, do
artigo 37, includo pela Emenda n. 47, de 5 de julho
de 2005, com efeitos retroativos data da vigncia da
Emenda Constitucional n. 41/03;
ff
o teto, no mbito federal, o mesmo para todos os
servidores, correspondendo ao subsdio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal. No mbito estadual,
diferenciado para os servidores de cada um dos trs
Poderes do Estado, sendo representado pelos subsdios
dos Deputados, do Governador e dos Desembargadores,
incluindo-se no teto desses ltimos algumas categorias do
Executivo (membros do Ministrio Pblico, Procuradores
e Defensores Pblicos). Pela Emenda Constitucional
47/05, foi acrescentado o pargrafo 12 ao artigo 37,
permitindo que, para fins do teto previsto no inciso XI do
caput, os Estados e o Distrito Federal fixem, por emenda
Constituio e Lei Orgnica, como limite nico, o
subsdio dos Desembargadores do respectivo Tribunal
de Justia, limitado a 90,25% do subsdio mensal dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando
o disposto nesse pargrafo aos subsdios dos Deputados
Estaduais, Distritais e Vereadores. No mbito municipal
o teto igual para todos os servidores, sendo representado
pelo subsdio de prefeito;
ff
para os parlamentares dos Estados e dos Municpios,
o entendimento do artigo 37, XI, deve ser conjugado
ao disposto nos artigos 27, pargrafo 2, 29, VI e VII, e
29-A. O subsdio limitado a 75% da remunerao dos
Mdulo 4 53

Deputados Federais. Para os parlamentares municipais, o

subsdio mximo varia entre 20%, 30%, 40%, 50%, 60%
e 75% do subsdio dos Deputados Estaduais, por causa do
nmero de habitantes do Municpio. Em razo do disposto
no inciso VII, do artigo 29 da Constituio Federal, o
total de despesas com a remunerao dos vereadores no
pode ultrapassar o limite de 5% da receita do Municpio,
observados, outrossim, os limites totais de despesa com
pessoal; e
ff
para os membros da Magistratura, a norma do artigo 37, XI,
tem de ser combinada com o artigo 93, V, que estabelece,
para os Ministros dos Tribunais Superiores, o montante
dos subsdios em 95% do subsdio mensal fixado para os
Ministros do Supremo Tribunal Federal. Para os demais
magistrados, a fixao ser feita em lei, observado um
escalonamento em nveis federal e estadual, conforme as
categorias da estrutura judiciria nacional, no podendo a
diferena entre uma e outra ser superior a 10% ou inferior
a 5% nem exceder 95% do subsdio mensal dos Ministros
dos Tribunais Superiores.
Irredtibiidade de remnerao e de
sbsdio
A irredutibilidade dos vencimentos e dos subsdios dos agentes

pblicos, imposta pelo artigo 37, XV, da Carta Federal, encontra
ressalva nesse mesmo Diploma Legal nos incisos XI e XIV do prprio
artigo 37; e nos artigos 39, pargrafo 4; 150, II; 153, III; e 153,
pargrafo 2, I.
Logo, a norma constitucional da irredutibilidade limitada,
a exemplo do que decidiu o Superior Tribunal de Justia (RMS
n. 8.852- ES, 6 Turma, Rel. Min. Fernando Gonalves, julgamento
em 15/08/2000): somente os vencimentos so irredutveis, as

gratificaes, salvo aquelas de carter individual, podem, para

efeito de aplicao do denominado redutor salarial, sofrer limitaes
quantitativas. Nesse caso, aquela Corte de Justia determinou que
a gratificao de produtividade deve ser alcanada pelo mencionado
redutor salarial, se a remunerao, no total, ultrapassar o limite legal
estabelecido.
O entendimento da irredutibilidade protege o servidor.
Portanto, somente contra a reduo direta, anota Carvalho Filho
(2006, p. 601):
[...] no se incluindo nessa garantia os adicionais e as

gratificaes devidos por fora de circunstncias especfi-
cas e muitas vezes de carter transitrio, as quais podem
suscitar at sua absoro em vencimento mais elevado,
como ocorre na implantao de novos planos e carreiras.
Mdulo 4 55

Direitos dos servidores
Assim como os trabalhadores da iniciativa privada, tambm

os agentes pblicos remunerados pela Administrao tm garantida,
constitucionalmente, uma srie de direitos. Entre estes, alguns
merecem nosso destaque, como: frias e dcimo terceiro salrio,
licenas, direito de greve e sindicalizao, aposentadoria e penso.
Frias e dcimo terceiro sario
O direito ao gozo de frias anuais de 30 dias e ao acrscimo de

um tero sobre a remunerao, atribudo aos trabalhadores do setor
privado pelo artigo 7, inciso XVII, da Carta Federal, foi estendido
aos servidores ocupantes de cargo pblico pelo artigo 39, pargrafo
3, da Constituio Federal.
Como no mais constitucionalmente possvel a contagem de
tempo fictcio, a questo que se alinha para debate o entendimento
dos direitos decorrentes da no fruio de frias. Neste sentido, o
Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o artigo 78, pargrafo 3
do Estatuto Federal, reconheceu o direito indenizatrio servidora
que se aposentara com frias no gozadas (RE n. 234.068-DF,
1 Turma, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19 de
outubro de 2004).
Assim sendo, o dcimo terceiro salrio, com base na retribuio
pecuniria integral, concedido aos servidores, inclusive aos aposentados,
por fora do artigo 39, pargrafo 3, da Constituio Federal.

Licenas
So consideradas licenas os afastamentos do servidor

permitidos em lei. A Constituio Federal, por exemplo, em seus
artigos 39, pargrafos 3 e 7, incisos XVIII e XIX, concede aos
servidores as licenas-maternidade, de 120 dias, e paternidade,
disciplinadas pelos estatutos, ambas remuneradas.
Medauar (2005) ressalta que outras licenas figuram admitidas
nos Estatutos, como:
ff
as licenas para tratamento de sade do servidor ou de
pessoa de sua famlia;
ff
licena-prmio por assiduidade, para desempenho de
mandato classista; e
ff
licenas no remuneradas, como as destinadas a trato de
assunto particular de servidor.
v
O artigo 38 da Constituio Federal assegura tambm ao
servidor pblico o direito de ficar afastado do cargo, do emprego ou
da funo, computando esse tempo de afastamento para todos os
efeitos legais, exceto para promoo por merecimento.
Quando se tratar de eleio para prefeito ou para vereador, apenas no caso de eleio
quando incompatveis os horrios, facultada a opo pela melhor para Vereador, como j foi
comentado, assegurado o
remunerao.
exerccio e a remunerao
simultnea dos dois cargos.
Direito de greve e sindicaizao
O direito de greve do servidor, mencionado pelo artigo 37,

VII, da Constituio Federal, de sensvel polmica, sobretudo no
que concerne incidncia da norma, de eficcia contida ou imediata.
O respeitado constitucionalista Jos Afonso da Silva j
defendeu esta ltima hiptese inferindo que a lei mencionada na
Constituio Federal teria apenas a propriedade de fixar termos e
Mdulo 4 57

limites do exerccio do referido direito. Entendimento semelhante

de Gasparini (2005, p. 189), para quem, no obstante isso:
[...] o direito de greve do servidor pblico exercitvel.

Ressalvadas, como ensina Celso Antnio Bandeira de
Mello, apenas as necessidades inadiveis da comuni-
dade, que no podem sofrer soluo de continuidade,
conforme se infere do disposto no pargrafo 1 do artigo
9 da Constituio Federal.
Do repertrio de jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia

obtemos esse mesmo entendimento, ou seja, o servidor pblico tem o
direito subjetivo e constitucional de declarar greve (STJ, RMS, 2675.
Rel. Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ 09.08.1993, p. 15237).
Em oposio a essa compreenso da possibilidade do
exerccio do direito de greve do servidor, expressa pela Constituio
Federal, tem-se o discurso de Carvalho Filho, que arrola a deciso do
Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Celso de Mello
no Mandado de Injuno n. 20, de 1996.
Em qualquer caso, no h controvrsia relevante na doutrina
e na jurisprudncia no que se refere ao desconto dos dias no
trabalhados, como decidiu o Superior Tribunal de Justia, no j
mencionado Recurso em Mandado de Segurana n. 2.675.
fato que o referido dispositivo legal alude necessidade de
regulamentao do referido direito lei especfica, de cunho federal,
observando a sua validade para todos os entes federados.
O STF, em deciso de 25 de outubro de 2007, reconheceu
o direito de greve do servidor pblico. Conforme a deciso, a greve
do funcionalismo pblico dever seguir a mesma lei que regula o
movimento grevista de empregados da iniciativa privada (Lei n.
7.783/89, a chamada lei de greve), enquanto o Congresso Nacional
no aprovar lei especfica para regular a matria.
J o direito sindicalizao assegurado pelo artigo 37, incisos
VI e VII, da Carta Federal, com a redao da Emenda Constitucional
n. 19/98, norma de eficcia plena e imediata.

Aposentadoria e penso
A aposentadoria o direito inatividade remunerada, desde

que preenchidos os requisitos assinalados pela Lei. As Emendas
Constitucionais n. 20/98 e 41/03, conhecidas como a Reforma da
Previdncia, introduziram profundas modificaes no sistema sobre
as quais ainda se debruam os estudiosos.
No direito ptrio, a aposentadoria do servidor pblico
tratada de forma diferente da inatividade dos trabalhadores da
iniciativa privada.
necessrio dizer, de incio, que os apontamentos que se
seguem esto circunscritos ao artigo 40 da CF/88, que incidem,
especificamente, sobre os servidores pblicos estatutrios titulares de
cargos efetivos.
Na aposentadoria dos servidores trabalhistas, dos servidores
temporrios, e dos ocupantes exclusivamente de cargos comissionados,
aplica-se o regime geral da previdncia social, regulado pelos artigos
201 e 202 da Carta Federal, conforme determina o pargrafo 13 do
artigo 40 da Constituio.
Um dos principais signos distintivos do novo sistema
previdencirio o seu carter contributivo, como norte de
sustentabilidade desse regime, secundado pelas exigncias de idade
mnima, tempo de servio pblico e tempo de exerccio no cargo em
que se dar a aposentadoria.
Seguiu-se edio da Emenda Constitucional n. 20/1998
a promulgao da Lei n. 9.717, de 27/11/1998 (com alteraes
posteriores), fixando normas gerais sobre a previdncia dos servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
ao institurem os seus respectivos regimes de previdncia.
Os pargrafos 14 a 16, do artigo 40, na redao dada pela
Emenda Constitucional n. 20/98, possibilitam a todos os entes da
Federao a instituio de regime de previdncia complementar para
os seus servidores titulares de cargos efetivos.
O adjetivo solidrio, atribudo ao novo regime previdencirio,
cunhado pela alterao do pargrafo 18, do artigo 40 da Constituio
Mdulo 4 59

Federal pela Emenda Constitucional n. 41/03, introduz a incidncia

da contribuio previdenciria sobre os proventos de aposentadoria e
penses superiores ao limite mximo dos benefcios gerais do regime
geral da previdncia social, mais tarde confirmada pelo Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 3015/DF, sob a relatoria
da Ministra Ellen Gracie, em 2004.
Em sequncia, a Lei Federal n. 10.887/04 se ocupou da
aplicabilidade da Emenda Constitucional n. 41/03 para estabelecer as
normas aplicveis aos servidores pblicos ativos e inativos federais,
estaduais e municipais, inclusive no que se refere s alquotas e
base de clculo de contribuio previdenciria.
Entre as inovaes trazidas pela Emenda Constitucional
41/03, em sede de regime previdencirio, podemos destacar:
ff
indicao das fontes de custeio, incluindo a contribuio
do ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas (art. 40, caput);
ff
definio dos critrios para fixao, em lei, do valor da
penso dos dependentes do servidor falecido (artigo 40,
pargrafo 7);
ff
extino, respeitados os direitos adquiridos, da paridade
entre, de um lado, os proventos e penses, e, de outro, os
vencimentos dos servidores em atividade (atual redao
dos pargrafos 7 e 8 do artigo 40); e
ff
extino do direito a proventos integrais, na medida
em que, ao instituir o regime previdencirio prprio
do servidor, cada ente da federao ter de definir a
remunerao sobre a qual incidir a contribuio, que ser
o parmetro para o clculo dos proventos.
Modaidades de aposentadoria
Quanto aposentadoria dos servidores titulares de cargos

efetivos, so previstas as seguintes modalidades:

I. aposentadoria por invalidez permanente, que incorre

na percepo de proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio,
molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou
incurvel, na forma da lei;
II. aposentadoria compulsria, aos 70 anos de idade, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuio; e
III. aposentadoria voluntria, condicionada a dez anos, no
mnimo, de efetivo exerccio no servio pblico, com cinco
anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria,
observados, ainda, os seguintes requisitos:
a) 60 anos de idade e 35 anos de contribuio, se homem;

e 55 anos de idade e 30 anos de contribuio, se mulher; e
b) 65 anos de idade, se homem; e 60 anos de idade, se mulher,
com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos

em cinco anos, no caso do item supra, para o professor que tenha
tempo exclusivamente de efetivo exerccio das funes de magistrio na
educao infantil e no Ensino Fundamental e Mdio (pargrafo 5 do
artigo 40, na redao da Emenda Constitucional n. 20/98).
Aos Ministros e aos Conselheiros dos Tribunais de Contas, aos
Magistrados e aos integrantes do Ministrio Pblico, aplicam-se as
regras do artigo 40 da CF de 1988.
Mdulo 4 61

Responsabilidade do servidor
O servidor pblico, no exerccio de suas funes, sujeita-se

responsabilidade civil, penal e administrativa. O artigo 121 da Lei
n. 8.112/90 no destoa das noes doutrinrias ao prescrever que o
servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio
irregular de suas atribuies.
Em razo da independncia das funes, o artigo 125 da Lei
n. 8.112/90 dispe que [...] as sanes civis, penais e administrativas
podero cumular-se entre si. (BRASIL, 1990).
Em interpretao convergente, o Supremo Tribunal Federal
(Mandado de Segurana n. 21.708-DF, Pleno, Rel. p/ acrdo o
Min. Maurcio Corra, julgamento em 09/11/2000) assentou que
a Administrao pode aplicar a pena de demisso em processo
disciplinar, ainda que em curso a ao penal a que responde pelo
mesmo fato.
Responsabiidade civi
A primeira esfera de responsabilidade decorre do disposto no

artigo 186 do Cdigo Civil Brasileiro, fundamentada no princpio
basilar de que todo aquele que causa dano a outrem obrigado a
repar-lo.
O ilcito civil se configura na presena de dano, de ao
ou de omisso jurdica, da culpa ou dolo, desde que haja nexo de
causalidade entre a ao ou a omisso e o dano.

A responsabilidade civil do servidor no objetiva, e para isso

h de se comprovar que o servidor agiu com culpa civil. Ou seja, por
meio de comportamento doloso ou culposo, apurado em processo
administrativo, informado pelo direito ao contraditrio e ampla
defesa, conforme o artigo 5, inciso IV, da Constituio Federal.
As leis estatutrias, em geral, estabelecem os critrios para
ressarcimento dos prejuzos apurados, por meio do desconto da
remunerao do servidor responsvel pelo dano, circunscrevendo
limites mensais para esses descontos.
Para o servidor celetista, esse desconto s possvel se com
ele o servidor concordar, de acordo com artigo 466, pargrafo 1 da
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que tambm autoriza esse
desconto no caso de comprovado dolo do empregado. Nesse sentido, o
STF deliberou vedando a autoexecutoriedade administrativa impositiva
do desconto, no mandado de Segurana n. 24.182-DF, de 2004.
Contudo, quando se trata de danos causados a terceiros,
aplicvel o disposto no artigo 37, pargrafo 6, da Constituio
Federal, em decorrncia do qual o Estado responde objetivamente
por culpa ou dolo.
Responsabiidade pena
v
Nesse campo a responsabilidade decorre da conduta
tipificada pelo Cdigo Penal como ilcito penal, de competncia do
Poder Judicirio.
Para fins criminais, o
Os crimes praticados contra a Administrao Pblica esto conceito de servidor pblico
previstos nos artigos 312 a 326 do Cdigo Penal, cuja tipificao ampliado para alcanar a
suscita comportamento culposo ou doloso, da descartando-se a noo de agente pblico,

conforme o artigo 327
responsabilidade objetiva.
do Cdigo Penal, com a
De acordo com o artigo 229, da Lei n. 8.112/90, assegurado redao dada pela Lei n.
o auxlio-recluso famlia do servidor ativo, nos seguintes valores: 9.983, de 13 julho 2000.
dois teros da remunerao, quando afastado por motivo de priso

em flagrante ou preventiva, determinada pela autoridade competente,
Mdulo 4 63

enquanto perdurar a priso; metade da remunerao, durante o

afastamento, em razo da condenao, por sentena definitiva, a
pena que no determine a perda do cargo.
Responsabiidade administrativa
a responsabilidade atribuda em consequncia da prtica

de ilcito administrativo, que pode ser configurada por conduta
comissiva ou omissiva, prevista pela lei estatutria. Os estatutos dos
funcionrios pblicos estabelecem uma srie de deveres e vedaes,
e o ilcito administrativo vai se configurar exatamente quando tais
deveres e vedaes so desacatados.
Os meios de apurao, resguardados o contraditrio e a
ampla defesa requeridos pelo artigo 5, inciso IV, da Carta Federal,
so os sumrios, compreendendo a verdade sabida e a sindicncia,
e o processo administrativo disciplinar, denominado de inqurito
administrativo. E comprovada a infrao, o servidor fica sujeito s
penas disciplinares.
A Lei n. 8.112/90 enumera os deveres do servidor no artigo
116 e as proibies no artigo 117, seguidos das penalidades inscritas
no artigo 127.
Este ltimo artigo relaciona as penas passveis de aplicao:
advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de
funo comissionada.
Entre as medidas preventivas que podem ser adotadas pela
Administrao Pblica, quando da apurao do ilcito administrativo,
incluem-se o afastamento preventivo do servidor por prorrogveis 60
dias, previsto pelo artigo 147 da Lei n. 8.112/90 e, ainda, o sequestro
e perdimento de bens, na forma do Decreto-Lei n. 3.240/41(Cdigo
Penal) e da Lei n. 8.429, de 2/6/1992 (artigos 16 a 18).

