Derecho Administrativo II - Apuntes

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Apuntes de Derecho administrativo II

1. parte. Los actos y el procedimiento administrativo
Tema I El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos
1. Concepto y clases
2. Los actos polticos o de gobierno
3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.
4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios
5. Actos favorables y actos de gravamen
6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo
7. Los elementos del acto administrativo
8. El titular del rgano y la competencia
9. La causa y los presupuestos de hecho
10. Los mviles. La desviacin del poder
11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos
12. Los elementos formales
13. Notificacin y publicacin del acto administrativo
Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad
1. La presuncin de validez.
2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad
3. La ejecutoriedad de los actos administrativos.
4. La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol.
5. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos.
6. Cuestionamiento constitucional.
7. Suspensin de efectos del acto administrativo.
8. Los medios de ejecucin forzosa.
9. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de domi-
nio e impugnacin contenciosa.
Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin
1. La invalidez y sus clases

2. La inexistencia
3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales
4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho
5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante
6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y conversin
7. La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad.
8. La revocacin de los actos administrativos
9. La rectificacin de los errores materiales y aritmticos.
Tema IV El procedimiento administrativo
1. Significado y origen del procedimiento administrativo

2. La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de
aplicacin y desarrollo reglamentario.
3. Clases de procedimiento administrativo
4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin
y recusacin.
5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asisten-
cia tcnica
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6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo.

7. La iniciacin del procedimiento.
8. Tramitacin e instruccin
9. La terminacin del procedimiento
2. parte. La actividad administrativa
Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o

limitacin
1. Las clases de la actividad administrativa.

2. Los principios que condicionan la actividad administrativa.
3. La actividad administrativa de limitacin
4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares
5. Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin
6. La autorizacin
7. Ordenes, mandatos y prohibiciones.
Tema VI La actividad administrativa de fomento.
1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento.

2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada.
3. Los incentivos econmicos
4. La subvencin.
5. La gestin indirecta de las subvenciones.
6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones.
7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario y rein-
tegro.
8. Control y sanciones.
9. Subvencin y Derecho Comunitario.
Tema VII La actividad de prestacin o servicio pblico.
1. La actividad de prestacin o de servicio pblico

2. Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la Constitucin.
3. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales.
4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos.
5. Las formas de gestin de los servicios pblicos.
6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el desmantelamiento
de los servicios pblicos econmicos.
7. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas.
Tema VIII La actividad sancionadora
1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora

2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad.
3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabili-
dad de las personas jurdicas.
4. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas.
5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas.
6. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas.
7. El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora administrati-
va a la jurisdiccin penal.
8. El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancio-
nadora.
9. El procedimiento sancionador.
10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la
Administracin.
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Tema IX La actividad administrativa arbitral
1. Arbitraje y Administracin Pblica.

2. La actividad arbitral de la Administracin.
3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de
sus manifestaciones.
4. El rgimen de la actividad administrativa arbitral.
5. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario en el Derecho privado.
3. parte. El sistema garantizador del Derecho administrativo
Tema X Los recursos administrativos
1. Los recursos administrativos

2. Clases de recursos
3. Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos
4. Las reclamaciones econmico-administrativas.
5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral
Tema XI La jurisdiccin contencioso administrativa
1. La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
2. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa.
3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
4. Los rganos jurisdiccionales.
5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo.
6. Objeto del recurso.
Tema XII El proceso contencioso administrativo.
1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus

insuficiencias
2. Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido
3. El procedimiento contencioso administrativo de primera o nica instancia
4. Terminacin del procedimiento
5. Procedimiento abreviado.
6. El sistema de recursos
7. Los diversos recursos de casacin y la revisin.
8. Ejecucin de sentencias
9. Procesos especiales.
Nmero de veces que una cuestin ha salido en un examen (hasta septiembre 2009)
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Normativa fundamental
Leyes
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
o Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa
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Tema I El acto administrativo (1). Concepto,

clases y elementos
Concepto de acto administrativo
La funcin legislativa se concreta en la elaboracin de leyes, la reglamentaria en disposi-

ciones de carcter general y la judicial en las sentencias; la Admn, a travs de los actos
administrativos (AA) formaliza su funcin gestora con repercusin directa o indirecta en
los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos. El concepto de AA delimita, por lo
tanto, el objeto de la Jurisdiccin contencioso-administrativa (JC-A), y facilita el control
judicial de la actividad adva jurdicamente relevante.
La Ley de lo C-A, de 1888, admiti el recurso C-A contra resoluciones advas y la Ley
Jurisdiccional C-A de 1956 incluy las pretensiones que se deduzcan contra los actos de
las AAPP sujetos a D advo. La Ley JC-A 29/98 ha ampliado el nmero de asuntos de que
pueden entender estos tribunales:
La actuacin de las AAPP

Los actos expresos y presuntos de las AAPP
La inactividad de la Admn
Las actuaciones materiales que constituyan va de hecho
La definicin de AA, clsica, de ZANOBINI, es toda manifestacin de voluntad, de deseo,

de conocimiento o de juicio realizada por la AAPP en el ejercicio de una potestad adva.
Pero esta definicin es muy general, y podemos limitar el concepto de AA a aquello que es
enjuiciable por la JC-A, ya que no son enjuiciables (directamente) nada ms que las reso-
luciones definitivas, pero no todos los actos y actuaciones que se dan dentro de un proce-
dimiento advo.
La STS 1984 rechaza que sea AA cualquier otra declaracin o manifestacin que, aunque
provenga de rganos advos, no sea por s mismo creadora o modificadora de situaciones
jurdicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y as no reconoce el califica-
tivo de actos impugnables a los dictmenes e informes, manifestaciones de juicios, que
siendo meros actos de trmite provienen de rganos consultivos, ni las contestaciones a las
consultas de los administrados, ni a las certificaciones, ni a las propuestas de resolucin.
En el caso de manifestaciones de voluntad el TS admite que no es necesario que el acto

sea definitivo (que ponga fin a un procedimiento o impida su continuacin), se admite tam-
bin la impugnacin separada e independiente de los actos decisorios que inciden en situa-
ciones jurdico-privadas o imponen obligaciones durante la sustanciacin del procedimien-
to. Tambin para actos de ejecucin que supongan contradiccin con los AA precedentes o
incidan en derechos ajenos a la cuestin. En todo caso son susceptibles de impugnacin
separada los actos de trmite si en ellos se viola supuestamente un derecho fundamental,
que puede verse ms perjudicado por una acto de trmite que por un acto definitivo.
Los AA, ahora, pueden tener por destinatario tambin a otra Admn inferior, lo que no era
posible en el estado centralista. Los conflictos se resolvan entre AAPP mediante la va je-
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rrquica o a travs del sistema de conflictos. Ahora los actos de una AP pueden tener por
destinataria a otra AP, por lo que se fiscalizan en la sede C-A.
Por lo anterior se propone definir el AA como resolucin de un poder pblico en el ejerci-

cio de potestades y funciones advas y mediante el que impone su voluntad sobre los dere-
chos, libertades e intereses de otros sujetos, pblicos o privados, bajo el control de la Ju-
risdiccin C-A.
Con poder pblico se acoge a las AAPP propiamente dichas, y a las resoluciones logsticas
de los rganos constitucionales (Cortes, TC, DdelP) dictadas en la gestin patrimonial, con-
tractual y de personal, que son enjuiciables por la JC-A. En el caso del CGPJ son, por lo
mismo, AA, los relativos a nombramientos y sanciones a los jueces y las resoluciones de los
rganos de gobierno de los juzgados.
Naturaleza o esencia del acto administrativo
El AA no es anlogo al acto privado, incorpora elementos ajenos a ste. Se exige la impug-

nabilidad inmediata, y un elemento de coercibilidad, la ejecucin forzosa, lo que lo separan
de los actos privados.
Los AA son actos cuasi-judiciales: se presumen vlidos, son ejecutables y se dictan (como
las sentencias) siguiendo un procedimiento administrativo.
Clasificacin de los actos administrativos
La clasificacin de la doctrina francesa, mucho ms simple que la de las italiana y alemana,

distingue entre actos-regla o reglamentos y actos-condicin o decisiones y actos individua-
les. Engloba a los reglamentos dentro de los actos, una concepcin amplia, pero dentro de
los actos propiamente dichos nicamente las manifestaciones de voluntad, pero no las de
juicio, conocimiento, deseo ni en general los actos instrumentales.
El acto-regla o reglamento ya se vio (en el curso pasado), y es una disposicin de carcter

general, de rango inferior a la ley, dictada por una Admn.
La decisin o acto individual crea una situacin jurdica que afecta a una persona determi-
nada. El acto condicin coloca a una persona en una situacin jurdica general que hace
posible la aplicacin de una normativa preexistente (eg, el nombramiento de un funciona-
rio).
Nuestra doctrina enva los reglamentos a la teora de fuentes y clasifica los actos, por la
extensin de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalizacin, en
impugnables e inimpugnables; por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecio-
nales y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilatera-
les y bilaterales; y por razn del contenido del acto y sus efectos, en meros actos adminis-
trativos y actos negocios jurdicos, actos definitivos y actos de trmite.
En este tema se sigue con los actos de gobierno, cuando rozan la poltica o han sido dicta-
dos en ejercicio de potestades discrecionales o por razones procesales (actos de trmite,
actos confirmatorios, actos que no causan estado). Se contina con los actos ampliativos y
actos de gravamen y se acaba con actos expresos y presuntos, dejando para un tema pos-
terior la tipologa de AA por sus contenidos tpicos.
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Del concepto de AA se han excluido actividades y resoluciones del poder ejecutivo que, por
su contenido, se excluye de enjuiciamiento C-A. Por ejemplo los actos que emanan del
Consejo de Ministros, de los Consejos de Gobierno de las CCAA, que, por otra parte, son
rganos directivos de la Admn y por ello plenamente enjuiciables C-A.
En nuestro D aparece este concepto en la Ley de la Jurisdiccin C-A de 1988, de SANTA-

MARA DE PAREDES: los actos polticos o de gobierno se refieren a materias que pertenecen
sealadamente a la potestad discrecional y que se excluyen de control jurisdiccional. Se
incluyen los actos de orden poltico o de gobierno y las disposiciones de carcter general
relativas a la salud e higiene pblicas, al orden pblico y a la defensa, sin perjuicio de las
indemnizaciones a las que pudieran dar lugar.
La Ley JC-A de 1956 redujo el concepto de acto de gobierno a las cuestiones que se susci-
ten en relacin con los actos polticos del G, como defensa, relaciones internacionales, se-
guridad interior del Estado y militares, sin perjuicio de las indemnizaciones a las que pudie-
ran dar lugar.
Despus de la C 1978, el TS dictamin que son nicamente los actos del Consejo de Minis-
tros, y no de otras AAPP o autoridades inferiores, y que materialmente los actos polticos se
refieran a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asun-
tos advos, incluso en materias delicadas como sanciones (orden pblico) o militar (ascen-
sos, cursos, traslados, ...) que son plenamente recurribles. Tambin se excluye del concepto
a los reglamentos aprobados por el G. Varias sentencias del TS han delimitado actos o parte
de actos polticos o de gobierno que s pueden ser atacables en va C-A: los que contienen
elementos reglados fijados por el OJ o cuando el acto est sometido a rgimen de reglamen-
tacin adva.
La Ley de la JC-A de 1998 ha intentado eliminar el mismo concepto de acto poltico, deli-
mitando genricamente el mbito de actuacin del ejecutivo regido slo por el D constitu-
cional, y exento de la JC-A. Pero no elimina, sino que presupone, que sobre determinados
actos del G o de los G de las CCAA, por muy polticos que sean y muy amplia su discrecio-
nalidad, el control jurisdiccional ser siempre posible sobre los derechos fundamentales,
los elementos reglados del acto y la determinacin de las indemnizaciones procedentes.
En definitiva la actual LJCA sobreentiende que sigue existiendo el acto poltico puro, que
no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a
responsabilidad patrimonial del Estado. Pero al mismo tiempo reconoce la existencia del
acto cuasi-poltico que, conforme a la legislacin, est limitado por cualesquiera de estas
circunstancias, si enjuiciables.
3. Actos administrativos y potestad

discrecional. Actos reglados y actos
discrecionales.
Los AA discrecionales, son aquellos dictados precisamente en ejercicio de potestades dis-
crecionales y con trascendencia a efectos de su exclusin total o parcial del control judicial.
La legislacin confirma la existencia de este poder discrecional cuando dispone que la Ad-
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mn podr llevar a cabo dicha actividad, pudiendo optar por diversas soluciones en funcin
de criterios de oportunidad. La potestad es reglada cuando la norma utiliza el trmino de-
ber o configurando esa vinculacin mediante el reconocimiento de un derecho del admi-
nistrado.
De acuerdo con el TS la potestad discrecional es la capacidad de opcin, sin posibilidad

de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente vlidas por ser
permitidas por la ley. Tambin como la concesin de posibilidades de actuacin, cuyo
desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Admn. A veces el
TS ha aludido a la libertad de apreciacin del inters general en cada caso concreto, lo
que suele ser mayor en el caso de potestades reglamentarias organizativas y de planeamien-
to, que cuando se trata de la simple aplicacin de normas preestablecidas. El TS advierte
que la libertad de apreciacin no es absoluta; exige un proceso de razonamiento, y que dis-
crecionalidad no implica arbitrariedad.
Los actos plenamente discrecionales son propios de la normativa del siglo XIX, donde la
potestad discrecional inclua los actos polticos o de gobierno, la resoluciones denegatorias
de concesiones, ... Ya la LJCA de 1956 reconoca que la existencia de potestades, y por lo
tanto actos, que son parcialmente discrecionales y por lo tanto fiscalizables. Todos aquellos
elementos del acto que no sean discrecionales, por ser reglados, son fiscalizables.
La vigente LJCA de 1998 establece en su exposicin de motivos que los rganos jurisdic-
cionales no pueden redactar ex novo los preceptos que anulan, ni determinar el contenido
discrecional de los actos anulados, pero los rganos judiciales pueden extender su control a
los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Admn al D, mediante
el control de los elementos reglados y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionali-
dad.
A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados
Son conceptos jurdicos indeterminados para nuestro TS aquellos de definicin normati-

va necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a
la vista de unos hechos concretos, de forma que su empleo excluye la existencia de varias
soluciones igualmente legtimas, imponiendo como correcta una nica solucin en el caso
concreto, resultando, pues, incompatible con la tcnica de la discrecionalidad.
En la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados puede distinguirse entre un crculo

de certeza positiva, los supuestos que claramente encajan en el precepto; un halo de incerti-
dumbre, los supuestos de encaje dudoso; y un crculo de certeza negativa, los supuestos que
no encajan en el concepto. Es en la zona de incertidumbre donde surge un cierto margen de
apreciacin, que no de discrecionalidad, que la Admn ha resolver mediante las pruebas y
el juicio preciso para justificar su legalidad y el acierto de la decisin.
En resumen, a diferencia de la discrecionalidad, que es una libertad de eleccin entre alter-

nativas igualmente justas o indiferentes, con un decisin que no se funda en criterios lega-
les, la aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados es un caso de aplicacin de la
ley, subsumiendo en una categora legal unas circunstancias reales determinadas. Los Tri-
bunales de lo C-A pueden atacar la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados, pero
no la de los actos discrecionales.
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B) Tcnicas de control de la discrecionalidad
Separado el concepto de discrecionalidad, del de conceptos jurdicos indeterminados, queda

ver como se puede controlar judicialmente esta libertad de apreciacin de la Admn.
Nuestro TS advierte que los Tribunales no son los encargados de valorar las circunstancias
que motivan la aplicacin de la potestad discrecional, pero deben fiscalizar los elementos
reglados de la competencia, el procedimiento y el fin pblico del acto. Y la fiscalidad
debe referirse a los hechos determinantes y al respeto de los principios generales del
Derecho como el de proporcionalidad y buena fe. El principio de buena fe y el de con-
fianza legtima son de necesaria observancia por el art. 3.1 LRJ. La proporcionalidad la
aplica especialmente en materia sancionadora: la sancin debe ajustarse a la gravedad de las
infracciones cometidas.
En orden a su control de proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de ac-

tuacin discrecional, ste slo ser posible cuando los criterios se justifican adecuadamente
en las motivaciones de las decisiones administrativas discrecionales. Para ellos el art. 54
LRJ exige que los actos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales sean
motivados.
C) La polmica en torno al control judicial de la

discrecionalidad administrativa. La configuracin por el
legislador de poderes arbitrarios o exentos del control
judicial
Un sector doctrinal sostiene que la Jurisdiccin no puede sustituir la decisin adva, y que la
posicin que defiende el mximo control judicial est mal fundada en el principio de inter-
diccin de arbitrariedad de los poderes pblicos, que es demasiado abstracto y general, y
aplicable tambin al poder judicial. Este mismo sector critica la necesidad de la motivacin
como primer criterio para distinguir lo discrecional de lo arbitrario; la discrecional significa
libertad de eleccin para la Admn. Este sector opina que este control excesivo es contrario
a la divisin de poderes, convirtiendo al Juez advo en un administrador negativo. La potes-
tades discrecionales, sostienen, pueden dar lugar a diversas soluciones, igualmente vlidas y
conforme a Derecho.
En su contra, otro sector sostiene que la C 1978 no aporta una legitimacin al poder discre-
cional que no tuviera ya. La innovacin de la C es haber erigido al Juez en guardin del
Legislativo y del Ejecutivo, disminuyendo los poderes de estos. En definitiva, si la Admn
debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, as como a los fines que la justi-
fican, el Juez puede llegar a criticar y decidir sobre los actos discrecionales de la Admn
hasta donde le permita el D.
Opina Parada, por otra parte, que el pleno control judicial de las AAPP se est poniendo en
riesgo por otras vas pro-Admn: la huda de las AAPP al D privado, las leyes singulares,
la atribucin a la Admn mediante ley de poderes no slo discrecionales sino libres o arbi-
trarios (adjudicacin de contratos, libres designaciones), y otra serie de materias exenta de
control judicial.
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4. Actos que no causan estado, actos firmes o

consentidos y actos confirmatorios
A efectos de su exclusin del control judicial es interesante la distincin entre actos que no
causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
Actos que no causan estado
Son los que no expresan de manera definitiva la voluntad de la Admn, porque contra los
mismos se pueden interponer recursos administrativos, antes de acudir a la va judicial.
Por el contrario, causan estado los actos administrativos para los que se agotado la va ad-
ministrativa, y pueden ser impugnados judicialmente (LRJ 109):
a) Las resoluciones de los recursos de alzada

b) Las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no so-
metidas a instrucciones jerrquicas dictadas en sustitucin del recurso de alzada
en procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbi-
traje
c) Las resoluciones de los rganos advos que carezcan de superior jerrquico, salvo
que una ley establezca lo contrario
d) Las dems resoluciones de rganos advos, cuando una disposicin legal o regla-
mentaria lo establezca
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finali-
zadores del procedimiento.
El medio normal, no obstante, de conseguir la recurribilidad judicial de un acto que no cau-

sa estado es agotar la va adva, interponiendo el recurso de alzada, que es el apartado a)
anterior, y que agota de una sola vez esta va. En el tema de recursos se volver con ms
detalle sobre agotamientos de la va adva.
Actos consentidos o firmes
Son actos que, hayan o no causado estado, son manifestaciones indiscutibles de la voluntad
de un rgano advo porque su recurribilidad est vetada por el transcurso de los plazos esta-
blecidos para su impugnacin en va adva o jurisdiccional, sin que el interesado haya inter-
puesto el correspondiente recurso.
El art. 28 LJCA no admite el recurso C-A contra los actos que sean reproduccin de otros
anteriores que sean definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por
no haber sido recurridos en tiempo y forma. Las STS exigen que: el acto sea declaratorio de
derechos, que el interesado haya prestado su consentimiento (normalmente mediante su
aquietamiento procedimental o procesal, por no recurrir a tiempo o a travs de un medio de
impugnacin improcedente o inadecuado), o porque ha procedido a su cumplimiento volun-
tario evidenciando aquiescencia con su contenido.
El concepto de firmeza adva es equivalente al que se utiliza para las sentencias judiciales
que, por no haber sido impugnadas en tiempo y forma, devienen igualmente firmes y no son
ya susceptibles de recurso ordinario.
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Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la accin de nulidad, que se puede ejer-
citar en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho (art. 102 LRJ). En este
caso, a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, el
interesado puede reabrir el debate advo mediante una peticin de revisin de oficio, cuya
denegacin por la Admn autora del acto podr, en su caso, impugnar en va JC-A.
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos. (LRJ)

1. Las Administraciones Pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de in-
teresado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de
la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrati-
vos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artculo 62.1.
...
Actos reproductorios y confirmatorios
Tampoco son recurribles de acuerdo con el ya citado art. 28 LJCA. Son los que reiteran o
reproducen o confirman otros actos anteriores firmes y consentidos. Se pretende evitar re-
abrir un debate judicial sobre lo ya resuelto definitivamente por va adva o judicial. El acto
confirmatorio no debe recoger novedades respecto del anterior, siendo simplemente una
reproduccin o confirmacin. Debe rechazarse la excepcin cuando el rgano o los recu-
rrentes o los objetos sobre que versa o la disparidad de pretensiones o los fundamentos lega-
les aducidos o cambio del OJ aplicable o la situacin fctica en que se basa, son distintos.
De otra parte el Tribunal Supremo, interpretando estrictamente del carcter de estos actos,
admite el recurso contra:
a) Reglamentos, as como los actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos

como pago de nminas a funcionarios.
b) Actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a cir-
cunstancias nuevas
c) Actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del
tiempo
d) Actos que reiteran o confirman otros que no han sido notificados o lo fueron de
forma defectuosa.
5. Actos favorables y actos de gravamen

Son los que amplan o restringen la esfera jurdica de los particulares, con regmenes jurdi-
cos distintos. Un mismo acto, asimismo, puede ser favorable para un conjunto de beneficia-
rios y de gravamen para otros, son los actos de doble efecto, que siempre se producen cuan-
do la Admn realiza alguna actividad arbitral.
A) Actos favorables
Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los
particulares. Son fciles de dictar, difciles de anular o revocar. No necesitan motivacin
respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excep-
cionalmente pueden ser retroactivos. Pero no para su revocacin necesitan de procedimien-
tos formalizados (varios arts. de la Ley 30/92).
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Entre los actos favorables se incluyen: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobacio-

nes y dispensas.
1. Admisiones. Para incluir a un sujeto en una institucin u organizacin, o en una

categora de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del
disfrute de determinados servicios advos. Son ejemplos, la admisin de un profe-
sional en su correspondiente Colegio o admisin en un servicio pblico como una
Universidad pblica.
2. Concesiones. Resoluciones por las que una Admn transfiere a otros sujetos un
derecho o poder propio, o que limitan el derecho o poder propios de esta Admn
constituyendo un nuevo derecho o poder a favor de otros.
Concesiones traslativas son aquellas en las se concede un servicio pblico, donde
el concesionario se subroga exactamente en la misma posicin que tena la Ad-
mn cuando lo gestionaba directamente.
Concesiones constitutivas es cuando se concede el uso excepcional o privativo de
un dominio pblico (concesiones de labores mineras o de chiringuitos de playa),
donde la posicin de la Admn anterior es distinta.
3. Autorizaciones. La Admn confiere al administrado la facultad de ejercitar un
poder o derecho que preexiste en estado potencial. No se crea, por lo tanto el de-
recho, sino que la Admn debe constatar los lmites para su ejercicio, los requisi-
tos, o que no existen motivos para su denegacin.
Los ejemplos ms comunes son en la polica de seguridad (pe industrias peligro-
sas o contaminantes) o en materia urbanstica (licencia de otras), y en general co-
mo tcnica preventiva.
4. Aprobaciones. La Admn, en este caso, presta eficacia o exigibilidad a otros ac-
tos ya perfeccionados y vlidos. Es el campo de los controles advos y recae siem-
pre en un acto jurdico, pero no una actividad material como puede ser el caso de
las autorizaciones. El control de la aprobacin puede ser para verificar la conve-
niencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su conformidad con el
OJ.
Sobre si la aprobacin es un acto en s misma o el final de un acto ms complejo,
parece lo ltimo, del tenor del art. 21.2 LJC-A:
2. A efectos de lo dispuesto en el prrafo a del apartado anterior (sobre quin es la parte deman-
dada), cuando se trate de Organismos o Corporaciones pblicos sujetos a fiscalizacin de una
Administracin territorial, se entiende por Administracin demandada:
a. El Organismo o Corporacin autores del acto o disposicin fiscalizados, si el resul-
tado de la fiscalizacin es aprobatorio.
b. La que ejerza la fiscalizacin, si mediante ella no se aprueba ntegramente el acto o
disposicin.
5. Dispensas. La Admn, en este caso, exonera a un administrado u otra Admn del

cumplimiento de un deber ya existente. Slo puede tener lugar cuando est previs-
ta en la ley, ya que se opone al principio de igualdad. La regla de la inderogabili-
dad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispen-
sas son obstculos para las dispensas.
B) Actos de gravamen (o restrictivos)
Son los que limitan la libertad o derechos de los administrados o bien los que imponen san-
ciones. El OJ exige para su emisin determinadas garantas, siendo inexcusable el trmite
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de audiencia del interesado y la motivacin, y el efecto retroactivo est prohibido por la Ley
30/92 y por la misma CE 9.3.
Su revocacin no se tienen tantos trmites procedimentales como para los actos favorables,
pero si un lmite material de LRJ 105 y 106: que la revocacin no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al inters p-
blico o al OJ. Entre los actos restrictivos estn las rdenes, los actos traslativos de derechos
(eg la expropiacin forzosa), los actos extintitos y los actos sancionadores.
1. rdenes. La Admn impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo

de cuyo incumplimiento puede derivarse una sancin pernal o adva, sin perjuicio
de su propia ejecucin por la Admn. Presupone una potestad de supremaca ge-
neral, propia de las AAPP territoriales, sobre todos los ciudadanos de su territorio
o determinadas clases de ellos (eg funcionarios).
2. Actos traslativos de derechos. Como la expropiacin forzosa, que transfieren la
propiedad o algunas de sus facultades a una Admn o un tercero.
3. Actos extintivos. La Admn extingue un derecho o relacin jurdica, actuando di-
rectamente sobre el acto origen del derecho o sobre los derechos propiamente di-
chos. Pueden incluirse la confiscacin de objetos ilcitos o prohibidos (drogas o
armas), que no incluirn derecho a indemnizacin; la caducidad o decadencia de
derechos que se origina como sancin de un comportamiento contrario a la finali-
dad por la que se otorg el derecho (eg en materia de concesiones sobre dominio
pblico).
La extincin de un derecho se produce en otros supuestos mediante la anulacin
del acto que lo creo; eliminando el acto con efecto retroactivo al momento en que
naci (ex tunc) o mediante la revocacin del acto creador pero sin efectos retroac-
tivos (ex nunc).
4. Actos sancionadores. La Admn, en este caso, impone una sancin como conse-
cuencia de una infraccin a lo dispuesto en una norma o en un acto advo.
6. Actos expresos y actos presuntos por

silencio administrativo
Esta clasificacin atiende a la forma de su exteriorizacin, cuando no se resuelven expresa-
mente se dice que los actos son presuntos o por silencio advo. Formalmente, el silencio de
la Admn ante una solicitud o recurso no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la
declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos.
En el Derecho privado, salvo normas especiales, se admite con carcter general que el si-
lencio de una parte frente a la demanda de otra, cuando aqulla tena obligacin de respon-
der, puede suponer el asentimiento de sta. Una STS de 1943 considera el silencio, a los
efectos de entender celebrado un contrato, precisa que el que calla pueda contradecir, y que
es natural y normal que manifieste su disentimiento.
En el Derecho administrativo, para asegurar el derecho a la garanta judicial, el acceso al

proceso o la efectividad de otros derechos sustantivos que pudieran verse bloqueados por la
inactividad de la Admn, se atribuye al silencio de la Admn un significado, unas veces
negativo o desestimatorio, y otras veces positivo o estimatorio; son los actos presuntos ne-
gativos o positivos, respectivamente.
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A) Evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La

regla general del silencio como acto presunto negativo y
sus excepciones
El significado primitivo era negativo o desestimatorio, de una peticin o recurso, que permi-
ta, pasado el plazo correspondiente, suponer una negativa formal, para acudir a las vas
subsiguientes de recurso advo o judicial.
La primera regulacin del silencio, en los Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo
de 1924 y 1925, lo configuraban como negativo.
La Ley de Procedimiento Advo de 1958, una vez pasados 3 meses de una peticin, permita
la denuncia de mora, y tras otros 3 meses de silencio se poda entender desestimada la peti-
cin, para acudir a recurso advo o C-A, segn los casos, o esperar la resolucin expresa de
la peticin. Si en vez de peticin era recurso se poda entender la desestimacin al cabo de 3
meses para el recurso de alzada y 1 mes para el de reposicin. Como excepcin, esta LPA
1958 admita el silencio positivo en las relaciones interorgnicas o interadministrativas;
pero para los particulares slo era positivo en el caso de disposicin expresa.
El riesgo del silencio positivo llev a limitar sus efectos, por lo que las STS permitan, con
pocos requisitos anular los derechos obtenidos mediante actos presuntos positivos.
La inseguridad jurdica de autorizaciones y otros derechos obtenidos mediante silencio posi-

tivo intento paliarla, sin xito, la Ley 30/92, mediante el certificado del acto presunto. Tn-
gase en cuenta el poder que se otorga con el silencio a los rganos instructores, respecto de
los rganos resolutorios, mediante su propia desidia.
B) La regulacin de los actos presuntos en la Ley 30/1992
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pbli-

cas y del Procedimiento Administrativo Comn contena en su primera versin una nueva
regulacin del silencio, muy beneficiosa para los administrados, pretendiendo acabar con
la inactividad formal de las AAPP con remedios procedimentales y de represalia sobre los
funcionarios, no sobre la clase poltica que es la que en definitiva, tiene ordinariamente la
competencia para resolver.
As, esta primera versin, tras los 3 meses sin resolver (lo que poda dar lugar a responsabi-
lidad del disciplinaria de los funcionarios y su remocin del puesto de trabajo), y su excep-
cional prrroga de otros 3 meses, tena carcter positivos en unas materias y negativo en
otras materias, segn hubiera determinado previamente cada AAPP o, en su defecto, las
materias que la propia ley dictaba. Pero, para acreditar el silencio era necesario volver al
rgano sosegado y obtener de l un certificado de que este silencio se haba producido,
conminando de nuevo al funcionario a su expedicin bajo amenaza de infraccin disciplina-
ria grave. Una vez que se dispona del susodicho certificado se poda acceder a los recursos
advos y judiciales o ejercitar el derecho si era un acto presunto positivo.
Pero este efecto beneficioso no estaba garantizado; el acto presunto positivo de la Admn
poda ser desconocido por la Admn, aunque hubiera certificado, porque no se daban en l
las condiciones esenciales para la correspondiente adquisicin de derechos o facultades que
en l se reconocen.
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La presin sobre los funcionarios era tal que el mismo tena que certificar actos presuntos
en procedimientos en los que hubiera preferido resolver no precipitadamente o no tuviera el
expediente incompleto. Reconoca, por lo tanto, su propia culpa, lo que poda ir en contra
del derecho a no confesarse culpable de CE 24. Y sobre los polticos, que tenan la obliga-
cin de resolver, qu?.
C) La regulacin del silencio administrativo y de los actos

presuntos por la Ley 4/1999, de modificacin de la Ley
30/1992
La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, introduce una nueva

regulacin del acto presunto, que parte de la obligacin de la Admn de resolver de forma
expresa (LRJ 42). El plazo mximo es el que fije la norma reguladora del procedimiento
concreto, que no podr ser superior a 6 meses, salvo que una ley o norma comunitaria esta-
blezcan uno mayor. En defecto de norma que fije este plazo, ser de 3 meses.
Transcurrido dicho plazo sin resolver la solicitud se puede entender estimada o desestimada
por silencio advo. La regla general es que en los procedimientos iniciados a instancia del
interesado el silencio es positivo. La excepcin es el silencio negativo, en los siguientes
casos:
1. Una norma con rango de ley o norma comunitario establecen lo contrario.

2. Los siguientes procedimientos:
a) De ejercicio del derecho de peticin de CE 29.
b) Cuando se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al do-
minio pblico o al servicio pblico.
c) De impugnacin de actos o disposiciones, salvo recurso de alzada que se
haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una
solicitud por el transcurso del plazo, que se entender estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dic-
tase resolucin expresa sobre el mismo.
El silencio se produce como consecuencia de no resolver y notificar en el plazo previsto,

por lo que la ley ha previsto que a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de
notificacin en plazo, es suficiente la notificacin que contenga cuando menos el texto nte-
gro del acto, as como el intento de notificacin debidamente acreditado.
El acto presunto positivo es radicalmente reconocido en nuestro Derecho, de tal suerte que
la estimacin por silencio advo tiene los efectos de acto advo finalizador del procedimiento,
y la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser con-
firmatoria del mismo. Por el contrario, la desestimacin por silencio advo produce los solos
efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso advo o C-A que resulte
procedente de forma que la resolucin expresa que adoptara la Admn no tiene vinculacin
alguna con el sentido del silencio; puede ser estimatoria o desestimatoria.
Los actos advos que se producen por silencio se pueden hacer valer ante la Admn o ante
cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Producen efectos desde el vencimien-
to del plazo mximo en el que deben dictarse y notificarse y su existencia se puede acreditar
por cualquier medio de prueba admitido en D, incluso el certificado acreditativo del si-
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lencio que puede solicitarse ante el rgano competente para resolver. Solicitado el certifica-
do, ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das.
En los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitadores de derechos o sancio-

nadores, con un escenario distinto, no se produce acto presunto positivo, sino caducidad.
El vencimiento del plazo mximo para resolver y notificar, no exime a la Admn del cum-
plimiento legal de resolver; pero si se trata de procedimientos en los que pudiera derivarse
el reconocimiento o constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas,
los interesados que hubieran comparecido pueden entender desestimadas su pretensiones
por silencio advo; y, en fin, en los procedimientos en que la Admn ejercite potestades san-
cionadoras, o en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o
de gravamen, se producir la caducidad.

En la doctrina espaola, que sigue a la italiana, se clasifican los elementos en subjetivos,
objetivos y formales, por una parte, y en esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, conte-
nido y forma) y accidentales (trmino, condicin y modo).
Al estar muy relacionados los actos unilaterales con los actos judiciales, ms que con los
actos privados, adquieren relevancia elementos como la causa y el fin, que tienen muy poca
o ninguna relevancia en el caso de los actos privados.
El acto administrativo, al contrario que el acto privado, se encuentra ceido al principio de

tipicidad que impide desvirtualizar los efectos de los actos a travs de los elementos acci-
dentales (condicin, modo y trmino).
Los elementos formales, al contrario que en los actos privados, tienen gran importancia en
el caso de los actos advos: el procedimiento, la exigencia de escritura y de notificacin.
8. El titular del rgano y la competencia

El titular del rgano, autoridad o funcionario, es el sujeto del que emana la declaracin de
voluntad en que consiste el acto administrativo. El sujeto del que emana es la Admn pbli-
ca, el titular es a travs de quien acta sta. El elemento subjetivo del acto advo comienza
por el estudio de los requisitos y condiciones que deben concurrir en dicho titular.
Nombramiento del titular
El nombramiento de dicho titular debe ser vlido, debe haber regularidad de la investidu-
ra. Sera invlido, e.g., si el titular se hubiera adelantado, haya sido cesado o est ocupado
fraudulentamente por un impostor (una persona ajena a la Admn que en circunstancias
excepcionales se ha hecho cargo del cargo, actuando en nombre de sta). Los casos que la
doctrina califica como supuestos de funcionarios de hecho plantean la cuestin de si los
actos realizados por los mismos son vlidos o, por el contrario, en aras de la seguridad jur-
dica y de los derechos de los terceros de buena fe, debe reconocerse valor a dichos actos
siempre que se adecuen al D en todos los dems elementos (s/ la teora del rgano).
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Abstencin y recusacin: la imparcialidad
El titular debe ser, adems, imparcial, ajeno a las causas de abstencin y de recusacin,
que son las del art. 28 LRJ.
CAPITULO III Abstencin y recusacin

Artculo 28. Abstencin.
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de

las circunstancias sealadas en el nmero siguiente de este artculo se abstendrn de intervenir
en el procedimiento y lo comunicarn a su superior inmediato, quien resolver lo procedente.
2. Son motivos de abstencin los siguientes:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir
la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pen-
diente con algn interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas
y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedi-
miento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramien-
to, la representacin o el mandato.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto,
o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cual-
quier circunstancia o lugar.
3. La actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas en los que

concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que
hayan intervenido.
4. Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se d alguna de las circuns-
tancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente.
5. La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad.
Artculo 29. Recusacin.
1. En los casos previstos en el artculo anterior podr promoverse recusacin por los interesados
en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento.
2. La recusacin se plantear por escrito en el que se expresar la causa o causas en que se fun-
da.
3. En el da siguiente el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en l la causa

alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de tres das, pre-
vios los informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de la posibi-
lidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el
procedimiento.
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La autoridad o funcionario debe abstenerse, incurriendo en responsabilidad en caso contra-

rio. Los interesados, por otra parte, y por las mismas razones, pueden pedir la recusacin
mediante escrito ante el inmediato superior; el recusado manifestar ante ste si se dan en l
las causas. El superior podr acordar la sustitucin inmediatamente si el titular dice que se
dan en l las causas, en otro caso su superior deber resolver en 3 das, previos los informes
y comprobaciones que considere oportunas. No cabe recurso contra las resoluciones que se
adoptan en esta materia, sin perjuicio de alegar la recusacin al interponer el recurso proce-
dente contra el acto que finalice el procedimiento.
Tambin aqu, como en los caso de concurrencia de vicios de voluntad o de incapacidad

mental, la actuacin del funcionario no implicar necesariamente la invalidez de los actos
en que haya intervenido, slo lo sera en aquellos casos en que su actuacin haya sido de-
terminante en la resolucin adoptada.
Capacidad de obrar y ausencia de vicios en el consentimiento del

titular
Es el tercer elemento a considerar en cuanto al titular del rgano, y que tiene muy distinta
valoracin en el D privado. En efecto, la incapacidad del titular, por enajenacin mental, o
la concurrencia de determinados vicios de voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco
afectan a la validez del acto si ste, desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo
con el OJ.
La competencia del titular
Es el elemento fundamental, ms relevante que los vicios anteriores. La competencia de-

pende de la materia, la jerarqua y el territorio. El titular es competente para aquellas
materias que tiene asignadas (e.g., industria, educacin,...), repartidas dentro de una deter-
minada jerarqua de rganos (los asuntos ms importantes los rganos superiores) y dentro
de un territorio (la provincia, el municipio, ...).
Las competencias son ordinariamente establecidas por las normas de manera impersonal,
todos los Delegados provinciales de tal o cual Consejera, y puede ser modificada sin que
sus titulares o los particulares puedan esgrimir un derecho a su mantenimiento. Adems no
se puede negociar o renunciar a su ejercicio:
Artculo 12. Competencia.

1. La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos
que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se efec-
ten en los trminos previstos en sta u otras leyes. La encomienda de gestin, la delegacin de
firma y la suplencia no suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los
elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn.
2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos po-

drn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aqullos en los trminos y
con los requisitos que prevean las propias normas de atribucin de competencias.
3. Si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el rgano que
debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a
los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir varios de
stos, al superior jerrquico comn.
La falta de competencia y el consiguiente vicio de incompetencia es susceptible de originar

dos tipos de invalidez en nuestro D. La incompetencia manifiesta, por razn de materia o
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de territorio, da lugar a la nulidad de pleno derecho del acto (LRJ 62.1.b)). La incompe-
tencia no manifiesta o relativa es la que se da por razn de jerarqua, y es convalidable.
Artculo 67. Convalidacin.

1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolez-
can.
2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente pa-
ra la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr

realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto vicia-
do.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto median-
te el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

La doctrina distingue entre causa jurdica o inmediata de los actos advos, y la causa na-
tural o remota.
La causa jurdica o inmediata es la misma para un determinado tipo de actos. En el caso de

una concesin consiste en crear un nuevo derecho para el concesionario. En la causa natu-
ral o remota el motivo puede ser muy diverso. En el caso de la concesin puede ser crear un
nuevo servicio pblico, mejorar otro ya existente, aprovechar los bienes de dominio pbli-
co. El acto concreto ser vlido cuando se realiza no slo de conformidad a un fin tpico,
sino adems de conformidad con un fin particular lcito, porque el OJ as lo acepta.
El art. 53.2 LRJ se refiere por un lado a la causa jurdica (se ajustar al OJ) y a la causa na-
tural (determinado y adecuado a aqullos), prohibiendo los motivos de inters privado como
finalidad de los actos advos.
Artculo 53. Produccin y contenido (de los actos administrativos).

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia
del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento estableci-
do.
2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser deter-
minado y adecuado a los fines de aqullos.
Otra doctrina (francesa) equipara los trminos presupuestos de hecho y causa o mo-
tivo legal. Lo que en definitiva se trata es que toda decisin adva encuentre su justificacin
o censura en una cierta situacin de hecho existente, porque la norma requiere para el ejer-
cicio de las competencias que tal hecho exista en el momento en el que se dicte el acto. El
control del Juez atender a la verificacin de los hechos que integran la causa. E.g., se pue-
den sacrificar animales en caso de epidemia, s, pero cuando se de dicha situacin fctica.
De acuerdo con la jurisprudencia francesa la Admn tiene la obligacin de explicitar ante el

Juez, en caso de impugnacin de un acto, los motivos de su decisin incluso en los casos en
que formalmente no existe obligacin legal de motivar.
Nuestra LRJ recoge la solucin de convalidacin de un acto viciado por motivacin errnea
o indebidamente invocado por las AAPP, cuando concurre otro verdadero que sirva para
justificar su decisin:
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Artculo 65. Conversin de actos viciados.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro dis-
tinto producirn los efectos de ste.

As como la justificacin objetiva de la decisin, constituida por la causa jurdica, presu-
puestos de hecho o motivo legal, el fin que se propone el autor del acto, el deseo que le lle-
va a ejercitar la competencia son los mviles.
Los mviles de los actos de las AAPP debe adecuarse a los fines pblicos por los que la
competencia ha sido atribuida. El ejercicio de una competencia con una finalidad distinta de
la que la justifica constituye el vicio conocido como desviacin de poder. Se recoge en:
Artculo 63. Anulabilidad. LRJ

1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordena-
miento jurdico, incluso la desviacin de poder.
Artculo 70. LJCA.

1. La sentencia desestimar el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actua-
cin impugnados.
2. La sentencia estimar el recurso C-A cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurrieran
en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.
Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distin-
tos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso del derecho que el art. 7.2 C.C.
define como todo acto u omisin que por la intencin de su autor, por su objeto, o por las
circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los lmites del ejercicio de un
derecho, con dao para tercero. En ambos casos se usa de un poder jurdico con una finali-
dad antisocial y malintencionada, en sentido distinto del querido por el legislador.
Los efectos derivados de la apreciacin de abuso del derecho o de la desviacin de poder

son anlogos. El abuso del derecho dar lugar a la correspondiente indemnizacin y a la
adopcin de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abu-
so, lo que puede conseguirse con la estimacin de un recurso fundado en la desviacin de
poder.
Para determinar si existe el vicio de la desviacin de poder se debe determinar la finalidad o

intencin del legislador al asignar una potestad o competencia, para averiguar despus la
finalidad realmente perseguida por el autor del acto y comparar ambas. La autoridad que
incurre en desviacin de poder podr haber disimulado sus verdaderas intenciones.
Entre los supuestos clsicos de desviacin de poder estn:
Actos dirigidos a evitar la ejecucin de la cosa juzgada.

Los que comportan un fraude de ley
Los dictados a favor un tercero o un grupo
Los que se dictan con motivos electorales
Los que utilizan las multas con fines recaudatorios
Los que se dictan al margen del procedimiento establecido para eludir determinadas
garantas a favor de particulares.
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Citar, por ltimo, la propia C, que obliga a las AAPP a someterse a los fines que la justifi-
can:
Artculo 106 CE
1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin adminis-
trativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.
11. El contenido y los elementos accidentales

de los actos administrativos
El contenido de los actos administrativos es definido por Zanobini como aquello que con el
acto la autoridad adva entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar. Este
autor distingue entre contenido natural , el implcito, y el accidental o eventual. Otros auto-
res distinguen nicamente entre contenido natural y contenido accidental.
Contenido natural es el que sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusin
con otros. En el caso de una autorizacin es permitir a una persona ejercitar su derecho, y en
el de una expropiacin el traspaso coactivo de una propiedad. Tambin se le llama el conte-
nido esencial, porque si falta el acto se desvirta.
Contenido implcito es aquel que, aunque no est expresamente recogido por el acto singu-
lar, se entiende comprendido en l, por estarlo en la regulacin legal, por ejemplo, la in-
demnizacin o justiprecio en las medidas expropiatorias o el derecho a sueldo en el nom-
bramiento de un funcionario.
Contenidos accidentales o eventuales de los actos son el trmino, la condicin y el modo:
a) El trmino es el momento a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del
acto. El trmino inicial es aquel en el que el acto adquiere eficacia y puede ser
posterior, el mismo, o anterior al momento en que se dicta el acto. (Puede haber
un ascenso en el momento en el que se dicta un acto, o con efectos retroactivos,
desde que se produjo una vacante, o con efectos sucesivos, desde cuando quede
vacante una plaza ahora ocupada). El trmino final significa cuando dejan de tener
efectos los actos.
b) La condicin es la clusula que subordina el comienzo o cesacin de efectos de
un acto al cumplimiento de un suceso fortuito (suceso por lo comn daoso, que acon-
tece por azar, sin poder imputar a nadie su origen) o incierto. En el caso de suceso for-
tuito la condicin ser suspensiva y en el segundo caso la condicin ser resoluto-
ria. Estas condiciones se distinguen de aquellas condiciones que establece la ley, y
a las cuales igualmente se subordina el comienzo o fin de la eficacia de los actos.
c) El modo es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dic-
tado el acto, exigindole un determinado comportamiento del que depende la po-
sibilidad de disfrutar de los beneficios del acto. No se confunda el modo o con los
deberes que la ley impone directamente como contenido implcito de aqul.
Las clusulas accesorias slo se dan realmente cuando la Admn hace uso de sus facultades
discrecionales y no hay norma contraria que se oponga a su inclusin en el acto. De otra
manera seran ilegales. Pero tanto en este caso como cuando por otras circunstancias concu-
rren vicios invalidante en la clusula accesoria, su nulidad no se contagia a todo el acto,
salvo que la inclusin de la clusula haya sido la razn determinante de su emisin. La nuli-
21
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dad de la condicin conlleva de ordinario la invalidez de todo el acto, pero la nulidad de

modo slo comporta la invalidez de dicha clusula.
12. Los elementos formales

Los elementos formales de un acto advo son el procedimiento, la forma de la declaracin y
la motivacin, cuando es legalmente exigible.
A) Procedimiento administrativo (vase adems un tema

posterior)
El procedimiento advo, que se desarrolla en un tema posterior, es el conjunto de activida-

des preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya finalidad es asegurar el
acierto y la eficacia de la Admn, adems de garantizar los derechos y libertades de los par-
ticulares. Es un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al proceso judicial y al
procedimiento legislativo, pero con menores exigencias formales.
La esencialidad del procedimiento est impuesta por la LRJ y por la propia C:
Artculo 105 CE
La ley regular:
...
c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizan-
do, cuando proceda, la audiencia del interesado.
Artculo 53. Produccin y contenido. LRJ

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia
del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento estableci-
do.
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho. LRJ

1. Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o
de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rga-
nos colegiados.
B) Forma de la declaracin
La regla general es la exigencia de forma escrita, lo que contrasta con el principio general
de libertad de actos y contratos privados. Esta exigencia, similar a la de los actos judiciales,
se justifica porque los actos advos son actos recepticios (que necesitan ser recibidas por la otra
parte o comunicadas a la misma, vaya, que tienen que ser notificados para su eficacia), deben docu-
mentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes, y dotados
de fuerza ejecutoria, lo que exige constancia y prueba indubitada. Y tambin porque al inte-
grarse en los actos advos un conjunto de voluntades a lo largo del procedimiento hay que
dejar constancia fidedigna de esa participacin.
La regla es que los actos advos se producirn o consignarn por escrito cuando su naturale-
za o circunstancias no exijan otra forma ms adecuada de expresin o constancia. Adems,
cuando los rganos ejercen su competencia de forma verbal y no se trate de resoluciones, la
constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el rgano infe-
rior que lo reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de que
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proceda. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar con su

firma una relacin de las que haya dictado en forma verbal, con indicacin de su contenido.
Cuando deba dictarse una serie de actos de la misma naturaleza, como nombramientos, con-
cesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano, que espe-
cificar personas u otras circunstancias individualizando sus efectos para cada interesado
Artculo 55. Forma.

1. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita
otra forma ms adecuada de expresin y constancia.
2. En los casos en que los rganos administrativo ejerzan su competencia de forma verbal, la
constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano
inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la au-
toridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber auto-
rizar una relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido.
3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el r-
gano competente, que especificar las personas u otras circunstancias que individualicen los efec-
tos del acto para cada interesado.
El contenido de la declaracin en que los actos consisten puede ser muy diversa en unos
casos y en otros (una sancin o un nombramiento, e.g.), deber recoger siempre algunos
datos que permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, man-
dato o resolucin y la fecha, as como la motivacin cuando es preceptiva. Debern expre-
sarse adems otros extremos cuando estn exigidos por disposiciones concretas, como citar
los dictmenes preceptivos del Consejo de Estado. La denominacin de los actos, adems,
depende de la autoridad que los dicta: reales decretos del Consejo de Ministro, rdenes de
los Ministros, resoluciones o acuerdos en los dems casos (tambin pueden ser instruccio-
nes).
Fundamentalmente los actos deben contener la decisin, que deber ser motivada en los
casos que proceda y expresar adems los recursos que contra la misma procedan, el rgano
ante el que haya que presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de los que los
interesados puedan considerar oportunos.
Artculo 89. Contenido. LRJ

3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el art.
54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o ju-
dicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los in-
teresados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
C) Motivacin
La motivacin no es propia de los regmenes absolutos del antiguo rgimen, sino un requisi-
to relativamente moderno. Se introduce en Espaa en la Ley de Bases del Procedimiento
Administrativo de 1890. El Consejo de Europa en sesin de 1977 recomend que la legisla-
cin de los pases europeos incluyera la motivacin cuando los actos sean susceptibles de
afectar a los derechos, libertades o intereses de los administrados.
Nuestra Ley de Procedimiento Advo de 1958 limit su exigencia a los actos que limitaren
derechos subjetivos, los que resolvan recursos, los que se apartaran de actuaciones prece-
dentes o del dictamen de los rganos consultivos, los que debieran serlo por ley, y finalmen-
te, los que de suspensin de actos.
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La vigente Ley 30/92 los contempla en su art. 54:
Artculo 54. Motivacin.
1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos advos, recur-
sos advos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adop-
cin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en
virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convo-
catorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la
resolucin que se adopte.
La referencia sucinta de hechos y fundamentos de derecho no puede ser tan breve que per-
mita ser cumplida con cualquier formulismo. La motivacin debe ser suficiente para dar
razn plena al proceso lgico y jurdico del acto.
Ntese, asimismo lo que se indica para los actos que finalizan procedimientos selectivos y
de concurrencia competitiva.
Las STS
exigen tanto ms la motivacin en los actos que extinguen derechos que en los que
los crean,
exigen que no sea una mera invocacin de un precepto legal sino que aluda a los
hechos concretos
no exige tanto en la fundamentacin de Derecho, si la medida adoptada es eviden-
te
y permite la incorporacin o cita de informes o dictmenes previos.
13. Notificacin y publicacin del acto

administrativo
Notificacin y publicacin: definiciones
Son los medios mediante los cuales se comunican los actos advos a los interesados. La noti-
ficacin, ms solemne, es una comunicacin singular a una persona o personas determina-
das, que incluye la atestiguacin de la entrega por ciertos funcionarios. La publicacin se
dirige a un colectivo de personas o singulares, pero en paradero desconocido.
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Obligacin de la notificacin: eficacia y ejecutividad
En nuestro D advo no es un acto ms, sino la condicin para su eficacia y para proceder a
su ejecucin. Se comunican, adems, no slo los actos finalizadores del procedimiento, sino
los simples actos de trmite, aunque los efectos no sean los mismos, ni la regulacin tampo-
co:
Artculo 57. Efectos.

2. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su
notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Artculo 93. Ttulo (para la ejecucin).

