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4. RELACIONES EJECUTIVO LEGISLATIVO.

Como antecedente tenemos a la teora de la separacin de poderes; pues este


constituye la segunda columna del Derecho Constitucional clsico. Segn
Montesquieu, la separacin de poderes consista en que todos los poderes
tenan que estar separados para ser justos y eficaces y que cada poder tiene sus
propias funciones por tanto se limitan recprocamente1.

Sin embargo segn Enrique Bernales Ballesteros, el constitucionalismo


contemporneo ha sustituido la separacin rgida de poderes, por el concepto de
interdependencia funcional de los rganos que comparten la unidad del poder
del Estado2.

Esta interdependencia se basa por un lado, en la delimitacin orgnica de


actividades que a cada cual le corresponde, la misma que no es absoluta por
cuanto hay campos legislativos, polticos y administrativos, en los que la
responsabilidad es compartida.

Por otro lado, la interdependencia se basa en la existencia de controles mutuos


que tienden a regular en una perspectiva de conjunto la responsabilidad
funcional de cada rgano.

Los controles arriba mencionados son principalmente de tipo poltico, mientras


que las relaciones de aproximacin y colaboracin son de tipo funcional. Lo uno
y lo otro son determinantes del equilibrio; de lo que clsicamente se llam pesos
y contrapesos en la estructura del poder del Estado3. Por lo tanto, el Parlamento
puede ejercer el control desarrollando atribuciones calificadas que pueden ir
desde el rechazo a las propuestas legislativas del gobierno hasta la revisin de

1
MONTESQUIEU, Espritu de la Leyes. 1748. Citado por PAREJA PAZ SOLDAN, Jos. Pg. 191
2
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. Cit. Pg. 593.
3
Ibdem. Pg. 593-594.
los actos normativos del Ejecutivo, las preguntas a los ministros, las comisiones
de investigacin, las interpelaciones y por supuesto el voto de censura a los
ministros. Tambin el gobierno posee a su turno instrumentos de control frente
al rgano Legislativo.

Al respecto Karl Loewestein. Expresa que la independencia funcional, del


Parlamento frente al gobierno, no tiene una correspondencia exactamente
equivalente en ste: La completa independencia del gobierno frente al
Parlamento significa autoritarismo y autocracia4. Es decir, en el Estado
constitucional es indispensable una independencia funcional y no absoluta del
gobierno frente al Parlamento. Por ende; el gobierno es el centro del proceso del
poder, porque gobernar significa asumir el liderazgo poltico.

La relacin entre los poderes del Estado en Amrica Latina se ha inclinado


siempre a favor del Ejecutivo y el sistema de pesos y contrapesos no ha tenido
la eficacia funcional de distribuciones equilibradas que reclama Karl
Loewenstein. Los conflictos entre gobierno y Parlamento, cuando han sido muy
agudos, no se han resuelto segn las previsiones constitucionales, sino con las
intervenciones de las Fuerzas Armadas o la renuncia del Congreso a sus
atribuciones, para someterse a la autoridad Presidencial. La tendencia general
ha sido el sometimiento del Parlamento ante el Presidente de la Repblica5.

En el caso peruano, la importancia del Parlamento en la Constitucin, ha


contrastado inevitablemente con el Presidencialismo atpico de hecho. La
cuestin del equilibrio e interdependencia entre los rganos del Estado ha
funcionado como una realidad directamente vinculada a la correlacin de fuerzas
entre uno y otro rgano, y ms para subordinar que para coordinar6.

4LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Barcelona. 1964. Ediciones Ariel. Pg. 267.
5
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. Cit. Pg. 595
6
FIX ZAMUDIO, Hctor: Derecho, Constitucin y Democracia. En Boletn Mexicano de Derecho
Comparado. Ao SVIII, N 50. UNAM, Mxico, Agosto de 1984, Pg. 496.
Entre los pocos intentos que nuestra historia republicana muestra de un
Parlamento dispuesto a reivindicar su independencia y a ejercer sus atribuciones
de control y fiscalizacin, est el que corresponde al primer momento de la
Asamblea Constituyente de 1931 (diciembre 1931-febrero 1932). Como se
recuerda, en aquella poca se produjo un violento enfrentamiento entre la
mayora sanchez cerrista y la minora conformada por el aprismo, los
descentralistas y socialistas. El acto final de captura y deportacin de los
Parlamentarios apristas cerr el parntesis y el Parlamento volvi a caer en una
subordinacin.

Entre 1936 a 1939, el Per fue gobernado sin Parlamento en razn de un


aberrante acuerdo del Congreso, que como acto final, una vez determinadas sus
funciones en 1936, instaur la dictadura constitucional del General Oscar R.
Benavides.