Resumindo
Os temas tratados nesta Unidade objetivaram proporcio-
nar a voc, futuro Administrador Pblico, um conhecimento deta-
lhado das regras que viabilizam a gesto da organizao pblica.
A atuao do administrador na rea pblica um espao impor-
tante no mercado de trabalho, e muitas atividades pblicas so
exclusivas desses bacharis. Corroborando com sua formao, ao
atuar no servio pblico, o administrador que conhece a legisla-
o ora estudada adquire ainda uma vantagem competitiva em
termos de conhecimentos.
Diante da relevncia e da abrangncia do tema, Agentes
Pblicos, estudado nesta Unidade, demos enfoque sobre questes
relativas ao regime jurdico dos agentes, aos cargos, s funes
pblicas e suas condies de acesso, questo remuneratria, aos
direitos, aos deveres e s garantias e, por fim, s responsabilidades
dos agentes pblicos.
Mdulo 4 65

Chegamos ao final desta Unidade, na qual voc teve a
oportunidade de conhecer ou de rever aspectos importantes
sobre os agentes pblicos e suas funes, de acordo com a
legislao brasileira. Para verificar seu entendimento, procure
realizar as duas atividades propostas a seguir e, em caso de
dvidas, faa uma releitura do material e, se necessrio,
busque tambm o auxlio de seu tutor.
1. Explique a diferena entre os regimes jurdicos celtista e estatutrio.

2. Tendo por base a Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos
Federais), cite as condies para a aquisio da estabilidade.

Unidade 3
Atos e fatos jurdicos

ffIdentificar os elementos que formam o Ato Administrativo;
ffDistinguir ato administrativo vinculado de ato discricionrio; e
ffRelacionar os limites impostos Administrao Pblica na edio
de atos administrativos.

Os atos ue movimentam a
Administrao Pblica
Caro estudante,
Estamos iniciando a Unidade 3, voltada para o estudo dos atos
praticados pelos agentes pblicos. So os atos necessrios
movimentao da Administrao Pblica. Mais do que
simples tcnicas, so normas procedimentais que orientam
o administrador quanto aos parmetros constitucionais
delimitados. Importante, nesse sentido, compreender os
elementos do Ato Administrativo, suas caractersticas, a
questo da discricionariedade e da vinculao, bem como os
modos e os meios de formalizao e desfazimento dos atos
administrativos. Bom estudo!
A doutrina encontra dificuldades em estabelecer uma

definio universal de ato administrativo, respeitando os seus traos
mais comuns, com o objetivo de acentuar-lhe os aspectos jurdicos.
Di Pietro (2006, p. 184) historia a respeito da origem da expresso
ato administrativo:
Embora no se saiba exatamente em que momento a

expresso foi utilizada pela primeira vez, o certo que
o primeiro texto legal que fala em atos da Administrao
Pblica em geral foi a Lei de 16/24-8-1790, que vedava
aos Tribunais conhecerem das operaes dos corpos
administrativos. Depois, a mesma proibio constou da
Lei 3-9-1795, onde se proibiu os tribunais conhecer dos
atos da administrao, qualquer que seja a sua espcie.
Mdulo 4 69

Dois critrios merecem maior preocupao na definio de

ato administrativo:
ff
o subjetivo, do ponto de vista do rgo que pratica o ato; e
ff
o objetivo, que revela o tipo de atividade exercida.
Nesse mister, Medauar (2005, p. 155) conceitua ato

administrativo como:
[...] um dos modos de expresso das decises tomadas

por rgos e autoridades da Administrao Pblica, que
produz efeitos jurdicos, em especial no sentido de reco-
nhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restries e
obrigaes com observncia da legalidade.
Por outro lado, observa-se que so vrios os critrios

*Constitutivo aquele conhecidos para a classificao dos atos administrativos. Na verdade,
pelo qual a Adminis-
essas ordenaes dos atos administrativos conforme os seus efeitos
trao cria, modifica
ou extingue um direito
(constitutivo*, declaratrio* ou enunciativo*), de acordo com
ou uma situao do ato o grau de liberdade para a sua prtica (vinculados ou discricionrios),
administrado. Fonte: ou quanto s suas prerrogativas (atos de imprio ou de gesto)
Di Pietro (2006).
tm em comum o fim ltimo de metodizar, no entender de Lopes
*Declaratrio aquele Meirelles (1990), e reforar a sua compreenso no ordenamento
em que a Administra-
jurdico.
o apenas reconhece
um direito que j existe Levando em conta esses fatos e a diversidade de critrios
antes do ato. Fonte: Di utilizados, consideramos para o presente estudo a linha adotada por
Pietro (2006). Medauar (2005), oferecendo-se alguns matizes das tipologias ou dos
*Enunciativo aquele principais conceitos se necessariamente, reuni-los em classes ou grupos.
pelo qual a Administra-
o apenas atesta ou
reconhece determina-
da situao de fato ou
de direito. Fonte: Di
Pietro (2006).

Elementos do ato administrativo
Alguns autores utilizam a expresso elementos do ato

administrativo, outros utilizam, para o mesmo fim, a expresso
requisitos ou, ainda, pressupostos. Os elementos, ou requisitos,
v
do ato administrativo que vamos considerar neste momento, para
fins de nosso estudo, so os impostos pelo artigo 2, da Lei n. 4.717,
de 29 de junho de 1965: a Lei de Ao Popular.
Posto isso, vale destacarmos tambm que a doutrina tem Para fins criminais, o
convergido, em expressivo nmero, ao elencar os cinco elementos conceito de servidor pblico
prescritos pela referida lei, a saber: ampliado para alcanar a

noo de agente pblico,
ff
Agente competente: em sede de direito pblico, as funes conforme o artigo 327
do Cdigo Penal, com a
legalmente atribudas a cada rgo ou autoridade recebem
redao dada pela Lei n.
o nome de competncia. Entre as principais caractersticas
9.983, de 13 julho 2000.
da competncia afigura-se a proibio de derrogar ou de
v
prorrogar regra jurdica abolida ou alterada parcialmente.
A competncia pode ser definida em razo da matria,
do lugar e do tempo. A Lei n. 9.874, de 29 de janeiro de
1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Veja mais sobre esta Lei
Administrao Pblica Federal, estabelece, por meio do
acessando: <http://www.
artigo 12, a delegao como regra decorrente da prpria leidireto.com.br/lei-9874.
hierarquia. Na ausncia de impedimento legal, o agente html>.
pode transferir atribuies a outros agentes (delegao
de competncia) ou conclamar para si as atribuies de
outros agentes (alocao). O artigo 103-B, pargrafo 4, III, *Avocao chama-
da Carta Federal, introduzido pela EC n. 45/04, admite a mento de causa em
possibilidade de avocao*, pelo Conselho Nacional de curso, em juzo ou

em instncia inferior
Justia, de processos disciplinares em curso, instaurados
a outro juzo. Fonte:
contra membros ou rgos do Poder Judicirio. Houaiss (2009).
Mdulo 4 71

ff
Objeto: considerado sinnimo de contedo do ato
administrativo. Como no direito privado, das regras
civilistas, o objeto deve ser lcito, possvel, certo e moral.
Esses conceitos esto, em sede de direito pblico, erigidos
a mandamento constitucional, no caput do artigo 37, e
traduzidos como os princpios da legalidade, da finalidade,
da impessoalidade e da moralidade.
ff
Forma: embora o conceito ou o respeito forma do ato jurdico
prescrito em lei tenham mais relevo para o direito pblico, estes
vm sendo atenuados, a exemplo do artigo 22 da referida
Lei n. 9.784/99, que determina que os atos do processo
administrativo no dependem de forma determinada,
seno quando a lei expressamente o exigir.
ff
Motivo: configura-se como [...] o pressuposto de fato e
de direito que serve de fundamento ao ato. (DI PIETRO,
2006, p. 210). A ausncia de motivo ou ainda o falso
motivo anulam o ato administrativo. Por exemplo, quando
um funcionrio punido, a infrao o motivo. Essa autora
distingue que motivo no se confunde com motivao,
sendo esta uma espcie de exposio de motivos, que
integra a forma do ato. A Lei n. 9.784/99, j abordada,
em posio mediadora, por meio de seu artigo 2, arrola
a motivao como princpio, ao mesmo tempo que elenca
as hipteses em que a motivao obrigatria.
ff
Finalidade: o resultado que a Administrao quer
alcanar com a prtica do ato. Em sentido amplo, a
finalidade do ato corresponde consecuo do interesse
pblico, enraizando-se ao princpio da impessoalidade.
Por sua vez, Moreira Neto (2002) sustenta que a atividade
da Administrao Pblica ser legtima se obedecer
destinao estritamente disposta pela lei que define um
determinado interesse pblico especfico a ser por ela
satisfeito, outorgando a correlativa competncia entidade,
ao rgo ou ao agente pblico para o seu atendimento.
Em outras palavras, que a lei vincula competncia do
agente a finalidade a ser por ele alcanada.

Atributos do ato administrativo
O professor Moreira Neto (2002), ao elencar as caractersticas

*Juris tantum diz-se
definidoras do ato administrativo, lembra que a maior parte destas
da presuno relativa
foi desenvolvida por Meirelles (1990), para quem so atributos ou condicional que,
distintivos do ato administrativo a presuno de legitimidade, a resultante do prprio
imperatividade e a autoexecutoriedade. Veja os detalhes de cada um direito, e, embora por
ele estabelecida como
desses atributos:
verdadeira, admite
prova em contrrio,
ff
Presuno de legitimidade: juris tantum*
pode ceder prova
caracterstica decorrente da soberania do Estado, assim se
em contrrio. Fonte:
manifesta nas certides, nas declaraes, nas informaes Houaiss (2009).
ou nos atestados dotados de f pblica.
ff
Imperatividade, ou coercibilidade: fundamentada na
supremacia do interesse pblico, faz com que certos atos
administrativos tenham vigncia obrigatria em relao
aos seus destinatrios independentemente da respectiva *Aquiescncia ato
aquiescncia*. ou efeito de aquiescer;
anuncia, consenti-
ff
Autoexecutoriedade: significa que a Administrao
mento, concordncia.
Pblica no precisa recorrer ao Poder Judicirio para Fonte: Houaiss (2009).
executar suas decises, caracterstica mais presente no
exerccio do poder de polcia.
Mdulo 4 73

Discricionariedade e vinculao
Em algumas hipteses, a lei no se ocupa de regrar todos

os aspectos de uma atividade administrativa, remanescendo certa
margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, denominada
de poder discricionrio.
Nesses casos, esse poder de escolha informado pelos critrios
de oportunidade, convenincia, justia e equidade.
Diferentemente dos atos discricionrios, em que h uma margem
de escolha, nos atos vinculados o seu exerccio circunscrito pela lei.
Tal diferena informa, tambm, a atuao dos rgos de controle.
Nesse sentido, o STJ pronunciou-se no Recurso Especial
n. 617444, em 2006, conforme voc pode observar a seguir:
sabido que os atos discricionrios autorizam certa

margem de liberdade, porquanto a lei, ao regular a
matria, deixa um campo de apreciao ao administra-
dor, insindicvel pelo Poder Judicirio, porque interdita-
da a interveno no mrito do ato administrativo.
Em mesmo sentido, aquela Superior Corte de Justia inscreveu,

ainda, que defeso ao Poder Judicirio adentrar o mrito administrativo
de ato discricionrio, a fim de aferir sua motivao, somente sendo
permitida a anlise de eventual transgresso do diploma legal (Recurso
em Mandado de Segurana n. 18151, de 2004).

Formaliao dos
atos administrativos
Nesta seo vamos descrever alguns modos de formalizar os

atos administrativos conforme definies colhidas da doutrina de
Meirelles (1990) e Di Pietro (2006):
ff
Decreto: ato de competncia exclusiva do Chefe do Poder
Executivo, por meio do qual procede ao regulamento
das leis. O artigo 84, IV, da Constituio Federal, atribui
competncia ao presidente da Repblica para expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei, disposio
que se repete nas Constituies Estaduais e Municipais,
atribuindo essa competncia a governadores e a prefeitos,
respectivamente. O decreto tambm pode ser utilizado para
expressar outras decises, como decreto de nomeao ou
que formaliza a permisso de uso de bem pblico.
ff
Regimento: ato destinado a disciplinar o funcionamento
de rgo colegiado, a exemplo dos Regimentos Internos
dos Tribunais de Justia e dos Tribunais de Contas.
ff
Resoluo: ato de carter normativo, atribudo a
autoridades de alto escalo, com o objetivo de fixar normas
sobre matrias de competncia do rgo.
ff
Certido: ato que reproduz fielmente atos ou fatos da
administrao registrados em processos, arquivos ou
demais documentos pblicos.
Os atos administrativos podem ser expressos, ainda, em

portarias, para fins diversos, circulares ou ordens de servio, que
ostentam ordens ou diretrizes, comunicados, instrues, homologaes
e despachos, e tambm alvars, que expressam o consentimento da
administrao para a prtica de certos atos por particulares.
Mdulo 4 75

Desfaimento dos
atos administrativos
A definio mais importante em sede de anulao dos atos

administrativos, para o ordenamento jurdico brasileiro, pode ser
obtida da Smula 473, de 1943, do Supremo Tribunal Federal.
A deciso de 1943, presente, desde ento, em todos os
*Desfazimento alte- tratados de Direito Administrativo, faculta administrao a anulao
rao de algo, fazendo
de seus prprios atos, quando eivados de ilegalidade, por ofcio ou
com que deixe de
por provocao.
estar elaborado, cons-
trudo; restituio ou A Lei n. 8.666/93, no seu artigo 49, pargrafo 3, prev
recuperao da forma a instaurao do contraditrio quando do desfazimento* do
primitiva; desman-
processo licitatrio.
cho, desmonte. Fonte:
Houaiss (2009).
A Administrao deve anular seus prprios atos, de acordo
com o artigo 50 da Lei n. 9784/99, vlida para toda a Administrao
Pblica federal, quando eivados de vcios que os tornem ilegais,
porque deles no se originam direitos. Ou revog-los, por motivos
de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvada, em todo o caso, a apreciao judicial.