2. El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notifi-
car al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.
Las formalidades y contenidos de la notificacin se contemplaron por primera vez en la

LPA de 1889, y despus en la LPA de 1958. La vigente LRJ impone el deber de notificar a
los interesados las resoluciones y actos advos que afecten a sus derechos e intereses, regu-
lando despus hasta 4 modalidades de notificacin: notificacin personal, por edictos, y la
publicacin.
Plazo de la notificacin
El plazo para su inicio es de 10 das desde que se dicta el acto. Pero la superacin del plazo
no determina la nulidad, porque es una irregularidad no invalidante (STS). La fecha de la
notificacin es, en todo caso, la de recepcin de la misma por el interesado (STS).
Contenido de la notificacin
El contenido de la notificacin deber comprender:
El texto ntegro de la resolucin, con indicacin si es no definitivo en la va adva

Expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse
y su plazo de interposicin, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar
cualquier otro que estimen procedente.
No obstante, a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de notificar, ser sufi-
ciente la notificacin que contenga al menos el texto ntegro de la resolucin, as como el
intento de notificacin debidamente acreditado.
Convalidacin de la notificacin
El acto carecer de eficacia si faltan algunos de estos extremos, pero son convalidables, es
decir, surtirn efecto desde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan
el conocimiento del contenido de la resolucin o acto objeto de notificacin, o interponga
el recurso procedente. De no producirse la subsanacin, ni darse el interesado por notifica-
do, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefini-
damente la posibilidad de recurrir contra el mismo.
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Lugar de la notificacin
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado en el lugar que ste haya designa-
do en la solicitud. Si no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier
medio.
Cuando se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse ste presente, podr

hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga cons-
tar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin se har constar la circuns-
tancia en el expediente junto con el da y hora en que se intent, intento que se repetir por
una sola vez ms en una hora distinta dentro de los tres das siguientes.
Medios de notificacin
Se realizar, segn la vigente LRJ, por cualquier medio que permita tener constancia de su
recepcin por el interesado o su representante, as como la fecha, identidad y contenido del
acto notificado.
Esta regulacin permite una notificacin personal (con encuentro ente el agente o funciona-
rio notificador y el destinatario del acto), una notificacin por correo postal que ha sido la
que ha terminado por imponerse con la tcnica de los certificados. Los funcionarios de co-
rreos son ahora los agentes notificadores por excelencia.
Medios telemticos
A partir de a Ley 24/1, de medidas fiscales, advas y del orden social, se permite la notifica-
cin empleando medios telemticos. Se requiere que el interesado haya sealado dicho me-
dio como preferente o consentido expresamente su utilizacin, identificando la direccin
electrnica, que deber cumplir los requisitos reglamentariamente establecidos.
La notificacin se entender practicada, a todos los efectos legales, en el momento en el que

se acceda al contenido en la direccin electrnica. Cuando, existiendo constancia de la re-
cepcin de la notificacin en la direccin electrnica, transcurrieran 10 das naturales sin
que se acceda a su contenido se entender que ha sido rechazada, salvo que de oficio o a
instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso.
Rechazo de la notificacin
El sujeto pasivo de la notificacin es el interesado o su representante. Si stos rechazaren la

notificacin, especificndose las circunstancias del intento de notificacin, se tendr por
efectuado el trmite siguindose el procedimiento.
En todo caso, lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepcin de la notifica-

cin por el interesado; no son vlidas las notificaciones cuando no consta firma alguna que
identifique al receptor y el concepto que ste se hace cargo de la notificacin (STS 1982), o
la realizada por correo certificado con entrega al portero de la finca, sin constancia de que
ste la entregase en la fecha que en el recibo consta (STS 81), o cuando el sobre certificado
que contiene el traslado de la resolucin se devuelva por estar ausente el destinatario.
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Sin embargo la Jurisprudencia sanciona la resistencia de ste al recibir las notificaciones,

dando en algn caso por vlida la realizada con diligencia acreditativa de su prctica y de-
psito en el buzn de correspondencia del interesado.
Notificacin por anuncios
En el caso de dificultades para las notificaciones personales, la Ley ha arbitrado un sistema

subsidiario, la notificacin por anuncios, permitido cuando los interesados en un procedi-
miento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio, o bien, iniciada
la notificacin no se hubiere podido practicar.
En este caso la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del
Ayuntamiento de su ltimo domicilio y en el BOE, de la CA o de la Provincia, segn cul
sea la Admn de que proceda el acto a notificar y el mbito territorial del rgano que lo
dict.
Asimismo, en el caso de que el ltimo domicilio conocido del interesado radicara en un pas
extranjero, la notificacin se har mediante su publicacin en el tabln de anuncios del
Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
Publicacin
Es una forma subsidiaria de la notificacin, insertando la resolucin, con los mismos ele-
mentos que la notificacin personal en el Peridico Oficial correspondiente al mbito terri-
torial de la Admn. La LRJ actual admite la publicacin:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas

o cuando la Admn estime que la notificacin a un solo interesado es insuficiente
para garantizar la notificacin a todos (en este caso adicional a la notificacin
efectuada).
b) Para comunicar actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo, en cuyo caso la convocatoria deber indicar el ta-
bln de anuncios, o medios de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas
publicaciones, careciendo de validez las que se realicen en lugares distintos.
Tanto la notificacin por anuncios como la publicacin pueden contener el texto ntegro del
acto o una somera indicacin del contenido para que despus el interesado comparezca en el
plazo que se seale para enterarse de su contenido ntegro y dejar constancia de tal conoci-
miento. Esta frmula de comunicacin deber utilizarse cuando se apreciase que la notifica-
cin por medio de anuncios o la publicacin de una acto lesiona derechos o intereses legti-
mos.
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Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y

ejecutoriedad
1. La presuncin de validez
El acto advo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos esen-
ciales, lo que lleva consigo que se le atribuya presuncin de validez. La Admn autora del
acto no necesita de ningn tipo de proceso declarativo si alguien, en cualesquiera instancias,
pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumindose vlidos mientras su nulidad no
haya sido declarada adva o judicialmente.
Segn el art. 57.1 LRJ los actos de la Admn sern vlidos y producirn efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El TS ha acuado los tr-
minos presuncin de validez, presuncin de legitimidad, y presuncin de legalidad, que-
riendo significar que la Admn se ajusta por principio a D, y reserva el trmino ejecutivi-
dad (para algunos sinnimo de presuncin de validez) para identificarlo con el de ejecuto-
riedad (STS 85 y 81).
La presuncin de validez cubre los actos definitivos, pero no a todas las actuaciones del
procedimiento previo que se documentan en el expediente advo (STS). La presuncin de
validez, dice el TS, no desplaza la carga de la prueba, que corresponde a la Admn.
Sin embargo, las actas de inspeccin gozan de presuncin de certeza, siempre que el acto
refleje la conviccin personal del inspector, resultado de su inspeccin directa y personal in
situ de los hechos y se trata de verdaderos servicios de inspeccin, en otro caso tiene el va-
lor de denuncia (STS 84).
Dentro de los actos internos del expediente, no definitivos, la presuncin de validez se ex-
tiende a los acuerdos o propuestas de organismos tcnicos como los Tribunales de oposi-
ciones (STS 81 y 85). No as los informes tcnicos de rganos advos, mediatizados por los
contrarios informes privados.
Ntese que tambin los actos y negocios jurdico-privados tambin gozan de presuncin de
validez. No pueden homologarse judicialmente todos los testamentos o contratos entre par-
ticulares.
Luego no es la presuncin de validez lo que ms diferencia los actos privados de los actos
advos en el OJ espaol. Es la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecu-
toria: la potestad de la Admn de llevar a efecto el mandato que el acto incorpora, violen-
tando la posesin y la libertad del administrado, sin intervencin judicial alguna.
2. La eficacia de los actos administrativos.

Demora en la eficacia e irretroactividad
Por eficacia se entiende, en primer lugar, la produccin de los efectos propios de cada uno
de los actos advos, definiendo derechos y creando obligaciones de manera unilateral.
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La Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos. La validez supone la con-
currencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento
que se dictan o acuerdan (STS 79 y 83). La eficacia hace referencia a la produccin tempo-
ral de efectos que puede hallarse supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin pos-
terior del acto vlido (STS 80).
Con carcter general coinciden; los actos, como las normas, se dictan para el futuro y pro-
ducen efectos desde la fecha en que se dictan. Pero este principio sufre dos rdenes de ex-
cepciones, bien por la demora de la eficacia, bien por la irretroactividad.
La demora del acto, el retraso en la produccin de sus efectos propios, puede originarse
(LRJ 57.2):
porque as lo exija la naturaleza del acto (no es eficaz el nombramiento hasta la to-
ma de posesin del funcionario),
porque el contenido accidental incluya una condicin suspensiva o trmino inicial
que as lo establezca, o bien, por ultimo,
porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin su-
perior.
El acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin (vase ms
abajo).
La regla general de la irretroactividad evita la proyeccin de la eficacia del acto sobre el

tiempo pasado. Es un principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitativos de
derechos, lo que es congruente con el principio general de irretroactividad de los reglamen-
tos administrativos (CE 9.3).
La irretroactividad es tambin el principio general para los actos favorables o ampliativos.

Pero es posible la eficacia retroactiva cuando se dictan en sustitucin de actos anulados, y
cuando producen efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho exis-
tieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta eficacia retroactiva no
lesione derechos o intereses legtimos de otras personas (LRJ 57.3). Aunque en estos casos
la retroactividad tendr carcter excepcional, el TS parece imponer la eficacia retroactiva a
los actos dictados tanto en sustitucin de actos anulables como de actos nulos de pleno de-
recho, cuando razones de justicia material as lo exijan.
A favor de esta solucin estn los principios de buena fe, seguridad jurdica, legalidad y de
confianza legtima, para evitar que la infraccin del OJ por la Admn beneficiase a sta
demorando el nacimiento de situaciones jurdicas ms all del momento en que debieron
nacer.
El carcter de irretroactividad no es admisible para los actos resolutorios de recursos o

respecto de las sentencias judiciales, ya que se frustrara la propia funcionalidad de aque-
llos recursos y sentencias, cuya estimacin implica, precisamente la retroactividad de lo
acordado; la correccin hacia el pasado de los efectos del acto anulable y su sustitucin por
el que hubiera debido dictarse. El TS admite la retroactividad en tales casos y en los supues-
tos de correccin de errores materiales (STS 86), as como en las revisiones de los concur-
sos ya resueltos por haberse tenido en cuenta como demrito de un concursante una falta
disciplinaria que debi haber sido cancelada con anterioridad (STS 85 y 87).
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3. La ejecutoriedad de los actos

administrativos
Definicin y diferencia con los actos privados
Se han empleado como sinnimos ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisin ejecu-

toria, accin de oficio, autotutela ejecutiva. Es la cualidad del acto advo de producir todos
sus efectos contra la voluntad de los obligados, violentando su propia libertad y propiedad si
fuera necesario.
Esta es la verdadera diferencia con los actos privados, que necesitan del apoyo judicial para
conseguir medidas ejecutorias. La Admn puede tomarse la justicia por su mano, cobran-
do una multa, expropiando un terreno, , mientras que los particulares han de acudir al
juez para imponer sus derechos sobre terceros.
Regulacin en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
La LRJ regula esta potestad:
Artculo 95. Ejecucin forzosa.

Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proce-
der, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los su-
puestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley
exijan la intervencin de los Tribunales.
Justificacin dudosa, y casos donde es necesario acudir a dicha

potestad o no
Esta potestad es de difcil justificacin, al ser los jueces los encargados de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado, adems de proteger los derechos y posesiones, y nico rgano del Es-
tado con poder para desconocerlos o quebrarlos.
Dependiendo de la naturaleza de los actos, la potestad ejecutoria se manifiesta de distinta

manera: a veces la ejecucin forzosa no es necesaria, los destinatarios cumplen sin rechis-
tar; otras veces el acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin, se limita a
definir una situacin jurdica de la que no se derivan derechos o deberes inmediatos, e.g., la
inscripcin en el Padrn municipal.
Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto en contra de la propia Admn, es
decir cuando el acto reconoce derechos a los particulares y los correlativos deberes a la
Admn. Si esta no lo ejecuta voluntariamente, el administrado tendr que forzar su cumpli-
miento por la va judicial, provocando previamente los actos desestimatorios y presentar, en
su caso, los correspondientes recursos en va adva.
Tampoco es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad cuando las medidas de eje-

cucin de ste se subsumen en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria. P.e., cuando
la Admn ordena la expulsin de un particular de una dependencia de dominio pblico. En
estos casos la Admn emplea la potestad de dominio sobre sus bienes y organizaciones, de
la misma forma que lo ejercitara un particular en su casa o finca. Al no quebrantarse la
posesin o libertad del particular expulsado, tampoco se puede decir que se usa en estos
casos la potestad ejecutoria.
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lOMoARcPSD|1609621
El supuesto necesario para la ejecucin forzosa de los actos advos lo constituyen los casos
en que el acto advo impone deberes positivos o negativos al administrado que implique,
cuando ste se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aquel mediante la vio-
lencia sobre su libertad personal o la alteracin sus posesiones. La Admn, en estos casos,
se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendra que hacer un particular.
Regulacin en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, repeticin
El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos advos de nues-
tro D advo, sin que tal circunstancia se haya producido en otros OJ. La vigencia de este
privilegio es repetida, como las negaciones de Pedro, tres veces por nuestra LRJ:
Artculo 56. Ejecutividad.

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
Artculo 94. Ejecutoriedad.

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediata-
mente ejecutivos, salvo lo previsto en los artculos 111 (Suspensin de la ejecucin) y 138 (La re-
solucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se adoptarn, en
su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.),
y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o auto-
rizacin superior.
Artculo 95. Ejecucin forzosa.

Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proce-
der, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los su-
puestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley
exijan la intervencin de los Tribunales.
Regulacin en la legislacin local y tributaria
La LBRL 85 se ha sumado a favor de la ejecutoriedad de los actos advos, reconociendo a

las EELL, adems de la presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las potesta-
des de ejecucin forzosa y sancionadora.
La legislacin tributaria, desde el siglo pasado, define tambin la ejecutoriedad de sus actos,
atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de sentencias judiciales. El art. 167 de la Ley
General Tributaria establece que la providencia de apremio ser ttulo suficiente para ini-
ciar el procedimiento de apremio y tendr la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judi-
cial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados tributarios.
Condiciones para la legitimidad de la ejecutoriedad de los actos
Sin perjuicio de la ejecutoriedad de los actos advos a la que se refieren otras normas, la re-
gulacin general est en la LRJ, la cual exige para su legitimidad el cumplimiento de las
siguientes condiciones:
1. La existencia de un acto advo (art. 93): las AAPP no iniciarn ninguna actua-
cin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares
sin que previamente haya sido adoptada la decisin que le sirva de fundamento
jurdico.
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2. Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no est pendiente de

condicin, plazo, autorizacin o aprobacin de autoridad superior ni haya sido
suspendido adva o judicialmente su ejecutoriedad.
3. Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a
fin de que el obligado no sea sorprendido por aqulla y se le d la oportunidad de
cumplir voluntariamente con el mandato de la Admn (art. 95): las AAPP, a tra-
vs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibi-
miento, a la ejecucin forzosa de los actos advos A resaltar que el requerimien-
to supone el otorgamiento de un plazo razonable para que el requerido pueda
cumplir la prestacin a que est obligado; debiendo considerarse que falta ese pla-
zo y, por ende, el requerimiento, cuando se sealan plazos excesivamente perento-
rios para la actividad demandada (e.g., el plazo de 24 h para el pago de una suma
de dinero antes de procederse por la va de apremio).
4. Por ltimo, la ejecucin adva est condicionada, como dice el ltimo inciso del
art. 95, a que la Ley no haya configurado con relacin al acto que se pretende
ejecutar un rgimen de ejecucin judicial.
Medios de ejecucin
La LRJ proclama repetidas veces el principio de ejecutoriedad y varios medios de ejecu-

cin:
Apremio sobre el patrimonio

Ejecucin subsidiaria
Multa coercitiva
Compulsin sobre las personas
Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa.

1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el
principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecucin subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsin sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la liber-
tad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern
obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.
Pero dicha enumeracin del art. 96 LRJ es incompleta, ya que no recoge la ocupacin dire-
cta de bienes y reiterativa, ya que la multa coercitiva es una modalidad de compulsin.
Las formas de ejecucin son, sumariamente, las siguientes:
1. Ocupacin es la forma de ejecucin de actos que imponen a los particulares la en-

trega de un bien determinado que est en su posesin. Si el particular no lo entre-
ga la Admn toma posesin de l por medio de sus funcionarios.
Esta es la tcnica que la Admn emplea para la proteccin de sus bienes, para la
recuperacin de bienes de dominio pblico y patrimoniales, y en los casos de de-
sahucio advo.
2. Ejecucin de bienes o apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario
del ejecutado se usa para garantizar el cumplimiento de obligaciones de dar que se
concretan en una suma de dinero, por causa tributaria u otra. Si el obligado no pa-
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ga en los plazos de pago voluntario, la Admn procede a embargar los bienes del
deudor y a su posterior apropiacin (cuentas corrientes) o venta forzosa de los
bienes para hacerse pago con el precio.
3. La ejecucin subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al
ciudadano una actividad material y fungible, es decir, aquella que por no ser per-
sonalsimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado, p.e., la demo-
licin de un edificio.
La Admn realiza en este caso el acto, por s o a travs de personas que determi-
ne, a costa del obligado, al que se exigir el coste de los daos y perjuicios, inclu-
so con carcter cautelar (antes de la ejecucin definitiva, art. 98)
4. La ejecucin por coercin sobre el obligado por el acto es utilizada cuando se
trata de prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los me-
dios anteriores. Puede ser directa o indirecta. Directa es cuando se acta fsica-
mente sobre la persona del obligado, mientras que la indirecta simplemente le co-
acciona con la amenaza de la imposicin de una sancin adva o penal.
Nuestra LRJ alude slo a la coercin directa, distinguiendo la econmica, es decir
la que incide sobre el patrimonio a travs de las llamadas multas coercitivas.
4. La configuracin histrica del privilegio de

decisin ejecutoria en el Derecho espaol
En la evolucin histrica de la ejecutoriedad de los actos advos en el D espaol coexisten
una lnea liberal que la atribua al poder judicial, con el correspondiente proceso previo, y
otra autoritaria que la reconoce a la Admn, especialmente a la Hacienda, sin necesidad
de intermediacin judicial.
En la Ley de 1371, en Toro, dada por el Rey Enrique II se requera proceso, presencia de la
persona y juicio. Pero, vista la excepcin anterior, la Hacienda del Antiguo Rgimen tena
frmulas expeditivas de ejecucin de providencias gubernativas sin formalidades judiciales,
lo que llevaba hasta os actos sancionadores.
Un intento de cambio liberal llega con la Consitutucin de Cdiz, que repetirn ya todas
hasta nuestros das, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado de Jueces y Tribuna-
les. Es tambin consecuencia de la supresin de los fueros privilegiados de algunas Admi-
nistraciones que eran a la vez administrativas y judiciales. De ese modo la Admn tena que
recurrir a la Jurisdiccin civil para el caso de impago de tributos o resolver los contratos de
la Admn.
La orientacin judicialista, negadora de la potestad ejecutoria de la Admn, tiene adems

apoyo doctrinal de determinados administrativistas del siglo XIX que defienden la introduc-
cin en Espaa de la Jurisdiccin c-a.
Sin embargo, a lo largo del mismo siglo XIX se manifiesta, con ms fuerza, la lnea autori-
taria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa por la Admn sin intervencin del Juez,
ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. En el 2 perodo de vigencia de
la C de Cdiz, un Decreto de 1923 estableci el rgimen futuro de ejecutoriedad de los actos
tributarios, con exclusin de los Tribunales civiles de su conocimiento, con la cobranza de
las contribuciones por va ejecutoria adva.
33
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La Ley Provisional de Administracin y Contabilidad de la Hacienda de 1870 remacha la

ejecutoriedad rotundamente de la cobranza de las contribuciones, sin que se puedan hacer
contenciosos de dichos asuntos.
La proteccin de la accin ejecutiva de la Admn frente a los tribunales ordinarios se esta-

bleci tempranamente mediante la prohibicin de interdictos contra la Admn por las eje-
cuciones contra los bienes inmuebles (1839, 41 y 43), dicha proteccin contra interdictos
est ahora en el art. 101 LRJ; los conflictos los poda plantear slo la Admn con paraliza-
cin inmediata de la accin judicial contraria a la ejecucin adva.
Otra materia en la que se refleja la ejecutoriedad de los actos advos es en el reconocimiento

de la facultad de recuperacin de oficio de los bienes patrimoniales a la Admn en el plazo
de un ao, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales, frente a la posesin contraria de
un particular.
5. La colaboracin judicial en la ejecucin de

los actos administrativos
El D penal espaol, frente a lo que ocurra en Inglaterra y Francia, demostr su inoperancia
tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la Admn como de los
actos dictados en su aplicacin. Pero, en una inversin de los principios liberales, se utiliz
a los Jueces como un instrumento de la ejecucin de los actos de la Admn sin que hubiera
en dicho proceso ningn control previo de la regularidad de los actos advos, que los Tribu-
nales llevaban a ejecucin como si se tratar de sentencias judiciales firmes.
Esta posibilidad est todava abierta, puesto que una de las condiciones para la validez de la
ejecucin directa de la Admn es que justamente la Ley no exige la intervencin de los Tri-
bunales (art. 95 LRJ). Uno de los ejemplos ms importantes de ejecuciones judiciales de
actos advos es la ejecucin por la Magistratura de Trabajo de las cuotas impagadas de la
Seguridad Social (RD 1637/95).
Estos supuestos son presentados por un sector de la doctrina como simples excepciones al
privilegio de la autotutela adva, no son, en realidad, sino el grado mximo de la misma,
constituyendo una clara dominacin de la Admn sobre el Poder Judicial, o de otra manera,
una inversin de los papeles que corresponden a la Admn y a los Jueces, que en vez de
controlar la actividad de aqulla y de sus actos, ponen toda la fuerza del sistema judicial al
servicio de la ejecucin de actos ajenos, pero sin poderes de control sobre su adecuacin
con el OJ. Son por ello, los todava vigentes, claramente inconstitucionales, puesto que los
jueces slo pueden ejecutar lo previamente juzgado o controlado por ellos mismos.
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos advos, los supuestos en que los Jueces han de
ayudar a la Admn en la ejecucin de sus actos van ms all de lo indicado. En efecto, el
papel de los Jueces como defensores de la libertad y la propiedad privada determin su pun-
tual intervencin en los procedimientos de ejecucin adva fuese acompaada de los corres-
pondientes poderes para controlar la licitud misma de los actos de cuya ejecucin se trata.
As viene ocurriendo con las autorizaciones de entrada a domicilio que los jueces deban
otorgar al servicio de las ejecuciones advas, reguladas inicialmente en el art. 130 de la Ley
General Tributaria, previa exhibicin de los documentos de relacin de deudores.
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La LOPJ de 1985 al prescribir la competencia de los jueces penales de instruccin para

otorgar, en autorizacin motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o
lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda
para la ejecucin de los actos de la Admn, presupona reconocerles, con la obligacin de
motivar su resolucin, un poder de control sobre el acto advo en ejecucin, por lo que se
abra la cuestin de si dicho control se extenda tanto a la regularidad formal como a la lega-
lidad de fondo. Pero esta amplia concepcin no ha sido admitida por el TC, para el que na-
da autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe
funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio una valoracin de la accin
de la Admn, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el domicilio de una per-
sona.
En la actualidad son los Juzgados de lo C-A los que conocen de las autorizaciones para la
entrada en los domicilios y restantes lugares pblicos cuyo acceso requiera el consentimien-
to de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de los actos de la Admn
pblica (LJCA 8.6), pero ya no se exige que la autorizacin sea motivada.
La autorizacin judicial ha sido tambin histricamente requerida en el procedimiento de

apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Admn, las
cuales se celebraban, adems, en la sede de los Juzgados, as como para decretar la transfe-
rencia de los bienes inmuebles a favor de la Hacienda. Esta intervencin, que implicaba una
indudable garanta sobre la regularidad de dichos actos se suprimi por RD 1327/86, sobre
recaudacin ejecutiva de los derechos econmicos de la Hacienda Pblica, que sustituy a
los Jueces por los funcionarios de Hacienda para la realizacin de las subastas, a celebrar,
ahora, en los locales que sta designe.
6. Cuestionamiento constitucional
La ejecutoriedad de los actos advos es mayor que las de las sentencias civiles y penales de
1 instancia, que pueden paralizarse automticamente mediante los recursos de apelacin y
casacin, mientras que los recursos advos y c-a no suspenden, en principio la ejecucin del
acto. Su valor ejecutorio slo es menor que el de las sentencias judiciales de rdenes supe-
riores. Esta cualidad de los actos advos contradice en principio la definicin constitucional
de la funcin judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado reservada por CE 117.3 a los
Jueces y Tribunales.
Pese a ello negar las potestades ejecutorias de la Admn puede resultar intil, ya que consti-
tuye una realidad incuestionable al margen de lo que la C dice. Y tambin porque nuestra
norma suprema, en evidente contradiccin con los principios de reparto de competencias de
las funciones judiciales y advas, reconoce a la Admn una facultad todava ms poderosa
que la ejecucin directa de sus actos, como es la potestad sancionadora (CE 25.3 La Admi-
nistracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privacin de libertad.)
El TC, en vez de recurrir al principio de que quien puede lo ms puede lo menos ha funda-
mentado en STC 84 el principio de decisin ejecutoria en el principio de eficacia de CE
103. La eficacia es simplemente la directriz de la buena organizacin y funcionamiento de
la Admn, pero no la base de una potestad claramente judicial como la ejecutoriedad. El TC
ha establecido que el legislador ordinario puede decidir que normas, medios e instrumentos
puede utilizar la Admn para consagrar la eficacia de sus actos.
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lOMoARcPSD|1609621
Entre estas normas o medios, segn el TC, se puede encontrar la potestad de la autotutela,
que consiste en emanar actos declaratorios de la existencia y lmites de sus propios dere-
chos con eficacia ejecutiva inmediata, sin otro lmite que respetar los derechos fundamen-
tales de los sujetos pasivos de la ejecucin.
7. Suspensin de efectos del acto

administrativo
La rigidez de los principios de eficacia y ejecutoriedad de los actos advos se ve suavizada
por la posibilidad de que la Admn suspenda una u otra cuando lo impongan circunstancias
sobrevenidas o porque, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda de oficio o a ins-
tancia del interesado, la eficacia del acto advo, paralizando su ejecucin.
La posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos advos y sus consecuencias eje-
cutorias se admite en todos los OJ, sobre todo como un remedio a lentitud en resolver los
recursos que se entablan contra aquellos. Los recursos advos y los procesos judiciales deja-
ran de tener sentido si los actos hubiesen sido ejecutados sin posibilidad de vuelta atrs, es
decir, si no fuera posible la reconstruccin de la situacin anterior a la ejecucin, a la que
obligara una resolucin o sentencia estimatoria de aqullos.
El Derecho espaol no prev una potestad genrica de suspensin de los actos advos como
un poder propio de la Admn, pero es obvio que debe reconocerse sus existencia en todos
los casos de gravamen o desfavorables para los administrados cuando haya razones de inte-
rs pblico que lo justifiquen. Estas razones de inters pblico, as como las situaciones de
emergencia o de urgencia, podrn servir tambin de justificacin, aunque no exista una pre-
visin al respecto, para poner en cuarentena la eficacia de determinados actos advos favora-
bles a los interesados por el tiempo indispensable para afrontar aqullas, y todo ello sin per-
juicio de las indemnizaciones que correspondieren. Lo que s hace nuestro Derecho es con-
templar la suspensin, de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitacin de la
revisin de oficio y de los recursos advos y c-a, y de otra, como una tcnica preventiva en
los conflictos de competencia entre AAPP.
En va de revisin de oficio
La regla es, segn LRJ 104, que el rgano competente para resolver podr suspender la
ejecucin del acto, cuando ste pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
Artculo 104. Suspensin.

Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr sus-
pender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil repara-
cin.
En va de recurso administrativo
La regla general es, segn LRJ 111, que la interposicin de cualquier recurso, excepto en
los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del
acto impugnado.
Artculo 111. Suspensin de la ejecucin.

1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca
lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa resolver el recur-
so, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters p-
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blico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la

eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecucin del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas en el artculo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das desde
que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente para de-
cidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin expresa al respecto. En estos casos no ser de
aplicacin lo establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que sean necesa-
rias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o
el acto impugnado. Cuando de la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,
aqulla slo producir efectos previa prestacin de caucin o garanta suficiente para responder
de ellos, en los trminos establecidos reglamentariamente. La suspensin podr prolongarse des-
pus de agotada la va administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se ex-
tiendan a la va contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-
administrativo, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin
hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el
peridico oficial en que aqul se insert.
No obstante se admite la suspensin del acto impugnado, de oficio o a solicitud del recu-
rrente, si se dan los siguientes requisitos:
1. Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada

entre el perjuicio que causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se
causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido.
Aunque la Ley no lo diga, parece obvio que no basta con efectuar esa pondera-
cin, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente
es mayor que el se ocasiona al inters pblico o a terceros.
2. Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de
las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil repara-
cin. Se trata del riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se sigue ade-
lante en la ejecucin dando lugar a una situacin irreversible. E.g., la orden
de derribo de un edificio antes de que el proceso sobre la validez de la licen-
cia de construccin se haya ventilado. A este mismo requisito se refiere la
LJC-A (art. 130.1) para justificar la adopcin de medidas cautelares, entre
ellas la suspensin de la ejecutoriedad: la medida cautelar podr acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la ejecucin o la disposicin de la
ejecucin pudieran hacer perder al recurso su finalidad.
b) Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de pleno de-
recho prevista en la Ley. No se trata nicamente de que el recurso aparezca
razonablemente fundado, de la apariencia de buen derecho, puede estarlo y
no darse este requisito que la Ley tasa y circunscribe a los casos en que la
alegacin de recurrente se apoya en un vicio de nulidad de pleno derecho,
obviamente bien fundada.
3. El acuerdo de suspensin puede, por ltimo, estar condicionado en su eficacia
por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficia-
rio del mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters
pblico o de terceros o la eficacia del acto o la resolucin impugnada, cuando de
la suspensin pueda derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.
37
lOMoARcPSD|1609621
A pesar de todos los requisitos anteriores para otorgar la suspensin, se produce una sus-
pensin automtica, que se entender otorgada si transcurriesen 30 das desde que el recu-
rrente present la solicitud de suspensin y la Admn no dictare resolucin expresa. Esta
aplicacin de la tcnica del silencio podra perjudicar no slo al inters pblico, sino al de
terceros afectados por el acto y que ni siquiera son odos sobre el particular.
La suspensin deja, naturalmente, de tener efecto cuando se resuelve el recurso. Pero si

contra la desestimacin del recurso se interpone recurso c-a y en ste se solicitase la
suspensin, la anterior suspensin en va adva se mantiene hasta que tenga lugar un pro-
nunciamiento judicial sobre la misma.
Si la suspensin no se alcanza en va de recurso, que no es fcil de conseguir, se podr so-

licitar de nuevo en el proceso c-a, en donde se contempla como un supuesto ms de las
medidas cautelares que regula la LJC-A.
Otro caso se suspensin automtica se da en la ejecucin de liquidaciones tributarias

dentro del procedimiento econmico-administrativo que debe acordarse siempre y cuando
el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. La suspensin se prolonga
durante la tramitacin del proceso c-a posterior si se prestan las mismas garantas.
En materia de sanciones advas, la jurisprudencia estim, despus de la C, que su naturale-

za cuasi-penal era incompatible con la ejecucin antes de la resolucin definitiva de los
recursos interpuestos. Pero en lnea jurisprudencial se ha ido debilitando limitando la sus-
pensin temporal al tiempo que tarda en sustanciarse, no todo el proceso, sino nicamente
el incidente de suspensin planteado por el recurrente.
La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actos

de las AAPP territoriales superiores sobre las inferiores:
El Gobierno de la Nacin puede frenar la eficacia de cualesquiera disposicin o acto

de una Comunidad Autnoma sin justificar la necesidad de la suspensin; de acuer-
do con el art. 161.2 CE impugnndolos
El Estado puede suspender la eficacia de los actos de las EELL que atenten grave-
mente al inters general de Espaa. LBRL85. El Delegado del G previo requeri-
miento al Presidente de la Corporacin, y en el caso de no ser atendido, podr sus-
pender el acto por s mismo y adoptar las medidas pertinentes a la proteccin de di-
cho inters, debiendo impugnarlos en el plazo de diez das desde la suspensin ante
la JC-A.
8. Los medios de ejecucin forzosa
Los medios de ejecucin forzosa de los actos advos son los que se indican en LRJ 96, donde
no se recoge la ocupacin directa de bienes. Todos ellos se someten a la regla de la propor-
cionalidad, de la no intercambiabilidad en su empleo; no es discrecional la eleccin del me-
dio de ejecucin forzosa: si fueran varios se elegir el menos restrictivo de la libertad indi-
vidual.
Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa.

1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el
principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecucin subsidiaria.
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c) Multa coercitiva.
d) Compulsin sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la liber-
tad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern
obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.
A) La ocupacin
Es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien
determinado del que estn en posesin; si el particular no lo entrega, la Admn toma pose-
sin de l por medio de sus funcionarios. Esta tcnica es la que la Admn utiliza para aque-
llos actos dictados en proteccin de sus bienes.
Dentro de la ocupacin cabe incluir los supuestos de interdictum proprium en recuperacin

de los bienes de dominio pblico y patrimoniales, dentro de los que constituyen una varie-
dad los casos de desahucio advo.
B) El apremio sobre el patrimonio
Artculo 97. Apremio sobre el patrimonio.

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida se seguir el pro-
cedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva.
2. En cualquier caso no podr imponerse a los administrados una obligacin pecuniaria que no
estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Es el ms generalizado y se aplica al cobro de toda suerte de dbitos. La LRJ remite al proc

recaudatorio en va ejecutiva del Reglamento General de Recaudacin (RD 1684/90).
Dictado un acto que obligue a un pago de cantidad lquida (certificacin de descubierto) y

transcurrido el plazo de pago voluntario, el proc se inicia con la providencia de apremio.
Trmite fundamental es el aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes em-
bargos de bienes, que se suele materializar en el embargo de cuentas corrientes.
El embargo ha de hacerse en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda,

ms los recargos y costas que se causen o puedan causarse. El embargo de bienes muebles
puede implicar la entrada en domicilio del deudor, siendo necesaria la autorizacin judicial.
Para los inmuebles, el embargo se realiza mediante la anotacin preventiva en el Registro

de la Propiedad. El proc termina, en su caso, con la ejecucin del crdito sobre las cuentas
corrientes embargadas o la subasta pblica de los bienes trabados, a menos que se produzca
reclamacin por tercera de dominio que se sustancia ante el Juez civil.
C) La ejecucin subsidiaria
Artculo 98. Ejecucin subsidiaria.

1. Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalsimos
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de las personas
que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto en el artculo
anterior (apremio sobre el patrimonio).
4. Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecucin, a re-
serva de la liquidacin definitiva.
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La ejecucin subsidiaria consiste en la realizacin de la conducta que el acto impone, bien

por la misma Admn o a travs de personas que se determinen, y en todo caso a costa de lo
obligado.
Se aplica a los actos que por no ser personalsimos, pueden ser realizados por sujeto distinto
del obligado. Por ello es aplicable en toda suerte de trabajos materiales inespecficos o de-
moliciones; pero no lo es cuando la obligacin que se trata de ejecutar no admite su transfe-
rencia a otro sujeto, como en la ejecucin de una obra artstica.
En todo caso, la ejecucin subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que los
gastos que ocasione, as como el importe de los daos y perjuicios que se produzcan, han de
ser abonados por el destinatario del acto; y, en el caso de incumplimiento de esta obligacin
de pago se proceder a su exaccin por la va de apremio.
D) La multa coercitiva
Artculo 99. Multa coercitiva.

1. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen, las AAPP pue-
den, para la ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos
de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes su-puestos:
a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obli-
gado.
b) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter y
compatible con ellas.
Consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la voluntad del

obligado para cumplir el mandato del obligado para cumplir el mandato del acto advo de
cuya ejecucin se trata.
Es una tcnica que se establece en Espaa por primera vez con la LPA de 1958, y es una
multa que de acuerdo con la LRJ es independiente de las que puedan imponerse en concepto
de sancin, y compatible con ellas.
En todo caso se someten al principio de legalidad: es necesario que la ley determine su for-
ma y cuanta. Los supuestos son muy amplios, y comprenden los actos personalsimos en
que no proceda la compulsin directa sobre las personas, o cuando la Admn no la estimara
conveniente, e incluso cuando el obligado pueda encargar la ejecucin a otra persona. Este
ltimo supuesto, en casos de posible encargo a otra persona, carece de sentido ya que si la
prestacin es fungible, no personalsima, lo lgico es acudir a la ejecucin subsidiaria, que
garantiza la ejecucin ms rpida y responde mejor al principio de proporcionalidad.
La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecucin de los actos, no debera admitirse en

actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar
en su contra o a facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en mate-
ria fiscal; en estos casos se desnaturaliza el derecho constitucional de CE 24 de no declarar
contra s mismo y a no confesarse culpable.
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E) La compulsin sobre las personas
Artculo 100. Compulsin sobre las personas.

1. Los actos advos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar podrn
ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente
lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la
Constitucin.
2. Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obli-
gado deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va admi-
nistrativa.
Este medio de ejecucin se puede aplicar para la ejecucin de actos que impongan una obli-
gacin personalsima de no hacer o soportar. Para la compulsin se pueden emplear medi-
das de coercin muy variadas:
Impedimento de no progresar en un determinado camino

Impedimento de entrada en cierto lugar
Privacin momentnea de la libertad
Inmovilizacin para someterla determinadas operaciones mdicas obligatorias
Agresin fsica con armas de fuego, en casos extremos.
Su aplicacin, por la extrema gravedad que puede alcanzar, limita su aplicacin cuando los
dems medios de ejecucin no se correspondan con la situacin creada o que la ley expre-
samente lo autorice. La LRJ indica asimismo que sea dentro del debido respeto a la perso-
na humana y a los derechos fundamentales. Gobierna la aplicacin de esta tcnica el crite-
rio de mnimo indispensable de la medida compulsoria.
La compulsin sobre las personas exige, asimismo, un previo acto formal y personal de
intimidacin para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata.
9. Lmites y control judicial de los actos de

ejecucin. Su recurribilidad: terceras de
dominio e impugnacin contenciosa
La ejecucin no puede ir ms all del propio acto advo, sin alterar ni transformar sus conte-
nidos Es posible, por lo tanto, impugnar en va C-A los actos de ejecucin que vayan ms
all de lo permitido por el acto de cuya ejecucin se trata. La ejecucin tampoco puede le-
sionar los derechos de terceros ajenos al acto, no se pueden contradecir la titularidad acredi-
tadas en el Registro de la Propiedad que estn salvaguardadas por los Tribunales. Los em-
bargos y apremios deben limitarse a los bienes del ejecutado, aunque haya fundadas sospe-
chas de que el titular de aquellos bienes sea el apremiado.
Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin se

ha arbitrado, a semejanza del proceso civil, el incidente de tercera de dominio o de me-
jor derecho en la fase de ejecucin adva. Esta reclamacin de un tercero, o tercera, pro-
voca la suspensin del procedimiento de apremio en cuanto a los bienes y derechos contro-
vertidos.
La sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en va adva y otra ante el Juez civil, a
quien corresponde decidir finalmente. Las terceras son de dos clases:
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1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes

embargados al deudor y cuya interposicin lleva consigo la suspensin automtica
de la ejecucin, y
2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su
crdito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la
suspensin se condiciona al depsito por el tercerista del dbito y costas del pro-
cedimiento.
La tercera se interpone por escrito razonado, dirigido a la Agencia Estatal de la Adminis-

tracin Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en el
plazo de tres meses desde que se promovi, entendindose desestimada por silencio si no es
resuelta en dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el Juez
civil (Reglamento General de Recaudacin, aprobado por RD 939/5).
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Tema III El acto administrativo (3). Invalidez,

anulacin y revocacin
La teora de la invalidez del acto advo aborda los vicios y defectos que ste pueda contener,
as como los remedios para los mismos, e incluso los medios para declarar su anulacin.
Slo pierden la presuncin de validez cuando hay una declaracin forma de la Admn o de
los Tribunales en este sentido.
La invalidez es una situacin patolgica del acto advo, caracterizada porque faltan o estn
viciados algunos de sus elementos. La invalidez se puede superar por el simple transcurso
de tiempo o por aplicacin de una terapia adecuada o ser de tal entidad que el acto termina
siendo invlido en cualquier caso; algunos defectos originan simplemente una nulidad rela-
tiva o anulabilidad, que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de sus defec-
tos, mientras que otros estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, que con-
duce irremediablemente a la anulacin del acto.
Hasta la LPA de 1958 la invalidez se rega por el Cdigo Civil, siguiendo el art. 3 CC actual
considerando la nulidad absoluta como regla general: los actos contrarios a las normas
imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establez-
ca un efecto contrario para el caso de contravencin.
Pero ya la regulacin de la nulidad de pleno derecho o absoluta de los actos se hace por
nuestra LRJ vigente, que tras la revisin por la Ley 4/99 queda de la siguiente manera:
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del te-
rritorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente estable-
cido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la volun-
tad de los rganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se ad-
quieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su ad-
quisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Cons-
titucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen mate-
rias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Vase que el inciso g) permite ampliar la lista de posibilidades por normas de rango de ley
estatales y autonmicas.
La anulabilidad est muy mermada en la actual ley:
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Artculo 63. Anulabilidad.

2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de
los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los in-
teresados.
3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo im-
plicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
El art. 63.2 y 3 aade a la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, una tercera categora
de invalidez, la irregularidad no invalidante, los actos con vicios menores, es decir el
defecto de forma que:
no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin,

no de lugar a la indefensin de los interesados,
o bien por su realizacin fuera del tiempo establecido, salvo que el trmino o plazo sea
esencial.
Las razones comnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulacin de la invali-

dez en el D advo y la reduccin al mnimo de los supuestos de nulidad absoluta son la ne-
cesidad de preservar la presuncin de la validez de los actos advos, tan vinculada a la efica-
cia de la actividad adva, as como la seguridad jurdica, que resultara perturbada por la per-
petua amenaza de sanciones radicales que la nulidad absoluta o de pleno derecho comporta.
Las STS recomiendan parsimonia y moderacin en el tratamiento de la invalidez de los

actos advos, dada la complejidad de los intereses que entran en juego en dichos actos.
2. La inexistencia (del acto administrativo)

La inexistencia del acto completa el cuadro de categoras de nulidad que forman la nulidad
de pleno derecho, la anulabilidad y la irregularidad no invalidante. Aparte de su carcter
metafsico, y de que pueda argumentarse que la inexistencia est cubierta por la nulidad
absoluta hoy da, su difcil distincin de sta, la razn de la persistencia de la inexistencia
como categora de invalidez en la doctrina moderna se encuentra en consideraciones prcti-
cas: es un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construccin tcnica de la
nulidad o para introducir nuevos supuestos de nulidad adems de los tasado, como hace la
propia LRJ, o para facilitar su ejercicio procesal cuando la accin nulidad se considera pres-
criptible.
En la jurisprudencia espaola hay sentencias que afirman la inaceptabilidad del acto inexis-
tente y de su carencia de efectos sin necesidad de declaracin adva o judicial, otras parecen
asimilarlo al acto radicalmente nulo, pero en ningn caso estableciendo un rgimen jurdico
diferenciado, un tercer grado de invalidez superior a la nulidad de pleno derecho.
3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de

los supuestos legales
El acto nulo de pleno derecho es aquel que por estar afectado de un vicio especialmente
grave no puede producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier
momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso
del tiempo.
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Frente a los criterios ms generales y flexibles de la doctrina, que remiten al juez al caso
concreto, los supuestos de nulidad radical estn tasados en el art. 62 de la LRJ.
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles

de amparo constitucional
Es un supuesto introducido por la Ley 30 con la intencin de reforzar la proteccin de los

derechos fundamentales fue adems modificado por la Ley 4/99 con el texto actual.
Con su inclusin la categora de nulidad de pleno derecho se aleja de la categora de inexis-

tencia. Adems no hay plazo, en comparacin con el plazo de 10 das slo para el recurso c-
a de amparo que establece la LJC-A de 1998. La STS 80 no reconoce imprescriptibilidad
tampoco a la accin para ejercitar recursos en este caso, aunque considera que estos dere-
chos y libertades son permanentes e imprescriptibles.
B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente

por razn de la materia y del territorio
Criterio muy claro, inicialmente, pero no tanto para algunos juristas y la jurisprudencia.
La competencia es manifiesta por razn de la materia cuando se invade la de otros poderes

del Estado como el judicial o el legislativo. Tambin cuando las competencias ejercidas
corresponden por razn de la materia o del territorio a otro rgano advo cuando dicha in-
competencia es palpable, saltando a primera vista.
Respecto a la incompetencia jerrquica, que no entra la definicin, el TS la excluy inicial-

mente en el caso de incompetencia manifiesta, en base a que el vicio puede ser convalidado
cuando el rgano competente sea el superior jerrquico de aquel que dict el acto (Art. 67.3
LRJ Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin
podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el
acto viciado). Sin embargo este criterio no es aplicable como seala el TS en casos de fla-
grante y grave incompetencia jerrquica. Por ejemplo si un Director de un Instituto de En-
seanza Secundaria expide un ttulo de Doctor (Claro, pero en estos casos es que el rgano
superior no debe convalidar el acto en ningn caso, siendo su responsabilidad si lo hace).
La incompetencia manifiesta, como se ve, no se limita a la materia o territorio, sino a casos

graves con relevancia para el inters pblico o los administrados.
C) Actos de contenido imposible
Estos supuestos son ms razonamientos lgicos de la doctrina que experiencias reales re-
sueltas por la jurisprudencia. Se suponen imposibles aquellos actos en los que falta el sus-
trato personal (se nombra funcionario a un fallecido), falta de sustrato material (la ejecucin
es material o tcnicamente imposible) y por falta de sustrato jurdico (revocacin de un acto
advo ya anulado).
Las STS han equiparado este supuesto al de las cosas o servicios imposibles (regulacin de
contratos en el C.C.), otras veces se ha referido a actos ambiguos o ininteligibles y, por ello,
inejecutables.
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D) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se

dicten como consecuencia de sta
Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o funcionario con mo-
tivo de la emanacin de un acto advos, pues la Admn como persona jurdica no puede ser
sujeto activo de conductas delictivas.
El concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda incriminacin penal de una
conducta, y tambin, por consiguiente, de las faltas. En todo caso, de una conducta tipifica-
da en el Cdigo Penal, no bastando que el hecho sea una mera infraccin adva o disciplina-
ria.
Lo ms difcil es si la calificacin de delictivo del acto que se pretende declarar debe hacer-
se por los Tribunales penales o si cabe que lo hagan los Tribunales de lo C-A, como presu-
puesto de sus sentencias anulatorias del acto. Parada opina que debe admitirse la competen-
cia de la Admn y de la JC-A para una calificacin prejudicial objetiva del presunto delito,
pero sin prejuzgar condena, ni suponer imputacin a persona alguna, ni condicionar la ac-
tuacin de los Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, ya que a ellos
ser a los que corresponde completar esa calificacin objetiva con los elementos imputabi-
lidad y de culpabilidad para la imposicin de las penas. Slo si se admite esa competencia
prejudicial en el orden c-a podrn realmente anularse los actos que siendo constitutivos de
delito, no se puede llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los elementos subje-
tivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se extinguido la accin penal,
como en los casos de muerte del reo o prescripcin del delito o de la pena.
En definitiva, la interpretacin de Parada es que, ante hechos groseros plenamente probados

en el procedimiento y en el proceso c-a que sin ninguna duda pueden calificarse de delitos
(como por ejemplo una licencia urbanstica contra el vigente PGOU otorgada a un conce-
jal), la Justicia adva puede estimarlos nulos de pleno derecho, en razn a su tipicidad penal,
y que puede ser plenamente compatible con una sentencia absolutoria porque falten los de-
ms elementos subjetivos (como puede ser la enajenacin mental del autor). Esta solucin,
adems, no contradice el art. 4 LJCA, que excluye del conocimiento de sta de las cuestio-
nes prejudiciales de carcter penal, porque el Tribunal de lo C-A ni imputa delito ni pro-
nuncia una condena.
E) Actos dictados con falta total y absoluta de

procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de
forma
En el D advo los efectos invalidatorios de los defectos de forma no son tan graves como en
el D procesal. O bien el defecto es muy grave, en cuyo caso si se alcanza la nulidad absolu-
ta, o no lo es tanto y entonces no se invalida el acto, constituyendo simplemente una irregu-
laridad no invalidante. Con esta interpretacin los dos vicios de forma contemplado en el
art. 63.2 (Anulabilidad), cuando carezca de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados, lo seran realmente de nulidad
de pleno derecho.
El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al proc de produccin del acto, siendo
nulo de pleno derecho si, como dice la Ley, los dictados prescindiendo total y absolutamen-
te de procedimiento legalmente establecido. En este caso se puede incluir el de cambio del
proc legalmente establecido por otro distinto (la desviacin de procedimiento). Son ejem-
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plos la asignacin de una plaza de funcionario sin oposicin, la adjudicacin de un contrato

sin concurso, como han venido mostrando las STS.
En el caso de actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista de au-

diencia o vista del interesado provoca asimismo la nulidad absoluta, ya que la jurispruden-
cia repite que nadie puede ser condenado sin ser odo. CE 105.3 garantiza la audiencia de
los administrados en el procedimiento cuando proceda, y en estos casos evidentemente
procede siempre. En el mismo sentido se pronuncia la LOPJ para los actos judiciales, son
nulos en este caso, por indefensin.
La nulidad de pleno derecho comprende asimismo los defectos ms graves en la forma de

manifestacin del acto advo, como la constancia escrita y firma del titular de la competencia
que dicta la resolucin o del inferior que recibe la orden. Sin constancia escrita y firma del
autor del acto, ste no vale nada. A este vicio de forma, calificndolo indebidamente de
anulabilidad, se refiere el art. 63.2 LRJ cuando alude a los actos en los que faltan los requi-
sitos indispensables para alcanzar el fin. Sin embargo cuando este mismo vicio de forma se
forma en un proceso judicial (LOPJ) el acto es nulo de pleno derecho.
F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales

para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados
Este supuesto se justifica por la gran importancia que tienen los rganos colegiados en la
organizacin adva. Los OOCC se rigen por sus reglas especficas y, a falta de ellas, por la
normativa bsica de los art. 22-28 de la LRJ.
Para la jurisprudencias son esenciales: la convocatoria, la nulidad de acuerdos sobre cues-

tiones que no figuran en el orden del da, la composicin del rgano (especialmente si el
rgano es heterogneo y acuden slo los de una parte, pinsese en un bilateral), el qurum
de asistencia y votacin, que es lo que determina la existencia jurdica mismo del acuerdo y
la voluntad del rgano, que debe mantenerse durante toda la reunin.
G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento

por los que se adquieren facultades o derechos sin los
requisitos esenciales
El origen de esta causa eran los actos presuntos por silencio positivo que daban origen al
reconocimiento de derechos, que eran considerados nulos en la jurisprudencia, especialmen-
te en materia urbanstica, frente a lo establecido en planes o leyes.
La vigente LRJ considera este vicio como nulidad absoluta: no basta que el acto sea contra-
rio al OJ, sino que se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales, para lo
que habr que estar a cada caso concreto. Por ejemplo, el nombramiento de un funcionario
que no tena el titulo universitario requerido, aunque haya aprobado las pruebas de selec-
cin.
Esta causa de nulidad, sin embargo, no supone una modificacin del rgimen previsto en las
leyes especiales.
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H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en

una disposicin legal
La LPA de 1958 no inclua este supuesto, que fue introducido por otras normas legales o
reglamentarias. La LGP, inmediatamente, la pela es la pela, para los que implican adquisi-
cin de compromisos no autorizados en los presupuestos.
El art. 62.1.g) LRJ, incluye ahora este supuesto, y claro, tanto para leyes estatales como
autonmicas, decretos-leyes y legislativos; cada legislador marcar la frontera en cada ley,
entre anulabilidad y nulidad.
I) La nulidad radical de las disposiciones administrativas
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos, al contrario que a los actos, es la nulidad
de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho
de los actos se suman los supuestos en que la disposicin adva infrinja la C, las leyes u otras
disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que esta-
blezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los
derechos individuales (art. 62.2 LRJ).
Este rigor especial para los reglamentos se explica porque la invalidez podra dar lugar a
que en la aplicacin de un reglamento invlido a una serie infinita de actos advos, que, por
lo tanto, seran invlidos.
4. La imprescriptibilidad de la accin de
nulidad de pleno derecho
La LRJ determina precisamente las causas de anulabilidad y de nulidad, pero no resuelve
los efectos de dichas categoras de invalidez, dejndolo a las precisiones legales indirectas,
y a las construcciones doctrinales y jurisprudenciales. No obstante, de la LRJ, pueden ex-
traerse las siguientes diferencias entre los dos regmenes jurdicos:
a) El carcter automtico de la nulidad, frente al carcter rogado (necesidad de de-

manda) de la anulabilidad. Son nulos, frente a son anulables (art. 63).
b) La posibilidad de convalidacin, subsanando los defectos de que adolezcan, de los
actos anulables, y su imposibilidad en el caso de los actos nulos (art. 67.1).
c) Los plazos de caducidad para la impugnacin de unos y otros, en va de recurso
advo, es la misma, pero la revisin de los actos nulos puede hacerse en cualquier
momento; los actos anulables declarativos de derechos deben ser recurridos en le-
sividad en el plazo de 4 aos (art. 102 y 103).
d) La mayor facilidad para la suspensin de la ejecutividad de los actos nulos, cuan-
do son impugnados y al margen de que ocasiones o no perjuicios de imposible o
difcil reparacin (art. 111).
La realidad de las cosas, as como la parsimonia y prudencia de la jurisprudencia, hace que

las diferencias en la prctica no sean tan pronunciadas, y que se recurra a medidas indemni-
zatorias cuando ya no es posible volver a la situacin inicial. El acto administrativo, cuando
es firme y consentido, por el transcurso de los plazos de recursos, aparece revestido de las
caractersticas de santidad de cosa juzgada de las sentencias judiciales inapelables.
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La diferencia entre los regmenes jurdicos es algo relativo, siendo lo ms sealado el reco-
nocimiento de carcter imprescriptible de los actos nulos. De acuerdo con la redaccin ac-
tual de la Ley 30 (tras la L 4/99) la Admn est obligada, no slo puede, a declarar de
oficio los actos advos nulos, sin plazo alguno:
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos.
1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Au-
tnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos pre-
vistos en el artculo 62.1 (supuestos de nulidad).
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si
lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos pre-
vistos en el artculo 62.2 (supuestos de nulidad).
3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a

trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del
Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se ba-
sen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamen-
to, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Pblicas al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn esta-
blecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si
se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que,
tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses
desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se
hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio
administrativo.
Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables.
1. Las AAPP podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los intere-
sados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de esta Ley, a fin de proceder
a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos desde que
se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesa-
dos en el mismo, en los trminos establecidos por el artculo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera
declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las Comunidades Autno-

mas, la declaracin de lesividad se adoptar por el rgano de cada Administracin competente en
la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de

lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano colegia-
do superior de la entidad.
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5. Anulabilidad e irregularidad no
invalidante
LRJ 63 ha convertido la anulabilidad en la regla general de invalidez al disponer que son
anulables los actos que incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de
poder. Los vicios de la anulabilidad son convalidables, por la subsanacin de los defectos
de que adolecen y por el transcurso de los plazos para la interposicin de los recursos advos
o por el de 4 aos, frente a los poderes de la Admn para la revisin de oficio.
Pero hay infracciones del OJ que originan vicios que no dan lugar a la anulabilidad. Hay
que considerar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende:
Las actuaciones advas fuera del tiempo establecido, que slo implican la anulacin
del acto cuando as lo impone la naturaleza del trmino o plazo, y la consiguiente
responsabilidad del funcionario causante de la demora (art. 63.3). El TS ha aadido
a este caso que la naturaleza del plazo venga impuesto por la norma y, adems, la
notoriedad o prueba formal de que el tiempo ha influido en la actuacin de que se
trate.
Los defectos de forma cuando el acto carece de los requisitos indispensables para
alcanzar su fin o producen la indefensin de los interesados (art. 63.2). Los de ex-
trema gravedad son, pese a su calificacin legal de vicios causantes de anulabilidad,
en realidad vicios que originan la inexistencia o nulidad de pleno derecho.
Fuera de estos supuestos, la jurisprudencia ha sido muy restrictiva, apoyada en la presun-

cin de validez de los actos, mantiene que la forma tiene un valor estrictamente instrumen-
tal, que slo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisin de fondo, adems,
cuando realmente se haya producido indefensin, que es lo que se considera la frontera de
la invalidez. No obstante la indefensin, como vicio, aboca a la anulabilidad, y no a la nuli-
dad absoluta, ya que segn parte de la jurisprudencia la indefensin se puede convalidar a
posteriori mediante recursos advos y judiciales contra el acto viciado de indefensin. Otros
pronunciamientos afirman la insubsanabilidad de la indefensin en va de recurso o que
reducen dicha posibilidad al supuesto en que la oposicin del interesado se apoye nica y
exclusivamente en consideraciones de Derecho.
Recurdese la prohibicin constitucional de toda clase de indefensin, que se refiere a todos

los poderes pblicos:
Artculo 24 [Derecho a la tutela judicial.] CE

1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefen-
sin.
Artculo 106 [Control de la Admn por los Tribunales; responsabilidad de la Admn] CE

2. Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados
por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
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6. El principio de restriccin de la invalidez:

convalidacin, incomunicacin y
conversin
La LRJ es congruente con la aplicacin restrictiva de la invalidez y prefiere la anulabilidad,
que es regla general (ms bien supletoria, dira yo) sobre la nulidad absoluta, tratando de
reducir al mnimo las consecuencias de los vicios de los actos advos.
Primero, admite la convalidacin de los actos anulables, subsanando los vicios de que ado-
lezcan. Los efectos de la convalidacin se producen slo desde la fecha del acto convalida-
torio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carcter general el otor-
gamiento de eficacia retroactiva (art. 67).
Artculo 67. Convalidacin.