Entre 1939 y 1945, el Presidente Manuel Prado impuso sistemticamente sus


criterios al Parlamento y las relaciones fueron acrticas y de subordinacin7.

La dictadura del ochenio tuvo Parlamento a partir de 1950, las Cmaras


carecieron de poder real para establecer una relacin inter-rganos sana y
equilibrada. Desde el punto de vista del equilibrio funcional inter-rganos y el
control, no cambi para nada el habitual predominio del Ejecutivo8.

En 1963 Accin Popular, con su candidato Fernando Belaunde Terry, gan la


Presidencia de la Repblica, pero qued en minora en el Congreso. Una
oportunista alianza entre el APRA y el Odrismo conform la mayora en ambas

7
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. Cit. Pg. 596.
8
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. Cit. Pg. 597.
Cmaras, pretendiendo desde esa posicin imponer criterios al gobierno y
establecer una especie de gobierno paralelo desde el Parlamento9. La existencia
de relaciones fueron sistemticamente deficientes entre Parlamento y el
Ejecutivo.

Entre 1968 y 1980, el Per fue gobernado, una vez ms, por las Fuerzas
Armadas; pero la salida para poner trmino a un largo rgimen militar fue una
nueva Constitucin: la de 197910. El nuevo texto trat de establecer una relacin
ms orgnica y equilibrada entre ambos rganos. En adicin, la prctica poltica
durante los aos de 1980-1990 demostr el inmenso poder e influencia del
Ejecutivo, que pudo controlar, en la mayora de las veces, aun Parlamento que
careca de recursos para hacer ms eficaz su independencia.

Un caso ms reciente de las pocas felices relaciones entre el Ejecutivo y el


Legislativo, fue el protagonizado por el Congreso, elegido en el ao de 1990.
Como se sabe, en este ao ningn partido alcanz mayora absoluta en ambas
Cmaras y el Presidente Alberto Fujimori asumi el mando con la mayora
relativa o, si se quiere, con la primera minora del Senado y la segunda en la
Cmara de Diputados. Sin embargo se debe resaltar que a pesar de lo especial
de esta situacin, el Congreso mostr en diversas ocasiones un espritu de
colaboracin con el Ejecutivo.
Esta actitud no fue bien comprendida por el Presidente Alberto Fujimori, que
constantemente se neg al dilogo y a una relacin cordial con el Parlamento.
Esta situacin gener en el Congreso la obligacin de revisar y derogar los
excesos normativos del gobierno. La respuesta, como se sabe, fue el golpe de
Estado del 5 de abril, de 1992, por el cual el Presidente Alberto Fujimori, con el
apoyo de las Fuerzas Armadas, clausur el Congreso y concentr todo el
poder11. Al respecto, a consecuencia del golpe de Estado del ao 1992 nace la
Constitucin de 1993.

9
Ibdem. Pg. 597.
10
Ibdem. Pg. 597-598.
11
Ibdem. Pg. 598.
Por tanto, el Presidente vuelve a tener las atribuciones de Jefe de Gobierno, sin
estar obligado de dar cuenta de sus actos, mientras que los ministros quedan
relegados a un plano absolutamente secundario y sin posibilidad de dirigir la
poltica del sector a su cargo, porque en sustancia, quien dirige todo es el
Presidente de la Repblica12.

Marcial Rubio Correa13, argumenta que: La relacin entre el ejecutivo y


legislativo siempre tendr conflictos y que la mejor constitucin para el Per
saldra de una sntesis sabia entre el conocimiento que acumul la sociedad y
las necesidades que plantea nuestra historia concreta. Dentro de ese sistema
hbrido de gobierno, los diferentes rganos, poderes o facultades de estado
deberan desarrollar sus esfuerzos de modo coordinado e interdependiente en
pro del bien comn.

Finalmente, En realidad en nuestra sociedad peruana nos lleva a denotar que


dicha interdependencia coordinada de poderes, tan solo queda en la letra, ya
que la finalidad de toda constitucin no es otra cosa que delinear soluciones
precedentes a los conflictos entre los poderes estatales. Segn la historia
siempre ha sido as, es decir conflictivo y siempre result que el ejecutivo es el
ms fuerte.

12
Ibdem. Pg. 599.
13
RUBIO CORREA, Marcial. El Balance del Legislativo y el Ejecutivo para una Prxima Constitucin. En:
THEMIS. Revista editada por alumnos de la Facultad de Derecho de la Pontifica Universidad Catlica
del Per, nmero 24. Lima, 1992. Pg. 5.