Prescrio dos atos invlidos
Quanto incidncia da prescrio dos atos invlidos, no h

unanimidade na doutrina.
Meirelles (1990) evoca noes de segurana e de estabilidade
jurdica para alicerar a sua defesa da prescritibilidade do prazo para a
Administrao Pblica corrigir os seus prprios atos. Di Pietro (2006),
reconhecendo que a matria controversa, alinha-se a essa posio
propugnando pelo prazo quinquenal do Decreto n. 20.910/32, no
silncio da lei, e em se tratando de direitos reais cominvel (passvel
de penalidade) o descumprimento de prazos previstos pelo Cdigo
Civil Brasileiro.
na esfera federal, o artigo 54 da Lei n. 9.784/99 assenta

o prazo de cinco anos para a reviso de atos dos quais
decorram efeitos favorveis para os destinatrios.
So tambm relevantes as hipteses para que o vcio que atinge

o ato administrativo seja considerado de ordem sanvel ou convalidvel.
Nesse sentido, o artigo 55 da Lei n. 9.784/99, j mencionada,
estabelece que em deciso na qual se evidencie no existir leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria administrao.
Di Pietro (2006) aponta os atos eivados de ilegalidade que no
podem ser convalidados: os viciados por incompetncia em razo da
matria, em se tratando de competncia exclusiva ou, ainda, quando
se tratar de desvio de finalidade.
Mdulo 4 77

Quanto revogao, como essa prerrogativa se fundamenta

em razes de mrito, de ordem discricionria, descabe, por bvio, ao
Poder Judicirio edit-la.
Esse poder de revogao apresenta duas caractersticas precpuas.
A primeira cinge-se ao fato de que, se o ato revogado j incorreu em
direitos, cabe indenizao pelos danos causados. A segunda leva em
conta que o ato de revogao opera ex nunc*, irretroativo.
*Ex nunc de agora;
a partir do presente.
De acordo com Mello (2006), o Quadro 1 apresenta alguns
Fonte: Houaiss (2009). meios de desfazimento dos atos administrativos:
Etino dos
Sujeito Motivo Efeitos
Revogao Administrao (autoridade Inconvenincia ou Sempre
no exerccio de funo admi- inoportunidade do Ex nunc (no
nistrativa) ato retroage)
invalidao Administrao e Judicirio Ilegitimidade do ato Ex tunc
(anulao e (retroage) ou
invalidade) ex nunc
Quadro 1: Diferenas entre revogao e invalidao dos atos administrativos
Fonte: Bandeira de Mello (2009)
Assim, o ato que falta em convenincia e em oportunidade

deve ser revogado pela prpria Administrao Pblica, e os efeitos
por ele produzidos at a sua revogao so considerados vlidos, ou
seja, a revogao no retrocede. J o ato administrativo que contm
alguma ilegalidade deve ser invalidado, ou pela Administrao
Pblica ou pelo Poder Judicirio.
Nesse caso, o ato fulminado desde a sua edio, e a
invalidao produz efeitos retroativos. Pode ocorrer, entretanto, que o
particular tenha praticado o ato de boa-f, crendo que ele era legtimo,
dada a presuno de veracidade de que goza o ato praticado pelo
administrador pblico. Caracterizada esta situao, Bandeira de Mello
(2009) destaca que o efeito da invalidao tambm no retroage.

Poder de polcia
Esse poder, segundo adotado pelo direito brasileiro, a

atividade do Estado que consiste em limitar o exerccio dos direitos
individuais em favor do interesse pblico. Segundo Di Pietro (2006),
fundamenta-se no princpio da predominncia do interesse pblico
sobre o particular. essa circunstncia que d Administrao
posio de supremacia sobre os particulares.
Na legislao do Brasil, o conceito de poder de polcia consta
no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional, assim redigido:
Considera-se poder de polcia a atividade da Adminis-

trao Pblica que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absten-
o de fato, em razo de interesse pblico concernente
segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
da produo e do mercado, ao exerccio das atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao
do poder pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
No exerccio do poder de polcia, a Administrao Pblica

est submetida ao princpio da legalidade. Isto , s pode agir de
acordo com uma previso normativa. Por isso dizemos que tal poder
se reparte entre Legislativo (que elabora e aprova a lei) e o Executivo
(que a regulamenta, a aplica e a controla).
Para Mello (2006), o poder de polcia pode ser compreendido
em dois sentidos:
ff
Sentido amplo: j que uma atividade estatal que
condiciona a liberdade e a propriedade, para que se
Mdulo 4 79

ajustem aos interesses coletivos. Nesse sentido, atividade

tanto do Legislativo quanto do Executivo.
ff
Sentido restrito: por ser uma atividade do poder
Executivo, exercida por atos gerais ou concretos, destinada
a alcanar um fim determinado, qual seja, prevenir ou obstar
uma ao do particular contrria aos interesses sociais.
De acordo com Di Pietro (2006, p. 105), existe a necessidade

de diferenciarmos ainda a polcia administrativa e a polcia judiciria.
A polcia judiciria limita-se polcia civil e a militar, enquanto a
administrativa exercida tambm pelos rgos de fiscalizao, como
os que atuam na sade, na educao, no trabalho, na previdncia
social, na assistncia social, entre outros.
importante destacarmos tambm as principais caractersticas
do poder de polcia. So elas:
ff
Discricionariedade: em geral, o poder de polcia
discricionrio, isto , depende de uma avaliao de
oportunidade da autoridade administrativa. o caso, por
exemplo, da autorizao para porte de arma. possvel,
entretanto, que tal poder seja vinculado, quando a lei no
deixa opo para o administrador pblico, como no caso
de uma licena para edificao. Desde que cumpridos os
v
quesitos exigidos, o administrador no ter outra opo
que no seja reconhecer o direito ao particular.
ff
Autoexecutoriedade, ou exigibilidade: o privilgio
que tem a administrao de fazer com que as suas decises
sejam cumpridas, independentemente de autorizao do
Esta caracterstica est
associada coercibilidade. poder Judicirio. o caso, por exemplo, da aplicao de
multas ou da apreenso de mercadorias.
ff
Coercibilidade: ato de polcia dotado de fora coercitiva,
ou seja, de fora que impe pena que reprime.
Sendo assim, podemos definir o poder de polcia como uma

obrigao do particular em no fazer algo, pois impe um limite
conduta individual, uma proibio quanto a sua liberdade e
atuao. Corroborando, Mello (2006) salienta que, mesmo quando
aparentemente o poder de polcia uma obrigao de fazer (habilitao

para dirigir, por exemplo), o que pretende a administrao evitar

uma situao perigosa ou nociva ao interesse pblico.
Os atos administrativos que concretizam o poder de polcia,
para que no sejam exercidos com abuso ou desvio, devem ser
praticados levando-se em conta a necessidade, a proporcionalidade
e a eficcia.
Entre os diversos atos que podem ser praticados pelo
administrador pblico, no exerccio do poder de polcia, podemos
citar: porte de arma, habite-se, licena para construir, autorizao
para eventos pblicos, transporte de produtos qumicos, alvars
para bares e restaurantes, servios acsticos, rea de preservao
ambiental, entre outros.
Mdulo 4 81

Interveno na propriedade privada
No ordenamento jurdico brasileiro, podem ser encontradas

diversas restries interveno do Estado sobre a propriedade
privada, entre as quais se destacam: limitaes administrativas,
ocupao temporria, tombamento, requisio, servido administrativa
e desapropriao (DI PIETRO, 2006).
A propriedade um direito individual, que, entretanto,
segundo a CF/88, deve cumprir uma funo social (artigo 5, XXIII).
Vamos ver, ento, conforme Di Pietro (2006), como cada uma dessas
modalidades de restrio ocorre:
ff
Limitaes administrativas: so medidas de carter
geral, previstas em lei, com fundamento no poder de polcia
do Estado, gerando para os proprietrios obrigaes, com
o fim de condicionar o exerccio do direito de propriedade
ao bem-estar social. So exemplos dessas limitaes:
imposio de medidas tcnicas para construo de mveis,
como a limitao da altura dos edifcios.
ff
Ocupao temporria: a forma de limitao que
se caracteriza pela utilizao transitria, gratuita e
remunerada, de imvel de propriedade particular, para
fins de interesse pblico na qual o particular no perde
a propriedade. Temos como exemplo as escavaes em
terrenos privados com objetivo de pesquisa arqueolgica
ou a ocupao de um imvel particular diante da ameaa
de inundao ou de desabamento, visando garantir a
segurana dos prprios moradores.
ff
Tombamento: o artigo 216 da CF/88, em seu pargrafo
primeiro, estabelece que o tombamento um dos
institutos que tm por objeto a tutela do patrimnio artstico
nacional. uma restrio que afeta integralmente o direito

de propriedade. So exemplos de tombamento os stios

arqueolgicos e as construes coloniais. Em regra no gera
direito de indenizao, mas pode ter um carter parcial, no
impedindo que o proprietrio usufrua do seu domnio.
*Direito real relao
jurdica que atribui ou
ff
Requisio: afeta temporariamente a propriedade
investe a pessoa, seja
durante o perodo em que a administrao a utilizar para fsica ou jurdica, na
a realizao de obras ou servios de interesse coletivo, a posse, uso e gozo de
exemplo do que ocorre com a ocupao temporria. uma coisa, corprea
ou incorprea, que
ff
Servido administrativa: um direito real* de
de sua proprieda-
natureza pblica que impe ao proprietrio a obrigao de
de. Fonte: De Plcido
suportar um nus parcial sobre imvel de sua propriedade, (2004).
em benefcio de um servio pblico. o caso dos terrenos
por onde passam redes de energia eltrica ou de gs. No
h direito de indenizao a no ser que haja destruio de
bens localizados no imvel.
ff
Desapropriao: um procedimento administrativo
no qual a administrao, mediante prvia declarao de
necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social
(artigo 184, e 5 XXIV, da CF/88), impe ao proprietrio a
perda do bem, indenizando-o em seu patrimnio. Ocorre,
por exemplo, quando a Administrao Pblica constri
uma rodovia cujo trajeto adentra o terreno particular.
Mdulo 4 83

Resumindo
nesta Unidade vimos que os atos administrativos so
aqueles praticados por agentes competentes para o cumprimento
de alguma finalidade pblica. Os atos seguem a forma prevista na
lei e devem ser motivados e justificados.
Em determinados momentos a lei oferece ao administrador
mais de uma opo e, nesse caso, diz-se que o ato praticado
discricionrio. A exonerao de um servidor em cargo de confian-
a um ato discricionrio. J quando a lei obriga a um compor-
tamento nico, diz-se que o ato vinculado. A aposentadoria
compulsria aos 70 anos, por exemplo, obriga o departamento
de recursos humanos a providenciar o desligamento do servidor
pblico. Quando faltar ao ato oportunidade e convenincia, a
prpria administrao pode revog-lo, mas quando o ato adminis-
trativo ilegal a administrao tem o dever de anul-lo sob pena
de faz-lo por deciso judicial.
Por fim, vimos diversos temas relacionados ao poder de
polcia e aos limites impostos Administrao em sua atividade
executiva, assim como as condies que possibilitam que ela
intervenha na propriedade privada, quando o interesse pblico
assim justificar.

Chegamos ao final de mais uma Unidade e lembramos que,
em caso de dvidas, procure esclarec-las antes de prosseguir.
Converse com seu tutor pelo AVEA. Certos de que voc
compreendeu como se d o ato administrativo dentro de
suas especificidades, propomos a voc as questes a seguir.
Em caso de dvida, lembre-se de que voc no est sozinho,
estamos com voc construindo conhecimento.
1. Descreva as principais caractersticas e d exemplos de dois atos

administrativos discricionrios.
2. Descreva duas situaes em que a interveno na propriedade
privada se d mediante a ocupao temporria e a desapropriao.
Mdulo 4 85

Unidade 4
Servio pblico e
funo pblica

ffConhecer a estrutura da Administrao Pblica;
ffDistinguir Administrao Direta de Administrao Indireta; e
ffIdentificar as organizaes no governamentais.

A organiao da
Administrao Pblica
Caro estudante,
estamos iniciando uma nova Unidade com um tema de grande
importncia para voc como futuro administrador pblico.
Trataremos da Administrao Direta e Indireta, das entidades
paraestatais e do terceiro setor.
Leia com calma e ateno, anote suas dvidas, visite os stios
sugeridos e busque orientaes ao seu tutor no AVEA sempre
que julgar necessrio. Estaremos sempre sua disposio.
Bons estudos!
Os conceitos da locuo Administrao Pblica colhidos

da doutrina administrativista brasileira reconhecem dois sentidos
basilares para a expresso: designa a atividade e designativa do
ente que exerce essa gesto. Com esses dois sentidos, a Constituio
Federal usa, no artigo 37, a locuo Administrao Pblica,
conforme ensina Silva (1989, p. 635), ao asseverar:
Como conjunto orgnico, ao falar em Administrao

Pblica Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Como atividade administrativa, quando determina sua
submisso aos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficincia da licitao e aos de
organizao do pessoal administrativo.
notvel a preocupao de Meirelles (1990) de resguardar

a distino entre governo e administrao. Comparativamente,
Mdulo 4 89

podemos dizer que governo a atividade discricionria e poltica,

enquanto a administrao a atividade neutra, instrumental,
normalmente vinculada lei e norma tcnica.
Medauar (2005) concentra-se mais na
Saiba mais Administraes pblicas realidade ftica da dificuldade em separar as suas
O artigo 18 da Constituio vigente indica, fronteiras, na medida em que, coexistem, no vrtice
expressamente, no que se refere organizao do Poder Executivo, funes governamentais e
poltico-administrativa, que a Repblica funes administrativas, o que dificulta tambm a
brasileira compreende a Unio, os Estados, ntida separao de ambas.
o Distrito Federal e os municpios, todos Pelo critrio federativo enunciado pela
autnomos. Fonte: Elaborado pelo autor.
Carta Federal, existem as Administraes Pblicas
v
Federal, Estadual e Municipal. As expresses
Administrao Direta e Indireta foram consolidadas no ordenamento
brasileiro pelo artigo 4 do Decreto n. 200/67, conhecido como o
Diploma da Reforma Administrativa.
Veja mais informaes
sobre esta temtica na
seo Complementando.

Estrutura da Administrao
Pblica brasileira
Podemos ento, a partir do Decreto n. 200/67 (e suas

atualizaes), estudar a estrutura da Administrao Pblica brasileira,
tanto no plano Federal quanto nos Estados e municpios.
Administrao Direta
Conforme o inciso I do artigo 4, do Decreto-Lei n. 200/67, a

Administrao Direta Federal se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos ministrios.
Para os demais entes da federao, entende Medauar (2005),
Administrao Direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura
da chefia do Executivo (Gabinete do Governador e do Prefeito
Municipal) e na estrutura dos rgos auxiliares (Secretaria de Estado
e Secretaria Municipal).
A estrutura bsica da Administrao Direta Federal est
consolidada nos artigos 76, 84, inciso II, e 87, pargrafo nico, inciso
I, todos da Constituio Federal, e regulada na Lei n. 10.683, de 28
de maio de 2003, que se ocupa notadamente da organizao da
presidncia e dos ministrios (com as modificaes introduzidas pela
Lei n. 10.869, de 13 de maio de 2004, e posteriormente pelas Leis
n. 11.036, de 22 de dezembro de 2004, e n. 11.204, de 5 dezembro
2005).
Mdulo 4 91

Organograma CGU
MINISTRO DE ESTADO
Conselho de Transparncia Comisso de Comisso de
DO CONTROLE Coordenao de Coordenao de
Pblica e Combate
Corrupo (CTPCC) E DA TRANSPARNCIA Controle Interno Correio
(CCCI) (CCC)
Gabinete Secretaria-Executiva Assessoria Jurdica

(GMCGU) (SE) (ASJUR)
Assessoria de Assessoria para Gabinete

Comunicao Social Assuntos Internacionais (SE / GAB)
(ASCOM) (AINT)
Diretoria de Diretoria de Sistemas Diretoria de

Desenvolvimento Gesto Interna (DGI)
e Informao (DSI)
Institucional (DEIN)
Secretaria Federal de Ouvidoria-Geral Corregedoria-Geral Secretaria de Preveno da

Controle Interno da Unio (OGU) da Unio (CRG) Corrupo e Informaes
(SFC)
Estratgicas (SPCI)
Controladorias-Regionais
da Unio nos Estados
Quadro 2: Organograma da Controladoria-Geral da Unio, rgo vinculado ao

Gabinete da Presidncia da Repblica
Fonte: <http://www.cgu.gov.br/CGU/Organograma>
Aprofundando um pouco acerca do desempenho dessa

atividade centralizada, Carvalho Filho (2006) orienta que h certas
funes que, por sua relevncia, encontram disposio especfica no
texto constitucional, como o artigo 37, XXII, da Constituio Federal,
com a redao da Emenda Constitucional n. 42/03, que considerou
as administraes tributrias dos entes federativos como atividades
essenciais ao funcionamento do Estado, devendo ser exercidas por
servidores de carreira.
J Gasparini (2005) destaca que denominado de
desconcentrao a distribuio interna de competncias e servios
pela administrao centralizada. E alerta ainda que no podemos
confundir esta com a descentralizao, que para ele identificada
quando a prestao de servios pblicos atribuda a uma interposta
pessoa jurdica, esta privada, pblica ou governamental, que o executa
e explora, como se ver no item seguinte, sobre Administrao Indireta.