1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolez-
can.
2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente pa-
ra la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr
realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto me-
diante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.
De la convalidacin se excluyen la omisin de informes o propuestas preceptivas, pues si

estn previstas para ilustrar la decisin final, no tiene sentido que se produzca a posteriori.
La convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por ratificacin del r-

gano superior, admitiendo el Tribunal Supremo que la que tiene lugar al desestimar ste el
recurso de alzada interpuesto contra el acto del rgano inferior incompetente es vlida. En
estas convalidaciones el TS exige que, adems de que se produzca a posteriori, el otorga-
miento por parte del rgano competente se ajuste a la legalidad vigente.
En un concepto amplio de convalidacin se podra incluir aquellos supuestos de reiteracin

sin vicios del acto nulo o anulado; cuando la Admn procede a dictar un nuevo acto sin
incurrir en los vicios de nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad que afectaban al
acto anterior. Este es un acto nuevo a los efectos del computo de plazos para recursos advos
y judiciales, naturalmente.
Como restriccin a la invalidez, el principio de incomunicacin de la nulidad evita los

contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un proc en aplicacin de la
regla utile per inutile no vitiatur. Se admite tanto de actuacin a actuacin, dentro de un
mismo proc (la invalidez de un acto no implicar la de los sucesivos en procedimiento que
sean independientes del primero), como de elemento a elemento dentro del mismo acto
advo (la nulidad o anulabilidad en parte del acto advo no implicar la de las partes del
mismo independiente de aqulla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin
ella el acto advo no se hubiera dictado).
Consecuencia de la incomunicacin de la invalidez es el principio de conservacin, que

obliga al rgano que declare la nulidad a la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo
contenido se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la infraccin origen
de la nulidad.
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Artculo 64. Transmisibilidad.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que
sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del
mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el
acto administrativo no hubiera sido dictado.
Artculo 65. Conversin de actos viciados.
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro dis-
tinto producirn los efectos de ste.
Artculo 66. Conservacin de actos y trmites.
El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de
aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infraccin.
La conversin sirve a la misma finalidad sanadora. Un acto invlido puede producir otros
efectos vlidos distintos de los previstos por su autor (el nombramiento nulo de un funcio-
nario en propiedad puede producir los efectos de su mismo nombramiento como interino).
La LRJ 65 permite este tipo de conversiones.
7. La anulacin por la Administracin de los

actos invlidos. El proceso de lesividad
A) Introduccin
Se trata de ver el procedimiento o procedimientos para declarar la invalidez de los actos. Se

puede llegar por iniciativa de los interesados (denuncias y recursos advos o c-a), o de oficio,
ya que la Admn est obligada a no contradecir el OJ por el principio de legalidad.
Cuando no se limitan los derechos de los administrados, como en aquellos actos que afectar
a la propia estructura, organizacin y funcionamiento de la Admn, no se crean graves pro-
blemas jurdicos. Tampoco cuando se trata de actos de gravamen para los particulares; la
Admn puede y debe en estos casos (lo que no podra hacer un Juez, sin embargo) anular o
revocar sus propios actos, sin perjuicio de que el vicio fuera anulabilidad o nulidad radical.
El nico impedimento es que el acto haya sido confirmado mediante sentencia judicial fir-
me.
Pero cuando se trata de revisar o anular actos invlidos que han creado o reconocido dere-
chos a favor de terceros que se encuentran adems posesin y disfrute de los mismos. El
reconocimiento a la Admn de la potestad de anular dichos actos lleva a reconocer, asimis-
mo, a la Admn la potestad de extinguir o alterar dichas situaciones posesorias; una potes-
tad cuasijudicial para la Admn, una manifestacin extrema del privilegio de decisin eje-
cutoria. Este principio, muy liberal, se mantiene hasta la LPA 1958: el proceso de lesividad
era el nico disponible. Pero esta nueva LPA reconoce a la Admn autora del acto un poder
directo de anulacin, exigiendo dictamen favorable del Consejo de Estado, disminuyendo la
funcionalidad del proceso de lesividad que se mantena abierto a la iniciativa de la Admn.
Posteriormente, la Ley 30 ampla las facultades anulatorias directas de la Admn al supri-

mir el carcter vinculante del dictamen del Consejo de Estado, para la anulacin de los ac-
tos anulables. El Consejo de Estado ha perdido tambin el monopolio en esta funcin, a
favor de los rganos consultivos similares de las CCAA.
La modificacin de la Ley 4/99 ha vuelto al sistema originario, reduciendo la anulacin

directa por la Admn de los actos nulos de pleno derecho, y remitiendo al proceso de lesivi-
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dad la anulacin de los actos anulables favorables a los interesados (o declarativos de dere-
chos, como se deca antes).
1. Las Administraciones Pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de

interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente
de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos adminis-
trativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en
los supuestos previstos en el artculo 62.1 (actos nulos).
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si
lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos pre-
vistos en el artculo 62.2 (disposiciones nulas).
3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a

trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del
Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se ba-
sen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamen-
to, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Pblicas al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn esta-
blecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si
se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que,
tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses
desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se
hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio
administrativo. (Artculo redactado segn Ley 4/1999, de 13 de enero)
Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones pblicas podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favo-
rables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de esta
Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo.
2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos desde que
se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesa-
dos en el mismo, en los trminos establecidos por el artculo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera
declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las CC AA, la declaracin

de lesividad se adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de

lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano colegia-
do superior de la entidad.
Artculo 104. Suspensin.
Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr sus-
pender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil repara-
cin.
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B) La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de

pleno derecho
Para la anulacin directa por la propia Admn de un acto o disposicin, la LRJ exige deter-
minados requisitos:
Que el acto o disposicin est incurso en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho. No se distingue entre actos favorables o desfavorables, no todos los intere-
sados coincidirn en lo que es o no favorable, y para los desfavorables no se puede
cometer fraude de ley, desigualdad de trato o lesin del inters pblico. No hay li-
mite temporal para que el interesado solicite o la Admn acuerde poner en marcha
la accin de nulidad.
Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u r-
gano consultivo equivalente de la CA, si lo hay. Esto es una garanta, sin dictamen o
dictamen desfavorable no se puede llevar a cabo la anulacin.
En todo caso, para evitar planteamientos abusivos la Admn podr, cuando el proc
se inicia a solicitud del interesado acordar motivadamente la inadmisin a trmite de
las solicitudes formuladas sin necesidad de recabar dictamen del rgano consultivo
cuando las misma no se funden en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
o carezcan manifiestamente de fundamento, o se hubieran desestimado en cuanto al
fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Los interesados pueden recurrir esta
inadmisin, utilizando los recursos advos o c-a pertinentes.
El procedimiento de anulacin termina con resolucin expresa. Adems de la anula-

cin del acto o disposicin, nulos de pleno derecho, la Ley 30 obliga a la Admn
que la resolucin que as lo declare se pronuncie expresamente sobre la indemniza-
cin que proceda reconocer a los interesados cuando se den los requisitos que de-
terminan la responsabilidad extracontractual de la Admn
Si transcurren tres meses sin resolver se producir la caducidad en los proc iniciados
de oficio y la desestimacin por silencio negativo en los iniciados a instancia del in-
teresado.
En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de una disposicin

general, la Ley determina que no implicar la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes
dictados en aplicacin de aqulla, los cuales debern reputarse vlidos y conservarn su
fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma expresa.
C) La declaracin de nulidad de los actos anulables

declarativos de derechos o favorables a los interesados.
El proceso de lesividad
En la LPA de 1958 se admiti la posibilidad de anulacin directa de los actos anulables,

declarativos de derechos, que se ha cerrado en la Ley 4/99, que priva a la Admn de esa
potestad de anulacin directa y obliga a pretender dicha anulacin ante la JC-A, a travs del
proceso de lesividad.
Las AAPP pueden, por lo tanto, declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables
para los interesados que sean anulables de acuerdo con la LRJ, a fin de proceder ulterior-
mente a su impugnacin ante el orden jurisdiccional c-a.
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Hay que cumplir con el requisito de declaracin de lesividad, previamente, que no podr
adoptarse despus de 4 aos desde que se dicto el acto advo y que exigir la previa audien-
cia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
La lesin para el inters pblico no tiene que ser, ahora, a la vez lesivas econmicamente y
contra el OJ. Basta ahora, STS, una lesin urbansticas o de intereses polticos.
El proceso de lesividad se prepara con la llamada declaracin de lesividad que supone la

instruccin de un proc con audiencia de los interesados, cuyo plazo de caducidad es de 6
meses. La declaracin se realiza mediante Orden Ministerial del departamento autor del
acto, o acuerdo del Consejo de Ministros (LOFAGE). Si el acto proviene de las CCAA, la
declaracin de lesividad se adopta por el rgano competente en la materia y si se trata de la
Admn local por el Pleno de la Corporacin.
La declaracin de lesividad se debe adoptar en 4 aos desde se dict el acto lesivo, sin que
pueda ser recurrida judicialmente por el interesado (STS), ya que la impugnacin por la
Admn es precisamente el objeto mismo del proceso.
D) Lmites y efectos de la declaracin de nulidad
El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser nece-
sariamente invalidado; es posible que la adecuacin al OJ engendre una situacin ms injus-
ta que la originada por la ilegalidad que se pretende combatir. Hay que moderar la facultad
invalidatoria.
Por ello la LRJ establece unos lmites generales a generales a las facultades de anulacin y
revocacin, prohibindolas cuando, por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido
u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de
los particulares o a las leyes.
Los efectos invalidatorios sobre los derechos reconocidos o las prestaciones efectuadas es
una cuestin no resuelta por nuestra LRJ. Si recogen estos efectos el C.C. para los contratos
privados y las leyes urbansticas de las CCAA.
Tngase en cuenta, no obstante, la responsabilidad de las AAPP en la LRJ:
Artculo 139. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones Pblicas co-
rrespondientes, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los ca-
sos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anor-
mal de los servicios pblicos.
2. En todo caso, el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e individuali-
zado con relacin a una persona o grupo de personas.
3. Las AAPP indemnizarn a los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza
no expropiatoria de derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se
establezcan en los propios actos legislativos y en los trminos que especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administracin de Jus-
ticia se regir por la Ley Orgnica del Poder Judicial.

As como la anulacin o invalidacin implican la retirada del acto por motivos de legalidad,
por ser contrario a Derecho, la revocacin es la eliminacin o derogacin por motivos de
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oportunidad o de conveniencia adva. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda

a los intereses pblicos y la Admn decide dejarlo sin efecto. La revocacin se fundamenta
en el principio de que la accin de la Admn debe ser coherente con los intereses pblicos y
no slo cuando el acto nace, sino a lo largo de su vida.
La revocacin encuentra, no obstante, un lmite en el respecto de los derechos adquiridos.

Por no afectar a stos, la potestad revocatoria se admite en los trminos ms amplios, cuan-
do afectan nicamente a la organizacin adva o que son perjudiciales o gravosos para los
particulares. En estos casos no hay, en principio, impedimento alguno; ms bien deben ser
revocados cuando dicha revocacin es conveniente a los intereses y fines pblicos, aunque
pudiera ser ilegal si contrariase normas prohibitivas o la revocacin lesionase los intereses
pblicos o de otras personas.
Esa es la doctrina que recoge la LRJ:
Artculo 105. Revocacin de actos y rectificacin de errores.
1. Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen
o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por
las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
2. Las AAPP podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los in-
teresados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.
Artculo 106. Lmites de la revisin.

Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el
tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la
buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
Los problemas ms graves de la revocacin se presentan, como en la anulacin, cuando la

Admn pretende la revocacin de actos declarativos de derechos, como autorizaciones,
concesiones, nombramientos, etc.
En estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad de la revocacin, se cuestio-

nan las causas y motivos de su precio: el derecho a indemnizacin del titular del derecho
revocado. Los lmites de LRJ 106 deben ser tenidos en cuenta: prescripcin de acciones,
tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la
Sin embargo la revocacin, incluso contra los derechos de los particulares que el propio
acto reconoce, es admisible cuando est prevista en el acto o en la norma que le da soporte,
como en los supuestos de rescate o caducidad (o reversin) de concesiones o por surgimien-
to de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser precisamente el cambio de
legislacin. La apreciacin de nuevos criterios, solidamente justificados en el inters pbli-
co, es la causa comn justificadora de las reversiones o rescates de concesiones de bienes o
servicios pblicos.
El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las cau-
sas que determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado. No habr que
indemnizar, en principio, por la revocacin cuando se incumplieren las condiciones que en
el acto advo sujeta el derecho que en l se reconoce. Da lo mismo que fuera una autoriza-
cin o una concesin. Tampoco es indemnizable la revocacin cuando se trata de autoriza-
ciones sanitarias o, en general, las de polica, acomodadas a determinadas circunstancias de
hecho cuando fueron concedidas. Tampoco la revocacin de nombramientos para determi-
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nados puestos de la funcin pblica o de altos cargos que, por su propia naturaleza, son
discrecionales.
Si, por el contrario, es indemnizable la revocacin de actos cuando la causa legitimadora es

la adopcin de nuevos criterios de apreciacin sobre el inters pblico a los que responde el
acto revocatorio, como ocurre con la revocacin o rescate de las concesiones de bienes y
servicios pblicos o las licencias urbansticas. Las STS indican que el propio acto revocato-
rio tiene que decidir sobre la propia indemnizacin.
Se plantea entonces la validez de la clusulas de exoneracin de responsabilidad para el

caso de revocacin que se imponen al beneficiario de las licencias, a modo de condiciones,
con el fin de transformar las revocaciones onerosas en gratuitas.
En cuanto al plazo en que la Admn ha de ejercitar la revocacin, la LRJ no precisa un pla-

zo determinado sino que establece:
Artculo 106. Lmites de la revisin.

Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el
tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la
9. La rectificacin de los errores materiales y

aritmticos
El acto advo puede contener errores. El error consiste en un falso conocimiento de la reali-
dad, y en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Pero las
consecuencias tanto si hay dolo como si no lo hay, independientemente de la responsabili-
dad civil o penal en el caso de que lo haya, son las mismas: la anulacin del acto. Esto es as
porque el error de hecho es precisamente un defecto de los supuestos de hecho sobre los
que se ejercita la potestad adva. El mismo efecto anulatorio lo tienen los errores de dere-
cho (como cuando se aplica una norma derogada), por aplicacin incorrecta del OJ, siendo
irrelevante la intencin del funcionario o autoridad que cometa el error.
La consideracin de los errores se vena considerando en la Ley del Suelo de 1956 y en el

Reglamento de Servicios de las CCLL de 1955.
Ambos tipos de errores darn lugar a la anulabilidad de LRJ 63, pero, adems de los errores
de hecho o de derecho se puede dar otro supuesto: el error material o aritmtico, del art.
105, que legitima una inmediata rectificacin de oficio por la Admn:

1. Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las
leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
2. Las Administraciones Pblicas podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o
a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus
actos.
El error material y el error aritmtico, para que la Admn los pueda eliminar de manera
mecnica e inmediata, sin procedimiento anulatorio, deben ser ostensibles, manifiestos e
indiscutibles, de acuerdo con el TS, exigindose en otro caso el procedimiento de anulacin.
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En cuanto a las correcciones de errores de disposiciones advas que aparecen, muy a me-
nudo en el BOE, slo son lcitas cuando el error se ha producido en la imprenta, durante el
proceso de impresin del boletn; es un abuso la utilizacin de esta tcnica para alterar sus-
tancialmente disposiciones y actos anteriores no afectados por tales errores.
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Tema IV. El procedimiento administrativo

1. Significado y origen del procedimiento
administrativo
El procedimiento administrativo PA es la secuencia de actuaciones de las AAPP a travs del
cual se originan los actos advos. Es la secuencia de actos de una autoridad adva relaciona-
dos entre s y tendentes a un nico fin; una serie cronolgica de actuaciones dirigidas a un
resultado. La jurisprudencia contribuy a la construccin de concepto negando la posibili-
dad de una impugnacin separada de las actuaciones parciales (pruebas, informes, propues-
tas, etc.), por considerar que se trataba de actuaciones instrumentales, soporte de las resolu-
ciones finales: las nicas impugnables. La resolucin final, con sus actos preparatorios, es
un complejo de carcter unitario.
El PA es un principio fundamental del D advo recogido en CE 105.3 la ley regular el

procedimiento a travs del cual pueden producirse los actos advos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia del interesado. El acto advo, sin procedimiento, es una excepcin, ya
que el PA es la forma propia de la funcin adva, como el proceso lo es de la funcin judicial
y el procedimiento parlamentario de la funcin legislativa.
La necesidad del PA ya se manifestaba en la primera LPA, la Ley de Bases de 1889, para

evitar el arbitrio de los funcionarios.
El PA, parecido al proceso judicial, es un conjunto de actividades y actuaciones previas a la

emisin de una resolucin. Esta resolucin final puede ser la emisin de un acto, la celebra-
cin de un contrato, etc.
En el PA hay menos solemnidad que en el proceso judicial, y menor rigor, desarrollndose

ante una autoridad que es a la vez juez y parte. La diferencia es cuantitativa, si la decisin
se atribuye a un rgano advo relativamente independiente de la Admn para que desaparez-
ca la distincin entre PA y proceso judicial.
La LPA de 1958 tambin distingue en su Exposicin de Motivos entre la menor rigidez del
PA.
La razn sustancial de las diferencias entre el proceso y el procedimiento est en que el

primero supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicacin
del D; incluso en el caso penal se tiene al M Fiscal como parte. En el PA, en la mayor
parte de los casos no es un conflicto jurdico entre partes sino un cauce necesario de la bue-
na gestin de los intereses pblicos, como es el caso de los procedimientos de seleccin de
funcionarios.
En todo caso, la gestin de asuntos de inters pblico, sometida al principio de legalidad,

exige, al contrario que la gestin privada, el cumplimiento de formalidades que se van in-
corporando al expediente y que permitirn el control judicial posterior de la actividad adva.
El expediente es el conjunto de documentos generados durante el PA.
La moderna regulacin del PA es pretenciosamente garantista. No se trata de orientar y vi-

gilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el ejercicio de
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sus potestades, como de evitar que sean conculcados derechos y libertades de los ciudada-
nos. Este afn garantista explica, adems de la mencin del PA en la C, la incorporacin en
la LRJ de una tabla de derechos de los ciudadanos, que van desde conocer el estado de tra-
mitacin de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de los documentos, no
presentarlos cuando ya se encuentren en poder de la Admn actuante, hasta utilizar la len-
gua de su CA, identificar a las autoridades y al personal que tramiten los procedimientos y
exigirles responsabilidades, pasando por el derecho a ser tratados con respeto y deferencia
por las autoridades y funcionarios.
Todo esto es intil si no va acompaado del nivel de diligencia y profesionalidad exigible a

las autoridades y funcionarios, y de los jueces que, en ltimo lugar, controlan el funciona-
miento de las AAPP.
2. La regulacin del procedimiento

administrativo. Antecedentes, contenidos,
mbito de aplicacin y desarrollo
reglamentario
Se revisa la historia de las leyes de proc advo, desde la primera, de 1889, hasta la de 1958,
llegando a la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99. El mbito de aplicacin de la Ley
30/92 son las AAPP del Estado, CCAA y CCLL, as como las Entidades de Derecho Pbli-
co, cuando ejercen potestades advas, y las Corporaciones pblicas (potestades advas),
CGPJ, Admn electoral y otras organizaciones constitucionales. Subsidiariamente en proc
tributarios, de SS y disciplinarios. La LRJ ha sido ampliamente desarrollado, destacando
los Reglamentos de carcter general como el sancionador o de autorizaciones.
Primeras leyes de procedimiento administrativo
La LPA de 1889, la primera sobre PA en el D espaol y comparado, estableci las bases

para los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. Regul el registro de entrada de
documentos, los extractos de los documentos presentados, la elaboracin de propuestas de
resolucin, los informes, la prrroga de los plazos, el efecto ejecutivo de los acuerdos, la
duracin del procedimiento y la caducidad, el orden de despacho de los asuntos, el principio
de audiencia, las notificaciones, los recursos de alzada y los extraordinarios, el recurso de
queja y las responsabilidades derivadas de la tramitacin de los expedientes. Los reglamen-
tos de los distintos Ministerios llegaron a lo largo de dcadas, hasta 1947, lo que provoc
una corriente favorable a la unificacin del PA, lo que se hizo en la LPA de 1958. Esta nue-
va LPA d e1958 regul, adems de los procedimientos (iniciacin, ordenacin, instruccin,
terminacin, ejecucin, trminos y plazos, informacin, documentacin, recepcin y regis-
tro de documentos), el sistema garantizados en va gubernativa (revisin de oficio, recursos
advos, y reclamaciones previas en va civil y laboral), estableciendo una ordenacin general
de los rganos advos (irrenunciabilidad de la competencia, delegacin, avocacin, funcio-
namiento de rganos colegiados, conflictos de atribuciones, abstencin y recusacin), de-
termin el rgimen jurdico de los actos advos (requisitos, eficacia, invalidez, ejecucin), y
el diseo de algunos procedimientos especiales (de elaboracin de disposiciones de carcter
general, procedimiento sancionador).
Esta LPA de 1958, por su importancia, ocup un lugar central en el D advo, y paso a ser
norma bsica a los efectos del D autonmico, a tenor de lo establecido en CE 149.1.18, el
Estado tiene competencia exclusiva sobre
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las bases del rgimen jurdico de las AAPP y del rgimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un trata-
miento comn ante ellas, y
el procedimiento advo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organizacin propia de las CCAA.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn
Sucedi a la Ley de 1958 la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

AAPP y del Procedimiento Administrativo Comn, que asumi la mayor parte de los con-
tenidos de la anterior, con algunas novedades no muy afortunadas en aspectos centrales del
procedimiento, como la regulacin del silencio advo o la revisin de actos advos. Por lo que
enseguida, la Ley 4/1999 rectific a la anterior Ley 30, modificndola.
mbito de aplicacin de la LRJ
La LRJ se aplica a todas las AAPP: la AGE, las AAPP de las CCAA y de las EELL; y
asimismo a las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de ellas cuando ejercen potestades advas, sometindose en el
resto de actividad a lo que dispongan sus normas de creacin (art. 2).
Tambin se somete a las prescripciones de la LRJ el ejercicio de las potestades advas de las
Corporaciones Pblicas (DT 1.). Y, adems, en defecto de normas expresas, a la actividad
adva o gubernativas de otras organizaciones que no tienen formalmente el carcter de Ad-
mn, por ser poderes pblicos constitucionales. Tal es el caso del CGPJ y la Admn electo-
ral, etc. Tambin se aplica subsidiariamente la ley a los procedimientos tributarios, de segu-
ridad social y desempleo y al ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones contrac-
tuales (DA 5., 6. y 8.).
Desarrollo de la LRJ
Ha sido desarrollada ampliamente, destacando los Reglamentos de carcter general, cuya

finalidad es la adecuacin a la Ley 30 de normas reguladoras de categoras enteras de proc
advos, susceptibles de un tratamiento jurdico uniforme. Ejemplo: proc de responsabilidad
patrimonial, proc para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993), de conce-
sin de ayudas y subvenciones pblicas, y de otorgamiento, modificacin y extincin de
autorizaciones (RD 1778/1994).
3. Clases de procedimiento administrativo
Dadas las distintas formas de actividades de la Admn (fomento, prestacin, sancionadora,

...) los procedimientos pueden tener diversas formas. La LRJ define un PAC no formalizado
ni rgido, as como otros proc ms formalizados y rgidos. Los proc se pueden clasificar en
lineales y triangulares, y atendiendo a otros criterios en declarativos o constitutivos, ex-
propiatorios o autorizativos, simples y complejos, etc.
La actividad administrativa tiene mltiples variedades y funciones: limitacin de actividad

de los particulares, prestacin de servicios pblicos, fomento de la actividad privada, y acti-
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vidades cuasi-judiciales como la sancionadora y arbitral. Los cauces formales a travs de

los que se desarrollan las distintas actividades tambin son distintos; no se puede hablar de
un tipo nico de proc advo.
Por eso el PAC de la LRJ no es rgido, en el que cada trmite debe seguir rigurosamente al
que le antecede y preceder al que le sigue, como en los procesos judiciales. Al contrario, la
LRJ pone a disposicin del instructor del procedimiento y de las partes unos instrumentos y
tcnicas (prueba, informes, audiencia, etc.) de los que se puede hacer uso no dependiendo
de los casos y de la resolucin que haya que dictarse. En Espaa el PAC hay un procedi-
miento no formalizado o flexible, general, y otros procedimientos formalizados o rgi-
dos, con tramitacin escalonada.
Una clasificacin importante es la que distingue entre proc lineales y triangulares, paralela a
la de los procesos penales y civiles, respectivamente:
Procedimiento triangular: la Admn se sita en una posicin de independencia e

imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos. Este es
el caso de la actividad adva arbitral.
Procedimiento lineal: que es el que se da en la mayora de los casos, es un proc su-
marial en el que la Admn es parte y rgano decisor al mismo tiempo, estando en
ellos comprometido el inters pblico que la Admn representa.
GIANINI, por otra parte hace una clasificacin similar a la de los actos advos:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los declarativos tienen una finalidad

de atribuir cualificaciones jurdicas a personas, cosas o relaciones, Los constituti-
vos producen el efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situa-
ciones subjetivas.
b) Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesiones y autorizativos, son cla-
ses en las que se dividen los procedimientos constitutivos.
c) Procedimientos simples y complejos, son, asimismo, clases en las que se dividen
los procedimientos constitutivos. Son simples en los que se persigue nico inters
pblico, como en la expedicin de una licencia de caza. Son complejos los proce-
dimientos en los que se atiende a varios intereses pblico como en la aprobacin
de los PGOU.
d) Procedimientos organizativos, que son manifestaciones de dicha potestad, como
los que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdi-
cas o de rganos advos, la actividad de control, etc.
e) Procedimientos sancionadores, que son aquellos a travs de los cuales la Admn
ejercita la potestad sancionadora.
f) Procedimientos ejecutivos, en los que se materializan los contenidos de los actos
advos.
4. Los sujetos en el procedimiento

administrativo. El titular de la
competencia. Abstencin y recusacin
El sujeto activo es siempre un rgano de una AP, mientras que los sujetos pasivos pueden
ser particulares o AAPP. La LRJ regula, para garantizar la objetividad de la Admn, una
serie de causas de abstencin del titular del rgano, que son las mismas por las que los
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interesados pueden pedir la recusacin. La no abstencin no da lugar automticamente a

la invalidez del acto, ni aunque se pida la recusacin, lo que puede recurrirse en vas adva
o c-a contra la resolucin que ponga fin al proc. El superior del titular del rgano debe
atender a la solicitud de recusacin, potestativamente, despus de or al recusado.
El protagonista del PA es un rgano de la Admn. Los sujetos pasivos son los interesados o
afectados por el procedimiento, que pueden ser particulares o tambin otras AAPP. La LRJ
dedica a los rganos que instruyen y resuelven los PA diversos preceptos (arts. 11 a 27) que
tratan de la creacin de rganos advos, de la competencia y de las formas de su transferen-
cia, de los medios para su ejercicio, coordinacin y solucin de conflictos, y del rgimen y
funcionamiento de los rganos colegiados.
La LRJ tambin regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad

del titular del rgano, principio que la C impone a toda la actividad adva (art. 103 CE La
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta ...)
Las causas de abstencin que obligan al titular del rgano a separarse del expediente y, a su
vez, ordenar al inferior que se abstenga de intervenir son las siguientes:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin

pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4 grado o afinidad dentro del 2
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o socieda-
des interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios
que intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o
estar asociado con stos en el asesoramiento, la representacin o el mandato.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencio-
nadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que
se trate.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente
en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a la responsa-
bilidad, pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan interve-
nido. Esta es una regla lgica; no debe anularse un acto advo o deshacerse una operacin
que pudiera ser favorable a los intereses pblicos por una simple razn de incompatibilidad
formal y de sospecha de parcialidad que puede no haber sido determinante.
Por las mismas causas de abstencin, los interesados podrn promover la recusacin del
titular del rgano en cualquier momento del proc, hacindolo por escrito, en el que se ex-
presar la causa o causas en que se funda, procedindose entonces de la siguiente forma:
- En el da siguiente, el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en

l la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto
seguido.
- Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de 3 d-
as, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
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- Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso, advo o c-a, segn pro-
ceda, contra el acto que termine el proc.
5. Los interesados en el procedimiento

administrativo. Capacidad, representacin
y asistencia tcnica
El interesado
En el PA se utiliza la expresin interesado en vez de las variantes demandante, demandado,

denunciante, querellado, procesado, que se emplean en los procesos civiles y penales.
Sin embargo, el interesado en un PA puede estar en situaciones parecidas: de demandante

(en un recurso) o de demandado (por un tercero), o ser denunciante o denunciado, o encau-
sado o inculpado. As se desprende de la LRJ, que considera interesados tanto a quienes
instan el procedimiento pretendiendo algn beneficio como a quienes, en general, pueden
resultar perjudicados por l. En este sentido considera interesados a:
a) Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos indivi-

duales o colectivos. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
econmicos y sociales sern titulares de intereses legtimos colectivos en los tr-
minos que la ley reconozca.
b) Los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar
directamente afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya re-
cado resolucin definitiva.
Derechos subjetivos e intereses legtimos
La distincin entre derecho pblico subjetivo e inters legtimo a los efectos de la legitima-
cin para ser parte en un PA ha sido recogida en CE 24 al regular el derecho a la tutela judi-
cial efectiva. Esta garanta se reconoce tanto a los titulares de derechos como de intereses:
todas las personas tienen el derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en
el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que en ningn momento pueda produ-
cirse indefensin.
A efectos del PA es vlido el concepto de derecho subjetivo que se formula en la teora

general del Derecho: el poder de exigencia de una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no
un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo (legal, contractual, extracontractual)
en que tenga su origen. La titularidad de un derecho confiere el grado mximo de legitima-
cin y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.
El concepto de inters (legtimo) es aqul, de acuerdo con la jurisprudencia, que de llegar a

prosperar la accin entablada originara un beneficio jurdico o material a favor del actor,
sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en precepto legal concreto y declara-
tivo de derechos; o bien aquel inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al
ciudadano el acto combatido en el proceso. Despus de la C, y con mayor amplitud, se ha
entendido que el concepto de inters cubre toda clase de inters moral o material que pueda
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resultar beneficiado con la estimacin de la pretensin ejercitada, siempre que no se re-

duzca a un simple inters a la legalidad (STS 84). De no excluirse este ltimo supuesto y
se admitiera la legitimacin por el simple deseo de defender el OJ se confundira la legiti-
macin por inters con la accin pblica abierta a todos los ciudadanos pertenecientes al
mbito de una Admn territorial.
Capacidad de obrar
Para estar y actuar en el PA, adems de la condicin de interesado es necesario tener capa-
cidad de obrar. Adems de quienes la ostentan con arreglo al D civil, los menores de edad
en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuacin permita el OJ advo
sin la asistencia de la persona que ostenta la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el
supuesto de menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacidad afecte al ejercicio
y defensa de los derechos e intereses de que se trate.
Representacin y su acreditacin
En el PA no es necesaria, pero se admite, la representacin, en cuyo caso se entendern

con el representante las actuaciones advas, salvo manifestacin expresa en contra del intere-
sado. Se trata, y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales de todo tipo, de
una representacin voluntaria no profesionalizada. Por ello es innecesario actuar por medio
de procurador de los tribunales, gestor administrativo, graduado social, etc., puesto que
cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las
AAPP. La propia ley configura un supuesto de representacin legal en el caso de que varios
interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicacin, entendindose entonces las
actuaciones a que d lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer trmino, de no
expresarse otra cosa en el escrito.
La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para

las gestiones de mero trmite se presume la representacin. Sin embargo, para formular
reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, debe-
r acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en D que deje constancia fide-
digna o, mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, poder apud acta.
En todo caso, la falta o insuficiente acreditacin no impedir que se tenga por realizado el
acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo
de 10 das que deber conceder a este efecto el rgano advo, o de un plazo superior cuando
las circunstancias del caso as lo requieran.
Asesores profesionales
La asistencia de un profesional (en Derecho u otra especialidad), al margen de aquellos

casos donde el abogado lleva simultneamente la representacin y la asistencia tcnica,
como est previsto en el procedimiento de las reclamaciones econmico-advas, no es preci-
so como regla general ante la Admn. La ley no la impone, pero la permite: los interesados
podrn actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus in-
tereses. Sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para
determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes tcnicos que deben ser ava-
lados por los correspondientes profesionales (proyectos por ingenieros, hojas de apreciacin
en la expropiacin forzosa,). Asimismo, en base a CE 24, que garantiza la defensa y la
asistencia letrada en los prolegmenos policiales del proceso penal y durante la tramitacin
de ste, debera exigirse, como mantienen los Colegios de Abogado, la tesis de la obligato-
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riedad de la asistencia letrada, por lo menos en los PA sancionadores de los que puedan
derivarse responsabilidades penales.
Responsabilidad de las actuaciones del asesor
La actuacin de un asesor plantea la cuestin de la imputacin de sus actuaciones. En gene-

ral, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que los actos del asesor son
actos de la parte a la que asisten. Salvo que esta parte las revoque expresamente.
6. Principios y cuestiones bsicas del

procedimiento administrativo
La doctrina ha tratado de hallar unos principios aplicables a todos los PA, lo que no es tarea
fcil, ante la variedad de procedimientos y formas de la actividad adva de que se ha hecho
mencin, por lo que no hay acuerdo sobre los mismos, al haber respuestas distintas en los
distintos tipos de PA.
A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el

procedimiento administrativo
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso

o en el procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de stas como se va pasando
de una fase a otra y practicando las diversas diligencias. En el PA espaol se tiene la inicia-
cin del procedimiento por instancia de parte, adems del inicio de oficio; el derecho a for-
mular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y, en fin, el pedir que se prac-
tiquen actos de instruccin y proponer pruebas.
Asimismo, la contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aque-
llos casos en que concurran varios interesados en posiciones enfrentadas LRJ 85.2: en cual-
quier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno res-
peto a los principios de contradiccin e igualdad de los interesados en el proc.
No obstante el instructor del PA no es impasible ante la actividad de las partes, ni vinculado

rgidamente por sus peticiones de impulsin del proceso, de peticin de pruebas y de rgida
congruencia con las pretensiones deducidas. Por el contrario, toma toda clase de iniciativas
y configura los trmites segn las necesidades propias de cada forma de actividad adva que
se formaliza en el proc.
Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conduce ordinaria-
mente por el principio inquisitivo y de impulsin de oficio, que da libertad al instructor para
dirigir las actuaciones, como ocurre en la fase sumarial del proceso penal.
Nuestra LRJ atempera el principio del contradictorio con el inquisitivo, que prevalece en
diversos preceptos. As, los que establecen la iniciacin y la impulsin de oficio del proc en
todos sus trmites; el desarrollo, de oficio, de los actos de instruccin adecuados para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolucin; la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de
los interesados y, por ltimo (al contrario de lo que ocurre con el principio de congruencia
que en las sentencias no permite al Juez resolver, sino dentro de las peticiones de las partes)
los que permiten que el rgano competente, en aras del inters general pueda extender el
contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras
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lOMoARcPSD|1609621
derivadas del mismo (art. 89), al margen, de que hayan sido o no planteadas por los intere-
sados.
A resaltar, asimismo, que el principio inquisitivo y la impulsin de oficio tienen como una
de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economa en el procedimiento. Para ello
el instructor dispone de facultades para acordar en un solo acto todos los trmites que por su
naturaleza admitan una impulsin simultnea; la acumulacin de procedimientos anlogos;
repudiar las pretensiones de suspensin del proc; y, en fin, dar por precluidos los trmites
establecidos a favor de los interesados cuando stos no los evacuen en plazo.
B) El principio de publicidad
La publicidad, o secreto, de los PA es un tema complejo por el conflicto entre el derecho de

los interesados en conocer las actuaciones y el derecho de los ciudadanos interesados por
curiosidad democrtica en la transparencia de la actividad adva.
La LPA 1958 reconoci el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la trami-

tacin, y a que se expidiese copia certificada de extremos concretos del expediente, pero
que se limitaba a los acuerdos que les hubiesen sido notificados, dejando discrecionalmente
a la Admn el resto de los casos. El derecho a conocer el contenido completo del expediente
se reconoca en el trmite de vista y audiencia, antes de la resolucin, para que presentaran
los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
La LRJ es ms rotunda y reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier mo-

mento el estado de la tramitacin de los procedimientos, y a obtener copias de documentos
contenidos en los mismos (art. 35.a).
Otra cuestin es el derecho de los ciudadanos a conocer el contenido de los PA, esto es, el
principio de publicidad o de transparencia. La C de 1978, reconoce el derecho de los ciuda-
danos, no slo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo
en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguacin de los delitos [art.
103.b)].
La LRJ, en el art. 37, establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros
y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en servicios advos, cual-
quiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte
material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos ter-
minados en la fecha de la solicitud. Esto parece un lmite a lo reconocido por CE 103, ya
que se refiere a expedientes, ms que a archivos y registros advos, y adems terminados. La
LRJ establece, adems, a continuacin una lista de causas para limitar la publicidad, unas
muy discrecionales y tasadas otras.
En efecto, el derecho de acceso que no puede ejercitarse sobre procedimientos o expedien-

tes en tramitacin, puede ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la
informacin pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de
inters pblico, o por intereses de terceros ms dignos de proteccin, o en fin, cuando as lo
disponga una ley, debiendo en estos casos el rgano competente dictar resolucin motivada.
Adems, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de los expe-
dientes que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las
CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales, los que contengan informacin
sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigacin de
los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derecho y libertades de terceros o las
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lOMoARcPSD|1609621
necesidades de las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las materias pro-
tegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones advas derivadas de
la poltica monetaria.
En todo caso el derecho de acceso, que conlleva el de obtener copias o certificados de los
documentos cuyo examen sea autorizado por la Admn, deber ser ejercitado por los parti-
culares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios
pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individual de los documentos cuyo exa-
men sea autorizado por la Admn, deber ser ejercitado por los particulares de forma que
no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal
fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que
quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica
sobre una materia o conjunto de materias.
Adems de las limitaciones y excepciones ya sealadas, hay que tener en cuenta las previs-
tas por otras regulaciones, a las que la LRJ se remite: materias clasificadas, datos sanitarios
personales de los pacientes, archivos de la legislacin electoral, archivos estadsticos, Re-
gistro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores y miembros de
las Asambleas legislativas de las CCAA o de las CC.LL. y, finalmente, sobre la consulta de
los fondos documentales existentes en los Archivos Histricos.
Pero en algunos sectores no es as. Por ejemplo, la Ley 38/1995 de 12 de diciembre, sobre
el derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente, que transpone la Di-
rectiva 90/313/CEE, reconoce el derecho a acceder a expedientes en tramitacin sin que
para ello sea obligatorio probar un inters determinado, fijando un plazo mximo de 2 me-
ses para que la Admn facilite la informacin solicitada.
C) La gratuidad del procedimiento
La LRJ no contiene ningn precepto sobre la gratuidad del PA, pero sta se desprende, en
principio, del carcter inquisitivo predominante, lo que es obvio en los procedimientos san-
cionadores, limitativos o extintivos de derechos.
No obstante, la LRJ impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por
el interesado, cuyo abono podr serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la li-
quidacin definitiva (LRJ 81).
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin impli-
que gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a
reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se
practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
Adems, est previsto que determinados procedimientos que terminan en actos favorables o
ampliativos de derechos (autorizaciones, concesiones) se sujeten al pago de unas tasas:
Disposicin adicional cuarta. Tasas del procedimiento.

Las tasas que generen las actuaciones del procedimiento administrativo se exigirn de acuerdo
con lo que disponga la norma que las regule.
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7. La iniciacin del procedimiento

Inicio del procedimiento: iniciativa y acuerdo de inicio
El PA, como los procesos penales, pero no los civiles, se inicia: de oficio, o a peticin o
denuncia de un particular o de otra Admn. As LRJ 68 establece que el procedimiento po-
dr iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada.
CAPITULO I Iniciacin del procedimiento
Artculo 68. Clases de iniciacin.

Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.
Artculo 69. Iniciacin de oficio.
1. Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por
denuncia.
2. Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de in-
formacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o
no de iniciar el procedimiento.
La iniciacin de oficio comienza por el acuerdo del rgano competente, actuando por pro-
pia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o
por denuncia.
Adems, antes del acuerdo de inicio el rgano competente puede abrir un periodo de infor-
macin previa para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar el PA.
Solicitudes de inicio de procedimiento
Cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte mediante instancia o solicitud, hay

que incluir los extremos sealados en el art. 70.1
Artculo 70. Solicitudes de iniciacin.

1. Las solicitudes que se formulen debern contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como
la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cual-
quier medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y
fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud,
salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa.
3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la
Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presenta-
cin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la
oficina. (Ver Real Decreto 772/1999)
4. Las AAPP debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate
de proc que impliquen la resolucin numerosa de una serie de proc. Los modelos mencionados es-
tarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias advas. Los solicitantes podrn acom-
paar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los
cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.
La solicitud puede ser colectiva, en un mismo escrito varias personas, si la norma no se

opone, y el contenido y fundamento es idntico o sustancialmente similar (art. 70.2).
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lOMoARcPSD|1609621
Tambin se prev que se establezcan modelos o sistemas normalizados para proc que im-
pliquen la resolucin de una serie de proc, sin perjuicio de que los solicitantes acompaen
los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que
debern ser tenidos en cuenta por el rgano al que se dirigen (art. 70.4).
Los solicitantes pueden exigir copias selladas y la devolucin de los originales, lo que
acordar el funcionario que instruya el procedimiento dejando nota o testimonio, segn
proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representacin y el poder fuese
general para otros asuntos, deber acordarse el desglose y devolucin a peticin del intere-
sado en el plazo de 3 das (art. 35.c) Derechos de los ciudadanos, pero la parte subrayada
no se encuentra en la Ley 30).
Lugar de presentacin de la solicitud (art. 38)
Lo normal es su presentacin en la sede del rgano que ha de resolverla, pero la LRJ facilita
la recepcin de las instancias en los Registros de cualquiera de las AAPP (AGE, de las
CCAA o de las EELL [en este caso si han suscrito el convenio correspondiente]).
Tambin se pueden presentar en las oficinas de correos en la forma que reglamentariamente

se establezca.
En el caso de espaoles en el extranjero pueden cursar ante las Representaciones diplomti-

cas o consulares correspondientes, quienes las remitirn al organismo competente.
Tambin es posible presentar solicitudes telemticamente, cuando se crean los correspon-

dientes registros telemticos para la recepcin (y salida) de solicitudes, escritos y comuni-
caciones. Dichos registros estarn habilitados para los proc o trmites del rgano o entidad
que creo el registro y permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones
todos los das del ao, durante las 24 h. La recepcin en un da inhbil para el rgano o en-
tidad se entender efectuada en el primer da hbil siguiente.
Incluso la presentacin de solicitudes, comunicaciones y documentacin complementaria

puede ser impuesta obligatoriamente por Orden Ministerial para las empresas de ms de 100
trabajadores o tengan la condicin de gran empresa a efectos del IVA. Tal obligatoriedad
puede extenderse a cualesquiera personas fsicas, organizaciones o asociaciones, siempre
que la OM vaya precedida de un informe de las AAPP (Ley 24/2001 de medidas).
Subsanacin y mejora de la solicitud
Recibida la instancia el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no rene los

requisitos anteriores (y adems el DNI exigido por el Decreto 357/1962, pero que se ha
eliminado recientemente por RD 522/2006 en la AGE y sus Organismos pblicos, dices t
de mili) requerir al solicitante que proceda a subsanar la solicitud o acompaar los docu-
mentos preceptivos, con la indicacin de que, si as no lo hiciere, se archivar el expediente.
Artculo 71. Subsanacin y mejora de la solicitud.

1. Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos que seala el artculo anterior y los exigi-
dos, en su caso, por la legislacin especfica aplicable, se requerir al interesado para que, en un
plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de
que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin que deber ser
dictada en los trminos previstos en el artculo 42.
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2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo

podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del interesado o iniciativa del
rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente podr re-
cabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla. De ellos se
levantar acta sucinta, que se incorporar al procedimiento.
Medidas provisionales
Un efecto inmediato de la presentacin de la solicitud es el deber del rgano competente de

adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la reso-
lucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para
ello, y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen vio-
lacin de los derechos amparados por las leyes.
Artculo 72. Medidas provisionales.

1. Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar,
de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la
eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para
ello.
2. Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a
instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses im-
plicados, podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente
por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas
o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los
quince das siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda. En todo
caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando
el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
3. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible
reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
4. Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del proce-
dimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pu-
dieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin. En todo caso, se extinguirn con la
eficacia de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
Artculo 73. Acumulacin.
El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la for-
ma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustan-
cial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.
8. Tramitacin e instruccin
Iniciado el proc, la Admn desarrollar los actos de instruccin necesarios para la determi-
nacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciar-
se la resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedi-
miento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que
requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglam establecidos (art. 78).
Artculo 78. Actos de instruccin.

1. Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el
rgano que tramite el proc, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas ac-
tuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglam establecidos.
2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen a la instruccin de un
proc debern reunir las garantas legalmente establecidas para estas tcnicas de informacin as
como la identificacin tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de estos resultados.
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Los actos de instruccin tienen que proporcional al rgano decisorio los elementos de juicio
necesarios para una resolucin adecuada; lo que no implica que en todo procedimiento se
den todos los actos de instruccin de la ley, puesto que a veces se dicta la resolucin direc-
tamente como respuesta a la propia instancia de solicitud del interesado.
La constatacin de datos y hechos, que es la funcin de esta fase, se lleva a cabo mediante:
alegaciones de los interesados, trmite de informacin pblica, informes, pruebas y trmite
de audiencia.
A) Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista

oral y trmite de informacin pblica
Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurdicos, en

su caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre
con anterioridad al trmite de audiencia (art. 79).
Artculo 79. Alegaciones.

1. Los interesados podrn, en cualquier momento del proc anterior al trmite de audiencia, adu-
cir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en
cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los
que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de
trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegacio-
nes podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente respon-
sabilidad disciplinaria.
La LPA de 1958 permita una vista oral, para el supuesto de varios interesados, permitin-
dose las alegaciones simultneas de todos los interesados en una reunin convocada al efec-
to, levantndose acta sucinta. El art. 32 de la Ley de Procedimiento Econmico-Advo tam-
bin contempla una vista oral. La LRJ no regula un trmite de vista oral, pero no impide al
instructor configurarlo; y a tal efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera
judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fun-
damentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin.
De la misma manera que el trmite de alegaciones, y aunque la ley lo trata en la seccin

relativa a los informes, puede considerarse el de informacin pblica. Mediante este trmi-
te se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia, o de Derecho a
cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. La informacin pblica se abre
cuando la naturales del procedimiento as lo requiere (art. 86).
Artculo 86. Informacin pblica.