No mbito da Unio, a direo superior da Administrao

Federal exercida pelo presidente da Repblica, com o auxlio
de seus ministros (artigo 84, II, da Constituio Federal), de seu
assessoramento imediato (Assessoria Especial e Advocacia-Geral da
Unio) e dos rgos consultivos (Conselho da Repblica e Conselho
de Defesa Nacional).
Quanto aos Estados, como consequncia direta do regime
federativo, o artigo 25 da Constituio Federal remete s Constituies
Estaduais a organizao de sua respectiva estrutura bsica e as leis
que adotarem.
Os Estados-membros da Federao Brasileira demandam
esquema similar ao da Administrao Federal: no Executivo o
governador e seus auxiliares, os secretrios de Estado. De modo geral,
as Constituies Estaduais estabelecem as normas fundamentais
para relegar legislao infraconstitucional a regulamentao das
especificidades de constituio e funcionamento de sua estrutura.
O Distrito Federal, onde se situa Braslia, ente federativo que
sedia a Capital do Brasil e, de acordo com as diretrizes impostas pelo
artigo 32 da Constituio Federal, regido por Lei Orgnica votada
pela Assembleia Legislativa Distrital. O Poder Executivo exercido
pelo governador, e os seus auxiliares diretos so os secretrios.
O Distrito Federal no poder ser dividido em municpios e a ele
so conferidas as competncias legislativas reservadas aos Estados e
municpios.
A Administrao Municipal tambm dotada de autonomia,
conforme o artigo 29 da Constituio Federal. O chefe do Poder
Executivo Municipal, o prefeito, submete-se aos preceitos organizativos
inscritos na Constituio Estadual e em sua respectiva Lei Orgnica.
Administrao Indireta
A Administrao Indireta o conjunto de pessoas

administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta,
Mdulo 4 93

tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma

descentralizada. As pessoas jurdicas que integram a Administrao
Indireta guardam, entre si, trs pontos em comum:
ff
a criao por lei especfica e no caso das estatais por
autorizao legislativa, nos termos do inciso XIX do artigo
37 da CF/88;
ff
a personalidade jurdica; e
ff
o patrimnio prprio.
Na acepo empregada na Constituio Federal, a expresso

Administrao Indireta percebida em seu sentido subjetivo, ou
seja, para designar o conjunto de pessoas jurdicas, de direito pblico
ou privado, criadas por lei para desempenhar atividades assumidas
pelo Estado, seja como servio pblico, seja a ttulo de interveno
no domnio econmico.
Neste ponto, Meirelles (1990) destaca que essas pessoas
jurdicas executam os servios pblicos de forma indireta a partir
dos poderes a elas concedidos pelo Estado. Di Pietro (2006), por
sua vez, sublinha que s existe descentralizao quando o Poder
Pblico transfere um servio que lhe prprio a outra entidade com
personalidade jurdica.
Para que se configure essa forma de prestao de servio
pblico, devem estar presentes as seguintes caractersticas:
ff
que a atividade seja servio pblico; e
ff
que a transferncia recaia sobre a titularidade e a execuo
da atividade ou somente sobre a execuo. Em cada
esfera de governo (federal, estadual, distrital e municipal),
podem ser encontradas entidades pblicas (autarquias
e fundaes pblicas), governamentais (sociedades de
economia mista, empresas pblicas e fundaes privadas)
e privadas (empresas mercantis e industriais), atuando
como autorizatrias, permissionrias e concessionrias de
servios pblicos.
De acordo com o artigo 4, inciso II, do Decreto-Lei n. 200/67,

a Administrao Indireta compreende as seguintes entidades:

ff
autarquias, como as Universidades federais brasileiras;
ff
empresas pblicas, como a Caixa Econmica Federal;
v
ff
sociedades de economia mista, como a Petrobras; e
ff
fundaes pblicas, como a Fundao Nacional de Sade.
As fundaes pblicas
O pargrafo nico da Lei n. 7596, de 10 de abril de 1987,
foram includas no elenco
estabelece que as entidades que compem a Administrao Indireta da administrao indireta
vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver por meio da Lei
enquadrada sua principal atividade, o que pode se repetir em nvel n. 7.596, de 10 maro de
1987.
estadual e municipal em relao aos seus auxiliares diretos.
Na acepo do artigo 19, do Decreto-Lei n. 200/67, este
vnculo ou controle administrativo sobre a entidade da Administrao
Indireta denominado de superviso ministerial.
Essas entidades esto tambm sujeitas ao controle
parlamentar, conforme o artigo 49, inciso X, da Constituio Federal, *Dico modo de
dizer, no que tange
e fiscalizao financeira, contbil, oramentria e patrimonial
escolha e combina-
exercida pelos Tribunais de Contas, de acordo com os artigos 70 e o e disposio das
71, da Carta Federal. palavras, com vistas
Pela dico* do artigo 37, inciso XIX, somente por lei correo, clareza
e eficcia do texto;
especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
estilo, linguagem.
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, Fonte: Houaiss (2009).
cabendo Lei Complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao.
O aludido inciso XIX do artigo 37 tambm assinala que cabe
Lei Complementar a definio das reas de atuao da empresa
pblica, sociedade de economia mista e fundao, cuja instituio foi
permitida por lei especfica.
Em mesma linha, o inciso XX do artigo 37 da Constituio
Federal determina que depende de autorizao legislativa, em cada caso,
a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participao de qualquer delas em empresa privada.
No entanto, a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1649-1,
julgada em 2006 no Supremo Tribunal Federal, obliquamente limita
a aplicabilidade do referido dispositivo constitucional ao firmar o
entendimento de que dispensvel a autorizao legislativa para a
criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse
Mdulo 4 95

fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz,

tendo em vista que a lei criadora a prpria medida autorizadora
(BRASIL, 2004).
Por fim, a todas as entidades da Administrao Indireta da
Federao, a despeito de sua natureza jurdica, so aplicados os
princpios constitucionais inscritos no caput do artigo 37.
A par do que j fora antes firmado, os dispositivos da Lei
n. 8.429/92 so aplicveis aos dirigentes, servidores e empregados
que trabalham nos entes da Administrao Indireta. Neste mister, o
Superior Tribunal de Justia, julgando em 2006 o Recurso Especial
n. 470.329 DF (2002/0121448-6), assentou que o dirigente
de empresa pblica ou sociedade de economia mista (pessoas
qualificadas de Direito Privado), ainda quando sejam elas meramente
exploradoras de atividade econmica, tambm pode ser enquadrado
como autoridade no que concerne a atos expedidos para
cumprimentos de normas de Direito Pblico.
Ataria
v
Foram os doutrinadores italianos Guido Zanobini e Renato
Alessi (apud DI PIETRO, 2006) que desenvolveram o conceito de
autarquia como entidade da Administrao Indireta (descentralizao
administrativa por servio), que exerce servio determinado, com as
mesmas caractersticas e os mesmos efeitos da atividade administrativa
Este termo foi usado pela
primeira vez pelo italiano do Estado.
Santi Romano, em 1897. Para Romano (apud MEDAUAR, 2005, p. 77), a autarquia
[...] uma forma especfica de capacidade de direito pblico ou,
mais concretamente, a capacidade de administrar por si seus prprios
interesses, embora estes se refiram tambm ao Estado.
No Brasil, o primeiro conceito legal de autarquia foi dado pelo
Decreto-Lei n. 6.016, de 22 de novembro de 1943, e atualmente o
conceito legal consta do artigo 5, inciso I, Decreto Lei n. 200 de
1967, assim expresso:

O servio autnomo criado por lei, com personalidade

jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprias,
para executar atividades tpicas da administrao pblica,
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizada.
As autarquias so dotadas de personalidade jurdica prpria,

portanto so sujeitos de direitos e encargos, no mundo jurdico, a par
do que dispe o artigo 41, inciso IV, do Cdigo Civil. A personalidade
da autarquia, por ser de direito pblico, nasce com a vigncia da lei
que a instituiu, sem a necessidade de registro. De outro lado, sendo de
direito pblico, est submetida ao regime jurdico de direito pblico,
sobretudo quanto realizao de concurso pblico precedente
s contrataes de pessoal, proibio de acumulao de cargos
pblicos e obrigatoriedade de licitao.
Quanto aos impostos, vigora, tambm, para as autarquias
a admitida pelo artigo 150, VI, a, da Constituio Federal, mas
circunscritos aos bens, s rendas e aos servios vinculados s suas
*Ex vi termo jurdico,
finalidades essenciais ou dela decorrentes, ex vi*, pargrafo 2 do
por efeito de, por fora
mesmo artigo. de. Fonte: Houaiss
Outro ponto a se considerar a respeito das autarquias o (2009).
atinente aos seus procedimentos financeiros, que esto sujeitos, no
dizer de Mello (2006), s normas prescritas pela Lei n. 4.320/64
(Lei geral da Contabilidade), impositiva para todas as unidades
da federao, e pela Lei Complementar n. 101/00 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).
Como exemplos atuais de autarquias, podemos citar o
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), o Banco Central e
as universidades pblicas federais, com exceo da Universidade de
Braslia (UnB), que adotou o regime fundacional.
Autarquias Especiais
Algumas leis, ao institurem uma entidade autrquica,

tm feito uso da denominao autarquia de regime especial,
Mdulo 4 97

inexistindo diploma legal que defina genericamente o que seja esse

regime especial.
So exemplos de autarquias especiais: o Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente (IBAMA), as agncias reguladoras, como as
de energia eltrica (ANEEL) e de telecomunicaes (ANATEL) ou
ainda universidades, como a de So Paulo (USP) ou de Campinas
(Unicamp).
Agncias reguladoras
No direito brasileiro, Di Pietro (2006) destaca que existem, h

muito, entidades com a funo reguladora e fiscalizadora, voltadas
produo e ao comrcio. Temos como exemplo o Comissariado
do Caf (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf (1923),
o Instituto do Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do
Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941) e ainda o Banco
Central (BC), o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e a Comisso
de Valores Mobilirios (CVM).
Mas a partir de 1997 vm sendo institudos por lei, com esses
poderes, os entes designados de agncias reguladoras, no contexto
do Plano Nacional de Desestatizao (PND). Por fora do artigo
21, inciso XI, e do artigo 177, pargrafo 2, inciso III, ambos da
Constituio Federal, essas agncias reguladoras foram criadas sob
a forma de autarquias. Para entender melhor, observe a sntese
destacada no Quadro 3, a seguir:

Ministrio Agncia reguladora Legislao bsica

MMe Agncia nacional de Energia Eltrica Lei n. 9.427, de 26 dez. 96
(AnEEL)
MMe Agncia nacional do Petrleo (AnP) Lei n. 9.478, de 6 ago. 97
MC Agncia nacional de Telecomunicaes Lei n. 9.472, de 16 jul. 97
(AnATEL)
MS Agncia nacional de Vigilncia Sanitria Lei n. 9.782, de 26 jan. 99
(AnVISA)
MS Agncia nacional de Sade Suplementar Lei n. 9.961, de 28 jan. 00
(AnS)
MMa Agncia nacional de guas (AnA) Lei n. 9.984, de 17 jul. 00
MT Agncia nacional de Transportes Aquavi- Lei n. 10.233, de 5 jun. 01
rios (AnTAQMT)
MT Agncia nacional de Transportes Terres- Lei n. 10.233, de 5 jun. 01
tres (AnTT)
MinC Agncia nacional do Cinema (AnCInE) MP n. 2.228, de 6 set. 01
Md Agncia nacional de Aviao Civil (AnAC) Lei n. 11.182, de 27 set. 05
Quadro 3: Agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro

Fonte: Adaptado de Brasil (2003)
A gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras tem

suas diretrizes fixadas na Lei n. 9.986, de 18 de julho de 2000, que
teve a sua eficcia suspensa por fora da medida na ADI 2.310-1.
A Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004, alterou a referida Lei,
sujeitando os servidores das Agncias Reguladoras ao regime
estatutrio Lei n. 8.112/90.
Agncias executivas
Atualmente, os doutrinadores tm se ocupado com a pauta

de novos institutos jurdicos, como as Agncias Reguladoras, antes
comentadas, e as Agncias Executivas, concepes estas ligadas ao
processo de desonerao das funes estatais, decorrentes do j
aludido Plano Nacional de Desestatizao.
Quanto s agncias executivas, este nomen juris* emergiu *Nomen Juris termo
jurdico, qualificao
da edio da Lei n. 9.649, de 27 maio de 1998, que se ocupou
legal de algo. Fonte:
da organizao da presidncia da Repblica e dos ministrios, e Houaiss, (2009).
tratou da matria nos artigos 51 e 52. Gasparini (2005, p. 328), com
fundamento nessa lei, conceitua a agncia executiva como:
Mdulo 4 99

[...] a autarquia ou a fundao governamental, assim

qualificada por ato do Executivo, responsvel pela execu-
o de certo servio pblico, livre de alguns controles e
dotada de maiores privilgios que as assim no qualifi-
cadas, desde que celebre com a Administrao Pblica a
que se vincula um contrato de gesto.
Exemplos dessas Agncias Executivas so o Instituto Nacional

de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial (INMETRO), a
Agncia Brasileira de Inteligncia, a Agncia de Desenvolvimento do
Nordeste (ADENE, antes SUDENE) e a Agncia de Desenvolvimento
da Amaznia (ADA, antiga SUDAM).
Fndaes
De acordo com Di Pietro (2006, p. 416), as fundaes

institudas pelo Poder Pblico caracterizam:
[...] o patrimnio, total ou parcialmente pblico, dotado

de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado,
e destinado por lei, ao desempenho de atividades do
Estado na ordem social, com capacidade de autoadmi-
nistrao e mediante controle da Administrao Pblica,
nos limites da lei.
A partir dessa definio, temos algumas, consideradas

principais, caractersticas a serem lembradas. A saber:
ff
dotao patrimonial, pblica, semipblica ou semiprivada;
ff
personalidade jurdica, pblica ou privada, atribuda por lei;
ff
desempenho de atividade atribuda ao Estado no mbito
social, atinente sade, educao, cultura, ao meio
ambiente, assistncia social e a tantas outras;

ff
capacidade de autoadministrao;
ff
sujeio ao controle administrativo ou tutela por parte da
Administrao Direta;
ff
todas as fundaes governamentais, ainda que no
integrando a Administrao Pblica, submetem-se ao
regime do direito pblico, sobretudo no que concerne
Lei n. 8.666/93, s normas de Direito Financeiro, previstas
pelos artigos 52, VII, 169 e 165, pargrafos 5 e 9, da
Constituio Federal; e
ff
igualmente aplicvel s Fundaes a imunidade tributria de
que trata o artigo 150, pargrafo 2, da Constituio Federal.
De resto, assinala Mello (2006), o Decreto 200, com as

alteraes produzidas pela Lei n. 7.596, de 10 de abril de 1987, j
mencionava que tais pessoas adquirem personalidade jurdica com
a inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil
das Pessoas Jurdicas, afastando expressamente a aplicabilidade das
demais disposies do Cdigo Civil ao regime das fundaes.
Alguns exemplos de fundao pblica na esfera federal so
a Fundao Instituto de Planejamento Econmico e Social (IPEA),
a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre outros.
Empresa pbica e sociedade de

economia mista
Com a expresso empresa estatal ou governamental,

Di Pietro (2006) intenta alcanar todas as entidades, civis ou
comerciais, de que o Estado tenha controle acionrio, abrangendo a
empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas
que no tenham essa natureza e s quais a Constituio faz referncia,
em vrios dispositivos, como categoria parte (artigos 37, inciso
XVII, 71, inciso II, 165, pargrafo 5o, II).
Mdulo 4 101

Contudo, os doutrinadores tm considerado que, embora

figurem em categorias jurdicas diferentes, as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista devem ser estudadas em conjunto,
em razo de suas caractersticas convergentes. O que nos permite
delinear como traos em comum dessas duas entidades as seguintes
caractersticas relacionadas a seguir:
ff
criao e extino autorizadas por lei;
ff
personalidade jurdica de direito privado;
ff
sujeio ao controle estatal;
ff
derrogao parcial do regime de direito privado por
normas de direito pblico;
ff
vinculao aos fins definidos na lei instituidora; e
ff
desempenho de atividade de natureza econmica.
Para Mello (2006), o conceito de empresa pblica no se

restringe definio inscrita pelo artigo 5, inciso II, do Decreto-Lei
n. 200/67, na medida em que se deve entender que empresa pblica
federal a pessoa jurdica criada por fora de autorizao legal como
instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade de Direito
Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de
ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer
formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente
por recursos de pessoa de Direito Pblico Interno ou de pessoas
de suas Administraes Indiretas, com predominncia acionria
residente na esfera federal.
Entre as empresas pblicas federais, podemos citar: a Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT) e a Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO).
J a sociedade de economia mista federal h de ser
entendida como a pessoa jurdica cuja criao autorizada por lei,
como um instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade
de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais
decorrentes desta sua natureza auxiliar da atuao governamental,
constituda sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade

de sua Administrao Indireta, sobre remanescente acionrio de

propriedade particular.
Entre as sociedades de economia mista na esfera federal,
podem ser mencionadas o Banco do Brasil e a Petrobras.
Alguma dvida sobre o que apresentamos at aqui? Caso os

pontos ainda no estejam claros, releia o contedo e entre em
contato com o seu tutor. Na sequncia, estudaremos sobre as
entidades que no integram a Administrao Pblica, mas que,
de alguma forma, relacionam-se com ela.
Mdulo 4 103

Entidades paraestatais
(em colaborao)
Existem pessoas jurdicas outras que, embora no integrando a