1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo
requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica.
2. A tal efecto, se anunciar en el BOE, de la Comunidad Autnoma, o en el de la Provincia res-
pectiva, a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la
parte del mismo que se acuerde. El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo
para formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das.
3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos pro-
cedentes contra la resolucin definitiva del proc. La comparecencia en el trmite de informacin
pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten ale-
gaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Admn una respuesta ra-
zonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustan-
cialmente iguales.
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4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las AAPP podrn establecer otras formas, medios y cau-
ces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asocia-
ciones reconocidas por la Ley en el proc de elaboracin de las disposiciones y actos advos.
Adems, no es infrecuente que las regulaciones advas sectoriales impongan el trmite de

informacin pblica con carcter imperativo, como ocurre en el procedimiento expropiato-
rio a propsito del trmite de ocupacin, en la legislacin urbanstica para la aprobacin de
los planes de urbanismo y en otras muchas materias (medio ambiente, sector energa, etc.)
El trmite de informacin pblica se anuncia en el BOE, de la CA o en el de la Provincia, o

en varios de estos peridicos oficiales, para que cuantos tengan inters en el asunto puedan
examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.
A resaltar que la comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s mis-

ma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones
en este trmite tienen derecho a obtener de la Admn una respuesta razonable, que podr
ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales
(art. 86.3).
B) Informes
Son actuaciones advas a cargo normalmente de rganos especializados que sirven para ase-
sorar al rgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurdico o tcnico, pero nunca de
voluntad, y por ello, no se consideran actos advos impugnables; nicamente podrn ser va-
lorados como uno ms de los presupuestos de la resolucin final del procedimiento, que es
la manifestacin de voluntad del rgano advo y el verdadero y nico objeto de los recursos
advos y judiciales.
La ley autoriza al instructor para pedir, adems de los informes que sean preceptivos por
cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver (art. 82).
Artculo 82. Peticin.

1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean precep-
tivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precep-
to que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita.
Artculo 83. Evacuacin.
1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes.
2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumpli-
miento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que in-
curra el responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones cualquiera que sea el ca-
rcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determi-
nantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los
trmites sucesivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una AP distinta de la que tramita el procedimiento en or-
den a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera
el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones. El informe emi-
tido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.
En un principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los
trminos del informe, salvo que la ley lo califique de vinculante. Entonces la voluntad del
rgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, producindose un supuesto
de competencia compartida, sin que el informe adquiera, ni siquiera en este caso, la virtua-
lidad propia de los actos advos, la presuncin de validez y la recurribilidad, dado que el
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informe vinculante no es nada sin la decisin final del titular de la competencia. Aparte de
la distincin entre informes vinculantes y no vinculantes (facultativos), que es la de mayor
importancia, la ley los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo adems, la
presuncin de que salvo disposicin expresa, los informes sern facultativos y no vinculan-
tes (art. 83.1).
La falta de un informe preceptivo constitua un vicio no convalidable para la LPA 1958;

pero la LRJ no dice nada de este vicio, por lo que la validez del acto podr depender de que
el informe preceptivo se, segn la distincin legal, determinante o no para la resolucin del
procedimiento (art. 83.3).
En cuanto a sus aspectos formales, los informes sern evacuados en el plazo que tengan
sealado o en el de 10 das; de no emitirse en plazo se podrn proseguir las actuaciones,
cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y
determinantes para la resolucin del proc. La LRJ no previene como la LPA 1958 que los
informes sean sucintos y que no incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anterio-
res, ni de cualquier otro dato que ya figure en el expediente, pero es razonable que se aten-
gan a esta frmula por evidentes razones de economa procedimental.
C) La prueba
Es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos

y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro
constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse.
Efectivamente, objeto de prueba son, en principio, los hechos controvertidos, es decir, aque-
llos sobre los que no hay acuerdo entre los interesados o entre los interesados y la Admn.
De ordinario no es necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurdicas aplica-
bles al caso, pues se presume que el funcionario o el Juez las conocen (da mihi factum et
dabo tibi ius). Sin embargo, la regla del conocimiento del Derecho por el Juez o el funcio-
nario no debe llevarse demasiado lejos, debindose acreditar la vigencia de las normas que
la parte invoque en determinados casos, pues es irreal suponer que el juez o el funcionario
conoce todo el Derecho. As, las normas consuetudinarias o las normas extranjeras, o aque-
llas nacionales no publicadas en el BOE, como algunas de las CCAA o normas municipales
especficas (STS 1986).
En cuanto a la carga de la prueba (onus probandi), no hay reglas especficas. La LRJ pres-
cribe, nicamente, la obligatoriedad de la apertura de un perodo probatorio cuando la Ad-
mn no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del pro-
cedimiento lo exija (art. 80.2); pero deja sin resolver a quien corresponde la carga de la pro-
banza; fundamental cuestin que debe resolverse partiendo de la consideracin de que las
reglas de la atribucin de la consideracin de que las reglas de la atribucin de la carga de la
prueba no pueden ser las mismas para todos los actos advos, dada su variedad.
Artculo 80. Medios y perodo de prueba.

1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.
2. Cuando la Admn no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
proc lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no
superior a 30 das ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados
cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
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Artculo 81. Prctica de prueba.

1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las ac-
tuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.
2. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin im-
plique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos,
a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos
se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
As, en los procedimientos sancionadores (al igual que ocurre en los procesos penales), la
regla de la presuncin de inocencia que consagra el art. 24 de la C y el principio in dubio
pro reo implica que la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien acusa, de ma-
nera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la culpabilidad del acusado y
no ste quien ha de probar su inocencia (STC 1986). Por analoga, esta regla debe aplicarse
asimismo a todos aquellos procedimientos que tienen por finalidad una privacin o limita-
cin de derechos.
Por el contrario, en los procedimientos arbitrales o triangulares, en que la Admn asume

una posicin de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartir-
se en trminos anlogos al proceso civil, de forma que normalmente el actor debe probar los
hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras que el demandado debe probar los
hechos impeditivos o extintitos (art. 1.214 C.C.). En todo caso, como en los procedimientos
advos los interesados no siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deber
matizarse esta regla en funcin de las circunstancias del caso.
En cuanto a los medios de prueba, la LRJ no establece limitacin alguna, admitiendo que
los hechos relevantes para la decisin de un proc puedan acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho (art. 80.1). En consecuencia, ante el silencio de la Ley, y sal-
vo disposiciones especiales, son admisibles todos los medios de prueba previstos por el
Cdigo Civil (art. 1.215 las pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por
confesin, por inspeccin personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones),
as como los medios probatorios establecidos en las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Crimi-
nal, cuyas normas son tambin aplicables para la prctica de cada uno de ellos.
En principio es el instructor del procedimiento quien deber acordar la prctica de las prue-
bas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, slo las podr recha-
zar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin moti-
vada.
A significar que un medio de prueba muy generalizado, especficamente advo, lo constitu-

yen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LRJ impone con rigor el prin-
cipio de legalidad, obligando a los administrados a facilitar a la Admn informes, inspec-
ciones y otros actos de investigacin, slo en la forma y los casos previstos por la Ley, o
por disposiciones dictadas en virtud de la misma. Asimismo, a los efectos de la prctica de
pruebas u otras diligencias, los ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las ofici-
nas pblicas cuando as est prevista en una norma con rango de ley (art. 40).
Artculo 40. Comparecencia de los ciudadanos.

1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas pblicas slo ser obligatoria cuando as
est previsto en una norma con rango de Ley.
2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citacin har constar expre-
samente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, as como los efectos de no atenderla.
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3. Las AAPP, a solicitud del interesado, le entregarn certificacin haciendo constar la compare-
cencia.
En el D advo no hay una respuesta genuina a la cuestin de la valoracin de la prueba, por

lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro D, en que,
frente al sistema de pruebas tasadas, de los que hay ejemplos en el Cdigo Civil a propsito
del valor de los documentos pblicos y privados (art. 1.216 y ss), ha terminado por prevale-
cer el criterio de libertad de apreciacin, ms propio de los procesos penales. Este criterio se
conoce jurisprudencialmente como el de apreciacin conjunta de la prueba; pero en el bien
entendido que, en ningn caso, libre valoracin o apreciacin conjunta de la prueba practi-
cada implica estimacin de pretensiones o condenas sin base probatoria.
D) El trmite de vista y audiencia
LRJ 84 dispone que una vez instruidos los proc, e inmediatamente antes de redactar la pro-
puesta, el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que
stos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Este trmite esenciadsimo y hasta sagrado por la jurisprudencia, que considera su omi-
sin causa de nulidad en cuanto produce indefensin de los interesados. Slo se puede pres-
cindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la
resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado
(LRJ 84).
La finalidad va ms all de la de permitir la presentacin de alegaciones (que se puede

hacer en cualquier momento anterior), se facilita el conocimiento de la totalidad del expe-
diente para que pueda realizar un defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello tiene
lugar al trmino del perodo de instruccin, inmediatamente antes de que se redacte la pro-
puesta de resolucin (para no sustraer al interesado de ninguna parte del expediente).
El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones, no puede ser inferior
a 10 das ni superior a 15 das, pudiendo darse por realizado el trmite si antes del venci-
miento los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportat nuevos
documentos o justificaciones (84.3).
Artculo 84. Trmite de audiencia.
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin,

se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte
a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5 (expedientes en los que no se puede
ejercer el dcho de acceso).
2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y pre-
sentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alega-
ciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite.
4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean te-
nidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el interesado.
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E) Los plazos
En la instruccin del PA, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulacin
de los plazos dentro de los cuales deben realizarse la actuaciones. La regla general es que
los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las AAPP
competentes para la tramitacin de los asuntos, como a los interesados en los mismos (47).
No obstante, los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los pla-
zos por tiempo que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan
y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Admn puede acordar excepcionalmente me-
diante motivacin clara de las circunstancias concurrentes la ampliacin del plazo estable-
cido (47 y 48).
CAPITULO II Trminos y plazos

Artculo 47. Obligatoriedad de trminos y plazos.
Los trminos y plazos establecidos en sta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones Pblicas competentes para la tramitacin de los asuntos, as co-
mo a los interesados en los mismos.
Artculo 48. Cmputo.
1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los pla-
zos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del cmputo los domingos
y los declarados festivos. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta
circunstancia en las correspondientes notificaciones.
2. Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a aquel en que
tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en
que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Si en el mes de ven-
cimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comienza el cmputo, se entender que el pla-
zo expira el ltimo da del mes.
3. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da hbil si-
guiente.
4. Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar
la notificacin o publicacin del acto de que se trate o desde el siguiente a aquel en que se pro-
duzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo.
5. Cuando un da fuese hbil en el Municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el intere-
sado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo
caso.
6. La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no determina por
s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Pblicas, la organiza-
cin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros.
7. La AGE y las Administraciones de las CCAA, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn
en su respectivo mbito el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El calen-
dario aprobado por las CCAA comprender los das inhbiles de las Entidades que integran la
Admn Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin. Dicho calen-
dario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el diario oficial que corresponda y en
otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.
Artculo 49. Ampliacin.
1. La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de los in-
teresados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si
las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de
ampliacin deber ser notificado a los interesados
2. La ampliacin de los plazos por el tiempo mximo permitido se aplicar en todo caso a los
procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como aquellos
que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar algn trmite en el extranjero o en los que
intervengan interesados residentes fuera de Espaa.
3. Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin debern producirse,
en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningn caso podr ser objeto de
ampliacin un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliacin de plazos o sobre su denegacin
no sern susceptibles de recursos.
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Artculo 50. Tramitacin de urgencia.

1. Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a peticin del in-
teresado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se reducirn a
la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presen-
tacin de solicitudes y recursos.
2. No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de ur-
gencia al procedimiento.
Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y aos, lo que exige unas reglas
para su computo. Das hbiles e inhbiles, da inicial y final.
Si el plazo se expresa en das:
1. Se entiende referido a das hbiles, salvo que en las notificaciones exprese que son
das naturales. Inhbiles son los domingos y los das declarados festivos, a cuyo
efecto la AGE y las CCAA en su respectivo mbito territorial fijarn al comienzo
de cada ao el correspondiente calendario (48.7).
2. El cmputo se inicia a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notifi-
cacin o publicacin del acto o desde el siguiente a aquel en que se entienda pro-
ducida la estimacin o desestimacin por silencio advo (48.4).
3. Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da hbil si-
guiente.
Si el plazo se expresa en meses o aos, se computan a partir a la notificacin o publicacin,

y si termina en da hbil debe prorrogarse al siguiente da hbil. De otra parte el cmputo
debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de das que tenga cada mes o
ao. Pero si el mes del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comenz el
computo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes (48.2).
9. La terminacin del procedimiento

LRJ 87 y 88 regulan como formas o causas de finalizacin del proc:
- La resolucin
- El desistimiento
- La renuncia al derecho en que se funda la solicitud
- La declaracin de caducidad
- La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas
- La terminacin convencional
Algunas de estas formas suponen precisamente la no terminacin, la desaparicin jurdica

del procedimiento sin dar respuesta a lo que en l se tramitaba (renuncia, desistimiento o
caducidad); otras, por el contrario, implican que ha cumplido la finalidad para la que fue
iniciado (resolucin expresa o presunta, terminacin convencional).
CAPITULO IV Finalizacin del procedimiento

Seccin 1 Disposiciones Generales
Artculo 87. Terminacin.
1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se
funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la de-
claracin de caducidad.
2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.
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A) El desistimiento y la renuncia
El proc puede terminar, antes de llegar a su fin, por desistimiento; porque el interesado de-
sista de su peticin o instancia, lo que significa el apartamiento del proc, pero no la renun-
cia del derecho ejercitado a travs de l.
Seccin 3 Desistimiento y renuncia

Artculo 90. Ejercicio.
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordena-
miento Jurdico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la
renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado.
Artculo 91. Medios y efectos.
1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su
constancia.
2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el
procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos
su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento.
3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera
conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los
efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.
A diferencia del desistimiento, la renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono

del derecho, pretensin o inters en el proc que se haba ejercitado, razn por la cual el proc
mismo deja de tener sentido.
Por lo dems, el rgimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos co-
munes:
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por
el OJ, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la
renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado.
3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que
permita su constancia (90).
4. La Admn aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso
el proc, salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, insta-
sen stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del
desistimiento. Tambin continuar el proc si la cuestin suscitada por la incoacin
entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y es-
clarecimiento, en cuyo caso la Admn podr limitar los efectos de desistimiento al
interesado, siguindose el proc.
B) La caducidad
Es una causa de terminacin por la falta de actividad en ste. La regulacin legal bsica de
la caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est referida a los procedimientos
instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de ste.
En este caso la Admn le advertir, inmediatamente, de que, transcurridos 3 meses, se pro-

ducir la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones (92). No obstante el proc
puede seguir, al igual que ocurre en el desistimiento o la renuncia, si hubiese terceros inte-
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resados o la cuestin objeto del proc afectase al inters general, o fuera conveniente sustan-
ciarla para su definicin y esclarecimiento (92.4).
Seccin 4 Caducidad
Artculo 92. Requisitos y efectos.
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin
por causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se
producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice
las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo
de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad
procedern los recursos pertinentes.
2. No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimenta-
cin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar resolucin. Dicha inactividad no
tendr otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite.
3. La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la
Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
4. Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inte-
rs general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.
La especial gravedad que la caducidad implica lleva a considerar que slo aquellas espe-
cialmente calificadas, que determinen la paralizacin del proc, darn lugar a la declaracin
de caducidad. Cualquier otra omisin slo justifica la prdida del trmite, como se infiere
de LRJ 76.2, que sanciona al que no aporta, en el plazo de 10 das, el documento requerido
por la Admn con la prdida, nicamente, del referido trmite, salvo que dicho trmite
sea indispensable para dictar resolucin (92.2).
Otro supuesto regulado de caducidad es el de los proc iniciados de oficio en que la Admn
ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del proc se produce entonces cuando no
se dicte resolucin expresa en el plazo establecido.
Artculo 44. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio.

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se
haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la
obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubie-
ren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los proc en que la Admn ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En es-
tos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los
efectos previstos en el art. 92. En los supuestos en los que el proc se hubiera paralizado por causa
imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolu-
cin.
Pero la LRJ deja sin resolver el supuesto de los procedimientos iniciados de oficio en que
puedan producirse efectos favorables a los interesados, como en el caso de los procedimien-
tos de seleccin de funcionarios o contratista o de otorgamiento de subvenciones, premios,
etc. En principio estos proc no caducan por el retraso en su resolucin, dado el inters tanto
pblico como de los participantes en los mismos. Ello sin perjuicio de que la Admn, por
razones de inters pblico (p.e., innecesariedad en la cobertura de las plazas de funcionarios
o de los contratos previstos) acuerde dar por finalizado el proc por causas sobrevenidas.
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Artculo 87. Terminacin.

1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se
funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la de-
claracin de caducidad.
2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.
En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la correlativa prdida o extin-

cin del derecho que en dicho proc se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad
no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Admn, pero
los proc caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
Por ello en los proc iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras o de in-
tervencin es posible que la declaracin de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro
proc con la misma finalidad si no ha prescrito la infraccin. En cualquier caso, la caducidad
no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters gene-
ral o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin o esclarecimiento (92.3 y 4).
C) La resolucin expresa o presunta (por silencio

administrativo)
La resolucin expresa es el acto advo propiamente dicho, que implica una manifestacin de
voluntad que, segn el principio de congruencia, decidir todas las cuestiones planteadas
por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trata de cuestiones
conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr
pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a los interesados por un
plazo no superior a 15 das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y
aporten, en su caso, los medios de prueba.
La LRJ impone tambin la prohibicin de la reformatio in peius, es decir, que con motivo
de una peticin o recurso a la Admn se pueda agravar la situacin inicial del interesado,
sin perjuicio de que la Admn pueda incoar de oficio un nuevo proc, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada, en los casos a que se refiere el
art. 54 LRJ (necesidad de motivacin). De existir informes o dictmenes, stos servirn de
motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones
expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, el rgano advo o judicial
ante el que se hubieran de presentar y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente.
La LRJ asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atri-

buye determinado sentido, positivo o negativo, como se ve en un tema anterior.
Seccin 2 Resolucin
Artculo 89. Contenido.
1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no
hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las
mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para
que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con
las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si pro-
cede.
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3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el ar-
tculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo
o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuri-
dad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmi-
sin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o
manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el ar-
tculo 29 de la Constitucin.
5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incor-
poren al texto de la misma.
D) La terminacin convencional
El proc puede terminar convencionalmente, mediante acuerdos, pactos, convenios o contra-

tos, con personas tanto de D pblico como privado (88). Es una tcnica del D advo mo-
derno que sustituye el acto unilateral por el negocio jurdico bilateral.
La admisin del convenio, acuerdo o pacto, frente al acto advo unilateral, es ms aparente
que real. No basta para la celebracin de un convenio acogerse a lo que dice la LRJ, es pre-
ciso adems una regulacin sustantiva que haya aceptado esta forma de terminacin del
proc.
Artculo 88. Terminacin convencional.

1. Las AAPP podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de de-
recho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al OJ ni versen sobre materias no
susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen encomen-
dado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin
que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores de los PA o insertarse
en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin.
2. Los citados instrumentos debern establecer como contenido mnimo la identificacin de las
partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo
publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
3. Requerirn en todo caso la aprobacin expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que ver-
sen sobre materias de la competencia directa de dicho rgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los
rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcio-
narios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.
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Tema V Las formas de la actividad

administrativa. La actividad de polica
o limitacin
1. Las clases de la actividad administrativa
La actividad adva se manifiesta a travs de actos, reglamentos, contratos, subvenciones, ... Las
clases o formas de actividad se pueden agrupar en:
- Limitacin o polica
- Fomento o incentivacin
- Prestacin o servicio pblico
- Sancionadora
- Arbitral
Para la consecucin de un mismo fin pblico pueden sustituirse o combinarse distintos tipos de
actividad; es el principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin adva.
La actividad administrativa se manifiesta a travs de actos, reglamentos y contratos, y tiene

diversas formas que se pueden agrupar en clases que suministran los criterios para la siste-
matizacin del gran nmero de normas que constituyen el OJ advo.
La clasificacin u ordenacin de las normas advas se ha configurado tpicamente atendien-

do al fin pblico ltimo al que atendan o sobre la clase de materia que regulaban. La clasi-
ficacin ms comn de la Parte Especial atiende a los distintos sectores de la actuacin o
intervencin adva: orden pblico, asuntos exteriores, comercio, agricultura, sanidad, ener-
ga, educacin, ... Los tratados de D advos teorizan a veces sobre cules son o deberan ser
los criterios de clasificacin de las normas y actividades.
Aparte de las clasificaciones por fines, sectores o materias, atendiendo al efecto que la acti-
vidad adva tiene sobre la libertad y derechos de los particulares, se pueden distinguir las
siguientes actividades de la Admn:
Limitacin o polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particu-

lares.
Fomento o incentivacin: estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la ac-
tividad de los particulares, para que la orienten al cumplimiento de determinados fi-
nes de inters general.
Prestacin o servicio pblico: cuando la Admn suministra prestaciones a los parti-
culares (sanitarias, docentes, transporte, ...)
Esta clasificacin tripartita ya era recogida en el Reglamento de Servicios de las CC.LL. de

1955. Pero como la Admn espaola ha sido investida de funciones de carcter judicial, que
van ms all de las actividades de limitacin o de polica, hay que aadir a las anteriores la
actividad administrativa:
Sancionadora: que no puede considerarse de limitacin, ya que no hay limitacin

jurdica donde hay una conducta contraria a D. La actividad sancionadora tiene na-
turaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad adva; es un especie de au-
totutela (de 2 grado).
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Una quinta actividad de la Admn es la que recoge la actividad de mediacin entre los in-
tereses y derechos de los particulares:
Arbitral: que ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos; decide

o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como arbitro
mediador. De alguna manera como un juez civil.
Ntese, por ltimo, que por el llamado principio de intercambiabilidad de las tcnicas de
intervencin administrativa se puede alcanzar un mismo fin pblico mediante la combina-
cin o sustitucin de unas actividades por otras. Se pueden subvencionar los hospitales pri-
vados o crear hospitales pblicos.
2. Los principios que condicionan la actividad

administrativa
Toda la actividad adva, al contrario de lo que pasa con las actividades de los particulares,
est sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, con-
fianza legtima e inters pblico.
A) El principio de legalidad o de norma previa
El principio de legalidad de la actividad adva implica que la actuacin de las AAPP slo puede
hacer lo que indica la ley, no slo lo que sta no prohbe. La legalidad es exigible en su mximo
nivel en el caso de la actividad de limitacin y sancionadora, pero debe entenderse la necesidad
de reglamentacin ejecutiva en el caso de las actividades de fomento y prestacin.
CE 103 establece que la Admn debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al D, lo que
vincula a la legalidad toda la actuacin de la actividad adva. Al contrario ocurre con la acti-
vidad privada, donde se permite hacer todo lo que no est prohibido por la ley.
La regulacin por norma legal es requisito esencial de toda la actividad limitativa o ablato-
ria que comporte limitacin de los derechos y libertades de los ciudadanos, definidos en el
Captulo II del Ttulo I de la C, art. 53: slo por ley, que respetar su contenido esencial,
podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades.
Incluso fuera de estas materias, por razones diversas, no se ha venido considerando titulo
habilitante la simple previsin reglamentaria, aunque no sea razonable exigir una previsin
legal, exhaustiva, de toda la actividad adva, ni en materias que afecten a la libertad o los
derechos, como la tributaria o sancionadora, siempre hay que dejar un margen a los regla-
mentos. No digamos de aquellas actividades advas que se orientan a la ampliacin de los
derechos como la actividad de fomento y de servicio pblico.
Aunque se admita la tesis de la vinculacin positiva de forma general no parece razonable

exigir de la ley una regulacin minuciosa de la actividad adva, dejando obsolescentes a los
reglamentos ejecutivos.
En la actividad de limitacin y sancionadora debe exigirse el mximo de precisin legal

sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de intervencin.
Pero para actividades de fomento o de servicio pblico bastar una simple previsin o apo-
deramiento legal.
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De esta forma, as como no hay una actuacin material lcita de la Admn sin acto previo,
tampoco hay actividad lcita sin una norma previa, legal o reglamentaria a la que, implcita
o explcitamente, el acto o la actividad de la Admn pueda ser reconducida.
B) El principio de igualdad
La igualdad ante la ley, exigida por CE 14, se extiende a todas las actividades de la Admn y tie-
ne numerosa jurisprudencia del TC.
La sujecin de la Admn al principio de igualdad, as como el resto de los poderes pblicos,

se impone por CE 14 los espaoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer dis-
criminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o cualquier otra
condicin o circunstancia personal o social.
El principio de igualdad ha sido objeto de una numerosa jurisprudencia del TC y supone

que a hechos iguales deben aplicrseles consecuencias iguales y que las diferencias de trato
necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.
Este principio se aplica a todas las actividades de la Admn.
C) Proporcionalidad y favor libertatis
La actuacin de las AAPP debe ser proporcional al fin pblico que se quiere conseguir, especial-
mente en el caso de las actividades sancionatoria y limitadora. Es un principio recogido en la vi-
gente legislacin administrativa. As mismo, en el caso, de varias alternativas, debe escogerse la
menos limitadora de los derechos y libertades individuales.
La proporcionalidad entre la actividad adva y el fin pblico a que debe responder supone
que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las
necesidades pblicas.
Adems de en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (dices t de mili),

en la Ley 30 se tiene:
Para los distintos medios de ejecucin forzosa: Si fueran varios los medios de eje-
cucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando

siempre el principio de proporcionalidad, ...
En la actividad sancionadora: En la determinacin normativa del rgimen sancio-

nador, as como en la imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas
se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de
la infraccin y la sancin aplicada, ...
Este principio, aplicable con carcter general a toda la actividad administrativa, tiene una
mayor aplicacin en la actividad de limitacin y en la sancionatoria.
85
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D) La buena fe y la confianza legtima
La buena fe es un pgd que ya vena siendo considerado en el CC y junto con la confianza legtima
han entrado en el D1 advo con la Ley 30. Se quebranta la buena fe cuando se acta en contra de
los propios actos, se abusa de las formalidades sin entrar en el fondo o se abusa de las prerroga-
tivas. La confianza legtima es una especialidad de la buena fe que consiste en que el administra-
do puede esperar que la Admn mantendr su actuacin y criterios anteriores.
Buena fe. Rectitud, honradez, criterio de conducta al que ha de adaptarse el comportamiento

honesto de los sujetos de d, en las relaciones bilaterales, comportamiento adecuado a las expecta-
tivas de la otra parte.
Confianza legtima. Actuacin de acuerdo a la ley, sin cambiar de criterio de actuaciones prece-
dentes, y con congruencia y proporcionalidad en sus acciones.
El principio de la buena fe rige las relaciones entre la Admn y los administrados, de la

misma forma que, como principio general del derecho, rige las relaciones entre los particu-
lares (art. 7 CC. Los derechos debern ejercitarse conforme a las exigencias de la buena
fe). Este PGD tiene consecuencias en materia posesoria y en el cumplimiento de los contra-
tos: se aminoran las consecuencias de los actos contrarios a D cuando se presuma la buena
fe del actor.
Tanto la buena fe como la confianza legtima se han introducido en el D advo por la Ley
30, art. 3.1 las AAPP deben respetar en su actuacin los principios de buena fe y confianza
legtima.
Pero ya la jurisprudencia haba hecho aplicacin del principio de buena fe tanto a favor
(buena) como en contra (mala) del administrado. Se quebranta la buena fe cuando una de
las partes acta contra sus propios actos, cuando abusa de la nulidad por motivos formales,
ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legtima aparece despus como una especialidad de la buena fe. Esto ocurre
cuando se pone el nfasis en el deber de la Admn de no variar su conducta si con ella se ha
generado en el administrado expectativas razonables de continuidad. La confianza en la
continuidad limita los poderes revocatorios de la Admn, o la obliga a indemnizar a conse-
cuencia de los cambios de criterio; en definitiva manifestaciones del principio ms general
de seguridad jurdica.
La jurisprudencia comunitaria, cuya doctrina es la que ha determinado su introduccin en

Espaa, exige determinadas condiciones para su aplicacin:
Una accin de la Admn que justifique las legtimas expectativas de los administra-
dos.
Que, adems de la apreciacin subjetiva del interesado, las expectativas puedan ser
objetivamente reconocidas por un observador neutral, y
Que los intereses de los afectados no sean contrarios a los intereses pblicos pre-
ponderantes.
E) El inters pblico
Un inters ser pblico cuando favorezca a una fraccin importante de la comunidad. Puede co-
incidir con el inters privado, como suele ser el caso de las actividades de fomento. La limitacin
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al inters pblico est limitada por el respeto a los derechos y libertades (privados) individuales,
as como por el principio de igualdad.
El inters pblico sirve de justificacin a toda la actividad adva. Es un inters comn que,
aunque no beneficie a la comunidad, s favorece al menos a una fraccin importante de
sus miembros. Por tanto, salvo que influya sobre la situacin de un nmero de terceros bas-
tante numeroso, el inters de uno o de algunos individuos no es de naturaleza pblica. Pero
el inters pblico puede coincidir en ocasiones con el inters privado, lo que por defini-
cin ocurre en la actividad adva de fomento, en que se trata de estimular a los particulares
para que cumplan objetivos privados que al tiempo redundan en inters general. A veces el
inters pblico puede coincidir con el inters privado de una autoridad o funcionario, sin
que necesariamente deba determinar la nulidad del acto (La actuacin de autoridades y
personal al servicio de las AAPP en los que concurran motivos de abstencin no implicar,
necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido).
La invocacin al inters pblico tiene, no obstante, determinadas limitaciones, y as la Ad-

mn no puede en funcin del inters pblico proceder a reglamentar la vida privada, ni con-
fundir aqul con el fiscal o recaudatorio, enriquecindose a expensas de algunos adminis-
trados, con infraccin del principio de igualdad.
3. La actividad administrativa de limitacin
Es la forma de intervencin mediante la cual la Admn restringe la libertad o derechos de

los particulares, pero sin sustituir con su actuacin la actividad de stos.
Tambin se denomina actividad de polica, lo que crea cierta confusin, ya que histrica-
mente la actividad de polica se refera al intervencionismo, y polica, adems, denomina
a las fuerzas de seguridad, as como a la polica judicial en la averiguacin de los delitos.
GARRIDO identifica el trmino polica con el de coaccin, definiendo dicha actividad como
el conjunto de medidas coactivas utilizables por la Admn para que el particular ajuste su
actividad a un fin de utilidad pblica. Pero ni la coaccin ni la sancin presuponen una si-
tuacin ilegitimidad y antijuricidad del particular. Cuando se sanciona no se limitan dere-
chos, se est restableciendo el orden jurdico perturbado.
SANTAMARA sustituye el trmino polica y actividad de limitacin, por el de actividad

de ordenacin, del que excluye la actividad sancionatoria, pero incluye la actividad arbitral
y la de dacin de fe pblica y registros sobre derechos privados. Tambin es un exceso, ya
que la actividad arbitral es cuasijudicial, anloga a la sancionadora y porque en la actividad
registral sobre derechos privados (Registro de la Propiedad, Registro de Fundaciones, ...) no
hay limitacin ni ordenacin de la actividad de los particulares, sino prestacin de un servi-
cio pblico: el de seguridad jurdica.
La actividad de limitacin supone siempre que la incidencia negativa de sta sobre la liber-
tad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad
administrativo con un acto de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando, por el
contrario, la limitacin tiene lugar sin el intermedio de un acto advo, estamos en presencia
de una limitacin legal, como es el caso de determinadas nacionalizaciones (aguas subterr-
neas, recursos mineros, ...) o de la imposicin general de deberes, como ocurre con los de-
beres de informacin a efectos estadsticos que han de cumplimentar los ciudadanos en de-
terminadas circunstancias, o los deberes fiscales que cumplen directamente los contribuyen-
tes sujetos a cada impuesto. Cosa distinta es que en unos y otros supuestos la Admn ejerza
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lOMoARcPSD|1609621
a posteriori del incumplimiento del deber, una actividad de inspeccin o incluso represiva o
sancionatoria, pero que ya no es, por lo dicho, propiamente una actividad de limitacin.
4. Los grados de limitacin en la libertad y

derechos de los particulares
La actividad de limitacin de la Admn tiene distintos grados:
1. El grado menor se limita a la simple comunicacin a sta de determinados comportamientos o
la simple identificacin, o las inspecciones.
2. Un grado intermedio, donde para la realizacin de determinadas actividades es necesaria la
autorizacin de la Admn.
3. Un grado superior que llega a la prohibicin (de abrir un local), de una accin obligatoria
(vacunacin) o de la propia expropiacin de un derecho.
La actividad de limitacin de derechos y libertades de los administrados es progresiva, de

acuerdo con la intensidad de la medida interventora.
En el grado menor hay que sealar los deberes o cargas que la Admn puede exigir a los
administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante
la remisin de informacin, o imponiendo el deber de identificacin o la obligacin de so-
portar inspecciones advas (inspecciones laboral, sanitaria, tributaria, industrial, etctera).
Un segundo grado de intervencin adva est constituido por el sometimiento del ejercicio
de un derecho a una autorizacin; que es una constatacin reglada por la Admn de que se
dan las condiciones requeridas para ello, constatacin que tiene ese exclusivo objeto de
comprobar que el supuesto de hecho previsto en la norma definidora se cumple efectiva-
mente. La Admn, al expedir una licencia de caza o de pesca se limita a constatar que el
solicitante es mayor de edad y rene otras condiciones sealadas en las leyes; igualmente,
cuando expide un permiso de conducir la Admn constata requisitos de edad y aptitud fsica
y tcnica, o cuando otorga una licencia de construccin comprueba la adecuacin del pro-
yecto al Plan de urbanismo, todos ellos requisitos reglados.
El grado siguiente de limitacin lo constituyen una prohibicin formal de hacer o la impo-

sicin de una determinada conducta positiva. P.e., la orden de cierre de un establecimiento
por razones de orden, la de soportar vacunaciones obligatorias de ganado, o la prohibicin o
imposicin de determinados cultivos. Incluso la limitacin de la esfera individual puede
llegar a imponer al particular y a favor de la Admn prestaciones de dar o hacer sin abonar
por ello compensacin alguna. P.e., las prestaciones personales previstas en la Ley de Orden
Pblico ante catstrofes pblicas, y en la legislacin sanitaria que, para combatir las epide-
mias, permite a la Admn requisar los servicios de profesionales (Ley General de Sanidad).
Otra forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin a favor de un inte-
rs pblico mediante una indemnizacin. La actividad que la Admn desarrolla a este efecto
es la expropiacin forzosa; una actividad que est regulada en la propia CE:
Artculo 33. CE
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las Leyes.
3. Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica
o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto
por las Leyes.
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5. Las tcnicas de la actividad de limitacin.

La reglamentacin
La reglamentacin es ms que una forma de actividad, un requisito (adems de la correspondien-
te previsin legal) previo a la propia actividad de limitacin. Estos reglamentos pueden exigir au-
torizaciones, ordenar o prohibir conductas, ..., por lo que la potestad reglamentaria se suele remi-
tir a la teora de las fuentes del D advo, negndose a la reglamentacin el carcter de limitacin
en s misma.
En Francia, y en nuestra legislacin local, la reglamentacin es la 1. forma de intervencin adva
LBRL 85 enumera las tcnicas de limitacin de la actividad de los ciudadanos:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
c) rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la
prohibicin del mismo.
Empero, ms que una forma de intervencin, la reglamentacin, sea por reglamentos estata-
les, autonmicos o locales (bandos y ordenanzas), constituye un requisito, juntamente con la
previsin legal de la intervencin. La AGE o de las CCAA, en desarrollo de mandatos lega-
les y con apoyo en stos, impone determinadas limitaciones a la actividad de los adminis-
trados a travs de los reglamentos. Lo mismo ocurre en el caso de las EELL, que podrn
aprobar Ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso con-
tendrn preceptos contrarios a las leyes.
En funcin de estos reglamentos la Admn puede exigir despus autorizaciones previas,

ordena, prohbe o sanciona la actividad de los particulares. Por ello el estudio de la potestad
reglamentaria, su rgimen jurdico, suele remitirse a la teora de las fuentes del D advo,
donde los reglamentos se consideran ms un producto normativo que una tcnica de inter-
vencin, lo que lleva incluso a negar, segn algunos autores, a la sola normacin regla-
mentaria el carcter de una verdadera limitacin adva.
En Francia, sin embargo, como en nuestra normativa local, la reglamentacin es la primera

forma de intervencin adva, calificndose lo reglamentos ms que como fuentes de D co-
mo actos advos unilaterales y ejecutorios.
6. La autorizacin
A) EL CONCEPTO DE AUTORIZACIN
La autorizacin (permiso, licencia, carnet, ...) es la reina de las tcnicas de limitacin. Se

han enfrentado dos concepciones, segn se considere que el derecho del administrado a
desarrollar la determinada actividad existe o no antes de la propia autorizacin adva:
a) Existencia previa del derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado

(RANELLETI 1893). La autorizacin es un acto declarativo (frente a la concesin,
que otorga derechos no preexistentes del concesionario), que se limita a consta-
tando que se cumplen las condiciones para su ejercicio y no es contraria al inters
pblico, y que removiendo los lmites o condiciones establecidos para su ejercicio.
89
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b) Derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado, despus de la autoriza-

cin (OTTO MAYER).
PARADA, dices t de mili, parte de la existencia previa del derecho o libertad, por ser ms
garantista, considerando la autorizacin como una acto de control reglado que determina si
se cumplen las exigencias legales o reglamentarias que regulan la autorizacin (en el permi-
so de conduccin, la mayora de edad, el examen mdico preceptivo, y la superacin de las
pruebas de aptitud y conocimientos). La potestad autorizatoria es, se limitar a la simple
valoracin fctica, no debiendo reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el otor-
gamiento o denegacin de autorizaciones: no existen las autorizaciones o licencias discre-
cionales.
B) DIFERENCIA CON LA CONCESIN
La diferencia est en que en el caso de la concesin el derecho no es preexistente; es el pro-

pio acto concesional el que lo otorga. Pero en ocasiones la diferencia es difcil de establece,
como cuando la autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita (o la realidad
impone) a unos pocos sujetos, lo que el OJ debera prever a travs de un procedimiento que
garantice la igualdad de oportunidades como en el caso de las concesiones.
La autorizacin de farmacias, dada la extraordinaria limitacin en nmero, se parece ms a

una concesin que a una autorizacin, ya que la autorizacin equivale al otorgamiento ex
novo de un derecho o privilegio muy limitado.
La regla de intrasmisibilidad de las concesiones se aplica (o debera aplicarse) tambin a

los casos de autorizaciones en que se limita su nmero, ya que ms se parece a un privilegio
que la Admn crea para un privilegiado, que la posibilidad abierta a todos los ciudadanos a
ejercer un dcho.
En resumen, el concepto de autorizacin debera limitarse a los supuestos en que no hay

limitacin en el nmero de los beneficiarios del dcho o actividad, ni discrecionalidad en el
otorgamiento (esto es, que sean regladas), remitiendo al concepto de concesin los dems
supuestos en que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o
limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del dcho o actividad en funcin de condicio-
nes legalmente definidas.
C) LAS AUTORIZACIONES DE EFECTO CONTINUADO
El efecto de la autorizacin se reduce a permitir el ejercicio de un derecho o actividad, sin

que sirva de ttulo especfico de intervencin continuada de la Admn sobre la actividad
autorizada.
PARADA opina, sin embargo, que la autorizacin no justifica otras intervenciones sobre el
sujeto autorizado, salvo que se estn pasando por autorizaciones otros supuestos de conce-
sin. Los actos posteriores a la autorizacin deben encontrar su legitimacin no en el acto
de autorizacin, sino en otras potestades que la ley o los reglamentos reconozcan a la Ad-
mn sobre la actividad autorizada.
Un ejemplo son las autorizaciones de taxis, donde la legislacin local, acertadamente, sepa-
ra la competencia de la Corporacin para otorgar la autorizacin de la que se refiere a la
aprobacin de las tarifas, las condiciones tcnicas y determinar las modalidades de presta-
cin, las sanciones aplicables y los supuestos de revocacin de la autorizacin. Todas estas
90
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ltimas potestades se legitiman por su previsin legal o reglamentaria, y no en la licencia o

permiso autorizante de la actividad.
D) OTORGAMIENTO, CONDICIONAMIENTO, TRANSMISIN Y

EXTINCIN DE LAS AUTORIZACIONES
Las autorizaciones administrativas se otorgan a solicitud de los interesados. El RD

1778/94, por el que se adecua a la Ley 30 las normas de los procedimientos de otorgamien-
to, modificacin y extincin de las autorizaciones, impone el silencio positivo con carcter
general, dando en su Anexo una lista tan amplia de casos de silencio negativo que la regla
general queda en agua de borrajas. Se regula en este mismo RD la terminacin conven-
cional, por acuerdo entre el autorizado y la Admn, que se admite nicamente cuando, por
naturaleza de la actividad, las normas reguladoras de la autorizacin as lo prevean, garanti-
zndose el inters pblico.
En caso de limitacin de licencias (que podra considerarse ms bien de concesin), se

impone un procedimiento que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre
los solicitantes. En el caso de la EELL, la normativa lo resuelve acudiendo a la licitacin, y
cuando no es posible, al sorteo.
En cuanto a las determinaciones accesorias (condicin, modo y trmino), siendo la autori-

zacin un acto reglado, no se pueden aceptar ni modular discrecionalmente (como si se
puede hacer en el caso de las concesiones), sino que las condiciones para las licencias deben
limitarse a las previstas en la propia normativa.
No obstante, todas las autorizaciones se suelen otorgar con la clusula sin perjuicio de
tercero, que limita el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Admn
y el sujeto autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas
que subyacen en el otorgamiento de la autorizacin. De esta forma la autorizacin:
- no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a otros

(caso de licencia de construccin que se expida a quien no es dueo del solar edifi-
cable),
- ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que pudie-
ra envolver u ocasionar la actividad privada (autorizacin del Protectorado de Fun-
daciones para una Fundacin disponga de sus bienes).
La transmisibilidad de una autorizacin supone que puede ser transmitida de un sujeto a

otro, sin intervencin de la Admn. Su admisin o no, depende del grado de personalizacin
de la actividad autorizada. En las autorizaciones otorgadas a una persona concreta no es
posible la transmisin (p.e. la licencia de armas o el permiso de conduccin). En otros ca-
sos, cuando la autorizacin se para actuar sobre determinados objetos, la autorizacin va
pegada al objeto en s, como en las licencias de construccin sobre una finca urbana,
cuando se transmite el objeto se transmite la licencia.
En el caso de las instalaciones elctricas que han necesitado autorizacin administrativa, como
las redes de transporte, la transmisin de la titularidad necesita de una nueva autorizacin admi-
nistrativa, donde el titular tiene que demostrar bsicamente las mismas condiciones legales, tc-
nicas y econmicas que se exigieron al primer titular.
La extincin de las autorizaciones puede producirse por:
91
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- Ejecucin de la actividad autorizada, p.e. una licencia de obra.

- Transcurso del plazo para el que fueron otorgadas, p.e. el carn de conducir, si no es
renovado.
- Por su revocacin o anulacin.
La revocacin o anulacin puede producirse si se incumplen las condiciones a que estuvie-

ran subordinadas y debern ser revocadas cuando desaparezcan las circunstancias que moti-
varon su otorgamiento o sobrevinieren otras que hubieran justificado la denegacin. Si se
revoca una autorizacin con fundamento en la adopcin de nuevos criterios de apreciacin o
error administrativo pueden comportar el resarcimiento de daos y perjuicios.
7. Ordenes, mandatos y prohibiciones

Otras modalidades de la actividad administrativa de limitacin son las rdenes positivas,
mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, as como las rdenes
negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto a realizar cierta actividad (frente a
las relativas, que necesitan de autorizacin). Las rdenes son actos de la Admn, sobre la
base de la potestad de supremaca, que obligan al sujeto un deber de conducta positiva
(mandato) o negativo (prohibicin), y cuya inobservancia expone al obligado a una sancin
en caso de desobediencia (o a la ejecucin forzosa, digo yo).
Dichas rdenes pueden venir establecidas de forma general por una norma, sin necesidad de
acto advo posterior, o requerir para su efectividad un acto de la Admn. Estos dos tipos de
rdenes se contemplan en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955
(Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales), al referirse a la intervencin que se realiza por Ordenanzas, Reglamentos y Bandos
de polica, o bien por rdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecucin de
un acto o la prohibicin del mismo. No obstante, los Bandos, ms que reglamentos locales,
deben ser tipificados como rdenes generales, pues no necesitan para su aprobacin seguir
el procedimiento formalizado previsto para las ordenanzas locales, sin que el dato de gene-
ralidad repugne a la naturaleza de los mandatos o prohibiciones.
La rdenes, que siempre han de justificarse una norma legal, pueden estar legitimadas por
una potestad de supremaca general que afecte a todos los ciudadanos, como las previstas
en las leyes de orden pblico, sanitaria, de proteccin civil, o por una relacin de supre-
maca especial (concesionarios o contratistas de la Admn, usuarios de un servicio, etc.), o
por una relacin jerrquica (funcionarios o militares), aunque en este ltimo caso la orden
no tiene efecto limitativo sobre los derechos.
Donde ms se manifiesta el carcter limitativo de derechos es en las relaciones de suprema-

ca general:
a) En la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana: disolucin de reuniones, manifestaciones y espect-

culos pblicos.
b) En la Ley 14/1986, General de Sanidad: imponiendo medidas de desinfeccin y desinsectacin, vacunacin obliga-
toria, y la prohibicin a los infectados de realizar determinadas actividades o acudir a determinados centros.
c) En la normativa de proteccin civil, que permite imponer obligaciones a ciudadanos y medios de comunicacin.
El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obliga-

cin de obedecer conforme a su contenido; es la prueba y certificacin de su validez.
Las rdenes (mandatos o prohibiciones) tienen un amplio sistema garantizador, normal-

mente ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial. El pro-
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blema de los trminos y lmites de la obediencia debida, que exonera al inferior por el cum-
plimiento de la orden legal del superior. En el caso de rdenes dictadas en relaciones de
supremaca general, se puede llegar a sanciones no slo advas, sino penales.
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Tema VI La actividad administrativa de fomento

1. Concepto y evolucin de la actividad de
fomento
Es la modalidad de intervencin adva que consiste en dirigir la accin de los particulares
hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de diversos tipos de incentivos. Se
trata de proteger o promover actividades o establecimientos, que satisfacen necesidades
pblicas que se estiman de inters general, sin usar la coaccin ni crear servicios pblicos
nuevos.
Con races anteriores, es en el Despotismo ilustrado donde se ven las primeras manifesta-
ciones claras (CARLOS III). Los Borbones tambin inician planes de promocin industrial
sectoriales.
Las compaas ferroviarias, a mediados del siglo XIX recibieron ayudas econmicas del
Estado; a veces era el Estado el que realizaba determinadas obras. Estas ayudas justificaron
que por parte del Estado se fijaran tarifas, afirmndose entonces una potestad tarifaria gene-
ral.
Los liberales del 1868 reaccionaron en contra del fomento econmico, por los conflictos a
los que poda llegarse, o por la corrupcin o falseamiento de la libre competencia. A finales
del siglo XIX, y ya con la constitucin canovista en vigor, se vuelve a las obras pblicas y a
la subvencin de las obras hidrulicas.
En el siglo XX se extienden las ayudas econmicas a todos los sectores productivos, dictn-
dose leyes en los aos 1963 y 1973 al respecto. Los polos de desarrollo, los polgonos in-
dustriales, y las zonas de localizacin preferente se prolongan hasta nuestros das. La activi-
dad incentivadora pasa adems de cubrir las grandes obras e infraestructuras, as como la
industria, a cubrir todos los sectores econmicos (agricultura, minera, vivienda, construc-
cin naval, etc.), e incluso a la cultura (cine, teatro, etc.) y a la accin social. En cuanto a la
accin social se est produciendo ahora un repliegue del Estado cubierto por las ONG (Or-
ganizaciones no gubernamentales), que prcticamente viven de las subvenciones pblicas.
La legislacin postconstitucional ha seguido utilizando esta tcnica como puede verse en

multitud de leyes, y ha llevado la legislador ha establecer un marco general de regulacin de
las subvenciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
La C de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento; los

poderes pblicos fomentarn
La formacin profesional y la seguridad e higiene en el trabajo.

La educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte.
Las organizaciones de consumidores y usuarios.
Las sociedades cooperativas.
El desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma (148.1.13.)
La investigacin cientfica y tcnica (149.1.15.)
Artculo 40
1. Los poderes pblicos promovern las condiciones favorables para el progreso social y eco-
nmico y para una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa, en el marco de
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una poltica de estabilidad econmica. De manera especial realizarn una poltica orientada al
pleno empleo.
2. Asimismo, los poderes pblicos fomentarn una poltica que garantice la formacin y readap-
tacin profesionales, velarn por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarn el descanso
necesario, mediante la limitacin de la jornada laboral, las vacaciones peridicas retribuidas y la
promocin de centros adecuados.
Artculo 43
1. Se reconoce el derecho a la proteccin de la salud.
2. Compete a los poderes pblicos organizar y tutelar la salud pblica a travs de medidas pre-
ventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecer los derechos y deberes de
todos al respecto.
3. Los poderes pblicos fomentarn la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Asi-
mismo facilitarn la adecuada utilizacin del ocio.
Artculo 51
1. Los poderes pblicos garantizarn la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo,
mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legtimos intereses econmicos de
los mismos.
2. Los poderes pblicos promovern la informacin y la educacin de los consumidores y usua-
rios, fomentarn sus organizaciones y oirn a stas en las cuestiones que puedan afectar a aqu-
llos, en los trminos que la ley establezca.
Artculo 129
1. La ley establecer las formas de participacin de los interesados en la Seguridad Social y en la
actividad de los organismos pblicos cuya funcin afecte directamente a la calidad de la vida o al
bienestar general.
2. Los poderes pblicos promovern eficazmente las diversas formas de participacin en la em-
presa y fomentarn, mediante una legislacin adecuada, las sociedades cooperativas. Tambin
establecern los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios
de produccin.
Artculo 148
1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias:
13.. El fomento de desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos
marcados por la poltica econmica nacional.
Artculo 149
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.
2. Las modalidades de la actividad de

fomento y su naturaleza reglada
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares incentivados:
1. Honorficas. Condecoraciones, ttulos nobiliarios, ttulos acadmicos, ...

2. Econmicas. Primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, ...
3. Jurdicas. Beneficiarios de la expropiacin forzosa, otorgamiento de concesiones
mineras a sus descubridores, ...
Hay medidas honorficas que dan lugar a ventajas econmicas (pensiones) o jurdicas (pre-
ferencias en adjudicacin de plazas de funcin pblica).
La actividad adva de fomento no puede ser clasificada de reglada o discrecional, ya que

depende de diversas regulaciones y procedimientos:
A veces es claramente discrecional, como la concesin de ttulos honorficos por el

Rey, o de diversas condecoraciones civiles.
A veces es claramente reglada, como las becas para el estudio, que tienen reglamen-
taciones muy precisas.
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Debe descartarse en cualquier caso el carcter discrecional de la concesin de subvenciones

econmicas junto con los beneficios de carcter jurdico asociados, como el beneficio de la
expropiacin forzosa. Aunque sea a veces con dificultad, se pueden valorar las circunstan-
cias de hecho concurrentes y se puede realizar un control judicial sobre los actos de conce-
sin o denegacin; hay un derecho subjetivo a su reconocimiento y una legitimacin para
oponerse a su concesin a un tercero invocando mejor derecho o tratamiento desigual.

Ocupan hoy un lugar relevante para la orientacin de los particulares hacia fines de inters
general, orientando y corrigiendo el sistema de mercado.
Son tambin un ttulo habilitante para que la Admn pueda intervenir, ordenar y controlar
las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas. Estas intervenciones no debe inten-
tar un dirigismo ideolgico sobre empresas periodsticas o centros de enseanza.
Las exenciones y desgravaciones fiscales suponen para la Admn una prdida de ingresos.
Los anticipos (prstamos reintegrables con bajo inters o sin l) suponen un gasto efectivo
para la Admn, as como los premios o primas (funcin de determinados niveles producti-
vos), y los seguros de beneficios industriales (garantizan un nivel mnimo determinado para
sus beneficiarios). Desde una perspectiva temporal, las ayudas econmicas pueden ser:
Previas. Si se libran antes del cumplimiento de la actividad incentivada (becas,

prstamos o anticipos a bajo inters, subvenciones en general), o
Posteriores a la actividad desarrollada.
Las ayudas econmicas pueden tener por destinatarios:
Particulares. Personas o empresas.

Personas o entidades que tienen encomendadas funciones de servicio pblio, como
las ONGs.
Administraciones, normalmente inferiores.
La actividad de fomento econmico est sujeta a los principios de legalidad y de igualdad.

El principio de legalidad es una consecuencia de la consignacin expresa obligatoria en los
presupuestos de las Administraciones. As la C78 establece:
Artculo 133 CE
3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en virtud de ley.
4. Las administraciones pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gastos
de acuerdo con las leyes.
Artculo 134 CE
1. Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, y a las
Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los
gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios
fiscales que afecten a los tributos del Estado.
Las leyes General Presupuestaria y General Tributaria reiteran lo dicho en CE 133.3. Las
subvenciones deben consignarse expresamente en los presupuestos; si no lo estn no se
pueden exigir a los entes pblicos dichos gastos, y si los realizaran seran nulos de pleno
derecho los actos advos y disposiciones generales que supongan compromisos de gastos por
importe superior a los crditos presupuestados. (El beneficiario de buena fe, tendr, sin em-
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bargo derecho a una accin de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de

la Admn daos.)
En cuanto al principio (constitucional) de igualdad, obliga a tratar por igual a los presuntos
beneficiarios de la accin de fomento y a distribuir las ayudas a travs de proc basados en
las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia, como se ve ms adelante.
4. La subvencin
A) Concepto amplio y estricto de subvencin
Segn la doctrina deben distinguirse las subvenciones de otras ayudas econmicas (concep-
to estricto de subvencin):
a) Es una atribucin patrimonial a fondo perdido, se excluyen, por lo tanto, las

exenciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los crditos subvencionados.
b) El otorgante es una Admn pblica, a favor de un particular. Se excluyen, por lo
tanto, las subvenciones presupuestarias a favor de Entidades publicas autnomas,
las dotaciones presupuestarias para el funcionamiento de los servicios pblicos
descentralizados, las subvenciones compensatorias de dficit, las subvenciones a
concesionarios de servicios pblicos para compensar el equilibrio financiero de la
concesin, y las subvenciones usadas en las relaciones interadministrativas y co-
mo fuente de financiacin de las CC.LL.
c) Estn afectadas al desarrollo de una actividad del beneficiario. Se excluyen, por
lo tanto del concepto de subvencin, los premios y primas cuantificados a poste-
riori de una actividad, pero incluyndose las becas que se producen ab initio.
Sin embargo, la legislacin espaola, y la comunitaria, parte de un concepto ms amplio

de subvencin que comprende cualquier ayuda econmica pblica. Esta concepcin tiene
relacin con la necesidad de vigilar todo favorecimiento desde el sector pblico, a cuyo
efecto aplica el mismo rgimen jurdico a las subvenciones propiamente dichas y a las res-
tantes ayudas econmicas.
Ambos conceptos son tiles. La concepcin amplia (cualquier tipo de ayuda econmica,
directa o indirecta) dominante en el D comunitario, es la que rige para el control de la ac-
cin incentivadora desde la defensa de la libre competencia. La concepcin estricta, como
disposicin a fondo perdido, para un particular, dado por una Admn, para la realizacin de
una actividad, es la base de partida para la aplicacin del rgimen de otorgamiento y control
de las disposiciones directas de capital.
De acuerdo con la vigente Ley 38/3, General de Subvenciones (LGS), aplicable a todas las
AAPP:
Artculo 1. Objeto.
Esta Ley tiene por objeto la regulacin del rgimen jurdico general de las subvenciones otorga-
das por las Administraciones pblicas (la ley es bsica en general).
Artculo 2. Concepto de subvencin.

1. Se entiende por subvencin, a los efectos de esta Ley, toda disposicin dineraria realizada por
cualesquiera de los sujetos contemplados en el artculo 3 de esta Ley (AAPP y sus organismos y
entidades de D pblico, vinculadas o dependientes), a favor de personas pblicas o privadas, y
que cumpla los siguientes requisitos:
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lOMoARcPSD|1609621
a) Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un
proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya realiza-
dos o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las
obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de
una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica.
2. No estn comprendidas en el mbito de aplicacin de esta Ley las aportaciones dinerarias en-
tre diferentes AAPP, para financiar globalmente la actividad de la Admn a la que vayan destina-
das, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administracin cuyos presupuestos se
integren en los Presupuestos Generales de la Admn a la que pertenezcan, tanto si se destinan a
financiar globalmente su actividad como a la realizacin de actuaciones concretas a desarrollar
en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria
pblica.
3. Tampoco estarn comprendidas en el mbito de aplicacin de esta Ley las aportaciones dine-
rarias que en concepto de cuotas, tanto ordinarias como extraordinarias, realicen las entidades
que integran la Administracin local a favor de las asociaciones a que se refiere la disposicin
adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
4. No tienen carcter de subvenciones los siguientes supuestos:

Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.
Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los espaoles no residentes en Es-
paa, en los trminos establecidos en su normativa reguladora.
Tambin quedarn excluidas, en la medida en que resulten asimilables al rgimen de
prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asisten-
ciales y los subsidios econmicos a favor de espaoles no residentes en Espaa, as como
las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de
los minusvlidos.
Las prestaciones a favor de los afectados por el sndrome txico y las ayudas sociales a
las personas con hemofilia u otras coagulopatas congnitas que hayan desarrollado la
hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.
Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra
y otras pensiones y prestaciones por razn de actos de terrorismo.
Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garanta Salarial.
Los beneficios fiscales y beneficios en la cotizacin a la Seguridad Social.
El crdito oficial, salvo en los supuestos en que la AP subvencione al prestatario la tota-
lidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operacin de crdito.
Artculo 4. Exclusiones del mbito de aplicacin de la Ley.

Quedan excluidos del mbito de aplicacin de esta Ley:
Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario.
Las subvenciones previstas en la Ley Orgnica 5/1985, del Rgimen Electoral General.
Las reguladas en la Ley Orgnica 3/1987, de Financiacin de los Partidos Polticos.
Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cortes Generales, as como las
subvenciones a los grupos parlamentarios de las Asambleas autonmicas y a los grupos
polticos de las corporaciones locales, segn establezca su propia normativa.
B) Naturaleza jurdica de la subvencin
En cualquiera de sus dos concepciones, amplia o estricta, es una relacin de naturaleza jur-
dico-adva y, en consecuencia, sujeta a la Jurisdiccin C-A.
Se ha calificado a la subvencin de contrato, al serles de aplicacin en su momento subsi-

diariamente las reglas de preparacin, adjudicacin y efectos del contrato de gestin de ser-
vicios pblicos. A veces, adems, la subvencin es un compromiso de la Admn dentro de
un convenio ms complejo.
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La LGS hace irrelevante la anterior discusin, regulando minuciosamente el rgimen jurdi-

co de las subvenciones, a la que se ha de ajustar la actividad de todas las AAPP. Tienen
ahora los contratos y las subvenciones un rgimen jurdico diferenciado (aunque parecidos).
Artculo 5. Rgimen jurdico de las subvenciones.

1. Las subvenciones se regirn, en los trminos establecidos en el artculo 3, por esta Ley y sus
disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se
aplicarn las normas de derecho privado.
2. Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones
pblicas creadas por varias AAPP u organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones
que deriven de convenios formalizados entre stas se regularn de acuerdo con lo establecido en
el instrumento jurdico de creacin o en el propio convenio que, en todo caso, debern ajustarse a
las disposiciones contenidas en esta Ley.
C) Los principios del rgimen de las subvenciones pblicas
Los principios generales estn establecidos en LGS 8. Los objetivos y efectos pretendidos
deben concretarse en un plan estratgico, as como los plazos y manteniendo la estabilidad
presupuestaria.
Lo anterior, as como la prohibicin de afectar al mercado, salvo casos de fallos claramente

identificados y sin efectos distorsionadores, parecen difciles de vigilar en caso de incum-
plimiento. No afectarn por lo tanto a la validez de las subvenciones concedidas.
Artculo 8. Principios generales.

1. Los rganos de las AAPP o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvencio-
nes, con carcter previo, debern concretar en un plan estratgico de subvenciones los objetivos
y efectos que se pretenden con su aplicacin, el plazo necesario para su consecucin, los costes
previsibles y sus fuentes de financiacin, supeditndose en todo caso al cumplimiento de los obje-
tivos de estabilidad presupuestaria.
2. Cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientacin debe diri-
girse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente distorsiona-
dores.
3. La gestin de las subvenciones a que se refiere esta Ley se realizar de acuerdo con los si-
guientes principios:
Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin.

Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administracin otorgante.
Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.
Tiene mayor trascendencia judicial el mandato de la gestin se realice de acuerdo con los
principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, y no discrimi-
nacin. Estos principios son sustancialmente los mismos que se emplean en la contratacin
administrativa. Por lo tanto es se condiciona el otorgamiento de subvenciones a la aproba-
cin y publicacin de las bases para su otorgamiento, a la existencia de crdito, a la tramita-
cin del proc de concesin, a la fiscalizacin previa de los actos advos de contenido econ-
mico y a la aprobacin del gasto por el rgano competente.
La iniciativa es, por lo tanto, ms de la Admn cuando publica las bases (sistema de auxi-
lios concursados), que de los particulares (sistema de auxilios rogados).
No obstante, la LGS prev supuestos de concesin al margen del proc. En el caso de las
subv previstas nominativamente en los Presupuestos o cuyo otorgamiento y cuanta venga
impuesto a la Admn por una norma de rango legal, y con carcter excepcional, aquellas
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otras subvenciones en que se acrediten razones de inters pblico, social, econmico o

humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pblica.
Otro principio capital del rgimen de la subvencin debera ser el de riesgo compartido.
Esto es, que la subvencin no libere al particular de todo riesgo o aportacin de capital pro-
pio de manera que la subvencin se convierta en una donacin. La LGS establece de una
parte que la norma reguladora de la subvencin podr exigir un importe de financiacin
propia. Y en otra parte, que el importe de la subvencin, en ningn caso podr ser de tal
cuanta que, aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras AAPP, o
de otros Entes pblicos o privados, nacionales o internacionales, supere el coste de la acti-
vidad subvencionada. Por lo tanto, la subvencin puede alcanzar hasta el 100%.
Por ltimo, la subv debe respetar la libre competencia entre los operadores econmicos, sin
crear situaciones de desigualdad entre unos y otros. As, el art. 8.2 LGS establece que cuan-
do los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientacin debe diri-
girse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente distor-
sionadores.
A esto hay que sumar las competencias de la Comisin Nacional de la Competencia, en la

LEY 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para analizar los criterios de
concesin de ayudas pblicas. Smense las prescripciones del D comunitario como se ver
ms adelante.
5. La gestin indirecta de las subvenciones

Es una nueva tcnica: la competencia en el otorgamiento y control de subvenciones se deja
de considerar como competencia pblica, ejercida directamente por los rganos de la res-
pectiva Admn , en razn de que la disposicin de fondos pblicos supone el ejercicio por
antonomasia de funciones pblicas y de autoridad. Se abre la colaboracin con otros sujetos
pblicos o privados, externalizando los servicios; adems de la gestin directa cabe ahora la
gestin indirecta a travs de la tcnica concesional.
La LGS permite que la distribucin de concesiones se haga a travs de una entidad colabo-
radora (EC) que, actuando en nombre y por cuenta del rgano concedente a todos los efec-
tos relacionados con la subvencin, entregue y distribuya los fondos pblicos a los benefi-
ciarios cuando as se establezca en las bases reguladoras, o que simplemente colabore en la
gestin de la subvencin sin que produzca la previa entrega de los fondos pblicos recibi-
dos. Estos fondos en ningn caso se considerarn integrantes de su patrimonio.
Pueden ser entidades colaboradoras las personas privadas, as como los organismos y dems
entes pblicos y las sociedades mercantiles mayoritariamente pblicas. Asimismo, las
CCAA y las CCLL pueden ser entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por
la AGE, sus organismos pblicos y dems Entes que tengan que ajustar su actividad al D
pblico. Tambin, las AGE y sus organismos pblicos pueden ser entidades colaboradoras
de las subvenciones concedidas por las CCAA y las CCLL.
La entidad colaboradora tiene las siguiente obligaciones:
Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos.

Comprobar el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determi-
nantes para su otorgamiento.
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Justificar la entrega de los fondos recibidos ante el rgano concedente de la subven-

cin y, en su caso,
Entregar la justificacin presentada por los beneficiarios
Someterse a las actuaciones de comprobacin del rgano competente.
Cuando las EECC sean personas privadas o sociedades mayoritariamente pblicas, el cola-
borador se seleccionar mediante un proc sometido a los principios de publicidad, concu-
rrencia, igualdad y no discriminacin, formalizndose la colaboracin en un convenio, salvo
que por el objeto de sta resulte de aplicacin la legislacin de contratos advos.
La relacin entre el rgano advo concedente y la EC se formalizar en un convenio de cola-

boracin. Por lo dems, la Ley somete a las EECC al mismo rgimen rigorista que a los
beneficiarios de la subvencin en aspectos tales como prohibiciones para desarrollar esta
actividad, que se desarrolla en trminos anlogos a las prohibiciones para contratar con las
AAPP, procedimientos de control y reintegro y sujecin a la potestad sancionadora.
6. El procedimiento de otorgamiento de las

subvenciones
Regulado anteriormente en la Ley General Presupuestaria, dicho procedimiento se regula
ahora en la LGS, admitiendo dos variedades: el proc ordinario, en rgimen de concurrencia
competitiva, y el proc de concesin directa.
Procedimiento ordinario: concurrencia competitiva
Se inicia siempre de oficio y tiene por objeto establecer mediante la comparacin de las
solicitudes presentadas, una prelacin entre las mismas de acuerdo con los criterios de valo-
racin previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria.
Previos los anuncios correspondientes en los diarios oficiales, tiene lugar la presentacin de
solicitudes y documentos, a lo que sigue la correspondiente instruccin, realizndose de
oficio cuantas actuaciones se estimen necesarias para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolu-
cin. Es posible comenzar la instruccin por una fase de preevaluacin, en la que se verifi-
car el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condicin de beneficia-
rio de la subvencin.
Evaluadas las solicitudes, un rgano colegiado, cuya composicin ser la que se establezca
en las bases, deber remitir informe con el resultado de la evaluacin, tras lo cual, el rgano
instructor, a la vista del expediente y del informe del rgano colegiado, formular la pro-
puesta de resolucin provisional, debidamente motivada, que deber notificarse a los intere-
sados en la forma que establezca la convocatoria, y se conceder un plazo de 10 das para
presentar alegaciones. No obstante, se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no
figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que
las aducidas por los interesados.
El otorgamiento se har por resolucin motivada en plazo que no podr exceder de 6 meses,
a partir de la publicacin de la convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una
fecha posterior. Su transcurso sin haberse notificado a los interesados se entender denega-
torio.
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Subvenciones que obedecen a razones de inters pblico, social, econmico,

humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pblica
Se sustraen del rigorismo anterior. El proc se ajusta a las normas reglam que se dicten si-
guiendo las previsiones contenidas en la Ley, salvo en lo que afecte a la aplicacin de los
principios de publicidad y concurrencia que, como mnimo, har pblico los siguientes ex-
tremos:
a) Definicin del objeto de las subvenciones, con indicacin del carcter singular de
las mismas y las razones que acreditan el inters pblico, social, econmico o
humanitario y aqullas que justifican la dificultad de su convocatoria pblica.
b) Rgimen jurdico aplicable
c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.
d) Proc de concesin y rgimen de justificacin de la aplicacin dada a las subven-
ciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.
Procedimiento de concesin directa
Se aplica cuando la cuanta viene impuesta a la Admn por una norma de rango legal o
cuando las subvenciones estn previstas nominativamente en los presupuestos pblicos.
7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin,

obligaciones del beneficiario y reintegro
Anulacin de la relacin
La relacin de subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo por el que se rige, el acto de
otorgamiento, est afectado de invalidez. La LGS considera causas de nulidad, adems de
las indicadas en LRJ 62.1, la carencia o insuficiencia de crdito. Son causas de anulabili-
dad las dems infracciones del OJ.
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del te-
rritorio.
Los que tengan un contenido imposible.
Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente estable-
cido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la volun-
tad de los rganos colegiados.
Los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Cons-
titucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen mate-
rias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Artculo 63. Anulabilidad.
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2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de

los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los inte-
resados.
3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo im-
plicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
Cuando el acto de concesin incurriera en alguna de estas infracciones el rgano concedente

proceder a su revisin de oficio o, en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior im-
pugnacin judicial, que llevar consigo la obligacin de devolver las cantidades percibidas.
No proceder la revisin de oficio del acto de concesin cuando concurra alguna de las cau-
sas de reintegro que se aludirn ms adelante.
Modificacin de la subvencin
Es posible la modificacin de la subvencin y su prrroga si est pactada en el convenio y

asimismo por cualquier alteracin de las condiciones tenidas en cuenta para su concesin, y
en todo caso, la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera de los casos permitidos.
Derechos y obligaciones del beneficiario y de la Admn concedente
El beneficiario tiene el derecho de percibir de percibir los fondos comprometidos, que se

corresponde con la correlativa obligacin de la Admn concedente. Se trata de una obliga-
cin estricta, plenamente exigible, una vez superadas las ideas de voluntariedad y precarie-
dad o eventualidad que se reflejaban en la jurisprudencia de principios del siglo XX.
La exigibilidad no obsta a que se condicione el pago al cumplimiento de las obligaciones

tributarias y de la Seguridad Social, lo que deber acreditar el concesionario, y a la existen-
cia de poderes modificatorios y revocatorios, por causas justificadas, de la subvencin.
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de cumplir el objetivo, ejecu-

tar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la con-
cesin de la subvencin. Adems, est obligado a justificar la realizacin de la actividad y
la finalidad que determinen la concesin de la subvencin, someterse a las actuaciones de
comprobacin, comunicar la obtencin de otras subvenciones que financien las actividades
subvencionadas, disponer de los libros contables y someterse a las facultades advas de
comprobacin y control.
Gastos subvencionables
La LGS regula minuciosamente aquellos que de manera indubitada respondan a la naturale-

za de la actividad subvencionada. En ningn caso su coste de adquisicin podr ser superior
al valor de mercado, distinguindose (a efectos de valoracin), los gastos en obras, suminis-
tros y bienes inventariables.
No tendrn carcter subvencionable los intereses deudores de las cuentas bancarias, los de-
rivados de sanciones advas y penales y de proc judiciales ni, en materia tributaria, los im-
puestos indirectos susceptibles de recuperacin o compensacin ni los impuestos personales
sobre la renta.
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Reintegro de la subvencin
Es una singularidad de esta relacin jurdica: los beneficiarios y EECC debe reintegrar en
caso de incumplimiento al Ente concedente las cantidades percibidas, as como la exigencia
de inters de demora legal del dinero, incrementado en un 25% desde el momento del pago
de la subvencin.
La obligacin de reintegro es independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigi-

bles, y prescribir a los 4 aos el derecho de la Admn a reconocer o liquidar el reintegro.
La obligacin de reintegro puede derivar tanto de conductas anteriores al otorgamiento de la

subvencin, como de falsear u ocultar las condiciones requeridas, como de posteriores rela-
tivas a la obstruccin o negativa a las actuaciones de comprobacin y control financiero,
incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservacin de documentos
cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibi-
dos, y en todo caso por aplicar la subvencin a finalidades distintas de las previstas en su
otorgamiento. Por ltimo, tambin es causa de reintegro la adopcin de una decisin de la
cual se derive una necesidad de reintegro, arts. 87 a 89 del Tratado de la UE, y los dems
supuestos previstos en la norma reguladora de la subvencin.
Suspensin cautelar de los libramientos de pago
Iniciado el proc de reintegro, que ser advo, el Ente concedente podr acordar, motivada-
mente, la suspensin cautelar de los libramientos de pago pendientes de abonar al beneficia-
rio o a la EC. En todo caso la acordar, si existen indicios racionales que permitan prever la
imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si ste puede verse frustrado o gravemente difi-
cultado, y en especial, si el perceptor hace actos de ocultacin, gravamen o disposicin de
sus bienes.
La resolucin del proc de reintegro no podr separarse del criterio recogido en el informe de
la Intervencin General de la Admn del Estado recado en el proc de control. Cuando el
rgano gestor no acepte este criterio, con carcter previo a la propuesta de resolucin plan-
tear discrepancia que ser resuelta de acuerdo con el proc previsto en la Ley General Pre-
supuestaria en materia de gastos.
8. Control y sanciones
La Intervencin General de la Administracin General del Estado
La LGS hace de la Intervencin General del Estado (IGE) el elemento clave para el control
de las subvenciones estatales, salvo para las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, que
tiene su propia intervencin.
La IGE tambin puede, a solicitud de las CCLL, controlar a los beneficiarios de las subven-
ciones concedidas por ellas, sujetndose el proc de control, reintegro y rgimen de infrac-
ciones y sanciones previsto en la Ley. Asimismo la IGE suscribir los acuerdos advos de
cooperacin con los rganos de la Comisin Europea, previstos en la normativa comunitaria
en materia de control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente
con cargo a fondos comunitarios.
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Auditoras externas
La LGS prev, asimismo, la colaboracin de empresas privadas de auditora para la realiza-

cin de controles financieros de las subvenciones en los trminos de la LG Presupuestaria,
pero con reserva a la IGE de la realizacin de las actuaciones que supongan el ejercicio de
potestades advas. La misma colaboracin pueden recabar las CCLL para el control financie-
ro de las subv que concedan, quedando tambin reservadas a sus propios rganos de control
las actuaciones que supongan el ejercicio de potestades advas.
Procedimiento de control
La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y EECC

cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de la incorrecta
obtencin, destino o justificacin de la subvencin percibida. Estas actuaciones finalizan
con la emisin de un informe de procedencia de reintegro de la totalidad o parte de la subv,
en cuyo caso el rgano gestor deber acordar el inicio de expediente de reintegro o formula-
r su discrepancia motivada con la incoacin. Las discrepancias entre el titular del Depar-
tamento y la IGE ser resuelta por el Consejo de Ministros cuando la disconformidad se
refiera a un importe superior a 12 M y por la Comisin Delegada del Gobierno para Asun-
tos Econmicos en los dems casos.
Infracciones penales
Como la mayora de las leyes advas, la LGS apodera a la Admn de una potestad sanciona-
dora que cede ante la infraccin penal cuando el hecho es constitutivo de delito, que lo es
por:
obtener una subv, desgravacin o ayuda de las AAPP de ms de 80 k falseando las

condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubiesen impedido;
desarrollar un actividad subv con fondos de las AAPP, con importe > 80 k, incum-
pliendo las condiciones establecidas o alterando sustancialmente los fines para los
que la subv fue concedida, y
obtener indebidamente fondos de los presupuestos generales de la UE u otros admi-
nistrados por sta, en cuanta superior a los 50 k, falseando las condiciones reque-
ridas para su concesin u ocultando las que la hubieran impedido,
ser castigado con la pena de prisin de 1 a 4 aos y multa del tanto al sxtuplo de la citada
cuanta. En ambos casos, las penas consisten en prisin menor y multa del tanto al sxtuplo
del importe de la subv, as como la prohibicin de obtener subv publicas o crdito oficial y
del dcho de gozar de beneficios o incentivos fiscales durante un periodo 3-6 aos (Cdigo
Penal).
Infracciones administrativas
Constituyen infracciones administrativas en materia de subvenciones las acciones y omisio-

nes tipificadas en la Ley, incluso a ttulo de simple negligencia y son responsables, adems
de los beneficiarios y EECC, las personas o entidades relacionadas con el objeto de la subv
o su justificacin, obligadas a prestar colaboracin y facilitar cuanta docu sea requerida.
Son infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la LGS y en las
bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves.
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Son infracciones graves las siguientes:
no comunicar la obtencin de subvenciones, ayudas pblicas, ingresos o recursos

para la misma finalidad
el incumplimiento sustancial de los fines para los que la subv fue concedida
la falta de justificacin del empleo dado a los fondos recibidos una vez transcurrido
el plazo para su presentacin
el incumplimiento de la EC de la vigilancia debida sobre el beneficiario cuando de
ello se derive la obligacin de reintegro.
Son infracciones muy graves las siguientes:
obtener una subv falseando u ocultando las condiciones requeridas para su conce-
sin
la no aplicacin, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines para los
que la subv fue concedida
la resistencia, excusa, obstruccin o negativa a las actuaciones de control cuando de
ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos,
la falta de entrega de las EECC a los beneficiarios de los fondos recibidos
las dems conductas tipificadas como infracciones muy graves en la normativa de la
UE en materia de subv.
Sanciones administrativas
Las sanciones pecuniarias podrn consistir en una multa fija, entre 75 y 6.000 , o propor-
cional sobre la cantidad indebidamente obtenida o no justificada, lo que en todo caso ser
independiente de la obligacin de reintegro.
Las sanciones no pecuniarias para infracciones graves o muy graves podrn consistir en la
prdida durante un plazo de hasta 5 aos de la posibilidad de obtener subv, ayudas pblicas
y avales de las AAPP u otros entes pblicos o la privacin de la posibilidad de actuar como
EC o de contratar durante 5 aos con las AAPP.
Graduacin de las sanciones
Completan la regulacin sancionadora las normas relativas a la graduacin de las sanciones

y al tope mximo de las sanciones leves, que no exceder del importe de la subv inicialmen-
te concedida, y de las graves y muy graves, no superior al triple del importe de la cantidad
indebidamente obtenida.
Otras normas fijan la prescripcin por el transcurso de 4 aos tanto de las infracciones como
de las sanciones, determinan los rganos competentes para la sancin y se remiten en mate-
ria de proc a lo previsto en la LRJ.
9. Subvencin y Derecho Comunitario

Libre competencia
La pertenencia de Espaa a las Comunidades Europeas supone la aplicacin aqu de la nor-

ma sobre prohibiciones y limitaciones garantizadoras de la libre competencia en el territorio
de la Unin. El TCE, art. 92, salvo las excepciones previstas por el presente Tratado, sern
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lOMoARcPSD|1609621
incompatibles con el Mercado Comn y en la medida en que afecten a intercambios comer-

ciales entre los EEMM, las ayudas concedidas por los Estados, o por medio de recursos
estatales, sea cual fuere la forma que revistan y que amenacen con falsear la competencia
favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
Prohibicin general de ayudas
Son dos condiciones:
1. Que sea una ayuda econmica, lo que es interpretado por el TJCE desde el princi-
pio en sentido muy amplio: subvenciones (en metlico, especie, ...), incentivos de
cualquier forma que aligere la carga que normalmente gravan los presupuestos de
las empresas (exenciones fiscales, bonificaciones de intereses, suministros de bie-
nes o cualquier otra medida de efectos equivalentes).
2. Que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados, que afecten a
los intercambios comerciales y que sean de tal entidad que amenacen con falsear o
falseen la competencia.
Excepciones a la prohibicin general
Por excepcin, son compatibles:
1. Las ayudas de carcter social concedidas a los consumidores individuales, si son

otorgadas sin discriminacin basada en el origen de los productos.
2. Las destinadas a remedidas los perjuicios ocasionados por calamidades naturales u
otros acontecimientos extraordinarios.
3. Las concedidas a la economa de ciertas regiones de la antigua Repblica Demo-
crtica Alemana.
Adems, podrn ser compatibles:
1. Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de aquellos territorios

en los que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en los que se aplican salarios
ms bajos.
2. Las destinadas a estimular la aplicacin de un proyecto importante de inters co-
mn europeo, para poner remedio a una perturbacin grave de la economa de un
pas miembro.
3. Las destinadas a facilitar el desarrollo de ciertas actividades o regiones, siempre
que no alteren las condiciones en que se desarrollan los intercambios en una me-
dida contraria al inters comn.
4. Las dems clases de ayudas determinadas por acuerdos del Consejo adoptado por
mayora y a propuesta de la Comisin.
A pesar de su amplitud, las excepciones anteriores no constituyen un numerus clausus, pues

el Consejo, por unanimidad, y a peticin de un Estado miembro, acordar la procedencia de
una ayuda incursa en la prohibicin general siempre que circunstancias excepcionales justi-
fiquen tal decisin.
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Control de las subvenciones
Para facilitar el control, a travs de la Comisin y del Consejo, se desarrolla una triple acti-
vidad de examen, prevencin y, en su caso, a la represin por infraccin.
As, la Comisin procede a una anlisis permanente con los EEMM de los sistemas de ayu-
das existentes, debiendo tambin ser informada de los proyectos de creacin o modificacin
de las ayudas econmicas. La apertura de un proc de control conlleva, automticamente, la
suspensin de las ayudas proyectadas, y si el Estado no se conforma con la decisin de su-
primir o modificar la ayuda, la Comisin o cualquier otro Estado puede apelar directamente
al TJCE.
Discute la doctrina si los jueces nacionales pueden aplicar directamente la normativa comu-
nitaria, declarando la incompatibilidad de una determinada ayuda con el Tratado, siendo la
opinin ms difundida que slo en el caso de que aqulla no se haya sometido a la informa-
cin previa de la Comisin.
Rgimen jurdico de las subvenciones financiadas por la UE
Estas se rigen, segn la LGS, por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las
normas nacionales de desarrollo o transposicin de aqullas, aplicndose la LGS supleto-
riamente en cuanto a los proc de concesin y de control.
Responsabilidad financiera de las AAPP implicadas
Estas AAPP, implicadas en la gestin y control de las ayudas financiadas por cuenta del
Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agraria (FEOGA, seccin OGA), Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo, Instrumento Financiero de Orien-
tacin Pesquera, y Fondo de Cohesin, as como de cualesquiera fondos comunitarios.
Cada AP asumir las responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las
que sobrevengan por decisiones de los rganos de la UE, y especialmente en lo relativo al
proceso de liquidacin de cuentas y a la aplicacin de la disciplina presupuestaria por parte
de la Comisin.
A este efecto, los rganos competentes de la AGE para proponer o coordinar los pagos de
las ayudas de cada fondo o instrumento, previa audiencia de las entidades afectadas, resol-
vern acerca de la determinacin de las referidas responsabilidades financieras.
Despus el Ministerio de Hacienda efectuar las liquidaciones financieras que se realicen

por cuenta de los citados fondos e instrumentos financieros de la UE.
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Tema VII La actividad de prestacin o servicio

pblico
1. La actividad de prestacin o de servicio
pblico
La actividad adva de prestacin es aquella en que la Admn satisface directamente una ne-
cesidad pblica mediante la prestacin de un servicio a los administrados. Dichos servicios
pueden ser muy variados: seguridad pblica, transporte, abastecimiento, enseanza, sani-
dad, etc.
Se denomina tambin de servicio pblico, que es un trmino a la vez polmico y polismi-

co. Polmico porque hay quienes ven en los servicios pblicos los males de la estataliza-
cin, la burocracia, el intervensionismo y el dficit pblico, y el contraste con la iniciativa y
empresa privada, ms eficiente y servicial. Por otra parte, otros lo ven como la nica tcnica
para atender las necesidades vitales de los ciudadanos en rgimen de igualdad, a cubierto de
la explotacin y lucro de la empresa privada.
El servicio pblico es un trmino polismico tambin. Algunas leyes califican de servicio

pblico aquellas actividades que no son de prestacin, habilitando a las AAPP a la interven-
cin que justifica la limitacin de derechos, la sancin, e incluso, el fomento de la accin de
los particulares. As suele ocurrir con los servicios pblicos sociales como la sanidad y la
enseanza, donde hay establecimientos pblicos y privados que conviven con una regla-
mentacin comn, disfrutando del apoyo econmico de las AAPP. Todas las tcnicas de
intervencin se concitan en una materia habindola calificado previamente como servicio
pblico. El trmino servicio pblico sirve tambin para designar una administracin, un
rgano advo. A continuacin, por lo tanto, se usar nicamente el trmino actividad adva
de prestacin.
A) Clases de servicios pblicos
Son servicios pblicos uti universi aquellas prestaciones de inters general que los ciudada-
nos reciben del Estado que derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la
soberana, como la Justicia, la defensa nacional, la seguridad pblica y las relaciones inter-
nacionales.
Son, por otra parte, servicios pblicos uti singuli los que se disfrutan individualmente, de
forma que los usuarios pueden asumir el coste total o parcialmente. Dentro de estos servi-
cios se puede distinguir, por el objeto de la prestacin, a efectos de su evolucin y rgimen
jurdico, distinguir entre:
Servicios pblicos econmicos, que satisfacen necesidades directamente relaciona-

das con la actividad econmica, y
Servicios sociales, con una actividad prestacional que tiene por objeto inmediato al
ciudadano; sanidad, enseanza, educacin, cultura, y asistencia social.
Atendiendo a la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto

se pueden distinguir:
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lOMoARcPSD|1609621
Servicios pblicos monoplicos, son ejercidos nicamente por las AAPP, y

Servicios pblicos virtuales o impropios, en concurrencia con la actividad privada
reglamentada.
Se ha producido una evolucin desde el servicio pblico monoplico, que es el modelo ori-
ginario (de servicio pblico), a potencias la libre concurrencia, y all donde esta no es posi-
ble, a reducirlos a los lmites estrictos del monopolio natural.
B) De la creacin de los servicios pblicos a su privatizacin
Desde la creacin de los servicios pblicos con la Monarqua absoluta, en la Europa conti-
nental, con ideas de gestin directa por funcionarios, monopolio, y carcter nacional, hasta
las ideas actuales contrarias, que benefician la privatizacin, la libre competencia y la glo-
balizacin, se est socavando el Estado del bienestar, acompaado por una crisis de los Es-
tados nacionales y del D pblico.
La Monarqua absoluta creo los servicios pblicos ms ligados a la soberana: la defensa

nacional, las relaciones exteriores, la justicia, la moneda, la hacienda, los caminos, ... Pero
no se generalizaron otros como la educacin o la sanidad, quedando en manos de la benefi-
cencia, tpicamente la Iglesia.
El constitucionalismo supuso la emergencia de una Admn poderosa, que asume las funcio-
nes que antes desarrollaba la Iglesia, y de otros nuevos servicios. Se implantan ahora desde
el Estado la sanidad, correos y telgrafos, la Guardia Civil, ...
La concesin de servicios pblicos a empresas privadas en rgimen de monopolio sirvi

para afrontar la organizacin de servicios ineludibles, como el ferrocarril o las minas.
En el siglo XX los servicios pblicos incluirn adems el agua, la electricidad, el telfono,

el transporte, ..., aunque predomina el sistema de gestin indirecta, pero monoplica, por
concesionario.
El sector pblico llega a invadir el campo de la industria, con la creacin de SEAT en Espa-
a, ...., las primeras empresas pblicas. Esto permita corregir las deficiencias del mercado y
combatir situaciones de monopolio cuando no haba legislacin sobre defensa de la compe-
tencia. Hasta la Ley de 1963, de creacin del Tribunal de Defensa de la Competencia.
El derrumbamiento del socialismo real, el neoliberalismo econmico globalizado, han pro-

vocado ya, a principios del siglo XXI, junto con la crisis del Estado del bienestar, la privati-
zacin de los servicios pblicos. Los servicios pblicos econmicos en rgimen de conce-
sin monoplica son objeto de privatizacin total o parcial. Lo nuevos operadores, en rgi-
men de libre competencia, con organismos reguladores especficos. Las actividades priva-
das reguladas es la consigna.
El Estado, asimismo, se ha desprendido de empresas pblicas simples productoras de bie-

nes, de las que era titular mayoritario o minoritario. El nuevo paradigma es ninguna activi-
dad industrial por el Estado, que viene de los EE UU, y que ha llegado aqu por el D comuni-
tario.
En el Estado slo restan los servicios vinculados al ejercicio de funciones de soberana (jus-
ticia, defensa nacional, relaciones exteriores, ...) y los servicios sociales irrentables como la
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educacin, la sanidad y la seguridad social, todos ellos compatibles con la iniciativa priva-
da.
C) El equivalente norteamericano del servicio pblico. El

rgimen de las public utilities
En Europa continental el Estado satisfizo las necesidades colectivas mediante grandes orga-
nizaciones burocrticas, si acaso permitiendo la gestin indirecta de concesionarios mono-
plicos, en los EE UU, ms liberales, dicha satisfaccin se abordo desde la empresa privada
con obligaciones pblicas impuestas por ley: garanta de acceso universal, tarifas razona-
bles. Se defenda asimismo la libre competencia. La doctrina anglosajona del common ca-
lling y despus del common carrier, se engloba ahora en el trmino ms general de las pu-
blic utilities.
Dentro de un ttulo de intervencin y un cuadro jurdico para la organizacin de los servi-

cios, stos eran considerados de inters general: agua, electricidad, telfonos, ...
Fue preciso, adems de las leyes intervencionistas para estos servicios de inters general, la
creacin de unas organizaciones publicas que garantizaran su aplicacin. Se crearon comi-
siones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias independientes, con poderes re-
glamentarios, sancionadores y arbitrales. Nuestros servicios pblicos econmicos estn evo-
lucionando hacia dicho modelo, controlados por agencias o administraciones independien-
tes.
D) Los servicios compartidos entre la gestin pblica y la privada
En determinadas materias como la sanidad, la educacin y la seguridad se ha ido conver-

giendo entre las organizaciones pblicas y las empresas privadas. Ha surgido, adems, un
tercer sector que pretende satisfacerlas sin nimo de lucro.
La Iglesia, ya desde antes del siglo XIX, haba asumido la satisfaccin de necesidades de
inters general: la enseanza, la sanidad, el cielo, ..., y el registro civil. Las rdenes religio-
sas eran una especie de organismos autnomos.
El constitucionalismo, as como la separacin Iglesia-Estado, dio lugar a la aparicin de

servicios pblicos, costeados por los presupuestos estatales, y nutridos con los fondos de la
desamortizacin. El Estado va compitiendo con la Iglesia, y recogiendo dichos servicios
como una obligacin del Estado; un derecho fundamental del ciudadano.
En los pases protestantes, sus iglesias no crearon organizaciones asistenciales similares,

propiciando la movilizacin y emergencia de una sociedad civil ms fuerte.
En la actualidad, sin embargo, el sector pblico en gestin directa y las empresas privadas
concurren en la satisfaccin de las necesidades sociales. Un modelo mixto adoptado en par-
te para la seguridad ciudadana, donde ya hay empresas privadas de seguridad (que protegen,
eso s, slo a quien las paga). Se converge as, en sentido inverso, con el modelo estadouni-
dense.
E) Servicios pblicos asistenciales y tercer sector
El Estado liberal fue muy celoso asumiendo la asistencia social antes a cargo de la Iglesia,
de la Corona y de las fundaciones privadas, pero de manera muy desordenada.
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Primero fue la beneficencia y despus la previsin social. En 1908 se crea el Instituto Na-
cional de Previsin, que se transforma despus en la Seguridad Social. La Ley 14/1986
culmina la apertura del sistema de la Seguridad Social, con la universalizacin y financia-
cin por los presupuestos del Estado. En el ramo de los seguros sociales se ha roto la pro-
porcionalidad entre contribuciones y prestaciones; se tienen ahora prestaciones no contri-
butivas a favor de todos los ciudadanos residentes o equiparados.
Adems de la sanidad y las pensiones, el Estado social actual se est orientando hacia otras
situaciones de extrema necesidad. Un ejemplo es la reciente Ley de dependencia. Las
CCAA han dictado tambin sus propias leyes y creados sus propias instituciones.
Sin perjuicio de la accin directa pblica, en Espaa y en el resto de Europa, se est impo-
niendo y progresando un tercer sector, el sector privado no lucrativo. As tienen menos
controles y ms privilegios las Fundaciones privadas. Se fomentan y subvencionan las Or-
ganizaciones no gubernamentales (ONG), que pueden ser, de acuerdo con su ley, fundacio-
nes o asociaciones sin nimo de lucro, con autogobierno, y funcionamiento democrtico.
Estas organizaciones tienen preferencia, para hacerse cargo de los servicios de asistencia
social, frente a la gestin pblica directa u otras entidades privadas con nimo de lucro.
Se vuelve as, de alguna manera, a la beneficencia anterior al constitucionalismo, pero con

financiacin (aunque con poco control) pblica.
2. Las fronteras entre la actividad de

prestacin y la actividad privada en la
Constitucin.
Segn algunos autores no hay actividades pblicas o privadas por naturaleza, sino distintas
ideologas polticas, distintas pocas, y diferentes formas de organizacin y de avances en la
tecnologa. Eso explica los distintos modelos que se han tenido a lo largo de la historia.
La C de 1978 viene de un momento donde el socialismo real estaba vivo, y el neoliberalis-

mo y la globalizacin no haban alcanzado el desarrollo actual, Espaa no estaba en las
Comunidades Europeas, y, por lo tanto se pretendi ser neutral.
As, el liberal art. 38 CE
Artculo 38
Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado. Los poderes pbli-
cos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exi-
gencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin.
contrasta con el socialista e intervensionista art. 128 CE:
Artculo 128
1. Toda la riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad est subordi-
nada al inters general.
2. Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica. Mediante ley se podr reservar
al sector pblico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo
acordar la intervencin de empresas cuando as lo exigiere el inters general.
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La C por lo tanto permite que el Estado o las CCAA creen por ley servicios pblicos nue-
vos, o declaren actividades esenciales con exclusin de la actividad privada. Pero la ideolo-
ga liberal actual y el D comunitario hacen esta alternativa cada vez ms difcil.
Para las EELL, en desarrollo de la previsin constitucional de la iniciativa econmica p-

blica, la LBRL, despus de reservar a las EELL determinados servicios, que se declaran
esenciales (suministro de aguas, recogida y tratamiento de residuos, mataderos y mercados,
...) prescribe que el Estado y las CCAA, en el mbito de sus respectivas competencias, po-
drn establecer, mediante ley, idntica reserva para otras actividades y servicios. La inicia-
tiva para la ejecucin de otras actividades por las EELL debe ser ejercida por ellas mismas
de acuerdo con el art. 128.2 CE, salvo que el ejercicio se haga en rgimen de monopolio,
que se necesitar adems de la aprobacin del Pleno de la Corporacin, la del rgano de
gobierno de la Comunidad Autnoma.
La iniciativa pblica puede extenderse ms all de los servicios esenciales o de inters ge-
neral, y puede extenderse sobre cualquier sector de la actividad econmica, sin sujetarse a la
regla de subsidiariedad vigente antes de la C 78. Segn la regla de subsidiariedad, mien-
tras una actividad pueda ser asumida por el sector privado, debe estar vetada al sector pbli-
co. Ahora, sin embargo, tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas pblicas.
Para los EELL se necesita el requisito de que la actividad econmica sea de utilidad pbli-
ca. Esto es lo que prescribe el Texto refundido de la Ley de Rgimen Local de 1986, que
limita tambin la actividad al trmino municipal, y en beneficio de sus habitantes.
3. El rgimen de servicio publico tradicional.

Principios generales
La actividad de prestacin o de servicios se sujeta a los principios de legalidad, continuidad
o regularidad, adaptabilidad al progreso tecnolgico, neutralidad e igualdad.
Principio de legalidad
Corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como de inters gene-

ral y la dotacin de los crditos necesarios para su satisfaccin mediante la creacin de un
servicio pblico. La ley estatal o autonmica puede tambin reservar en monopolio la acti-
vidad pblica, cuando se trate de servicios esenciales, un parmetro que podr ser enjuicia-
do por el TC. Al poder reglamentario le quedan las normas de organizacin de los servicios.
La supresin de dicho servicio requerir, en todo caso, la intervencin del mismo legislati-
vo.
En el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para algunos servicios por la
legislacin local, que prev adems los que los EELL puede llevar a cabo en rgimen de
monopolio. Para prestar otros servicios con la misma ventaja es necesaria una ley estatal o
autonmica.
No hay derecho a exigir el establecimiento de un servicio pblico salvo que la ley lo haya
prescrito con carcter obligatorio. Recurdese, por ejemplo, que la LBRL admite la exigen-
cia a los Ayuntamientos de aquellas competencias que son obligatorias para los mismos.
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Principio de continuidad o de regularidad
El servicio pblico debe desarrollarse de forma ininterrumpida, de acuerdo con su naturale-

za. Los hospitales no cierran por la noche, pero, por ejemplo, las estaciones de ITV tienen
horarios previstos. Para las concesiones se convienen los horarios en el contrato.
Sobre este principio se justific la inicial prohibicin de sindicatos y huelgas para los fun-
cionarios pblicos, as como de los empleados de los concesionarios, y sirve hoy para justi-
ficar sus lmites constitucionales y el mantenimiento de los servicios mnimos.
Artculo 28 CE
1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podr limitar o exceptuar el ejercicio de
este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los dems Cuerpos sometidos a disciplina mi-
litar y regular las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios pblicos. La libertad sin-
dical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su eleccin, as como el dere-
cho de los sindicatos a formar confederaciones y a formar organizaciones sindicales internacio-
nales o a afiliarse a las mismas. Nadie podr ser obligado a afiliarse a un sindicato.
2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La
ley que regule el ejercicio de este derecho establecer las garantas precisas para asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
Principio de perfectibilidad o de adaptabilidad
Aplicable tanto a la Admn como a los concesionarios, que estn obligados a incorporar los
adelantos tcnicos que se vayan produciendo. Inicialmente era una clusula de progreso
en los contratos advos de concesin, pero ahora los concesionarios deben soportar las modi-
ficaciones de los contratos que imponga la Admn (Ley de Contratos) en todo caso. Sin
perjuicio, claro, de las indemnizaciones que procedan para asegurar el equilibrio econmico
de la concesin.
Principio de neutralidad
Una concrecin del art. 103 CE (La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses gene-
rales ...), que exige objetividad en el funcionamiento de la Admn. Los servicios pblicos
deben prestarse teniendo en cuenta las exigencias de inters general, siendo ilcita su utili-
zacin con fines partidistas, o como propaganda o favoritismo.
Se trata de un principio reforzado mediante la organizacin especfica en algunos servicios

pblicos especialmente sensibles a su utilizacin partidista. Por ello la C 78 impone una
determinada organizacin de los medios pblicos de comunicacin social que garantice el
acceso a los mismos de los grupos sociales y polticos significativos, respetando el plura-
lismo de la sociedad (art. 21 CE).
Principio de igualdad
Plasmado en el art. 14 CE, implica un trato igual para todos los que tienen derecho de acce-
so al servicio y la consiguiente prohibicin de trato discriminatorio. Ello no implica un
trato uniforme; son lcitas las tarifas reducidas a favor de grupos socialmente desfavoreci-
dos (como el Bono Social en el caso de las tarifas elctricas).
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Principio de gratuidad
Slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio, e.g., la proteccin ciudada-
na, o viene impuesto por una norma constitucional (enseanza obligatoria, por art. 27 CE) o
legislativa.
Fuera de esta previsin nada impide, lo que es normal, que el coste total o parcial del servi-
cio sea recuperado por la Admn o el concesionario a travs de las tarifas correspondientes.
4. La relacin de prestacin. El estatus de los

usuarios de los servicios pblicos.
La actividad de prestacin o servicio pblico comporta una relacin entre la Admn o con-
cesionario, y el particular beneficiario de la misma.
A) Admisin del servicio
El particular tendr derecho a la admisin al servicio siempre que rena las condiciones
legalmente establecidas, como puede ser la posesin del ttulo de bachillerato y haber apro-
bado la selectividad para el acceso a la Universidad. Este derecho puede ser debilitado por
el hecho de que la capacidad del servicio no sea suficiente para atender la demanda de pres-
taciones. El criterio de orden cronolgico en la presentacin de solicitudes, o rgimen de
cola puede ser aplicado en caso de igualdad de otras circunstancias. Entre las otras circuns-
tancias, por ejemplo, puede citarse la nota de selectividad para ser admitido en la carrera de
medicina.
La admisin ir precedida por la comprobacin administrativa de las circunstancias de

hecho alegadas por el usuario, antes de la decisin adva por la que se admite al particular al
disfrute del servicio. A veces es un acto expreso y formalizado a travs del recibo o res-
guardo de pago de una tasa o la expedicin de un billete; otras veces se presume en virtud
de hechos concluyentes o tcitos como cuando se recoge la correspondencia en un buzn de
correos.
La admisin del usuario al servicio supone la sumisin de ste a una relacin especial, con-
forme a la normativa del servicio.
B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin

econmica del servicio. Tasas, precios pblicos y tarifas
Una vez admitido el usuario, ya con derecho a recibir las prestaciones, con la calidad y can-
tidad fijadas y con derecho a ser resarcido por los daos ocasionados por el funcionamiento
del servicio, las normas de dicho servicio pueden reconocer el derecho del usuario a partici-
par en su gestin. En las universidades, por ejemplo, a travs de los rganos representante
de los estudiantes.
Adems, el usuario tendr la principal obligacin de satisfacer la contraprestacin econmi-

ca en el caso de que el servicio no sea gratuito. Esta puede consistir en una tasa, un precio
pblico o un simple precio privado.
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Tasas
Son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento

especial del dominio pblico, en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades
en rgimen de D pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando se
produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
1. Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los adminis-
trados, y
2. Que no se presten o realicen por el sector privado.
El importe de las tasas no podr exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del ser-
vicio o actividad que se trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida.
Se regulan en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos. Las tasas se esta-
blecen por ley (sus elementos esenciales), la exaccin se prev en los presupuestos de los
Entes pblicos.
Precios pblicos
Los precios pblicos tambin se regulan en la Ley 8/89 de la siguiente manera:
Artculo 24. Concepto. Redactado de conformidad con la Ley 25/1998, de 13 de julio.

Tendrn la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfa-
gan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Dere-
cho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean
de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Artculo 25. Cuanta.

1. Los precios pblicos se determinarn a un nivel que cubra, como mnimo, los costes econmi-
cos originados por la realizacin de las actividades o la prestacin de los servicios o a un nivel
que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos.
2. Cuando existan razones sociales, benficas, culturales o de inters pblico que as lo aconse-
jen, podrn sealarse precios pblicos que resulten inferiores a los parmetros previstos en el
apartado anterior, previa adopcin de las previsiones presupuestarias oportunas para la cobertu-
ra de la parte del precio subvencionada.
Artculo 26. Establecimiento y modificacin.