Administrao Indireta, cooperam com o governo, prestam servio de
utilidade pblica e se sujeitam ao controle direto ou indireto do Poder
Pblico. Medauar (2005) anota que difcil classificar tais entes ou
conferir-lhes nome genrico, e que alguns autores, como Carvalho
Filho (2006), preferem o termo paraestatais, ao passo que outros
usam entes de cooperao, a exemplo de Meirelles (1990).
Ordens e Conseos Profissionais
So as entidades encarregadas de administrar e fiscalizar as

profisses regulamentadas por lei federal, geridas pelos representantes
eleitos e, via de regra, estratificam-se em estrutura federal e estadual.
Tais organismos no integram a Administrao Indireta e nem
se sujeitam tutela ou superviso ministerial, a exemplo do que dispe
o artigo 44, pargrafo 1 do Estatuto da OAB.
Saiba mais Estatuto da OAB O STF, conforme se depreende do exame
Trata-se da Lei n. 8.906/94 que afirma em seu de mrito procedido do Mandado de Segurana
Ttulo II, captulo I, que a OAB no mantm n. 21.797-9, assentou, em definitivo, pela
com rgos da Administrao Pblica qualquer natureza autrquica dos conselhos de fiscalizao
vnculo funcional ou hierrquico. Fonte: profissional. No mbito do Tribunal de Contas
elaborado pelo autor. da Unio, pacfico o entendimento segundo o
qual os conselhos de fiscalizao profissional, em

razo de sua natureza autrquica, esto obrigados a realizar concurso

pblico para preenchimento de seus cargos funcionais. Nesse sentido,
cita-se o Acrdo n. 1.841/2005.
Fndaes de apoio
As fundaes de apoio devem ser denominadas, de forma

mais completa, de fundaes de apoio a instituies federais
de Ensino Superior. Esses entes, dotados de personalidade
jurdica privada, regidos pelo Cdigo Civil, tm o escopo declarado
de colaborar com as instituies oficiais de ensino e pesquisa. As
fundaes de apoio vm se formando de dois modos: por pessoas
fsicas (professores, pesquisadores universitrios, ex-alunos) ou pelas
prprias instituies de Ensino Superior (isoladamente ou em conjunto
v
com pessoas fsicas). Conhea mais sobre este
decreto que regulamenta
No mbito federal, a Lei n. 8.958, de 20 dezembro de 1994,
a Lei n. 8.958/94, a qual
ordenou as relaes entre as instituies federais de Ensino Superior e dispe sobre as relaes
de pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de apoio. Relaes entre as instituies
estas que foram regulamentadas pelo Decreto Federal n. 5205/04. federais de Ensino
Superior e de pesquisa
De acordo com a Lei n. 8.958/94, as fundaes de apoio
cientfica e tecnolgica
podem ser contratadas por aquelas instituies federais e sujeitam-se: e as fundaes de apoio
acessando <http://www.
ff
fiscalizao do Ministrio Pblico, nos termos do Cdigo fapex.ufba.br/fundacao/
Civil e do Cdigo de Processo Civil; downloads/legislacao/
ff
legislao trabalhista; e Decreto5205de2004.pdf>.
ff
ao prvio registro e credenciamento no Ministrio da
Educao e no Ministrio da Cincia e Tecnologia (art. 2,
incisos I, II e III).
So exemplos de fundaes de apoio a Fundao Universitria

para o Vestibular (Fuvest), a Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (FIPE) e a Fundao de Amparo Pesquisa e Extenso
Universitria (FAPEU).
Mdulo 4 105

Servios sociais atnomos
De acordo com Meirelles (1990, p. 335), os servios sociais

autnomos so:
[...] todos aqueles institudos por lei, com personalidade

jurdica privada, para ministrar assistncia ou ensino a
certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins
lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias
ou por contribuies parafiscais.
Exemplos desses servios, que no integram a Administrao

Indireta nem a Direta, so o Servio Social da Indstria (SESI),
Servio Social de Comrcio (SESC), Servio Social do Transporte
(SEST), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI),
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Servio
Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) e Servio Nacional
de Aprendizagem do Transporte (SENAT). Todos eles tm as suas
manutenes asseguradas por meio das contribuies de empresas,
arrecadadas e repassadas pela Previdncia Social. Essas entidades
no prestam servio pblico delegado pelo Estado, mas atividade
privada de interesse pblico, referente a servios no exclusivos do
Estado, portanto a atuao estatal de fomento e no de prestao
de servio pblico. (DI PIETRO, 2006, p. 415).
Ao receberem recursos pblicos, no entanto, essas entidades
estaro sujeitas ao controle do Tribunal de Contas (Acrdo n. 619,
de 2006), de acordo com o artigo 70 da Constituio Federal. E ainda
subsumidas observncia dos princpios da licitao a exemplo do
que tem decidido aquela Corte de Contas da Unio , exigncia
de processo seletivo, prestao de contas e equiparao de seus
empregados aos servidores pblicos para fins criminais (artigo 327
do Cdigo Penal) e para fins de improbidade administrativa (Lei
n. 8.429, de 2 junho de 1992).

O terceiro setor e o direito

administrativo brasileiro
O termo terceiro setor foi cunhado por John D. Rockfeller III,

nos Estados Unidos, em 1978, de acordo com os estudos de Carlos
Montao (2002). O professor Freitas (2004) diz que organizaes do
terceiro setor so, em sentido amplo, as organizaes privadas sem
fins lucrativos e voltadas a finalidades socialmente relevantes.
Corroborando com a discusso, Vieira (1997) tambm historia
que nas ltimas dcadas emergiram no mundo movimentos populares
ou novos movimentos sociais, com novas agendas polticas, que
assumiram a forma de organizaes no governamentais e que, de
acordo com os dados cotejados pelas Naes Unidas, tm beneficiado
milhes de pessoas nos pases em desenvolvimento.
Outro importante dado o colacionado pelo Tribunal de
Contas da Unio (Acrdo n. 1.777, de 2005), na voz do ento relator
Vilaa (apud BRASIL, 2005), que, ao defender o fortalecimento
dos mecanismos de controle, anota que somente no ano de 2003
o Tesouro transferiu para instituies privadas quase 1,4 bilho de
reais e do total de Organizaes No Governamentais (ONGs) 55%
so mantidas, por vezes exclusivamente, com recursos pblicos.
Organizaes sociais
Sobre o tema, Justen Filho (1999) comenta que a condio

jurdica de organizao social uma qualificao atribuda a certas
Mdulo 4 107

pessoas jurdicas destitudas de fins lucrativos. Significa afirmar que

impossvel atribuir a uma entidade a forma de organizao social.
Dever adotar-se alguma das formas previstas no ordenamento jurdico
brasileiro. Depois de constituda, a entidade dotada de personalidade
jurdica poder pleitear qualificao como organizao social.
O ministro Augusto Sherman Cavalcante, do Tribunal de
Contas da Unio, ao atuar como relator do Acrdo n. 421/2004, lavra
distino entre organizaes sociais e servios sociais autnomos.
No caso das Organizaes Sociais (OS), o Estado est
delegando uma atividade sua, deixando de exerc-la; est
extinguindo uma entidade pblica para, em seu lugar, deixar nascer
uma entidade privada. No caso dos Servios Sociais Autnomos,
surge uma entidade paraestatal, que funcionar paralelamente ao
Estado. No caso das Organizaes Sociais, h uma substituio
de uma entidade pblica, que desaparecer, por uma entidade
privada (dita pblica no estatal). No caso dos Servios Sociais
Autnomos, exercem atividades sociais no exclusivas do Estado.
No caso das Organizaes Sociais (OS), h a substituio de uma
entidade pblica, que desaparecer, por uma entidade privada (dita
pblica no estatal).
v
Na condio de entes privados que exercem atividade de
interesse pblico, agregam as seguintes caractersticas, com base na
Esta lei cria Gratificao Lei n. 9.637/98, de 15 de maio de 1998.
de desempenho de
Atividade de Cincia e ff
no integram o ncleo estratgico;
Tecnologia (GDCT) e d ff
no exercem as atividades exclusivas (servios que
outras providncias. Veja
somente o Estado pode realizar, como segurana pblica
mais em: <http://www3.
e justia);
dataprev.gov.br/sislex/
paginas/42/1998/9637. ff
suas atividades so desenvolvidas apenas nos campos da
htm>. educao, do meio ambiente, da cultura e da sade;
ff
no podem prestar servios ou produzir bens com objetivos
mercantis;
ff
sua qualificao decorre de decreto emitido
discricionariamente pelo Poder Executivo (artigo 1);
ff
o conselho de administrao formado por representantes
do Poder Pblico e da sociedade civil (artigo 3);

ff
as licitaes sero definidas em regulamento prprio
(artigo 17); e
ff
os recursos de fomento so oriundos do contrato de gesto
(artigos 5 e 12), cuja execuo deve ser fiscalizada pelo
rgo pblico supervisor e Tribunal de Contas da Unio
(TCU) (artigos 8 e 9); a desqualificao exige como
motivo o descumprimento do contrato de gesto e deve
ser precedida de processo administrativo (artigo 16).
O descumprimento do contrato de gesto incorre na

desqualificao da entidade, pelo ministrio supervisor, a exemplo
do que j confirmou o Superior Tribunal de Justia, no Mandado de
Segurana 10527/DF DF, de 2005.
Bandeira de Mello (2006, p. 223), ao comentar o inciso XXIV,
do artigo 24, da Lei n. 8.666/93, que libera para licitao os contratos
de prestao de servios celebrados entre o Estado e as Organizaes
Sociais, manifesta-se nos seguintes termos:
No se imagine que pelo fato de o artigo 37, XXI, mencionar
a obrigatoriedade de licitao, salvo nos casos previstos em lei,
o legislador livre para arredar tal dever sempre que lhe apraza.
Se assim fosse, o princpio no teria envergadura constitucional.
No seria subordinante, pois sua expresso s se configuraria ao nvel
das normas subordinadas, caso em que o disposto no preceptivo
referido no valeria coisa alguma. A ausncia de licitao obviamente
uma exceo que s pode ter lugar nos casos em que razes de
indiscutvel tomo a justifiquem, at porque, como bvio, a ser de outra
sorte, agravar-se-ia o referido princpio constitucional da isonomia.
Organizao da Sociedade Civi de

Interesse Pbico (OSCIP)
Um ano aps a criao das Organizaes Sociais, foi editada

a Lei n. 9.790/99, mais tarde alterada pela Lei n. 10.539/2002,
Mdulo 4 109

que estabeleceu a denominada Organizao da Sociedade Civil de

Interesse Pblico (OSCIP) possibilitando a outorga de ttulo a outra
categoria de pessoas jurdicas do terceiro setor, com objeto social
mais amplo que o anterior. Alm disso, h um distanciamento maior
do Estado, que no mais pode ceder servidores, tampouco participa
da gesto interna da OSCIP.
A legislao da OSCIP prev para tais entidades:
ff
ausncia de fins lucrativos;
ff
finalidade explcita e socialmente til;
ff
no incluso no rol das impedidas;
ff
previso de normas quanto estrutura, ao funcionamento
e prestao de contas;
ff
aprovao pelo rgo pblico competente, vinculada e
aberta a pessoas que cumpram os requisitos legais;
ff
ausncia da transferncia de servidores pblicos;
ff
possibilidade da celebrao de termos de parceria, visando
ao atendimento de metas e prazos preestabelecidos e
fiscalizados , com o dever de apresentar relatrios peridicos;
ff
no participao do Poder Pblico em seus quadros diretivos;
ff
objeto social mais amplo do que aquele previsto para a OS
(12 reas de interesse da sociedade civil);
ff
ato de qualificao vinculado, emitido pelo Ministro da
Justia; e
ff
licitao por regulamento prprio.
Por fim, quanto s dessemelhanas entre as Organizaes

da Sociedade Civil de Interesse Pblico e as Organizaes Sociais,
Gasparini (2005) considera que as OSCIPs no celebram contrato
de gesto, mas termo de parceria. O Poder Pblico outorgante
da qualificao no participa da sua direo ou administrao
e seus objetivos so mais amplos, no se destinam a substituir a
Administrao na prestao de certos servios pblicos.
Para Di Pietro (2006), nas primeiras OS o governo visava que
estas assumissem atividades at ento desempenhadas pelo servio
pblico, exonerando o Estado dessas obrigaes. J nas segundas

OSCIP, o Estado no abria mais mo de servio pblico, apenas

fazendo parceria.
Complementando...
Nesta Unidade discutimos assuntos relacionados Administrao Direta e
Indireta das entidades paraestatais e do terceiro setor. Buscando complementar
ainda mais a construo do seu conhecimento, sugerimos algumas leituras
relacionadas a seguir:
A natureza jurdica dos conselhos fiscais de profisses regulamentadas

de Ronaldo Pinheiro de Queiroz. Esse artigo aborda questes sobre
ordens e Conselhos Profissionais
Lei n. 8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da
prestao de servios pblicos previstos no artigo 175 da Constituio
Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/
L8987cons.htm>. Acesso em: 20 out. 2010.
Lei n. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos municpios e do Distrito Federal. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>. Acesso em: 23 out.
2010.
Lei Complementar n. 101/00, que estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Disponvel
em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.
action?id=216874>. Acesso em: 23 out. 2010.
Mdulo 4 111

Resumindo
nesta Unidade ampliamos nossa discusso a respeito dos
instrumentos da ao administrativa, seja ela realizada direta-
mente ou indiretamente. Vimos tambm que as aes gover-
namentais que implicam atividade econmica so revestidas de
caractersticas jurdicas mais prximas s do mercado privado,
enquanto as aes pblicas que implicam direitos fundamen-
tais, como a educao e a sade, so revestidas por regras jur-
dicas que aproximam o Estado de entes e pessoas particulares
colaboradoras.

Chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo o que
estudamos at aqui. Para saber, procure resolver as atividades
propostas, a seguir. Lembre-se que voc pode e deve contar
com o auxlio de seu tutor.
1. Defina o conceito de entidades sem fins lucrativos e cite, aps uma

breve pesquisa, alguns exemplos dessas instituies na regio em que
voc mora. Qual a relevncia das instituies selecionadas para o seu
municpio?
2. Pesquise e responda: por que a Petrobras, sendo uma empresa estatal,
tem parte de suas aes negociadas na Bolsa de Valores?
Mdulo 4 113

Unidade 5
Licitao e Contrato
Administrativo

ffConhecer as modalidades e os tipos de licitao;
ffDiferenciar dispensa de inexigibilidade de licitao; e
ffConhecer as formas de execuo de um contrato administrativo.
Mdulo 4 115

Previso Constitucional
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova Unidade, na qual voc conhecer
os mecanismos de que a Administrao Pblica dispe para
contratar obras, servios e compras com as empresas e
instituies de Direito Privado.
Os temas licitao e contratao so relevantes na medida
em que tratam da despesa promovida pela Administrao,
basicamente a partir de uma arrecadao pblica, ou seja, de
um dinheiro pblico.
Leia com ateno, consulte a legislao indicada ao longo do
texto, anote suas dvidas e busque esclarec-las antes de
prosseguir.
Estamos com voc! Ento, mentes obra!
Quando um particular pretende adquirir um bem ou construir

uma obra, ele adota qual procedimento? Simplesmente verifica o
preo de mercado e, dispondo de recurso financeiro, compra ou
contrata o que deseja.
Na Administrao Pblica, a situao diferente, pois ela no
possui a liberdade que dispe o particular. O Poder Pblico se submete
a um procedimento determinado e previsto em lei, conceituada pela
Lei n. 8.666/93 como licitao.
Essa Lei veio regulamentar o disposto no artigo 37, inciso
XXI, da Constituio Federal, segundo o qual, ressalvados os casos
excepcionais, as obras, os servios, as compras e as alienaes sero
contratados mediante
Mdulo 4 117

[...] processo de licitao pblica que assegure igualda-

de de condies a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica
e econmica, indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes. (BRASIL, 2006).