1. El establecimiento o modificacin de la cuanta de los precios pblicos se har:
a) Por Orden del Departamento ministerial del que dependa el rgano que ha de percibirlos y a
propuesta de ste.
b) Directamente por los organismos pblicos, previa autorizacin del Departamento ministerial
del que dependan.
2. Toda propuesta de establecimiento o modificacin de la cuanta de precios pblicos deber ir
acompaada de una memoria econmico-financiera que justificar el importe de los mismos que
se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes.
Tarifas
Se dan en los supuestos de gestin indirecta o contractual de los servicios pblicos. La re-
muneracin del concesionario o gestor privado del servicio es tambin un precio privado,
pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestin de servicios, las tarifas
mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposicin de sus
factores constitutivos y procedimientos para su revisin (art. 211.4 del Reglamento de
Contratos del Estado).
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La legislacin local tiene una regulacin ms minuciosa, abordando cuestiones centrales

como los criterios para la fijacin de las tarifas y los supuestos y formas de revisin. Las
tarifas han de ser iguales para todos los que reciban las mismas prestaciones y en iguales
circunstancias. No obstante podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores
personales econmicamente dbiles (Reglamento de Servicios de las CCLL). En todo caso,
el conjunto de tarifas deber ser suficiente para la autofinanciacin del servicio que se trate,
necesitando las CCLL la autorizacin de las CCAA o de la Admn competente para aprobar
tarifas conforme a mdulos inferiores a la referida autofinanciacin (TR del Rgimen Lo-
cal).
Aprobadas unas tarifas, debern ser revisadas, de oficio o a peticin de las empresas, siem-
pre que se produjera un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o de la concesin,
por circunstancias independientes de la buena gestin de una u otra. La competencia para la
revisin de las tarifas de los EELL, la Corporacin local es la titular del servicio y Ente
concedente que tiene la competencia para la revisin de la tarifa; la propia Corporacin
tendra que compensar mediante subvencin a los concesionarios en el caso de que las subi-
das de las tarifas no sean suficientes para mantener el equilibrio econmico de la concesin.
C) Relacin de prestacin y garanta judicial
La garanta judicial puede ser distinta, atendiendo a la variedad de formas de gestin y la

mayor o menor presencia del D pblico o privada. Cuando se trata de un rgimen de pres-
tacin directa por un Ente advo la Jurisdiccin c-a es la competente para la efectividad de la
relacin de prestacin en el caso de que el usuario no fuese admitido al disfrute del servicio,
o fuese rechazado o tratado de forma indebida, o se le ocasionaran daos.
Si la prestadora del servicio es una Admn en forma societaria la competencia sera la J

civil, que conoce tambin de los conflictos entre usuarios y gestores del servicio en rgimen
contractual.
En estos dos ltimos casos, sin embargo, siempre asiste al usuario un d de denuncia ante la
Admn de la que depende la entidad prestadora del servicio y la impugnacin posterior de
sus resoluciones o inactividad antes la J c-a. Esto es as porque los aspectos ms relevantes
de la relacin de prestacin, indubitablemente pblicos, son garantizados mediante medidas
disciplinarias sobre los concesionarios. La garanta jurdica pues, no se instrumenta nica-
mente ante los Tribunales civiles, sino del proceso c-a contra los actos de la Admn en fun-
cin de los poderes de vigilancia y control que ostenta sobre los gestores del servicio, sean
personas pblicas o privadas.
Pero a la vez, adems de dicha garanta pblica puede concurrir la de los jueces civiles re-
solviendo acciones de responsabilidad contractual, cuando el conflicto enfrenta al usuario
con el concesionario, o con la Admn si acta a travs del D privado.
5. Las formas de gestin de los servicios

pblicos
As como los principios (legalidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad e igualdad) que

informan el rgimen de los servicios pblicos hay una claridad relativa, en el caso de preci-
sar el D pblico o privado aplicable a los distintos elementos que configuran el servicio
pblico no se tiene dicha claridad: tipo de entidad gestora, personal que la sirve, relacin
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logsticas con terceros, sus contratos, sus relaciones con los usuarios, y la jurisdiccin com-
petente para conocer de los conflictos que se produzcan.
En el caso de gestin directa por la Admn, con un rgano gestor de naturaleza adva, per-
sonal funcionario y bienes de dominio pblico, y la J c-a que presta la garanta judicial,
implica todo ello la aplicacin del D advo en todos los aspectos.
En casos de concesin, y sin perjuicio de la relacin contractual con la Admn, entra en

juego el D privado, aplicable a las relaciones del concesionario con terceros, y la J civil
para la resolucin de los conflictos.
Las crecimiento que se ha producido en el mbito material de los servicios ha desbordado la

estricta correlacin de gestin directa D advo. La nacionalizacin de empresas privadas
concesionarias supone la asuncin de su gestin con arreglo al rgimen jurdico-privado que
vena gestionndose. E.g., el ferrocarril.
No contenta con la nacionalizacin de determinadas empresas, la Admn tambin expro-

pi el D privado; han aparecido as las empresas de capital ntegramente pblico, las
AAPP disfrazadas de empresas privadas.
Adase, ahora, la fundacin privada creada por Entes pblicos reconocida por la Ley de
1994 de Fundaciones. Se permite as eludir la aplicacin del D advo en campos como los
hospitales pblicos, e incluso la universidad (donde se acaba marginando el propio principio
constitucional de autonoma).
La legislacin local, ms uniforme, ha impuesto una nacionalizacin de los modos de ges-

tin directa en para los EELL. La LBRL y el Texto Refundido de la Legislacin local esta-
blecen para las EELL las formas de gestin directa e indirecta. Entre las formas de gestin
directa estn:
1. La gestin por la propia Entidad local. Con personal directamente dependiente de

los rganos de la Corporacin. Anlogo a un servicio directo por una DG o Sub-
DG estatal.
2. Organismo autnomo local. Se crea una organizacin especializada regida por un
Consejo de Admn, presidido por un miembro de la Corporacin.
Como forma de gestin directa privada se prev la sociedad mercantil, cuyo capital social
pertenezca ntegramente a la Entidad local, que debe adaptarse a una de las formas de so-
ciedad mercantil de responsabilidad limitada.
En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la inter-
vencin de un particular o de una empresa mixta ligadas a la Admn titular del servicio
mediante un contrato. Las modalidades de gestin indirecta se regulan, por lo tanto, en la
Ley de Contratos de las AAPP, mediante el contrato de gestin del servicio pblico, que se
estudia en los temas de contratos advos.
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6. El modelo europeo de los servicios de

inters econmico general y el
desmantelamiento de los servicios pblicos
econmicos
Ya el Tratado de Roma de 1957 introduce la doctrina estadounidense de la libre competen-
cia (en Espaa la primera ley de defensa de la competencia es de 1963, como el autor de
aquestos apuntes). Esta doctrina es incompatible con el modelo concesional monopolstico
imperante. Se abre as el paso al modelo de empresas encargadas de la gestin de servicios
de inters econmico general, sujetas a la libre competencia, sin deslegitimar a las empresas
que tengan el carcter de monopolio fiscal a las cuales slo se les aplicarn las normas de la
competencia en la medida en que la aplicacin de dichas normas no impida, de hecho o de
derecho, el cumplimiento de la misin especfica que se les encomienda.
Se sustituyen as los servicios pblicos tradicionales por las public utilities de los EE UU.
Cada Estado miembro, no obstante, y para evitar el riesgo de excluir a parte de la poblacin
de los beneficios del mercado libre puede definir para cada caso el inters general en tr-
mino de servicio universal y de otras obligaciones de servicio pblico, estableciendo en
cada caso las compensaciones a las empresas que los soporten. El servicio universal en Es-
paa para el suministro de electricidad es el denominado suministro de ltimo recurso, con
sus correspondientes tarifas de ltimo recurso.
Las condiciones del art. 90 del Tratado no aplican, claro, a aquellos servicios de inters
general que no tienen carcter comercial como la enseanza bsica, la proteccin social y
otras funciones de regala como la seguridad, la justicia, la diplomacia, ...
En Espaa, en aplicacin de esta poltica se inicia en 1996, el proceso de cambio en los

servicios pblicos econmicos: correos, telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, ...
La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Elctrico es un claro ejemplo de esto.
A) Electricidad
La Ley 54/97 traspone la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado inter-
ior de la electricidad. Aunque dicha directiva permite distintas formas de organizacin del
sistema elctrico, establece asimismo las exigencias indispensables para garantizar la con-
vergencia hacia el mercado europeo de la electricidad.
La garanta del suministro, en este nuevo marco, no requiere de ms intervencin estatal

que la propia regulacin especfica, sin reserva al Estado de ninguna de las actividades del
sector. Se abandona la nocin de servicio pblico, que se sustituye por la expresa garan-
ta del suministro a todos los consumidores demandantes.
La planificacin estatal queda restringida a las instalaciones de transporte, donde es vincu-

lante, siendo indicativa en el resto de los casos.
Las empresas del sector elctrica deber tener separadas las distintas actividades que realicen
dentro del sector: produccin, transporte, distribucin y comercializacin. En la generacin
se reconoce el derecho a la libre instalacin, sin perjuicio de concesiones hidroelctricas
sometidas a la Ley de Aguas, o de otras autorizaciones medioambientales o licencias que
fueran necesarias. Se abandona la retribucin de la produccin a travs de costes de inver-
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sin fijados administrativamente y del tipo de tecnologa. Se crea el mercado de energa

elctrica.
El transporte y distribucin se liberalizan, garantizando el acceso de terceros a sus redes. La

propiedad de las redes no garantiza su uso exclusivo. La eficiencia econmica que se deriva
de la existencia de una nica red, base del monopolio natural, se pone a disposicin de to-
dos los sujetos del sistema, incluidos los consumidores. La retribucin del transporte y de la
distribucin sin contina siendo fijada administrativamente, para evitar el abuso de las posi-
ciones de dominio por la existencia de una red nica. Asimismo se obliga a las empresas
elctricas a la separacin jurdica de las actividades reguladas (transporte y distribucin) y
no reguladas (produccin y comercializacin), en cuanto a su retribucin econmica.
La comercializacin es libre: hay libertad de contratacin y precios, y libertad de eleccin

de consumidor. Se establece un perodo transitorio para el proceso de liberalizacin de la
comercializacin, que ha concluido precisamente el 1 de julio de 2009 con la desaparicin
de la tarifa integral de energa elctrica.
La explotacin unificada del sistema elctrico nacional deja de ser un servicio pblico de
titularidad estatal, ejercido por el Estado a travs de una sociedad de mayora pblica, sien-
do sus funciones asumida por dos sociedades mercantiles privadas, responsables de la ges-
tin tcnica y econmica, respectivamente.
El operador del mercado es el responsable de la gestin econmica del sistema, gestiona

el sistema de ofertas de compra y venta de electricidad en los trminos que han sido fijados
reglamentariamente. Ejerce sus funciones respetando los principios de transparencia, objeti-
vidad e independencia, bajo el seguimiento y control del Comit de Agentes del Mercado.
Es una sociedad mercantil cuyas acciones pueden ser de cualquier persona fsica o jurdica,
pero limitadas al 10% del capital. Las empresas del sector elctrico tienen limitado adems
el capital mximo al 40%.
El operador del sistema es el responsable de la gestin tcnica del sistema, colaborando

con el operador del mercado. Ejerce sus funciones respetando los principios de transparen-
cia, objetividad e independencia. Es el responsable controlar los niveles de garanta de abas-
tecimiento a corto y medio plazo, programar el funcionamiento (horario) de las instalacio-
nes de produccin, conocida la casacin de oferta y demanda que le dar OMEL, de solu-
cionar las restricciones tcnicas, gestionar el mercado de servicios complementarios, etc.
Tambin coordina las conexiones internacionales de la red elctrica espaola con Francia,
Portugal y frica.
La Comisin Nacional de Energa es el organismo regulador del sector energtico (electri-

cidad, gas y otros hidrocarburos lquidos). Es una Administracin independiente, adscrita al
MITC, creada por la Ley del Sector de Hidrocarburos y que sustituy a la Comisin Nacio-
nal del Sistema Elctrico que haba creado la Ley del Sector Elctrico. Tiene facultades en
materia de solicitud de informacin a las elctricas y de resolucin de conflictos, colabo-
rando los organismos pblicos de defensa de la competencia.
B) Servicio postal
Se ha desmantelado parcialmente el monopolio estatal. El Servicio de Correos, que se pres-

taba de forma directa, se ha convertido en una sociedad annima estatal, donde los emplea-
dos siguen ostentando la condicin de funcionarios (!). Dicha sociedad asume el servicio
pblico universal, que es el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la
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Ley y sus reglamentos de desarrollo, que se presta de manera permanente en todo el territo-
rio nacional y a precio asequible. Se le reserva, con carcter exclusivo, al amparo del art.
128.2 CE determinados servicios de giro, envos interurbanos y transfronterizos de menos
de 350 g de peso, envos nacionales o recepcin de solicitudes, escritos y comunicaciones
que los ciudadanos dirijan a los rganos de las AAPP.
Artculo 128 CE
1. Toda la riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad est subordi-
nada al inters general.
2. Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica. Mediante ley se podr reservar
al sector pblico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimis-
mo acordar la intervencin de empresas cuando as lo exigiere el inters general.
Artculo 38. Registros. (Ley 30/92)

4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las
AAPP podrn presentarse:
a) En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
b)En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin Gene-
ral del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna
de las Entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito
el oportuno Convenio.
c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Mediante convenios de colaboracin suscritos entre las AAPP, se establecern sistemas de inter-
comunicacin y coordinacin de registros que garanticen su compatibilidad informtica, as co-
mo la transmisin telemtica de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunica-
ciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
Para garantizar la prestacin del servicio postal universal y la reserva indicada se otorgan al
operador derechos similares a los del monopolio anterior: beneficiario de expropiaciones
forzosas, exencin de tributos en las actividades reservadas, derecho a entregar notificacio-
nes de rganos advos y judiciales (con constancia fehaciente de su recepcin), cesin de
espacios en ferrocarriles y puertos y aeropuertos, derecho a establecimiento de apartados de
correos para entrega de correspondencia, preferencias en aduanas, distribucin de los sellos
de Correos, uso exclusivo de la denominacin Correos y del trmino Espaa.
C) Hidrocarburos
La liberalizacin del sector de hidrocarburos por la Ley 34/1998, similar a la del sector
elctrico, supone que dichas actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del
Estado. Pero los hidrocarburos que se extraigan de suelo espaol, no obstante, siguen siendo
dominio pblico del Estado, que da las autorizaciones y concesiones advas para su explora-
cin y explotacin, como ocurre con las minas y las concesiones hidroelctricas.
Se privatizan las actividades de distribucin y suministro, antes a cargo de la empresa mixta

CAMPSA (monopolio fiscal similar al de Tabacalera, S.A. y Telefnica). Son sustituidas
por la iniciativa privada en rgimen de competencia y libertad de precios, pero con obliga-
ciones propias de los servicios econmicos de inters general. El viejo concepto de servicio
pblico reaparece para asegurar el abastecimiento de carburantes y la explotacin de la red
gasista como un monopolio natural.
La seguridad de abastecimiento se garantiza mediante la creacin del ente corporativo Cor-

poracin de Reservas Estratgicas de Productos Petrolferos, que se encarga de la cons-
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truccin, mantenimiento y gestin de las reservas estratgicas y el control de las existencias

mnimas de seguridad. Es una Corporacin de D pblico con personalidad jurdica propia,
bajo la tutela del MITC. Tiene tambin la funcin controlar el cumplimiento de la obliga-
cin de mantener las existencias mnimas de seguridad para lo que puede recabar informa-
cin de los operadores e inspeccionar las instalaciones que sean precisas, e incluso de pro-
mover expedientes sancionadores.
D) Gas
La liberalizacin slo opera en este caso para los:
Transportistas, personas jurdicas titulares de instalaciones de regasificacin de gas

natural licuado, de transporte o de almacenamiento de gas natural.
Comercializadores, sociedades mercantiles que acceden a las instalaciones de terce-
ros, y adquieren gas natural para su venta a consumidores u otros comercializadores.
Distribuidores, personas jurdicas titulares de instalaciones de distribucin, con la
funcin de distribuir el gas natural por canalizacin, as como construir, mantener y
operar las instalaciones de distribucin destinadas a situar el gas en los puntos de
consumo.
Pero la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del Sistema, transportista titular de

la mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural, que tiene la responsabilidad
de dicha red bsica y de las redes de transporte secundario, para garantizar la continuidad y
seguridad del suministro. Ejerce, bajo la supervisin del MITC, sus funciones de coordina-
cin con los distintos sujetos del sistema gasista, bajo los principios de transparencia, obje-
tividad e independencia, pudiendo impartir instrucciones de operacin a las instalaciones de
transporte e interconexiones internacionales. Es un sujeto privado por su forma y su capital,
que disfruta de un monopolio natural (y legal), dotado por la ley de poderes pblicos supe-
riores a los de un concesionario tradicional.
D) Telecomunicaciones
Iota: la Ley 11/1998 ha sido prcticamente derogada por la nueva Ley 32/2003, de 3 de noviem-
bre, General de Telecomunicaciones, que traspone una serie de directivas de 2002. La nueva re-
gulacin comunitaria supone una profundizacin en los principios de la normativa anterior, un
rgimen de libre competencia, los mecanismos correctores que garanticen la aparicin y viabili-
dad de operadores distintos a los titulares del antiguo monopolio, la proteccin de los derechos
de los usuarios, la mnima intervencin de la Admn en el sector, y la defensa de la competencia.
La Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones, transpone la Directiva 97/13/CE, relativa

a un marco comn en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el
mbito de los servicios de telecomunicaciones, definindolos como servicios de inters
general que se prestan en rgimen de competencia, cuyo ejercicio requiere dos tipos de
autorizaciones:
Autorizacin general: para la prestacin de los servicios y para el establecimiento o

explotacin de redes de teleco que no precisen de licencia individual. Se otorgan de
manera reglada y automtica y se sujetan a los requisitos tcnicos y de calidad que
se establecen legal y reglamentariamente.
Autorizacin individual: para el establecimiento o explotacin de redes pblicas de
telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico,
para la prestacin de servicios o el establecimiento o explotacin de redes de teleco
122
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que impliquen el uso de dominio pblico radioelctrico. Estas autorizaciones podrn

denegarse cuando el n de licencias sea limitado. En este caso se tramitar un proc
de licitacin, segn la Ley de Contratos de las AAPP, respecto de las concesiones,
en lo relativo a convocatorias, licitacin, pliego de bases, adjudicacin, modifica-
cin y extincin y formalizacin de los ttulos habilitantes.
Los titulares de redes dominantes en el mbito estatal, autonmico o local (cuota de merca-
do > 25%) estarn obligados a facilitar la interconexin de stas con las de todos los opera-
dores del mismo tipo de redes y servicios disponibles al pblico que lo soliciten. La Comi-
sin del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) podr exigir dicha interconexin esta-
bleciendo condiciones no discriminatorias, transparentes, proporcionales y basadas en crite-
rios objetivos. La CMT conoce de los conflictos de ejecucin e interpretacin de acuerdos
de interconexin y acceso a las redes de teleco, dictando resolucin vinculante previa au-
diencia de las partes, que puede ser recurrida en va c-a.
Los titulares de una autorizacin individual, o general pero con menor intensidad, estn
sujetos al rgimen de obligaciones de servicio pblico. Estas incluyen los principios de
igualdad, transparencia, no discriminacin, continuidad, adaptabilidad, disponibilidad y
permanencia, de acuerdo con los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente.
Respecto de las obligaciones de prestacin del servicio aplica el rgimen establecido para el
contrato de concesin de servicio pblico.
Son obligaciones de servicio pblico, segn la ley, el servicio universal de telecomunica-

ciones, los servicios obligatorios de teleco que se prestarn en todo o en parte del territorio
nacional y otras obligaciones de servicio pblico impuestas por razones de inters general.
Por servicio universal de teleco se entiende el conjunto definido de servicios de teleco con
una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su localiza-
cin geogrfica y a un precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir
conexin a la red telefnica pblica fija y acceder a la prestacin del servicio telefnico.
Dicha conexin debe permitir al usuario emitir y recibir llamadas nacionales e internaciona-
les, permitir voz, datos y fax, que los usuarios dispongan de una gua gratuita actualizada e
impresa de cada mbito territorial, que haya oferta de telfonos pblicos de pago, y que los
discapacitados tengan acceso al servicio telefnico fijo disponible en condiciones equipara-
bles a las del resto de los usuarios.
La CMT determina si la obligacin de prestacin del servicio universal implica una desven-
taja competitiva o no para los operadores. Si es una desventaja se establecern mecanismos
pblicos de compensacin entre los operadores. Se crea para ello el Fondo Nacional del
Servicio Universal de Telecomunicaciones.
En la categora de los servicios obligatorios se pueden incluir los de tlex, los telegrficos
y similares que comporte acreditacin de fehaciencia de lo transmitido, servicios de seguri-
dad de personas en el mar y los que afecten, en general, a la seguridad de las personas, a la
seguridad pblica y a la proteccin civil. El Gobierno, mediante RD podr imponer otras
obligaciones de servicio pblico distintas a los titulares de licencias individuales o autoriza-
ciones.
Pero como los antiguos concesionarios, los titulares de licencias se beneficiar de determina-
dos derechos: beneficiarios de expropiaciones, servidumbre y derechos de ocupacin de
dominio pblico.
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7. Los servicios pblicos impropios o

actividades privadas reglamentadas
Antes incluso del proceso de conversin de actividades de servicio pblico en rgimen de
monopolio en actividades reglamentadas con imposicin de obligaciones de servicio pbli-
co, al modo de las public utilities estadounidenses, la dogmtica advirti que ya aqu se
daba un fenmeno similar.
Son servicios pblicos impropios aquellos prestados por los particulares sometidos a una
gran actividad adva, y que los ciudadanos se encuentran en la necesidad y condiciones de
reclamarlo. Nuestra doctrina llam servicios pblicos impropios (o actividades advas re-
glamentadas o disciplinadas) a los siguientes:
Servicio de taxi
Enseanza privada
Banca
Farmacias
Y se pueden incluir tambin:
La actividad notarial
Servicio de la servicio de la seguridad jurdica preventiva (pero no los registros de
la propiedad y mercantil, que tienen gestin directa o parecida a los concesionarios).
La inspeccin tcnica de vehculos
La inspeccin de embarcaciones de recreo
El rgimen de homologaciones de productos industriales, que suele encajarse en el
concepto de colaboracin de los particulares en el ejercicio de funciones pblicas.
En el D comunitario se remiti a la iniciativa privada sujeta a una fuerte intervencin: po-

der reglamentario mediante instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes arbitral y
sancin entre y sobre los operadores.
El rgimen de los servicios pblicos impropios, como se ve, tiene gran parecido con el de
los servicios pblicos prestados de manera indirecta, sustituyendo la figura del concesiona-
rio (monopolio), por la de varios operadores (oligopolio). Las diferencias que apunta la
doctrina entre ellas son las siguientes:
La diferente fuente y contenido del deber de prestacin, que en las actividades re-
glamentadas no est en el acto de autorizacin, sino en la norma, mientras que en la
concesin est bsicamente en el contrato de concesin que legitima a sta.
El alcance de la potestad interventora de la Admn es distinto. En las actividades
reglamentadas est rgidamente establecido por la norma; en la concesin, adems
de la norma, a lo que la Admn ordene, en funcin de su potestad de modificacin
de los contratos advos.
El alcance de la potestad sancionadora es tambin distinto. En las actividades re-
glamentadas est detallada en la norma de una manera estricta y pormenorizada; pa-
ra los concesionarios el rgimen se acerca ms al de los funcionarios con una mayor
elasticidad del principio de legalidad y atipicidad de las infracciones.
En las actividades reglamentadas se puede renunciar libremente a la actividad, y fal-
ta el derecho al equilibrio econmico.
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PARADA dice que dichas diferencias son puros formalismos, y que puede concluirse que
el rgimen de las actividades reglamentadas o servicios pblicos impropios y el nuevo
modelo de privatizacin de servicios pblicos econmicos (electricidad, gas, ...), frente
al servicio pblico tradicional consiste en que la satisfaccin de necesidades generales
se remite a la actividad privada, aunque sujeta a una fuerte intervencin adva, con repu-
dio del monopolio. La diferencia esencial es la de un monopolio a un oligopolio.
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Tema VIII La actividad sancionadora

1. Fundamento constitucional y lmites de la
potestad sancionadora
Adems de los Tribunales, la Administracin espaola tiene la potestad sancionadora. La
mayor parte de las leyes advas especiales tienen su captulo de infracciones y sanciones. La
mayora de las sanciones consisten en una multa, a veces de cuanta ilimitada, pero tambin
puede consistir en el cierre de establecimientos, suspensin de actividades o prdida de la
carrera funcionarial. A veces se aade la posibilidad de decretar una indemnizacin por
daos y perjuicios a favor de la propia Admn o de terceros lesionados por una accin u
omisin del infractor.
Este poder es de naturaleza judicial, y la Admn no slo sanciona sino que adems ejecuta
la sancin, vena siendo considerado como contrario al principio de divisin de poderes,
contrario al monopolio represivo de los jueces y Tribunales.
La C 78 ha legitimado el poder represivo de la Admn, como ocurre en otros pases. As, su

art. 25.1 establece el principio de legalidad y el art. 25.3 las admite sensu contrario:
Artculo 25 CE
1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente
en aquel momento.
2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarn orientadas hacia la re-
educacin y reinsercin social y no podrn consistir en trabajos forzados. El condenado a pena
de prisin que estuviere cumpliendo la misma gozar de los derechos fundamentales de este Cap-
tulo, a excepcin de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenato-
rio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendr derecho a un trabajo remu-
nerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, as como al acceso a la cultura
y al desarrollo integral de su personalidad.
3. La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, im-
pliquen privacin de libertad.
Tambin se puede entender que estn reconocidas por la CE, en este caso en materia me-
dioambiental:
Artculo 45 CE
1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, as como el deber de conservarlo.
2. Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyn-
dose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la ley fije se es-
tablecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el
dao causado.
De acuerdo con dichos preceptos la jurisprudencia del TC ha confirmado la legitimidad de

la potestad sancionadora de la Admn (STC 83). Despus de justificar dicha potestad por su
mayor eficacia y una mayor inmediacin de la autoridad sancionadora, el TC establece las
condiciones para la imposicin de sanciones advas:
126
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a) Que se sujete al principio de legalidad, la sancin debe estar cubierta por una
norma de rango legal.
b) La interdiccin de las penas de privacin de libertad, si se llega de modo directo o
indirecto a partir de las infracciones sancionadas. En dicho caso se puede recurrir
al proc del habeas corpus de la LOrg 6/84.
c) Que se respeten los derechos de defensa reconocidos por el art. 24 CE, que deben
aplicar a los proc de sanciones advas.
Artculo 24 CE
1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jyT en el ejercicio de sus
derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a
la asistencia al letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso pbli-
co sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios de prueba pertinentes para
su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables y a la presuncin de inocencia.
La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto profesional, no se estar obli-
gado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.
d) Que se subordine dicha potestad de la Admn a la autoridad judicial, pudindose

controlar posteriormente los actos sancionadores por la jurisdiccin c-a, y tenien-
do preferencia la jurisdiccin penal en el enjuiciamiento y determinacin de los
hechos.
El TC (STC 90 y 91) ha considerado tambin inexcusable la concurrencia del elemento de

culpabilidad, pero aceptando (a diferencia del D penal) la responsabilidad de las personas
jurdicas.
Pero no se ha planteado el TC los lmites cuantitativos de las sanciones advas que pueden
superar los lmites establecidos con carcter general para las penas previstas en el Cdigo
Penal. Y el nico lmite cualitativo es el de privacin de libertad.
2. El principio de legalidad y sus

manifestaciones: Reserva de la ley y
tipicidad
Sanciones de acuerdo con la legislacin vigente
Una interpretacin amplia del art. 25.1 CE, que dice que las infracciones deben estar tipifi-
cadas en el momento de producirse, segn la legislacin vigente, implicara la existencia de
ley habilitante o reserva de ley, y la aplicacin de los principios de tipicidad y de irretroac-
tividad de la norma sancionadora (art. 9 y 25 CE), y retroactividad de la ms favorable,
prohibicin de la analoga y del doble castigo (bis in idem), as como la aplicacin de los
principios condicionantes de la potestad sancionadora del Estado, como el de culpabilidad.
En cuanto a la reserva legal, el trmino legislacin vigente de la CE no ha creado proble-

ma en el D penal, que el TC considera una reserva absoluta de ley, que debe ser, adems,
orgnica si se limitan derechos fundamentales.
Reserva absoluta de ley vs. cobertura legal
ero para el TC dicho trmino tiene un alcance distinto en el caso de sanciones advas: basta
en este caso con una cobertura legal. En definitiva la diferencia entre reserva absoluta de
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ley y de cobertura legal es que, en el primer caso, la ley debe contener la previsin de la
penalidad y la descripcin de la conducta ilcita (tipicidad) sin posibilidad de completar esta
descripcin por un reglamento de aplicacin o de desarrollo, mientras que en el caso de
cobertura legal de las sanciones advas la ley formal debe contener nicamente una descrip-
cin genrica de las conductas sancionables y de las clases y cuantas de las sanciones, pero
los reglamentos pueden realizar una descripcin pormenorizada de las conductas ilcitas, es
decir, la tipicidad.
Esta cobertura legal es la tcnica ms empleada por la legislacin adva; las leyes precisan
de ordinario las sanciones y sus cuantas mximas, definiendo genricamente como infrac-
cin el incumplimiento de los preceptos legales, y remitiendo al reglamento de ejecucin la
enumeracin o tabla de conductas sancionables. El TC ha santificado esta tcnica (STC 87)
diciendo que la cobertura legal supone una regulacin mnima en la ley de los tipos y san-
ciones y en concreto de los lmites mximos de stas.
Regulacin en la Ley 30/1992
La LRJ ha recogido esta doctrina en su articulado:
TITULO IX De la potestad sancionadora

CAPITULO I Principios de la potestad sancionadora (ver RD 1398/1993)
Artculo 127. Principio de legalidad.
1.La potestad sancionadora de las AAPP, reconocida por la C, se ejercer cuando haya sido ex-
presamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicacin del proc previsto para
su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este ttulo y, cuando se trate de entidades locales,
de conformidad con lo dispuesto en el ttulo XI de la Ley 7/85, de las Bases del Rgimen Local .
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los rganos administrativos que la ten-
gan expresamente atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentario.
3. Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las AAPP de su potestad
disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una re-
lacin contractual.
Artculo 128. Irretroactividad.
1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los
hechos que constituyan infraccin administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al pre-
sunto infractor.
Artculo 129. Principio de tipicidad.
1. Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico pre-
vistas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administracin
local en el ttulo XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Las infracciones administrativas se clasificarn por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que,
en todo caso, estarn delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o gradua-
ciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nue-
vas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, con-
tribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de
las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de aplicacin anal-
gica.
Delegacin de la potestad sancionadora: antes de la Ley 4/99 no se poda delegar dicha

potestad. Ahora si se puede; por ejemplo el Alcalde en un Teniente de Alcalde.
128
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Leyes administrativas sancionadoras en las CCAA
El principio de legalidad, dice Parada, debera haberse entendido como de exigencia de ley
estatal como ocurre en materia penal. Pero las CCAA pueden aprobar leyes que incluyan
infracciones y sanciones advas, a pesar de la competencia estatal exclusiva en la regulacin
de las condiciones bsicas de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). El propio TC considera que
las CCAA puede regular sanciones advas en materias donde tienen la competencia sustanti-
va.
3. La responsabilidad y la culpabilidad en las

infracciones administrativas. La
responsabilidad de las personas jurdicas
En el D penal la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de
un hecho tpico y antijurdico. Es necesario previamente que:
el autor sea causa de la accin u omisin que supone la causa ilcita a ttulo de autor,
cmplice o encubridor de los hechos ilcitos,
el autor sea imputable, que no se den las circunstancias que alteren su capacidad de
obrar,
el autor sea culpable; que haya tenido consciencia, voluntariedad, como dice el C-
digo Penal, a titulo intencional o culposo1 de los hechos.
La LRJ no remite al Cdigo Penal para la solucin de estas cuestiones, sino que lo aborda
en trminos incompletos, refirindose nicamente a la responsabilidad de las personas jur-
dicas, a la responsabilidad civil derivada de la infraccin adva y a la autora simple.
Artculo 130. Responsabilidad.

1. Slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas
fsicas y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple inobservancia.
2. Las responsabilidades advas que se deriven del proc sancionador sern compatibles con la exi-
gencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario,
as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser determinados
por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfaccin
en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial co-
rrespondiente.
3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a
varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las infracciones que, en su
caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Sern responsables subsidiarios o solida-
rios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de
prevenir la infraccin adva cometida por otros, las personas fsicas y jurdicas sobre las que tal
deber recaiga, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regmenes san-
cionadores.
A falta de los elementos incriminadotes del D penal, la opinin de Parada es que la inter-
pretacin debe ser que las normas penales son aplicables aqu a favor y en beneficio, pero
no en perjuicio del sancionado. As, por ejemplo, se puede sancionar nicamente en concep-
to de autor, pero no de cmplice o de encubridor. O, por otra parte, que las causas de exen-
cin de responsabilidad penal del Cdigo Penal como la enajenacin mental, la minora de
1
Culposo: Dicho de un acto o de una omisin imprudente o negligente: Que origina responsabilidades
129
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edad, la legtima defensa, el estado de necesidad, el miedo insuperable, la obediencia debi-

da, etc., son tambin de aplicacin en D advo.
La LRJ impone la responsabilidad solidaria en el caso de autora mltiple de la infraccin,

cuando las obligaciones correspondan a varias personas conjuntamente. El D penal, por
otra parte, impondra una pena a cada uno de los infractores, sin que sea posible la respon-
sabilidad solidaria que podra implicar que las penas se pudieran trasladar a uno solo de los
autores. Esta especialidad del D sancionador advo esta adems apoyado por la doctrina
constitucional (STC 90).
En cuanto a la culpabilidad el D advo sancionador es confuso, no contiene referencia a la

voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa de los hechos infraccionales. La responsabi-
lidad a ttulo de simple inobservancia parece admitir una responsabilidad sin culpa, lo mis-
mo que cuando en el art. 131 incluye entre los criterios para graduar la responsabilidad la
concurrencia de la intencin, lo que parece querer decir que sin intencin tambin hay res-
ponsabilidad. El elemento de la culpabilidad se deja a un lado tambin cuando se admite la
responsabilidad de personas fsicas o jurdicas que tienen el deber de prevenir el incumpli-
miento por otras de las obligaciones impuestas por la ley.
Artculo 131. Principio de proporcionalidad.

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn im-
plicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones
tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infrin-
gidas.
3. En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sancio-
nes por las AAPP se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constituti-
vo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios
para la graduacin de la sancin a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la mis-
ma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.
No puede admitirse, dice Parada, que aunque lo diga la LRJ se pueda dar infraccin alguna
sin el elemento subjetivo de la culpabilidad, a ttulo de dolo o negligencia. As lo impone la
jurisprudencia de los ltimos aos que eleva dicho requisito subjetivo a requisito esencial de
todo rgimen sancionador (STSS y STC 82). No se puede sustituir dicha responsabilidad
subjetiva por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa.
La exigencia de la culpabilidad se quiebra, sin embargo, en el caso de la responsabilidad

de las personas jurdicas. El hecho de que las personas jurdicas no sean responsables pe-
nalmente es una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora adva. Las personas
jurdicas, ntese, no pueden ser condenadas a penas de crcel.
Al faltar en este caso la culpabilidad ha sido necesario encontrar una justificacin expresa,
lo que ya ha realizado el TC. Es en la invocacin del principio de eficacia de la represin
adva (la mayor solvencia econmica de las personas jurdicas frente a sus miembros o em-
pleados) lo que ha determinado dicha admisin.
Las personas jurdicas, adems, son responsables subsidiarios o solidarios, por el incumpli-
miento de obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infrac-
130
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cin cometida por otros, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de los regmenes
sancionadores.
4. Concepto, clases y graduacin de las

sanciones administrativas
El concepto no est contenido en la propia LRJ, aunque las leyes especiales se cuidan de
delimitar las medidas sancionadoras de otras limitativas de derechos regulndolas en captu-
los especficos.
De acuerdo con SUAY, una sancin adva es cualquier mal infringido por la Admn a un
administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un proc advo y con
una finalidad puramente represora.
Esto es cierto, sin duda en el caso de las multas. Pero no en el caso de las medidas preven-
tivas, dirigidas a impedir una infraccin, ni las medidas resarcitorias, que obliguen al pago
de una cantidad con finalidad reparadora, ni las multas coercitivas, que aunque son conse-
cuencia de un incumplimiento de una obligacin a la que tratan de obligar.
Las multas coercitivas, recurdese, son independientes y compatibles con las propias multas
por infraccin. Las multas coercitivas corresponden a la potestad ejecutoria de la Admn,
no a la potestad sancionadora.
Tambin deben excluirse del mbito de las sanciones advas, por tener una justificacin no
estrictamente represora, sino ms bien reparadora, aquellas medidas que con el nombre de
sanciones implican la privacin de determinados derechos. Un caso es la llamada expropia-
cin-sancin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad.
Tampoco tienen funcin reparadora, sino compensatoria frente a los incumplimientos, las
prdidas de derechos derivados de relaciones ms o menos consentidas o pactadas, como es
el caso de revocacin de licencias o concesiones o las multas previstas en los contratos ad-
vos o en la legislacin de contratos del Estado. No obstante en todos los casos anteriores, la
falta de carcter sancionador no implica que no deban darse las correspondientes garantas
del principio de legalidad y de procedimiento previo.
Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones consisten habitualmen-

te en la prdida de derechos que el propio ordenamiento advo reconoce y reglamenta, y de
los que priva precisamente por su infraccin (el carn de conducir, cierre de establecimien-
tos, inhabilitacin profesional, ...).
En funcin del tipo de relacin del sancionado con la Admn se pueden clasificar en:
Sanciones de polica general o de orden pblico, que son competencia de las au-
toridades gubernativas generales (Gobierno, M del Interior, Subdelegados del Go-
bierno, Alcaldes), y reguladas en la leyes de rgimen local y de orden pblico (aho-
ra de la Seguridad Ciudadana),
Sanciones sectoriales, a cargo de la Admn especializada (tributaria, sanidad, ur-
banismo, trfico, etc.), y
Sanciones consecuencia de una relacin de supremaca especial, concepto del
que se ha abusado para burlar las garantas a que debe estar condicionado todo po-
der represivo. Destacan las sanciones funcionariales y corporativas, normalmente
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denominadas sanciones disciplinarias. Pero su rgimen de garantas no debera de

ser distinto sustancialmente de otras previstas en las legislacin general o sectorial
adva (principio de legalidad, non bis in idem, ...), ya que pueden ser ms graves que
una multa fiscal o de trfico o incluso que la privacin temporal de la libertad. Un
ejemplo es la remocin anticipada de las actividades de un funcionario o de un co-
legiado en un Colegio Profesional.
La doctrina tributaria condena tambin la separacin de clases entre las sanciones advas y
las sanciones tributarias, que se entenderan como sanciones de autoproteccin de la Admn
para justificar la privacin de garantas del sancionado.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que las sanciones advas tienen
naturaleza penal y que deben observarse las garantas procesales en este tipo de procesos:
asistencia de oficio en caso de pobreza, audiencia, derecho a proponer pruebas, a ser juzga-
do por Tribunal independiente e imparcial, sentencia pblica, ...
La LRJ excluye, no obstante, del rgimen ordinario de sanciones advas a las sanciones co-
rrespondientes a la potestad disciplinaria sobre el personal a su servicio, tanto el funcionario
como el laboral.
Artculo 127. Principio de legalidad.

3. Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las AAPP de su potestad
disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una re-
lacin contractual.
La LRJ excluye, asimismo, del dicho rgimen ordinario a la materia tributaria en cuanto a
proc de gestin, liquidacin, ...
Disposicin adicional quinta. Procedimientos administrativos en materia tributaria.

1. Los procedimientos tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn por la Ley General
Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las Leyes pro-
pias de los tributos y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de
norma tributaria aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la presente Ley. En todo
caso, en los procedimientos tributarios, los plazos mximos para dictar resoluciones, los efectos
de su incumplimiento, as como, en su caso, los efectos de la falta de resolucin sern los previs-
tos en la normativa tributaria.
2. La revisin de actos en va administrativa en materia tributaria se ajustar a lo dispuesto en
los artculos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y
aplicacin de la misma.
Estas dos exclusiones no son de recibo, dice PARADA.
En cuanto a la graduacin de las sanciones, y para evitar sanciones desmesuradas, la juris-

prudencia ha ido imponiendo el principio de proporcionalidad. Se atiende, por lo tanto, a la
moderacin en funcin de las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean la contraven-
cin. La LRJ ha recogido posteriormente esta tendencia:
Artculo 131. Principio de proporcionalidad.

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn im-
plicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones
tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infrin-
gidas.
3. En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sancio-
nes por las AAPP se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constituti-
132
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vo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios

para la graduacin de la sancin a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la mis-
ma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.
Este art. 131 recoge adems dos notas:
Que CE 78 prohbe las sanciones advas que impliquen la privacin de libertad.2

Que deben evitarse las sanciones rentables, que son aquellas en las que una vez
descontada la multa el infractor sale ganando. Esto se evita mediante la confiscacin
por va sancionatoria de ese beneficio. Ntese, no obstante que el art. 131.2 habla de
la previsin en el establecimiento de las sanciones, no de la imposicin de las mis-
mas, luego deben estar previstas as en la ley sectorial correspondiente.
5. La responsabilidad civil derivada de las

infracciones administrativas
La responsabilidad adva abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuen-
cias daosas del hecho infraccional. De acuerdo con la LRJ:
Artculo 130. Responsabilidad.

2. Las responsabilidades advas que se deriven del proc sancionador sern compatibles con la exi-
gencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario,
as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser determinados
por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfaccin
en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial co-
rrespondiente.
Por la redaccin de este art. 130.2 parece como si el rgano advo pudiera determinar el al-
cance de lo que debe ser repuesto a su estado anterior, as como lo que debe ser indemniza-
do en concepto de daos y perjuicios, pero que no puede imponer ni lo uno ni lo otro por
va de ejecucin administrativa, quedando expedita la va judicial correspondiente.
As como esto tiene sentido en el caso en el que el damnificado es otro particular, lo que
remite a la jurisdiccin civil (evitando una actuacin arbitral o cuasi-judicial de la Admn
entre particulares), en el caso de daos causados al dominio pblico o a los bienes pblicos
por los particulares podra haberse reconocido explcitamente dicha facultad de decisin y
ejecucin.
Dos casos donde si se reconoce a la Admn la posibilidad de resarcirse por s misma de los
daos en su bienes o derechos le ocasionan otros s son:
Art. 145.3 LRJ. Se reconoce a la Admn la posibilidad de resarcirse de forma dire-

cta de los daos que en sus bienes o derechos les ocasionan las autoridad y funcio-
narios. La Admn resuelve en su propio expediente sancionador.
2
Artculo 25. 3 CE. La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privacin de libertad.
133
lOMoARcPSD|1609621
Ley de Costas, art. 100. Cuando al restitucin y reposicin no sea posible o subsis-
tan los daos irreparables y perjuicios los responsables de la infraccin debern
abonar las indemnizaciones que procedan, fijadas ejecutoriamente por la Admn.
6. La extincin de las infracciones y las

sanciones administrativas
La responsabilidad criminal, de acuerdo con el Cdigo Penal, se extingue por la muerte del
reo, el cumplimiento de la condena, la amnista, el indulto, el perdn del ofendido, la pres-
cripcin del delito o de la pena. Estas forma de extincin de la responsabilidad se extende-
rn tambin al caso de las infracciones advas, aunque la LRJ slo trata de la prescripcin de
infracciones y sanciones.
La muerte del infractor. Dado que la personalidad de la sancin propia de toda materia pu-
nitiva no se transmite a los herederos hay que entender que D penal y advo estn apareja-
dos en este punto.
Disolucin de personas jurdicas. Es un problema que no existe en el D penal y que, por

otra parte, la sancin a personas jurdicas es una explicacin del desarrollo de la potestad
sancionadora adva. Parece claro que la solucin justa es que el patrimonio social despus de
la disolucin quede afecto al pago de las sanciones impuestas como si se tratare de otra
deuda. Las obligaciones pendientes se trasmiten a los socios en proporcin a su participa-
cin, imponiendo la solidaridad hasta dicho lmite.
Cumplimiento de la sancin o pago de la multa. Es la forma ordinaria de extincin de la

responsabilidad, siendo adems la multa la forma ms frecuente de sancin.
En el D tributario est muy desarrollada la modalidad de pago voluntario en medida redu-

cida (u oblacin). Esta prctica tambin se admite en el D penal en infracciones menores
incriminadas con penas pecuniarias cuando el infractor admite su responsabilidad. Es una
medida que se viene aplicando a las sanciones en materia de trfico y circulacin de vehcu-
los a motor. Tiene el peligro, segn algn autor, de suponer una presin sobre el presunto
infractor que acepta el pago ante el riesgo de sufrir un mayor castigo, incluso si se considera
inocente. Debera ser una potestad reglada en sus ms mnimos detalles, con proporcionali-
dad entre la sancin y la reduccin: el beneficio que se reconoce al infractor no habr de ser
de tal ndole que induzca al sujeto al pago de la multa aun en el caso de considerarse ino-
cente (Sentencia 1980 del Tribunal Europeo de D Humanos). Otra presin fctica es la
lentitud y onerosidad de los procesos judiciales. Nuestro TC si ha admitido esta forma de
pago voluntario ya que permite impugnar en todo caso posteriormente en va judicial, pero
con la reserva de que el pago voluntario no pueda ejercer un injustificado efecto intimidato-
rio.
Derecho de gracia. Es otra forma de extincin de las sanciones advas, mediante la amnista
o el indulto. El indulto acta sobre la reduccin o extincin de la pena. La amnista es el
mismo olvido del delito mismo, como si nunca se hubiera producido. Los indultos generales
estn prohibidos por la CE3. Pero si se admite la amnista, ya que tiene el mismo alcance
que una legislacin derogatoria, retroactiva, que borra por ser ms favorables los efectos
3
Artculo 62 CE. Corresponde al Rey: i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podr
autorizar indultos generales.
134
lOMoARcPSD|1609621
punitivos4. As lo ha entendido el TC (STC 83). Ha habido varias amnistas fiscales ante la

imposibilidad de la Hacienda para luchar contra el fraude fiscal.
En cuanto al indulto, estando prohibidos los generales y no existiendo en el D advo regula-

cin anloga a la penal sobre el indulto o condenacin singular de sanciones advas, parece-
ra ir en contra del principio de igualdad. La violacin de dicho principio de igualdad no se
puede basar en la potestad dada a las AAPP por el art. 105 LRJ que permite a stas revocar
en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos, y los
de gravamen, siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento jurdico. Se
violara adems, dice otro autor, el principio de oficialidad y obligatoriedad derivado del de
legalidad. En materia tributaria, la Ley General Presupuestaria prohbe la concesin de
exenciones, perdones, rebajas o moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda pbli-
ca. La Ley General Tributaria, adems, regula que las deudas tributarias slo podrn con-
donarse en virtud de ley, en la cuanta y con los requisitos que en la misma se determinen,
evitando as la discrecionalidad ministerial que permitan otras normas.
Prescripcin de infracciones y sanciones. Es el nico motivo de extincin regulado en la

LRJ, la prescripcin supone que el simple paso del tiempo dar lugar a la imposibilidad de
sancionar o de aplicar una sancin ya impuesta.
Artculo 132. Prescripcin.

1. Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si
stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las
graves a los dos aos y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves
prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos aos y las impuestas por
faltas leves al ao.
2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que la in-
fraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del in-
teresado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente
sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto res-
ponsable.
3. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel
en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la prescrip-
cin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a
transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al in-
fractor.
Ntese que los plazos empiezan a contar de manera distinta:
Para las infracciones desde que la infraccin se cometi, que se interrumpe al ini-
ciarse el proc sancionador.
Para las sanciones desde el da siguiente al que la resolucin sancionadora adquiere
firmeza. Por lo tanto si hay recursos advos pendientes sta no deviene firme.
4
Artculo 128 LRJ. Irretroactividad. 1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa. 2. Las disposiciones san-
cionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
135
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7. El principio non bis in idem5 y la

subordinacin de la potestad sancionadora
administrativa a la jurisdiccin penal
Como la potestad sancionadora de la Admn es una manifestacin ms del poder punitivo
del Estado las sanciones advas son compatibles con las penales. La regla del non bis in idem
no fue recogida en la CE 78 pero la doctrina ha defendido su vigencia al entenderla incluida
en el principio de legalidad del art. 25 CE6 o en el principio de exigencia de racionalidad e
interdiccin de arbitrariedad de los poderes pblicos del art. 9.3 CE7.
El TC ha calificado el principio non bis in idem como un principio general del D que supo-
ne que no recaiga duplicidad de sanciones (adva y penal) en los casos en que se aprecie
identidad de sujeto, hecho y fundamento, sin relacin de supremaca especial de la Admn
(funcionarios, servicios pblicos, concesiones) que justificase la aplicacin de ambas penas.
En relacin con ello nuestro TC tambin ha establecido que para evitar dobles enjuiciamien-
tos lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurdica y un efecto negativo
que determina la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el
tema.
As la Admn no puede sancionar unos hechos que la jurisdiccin penal ha declarado in-
existentes o no probados. Pero no se puede admitir la hiptesis inversa: los hechos sancio-
nables por un acto advo (incluso confirmados posteriormente en la jurisdiccin c-a) no vin-
cularn a la jurisdiccin penal. Es doctrina constitucional la imposibilidad de que la Admn
lleve a cabo actos o proc sancionadores en los casos en que los hechos puedan ser constitu-
tivos de delito o falta, de acuerdo con el Cdigo Penal o las leyes penales especiales, mien-
tras que la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos.
El traspaso de los lmites cuantitativos por los rganos de la Admn en estos casos, puede
dar lugar, adems de la nulidad de las actuaciones y actos advos por vicio de incompetencia,
a la consiguiente responsabilidad de los funcionarios y autoridades advas por usurpacin de
funciones judiciales.
La LRJ recoge el principio non bis in idem en su art. 133:
Artculo 133. Concurrencia de sanciones.

No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en
los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Y la preferencia de la jurisdiccin penal en 137.2:
Artculo 137. Presuncin de inocencia.

1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabili-
dad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
5
Prohibicin de un ejercicio reiterado de penas, que impide castigar doblemente en aquellos casos en los
que adecuadamente se constate que concurre "...la identidad de sujeto, hecho y fundamento...".
6
Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento
7
La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas,
la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individua-
les, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pbli-
cos
136
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2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las
Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que
se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor
probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses
puedan sealar o aportar los propios administrados.
4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas
sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Slo podrn de-
cla-rarse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la
re-solucin final a favor del presunto responsable.
Ntese as como el art. 137.2 establece la vinculacin de las AAPP respecto de las resolu-
ciones judiciales penales, no es muy contundente en la prohibicin de la sancin adva poste-
rior, ya que a la necesidad de la identidad fctica aade la de la identidad de sujeto y de
fundamento.
8. El Derecho constitucional a las garantas

procesales y la actividad administrativa
sancionadora
La C condiciona la potestad administrativa sancionadora a la observancia de procedimiento
y garantas judiciales posteriores. El proc y el trmite de audiencia son consecuencia de
Artculo 105 CE
La ley regular: ...
c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando,
cuando proceda, la audiencia del interesado.
El derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial en
Artculo 106 CE
Estos principios constitucionales llevaron consigo la derogacin de las normas anteriores

que permitan en algunos casos aplicar sanciones sin proc, impedan la revisin judicial, o la
obstaculizaban (con el pago antes de recurrir o admitiendo la reformatio in peius), y, por
ltimo, la regla de la ejecutoriedad inmediata de las sanciones antes de la resolucin de los
recursos administrativos.
El TC ha declarado asimismo que el art. 24 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efec-

tiva. La potestad sancionadora de la Admn debe ejercerse de acuerdo con las garantas del
Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente jurisprudencia
del Tribunal Europeo, que se sobreponen a cualquier regulacin legal o doctrina jurispru-
dencial o tribunales espaoles, incluido el TC. Por su parte el TC ha intentado reforzar las
garantas del proc sancionador al entender incorporados a dicho proc las garantas previstas
en el art. 24 CE para los procesos judiciales.
Artculo 24 CE
ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse inde-
fensin.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a
la asistencia al letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso
137
lOMoARcPSD|1609621
pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios de prueba perti-
nentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables y a la presun-
cin de inocencia. La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto profe-
sional, no se estar obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.
La primera garanta es la exigencia de un procedimiento sancionador. El TC ha reconoci-

do la similitud sustancial de la actividad adva a una primera instancia judicial y del proceso
c-a como un proceso de apelacin, equiparando las garantas del administrado con el incul-
pado en un proceso penal, dndose as la oportunidad de conocer y alegar contra la acusa-
cin, y proponer las pruebas oportunas en su defensa.
Esta asimilacin y la inexcusabilidad de tramitar un proc sancionador para sancionar se

percibe desde la primera sentencia dictada por el TC en 1981, relativa a sanciones por alte-
raciones del orden pblico.
La LRJ ha concretado esta exigencia:
Artculo 134. Garanta de procedimiento.

1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir proc legal o reglament establecido.
2. Los proc que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida se-
paracin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos.
3. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario proc.
Adems de la exigencia de proc, el TC se ha pronunciado sobre otros principios incluidos

en la tutela judicial efectiva como el derecho a la defensa y a ser odo, a la presuncin de
inocencia, a no declarar contra s mismos y a no declararse culpables, a la separacin entre
la instruccin y el juicio sancionador, y a la asistencia letrada.
Derecho de audiencia y defensa
Al que se alude en el art. 24 CE (... sin que en ningn caso pueda producirse indefensin ...)
lo que el TC ha concretado en el trmite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de des-
cargo frente a la acusacin, sin que sea necesario una ley para su regulacin.
En la LRJ se ha desarrollado en:
Artculo 135. Derechos del presunto responsable.

Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como
de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de
la norma que atribuya tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurdico que resulten procedentes.
Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley (derechos de los ciudada-
nos en sus relaciones con las AAPP).
Presuncin de inocencia
Tambin contenido en el art. 24 CE y que la STC 82 afirma que es un derecho fundamental

frente a todos los poderes pblicos, vigente en el mbito sancionador advo. La LRJ lo reco-
ge tambin:
138
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Artculo 137. Presuncin de inocencia.

1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabili-
dad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las
Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que
se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor
probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses
puedan sealar o aportar los propios administrados.
4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas
sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Slo podrn de-
clararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la
resolucin final a favor del presunto responsable.
Ntese, sin embargo, que la presuncin de inocencia (administrativa) se pierde cuando los
hechos han sido declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, que vincu-
lan a las AAPP.
Fuera del supuesto de sentencia penal anterior las imposiciones de sanciones deben ser pre-
cedidas por las pruebas, impidindose la condena sin pruebas, y requiere que las pruebas
tendidas en cuenta sean constitucionalmente legtimas, siendo la carga de la prueba de los
acusadores y nunca del acusado. El acusado, ha dicho el TC, no debe estar obligado a de-
mostrar su inocencia o no participacin en los hechos.
Por ello en la LRJ se ha dado valor probatorio a las actas de funcionarios que son agentes de
la autoridad (Inspectores de Hacienda, Inspectores de Trabajo, ...). El TC considera en todo
caso que esto no empece la posibilidad de que el particular aporte otros medios de prueba
en contra de las actas de los inspectores.
Derecho a no declarar contra s mismos y a no declararse culpables
Tambin contenidos en el art. 24 CE y que prohbe a los jueces penales coaccionar a los
inculpados a que declaren sobre los hechos se les imputan, respetando del d al silencio,
debe impedir que en los proc sancionadores los funcionarios fuercen a declarar a los admi-
nistrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los proc o prue-
bas para documentar los pro que se instruyen contra ellos bajo la amenaza de nuevas san-
ciones o multas coercitivas.
Es un fraude al d a no declarar contra s mismo que el silencio o negativa del inculpado a

presentar pruebas sobre los hechos que se le imputan pueda convertirse en todo caso en una
presuncin en su contra de la veracidad de las imputaciones.
Separacin de rganos en las fases instructora y sancionadora
Es otro de los principios esenciales y sagrados de todo proc punitivo. El TC ha declarado

que en la jurisdiccin penal el derecho a un juez imparcial, una garanta del Estado de D,
prohbe, a su vez, la posibilidad de acumulacin en un mismo rgano judicial las funciones
instructoras y decisorias.
En el caso de la actividad sancionadora de la Admn el TC realiz una interpretacin muy

restrictiva en la STC 90, afirmando que en el caso de los proc advos en ningn caso puede
exigirse una separacin entre instruccin y resolucin equivalente a la de los procesos juris-
diccionales, considerando suficiente, para cumplir con este principio, la mera separacin de
dos autoridades: la instructora y la decisora, unidas por una lnea jerrquica directa.
139
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De acuerdo con la LRJ,
Artculo 134. Garanta de procedimiento.

2. Los proc que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida se-
paracin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos.
Pero no es tan claro el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancio-

nadora, aprobado por RD 1398/1993, que afirma
Artculo 10. rganos competentes.

1. A efectos de este Reglamento, son rganos administrativos competentes para la iniciacin,
instruccin y resolucin de los proc sancionadores las unidades administrativas a las que, de
conformidad con los artculos 11 y 21 de la LRJ-PAC, cada Admn atribuya estas competencias,
sin que puedan atribuirse al mismo rgano para las fases de instruccin y resolucin del proce-
dimiento.
2. Los rganos competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin son los expresamente pre-
vistos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que resulten de las normas que sobre
atribucin y ejercicio de competencias estn establecidas en el Captulo I del Ttulo II de la Ley
30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administra-
tivo Comn. Cuando de la aplicacin de las reglas anteriores no quede especificado el rgano
competente para iniciar el procedimiento, se entender que tal competencia corresponde al rga-
no que la tenga para resolver.
En el mbito de la Admn Local son rganos competentes para la resolucin los Alcaldes u otros
rganos, cuando as est previsto en las correspondientes normas de atribucin de competencias.
3. En defecto de previsiones de desconcentracin en las normas de atribucin de competencias

sancionadoras, y en el mbito de la AGE, mediante una disposicin administrativa de carcter
general se podr desconcentrar la titularidad y el ejercicio de las competencias sancionadoras en
rganos jerrquicamente dependientes de aqullos que las tengan atribuidas.
La desconcentracin deber ser publicada en el Boletn Oficial del Estado.
Los rganos en que se hayan desconcentrado competencias no podrn desconcentrar stas a su

vez.
Los Alcaldes y los Plenos de las EELL, mediante la correspondiente norma de carcter general,
podrn desconcentrar en las Comisiones de Gobierno, los Concejales y los Alcaldes las compe-
tencias sancionadoras que tengan atribuidas. Esta desconcentracin estar sometida a los mis-
mos lmites y requisitos establecidos en el prrafo anterior. La norma de desconcentracin se pu-
blicar en el Boletn Oficial de la provincia y en el tabln de edictos del Ayuntamiento o medio de
publicacin equivalente.
diluye y flexibiliza la diferenciacin: ya no son distintos rganos, sino distintas unidades

administrativas (ya que los rganos se componen de unidades advas, s LRJ 11.1), luego el
artculo anterior debera ser considerado nulo de pleno derecho.
Derecho a la asistencia letrada
Tambin recogido en el art. 24 CE, ha sido reconocido por el TC nicamente para los pro-
cesos penales por delito. Para los proc disciplinarios la falta de asistencia legal no infringe
dicho art. 24. Incluso la Comisin Europea de Derechos Humanos ha declarado que no debe
imponerse al abogado como sistema de defensa.
Tngase en cuenta que hay sanciones advas de mucha mayor cuanta que las penales, fue-
raparte las sanciones disciplinarias de privacin de una carrera o inhabilitacin definitiva
de funcionarios.
140
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Iota. Ms que del derecho, Parada habla en su libro de la obligacin de estar asistido por letra-
do. El derecho no se pone en duda, ya que de acuerdo con el art. 85.2 LRJ (Los interesados po-
drn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus
intereses). No obstante algunos funcionarios confunden (intencionadamente) la asistencia con la
representacin.
9. El procedimiento sancionador
Historia
La formulacin legal es relativamente reciente. En el siglo XIX no cabe hablar de estos

proc, y hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no hay preocupacin por las
garantas, no habiendo hasta entonces una regulacin completa de dicho proc.
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora
Ahora la LRJ no contiene una regulacin detallada, limitndose a establecer unos principios
a los que deben sujetarse los proc sancionadores y el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agos-
to, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora no tiene aplicacin general, sino nicamente supletoria, rigiendo slo en de-
fecto total o parcial de proc especficos previstos en las correspondientes normas (art. 1), lo
que lleva a una multiplicidad de proc sancionadores estatales, autonmicos y locales, ya que
todas estas AAPP tiene competencia sancionadora de acuerdo con dicho reglamento. Dicha
multiplicidad es contraria al principio de seguridad jurdica y el d a la igualdad.
Se excluyen expresamente del mbito de aplicacin del Reglamento (y de los principios

generales de la LRJ) el ejercicio de la potestad disciplinaria de las AAPP respecto del per-
sonal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual, siendo
en estos casos la normativa especfica el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que
se aprueba el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administra-
cin del Estado.
Disposicin adicional octava. Procedimientos disciplinarios.

Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas
respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contrac-
tual se regirn por su normativa especfica, no sindoles de aplicacin la presente Ley.
Modalidades
El Reglamento establece dos modalidades distintas: el proc general u ordinario y el simpli-

ficado. Los trmites son los mismos en ambos proc, siendo el proc simplificado slo una
reduccin de los plazos de tramitacin y la concentracin de algunos actos para lograr una
mayor celeridad en la sustanciacin de las infracciones.
Iniciacin
Se produce por acuerdo del rgano competente, por propia iniciativa, por orden superior,
peticin razonada de otros rganos o denuncia. Al recibir la comunicacin o denuncia de
infraccin se podr acordar la realizacin de actuaciones previas para determinar con
carcter preliminar si concurren las circunstancias que justifican la iniciacin y esclarecer
con la mayor precisin los hechos susceptibles de motivar la incoacin del proc, la identifi-
cacin de las personas responsables y las circunstancias relevantes que concurran.
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Ser competente para estas actuaciones previas el rgano o unidad que tenga atribuidas las
funciones de investigacin, averiguacin o inspeccin de las infracciones advas o la persona
u rgano designados al efecto por el rgano competente para la iniciacin o resolucin del
proc.
Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador, sino un antecedente,
y su omisin no constituye un vicio de proc (STS 60 y 76). En paridad, dice el TS, la inco-
acin no es un acto discrecional del rgano sin que esto obste para que pueda rechazar de
plano la denuncias apcrifas.
El acuerdo inicio precisar, como mnimo, los siguientes extremos:
Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.

Hechos que motivan la incoacin del proc, su posible calificacin y las sanciones
que pudieran corresponder
Determinacin de los rganos instructor y decisor
Medidas de carcter provisional que el rgano competente para iniciar el proc haya
podido acordar para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer
Indicacin del d a formular alegaciones y a la audiencia en el proc y de los plazos
que para su ejercicio.
El contenido mnimo es un trmite esencial de este proc, pues constituye el presupuesto

formal bsico de su propia existencia y posibilita, adems, el d de defensa de los presuntos
responsables, al permitirles el conocimiento previo de la imputacin provisional y la adop-
cin de las medidas defensivas que consideren oportunas a fin de resistirla.
El acuerdo de iniciacin se comunica la instructor, con traslado de las actuaciones, y se no-

tifica al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso como tal al
inculpado. La obligacin reglam de notificacin al denunciante, que no tiene de acuerdo con
la jurisprudencia condicin de interesado, aunque habr de ser considerado como tal cuando
tenga reconocido un premio de denuncia o haya sido perjudicado en su patrimonio como
consecuencia de la infraccin.
Tambin debe ser considerados interesados aquellos respecto de los que se dilucida en el
proc sancionador el d a una indemnizacin como consecuencia de la infraccin que se in-
vestiga.
Alegaciones
Los interesados tienen un plazo de 15 das, una vez recibido el acuerdo de iniciacin del
proc, para efectuar alegaciones en relacin a los extremos contenidos en dicho acuerdo,
aportando cuantos documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, propo-
ner los medios de prueba de que pretendan valerse para acreditar los extremos del escrito de
alegaciones.
En el caso de que los interesados no formulen alegaciones en dicho plazo, la iniciacin se

puede considerar adems propuesta de resolucin, evitando toda la fase instructora previa,
si sta contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada.
142
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Pago voluntario
Es una posibilidad de eliminar trmites y obtener una pronta resolucin del proc, que algu-
nas normas sectoriales como trfico y circulacin vial ya recogen. Supone, de acuerdo con
el Reglamento, la posibilidad de que el proc se resuelva anticipadamente cuando infractor
reconozca voluntariamente su responsabilidad o proceda voluntariamente al pago de la san-
cin cuando sta consiste en una multa.
En estos casos se puede aplicar una reduccin sobre el importe mediante oportunas disposi-
ciones legales, que indicarn los trminos y plazos.
Medidas de carcter provisional
Existe su posibilidad, de acuerdo con el Reglamento. Las necesarias para asegurar la efica-
cia de la resolucin que pudiera recaer, el buen fin del proc, evitar el mantenimiento de los
efectos de la infraccin y las exigencias de los intereses generales.
Se otorga la competencia, de manera general, mediante acuerdo motivado, al rgano com-

petente para resolver, y si viene exigido por razones de urgencia inaplazable, al rgano
competente para iniciar el proc o al rgano instructor.
Prueba
El instructor realizar de oficio cuantas actuaciones sean necesarias para el examen de los
hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar la existen-
cia de responsabilidades sancionables.
Podr acordar, recibidas la alegaciones o agotado su plazo, la apertura de un perodo de

prueba, por no ms de 30 das, ni inferior a 10.
De acuerdo con el art. 137 LRJ se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del pre-
sunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de los hechos y
posibles responsabilidades, y slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que
por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto
responsable.
La jurisprudencia considera infraccin grave del proc la omisin del trmite para realizar las
pruebas propuestas por el interesado. La carga de la prueba la tiene, obviamente, quien in-
voca el correspondiente presupuesto fctico, que es la Admn para el hecho infractor, lo
que constituye una exigencia del principio de presuncin de inocencia. En aplicacin de
este principio que est en LRJ 137 el interesado no tiene que probar la no comisin de los
hechos antijurdicos imputados, sin que sea para nada relevante la presuncin de legalidad
de que gozan los actos o actuaciones advos.
Propuesta de resolucin
Una vez acreditados los hechos se formaliza dicha propuesta, donde se fija de manera moti-
va los hechos, especificndose lo que se consideren probados y su exacta calificacin jur-
dica, se determinar la infraccin que, en su caso, constituyan, y las personas responsables,
especificndose la sancin que se propone o se propondr, en otro caso, la declaracin de no
existencia de infraccin o responsabilidad.
143
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Se ha eliminado la posibilidad de que el instructor, a la vista de las alegaciones realizadas

en el trmite de audiencia, realice una segunda propuesta de resolucin. Esto supone una
reduccin de las garantas del inculpado.
Trmite de audiencia
La propuesta de resolucin se comunica a los interesados indicndoles la puesta de mani-

fiesto del proc y concedindoles un plazo de 15 das para formular alegaciones y presentar
los documentos e informaciones que se estimen pertinentes ante el instructor.
De este trmite de audiencia slo se puede prescindir cuando en la propuesta de resolucin

no se tomen otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciacio-
nes y los escritos alegatorios de los interesados.
Actuaciones complementarias
Presentados los escritos de alegaciones o agotado su plazo el instructor cursa inmediata-

mente al rgano decisor su propuesta de resolucin, con todos los documentos, alegaciones
e informaciones que obren en el mismo.
El rgano decisor podr, antes de dictar resolucin, decidir, mediante acuerdo motivado, la
realizacin de actuaciones complementarias, indispensables para resolver el proc, que l
mismo llevar a cabo, lo que menoscaba el principio de separacin de las funciones inspec-
toras y decisoras.
Este trmite de actuaciones complementarios quebranta adems el principio de congruencia,

al permitir que en la resoluciones se incorporen hechos distintos de los determinados en la
fase de instruccin, sin que los interesados puedan formular alegaciones contra los mismos,
pues el Reglamento slo les concede la posibilidad de presentar alegaciones frente al acuer-
do de realizacin de actuaciones complementarios, pero no frente al resultado de las mis-
mas.
Resolucin
La dicta el rgano competente para ello, en 10 das desde la recepcin de la propuesta, salvo
que se realicen actuaciones complementarias que suspende dicho plazo hasta su termina-
cin.
La resolucin debe ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas por los interesa-
dos y las otras que se deriven del proc, y no se podrn aceptar hechos distintos de los de-
terminados en la fase de instruccin, salvo los que resulten de las actuaciones complementa-
rias, con independencia de su distinta valoracin jurdica. Se reconoce as, de manera limi-
tada, el principio de congruencia. Su vulneracin constituye causa de nulidad de pleno dere-
cho de la resolucin, al afectar al d de defensa del administrado (STC 83).
El Reglamento establece adems, como exigencia del principio de contradiccin, que el

rgano decisor, cuando considere que la infraccin reviste mayor importancia que la deter-
minada en la propuesta de resolucin, deber notificarse al inculpado para que aporte, en un
plazo de 15 das, cuantas alegaciones estime convenientes.
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Recursos administrativos y jurisdiccionales
Iota. No dice aqu, Parada, cules son los recursos advos o c-a que se pueden interponer contra
las resoluciones sancionadoras. Luego habr que entender que son los mismos que contra los ac-
tos advos en general.
10. El principio nulla poena sine iudicio y la

ejecutoriedad de los actos sancionadores de
la Administracin
Un problema de procedimiento es si la interposicin de recursos judiciales (el c-a en el caso
del proc advo, o el de amparo constitucional, en su caso) contra los actos advos sancionado-
res interrumpe o no su ejecutoriedad.
De acuerdo con el art. 24 CE se presume la inocencia (que sera incompatible con la ejecu-
cin de una sancin mientras que el juez no decidiera sobre ellas) y la tutela judicial efecti-
va (que puede perjudicarse si la sancin se ejecuta precipitadamente, y sus efectos no son
fciles de remediar posteriormente).
El principio nulla peone sine iudicio est a favor de la suspensin automtica de la sancin
por la interposicin de un recurso, y es de aplicacin siempre en la jurisdiccin penal. En
nuestro OJ hay cierto arbitrismo del legislador; la mayora de las leyes que regulan la potes-
tad sancionadora no dicen nada sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras
imponen la suspensin al menos parcialmente.
La jurisprudencia de nuestro TC tampoco es continua. Inicialmente consider la suspensin

cuando los actos sancionadores afectaran a derechos fundamentales y descartando la sus-
pensin en el caso de relaciones de especial subordinacin (funcionarios). Pero despus se
ha llegado tambin a admitir la suspensin automtica por la interposicin de los recursos
incluso en materia funcionarial.
Segn la STC 84 y en general toda la jurisprudencia c-a, el art. 24 CE no descarga la ejecu-

tividad inmediata de la sancin, aunque la presentacin de recursos contra los actos sancio-
nadores permite aplicar el derecho a la tutela judicial satisfaciendo que la ejecutoriedad
pueda ser sometida a la decisin de un tribunal. Pero dicha doctrina olvida que la sancin
puede estar ya ejecutada, por la necesidad de agotar previamente los recursos advos, los
plazos de silencio, en su (muy posible) caso, y que transcurra el plazo de interposicin de
los recursos c-a, adems del tiempo que el juez o Tribunal de lo C-A tramite y resuelva la
peticin de suspensin.
El principio nulla peone sine iudicio no se infringe slo si se acepta el carcter automtico
de la suspensin de la sancin por interposicin de los recursos advos y jurisdiccionales, sin
condiciones de avales de gran cuanta. Es una contradiccin que en el caso penal la simple
interposicin haga entrar en juego el principio, pero no en el caso de las sanciones advas,
siendo (se supone) menor la fiabilidad e independencias de las autoridades advas y funcio-
narios. A menor fiabilidad jurdica y menor garanta procedimental, menores deberan ser
tambin las garantas en el trmite del recurso judicial.
En el caso de la vigente LRJ, la ejecucin se admite inmediatamente que se agota la va

adva, estando adems en la mano de la Admn las disposiciones cautelares precisas para
garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
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Artculo 138. Resolucin.

1. La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y resolver todas las cues-
tiones planteadas en el expediente.
2. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del pro-
cedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica.
3. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se
adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto
no sea ejecutiva.
Una reciente STC 96 ha afirmado, por el contrario, que se vulnera el derecho constitucional
a la garanta judicial efectiva con la ejecucin de una sancin que no ha ganado firmeza y
tambin cuando los Tribunales no han resuelto o decidido todava sobre la concreta peticin
(pretensin) de suspensin de la ejecucin, pues entonces la Admn se haba convertido en
el Juez de dicha suspensin. La sentencia est acenta el concepto del dao irremediable
que pudiera producirse a los derechos e intereses del actor si no se adopta la medida caute-
lar de suspender la ejecucin de la sancin, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la
tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concre-
ta pretensin de la suspensin de la ejecucin de la sancin antes de que se ejecute realmen-
te aqulla.
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Tema IX. La actividad administrativa arbitral

1. Arbitraje y Administracin Pblica
La actividad administrativa arbitral es un potestad administrativa que atribuida por la Ley
permite que la Admn arbitre sobre bienes o derechos de particulares. No debe confundirse
con otros conflictos entre la Admn y otro sujeto, de D pblico o privado, en los que se
somete al juicio de un tercero la resolucin de la controversia.
A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transaccin

sobre derechos del Estado
La posibilidad de dejar en manos de terceros la resolucin de conflictos en los que la Ad-

mn es parte se consideraba tradicionalmente como una abdicacin de los poderes del Esta-
do. La propia Justicia administrativa surgi para evitar el sometimiento a los tribunales civi-
les de los pleitos en los que la Admn era parte.
Tambin se desconfa del arbitraje por su parecido con el contrato de transaccin contem-
plado en el Cdigo Civil, lo que significa transigir. La prohibicin de transigir afecta a la
tradicional regla de que los Abogados del Estado no podan allanarse en las demandas ni
dejar de recurrir, aun sin razn, las resoluciones judiciales desfavorables para la Admn.
Por lo tanto como regla general se prohbe el sometimiento de los conflictos donde la Ad-
mn es parte a terceros rbitros. La Ley General Presupuestaria, por ejemplo, no permite
transigir judicial o extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda pblica, ni someter
a arbitraje las posibles contiendas.
Pero actualmente la Ley 52/1997 de 27 de noviembre, de Asistencia Jurdica al Estado e

Instituciones Pblicas, permite a los Abogados del Estado transigir o allanarse si son autori-
zados expresamente por la Direccin del Servicio Jurdico del Estado.
Tambin la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa,
Artculo 77.
1. En los procedimientos en primera o nica instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud

de parte, una vez formuladas la demanda y la contestacin, podr someter a la consideracin de
las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar un
acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias suscepti-
bles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de cantidad.
Los representantes de las AAPP demandadas necesitarn la autorizacin oportuna para llevar a
efecto la transaccin, con arreglo a las normas que regulan la disposicin de la accin por parte
de los mismos.
B) El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y

de la Justicia administrativa
En materias puramente advas es posible sustituir la resolucin de conflictos entre la Admn

y los particulares no por el clsico rgano unipersonal, sino por otros mtodos como la con-
ciliacin, la mediacin y el arbitraje, que pueden sustituir al recurso de alzada:
147
lOMoARcPSD|1609621
Artculo 107. Objeto y clases [de los recursos] LRJ
2. Las Leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determina-
dos, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impug-
nacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones
especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respecto a los principios, garantas y
plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los
procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el in-
teresado. La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin Local no podr
suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representati-
vos electos establecidos por la Ley.
Esta posible sustitucin del recurso advo por el arbitraje no afecta al posterior recurso judi-
cial, en va c-a, que se pudiera interponer contra la resolucin de arbitraje.
El arbitraje de D privado est regulado en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitra-

je. Dicha ley no aplica a los conflictos laborales. Pero se puede admitir un arbitraje privado
que sustituya a la Jurisdiccin c-a?
Una corriente doctrinal postula dicha solucin para evitar los retrasos de la va c-a, pero
esto ira en contra de la propia CE:
Artculo 106 CE
Otros argumentan en contra del arbitraje privado, indicando que ste reducira la litigiosidad
que pueda afectar a terceros implicados, que quedaran sin las garantas que supone el pro-
ceso c-a.
2. La actividad arbitral de la Administracin.
La Admn puede estar investida por la Ley de la potestad de resolver conflictos entre terce-
ros, sobre derechos privados o administrativos, bajo el control de la Jurisdiccin c-a. Un
ejemplo de esto son los Jurados de Expropiacin, cuando determinan el justiprecio, cuando
tanto el expropiado como el beneficiario de la expropiacin son particulares. Tambin
cuando en las operaciones de compensacin urbansticas la Admn decido las cuotas de
aprovechamiento que corresponden a los propietarios afectados en los terrenos edificables.
Tambin cuando en un recurso se recurre el derecho reconocido a un particular por un acto
administrativo cual es el caso de el nombramiento de un funcionario, o la adjudicacin de
un contrato o una concesin adva.
La legislacin actual, calificando o no de arbitrajes, ha regulado casos en los que es obliga-

torio o voluntario que los rganos de la Admn resuelvan compromisos entre particulares.
Todos estos supuestos no encajan en la actividad administrativa de polica o limitacin, ya

que la rebaja del derecho a una parte supone el incremento igual a la contraria. Se parece
ms a una actividad judicial civil, con la aplicacin objetiva de normas y principios jurdi-
cos. Aunque lo que se est protegiendo sea un inters pblico, pero ya ocurre en los juicios
civiles. El arbitraje de la Admn no es tanto una defensa del inters pblico, con un inters
directo de la propia Admn, sino ms bien la equidad con que deben resolverse las contro-
versias entre particulares, teniendo en ello una rigurosa neutralidad.
148
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La literatura administrativa no ha incluido todava ampliamente el arbitraje en el conjunto

de las actividades de la Admn, al ser considerada una intromisin en las competencias
judiciales civiles, pero ms intromisin es la potestad sancionadora en las competencias
penales.
A falta de una frontera precisa entre lo que es una cuestin civil y una cuestin adva, el ar-
bitraje cumple la funcin de garantizar una resolucin justa de un conflicto que tiene un
inters pblico concurrente.
Tambin se justifica por razones de eficacia cuando la potestad arbitral se ha atribuido co-
mo condicin para la atribucin de una propiedad especial, como es el caso de los litigios en
materia de propiedad industrial.
Y dicha potestad est todava ms justificada en el caso de delimitar derechos advos de con-
cesin de bienes pblicos, como en el caso de minas o aguas. Tambin se llega al arbitraje
de la Admn en el caso de conflictos entre el concesionario y los usuarios del servicio (cual
es el caso de los concesionarios de ITV y los sufridos usuarios).
En la actualidad emplean tambin procedimientos de arbitraje las Administraciones inde-

pendientes como la Comisin Nacional de la Competencia, la Nacional del Mercado de
Valores, la Nacional de Energa y la burstil (en las OPAs).
La CNE, por ejemplo, tiene entre sus funciones la de actuar como rgano arbitral en los conflic-
tos que se suscitan entre los sujetos que realizan actividades en los sectores energticos, incluidos
los consumidores.
Una solucin disfuncional es cuando la Admn o alguna de sus Entidades arbitrales pue-
den resolver conflictos de arbitraje, llegando a la sancin adva, pero sin poder (aunque si
indicar) imponer las indemnizaciones a los terceros perjudicados; esto queda en manos de la
jurisdiccin correspondiente. Los actos de algunas de las Comisiones anteriores estn en
este caso.
Tambin acta la Admn como arbitro cuando la Admn resuelve sobre derechos adminis-
trativos de los particulares: el mejor derecho para ser nombrado funcionario, la plaza de un
concurso de traslados, la adjudicacin de un contrato o concesin, ...
3. La presunta inconstitucionalidad de la
actividad administrativa arbitral y la
dualidad de sus manifestaciones.
La constitucionalidad de la potestad arbitral de la Admn ha sido cuestionada por algunos
autores como Garca de Enterra, al carecer como la potestad sancionadora de una disposi-
cin expresa (art. 25 CE, para la sancionadora).
Pero Parada opina que este cuestionamiento es exagerado. Cuando el arbitraje es voluntario
se pueden someter los conflictos al arbitraje de cualquier persona, tanto ms podr hacerse a
la Admn que es neutral por definicin.
La jurisdiccin constitucional ha considerado tambin compatibles otras actividades no

recogidas explcitamente por la C, por razones de eficacia, como las decisorias y de ejecu-
149
lOMoARcPSD|1609621
cin. Es ms, si una sancin sin lmite cuantitativo inicial puede ser impuesta, tanto ms
podra se impuesta la devolucin del dao causado.
No obstante el mismo TC ha considerado inconstitucionales algunas actividades arbitrales:
El arbitraje en conflictos colectivos ordenando el cese de una huelga.

El arbitraje obligatorio en conflictos de pequea cuanta, por atentar al principio de
garanta judicial efectiva.
El arbitraje a travs de rganos especializados a la manera de los tribunales de ex-
cepcin, prohibidos explcitamente por la C.
As se ha pasado de arbitraje obligatorio a arbitraje voluntario en muchas relaciones. La Ley

60/3, de Arbitraje, declara el arbitraje como de aplicacin supletoria o complementaria a la
actividad arbitral prevista en los tras leyes especial de la Admn (seguros, transporte terres-
tre, consumidores y usuarios, propiedad intelectual).
La misma ley permite que las Corporaciones de D pblico puedan realizar as mismo fun-
ciones de arbitraje segn sus normas reguladoras, en particular la Comisin Nacional de la
Competencia.
Concluyendo, la actividad arbitral de la Admn se realiza ahora de dos maneras, que se

denominarn:
Actividad administrativa arbitral, obligatoria, en la que persisten sus facultades

dirimentes y vinculantes sobre los conflictos entre particulares, con actos arbitrales
que pueden ser controlados en va c-a, y
Actividad de la Admn en arbitrajes de Derecho privado, voluntaria, que requie-
re el sometimiento de ambas partes al arbitraje de la Admn para que esta lo ejercite
o nombre los rbitros, con recursos ante la Jurisdiccin civil.
Ejemplo: la funcin arbitral de la CNE en su Reglamento
Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisin Na-
cional de Energa. SECCIN II. FUNCIN ARBITRAL
Artculo 7. Arbitraje de la Comisin.

Corresponde a la CNE, en el marco del rgimen jurdico establecido en la Ley 36/1988, de 5 de
diciembre, de Arbitraje, que ser de aplicacin en lo no previsto en esta seccin, el ejercicio de la
funcin de actuar como rgano arbitral en los conflictos que le sometan los sujetos que realicen
actividades en el sector elctrico o de hidrocarburos.
Asimismo, se podrn someter al arbitraje de la Comisin los conflictos que se susciten entre los
consumidores que tengan la consideracin de cualificados y los sujetos a los que se refiere el p-
rrafo anterior.
Esta funcin de arbitraje ser gratuita y no tendr carcter pblico.
Artculo 8. Iniciacin del arbitraje.

La actuacin arbitral de la Comisin ser instalada por escrito firmado por el actor o su repre-
sentante en el que se expresar el nombre y domicilio del reclamante y de la persona contra la
que se dirige la reclamacin, los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, en su caso, en
los que aqulla se funde, el contenido de la reclamacin y, en su caso, la proposicin de las prue-
bas que estime pertinentes.
150
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Artculo 10. Colaboracin de la Administracin General de Estado en la prctica de la prueba.

La Comisin, para la prctica de las pruebas, podr solicitar la colaboracin de los rganos de
la Administracin General del Estado, que debern prestarla con la mayor celeridad posible.
4. El rgimen de la actividad administrativa

arbitral.
Para calificar una AA de arbitral el supuesto de hecho necesario es la existencia de un con-

flicto entre dos o ms sujetos con pretensiones opuestas, cuya resolucin la Ley atribuye a
la Admn de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes. La Admn no
puede dejar de resolver el conflicto, remitiendo a las partes a otra instancia arbitral o a la
Jurisdiccin civil, y ha de resolver con carcter vinculante; mediante un acto advo que, co-
mo todos, se impone por su presuncin de validez y su fuerza ejecutoria.
No hay una descripcin general del rgimen jurdico de la actividad arbitral. Hay regulacio-
nes sectoriales que permiten una prefiguracin, sobresaliendo la del justiprecio en la expro-
piacin forzosa, donde, adems de la neutralidad del Jurado de Expropiacin, la ley im-
pone un proc de igualdad de oportunidades de audiencia para ambas partes mediante la pre-
sentacin del justiprecio.
De la misma manera, la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones resuelve los

conflictos de interpretacin de acuerdos de interconexin y acceso a las redes de teleco,
previa audiencia de las partes siguiendo un proc advo, ajustado a los principios esenciales
de audiencia, libertad de prueba, contradiccin e igualdad, e indisponible para las partes
(Ley G de Telecomunicaciones)
Efectivamente, la neutralidad del rbitro es un principio inexcusable, anlogo al que se

exige al juez civil, garantizado en las causas de abstencin y recusacin de la LRJ. En otros
casos la neutralidad se garantiza, como en el caso del Jurado de Expropiacin, con un rga-
no colegiado no sometido a jerarqua, o a las agencias reguladoras de la Administracin
independiente.
El principio de igualdad de oportunidades y de medios de defensa supone que los trmi-

tes administrativos incluirn trmites de audiencia y alegaciones iguales para las partes.
Estos trmites tienen la misma finalidad y naturaleza que los que se utilizan en los recursos
advos. La LRJ prescribe, por ejemplo, en la resolucin de recursos, que se de traslado del
recurso a los otros interesados para que aleguen cuanto estimen conveniente.
No todos los actos advos arbitrales se manifiestan en estado puro; a veces el contenido arbi-
tral se manifiesta como un acto de limitacin o polica, o sancionador o de fomento, o de
inscripcin en un registro advo, cuando en ellos subyace la oposicin y el conflicto entre
particulares.
Respecto de la fase ejecutoria, la actividad arbitral no ofrece particularidades. El principio

que rige es el de la ejecutoriedad, la alternativa judicial es la va c-a, aunque el fondo de la
cuestin sea una pura cuestin patrimonial civil (como es el caso de la expropiacin). En el
caso de recurrir, en la fase c-a una parte se enfrenta al acto arbitral de la Admn, que es la
demandada; la otra parte va a la par que la Admn, como codemandada.
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5. La actividad de la Administracin en el
arbitraje voluntario en el Derecho privado.
Cuando la Admn acta en funciones de arbitraje privado, de acuerdo con la Ley 60/2003,
de 23 de diciembre, de Arbitraje, la actividad es muy distinta. Ni acta una potestad adva
que se impone obligatoriamente a los administrados, ni su actividad se concreta en un acto
advo (ni por lo tanto ser recurrible en va c-a, sino en lo civil, de acuerdo con dicha ley).
Este tipo de arbitraje (antes obligatorio) opera en los supuestos referidos en la anterior Ley
de Arbitraje de 1988 y previstos en las leyes especiales correspondientes:
Ley General para la defensa de consumidores y usuarios.

Ley de Ordenacin del Seguro privado.
Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres.
Ley de Propiedad Intelectual.
Han establecido arbitrajes tambin las leyes del Deporte, la del Mercado de las Telecos,
Cooperativas. La Ley 60/2003 se refiere, genricamente, a los arbitrajes previstos en las
leyes especiales, siendo ella misma supletoria. Segn esta ley de 2003 pueden ser rbitros
las Corporaciones de D pblico creadas especialmente para esta funcin, adems de aso-
ciaciones sin nimo de lucro, y en todo caso la Comisin Nacional de la Competencia.
A la vista de las diversas organizaciones de las distintas leyes, se pueden distinguir dos mo-
delos:
1) Arbitraje institucional. Un rgano advo ad hoc hace de rbitro. Como la Comisin

del Mercado de las Telecos y la Comisin Mediadora de la Propiedad Intelectual.
2) Arbitraje con rganos mixtos. La Admn gestiona o administra el arbitraje a tra-
vs de la creacin de rganos mixtos, representativos de la Admn y de los secto-
res interesados. Como las Juntas arbitrales que se constituyen con representantes
de la Admn y de los sectores interesados como en Consumo o Transporte.
En todo caso, la Admn hace el papel de rbitro privado con sujecin a las reglas de la Ley
de Arbitraje. El acto arbitral no es un acto advo: no es ejecutorio, no se puede recurrir ante
la Jurisdiccin C-A.
La ejecucin del laudo no est a cargo de la Admn: corresponde al Juez de 1. Instancia del
lugar donde se haya dictado, como si fuera una sentencia firme.
El laudo que dicta la Admn, como si fuera un rbitro privado, se recurre nicamente en
anulacin, por los trmites del juicio verbal ante el mismo Juez anterior.
Y el laudo slo podr ser anulado cuando la parte que solicita la anulacin alegue y pruebe:
a) Que el convenio arbitral no existe o no es vlido.

b) Que no ha sido notificada de la designacin de un rbitro o de las actuaciones arbitrales, o no ha podido, por cual-
quier otra razn, hacer valer sus derechos.
c) Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisin.
d) Que la designacin de los rbitros o el proc arbitral no se han ajustado al acuerdo entre las partes, salvo que dicho
acuerdo fuera contrario a una norma imperativa de la Ley arbitral, o a falta de acuerdo que no se ha ajustado a di-
cha ley.
e) Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje.
152
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f) Que el laudo es contrario al orden pblico.
Contra la sentencia que se dicte no cabe recurso alguno. El laudo firmado produce efectos
de cosa juzgada y frente a l ya slo cabe solicitar la revisin conforme a lo establecido en
la Ley de Enjuiciamiento Civil para las sentencias firmes.
153
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Tema X Los recursos administrativos

La declaracin de invalidez de los actos administrativos puede llevarse a cabo:
1. Por la propia Admn, a travs de la revisin de oficio de los actos advos.

2. Mediante la resolucin de los recursos advos, que contra ellos interpongan los in-
teresados.
Los recursos y las reclamaciones previas a las vas judicial y laboral son instituciones simi-
lares en cuanto a finalidad y contenido. Se trata de abrir una primera va de revisin de la
actividad adva, ante la propia Admn, a instancia de los interesados lesionados en sus dere-
chos o intereses. Pero adems estas tcnicas pretenden que la Admn resulte enjuiciada
sorpresivamente ante los Tribunales c-a, civiles o laborales, otorgndole un plazo de re-
flexin y una oportunidad de corregir sus actos invlidos o cualesquiera actuaciones contra-
rias a D.
Iota. Falta en el texto decir aqu que slo se puede recurrir a la va c-a una vez que se ha agotado
la va adva, bien por que los propios actos ponen fin a dicha va adva o porque se han presentado
el correspondiente recurso. Un caso especial son los casos de va de hecho y de inactividad que se
ven ms adelante.
Los recursos suponen, inicialmente, una garanta del particular, al que se permite alegar o
discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta adva, ante la propia Admn autora
del mismo; pero, de otra parte, y en abierta contradiccin con la finalidad garantista, el re-
curso aparece como un privilegio de la Admn, pues con ese filtro puede retrasar a su favor
(mientras que se resuelven) el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
La doble perspectiva (garantista para el administrado, privilegio de la Admn) hace que

gocen de mayor o menor favor en la doctrina.
En determinados casos el legislador ha considerado los recursos como un privilegio de la

Admn y los ha eliminado:
1. Ley 62/78, de proteccin de los derechos fundamentales. Se libera en estos casos de la exigencia de interposicin de
recursos advos, como requisito previo a acudir a los Tribunales.
2. La Ley 4/99 de modificacin de la Ley 30/92 ha reinstaurado el recurso potestativo de reposicin, que ya es slo
potestativo (La Ley 30 haba eliminado el recurso de reposicin).
3. LRJCA 98, en los casos de inactividad o va de hecho el recurso se sustituye por una reclamacin o requerimiento
previos (arts. 29, 30 y 44 LJCA). Entre AAPP no hay recursos advos.
Artculo 29. LJCA

1. Cuando la Admn, en virtud de una disp general que no precise de actos de aplicacin o en vir-
tud de un acto, contrato o convenio advo, est obligada a realizar una prestacin concreta en fa-
vor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de
la Admn el cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la
reclamacin, la Admn no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un
acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso c-a contra la inactividad de la Admn.
2. Cuando la Admn no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecucin, y si
sta no se produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes formular re-
curso c-a, que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado en el artculo 78.
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lOMoARcPSD|1609621
Artculo 30.
En caso de va de hecho, el interesado podr formular requerimiento a la Admn actuante, inti-
mando su cesacin. Si dicha intimacin no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de
los 10 das siguientes a la presentacin del requerimiento, podr deducir directamente recurso c-
a.
Artculo 44.
1. En los litigios entre AAPP no cabr interponer recurso en va adva. No obstante, cuando una
Administracin interponga recurso c-a contra otra, podr requerirla previamente para que dero-
gue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie
la actividad a que est obligada.
La LCJA 1956 es la primera que exige un recurso advo (de reposicin) como requisito pre-
vio a la va judicial.
El verdadero privilegio de la Admn, sin embargo, no ha sido condicionar el inicio del

proceso c-a a la interposicin previa de un recurso advo, sino en la sustitucin de los plazos
de prescripcin de los derechos sustantivos por los, mucho ms cortos, plazos de interposi-
cin de los recursos advos y c-a. Los actos advos que no han sido recurridos en plazo de-
vienen en actos firmes y definitivos; despus ya no es posible recurso alguno. La solucin
justa (PARADA) para la defensa de la garanta judicial efectiva de CE 24 sera la de suprimir
los plazos de interposicin de los actuales recursos, dejando 4 aos para el de interposicin
del recurso c-a.
2. Clases de recursos
La LPA 1958 regul los recursos de alzada, ante el rgano superior, y el de reposicin, co-
mo previo a la va c-a, y con carcter extraordinario el de revisin. La Ley 30/92 en su ver-
sin primera denomin recurso ordinario al recurso de alzada, suprimi el de reposicin,
previo al recurso c-a y lo sustituy por una simple comunicacin.
La Ley 4/99 de modificacin de la Ley 30 ha devuelto la denominacin al recurso de alzada

y ha restablecido el recurso (potestativo) de reposicin.
Por otra parte las disposiciones de carcter general no son impugnables mediante recurso
advo, sino directamente ante la JC-A. Y los actos administrativos de aplicacin de dichas
disposiciones slo pueden recurrirse (recurso indirecto) ante el rgano que dict la dispo-
sicin, y no ante el autor del acto impugnado, siempre que el recurso se funde nicamente
en la nulidad de la disposicin de carcter general.
Artculo 107. Objeto y clases. [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.]

1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente
el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen inde-
fensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn interponerse por los inte-
resados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr fundar en cualquiera de los
motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63 de esta Ley.
La oposicin a los restantes actos de trmite podr alegarse por los interesados para su conside-
racin en la resolucin que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determina-
dos, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros proc de impugnacin, re-
clamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas
no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la
presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento advo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a
que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado.
155
lOMoARcPSD|1609621
La aplicacin de estos proc en el mbito de la Admn Local no podr suponer el desconocimiento

de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por
la Ley.
3. Contra las disposiciones advas de carcter general no cabr recurso en va adva.
Los recursos contra un acto advo que se funden nicamente en la nulidad de alguna disposicin
adva de carcter general podrn interponerse directamente ante el rgano que dict dicha disp..
4. Las reclamaciones econmico-administrativas se ajustarn a los procedimientos establecidos
por su legislacin especfica.
A) El recurso de alzada
Es el recurso jerrquico, y de poder interponerse debe ser el primero; permite al rgano

superior corregir la actuacin del inferior o, en su caso, que el acto agota la va adva y pue-
de ser recurrido en la va c-a. Para la determinacin jerrquica, en el caso de Tribunales y
rganos de seleccin de personal de las AAPP, se considera a stos dependientes del rgano
al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
Artculo 114. Objeto (del recurso de alzada). [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.]
1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artculo 107.1 (resoluciones y actos de trmite recu-
rribles), cuando no pongan fin a la va adva, podrn ser recurridos en alzada ante el rgano supe-
rior jerrquico del que los dict. A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del perso-
nal al servicio de las AAPP y cualesquiera otros que, en el seno de stas, acten con autonoma
funcional, se considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del
que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el compe-
tente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remi-
tirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia completa y ordenada
del expediente El titular del rgano que dict el acto recurrido ser responsable directo del cum-
plimiento de lo previsto en el prrafo anterior.
Puede ser considerado como el recurso comn en la AGE o en la de las CCAA, donde se
tiene una estructura jerrquica de dos o ms niveles. No tiene apenas sentido en el caso de
las EELL, pues la mayora de las resoluciones son decisiones del Presidente o Alcalde o del
Pleno, y por lo tanto, especialmente en los municipios pequeos, no hay muchas posibilida-
des de aplicacin.
Iota. Adase que las resoluciones dictadas por delegacin se considerarn dictadas por el rga-
no delegante y que no se puede delegar la resolucin de recursos en los rganos que han dictado
los actos objetos de recurso (art. 13 LRJ).
Objeto del recurso de alzada
Son las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos:
1. Deciden directa o indirectamente en el fondo del asunto.

2. Determinan la imposibilidad de continuar con el proc.
3. Producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos.
Los restantes actos de trmite no son recurribles y slo puede mostrarse oposicin contra
ellos cuando se impugne la resolucin que pone fin al proc.
156
lOMoARcPSD|1609621
Actos que ponen fin a la va administrativa
No son recurribles, naturalmente, en alzada, los actos que pongan fin a la va adva. Esta se
agota en los siguientes casos:
1. Cuando no hay un superior jerrquico al que recurrir. P.e. una resolucin del Con-
sejo de Ministros, Pleno de un Ayuntamiento, o Consejo de Gobierno de una CA.
2. En la Admn del Estado, de acuerdo con DA 15. de la LOFAGE:
Ponen fin a la va adva, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo
dispuesto en las letras c) y d) del artculo 109 de la Ley 30/1992, los actos y resoluciones
siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administracin General del Estado:
* Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las
competencias que tienen atribuidas los rganos de los que son titulares.
* Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general o supe-
rior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en materia de per-
sonal.
3. En los Organismos pblicos adscritos a la AGE: los emanados de los mximos r-
ganos de direccin unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan
sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
3. En las AAPP de las CCAA, lo que especifiquen sus propias leyes autonmicas,
que regulan supuestos parecidos.
4. En la Admn de las EELL, de acuerdo con art. 52.2 LBRL:
Artculo 52. [Redaccin segn Ley 11/1999, de 21 de abril.]
1. Contra los actos y acuerdos de las EELL que pongan fin a la va adva, los interesa-
dos podrn ejercer las acciones que procedan ante la jurisd competente, pudiendo
no obstante interponer con carcter previo y potestativo recurso de reposicin.
2. Ponen fin a la va adva las resoluciones de los siguientes rganos y autoridades:
a) [Red. s/ Ley 57/2003] Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Go-
bierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la apro-
bacin ulterior de la AGE o de la CA, o cuando proceda recurso ante stas en los
supuestos del artculo 27.2.
b) Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por delegacin
del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va
adva.
c) Las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disp legal.
5. En todas las AAPP, con arreglo al 109 LRJ:
Artculo 109. Fin de la va administrativa. [s/ Ley 4/99]
Ponen fin a la va administrativa:
1. Las resoluciones de los recursos de alzada.
2. Las resoluciones de los proc de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2 (los ca-
sos en los que una ley ha sustituido el recurso de alzada por otro proc de impugnacin).
3. Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario.
4. Las dems resoluciones de rganos advos cuando una disposicin legal o reglamenta-
ria as lo establezca.
5. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finaliza-
dores del procedimiento.
Interposicin del recurso de alzada y su plazo
La interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto recurrido o ante el
competente para resolverlo (generalmente el superior jerrquico).
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Si el recurso se interpone ante el rgano que dict el acto, dicho rgano deber remitirlo al
competente para la resolucin del recurso en el plazo de 10 das, acompaado de un infor-
me y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo este rgano directamente
responsable de la remisin.
Artculo 114. Objeto (del recurso de alzada). [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.]
2. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el compe-
tente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remi-
tirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia completa y ordenada
del expediente El titular del rgano que dict el acto recurrido ser responsable directo del cum-
plimiento de lo previsto en el prrafo anterior.
El plazo para la interposicin del recurso tiene dos casos:
1. Actos expresos: 1 mes.

2. Actos presuntos: 3 meses, a partir de que se produzcan los efectos del silencio ad-
vo segn su normativa especfica.
Artculo 115. Plazos.

1. El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesa-
dos, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produz-
can los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos
los efectos.
2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido este
plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto
previsto en el artculo 43.2, segundo prrafo (No obstante, cuando el recurso de alzada se haya in-
terpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del
plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo
competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.).
3. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso administrativo, sal-
vo el recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en el artculo 118.1.
Si no se interpone el recurso en dichos plazos el acto es firme, y no puede ser recurrido ni

ante la Admn ni en va c-a. Se ha extinguido el derecho correspondiente (!).
Iota. Recurdese que una vez que el acto ha sido dictado causa estado, pero no deviene en fir-
me hasta que se ha agotado la posibilidad de ser recurrido en alzada. En dicho caso el acto sera
firme o consentido. Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la accin de nulidad, que
se puede ejercitar en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho (art. 102 LRJ). En
este caso, a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, el in-
teresado puede reabrir el debate advo mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denega-
cin por la Admn autora del acto podr, en su caso, impugnar en va JC-A.
Resolucin del recurso de alzada y su plazo
La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el acto recurrido. A estos efectos
recurdese lo dicho para las Comisiones de seleccin de personal de las AAPP.
El plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de 3 meses. Transcurrido dicho

plazo se podr entender desestimado el recurso, salvo que ste haya sido interpuesto contra
la desestimacin por silencio de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se
entender estimado si, llegado el plazo de resolucin el rgano advo competente no dictase
158
lOMoARcPSD|1609621
resolucin expresa sobre el mismo (un castigo a la reincidencia en el silencio, se admite

silencio negativo en el primer acto, pero no en el segundo).
Recursos contra el recurso de alzada
No es posible ningn tipo de recurso advo, ni el potestativo de reposicin, salvo de extraor-

dinario de revisin en los casos establecidos en la LRJ.

3. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso advo, salvo el re-
curso extraordinario de revisin en los casos establecidos en el artculo 118.1.
Silencio en el recurso de alzada
Es negativo, de acuerdo con la regla general para recursos advos. Pero no si el recurso es
contra la denegacin de una solicitud por silencio. No habr doble silencio negativo.
Sistema alternativo al recurso de alzada
De acuerdo con LRJ 107.2 las leyes pueden sustituir el recurso de alzada en supuestos o
mbitos sectoriales determinados.

dos, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros proc de impugnacin, re-
clamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas
no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la
presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento advo.
La aplicacin de estos proc en el mbito de la Admn Local no podr suponer el desconocimien-
to de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos
por la Ley.
B) El recurso potestativo de reposicin
Es un recurso potestativo (no preceptivo) contra los actos que agotan la va adva, que se
puede interponer slo antes de acudir a la va c-a. La ltima posibilidad de conciliacin
antes de acudir a los tribunales, pero que si se impone hay que esperar a que se resuelva,
expresa o presuntamente.
SECCIN III. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN.

Artculo 116. Objeto y naturaleza.
1. Los actos advos que pongan fin a la va adva podrn ser recurridos potestativamente en reposi-
cin ante el mismo rgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podr interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamen-
te o se haya producido la desestimacin presunta del recurso de reposicin interpuesto.
1. El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de 1 mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesa-
dos, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produz-
ca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr interponerse recurso c-a, sin
perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.
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lOMoARcPSD|1609621
2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de 1 mes.
3. Contra la resolucin de un recurso de repos no podr interponerse de nuevo dicho recurso.
Actos que son recurribles en reposicin
Los mismos que en el recurso de alzada, pero siempre que hayan puesto fin a la va adva.
Sistema alternativo al recurso potestativo
En las mismas condiciones que en el recurso de alzada, pero respetando el carcter potesta-
tivo para el interesado.

...
Interposicin del recurso potestativo de reposicin y su plazo
La interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto recurrido.
1. Actos expresos: 1 mes.

2. Actos presuntos: 3 meses, a partir de que se produzcan los efectos del silencio ad-
vo segn su normativa especfica, contando para el solicitante y otros posibles in-
teresados.
Transcurridos dichos plazos, nicamente se puede interponer el recurso c-a, sin perjuicio, en
su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.
Resolucin del recurso potestativo de reposicin y su plazo
La resolucin corresponde al rgano ante el que se ha interpuesto.
El plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de 1 mes.
Recursos contra el recurso potestativo de reposicin
No es posible interponer un nuevo recurso potestativo de reposicin. Si es posible, en caso,

de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.
Silencio en el recurso potestativo de reposicin
Es negativo, de acuerdo con la regla general de silencio para recursos advos.
Artculo 43. Silencio advo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.

2. Los interesados podrn entender estimadas por silencio advo sus solicitudes en todos los casos,
salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo
contrario. Quedan exceptuados de esta previsin los proc de ejercicio del derecho de peticin, a
que se refiere el artculo 29 CE, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pbli-
160
lOMoARcPSD|1609621
co, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio
tendr efecto desestimatorio.
No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio
advo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el
plazo de resolucin, el rgano advo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
C) El recurso (extraordinario) de revisin
Es extraordinario, slo para las cuatro circunstancias citadas, contra actos firmes en va ad-
va, o contra los que no se haya interpuesto recurso advo en plazo (actos firmes y consenti-
dos).
SECCIN IV. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN.