A licitao
Na compreenso de Meirelles (1980), licitao o procedimento
v
administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a
proposta mais vantajosa para contrato de seu interesse.
Hoje est em vigor a Lei Federal n. 8.666/93 que, revogando
o Decreto-Lei n. 2.300/86, regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Com as alteraes
Constituio Federal. procedidas pelas Leis
n. 8.883/94, 9.648/98,
9.854/99, 10.438/2002,
10.973/2004, 11.079/2004,
Voc pode estar se perguntando: para quem a licitao 11.107/2005 e
obrigatria? 11.196/2005. Voc pode
consultar essas leis
acessando <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/
Esto obrigados a licitar todos os rgos da Administrao
Leis/_lei-principal.htm>.
Pblica Direta: fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta e indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos municpios (cf. artigo 1, pargrafo nico, da
Lei n. 8.666/93).
No seu artigo 3, caput, a lei identifica os princpios jurdicos que
so aplicveis s licitaes: legalidade, impessoalidade, moralidade,
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao
instrumento convocatrio e julgamento objetivo.
Podemos compreender, ento, que a violao aos princpios
revestidos de funo positiva, relacionados no artigo 3 (MEDAUAR,
2005), incorre em uma ilegalidade qualificada, porque figuram esses
princpios como informadores da validade do prprio ato administrativo.
Mdulo 4 119

Nesse sentido, Bandeira de Mello (2006, p. 903) adverte que:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir

uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica
ofensa no apenas a um especfico mandamento obriga-
trio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave
forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme
o escalo do princpio atingido, porque representa insur-
gncia contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais.
Embora a Constituio Federal tenha atribudo lei

disciplinadora a delimitao, apenas, das normas gerais, esse Diploma
Legal se afigura excessivamente minucioso; por essa razo, expomos,
assim, somente as linhas gerais atinentes a esse procedimento.
So aplicveis licitao, alm do Estatuto Federal das
licitaes e dos contratos, os Acordos Internacionais de Emprstimo
e as regras dos organismos financiadores, com possibilidade de
utilizao da Legislao Nacional, desde que expressamente
previstos no Acordo, conforme o artigo 42 da Lei n. 8.666/93. Sobre
esta ltima possibilidade, o Tribunal de Contas da Unio (Acrdo
n. 135, de 2003), sob a relatoria do Ministro Lincoln Magalhes da
Rocha, assim asseverou:
[...] mesmo quando se tratar de recursos disponibilizados

pelas entidades previstas no 5, do artigo 42, da Lei
n. 8.666/93, no se poder admitir a vedao de empre-
sas nacionais em eventuais certames licitatrios. Os
normativos oriundos de entidades estrangeiras, mesmo
na vigncia de acordos celebrados com a Unio, no
prevalecem sobre certas disposies legais especficas,
como no caso em comento, e menos ainda sobre princ-
pios constitucionais ptrios que visam garantir os interes-
ses dos integrantes da nao brasileira, haja vista a indis-
ponibilidade do interesse pblico e a soberania nacional.
Os acordos internacionais celebrados pela Unio e ratifi-
cados pelo Congresso Nacional devem ser honrados, mas
no ao arrepio de nosso prprio ordenamento jurdico.

Conforme o artigo 51 da Lei n. 8.666/83, a habilitao preliminar,

a inscrio em registro cadastral, sua alterao ou seu cancelamento e
as propostas sero processadas e julgadas por comisso permanente
ou especial de no mnimo trs membros, sendo pelo menos dois destes
pertencentes aos quadros da Administrao licitante.
O artigo 43 da Lei prev a sequncia de fases pelas quais se
processa a licitao, a partir da habilitao at a adjudicao.
So elas:
ff
a instaurao ou a abertura, que se constitui pela
deflagrao do edital;
ff
a habilitao;
ff
a classificao das propostas;
ff
o julgamento;
ff
a homologao do resultado da licitao; e
ff
a adjudicao pela autoridade competente.
Acrescentamos que o artigo 38, pargrafo nico, impe que

as minutas dos editais de licitao e tambm os contratos, acordos e
convnios ou ajustes devem ser previamente examinados e aprovados
por assessoria jurdica da Administrao.
Na fase de habilitao do procedimento licitatrio, os
documentos a serem exigidos so os seguintes:
ff
cumprimento do artigo 7, inciso XXXIII, da Constituio
Federal, que probe o trabalho noturno, perigoso ou
insalubre ao menor de 18 anos e qualquer trabalho ao
menor de 14 anos, salvo na condio de aprendiz;
ff
habilitao jurdica;
ff
qualificao tcnica;
ff
qualificao econmico-financeira; e
ff
regularidade fiscal.
Mdulo 4 121

Modaidades
Ao decidir realizar um procedimento licitatrio, o administrador

pblico elege uma das modalidades previstas em lei. Segundo Justen
Filho (2005, p. 320), [...] a expresso modalidade utilizada,
tecnicamente, para indicar cada uma das espcies de procedimento
licitatrio, que se diferenciam entre si no tocante estrutura e aos fins
buscados.
As modalidades de licitao so aquelas previstas no artigo 22
da Lei Federal n. 8.666/93, a saber:
ff
Concorrncia: a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar,
comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao
exigidos no edital para execuo de seu objeto. Para essa
modalidade, os prazos de publicidade so maiores, como
tambm o so os critrios de habilitao.
ff
Tomada de preo: a modalidade entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as
condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia
anterior data do recebimento das propostas, observada
a necessria qualificao.
ff
Convite: a modalidade mais simplificada, entre
os interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero
v
mnimo de trs pela Unidade Administrativa. Esta afixar
em local apropriado e publicar aviso de convite no
Dirio Oficial, em forma de extrato e o estender aos
demais cadastrados na correspondente especialidade que
Instruo normativa
manifestar seu interesse com antecedncia de at 24 horas
interadministrativa n. 1 de da apresentao das propostas.
14 dezembro 2001 (vlida ff
Concurso: a modalidade entre quaisquer interessados
para a esfera federal).
para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico,
mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores, conforme critrios constantes do edital
publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima
de 45 dias.

ff
Leilo: a modalidade entre quaisquer interessados para
a venda de bens mveis inservveis para a Administrao
de produtos legalmente apreendidos ou penhorados. Ou,
ainda, para alienao de bens imveis, prevista no artigo
v
19 da Lei das Licitaes, a quem oferecer o melhor lance, Esta lei institui, no mbito
igual ou superior ao valor da avaliao. da Unio, Estados, Distrito
ff
Prego: a modalidade instituda pela Lei n. 10.520, de Federal e municpios, nos
termos do artigo 37, inciso
17 de julho de 2002, para aquisio de bens e servios
XXI, da Constituio Federal,
comuns em que a disputa pelo fornecimento se faz em modalidade de licitao
sesso pblica, por meio de propostas e lances, para denominada prego, para
classificao e habilitao do licitante com a proposta aquisio de bens e servios
de menor preo. O prego pode ser presencial ou comuns, e d outras
eletrnico, sendo que neste caso o procedimento se providncias. Veja mais em:
realiza por meio da internet.
br/lei-10502.html>.
O artigo 23 assinala que os critrios de aplicabilidade de trs

das modalidades anteriormente arroladas (concorrncia, tomada de
preos e convite) so determinados em funo dos seguintes valores:
Modalidade Objeto Preo (R$)

Concorrncia Obras Acima de R$ 1,5 milho
Servios Acima de R$ 650 mil
Tomada de Preos Obras At R$ 1,5 milho
Servios At R$ 650 mil
Convite Obras At R$ 150 mil
Servios At 80 mil
Figura 1: Modalidade de Licitao
Fonte: Elaborada pelo autor com base na Lei n. 8.666/93
O pargrafo 5 do mesmo dispositivo cobe a utilizao de

convite e de tomada de preos para a aquisio de parcelas de uma
mesma obra ou servio. Ou, ainda, para obras ou servios da mesma
natureza e no mesmo local, que possam ser realizados conjunta
e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores
caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia. exceo
de parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por
pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor
da obra ou do servio.
Mdulo 4 123

importante observar que as modalidades de licitao so

aquelas definidas pela lei, no podendo ser criada nenhuma outra
pela Administrao nem sofrer combinaes entre si, conforme
dispe o artigo 22, pargrafo 8.
Tambm de se consignar que qualquer alterao no edital
de licitao, que modifique a formulao das propostas, exige a
reabertura do prazo anteriormente assinalado.
Prepondera ainda destacarmos que, conforme o artigo
48, pargrafo 3, se todas as propostas forem desclassificadas, a
Administrao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias teis
para a apresentao de outras, livres das causas que ensejaram a
desclassificao, facultada, em caso de convite, a reduo desse
prazo para trs dias.
Tipos
De outro lado, nos termos da Lei n. 8.666/93, constituem

tipos de licitao, que so adotados nas diversas modalidades, com
exceo do concurso:
ff
Menor preo: quando o critrio de seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao determinar que ser
vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo
com as especificaes do edital ou convite e oferecer
menor preo.
ff
Melhor tcnica: ser utilizado exclusivamente para
servios de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao,
superviso e gerenciamento de engenharia consultiva em
geral e, em particular, para elaborao de estudos tcnicos
preliminares e projetos bsicos e executivos.
ff
Tcnica e preo: ser realizada por meio de avaliao da
proposta tcnica metodologia, organizao, tecnologias

e recursos materiais. Uma vez classificadas, sero abertas

as propostas de preo dos licitantes que atingirem um
valor mnimo.
importante destacarmos ainda que para a modalidade

prego, presencial ou eletrnico, tratar de aquisio de servio
comum, no sendo prevista a possibilidade de contratao de obras
ou servios complexos, o nico tipo admitido o de menor preo.
Dispensa e ineigibiidade de icitao
Tanto a dispensa de licitao quanto a inexigibilidade so

procedimentos licitatrios que utilizam um rito diferenciado da licitao
obrigatria e so previstos nos artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93.
Tais procedimentos, que redundam na chamada contratao direta,
devem ser precedidos das devidas formalidades.
O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento,
previsto nesse artigo, ser instrudo, no que couber, com os seguintes
elementos:
I caracterizao da situao emergencial ou calamitosa

que justifique a dispensa, quando for o caso;
II razo da escolha do fornecedor ou executante;
III justificativa do preo; e
IV documento de aprovao dos projetos de pesquisa
aos quais os bens sero alocados (inciso includo pela Lei
n. 9.648/98).
Contudo, mesmo que haja viabilidade de competio, ou

seja, existncia de mais de um fornecedor do produto ou servio,
a Administrao, em ato discricionrio, escolhe aquele que mais
atende ao seu interesse, levando em conta critrios de oportunidade,
convenincia, proporcionalidade e razoabilidade.
Mdulo 4 125

Destacamos que os funcionrios que compem a Comisso

de Licitao e os rgos requisitantes, responsveis pelos pedidos de
licitao, devem atentar para os dispositivos elencados no Captulo
IV das sanes administrativas e da tutela judicial:
ff
Seo I Disposies Gerais;
ff
Seo II Das Sanes Administrativas;
ff
Seo III Dos Crimes e das Penas; e
ff
Seo IV Do Processo e do Procedimento Judicial,
principalmente ao que dispe o artigo 89: Dispensar
ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei,
ou deixar de observar as formalidades pertinentes
dispensa ou inexigibilidade: Pena Deteno, de 3
(trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
A licitao pode ser dispensada em razo do pequeno valor

do objeto a ser contratado ou das suas caractersticas, por causa
de situaes excepcionais ou do tipo de pessoa jurdica que ser
contratada. Neste caso, a entidade dever ser brasileira, no ter
*Licitao deserta
finalidade lucrativa e gozar de reputao tica e profissional. Observe
quando no apare- as caractersticas a seguir:
cem interessados na
licitao e uma nova ff
Pequeno valor: 10% do valor estipulado na carta convite,
no pode ser repe- o que representa R$ 15 mil para obras e R$ 8 mil para
tida sem prejuzo servios, conforme visto na tabela anterior. Esse percentual
para a Administra- ser de 20% para compras, obras e servios contratados
o. Fonte: Di Pietro
por sociedade de economia mista e empresa pblica, bem
(2006).
assim por autarquia e fundao qualificadas, na forma da
*Licitao fracassa- lei, como Agncias Executivas.
da quando apare-
cem interessados,
ff
Situaes excepcionais: guerra, perturbao da ordem;
mas eles no so emergncia, calamidade pblica; licitao deserta*
habilitados ou as ou fracassada*, remanescente de obra; regular preos,
propostas no so normalizar abastecimento; segurana nacional; acordo
classificadas. Fonte: internacional; abastecimento de navios, avies.
Di Pietro (2006).
ff
Objeto: compra ou locao de imveis; hortifrutigranjeiros;
obra de arte/objeto histrico; peas de manuteno;
material de uso das Foras Armadas; bens destinados
pesquisa cientfica.

ff
Pessoa: rgo da administrao; publicidade oficial;
instituio de ensino, desenvolvimento institucional;
instituio voltada recuperao de presos; instituio
de deficientes fsicos; empresa de energia eltrica;
organizaes sociais.
J os casos de inexigibilidade de licitao segundo o artigo

25, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, prev ao menos trs
circunstncias de sua ocorrncia, sempre que houver inviabilidade de
competio, a saber:
I aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que

s possam ser fornecidos por produtor, empresa ou repre-
sentante comercial exclusivo;
II contratao de servios tcnicos de natureza singular,
com profissionais ou empresas de notria especializao,
vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e
divulgao; e
III contratao de profissional de qualquer setor arts-
tico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo,
desde que consagrado pela crtica especializada ou pela
opinio pblica.
Anao e revogao da icitao
O desfazimento da licitao, por revogao ou anulao,

evoca o contraditrio e a ampla defesa, conforme o pargrafo 4
do artigo 49, da Lei n. 8.666/93. A anulao, que pode decorrer
da ilegalidade constatada de ofcio (pela autoridade competente),
mediante provocao (recurso, por exemplo) ou, ainda, por deciso
judicial, incorre na anulao do respectivo contrato, produzindo
efeitos retroativos artigo 49, pargrafo 2 e artigo 59, todos da
Lei n. 8.666/93.
Mdulo 4 127

Esse ato de anulao no gera para a Administrao qualquer

obrigatoriedade de indenizar, salvo no tocante s parcelas contratadas
j executadas ou aos prejuzos comprovados que no sejam imputveis
ao contratado (artigo 59, pargrafo nico da Lei n. 8.666/93).
A revogao da licitao prende-se a razes de interesse pblico, da
Administrao, superveniente e devidamente comprovado.

Contratos Administrativos
Contrato administrativo um ajuste celebrado entre a

Administrao Pblica e terceiros para consecuo de objetivos
de interesse pblico, regidos pelas normas de Direito Pblico.
A principal distino entre os contratos de direito privado e os
contratos administrativos que nestes a Administrao Pblica tem
prerrogativas, tambm chamadas de clusulas exorbitantes, que
indicam a preponderncia do interesse pblico.
Em relao ao contrato administrativo, so prerrogativas do
Poder Pblico, conforme previsto artigo 58 da Lei n. 8.666/93, a saber:
I modific-los, unilateralmente, para melhor adequao

s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos
do contratado;
II rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados
no inciso I do art. 79 desta Lei;
III fiscalizar-lhes a execuo;
IV aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou
parcial do ajuste; e
V nos casos de servios essenciais, ocupar provisoria-
mente bens mveis, imveis, pessoais e servios vincu-
lados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade
de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais
pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do
contrato administrativo.
O artigo 55 da Lei n. 8.666/93 prescreve as vrias clusulas

que devem estar presentes em todos os contratos administrativos,
como o objeto, os valores envolvidos, os prazos, os direitos e as
Mdulo 4 129

responsabilidades das partes etc. Salientemos que o artigo 57,

3, ainda define que vedado o contrato com prazo de vigncia
indeterminado.
Regime jrdico
Regime jurdico dos contratos administrativos a forma como

estes so tratados pelas normas jurdicas. identificado por meio da
verificao dos princpios que lhe dizem respeito, os quais devem ser
extrados do prprio ordenamento jurdico.
Os mdulos contratuais da Administrao podem ser assim
arrolados, conforme Medauar (2005):
ff
os contratos administrativos clssicos, regidos pelo direito
pblico, como o contrato de obras, de compras e as
concesses;
ff
contratos regidos parcialmente pelo regime pblico, como
os contratos de locao; e
ff
figuras contratuais atpicas, mais recentes, como os
contratos de gesto.
Entre os contratos administrativos regidos pelo direito pblico,

podemos destacar a concesso de servio pblico, o de obra pblica,
o de uso de bem pblico e as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) nas
modalidades de concesso patrocinada e concesso administrativa,
o contrato de prestao ou locao de servios, o de fornecimento, o
de emprstimo pblico e o de funo pblica.

Contratos de concesso
Os contratos de concesso so contratos administrativos

com caractersticas diferenciadas, conforme podemos observar na
descrio a seguir:
ff
Concesso de servio pblico: em sua acepo mais
tradicional, o contrato regido pela Lei n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, com as alteraes da Lei n. 9.648/98,
a remunerao bsica advm de tarifa paga pelo usurio
ou outra forma de remunerao decorrente da prpria
explorao do servio. A Lei n. 8.977, de 6 de janeiro
de 1995, dispe sobre o servio de tev a cabo e a Lei
n. 9.472, de 16 de julho de 1997, trata da concesso de
servio de telecomunicaes.
v
Esta Lei institui normas
ff
Contrato administrativo de concesso patrocinada gerais para licitao e
ou administrativa: o contrato regido pela Lei Federal contratao de parcerias
n. 11.079, de 30 dezembro de 2004. A concesso pblico-privadas no
patrocinada, modalidade de concesso de servio pblico, mbito da Administrao
Pblica, veja mais
como forma de parceria pblico-privada, distingue-se,
em <http://www3.
fundamentalmente, pela tarifa paga pelos usurios e
dataprev.gov.br/SISLEX/
a contraprestao pecuniria do concedente (parceiro paginas/42/2004/11079.
pblico) ao concessionrio (parceiro privado). Quanto htm>.
concesso administrativa, esta visa a prestao de servio
de que a Administrao Pblica seja usuria direta ou
indireta, podendo envolver a execuo de obra ou o
fornecimento e a instalao de bens, e a remunerao
bsica constituda por contraprestao feita pelo parceiro
pblico ao parceiro privado. Importante ressaltar que as
concesses patrocinadas e as concesses administrativas Veja mais sobre esta Lei
apenas sero utilizadas para contrataes acima de que dispe sobre o regime
R$ 20 milhes e dentro do prazo mnimo de cinco de concesso e permisso

da prestao de servios
anos e mximo de 35 anos, nele includo o perodo de
pblicos previsto no artigo
prorrogao. Significa dizer que, se o valor do contrato for 175 da Constituio Federal,
v
menor, aplica-se a lei de concesso de servios pblicos e d outras providncias
(Lei n. 8.987/95), pois a Lei de Parceria Pblico-privada em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/
(Lei n. 11.079/04) no a revogou.
L8987cons.htm>.
Mdulo 4 131

ff
Concesso de obra pblica: o contrato adotado
nas modalidades disciplinadas pela Lei n. 8.987/95,
que consiste na construo, conservao, reforma, no
melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico,
delegada pelo Poder Pblico, mediante concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas, para realiz-la
por sua conta e risco, remunerando-se o investimento pela
explorao do servio ou da obra por prazo determinado
(artigo 2, inciso III, da Lei n. 8.987/95).
ff
Concesso de uso de bem pblico: o contrato por
meio do qual a Administrao consente que o particular
tenha uso privativo de bem pblico, a exemplo da concesso
de uso de reas do mercado municipal ou de cantinas de
escola. Como regra, exigida a licitao precedente na
modalidade de concorrncia e autorizao legislativa.
ff
Concesso de direito real de uso: o contrato por
meio do qual a Administrao permite que o particular
use privativamente terreno pblico, como direito real, para
fins de urbanizao, edificao, industrializao, cultivo
ou qualquer uso de interesse social, assinalados pelo
Decreto-Lei n. 271/1967. Deve ser precedido de licitao,
exceto quando essa concesso for destinada a programas
habitacionais de interesse social e a uso de outro rgo
ou entidade da Administrao, conforme o assentado pelo
artigo 17, I e pargrafo 2, da Lei n. 8.666/93.
Medauar (2005) acresce ao que reputa por contratos

administrativos clssicos a permisso de servio pblico,
formalizada por contrato de adeso, destacando que o artigo
175 da Constituio de 1988 imps a realizao de licitao para a
concesso e para a permisso de servio pblico.
Corroborando com essa nossa explanao importante
destacarmos ainda a Lei n. 8.987/95 que, conforme o artigo 40, determina
a formalizao de contrato de adeso que observar os termos dessa Lei,
das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto
precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente. O mencionado artigo de lei, por meio de seu pargrafo nico,
estende a sua aplicabilidade s demais possibilidades de permisses.

Contrato de gesto
A Emenda Constitucional n. 19/98 normatizou essa nova

figura contratual prescrevendo no artigo 37, pargrafo 8, que a
autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e das
entidades da Administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato. Determinou tambm que a lei reguladora da
matria estabelea:
I o prazo de durao do contrato;

II os controles e critrios de avaliao de desempenho,
direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; e
III a remunerao do pessoal.
v
Antes, porm, contratos dessa natureza j foram celebrados
com a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) antes da sua privatizao,
com a Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobras) e com o Servio Social
Autnomo Associao das Pioneiras Sociais.
ambos com base no
De acordo com Gasparini (2005, p. 658), contrato de gesto: Decreto n. 137, de 27
maio 1991, que instituiu o
[...] o ajuste celebrado pelo poder pblico com rgos Programa de Gesto das
Empresas Estatais.
e entidades da Administrao direta, indireta e entidades
privadas qualificadas como Organizaes Sociais, para lhes
ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira
ou para lhes prestar variados auxlios e lhes fixar metas de
desempenho na consecuo de seus objetivos.
So exemplos de uso de contrato de gesto, na esfera federal,

os vnculos entre o poder pblico federal e a entidade qualificada como
organizao social, conforme a Lei n. 9.637/98 e os ajustes que ensejam
a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas.
Mdulo 4 133

Convnios administrativos
Na definio de Meirelles (1990, p. 354), os convnios

administrativos so [...] acordos firmados por entidades pblicas
de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para
realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.
J para Bandeira de Mello (2006, p. 626-627) so ajustes
possveis de serem realizados entre os entes da Federao, sem que deles
resulte a criao de pessoa jurdica, o que os faz distintos dos consrcios,
quer entre as sobreditas pessoas jurdicas e as entidades privadas.
Sendo assim, podemos afirmar que os convnios podem
ser firmados por pessoas de Direito Pblico ou Privado, fsicas ou
jurdicas, desde que sempre uma das partes seja o Poder Pblico.
O artigo 38, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93, determina que as
minutas dos convnios sejam previamente examinadas e aprovadas
pela Assessoria Jurdica da Administrao.
O convnio, quando firmado com entidade privada, uma
atividade de fomento, na qual, segundo Di Pietro (2006, p. 292), o
Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o
particular que queira desempenh-la, por se tratar de atividade que
traz algum benefcio para a coletividade, em uma atuao subsidiria
do Estado (via auxlios financeiros, subvenes, financiamentos,
favores fiscais, desapropriao por interesse social em favor de
entidades privadas sem fins lucrativos).
O artigo 116 da Lei n. 8.666/93 determina que se

aplique aos convnios, no que couber, os dispositivos
da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos.

A organizao interessada em firmar o convnio deve

apresentar Plano de Trabalho, que ser aprovado pela Administrao
e dever conter, no mnimo, as seguintes informaes, de acordo
com as exigncias especificadas nos pargrafos do artigo 116 da
referida lei:
ff
identificao do objeto;
ff
metas a serem atingidas;
ff
etapas de execuo;
ff
plano de aplicao dos recursos financeiros;
ff
cronograma de desembolso; e
ff
previso de incio e fim da execuo do objeto e da
concluso das etapas programadas.
Se o ajuste compreender obra ou servio de engenharia e se

o custo total do empreendimento no recair sobre a Administrao
Pblica, deve existir no Plano de Trabalho comprovao de que os
recursos prprios esto assegurados por quem for executar o convnio.
Assinado o convnio, a Administrao dar cincia
Assembleia Legislativa ou Cmara Municipal respectiva. As parcelas
do convnio devero ser liberadas nos exatos termos do plano de
aplicao, exceto nos casos fixados na Lei n. 8.666/93, quando
as parcelas ficaro retidas por no comprovao da boa e regular
aplicao da parcela j recebida, nos seguintes casos: descumprimento
do convnio ou de normas pelo executor e no adoo de medidas
saneadoras apontadas pelo repassador ou controlador.
J no que tange aos saldos do convnio devem ser
devidamente aplicados pelo executante, e as receitas dessa aplicao
sero computadas a crdito do convnio e aplicadas ao seu objeto,
e constar no demonstrativo que integrar a prestao de contas.
Enquanto que a concluso, denncia, resciso ou extino do acordo,
os saldos financeiros remanescentes (inclusive os provenientes das
aplicaes) sero devolvidos em 30 dias, sob pena de instaurao de
tomada de contas especial.
O convnio apresenta pontos distintos do contrato, os quais podem,
com fundamento nas lies de Mello (2006), ser assim sintetizados:
Mdulo 4 135

ff
o convnio pressupe interesses convergentes;
ff
por almejarem o mesmo objetivo, os signatrios no so,
a rigor, partes;
ff
o convnio pode ser rescindido por simples denncia;
ff
com referncia a uma particular hiptese em que a
administrao seja usuria do servio pblico, h norma
expressa recomendando a utilizao do contrato, conforme
dispe o artigo 62, 3, II, da Lei n. 8.666/93. Nos demais
casos, os parmetros aqui delineados indicam quando
deve ser utilizado o convnio ou o contrato; e
ff
no h possibilidade de sub-rogao do convnio.

Consrcios pblicos
Previsto na Lei n. 11.107/05, o consrcio pblico, segundo

Di Pietro (2006), so associaes formadas por pessoas jurdicas
polticas (Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios), com
personalidade jurdica de Direito Pblico ou de Direito Privado,
criados mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de
servios pblicos.
Mdulo 4 137

Resumindo
nesta Unidade verificamos que, ao realizar um procedi-
mento de licitao, o administrador elege uma das modalida-
des previstas na lei, entre a concorrncia, a tomada de preos,
o convite, o concurso, o leilo ou o prego, na forma presencial
ou eletrnica. Conforme a modalidade, indicar como tipo o
menor preo, a melhor tcnica ou a tcnica e o preo. Caso
o procedimento seja de dispensa ou inexigibilidade de licita-
o, as formalidades e as exigncias so aquelas previstas nos
artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93.
Em relao ao contrato que decorre da licitao, da
dispensa ou da inexigibilidade, dizemos que ele um contrato
administrativo. na sua relao com empresas privadas e insti-
tuies pblicas, a Administrao vale-se tambm de instru-
mentos legais como o contrato de concesso (servio pblico,
patrocinada, obra pblica, bem pblico, direito real de uso) ou
o contrato de gesto. Permite ainda a constituio de contra-
tos entre consrcios pblicos e a celebrao de convnios com
entidades privadas no lucrativas.
na contratao de obras, servios ou compras que a
administrao Pblica exercita com mais visibilidade a sua
condio de parte privilegiada na relao com o privado, em
funo do interesse pblico envolvido.

Para verificar se voc entendeu como proceder no processo
de licitao e nos contratos administrativos em instituies
pblicas e privadas, elaboramos duas atividades para voc.
Caso tenha alguma dvida, faa uma releitura do material e se
necessrio no hesite em conversar com seu tutor pelo AVEA.
1. Faa uma pesquisa e destaque cinco exemplos de contratao com

dispensa de licitao.
2. Defina o que contratao com inexigibilidade de licitao e cite
trs exemplos.
Mdulo 4 139

Consideraes Finais
UnIDADE 6
Transparncia e controle
da Administrao

ffIdentificar as formas de controle sobre os atos praticados pela
Administrao Pblica;
ffDiferenciar o controle interno do controle externo; e
ffConhecer os crimes contra a Administrao Pblica.
Mdulo 4 141

Transparncia na gesto pblica
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Para finalizar,
vamos apresentar os mecanismos de controle sobre os atos
administrativos praticados pelos agentes no exerccio de
suas funes pblicas, em especial aquelas que implicam
responsabilidade sobre recursos pblicos. Daremos nfase
temtica do controle tcnico, realizado pelos tribunais de
contas, que avaliam a prtica do ato administrativo sob o
ponto de vista contbil, financeiro, oramentrio, patrimonial
e operacional. Por fim, o dispositivo legal (Cdigo Penal) que
prev os crimes praticados contra a Administrao Pblica,
seja por servidores pblicos ou por particulares.
Conte sempre conosco e tenha boa leitura!
Na Unidade 1 estudamos os princpios constitucionais da

Administrao Pblica, que, segundo Moraes (2009, p. 34), podem ser
considerados como um Cdigo de Gesto Administrativa, na medida
em que fornecem aos agentes pblicos os parmetros para uma atuao
estritamente voltada ao interesse pblico. Segundo o autor:
Aps a Constituio de 1988, temos uma nova gerao

de administradores pblicos que tm na Carta Magna,
alm da Lei Suprema, um direcionamento tico. O texto
constitucional vem atuando de dupla maneira, seja
preventivamente, com a formao dessa nova gerao,
seja repressivamente, com a punio dos maus gestores
da coisa pblica.
Mdulo 4 143

Logo, consolidado o Estado de Direito democrtico no Brasil,

com o fortalecimento das instituies e garantida a participao
popular, h, na atualidade, uma grande preocupao por parte da
sociedade em fiscalizar a forma como a mquina administrativa
dirigida, no s pelos agentes polticos como pelo conjunto dos
servidores pblicos.
Esse um dos principais objetivos do nosso curso de
graduao em Administrao Pblica: possibilitar que, por meio
do conhecimento especializado, tanto do ponto de vista tcnico e
gerencial quanto jurdico, os administradores pblicos atuem levando
em conta os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
O que a sociedade que paga os tributos, que elege seus

representantes e que usuria dos servios pblicos espera
da Administrao Pblica?
Em primeiro lugar, que os seus servidores atuem com tica,

considerando que os bens pblicos e os negcios pblicos no
podem ser direcionados a interesses particulares; em segundo lugar,
que todos os atos de gesto, pautados pela legalidade, sejam do
conhecimento de todos, isto , que sejam transparentes.
A transparncia, neste sentido, um componente fundamental
do Estado democrtico, pois relacionada correta aplicao dos
recursos pblicos e efetividade de polticas pblicas sociais,
econmicas, desenvolvimentistas que possibilitem a melhoria das
condies de vida de todos os brasileiros.
Logo, podemos afirmar que no contexto de uma
Administrao Pblica transparente que se realizam os controles
sobre os atos que estudaremos.

Controle da Administrao
O controle da Administrao Pblica a faculdade de vigilncia,

orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre
a conduta de outro, conforme destaca Meirelles (1990, p. 570).
Contudo, pode ser definido tambm como um poder de
fiscalizao e correo que sobre a Administrao Pblica exercem os
rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo
de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que
lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, no entendimento de
Di Pietro (2006).
A Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado, aprovada pela Assembleia Nacional Saiba mais Controle prvio
da Frana em 26 de agosto de 1789, assim este controle deve iniciar na escolha das
preceituou: XV A sociedade tem o direito de entidades que se beneficiaro dos recursos
pedir contas de sua administrao a todos os pblicos, pois os rgos concedentes devem
ter condies de distinguir as entidades
agentes do poder pblico.
srias daquelas oportunistas. So exemplos
Quanto ao rgo, o controle pode ser
de controle prvio os controles que evocam
administrativo, legislativo ou judicial; quanto ao
a aprovao ou autorizao prvia do Poder
momento este pode ser prvio, concomitante Legislativo (artigo 49, incisos II, II, XV, XVI e XVII,
ou posterior; quanto ao aspecto da atividade, o e artigo 52, incisos III, IV e V, da Constituio
controle pode ser de legalidade (exercido pelos Federal); os de controle concomitante; o
trs Poderes) ou de mrito (cabe Administrao e acompanhamento da execuo oramentria;
com limitaes ao Poder Legislativo); e conforme e controle posterior; dos atos de aprovao,
a titularidade desse controle este pode ser interno homologao, anulao, revogao e
ou externo. convalidao. Fonte: Elaborado pelo autor.
Mdulo 4 145

Controe interno
O controle interno todo controle exercido por rgo da

prpria Administrao, determinado pelo artigo 74 da Constituio
Federal, centrado nos objetivos de:
ff
avaliar o cumprimento das metas previstas no
Saiba mais Plano Plurianual
Plano Plurianual e a execuo dos programas
um instrumento de planejamento de mdio
e do oramento;
prazo que estabelece, de forma regionalizada,
as diretrizes, os objetivos e as metas da
ff
comprovar a legalidade e avaliar resultados
quanto eficcia da gesto oramentria,
Administrao Pblica federal. Os princpios
financeira e patrimonial; e
bsicos que norteiam o plano so: identificao
clara dos objetivos e das prioridades do governo, ff
exercer o controle das operaes de crdito,
integrao do planejamento e do oramento, avais e garantias; dos direitos e haveres da
promoo da gesto empreendedora, garantia Unio; e apoiar o controle externo. Esse controle
da transparncia, estmulo s parcerias, gesto determinado pela Constituio de 1988, no
orientada para resultados e organizao das seu artigo 74.
aes de governo em programas. Fonte:
O artigo 74 da Constituio Brasileira,
<http://www.saude.sc.gov.br/gestores/ppa/
em seu pargrafo primeiro, aprofunda essa
RESUMO%20PPA%2009%2007%2003.pdf>.
responsabilidade ao prescrever que os
Acesso em: 23 out. 2010.
responsveis, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade, devem dar cincia ao
Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria.
Esse controle decorre do poder de autotutela da Administrao
que se constitui no seu poder de rever os seus prprios atos,
consagrado pelo Poder Judicirio e consubstanciado nas Smulas
do Supremo Tribunal Federal n. 346, que assenta: a Administrao
Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos e n. 473, que
se alinha primeira inscrevendo que
a Administrao pode anular seus prprios atos, quando

eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de conveni-
ncia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos
e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Os principais mecanismos de controle interno so os recursos

administrativos, o autocontrole, o controle hierrquico, o controle de
gesto, a inspeo, a auditoria, a correio, a superviso (ministerial,
da administrao indireta, por exemplo, prevista pelo Decreto-Lei
n. 7200/67) e a Ouvidoria.
Controe eterno
O controle externo compreende o controle parlamentar

direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (rgo auxiliar do
Legislativo nessa matria) e o jurisdicional.
Controle parlamentar direto
exercido diretamente pelo Congresso Nacional, que visa, de

acordo com o inciso X, do artigo 49, da Constituio Federal de 1988,
[...] fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas,
os atos do Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta.
Esse controle realizado por meio de pedidos escritos de
informao, convocao para comparecimento, fiscalizao de atos
da Administrao Direta e Indireta, Comisses Parlamentares de
Inqurito, aprovaes e autorizaes de atos do Poder Executivo
(aprovao de tratados ou acordos internacionais, aprovao de
indicao de Ministros do Tribunal de Contas e outros).
Controle pelo Tribunal de Contas
Tambm denominado controle tcnico, previsto pela

Constituio Federal no captulo referente ao Poder Legislativo e na
seo dedicada fiscalizao financeira e oramentria, assinalando
que o controle externo tarefa do Congresso Nacional com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio.
Mdulo 4 147

Criado por iniciativa de Ruy

Saiba mais Ruy Barbosa de Oliveira (1849-1923)
Barbosa em 1890, o Tribunal de Contas
nascido em Salvador, formado em Direito, foi poltico da teve o seu respectivo rol de competncias
Repblica Velha, escritor, fillogo, tradutor e orador. Fonte: inscrito no artigo 71, da Constituio
<http://netsaber.com.br/biografias/ver_biografia_c_1303. Federal; e suas normas sobre o Tribunal
html>. Acesso em: 2 fev. 2009. de Contas da Unio aplicam-se aos
Tribunais de Contas dos Estados,
do Distrito Federal e dos municpios.
Ao Tribunal de Contas, no exerccio do controle externo,
v
podem recorrer os cidados, os partidos polticos, as associaes ou
Prerrogativa regulamentada os sindicatos, para denunciar irregularidades ou ilegalidades, tendo na
pela Lei n. 8443/92 (Lei Lei Complementar n. 101/00, de 4 de maio de 2000, um importante
Orgnica) e pelo Regimento
marco regulatrio no que diz respeito ao prprio planejamento do
Interno (Resoluo n. 155,
de 4 dezembro de 2002). controle tcnico.
Essa amplitude de poderes de controle autoriza, ainda, a
adoo da tutela cautelar, pelo Tribunal de Contas, no que concerne,
por exemplo, ao exame prvio dos editais de concorrncia, que
*Errio conjunto dos encontra amparo, tambm, no disposto no artigo 113, pargrafo 2
recursos financeiros da Lei n. 8.666/93, com o fito de prevenir a ocorrncia de leso ao
pblicos; os dinhei- errio* ou a direito alheio, bem como para garantir a efetividade de
ros e bens do Estado;
suas decises.
tesouro, fazenda.
Fonte: Houaiss (2009). Nesta abrangncia, o Supremo Tribunal Federal, na anlise do
Mandado de Segurana n. 24.510-7 (Relatora Ministra Ellen Gracie,
2003), registrou:
Quando a Constituio diz caber ao Tribunal de Contas

da Unio auxiliar o Congresso Nacional, no exerccio
da funo de controle externo, no est dizendo ser ele
mero rgo auxiliar, mas sim que o controle externo, a
cargo do Congresso Nacional, no se far seno com o
auxlio do TCU, prestigiando a participao desse Tribu-
nal, verdadeiramente tida pela Constituio como inafas-
tvel e imprescindvel, sem da se deduzir um vnculo
de subalternidade hierrquica. Tambm no correto
afirmar que o Tribunal de Contas, enquanto rgo mera-
mente tcnico, apenas emite parecer. Ora, entre tantas
competncias importantes a ele adjudicadas pela Consti-

tuio, a referncia a parecer comparece apenas em uma

oportunidade: quando da prestao anual de contas do
Presidente da Repblica. No mais, o TCU decide, e no
mereceria o nome de tribunal se no fosse para exercer
competncias decisrias.
Controle jurisdicional
Este exercido pelo Poder Judicirio. No Brasil, adotado

o sistema de Jurisdio nica (Sistema Ingls), no qual o Poder
Judicirio decide exclusivamente com fora de definitividade.
De acordo com a CF/88, no artigo 5, inciso XXXV, fica determinado
que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito. Portanto, o Poder Judicirio decide todo e qualquer
litgio sobre a adequada aplicao do Direito no caso concreto,
independentemente de quem sejam os litigantes ou a ndole da
relao jurdica controvertida.
Existem algumas medidas especficas para enfrentar atos ou
omisses de autoridade pblica. Para um melhor entendimento,
trouxemos os principais para voc conhecer de acordo com JurisWay
(2008).
ff
Habeas Data: ao que assegura o livre acesso de
qualquer cidado a informaes a ele prprio relativas,
constantes de registros, fichrios ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico.
ff
Habeas corpus: medida judicial de carter urgente, que
pode ser impetrada por qualquer pessoa, ainda que no
advogado, em seu favor ou de outrem, bem como pelo
Ministrio Pblico, sempre que algum sofrer ou se achar
na iminncia de sofrer violncia ou coao ilegal na sua
liberdade de ir e vir. Pode ser preventivo ou remediativo.
ff
Mandado de segurana: ao deflagrada por pessoa
fsica ou jurdica a fim de que se lhe assegure, em juzo,
um direito lquido e certo, demonstrado, violado ou
Mdulo 4 149

ameaado por ato de autoridade, manifestamente ilegal

ou inconstitucional. Esse direito no deve ser protegido
por habeas corpus ou habeas data.
ff
Ao popular: meio processual, de assento constitucional,
que legitima qualquer cidado a promover a anulao de
ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor popular, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia (nus pago pela parte
perdedora).
ff
Ao civil pblica: meio atribudo ao Ministrio Pblico
e dado a pessoas jurdicas pblicas e particulares, para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente
e de outros interesses difusos e coletivos, objetivando fixar
responsabilidade pelos danos a eles causados.

Crimes contra a
Administrao Pblica
v
Para finalizarmos nossa discusso no que tange disciplina
Direito Administrativo, importante destacar tambm que, de Para conhecer mais sobre
este decreto, acesse
acordo com o Cdigo Penal Brasileiro, institudo pelo Decreto-Lei n.
<http://www.planalto.gov.
2.848, de 1940, os crimes contra a Administrao Pblica podem ser br/CCIVIL/Decreto-Lei/
divididos em dois grandes grupos: Del2848.htm>.
ff
Os crimes praticados por funcionrio pblico contra a
administrao em geral. *Peculato Crime que
ff
Os crimes praticados por particular contra a administrao consiste na subtra-
em geral. o ou desvio, por
abuso de confiana, de
No primeiro grupo esto o peculato*, a insero de dados dinheiro pblico ou de
coisa mvel aprecivel,
falsos em sistema de informaes, a modificao ou alterao no
para proveito prprio
autorizada de sistema de informaes, o extravio, a sonegao ou ou alheio, por funcio-
inutilizao de livro ou documento, o emprego irregular de verbas nrio pblico que os
administra ou guarda.
ou rendas pblicas, a concusso, o excesso de exao, a corrupo
Fonte: Houaiss (2009).
passiva, a facilitao de contrabando ou descaminho, a prevaricao,
a condescendncia criminosa, a advocacia
administrativa, a violncia arbitrria, o Saiba mais Advocacia Administrativa
abandono de funo, o exerccio funcional De acordo com o artigo 321, esta advocacia implica
ilegalmente antecipado ou prolongado, a em patrocinar, direta ou indiretamente, interesse
violao de sigilo funcional e a violao do privado perante a Administrao Pblica, valendo-
sigilo de proposta de procedimento licitatrio se da qualidade de funcionrio: pena (deteno, de
(conforme previsto na Lei n. 8.666/93). um a trs meses ou multa); pargrafo nico (se o
interesse ilegtimo); Fonte: <http://www.dji.com.
No segundo grupo de crimes, esto a
br/codigos/1940_dl_002848_cp/cp312a327.htm>.
usurpao de funo pblica, a resistncia,
a desobedincia, o desacato, o trfico de
Mdulo 4 151

influncia, a corrupo ativa, o contrabando ou descaminho, o

impedimento, a perturbao ou fraude de concorrncia, a inutilizao
de edital ou de sinal, a subtrao ou inutilizao de livro ou documento
e a sonegao de contribuio previdenciria.
Complementando...
Chegamos ao final de nossa disciplina. Certos de que contribumos com sua
formao, sugerimos que voc tambm busque conhecer as obras dos autores
referenciados nas indicaes de leitura. Procure ler a indicao a seguir:
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado. Disponvel em:
<http://www.historianet.com.br/conteudo/default.aspx?codigo=180>.
Acesso em: 3 nov. 2009.

Resumindo
nesta Unidade, vimos que todo aquele que de forma
direta ou indireta se relaciona com o Estado tem a responsabili-
dade de prestar contas para os rgos de controle, que podem
ser internos ou externos. E, por fim, destacamos que o Judi-
cirio quem decide sobre a legalidade do ato administrativo,
enquanto que os Tribunais de Contas avaliam se tais atos foram
realizados conforme todos os procedimentos tcnicos inscritos
na legislao infra e constitucional.
Mdulo 4 153

Atividade de aprendizagem
Para verificar seu entendimento dos temas apresentados,
procure responder s questes a seguir. Se tiver alguma
dificuldade, volte, releia o material e procure conversar com
seu tutor.
1. Discorra sobre o que auditoria operacional, realizada pelos Tribunais

de Contas, na atividade de controle externo dos atos da Administrao.
154

Consideraes Finais
Consideraes finais
Prezado estudante,
Chegamos ao final desta disciplina, na qual disponibilizamos
informaes bsicas para que voc pudesse conhecer e compreender
os principais institutos jurdicos que compem uma estrutura
administrativa, seja no plano do Governo, do Estado ou dos demais
Poderes da Repblica.
Ressaltamos a afirmao inicial de que o Poder Pblico,
mais do que possuir uma srie de privilgios e de competncias,
deve ser compreendido pelo seu oposto, o de Dever Pblico, no
sentido de atender s demandas que surgem da sociedade e que se
materializam em polticas pblicas. Portanto, ao lado de atividades
tipicamente administrativas (educao, sade, meio ambiente,
segurana, transportes, cincia e tecnologia, entre outras), papel
central do Estado como Dever preservar e comprometer-se com a
consolidao do Estado democrtico, com as liberdades individuais
e coletivas, com a possibilidade efetiva de que cada cidado possa
exercer seus direitos de forma livre e consciente.
Nesse contexto, vimos que as estruturas da Administrao
Pblica so criadas a partir de institutos jurdicos fundamentais,
tendo como referncias um ordenamento que inclui a elaborao
e a execuo de leis e de atos administrativos, a interpretao da
lei por parte do Poder Judicirio, a crtica permanente por parte da
doutrina especializada e a atuao do controle pblico, que ocorre
com a atuao de rgos institucionais como o Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas ou ainda de entidades e de setores da sociedade,
como a imprensa e as organizaes no governamentais, para
atender aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
publicidade, eficincia e moralidade.
Mdulo 4 155

Assim, a construo da Administrao Pblica deve ter como

ponto de partida a ao de cada cidado, seja ele servidor pblico
ou no; por isso, o conhecimento essencial. Esta disciplina ensejou
justamente proporcionar uma relao de dilogo entre cidados
que sabem que somente inteirando-se sobre o funcionamento dos
mecanismos que movimentam a Administrao Pblica que ser
possvel avali-la, fiscaliz-la e torn-la mais efetiva e comprometida
com os valores que interessam no apenas a grupos minoritrios,
mas ao conjunto da populao.
Certamente voc ter, a partir de agora, noes mais
precisas sobre a estrutura da Administrao Pblica; saber como se
organizam os agentes pblicos; identificar a importncia dos atos
administrativos; poder acompanhar um procedimento licitatrio ou
a execuo de um contrato administrativo; e verificar a importncia
da submisso de toda a ao pblica ao controle de rgos pblicos,
tendo em vista a legislao que identifica e tipifica os crimes contra a
Administrao Pblica, seja na esfera civil, penal ou administrativa.
Esperamos que os conceitos tcnicos expostos, as atividades
de aprendizagem indicadas em cada Unidade, a interao no AVEA
do curso e o contato com o seu tutor tenham contribudo com o seu
aprendizado, pois temos convico de que o trip estudante, equipe
tcnica e professor essencial para o sucesso do processo educativo.
Por isso, continue estudando, procurando novas informaes,
descobrindo novas tecnologias; construa seu senso crtico a partir de
um raciocnio fundamentado; e acompanhe com ateno tudo aquilo
que diz respeito ao interesse pblico
Agradecemos mais esta oportunidade de contato com voc.
Sucesso!
Professor Lus Carlos Cancellier de Olivo

Referncias Bibliogrficas
Referncias
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proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo.
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Mdulo 4 157

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Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6001>.

Minicurrculo
Luis Carlos Cancellier Olivo
Professor e Chefe de Departamento do

Curso de Direito da UFSC. Especialista em Gesto
Universitria e em Direito Tributrio. mestre e
doutor pelo curso de ps-graduao em Direito da
UFSC. Leciona as disciplinas de Direito Administrativo
II (Direito, UFSC), Direito Administrativo (Cincias da
Administrao, UAB) e Instituies de Direito Pblico (Cincias Econmicas,
UAB). Publicou Direito e Internet: a regulamentao do ciberespao,
Desafios do direito administrativo diante do Estado em rede, O jurdico
na sociedade em rede, Reglobalizao do Estado e da Sociedade em rede
na era do Acesso, Aspectos do direito tributrio no ambiente de redes
tecnolgicas informacionais, Processo digital civil e penal sob a tica da
lei 9.800/99 e As organizaes sociais e o novo espao pblico. membro
do Conselho Universitrio da UFSC e do Conselho Editorial da EdUFSC.
162 Bacharelado em Administrao Pblica

Direito Administrativo - Livro Ead

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Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Lus Carlos Cancellier de Olivo

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 1 15/11/2010 14:43:58

O49d Olivo, Luiz Carlos Cancelier de

Bacharelado em Administrao Pblica

1. Direito administrativo. 2. Direito Histria. 3. Administrao pblica.

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 2 15/11/2010 14:43:58

Universidade Federal de Santa Catarina

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Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 4 15/11/2010 14:43:59

Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 5 15/11/2010 14:43:59

Celso Jos da Costa

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 6 15/11/2010 14:43:59

Unidade 1 Gnese e evoluo do Direito Administrativo

Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico............................................... 17

Unidade 2 Agentes pblicos

Categorias de Agentes Pblicos................................................................................ 33

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 7 15/11/2010 14:43:59

Unidade 3 Atos e fatos jurdicos

Os atos que movimentam a Administrao Pblica.................................................. 69

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 8 15/11/2010 14:43:59

Unidade 4 Servio pblico e funo pblica

A organizao da Administrao Pblica.................................................................. 89

Unidade 5 Licitao e Contrato Administrativo

Previso Constitucional ......................................................................................... 117

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 9 15/11/2010 14:43:59

Unidade 6 Transparncia e controle da Administrao

Transparncia na gesto pblical ........................................................................... 143

Consideraes finais.............................................................................................. 155

Minicurrculo ........................................................................................................ 160

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Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 11 15/11/2010 14:44:02

trabalha. Uma das reas em que as informaes so imprescindveis

12 Bacharelado em administrao Pblica

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contrato, estrutura da Administrao Pblica e controle, tanto interno

Professor Luis Carlos Cancellier de Olivo

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Objetivos especficos de aprendizagem

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 15 15/11/2010 14:44:05

Direito Administrativo como

Para iniciarmos nossa discusso, importante destacarmos

o dever de interdit-lo. O poder ento se transforma em dever.

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 17 15/11/2010 14:44:07

Se a autoridade pblica responsvel pela Vigilncia Sanitria

18 Bacharelado em administrao Pblica

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 18 15/11/2010 14:44:11

O Direito Administrativo uma rea do Direito Pblico

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 19 15/11/2010 14:44:15

Nesse contexto, a deciso mais clebre do

20 Bacharelado em administrao Pblica

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 20 15/11/2010 14:44:15

Considerando o exposto, propomos a seguinte

Medauar (2005, p. 11), ao assentar que no mesmo crvel

Melhor se configura a orientao que leva em conta

certo tambm que, alm do repertrio jurisprudencial

Direito Admnistrativo miolo grafica 12-11-10.indd 21 15/11/2010 14:44:19

O Direito Administrativo no Brasil

No Brasil, no Perodo Colonial quando

O ensino do Direito Administrativo