Artculo 118. Objeto y plazos.
1. Contra los actos firmes en va adva podr interponerse el recurso extraordinario de revisin
ante el rgano advo que los dict, que tambin ser el competente para su resolucin, cuando
concurra alguna de las circunstancias siguientes:
1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios docu-
mentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida.
3 Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados
falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.
4 Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, vio-
lencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en virtud de
sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la causa 1, dentro del
plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. En los
dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o des-
de que la sentencia judicial qued firme.
3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a formular la
solicitud y la instancia a que se refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho
a que las mismas se sustancien y resuelvan.
1. El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la inadmi-
sin a trmite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de
la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el
apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al
fondo otros recursos sustancialmente iguales.
2. El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciar-
se no slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en su caso, sobre el fondo de la cues-
tin resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revi-
sin sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita
la va jurisdiccional contencioso-administrativa.
Actos que son recurribles en revisin
Actos que causen estado (agotando la va adva) o que sean firmes (no se haya interpuesto en
su momento el recurso advo pertinente, habindose agotado el plazo).
Los motivos para interponer este recurso son los siguientes:
1. Que al dictar el acto se haya incurrido en error de hecho que resulte de los pro-
pios documentos incorporados al expediente. Siempre, por tanto, que hubiera una
discrepancia sobre los hechos se dar la va de revisin.
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2. Que aparecieren, despus de dictado el acto, nuevos documentos de valor esen-

cial que evidencien el error de la resolucin. Lo que no deja de ser una variante
del error de hecho, pero atencin a los plazos de interposicin.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios de-
clarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolu-
cin.
4. Que la resolucin se hubiera dictado como consecuencia de prevaricacin, cohe-
cho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya decla-
rado as en virtud de sentencia judicial firme.
A la vista de los motivos permitidos y de los generosos plazos, este recurso extraordinario
ha devenido en comn.
Interposicin del recurso extraordinario de revisin y su plazo
La interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto recurrido, que
tambin es competente para su resolucin.
1. El primer motivo; el de error de hecho, tiene un plazo de 4 aos, desde la fecha de

la notificacin del acto.
2. El resto de motivos: documentacin nueva, sentencia que anule testimonios o do-
cumentos, y conductas punibles, de 3 meses desde que se tuvo conocimiento de
los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
Transcurridos dichos plazos, nicamente se puede interponer el recurso c-a, sin perjuicio, en
su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.
Resolucin del recurso extraordinario de revisin y su plazo
La resolucin corresponde al rgano ante el que se ha interpuesto, que es el mismo que dic-
t el acto recurrido.
El plazo para resolver y notificar la resolucin es de 3 meses, entrndose en silencio en otro

caso.
Silencio en el recurso extraordinario de revisin
Es negativo, de acuerdo con la regla general de silencio para recursos advos, y de 119.3,
quedando expedita la va c-a. Naturalmente el debate en lo c-a se contraer a verificar la
procedencia o no de los motivos que dieran origen a la revisin.
Recurso extraordinario de revisin y revisin de disposiciones
LRJ 118.3 establece expresamente (aunque no haga falta) la compatibilidad del recurso
extraordinario de revisin y el derecho de los interesados a solicitar la revisin mediante
LRJ 102 y 105.2:
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118.3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a formu-

lar la solicitud y la instancia a que se refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su
derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Au-
tnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos pre-
vistos en el artculo 62.1 (causas de nulidad).
1. Las AAPP podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siem-
pre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contra-
ria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
2. Las AAPP podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los in-
teresados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.
3. Tramitacin y resolucin de los recursos

administrativos
La rbrica Principios generales del Captulo II (recursos advos) de la LRJ regula los que
son comunes a la tramitacin y resolucin de todos los recursos advos.
CAPTULO II. RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

SECCIN I. PRINCIPIOS GENERALES.
Artculo 107. Objeto y clases. Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.
1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente
el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen inde-
fensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn interponerse por los inte-
resados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr fundar en cualquiera de los
motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63 de esta Ley.
La oposicin a los restantes actos de trmite podr alegarse por los interesados para su conside-
racin en la resolucin que ponga fin al procedimiento.
dos, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impug-
nacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones
especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y
plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo.
La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin Local no podr suponer
el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos elec-
tos establecidos por la Ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabr recurso en va adminis-
trativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden nicamente en la nulidad de alguna dis-
posicin administrativa de carcter general podrn interponerse directamente ante el rgano que
dict dicha disposicin.
4. Las reclamaciones econmico-administrativas se ajustarn a los procedimientos establecidos
por su legislacin especfica.
Artculo 108. Recurso extraordinario de revisin. Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.
Contra los actos firmes en va administrativa, slo proceder el recurso extraordinario de revi-
sin cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artculo 118.1.
Artculo 109. Fin de la va administrativa. [Ley 4/1999]
Ponen fin a la va administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2.
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, sal-
vo que una Ley establezca lo contrario.
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d) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o re-
glamentaria as lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores
del procedimiento.
Artculo 112. Audiencia de los interesados.
1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario, se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez d-
as ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que
estimen procedentes. No se tendrn en cuenta en la resolucin de los recursos, hechos, documen-
tos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trmite de alegaciones
no lo haya hecho.
2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo
antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los efec-
tos de este artculo. Tampoco lo tendrn los que los interesados hayan aportado al expediente an-
tes de recaer la resolucin impugnada.
1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formula-
das en el mismo o declarar su inadmisin.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenar
la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en
el artculo 67.
3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les
oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el
recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.
A) La interposicin
Los extremos que debe contener el escrito de recurso advos vienen a ser los mismos que los
que se requieren para la solicitud de iniciacin de cualquier procedimiento. Se establecen en
el art. 110.1 LRJ.
Artculo 110. Interposicin de recurso.

1. La interposicin del recurso deber expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del lugar que se
seale a efectos de notificaciones.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas.
2. El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su trami-
tacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por quienes los
hubieren causado.
La falta de alguno de los elementos no es determinante para su admisin y tramitacin,

siempre que se deduzca su verdadero carcter, de acuerdo con el art. 110.2 LRJ. Y, en cual-
quier caso, antes de rechazar un recurso por motivos formales, habr que conceder un plazo
de 10 das al recurrente para subsanacin de los defectos.
Establece asimismo el art. 110.3 LRJ que los vicios y defectos que hagan anulable un acto
no pueden ser alegados por quienes los hayan causado. Esto es, el escrito de interposicin es
adems un escrito de alegaciones, como se desprende del art. 110.1.b). Lo primero es una
aplicacin del principio de derecho de que nadie puede ir contra sus propios actos.
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B) La suspensin de efectos del acto recurrido
La interposicin del recurso no produce la suspensin del acto recurrido, salvo que una disp
establezca lo contrario (LRJ 111.1).
Artculo 111. Suspensin de la ejecucin.

1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca
lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa resolver el recur-
so, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pbli-
co o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas en el artculo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das desde
que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente para de-
cidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin expresa al respecto. En estos casos no ser de
aplicacin lo establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que sean necesa-
rias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o
el acto impugnado.
Cuando de la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo pro-
ducir efectos previa prestacin de caucin o garanta suficiente para responder de ellos, en los
trminos establecidos reglamentariamente.
La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va adva cuando exista medida cautelar y
los efectos de sta se extiendan a la va contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera
recurso c-a, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin
hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el
peridico oficial en que aqul se insert.
No obstante, dicha suspensin de efectos podr ser acordada, de oficio o a solicitud del re-
currente, por el rgano a quien compete resolver el recurso, de la siguiente manera:
Primero, realizar una previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el per-

juicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que
se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recu-
rrido.
Segundo, si la ponderacin es favorable a la suspensin, debe comprobarse adems
la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias:
o Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
o Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho de LRJ 62.1.
La suspensin puede acordarse de manera expresa o tcita, ya que se entender concedida si

transcurren 30 das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro
del rgano competente para decidir sobre la misma y ste no hubiese dictado resolucin
expresa al respecto.
La eficacia de la suspensin concedida de forma expresa o tcita se mantiene, aunque el

recurso sea desestimado con posterioridad, si el recurrente interpone recurso c-a y reitera la
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peticin de suspensin ante el rgano jurisdiccional. Este decidir, en definitiva, cuando

resuelva en el incidente judicial de suspensin (LRJ 110.4).
Del rgano que decide sobre la suspensin depende, en todo caso, la adopcin de medidas
cautelares para la proteccin del inters pblico o de terceros, y la eficacia de la resolucin
o acto impugnado.
Ntese, que es posible alcanzar la suspensin por silencio positivo, si transcurre el plazo de
30 das, lo que podra perjudicar a otros terceros interesados. Ntese tambin que la suspen-
sin puede ser compensada por unas medidas cautelares exorbitantes.
C) Instruccin del procedimiento
La resolucin de recursos puede ir precedida de diversas actuaciones a las que son de apli-
cacin todas las reglas del procedimiento advo de la LRJ: abrirse un perodo de prueba,
solicitar informes, ...
Pero, sin perjuicio de lo anterior, la LRJ consigna dos reglas de importancia capital:
1. Es necesario un llamamiento a los terceros titulares de derechos o intereses que

pudieran quedar afectados por la resolucin que se dicte. Dichos interesados debe-
rn ser notificados de la existencia del recurso; si compareciesen en el proc, se les
dar traslado del escrito de interposicin para que, en el plazo mnimo de 10 das,
y mximo de 15 das, formulen las alegaciones que estimen procedentes.
Este trmite de audiencia y defensa de terceros es esencial, y equivaldra a la falta
absoluta de procedimiento en el caso de considerarse la invalidez del acto de reso-
lucin del recurso: estos interesados podran pedir en va c-a la declaracin de nu-
lidad de la resolucin dictada por omisin del trmite de audiencia y defensa.
En los recursos interpuestos contra actos declarativos de derechos en ocasiones se
da lugar a un proc triangular, en el que la Admn ejercita una especie de actividad
arbitral entre los intereses y derechos en conflicto, por lo que se impone la mxi-
ma igualdad procedimental.
Artculo 112. Audiencia de los interesados.

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario, se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez d-
as ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que
estimen procedentes. No se tendrn en cuenta en la resolucin de los recursos, hechos, documen-
tos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trmite de alegaciones
no lo haya hecho.
2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo
antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los efec-
tos de este artculo. Tampoco lo tendrn los que los interesados hayan aportado al expediente an-
tes de recaer la resolucin impugnada.
2. Antes de la resolucin del recurso puede tener lugar un trmite de vista y audien-
cia al recurrente. Un trmite que nicamente es preceptivo cuando en la resolucin
del recurso hayan de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el
expediente originario. El art. 112.3 determina que los informes y las propuestas
no tienen el carcter de documentos nuevos, como tampoco los que los interesa-
dos hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada. Ntese
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que el interesado podra desconocer los documentos e informes que han precedido
la resolucin impugnada, y si los pidiera, deberan ponrsele de manifiesto.
D) La resolucin
La resolucin de los recursos advos puede ser expresa o presunta.

1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formula-
das en el mismo o declarar su inadmisin.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenar
la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en
el artculo 67.
3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les
oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el
recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.
Resolucin expresa
Obliga al rgano advo a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee
el proc, hayan sido o no, alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir pre-
viamente. Si se estimare vicio de forma y no se estimare, por ello, proc resolver sobre el
fondo, la decisin retrotraer el proc al momento en el que se cometi el vicio, sin perjuicio
de las convalidaciones que procedan. Todo ello llevar a la estimacin en todo o en parte,
o a la desestimacin de las pretensiones formuladas.
En cualquier caso es necesario que la resolucin cumpla estas dos reglas:
Ser congruente con las pretensiones del recurrente. Adems de congruente con el
objeto de proc (resolviendo cuantas cuestiones resulten del mismo, hayan o no sido
planteadas por los interesados), en ningn caso la resolucin dejar sin respuesta las
pretensiones del recurrente.
La prohibicin de la reformatio in peius: que de la resolucin se derive para el recu-
rrente una agravacin de su situacin inicial. Esta regla haba sido recogida por la
jurisprudencia posterior a la LPA 1958.
Resolucin presunta
Por silencio advo, es posible. Los plazos para resolver los recursos no son iguales:
Un mes, para el recurso potestativo de reposicin.

Tres meses, para los recurso de alzada y extraordinario de revisin.
El silencio es desestimatorio en los tres casos, salvo el doble silencio en recursos de alzada:
se estima por silencio en la resolucin del recurso de alzada, cuando el recurso se interpone
contra una resolucin que fue desestimada por silencio.
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4. Las reclamaciones econmico-

administrativas
La LRJ ha respetado las particularidades de la revisin e impugnacin de actos en materia
tributaria, a cual se remite en su DA 5.:
DA 5. Procedimientos administrativos en materia tributaria.

1. Los proc tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn por la Ley General Tributaria,
por la normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las Leyes propias de los
tributos y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributa-
ria aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la presente Ley.
En todo caso, en los proc tributarios, los plazos mximos para dictar resoluciones, los efectos de
su incumplimiento, as como, en su caso, los efectos de la falta de resolucin sern los previstos
en la normativa tributaria.
2. La revisin de actos en va adva en materia tributaria se ajustar a lo dispuesto en los arts. 153
a 171 de la Ley General Tributaria y disp dictadas en desarrollo y aplicacin de la misma.
En la actualidad esta materia se rige por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tribu-
taria, y su Reglamento General de desarrollo, aprobado por RD 520/2005. Los diversos proc
que se regulan en estas normas se pueden clasificar en funcin de que la iniciativa de los
mismos corresponda a la Admn Tributaria, sin perjuicio de medie solicitud por los intere-
sados, de los proc que se inician, nicamente, por recurso o reclamacin del particular.
Revisin de actos nulos de pleno derecho
Es una proc iniciado por la Admn, puede iniciarse de oficio, por acuerdo del rgano que
dict el acto o de su superior jerrquico, o a instancia del interesado. En este ltimo caso, el
escrito se dirigir al rgano que dict el acto cuya revisin se pretende.
Concluido el preceptivo trmite de audiencia, el rgano competente para tramitar el proc

formular la propuesta de resolucin al rgano competente para resolver, el cual, a su vez,
solicitar el dictamen del Consejo de Estado u rgano equivalente de la C.A., dictamen que
habr de ser favorable para estimar la pretendida nulidad.
En el mbito de la AGE, la competencia para resolver corresponder al Ministro de Eco-

noma y Hacienda, que podr delegarla.
Declaracin de lesividad de actos anulables
Se inicia de oficio mediante acuerdo que es notificado al interesado. Completado el expe-

diente se da audiencia al interesado. Formulada la propuesta de resolucin se pasa sta a
informe de la Abogaca del Estado o servicio jurdico correspondiente de cada Admn, an-
tes de la resolucin por el rgano competente.
Si la resolucin fuese favorable a la declaracin de lesividad, se da traslado de todo el expe-

diente a los servicios jurdicos correspondientes, a fin de que interpongan el correspondiente
recurso c-a.
Revocacin de actos de aplicacin de los tributos y de imposicin de

sanciones
Este procedimiento se inicia exclusivamente de oficio, aunque los interesados pueden pro-
mover su inicio mediante escrito dirigido al rgano que dicto el acto. En este caso la Admn
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queda obligada nicamente a acusar recibo del escrito. Este proc se puede iniciar aunque los
actos y sanciones objeto del mismo hayan sido objeto de impugnacin en va econmico-
adva, en tanto no se haya dictado una resolucin o acuerdo de terminacin por el tribunal e-
a, dado que en ningn caso sern susceptibles de revocacin si ya hubiera recado resolu-
cin del correspondiente tribunal e-a.
Tras un trmite de audiencia al interesado, y formulado informe jurdico por el rgano co-
rrespondiente se formular la correspondiente propuesta de resolucin que se elevar al
rgano correspondiente para resolver.
Rectificacin de errores
Cuando se inicie de oficio este proc, se dar traslado de la propuesta de rectificacin en el

plazo de 15 das al interesado, salvo cuanto la rectificacin se realice en beneficio de ste,
en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin del proc.
Cuando el proc se hubiera iniciado a instancia del interesado, la Admn podr resolver di-
rectamente lo que proceda cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la reso-
lucin otros hechos o pruebas que los presentados por el interesado. En caso contrario,
habr que notificar la propuesta de resolucin al interesado para que formule alegaciones en
el plazo de 15 das.
Devolucin de ingresos indebidos
Este proc se podr iniciar de oficio o a instancia del interesado. Si es a instancia de ste, se
podr entender desestimada su solicitud por silencio advo en 6 meses sin no se ha notificado
resolucin expresa.
Cuando el proc se inicie de oficio, la Admn Tributaria deber notificar al obligado tributa-
rio la propuesta de resolucin para que, en 10 das, presente las alegaciones y los documen-
tos y justificantes que estime necesarios.
Se podr prescindir de dicho trmite cuando no se tengan en cuenta otros hechos o alega-
ciones que las realizadas por el obligado tributario o cuando la cuanta propuesta a devolver
sea igual a la solicitada, excluidos los intereses de demora.
Finalizadas las actuaciones, el rgano competente para la tramitacin elevar al rgano

competente para resolver la propuesta de resolucin.
Recurso de reposicin (potestativo)
Como mecanismo propios de impugnacin, por iniciativa siempre de los interesados, la Ley
General Tributaria y su Reglamento, ofrecen dos alternativas:
El recurso de reposicin
La reclamacin e-a ante el tribunal e-a correspondiente.
Ambas vas no se pueden compatibilizar en el tiempo; si se interpone recurso de reposicin,

se har constar que no se ha impugnacin el mismo acto en la va e-a.
El recurso de reposicin, de carcter potestativo, que deber interponerse, en su caso, pre-

viamente a la reclamacin e-a, ha de hacerse en un mes, y deber incluir las alegaciones que
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el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho como de derecho, acompaando los
documentos que sirvan de base a la pretensin.
Cuando se solicite la suspensin del acto impugnado, al tiempo de presentar el recurso, el

escrito de iniciacin del recurso deber acompaarse del documento en que se formalice la
garanta constituida entre las sealadas en la LGT. Las resoluciones denegatorias de la sus-
pensin sern susceptibles de reclamacin e-a, ante el tribunal al que correspondera resol-
ver la impugnacin del acto cuya suspensin se solicita.
Si el interesado desea examinar el expediente advo para formular sus alegaciones, deber
comparecer a tal objeto ante el rgano actuante a partir del da siguiente al de la notificacin
del acto advo que se impugna, y antes de que finalice el plazo de interposicin del recurso.
En este supuesto el rgano competente tendr la obligacin de poner de manifiesto el con-
tenido del expediente, estrictamente relacionado con el acto impugnado. Una vez presenta-
do el recurso no se podr ejercer el derecho a examinar el expediente a efectos de formular
alegaciones.
El plazo mximo para notificar la resolucin ser de un mes contado desde la presentacin
del recurso. Transcurrido dicho plazo el silencio es negativo, y el interesado podr interpo-
ner la correspondiente reclamacin e-a. Contra la resolucin de un recurso (potestativo) de
reposicin, no se puede interponer de nuevo este recurso.
Reclamaciones econmico-administrativas
Esta especialidad de reclamacin surge con la Ley Camacho de 1881, separando la activi-
dad de gestin de la de resolucin de los recursos. El conocimiento de las reclamaciones e-a
se encomienda a unos rganos colegiados de funcionarios de la propia Hacienda y estructu-
rados en dos niveles: el Tribunal Central, y los Tribunales Regionales (con mbito el mismo
que las CCAA).
Por esta va e-a se sustancian las materias que se relacionan en la LGT:
a) Aplicacin de tributos e imposicin de sanciones tributarias que realicen la AGE y

sus entidades de Derecho pblico vinculadas o dependientes.
b) Aplicacin de tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos esta-
blecidos por stas sobre tributos del Estado y la imposicin de sanciones que se
deriven de unos y otros.
c) Cualesquiera otras, por precepto legal expreso. En estas materias destacan los ac-
tos recaudatorios de la Agencia Estatal de la Admn Tributaria (AEAT) relativos
a ingresos no tributarios o tributarios de otras AAPP distintas de la AGE, as co-
mo la materia de clases pasivas competencia del Ministerio de Hacienda.
Una excepcin notable a la va e-a son los actos de aplicacin y efectividad de los tributos
de la Admn Local, que no son reclamables en esta va e-a. La LBRL establece que contra
los mismos podr formularse ante el mismo rgano que los dict el correspondiente recurso
de reposicin, y contra la denegacin expresa o tcita de dicho recurso, el recurso conten-
cioso-advo. La Ley 57/2003, de medidas para la modernizacin del Gobierno Local, prev
en los municipios de gran poblacin la creacin de un rgano especializado para el conoci-
miento y resolucin de reclamaciones sobre tributos e ingresos de Derecho pblico que sean
competencia municipal.
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Tribunales econmico-administrativos
La planta de estos est formada por:
Tribunal Econmico-Administrativo Central, de mbito estatal.

Tribunales E-A Regionales, en cada una de las CCAA (locales en Ceuta y Melilla).
Dichos tribunales podrn actuar de forma unipersonal, a travs del Presidente, los Presiden-
tes de Sala, cualquiera de los Vocales, el Secretario o a travs de otros rganos unipersona-
les que se determinen reglamentariamente.
Suspensin de actos impugnados
La LGT de 2003 ha liberalizado el sistema de suspensin de ejecucin de los actos impug-

nados. Adems de la suspensin automtica, cuando el interesado presta garantas (importe
de la liquidacin, ms intereses de demora, ms recargos) el tribunal podr suspender la
ejecucin, con dispensa total o parcial de garantas, cuando la ejecucin pueda causar daos
de difcil o imposible reparacin o se aprecie que al dictar el acto se ha podido incurrir en
error aritmtico, material o de hecho.
La suspensin se mantendr durante la tramitacin del proc e-a, en todas sus instancias y en
la posterior c-a si el interesado comunica a la Admn Tributaria (en el plazo de interposi-
cin del recurso c-a) que ha interpuesto recurso c-a y ha solicitado la suspensin en el mis-
mo. Dicha suspensin continuar siempre que la garanta que se hubiese aportado en va
adva conserve su vigencia y eficacia, hasta que el rgano judicial adopte la decisin que
corresponda en relacin con la suspensin solicitada, salvo que se trate de sanciones, en
cuyo caso la suspensin no se condiciona a la prestacin de garantas.
Procedimiento de tramitacin de reclamaciones econmico-

administrativas
El tribunal, una vez recibido y completado el expediente, lo pondr de manifiesto a los inte-
resados, por plazo comn de un mes, en el que debern presentar por escrito alegaciones,
con aportacin de las pruebas oportunas.
Las pruebas testificales, periciales y las consistentes en declaracin de parte se realizarn

mediante acta notarial o ante el secretario del tribunal o el funcionario en quien el mismo
delegue, que extender el acta correspondiente. Asimismo el tribunal podr solicitar infor-
me al rgano que dict el acto impugnado, al objeto de aclarar las cuestiones que lo preci-
sen. El tribunal deber dar traslado del informe al reclamante, para que este pueda presentar
alegaciones al mismo.
La resolucin deber contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en

que se base y decidir todas las cuestiones que se susciten, hayan o no sido planteadas por
los interesados.
Procedimiento abreviado para reclamaciones e-a
La LGT ha diseado este proc abreviado que se inicia con un escrito del interesado que
deber incluir las alegaciones que se formulan al acto impugnado, y las pruebas que se con-
sideren pertinentes. El rgano e-a podr dictar resolucin, incluso con anterioridad a recibir
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el expediente, siempre que de la docu presentada por el reclamante resulten acreditados

todos los datos necesarios para resolver.
Cuando el rgano e-a lo estime necesario, de oficio o a instancia del interesado, convocar
la celebracin de una vista oral, comunicando al interesado el da, hora de la personacin.
Recursos contra las resoluciones de los tribunales e-a
Recurso de alzada ordinario. Contra las resoluciones dictadas en 1. instancia por los tribu-
nales e-a regionales, ante el Tribunal E-A Central, en el plazo de un mes. Adems de los
interesados, este recurso lo pueden interponer los Directores Generales del Ministerio de
Hacienda y los Directores de departamento de la AEAT, y los rganos equivalentes de las
CCAA en materia de tributos cedidos o recargos sobre tributos del Estado.
Recurso de anulacin. Con carcter precio al recurso anterior, en 15 das, exclusivamente

cuando se haya declarado incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamacin, se hayan
declarado inexistentes la alegaciones o pruebas presentadas, o se alegue existencia de in-
congruencia completa y manifiesta de la resolucin.
Recurso extraordinario de alzada para la unificacin de criterio. Puede ser interpuesto por
los mismos rganos y autoridades que el recurso de alzada, cuando estimen gravemente
daosas y errneas las resoluciones, cuando no se adecuen a la doctrina del TE-AC o cuan-
do apliquen criterios distintos a los empleados por otros tribunales e-a regionales o locales.
Los criterios de las resoluciones de estos recursos son vinculantes para los tribunales e-a, as
como para el resto de la Admn tributaria.
Recurso extraordinario para la unificacin de doctrina. Contra las resoluciones del TE-AC,
por el D.G. de Tributos, cuando est en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones.
Es competente para resolver este recurso la Sala Especial para la Unificacin de Doctrina,
formada por miembros del TE-AC, y DDGG de Tributos y de la AEAT. La resolucin res-
peta la situacin jurdica particular de la resolucin, estableciendo la doctrina aplicable,
vinculante para todos los tribunales e-a y el resto de la Admn Tributaria.
Recurso extraordinario de revisin. Contra los actos firmes de la Admn tributaria y reso-
luciones firmes de los rganos e-a, por los interesados, cuando concurra alguna de las cir-
cunstancias previstas para los recursos de esta ndole en va adva (aparicin de nuevos do-
cumentos, cohecho o prevaricacin de funcionarios, ...).
Recursos contencioso-administrativos
Una vez que se ha agotado la va e-a, se pueden interponer dichos recursos ante el rgano
jurisdiccional competente.
5. Las reclamaciones previas al proceso civil y

laboral
Los conflictos que se originan cuando la Admn acta en relaciones de D privado se sus-
tancian ante la Jurisdiccin civil y laboral. No obstante, la presencia de la Admn como
demandada distorsiona su funcionamiento regular por las reglas especiales relativas al fuero
territorial, suspensin de plazos para consulta, exclusin de medidas de ejecucin judicial
sobre bienes de la Admn y a las vas de reclamacin previa.
172
lOMoARcPSD|1609621
La reclamacin previa es la ms importante de estas singularidades y se regula en los arts.

120-126 LRJ. Es una tcnica sustitutiva de juicio de conciliacin previo a los procesos civi-
les entre simples particulares, y es parecido a los recursos advos como previos a los recur-
sos en la va c-a. La reclamacin previa es un requisito previo al ejercicio de toda clase de
acciones fundadas en el D privado o laboral contra el Estado y sus OOAA, lo que igual-
mente hay que entender referido a las CCAA, a los EELL y a los organismos pblicos de
ellos dependientes.
Artculo 120. Naturaleza.

1. La reclamacin en va adva es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho
privado o laboral contra cualquier Administracin Pblica, salvo los supuestos en que dicho re-
quisito est exceptuado por una disposicin con rango de Ley.
2. Dicha reclamacin se tramitar y resolver por las normas contenidas en este Ttulo y, por
aquellas que, en cada caso, sean de aplicacin, y en su defecto, por las generales de esta Ley.
Artculo 121. Efectos.
1. Si planteada una reclamacin ante las AAPP, sta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el
plazo en que deba entenderse desestimada, no podr deducirse la misma pretensin ante la juris-
diccin correspondiente.
2. Planteada la reclamacin previa se interrumpirn los plazos para el ejercicio de las acciones
judiciales, que volvern a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificacin
expresa de la resolucin o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del
plazo.
La reclamacin previa, se repite, tiene por finalidad impedir un planteamiento judicial di-
recto o sustituir los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles y laborales, y pro-
duce los siguientes efectos:
Un efecto preclusivo, de cierre del proceso, mientras que no se sustancie (art. 121).
La jurisprudencia del TS ha debilitado este efecto, razonando que siendo el acto de
conciliacin potestativo, as debera serlo tambin la reclamacin previa.
Un efecto interruptivo de los plazos de prescripcin o caducidad para el ejercicio de
las acciones judiciales. Los plazos comienzan a correr de nuevo desde la notifica-
cin de la resolucin o el transcurso del plazo del silencio (negativo en ambos ca-
sos).
A) La reclamacin previa a la va judicial civil
Aunque no lo diga la LRJ, la reclamacin en la va judicial civil tiene especialidades donde

no debe exigirse, como en los interdictos posesorios o similares o en los procesos de protec-
cin de derechos fundamentales, donde la naturaleza urgente y sumaria del proceso se vera
perjudicada.
La reclamacin ha de dirigirse al rgano competente de la AP que se trate. Para la AGE la

LRJ indica que se plantear ante el Ministro competente en la materia de la reclamacin,
debiendo presentarse sta en cualquiera de los lugares previstos por la Ley para la presenta-
cin de escritos y solicitudes.
CAPTULO II. RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL CIVIL.

Artculo 122. Iniciacin.
1. La reclamacin se dirigir al rgano competente de la Administracin Pblica de que se trate.
2. En la AGE se plantear ante el Ministro del Departamento que por razn de la materia objeto
de la reclamacin sea competente. Las reclamaciones podrn presentarse en cualquiera de los
lugares previstos por esta Ley para la presentacin de escritos o solicitudes.
173
lOMoARcPSD|1609621
Artculo 123. Instruccin.

1. El rgano ante el que se haya presentado la reclamacin la remitir en el plazo de cinco das
al rgano competente en unin de todos los antecedentes del asunto.
2. El rgano competente para resolver podr ordenar que se complete el expediente con los ante-
cedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios.
1. Resuelta la reclamacin por el Ministro u rgano competente, se notificar al interesado.
2. Si la Admn no notificara su decisin en el plazo de tres meses, el interesado podr considerar
desestimada su reclamacin al efecto de formular la correspondiente demanda judicial.
No dice la ley nada sobre los documentos que el reclamante debe acompaar al escrito de
reclamacin, siendo el rgano ante el que se ha presentado el obligado a unir al escrito los
antecedentes necesarios y remitirla en 5 das al rgano competente, en unin a todos los
antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios. Tampoco es necesaria
la remisin de antecedentes a la D.G. del Servicio Jurdico del Estado para la formulacin,
previas las diligencias oportunas, del proyecto de orden resolutoria que, una vez dictada
debe comunicarse al interesado. Dichos informes son ahora facultativos.
Tampoco establece la LRJ la necesidad de plantear de forma inmediata, dentro de los dos
meses siguientes como antes, la correspondiente demanda civil. Una vez que se deniegue de
manera expresa o presunta la reclamacin previa, la demanda civil est sujeta a los plazos
de prescripcin del derecho material que se reclama (o a su ley especfica, como ocurre en
el caso de la reclamacin laboral, vase ms abajo).
B) La reclamacin previa a la va laboral
Estas reclamaciones deben dirigirse al Jefe advo o Director del establecimiento u Organis-
mo en que el trabajador preste sus servicios. Si se deniega la reclamacin o transcurre un
mes sin resolucin alguna, el interesado podr formalizar la demanda ante la Magistratura
de Trabajo correspondiente.
Al igual que ocurre con la reclamacin previa a la va civil, la accin laboral puede plan-
tearse antes de que transcurra el plazo de prescripcin del derecho que se reclame, sin nece-
sidad de reiterar la reclamacin previa.
CAPTULO III. RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL LABORAL.

Artculo 125. Tramitacin.
1. La reclamacin deber dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u Orga-
nismo en que el trabajador preste sus servicios.
2. Transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolucin alguna, el trabajador podr consi-
derar desestimada la reclamacin a los efectos de la accin judicial laboral.
Artculo 126. Reclamaciones del personal civil no funcionario de la Administracin Militar.
Las reclamaciones que formule el personal civil no funcionario al servicio de la Administracin
Militar se regirn por sus disposiciones especficas.
Como especialidad, se puede considerar su no necesidad en el caso de procesos relativos al

disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colecti-
vo, los de impugnacin de convenios colectivos, los de impugnacin de estatutos de los
sindicatos, o de su modificacin, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones
contra el Fondo de Garanta Salarial.
174
lOMoARcPSD|1609621
Ley de Procedimiento Laboral (RD-Leg 2/1995, aprueba texto refundido)

CAPTULO II. DE LA RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL
Artculo 69.
1. Para poder demandar al Estado, CCAA, EELL u OOAA dependientes de los mismos ser requi-
sito previo haber reclamado en va adva en la forma establecida en las leyes.
2. Denegada la reclamacin o transcurrido un mes sin haber sido notificada la resolucin, el in-
teresado podr formalizar la demanda ante el Juzgado o la Sala competente, a la que acompaa-
r copia de la resolucin denegatoria o documento acreditativo de la presentacin de la reclama-
cin uniendo copia de todo ello para la entidad demandada.
3. No surtir efecto la reclamacin si la resolucin fuese denegatoria y el interesado no presenta-
re la demanda ante el Juzgado en el plazo de dos meses, a contar de la notificacin o desde el
transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada, salvo en las acciones derivadas de des-
pido, en las que el plazo de interposicin de la demanda ser de veinte das.
Artculo 70.
Se exceptan de este requisito los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electo-
ral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnacin de convenios colectivos,
los de impugnacin de estatutos de los sindicatos o de su modificacin, los de tutela de la libertad
sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garanta Salarial, al amparo de lo prevenido en
el art. 33 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
175
lOMoARcPSD|1609621
Tema XI La jurisdiccin
contencioso-administrativa
1. La Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
De acuerdo con CE 106, los actos y disposiciones generales de la Admn, as como el so-
metimiento de sta a los fines que la justifican, estn sujetos al control de los Tribunales:
Artculo 106
Y CE 153, especficamente para la Admn de las CCAA:
Artculo 153 CE
El control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer: ...
c) Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de la administracin autnoma y sus normas
reglamentarias.
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa

(LJC-A, en adelante), reitera en su primer artculo:
Artculo 1. LRJCA
1. Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las pretensiones que se deduzcan en re-
lacin con la actuacin de las AAPP sujeta al D Advo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
La Jurisdiccin c-a, o Justicia administrativa constituye, junto con la civil, penal y laboral,
uno de los 4 rdenes jurisdiccionales que tiene una estructura orgnica que cubre el territo-
rio nacional, desde la provincia (Juzgados de lo C-A), pasando por la Comunidad Autno-
ma (Salas de los C-A de los TSJ) hasta el nivel estatal (Juzgados Centrales de los C-A, Sala
de los C-A de la Audiencia Nacional, Sala de los C-A del TS).
Hay dos rasgos especiales de esta jurisdiccin:
1. Es una justicia de gran tensin poltica. Tensa, tiene que controlar los actos de po-
der. Ha sufrido varias revoluciones desde su modelo original.
2. No enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad adva, los polticos o los
funcionarios, sino a sus actos (advos), y no condena nunca a estos responsables,
sino a al conjunto de la ciudadana; al Estado y dems AAPP.
2. Los modelos orgnicos de Justicia

administrativa (JCA)
El rechazo del Ejecutivo, durante el primer constitucionalismo, por dejarse enjuiciar, llev a
configurar la JCA como una jurisdiccin especial, integrada en el mismo ejecutivo y servida
por funcionarios (el modelo napolenico). La presin poltica dio origen a dos sistemas. El
primero, el sistema armnico espaol, consista en reunir a jueces y funcionarios en unos
mismos Tribunales. El 2, el italiano de 1865, reparte la competencia entre la jurisdiccin
176
lOMoARcPSD|1609621
civil y la adva, asignando a la civil los conflictos sobre derechos y a la 2 los que versan
sobre intereses.
Por ltimo, ahora, se han eliminado las reticencias de control judicial sobre el ejecutivo y se
ha creado dentro del sistema judicial un orden propio, de la misma entidad y nivel que los
otros rdenes, para los asuntos advos.
En el antiguo rgimen se exiga autorizacin adva antes de que los Tribunales pudieran co-
nocer actos advos de cualquier naturaleza.
En Espaa, la C de Bayona sigue el modelo francs de atribuir al Consejo de Estado la ju-

risdiccin adva. Las Cortes de Cdiz, asigna los asuntos contenciosos de la Admn a la
Justicia civil.
En 1845 se retorna en Espaa al modelo francs, crendose el Consejo Real (despus lla-
mado de Estado) y los Consejos Provinciales. La Justicia administrativa sucumbe nueva-
mente en la Revolucin de 1968 (C de 1869).
Tras la Restauracin canovista y la C de 1876, la Ley Santamara de Paredes de 1888 llega

al sistema armnico, un modelo intermedio entre el funcionarial y el judicialista; hay unos
Tribunales provinciales que integran jueces y funcionarios de carrera. A nivel estatal el
Consejo de Estado no tiene, sin embargo, jueces.
La Ley Maura de 1904 mantiene la composicin mixta de los rganos provinciales de la

jurisdiccin pero traslada la parte estatal del Tribunal del Consejo de Estado al Tribunal
Supremo. Se alcanza aqu la consolidacin de un sistema espaol judicialista. Desde enton-
ces slo hay jueces en la JCA.
La C de 1978, as como la LOPJ de 1985 confirman la completa judicializacin de este or-

den, un orden especializado de jurisdiccin, aunque el sistema estaba en vigor desde la Ley
de 1956.
3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa
Los rdenes jurisdiccionales pueden responder a dos finalidades:
Garantista. De proteccin de los derechos subjetivos, como ocurre con las jurisdic-
ciones civil y laboral.
Control de legalidad. Como la justicia penal, aunque indirectamente, como utilidad
marginal protejan tambin los derechos subjetivos afectados por la infraccin crimi-
nal (responsabilidad civil derivada del delito).
La JCA ha sido mutante; ahora persigue ambas finalidades. Es una justicia garantista de los
derechos y de control de la legalidad de la Admn. Su mbito competencial se establece en
LJCA 1 en trminos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las
AAPP:
Artculo 1. LRJCA
1. Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las pretensiones que se deduzcan en re-
lacin con la actuacin de las AAPP sujeta al D Advo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
177
lOMoARcPSD|1609621
A) MBITO INICIAL Y SU DESARROLLO
El mbito general actual ha costado siglo y medio 1845 1998. Inicialmente la materia c-a,
susceptible de enjuiciamiento se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes
de creacin del Consejo Real o Consejo de Estado y de los Consejos Provinciales, caracte-
rizados por ser conflictos de derechos y no de intereses. Se admita nicamente un recurso
de plena jurisdiccin, cuyo objeto era una pretensin sustantiva frente a la Admn (recla-
maciones tributarias, daos por obras pblicas, impago de sueldos, incumplimiento de con-
tratos, etc.), descartndose un recurso de simple anulacin contra cualesquiera actos advos.
En el Derecho espaol desde el principio se sustancian en lo c-a conflictos que ventilan

derechos, mientras que las cuestiones simplemente gubernativas resuelve definitivamente
la Admn. As, las leyes especiales como la de aguas enuncian tablas de conflictos en uno y
otro grupo. Hasta que la Ley Santamara de Paredes de 1888 define con una clusula gene-
ral dentro del terreno de lo c-a todo acto que causa estado, que emana de facultades regla-
das y que verse sobre derechos advos establecidos por ley, reglamento o acto, en favor del
demandante. Estaban fuera de dicha clusula los actos polticos, las correcciones disciplina-
rias civiles y militares, etc.
El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, ampli el mbito de lo c-a al aceptar en

materia municipal la legitimacin por inters, permitiendo el recurso de anulacin (para la
simple anulacin del acto impugnado), adems del de plena jurisdiccin, que exige la legi-
timacin por lesin de derechos subjetivos, y que puede llegar a la anulacin del acto, ade-
ms de reconocer para el actuante una pretensin sustantiva. Permiti algo nuevo: la im-
pugnacin de disposiciones generales de mbito legal. El Texto Articulado y Refundido de
Rgimen Local de 1955 lleva estos dos tipos de recursos al texto.
La Ley de 1956 (Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, de 27 de

diciembre de 1956), estableci la competencia jurisdiccional sobre una amplia clusula ge-
neral: la JCA conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos de la
Admn sujetos al D advo y con las disposiciones de categora inferior a la ley, y admiti el
recurso, directo e indirecto, contra reglamentos, e incorpor al sistema general la legitima-
cin por inters, aunque elimina la distincin entre recursos de anulacin y recursos de ple-
na jurisdiccin.
Esta misma Ley de 1956 admite el control de la discrecionalidad, sin negar la existencia de
una cierta potestad discrecional en el actuar de la Admn. La discrecionalidad no puede
referirse a la totalidad de los elementos de una acto, o a un acto en bloque, ni tiene su ori-
gen en la inexistencia de normas, al supuesto de hecho, ni es un prius respecto de la cues-
tin de fondo de legitimidad o ilegitimidad del acto.
B) INCIDENCIA DE LA CONSTITUCIN DE 1978, DE LA NUEVA LEY

JURISDICCIONAL DE 1998 Y DE LA LEY ORGNICA 19/2003: ELIMINACIN DE
MBITOS EXENTOS, EXTENSIN DEL CONTROL A LA INACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA, ACTUACIONES MATERIALES Y SUPUESTOS DE
RESPONSABILIDAD CIVIL QUE IMPLIQUEN A LA ADMINISTRACIN
La ampliacin de la materia adva y de las tcnicas de control de la Ley de 1956 mantuvo,

no obstante, zonas exentas del control judicial (los actos polticos y una lista de actos ex-
cluidos como polica de prensa, radio, teatro, ascensos y recompensas militares, etc.) y
adems dejaba la puerta abierta a que otras leyes especiales hicieran nuevas exclusiones.
178
lOMoARcPSD|1609621
Pero estas barreras pasan a ser inconstitucionales a la entrada en vigor de C 1978, art. 24
que consagra el derecho a la garanta judicial efectiva, y art. 106 que encomienda, sin ex-
cepcin alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuacin adva.
Consecuentemente, la LJCA 1998 no recoge ya aquellas exclusiones, ni por supuesto al acto

poltico (ni actos de gobierno, ni actos de autoridad, ...). Sigue su Exposicin de motivos
diciendo que adems de los actos y las disposiciones, estn sujetos a su control: la actividad
prestacional, las actividades negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inac-
tividades u omisiones de actuaciones debidas, ...
Aade la nueva LJCA los recursos contra la inactividad y la va de hecho (art. 13.b):
La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra

actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de va
de hecho
La LOrg 19/2003 de modificacin de la LOrg 6/1985 del Poder Judicial, atribuye a la JCA
todas las cuestiones de responsabilidad civil en que est involucrada la Admn, aunque
deriven de relaciones civiles o afecten tambin a personas privadas:
Artculo 9. LOPJ
1. Los Juzgados y Tribunales ejercern su jurisdiccin exclusivamente en aquellos casos en que
les venga atribuida por esta u otra Ley.
2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocern, adems de las materias que les son pro-
pias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional.
En este orden civil, corresponder a la jurisdiccin militar la prevencin de los juicios de testa-
mentaria y de abintestato de los miembros de las Fuerzas Armadas que, en tiempo de guerra, fa-
llecieren en campaa o navegacin, limitndose a la practica de la asistencia imprescindible para
disponer el sepelio del difunto y la formacin del inventario y aseguramiento provisorio de sus
bienes, dando siempre cuenta a la Autoridad judicial civil competente.
3. Los del orden jurisdiccional penal tendrn atribuido el conocimiento de las causas y juicios
criminales, con excepcin de los que correspondan a la jurisdiccin militar.
4. (Redaccin segn Ley Orgnica 19/2003, de 23 de diciembre). Los del orden contencioso-
administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de
las Administraciones pblicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales
de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los trminos previstos en el ar-
tculo 82.6 de la Constitucin, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdiccin.
Tambin conocern de los recursos contra la inactividad de la Administracin y contra sus ac-
tuaciones materiales que constituyan va de hecho.
Conocern, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones pblicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que se derive. Si a la produccin del dao
hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducir tambin frente a ellos su preten-
sin ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocern de las reclamaciones de responsabi-
lidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administracin,
junto a la Administracin respectiva.
Tambin ser competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patri-
monial se dirigen, adems, contra las personas o entidades pblicas o privadas indirectamente
responsables de aqullas.
5. Los del orden jurisdiccional social conocern de las pretensiones que se promuevan dentro de
la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, as como las recla-
179
lOMoARcPSD|1609621
maciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad

la legislacin laboral.
6. La jurisdiccin es improrrogable. Los rganos judiciales apreciaran de oficio la falta de juris-

diccin y resolvern sobre la misma con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. En todo
caso, esta resolucin ser fundada y se efectuar indicando siempre el orden jurisdiccional que se
estime competente.
Y la propia LJCA corta cualquier posibilidad de repartir la materia con los tribunales civiles
o laborales:
Artculo 2 LRJA
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en
relacin con: ...
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la natu-
raleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas
por este motivo ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del
dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
C) CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS

RGANOS CONSTITUCIONALES.
La LRJA de 1998 contempla ahora el control de otros rganos que no estaban regulados en
la LRJA de 1956, aunque algunos de ellos ya estaban incluidos por normas particulares.
Se trata de un control de la actividad puramente administrativa, de simple gestin, sin afec-

tar al contenido de su misin constitucional (incontrolable por lo c-a). Es el caso de los ac-
tos y disposiciones en materia de personal (entindase funcionarial), administracin y ges-
tin patrimonial de:
Congreso de los Diputados y Senado

Tribunal Constitucional
Tribunal de Cuentas
Defensor del Pueblo
Asambleas legislativas de las CC. AA.
Instituciones autonmicas anlogas al TCu y al DdelPueblo.
El control por la JCA va ms all de lo anterior en el caso del TCu, cuyas resoluciones en
materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de casacin en los casos
establecidos en su Ley de Funcionamiento.
Y todava ms en el caso del Consejo General del Poder Judicial, donde el control se ex-
tiende a lo que es su propia funcin constitucional especfica: la sancin de los jueces y el
nombramiento de los cargos judiciales. La relevancia constitucional de este rgano queda
disminuida por el sometimiento de sus actos a su revisin por la Sala 3. C-A TS.
Lo mismo puede decirse de la Administracin Electoral, cuyos actos y actividad, toda ella,
no obstante su relevancia poltica y constitucional, son perfectamente enjuiciados por lo c-a.
En concreto cabe recurso c-a contra la proclamacin de candidaturas por las Juntas Electo-
rales y otro de similares caractersticas contra la proclamacin de electos (arts. 49 y 109
LOREG)
180
lOMoARcPSD|1609621
D) EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO
Es una novedad de la LJCA 1998, son conflictos c-a entre distintas AAPP. Esta regulado
en el art. 44:
Artculo 44. LJCA

1. En los litigios entre AAPP no cabr interponer recurso en va adva. No obstante, cuando una
Admn interponga recurso c-a contra otra, podr requerirla previamente para que derogue la
disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie la ac-
tividad a que est obligada.
2. El requerimiento deber dirigirse al rgano competente mediante escrito razonado que concre-
tar la disposicin, acto, actuacin o inactividad, y deber producirse en el plazo de dos meses
contados desde la publicacin de la norma o desde que la Administracin requirente hubiera co-
nocido o podido conocer el acto, actuacin o inactividad.
3. El requerimiento se entender rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepcin, el reque-
rido no lo contestar.
4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislacin de rgimen local.
Este es un caso que se aparta del tradicional contencioso de un administrado contra la Ad-
mn, y de los conflictos entre AAPP de igual o distinto nivel que resolva la Admn ante-
rior o a travs del sistema de conflictos. Como todas defienden el inters general, lo que se
ventila es la relimitacin de potestades y competencias.
E) LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LO CIVIL, PENAL, LABORAL Y

MILITAR. MATERIAS CONEXAS Y CUESTIONES PREJUDICIALES
La competencia de la JCA cubre la prctica generalidad de todos los conflictos que origina
la actuacin de las AAPP sujeta al D advo, las disposiciones generales de rango inferior a
la Ley, y los Decretos legislativos cuando exceden los lmites de la delegacin. No quedan
sujetos (deberan?) los actos de los Entes pblicos, sociedades annimas y fundaciones de
capital pblico, cuando actan sujetos al D privado.
Conoce tambin, incidentalmente, la JCA de las cuestiones prejudiciales e incidentales no

pertenecientes al orden advo, pero directamente relacionadas con un recurso c-a, salvo las
de carcter penal que, de plantearse, determinar la suspensin del proc, mientras que no
sea resuelta por los rganos penales a quienes corresponda:
Artculo 3. LJCA
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social,
aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin pblica.
b. El recurso contencioso-disciplinario militar.
c. Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin pblica y
los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin.
Artculo 4. LJCA
1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conoci-
miento y decisin de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden ad-
ministrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de
carcter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.
2. La decisin que se pronuncie no producir efectos fuera del proceso en que se dicte y no vin-
cular al orden jurisdiccional correspondiente.
Artculo 9. LOPJ
1. Los Juzgados y Tribunales ejercern su jurisdiccin exclusivamente en aquellos casos en que
les venga atribuida por esta u otra Ley.
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lOMoARcPSD|1609621
2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocern, adems de las materias que les son pro-
pias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional.
Artculo 10. LOPJ

1. A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podr conocer de asuntos que no le
estn atribuidos privativamente.
2. No obstante, la existencia de una cuestin prejudicial penal de la que no pueda prescindirse
para la debida decisin o que condicione directamente el contenido de esta, determinar la sus-
pensin del procedimiento, mientras aquella no sea resuelta por los rganos penales a quienes
corresponda, salvo las excepciones que la Ley establezca.
La decisin que se pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental civil no producir
efecto fuera del proceso en que se dicte y podr ser revisada por la jurisdiccin correspon-
diente (LJCA 4.2). De esta forma, aunque la JCA puede conocer las cuestiones prejudiciales
e incidentales de carcter civil que se produzcan con ocasin de un acto advo, slo la Juris-
diccin civil es competente para resolver definitivamente los conflictos sobre propiedad
entre la Admn y los particulares, as como los que origina el cumplimiento de los contratos
civiles, que no tienen por objeto obras o servicios pblicos.
En todo caso la J. Civil es supletoria de la C-A, pues conoce adems de las materias que
le son propias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional (LOPJ
9.2).
Los lmites de la JCA y de la J. Social resultan del propio contenido de sta que conoce de
las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del D, tanto en los conflictos
individuales como colectivos, as como de las reclamaciones en materia de Seguridad So-
cial o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad de legislacin laboral (LOPJ
9.5). Es claro, por tanto, que la J. Laboral conoce de los conflictos entre la Admn y sus
empleados sujetos al D laboral, mientras que la JCA es competente para los que se suscitan
entre aqulla y los empleados que tienen la condicin de empleados pblicos. No obstante
la JCA conoce de las impugnaciones de los PA seguidos para garantizar que la contratacin
laboral se efecta con arreglo a los principios de mrito y capacidad.
La LJCA se refiere tambin a la materia disciplinaria militar que, pese a su naturaleza c-a,
su conocimiento est atribuido a los tribunales militares (LJCA 3). Los dems conflictos
funcionariales de los militares con el M de Defensa no disciplinarios son de la competencia
de la JCA.
Tampoco entran en el mbito de la JCA los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y
Tribunales y las AAPP, que se tramitan y resuelven en los trminos de la LOrg de 1987 (de
conflictos jurisdiccionales), ni los conflictos entre los rganos de una misma Admn que
resuelve el superior jerrquico.
Artculo 3. LJCA
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social,
aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin pblica.
b. El recurso contencioso-disciplinario militar.
c. Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin pblica y
los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin.
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lOMoARcPSD|1609621
F) UNA COMPETENCIA NO CONTENCIOSA. LA AUTORIZACIN

DE ENTRADA AL DOMICILIO
La LJCA ha introducido la novedad (antes en lo penal) de atribuir al orden c-a, en concreto

a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y
restantes lugares de cuyo acceso requiere el consentimiento del titular, siempre que ello
proceda para la ejecucin forzosa de actos de las AAPP. Asimismo corresponder a los
Juzgados de lo c-a la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades
sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o
restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental.
Artculo 8 LJCA
6. Conocern tambin los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para
la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular,
siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica.
Asimismo, corresponder a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorizacin o rati-
ficacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias
para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho funda-
mental.
Adems, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocern de las autorizaciones para la
entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acor-
dada por la Comisin Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspec-
cin el consentimiento de su titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposicin.
Estas competencias no son las tpicas de la JCA, sino de una competencia gubernativa que
se atribuye al juez en aplicacin de la regla de inviolabilidad del domicilio de la C (art. 18.3
El domicilio es inviolable. Ninguna entrada podr hacerse en l sin consentimiento del
titular o resolucin judicial, salvo en caso de flagrante delito).
Aqu el juez no ejercita una actividad judicial; no juzga a travs de un proceso, resuelve una
peticin de la Admn en el seno de un expediente advo. Es una actividad administrativa
del juez que no tiene, adems, una regulacin sustantiva y procedimental.
4. Los rganos jurisdiccionales
A) CLASES
El despliegue, segn la ley actual, comprende ahora la provincia, Juzgados de lo C-A, y las
CCAA, Salas de lo C-A de los TSJ. Tambin refuerza el nivel central con la creacin de los
Juzgados Centrales de lo C-A. En resumen, de acuerdo con la vigente Ley 29/98 se tienen 4
niveles de rganos judiciales:
Los Juzgados unipersonales de lo C-A, con uno o ms en cada provincia, con juris-
diccin en toda ella y sede en su capital.
Las Salas de lo C-A, de los TSJ de las CCAA, pudiendo crearse tambin Salas con
competencia reducida a una o varias provincias de la C.A.
Los Juzgados Centrales de lo C-A.
La Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional.
La Sala Tercera de lo C-A del TS.
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Por encima de la Sala 3. TS est an la Sala Especial de Revisin prevista en LOPJ 61,
formada por el Presidente del TS, los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo y el
ms moderno de cada una de ellas.
B) LA COMPETENCIA OBJETIVA O POR RAZN DE LA MATERIA
La distribucin de competencias entre los rganos es importante, dado el precepto constitu-

cional de derecho al juez predeterminado por la ley (CE 24), que encuentra en los recursos
c-a y en el recurso de amparo su tutela efectiva.
La regla tradicional de distribucin de competencias consista en una correlacin entre el

mbito territorial del rgano advo y al mbito territorial del rgano judicial. Pero dicha
equiparacin slo se mantiene en la Sala 3. de lo CA del TS.
Sala 3. de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
As, la SALA3CATS enjuicia los actos y disposiciones emanadas de:
El Consejo de Ministros
Las Comisiones Delegadas del Gobierno
Consejo General del Poder Judicial
Congreso de los Diputados y Senado
Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo
Junta Electoral Central
La Sala especial prevista en LOPJ 61 para revisin de las sentencias de la Sala 3. (adems
de recusaciones, y otras demandas contra magistrados del TS), conoce de los procesos de
declaracin de ilegalidad y consecuente disolucin de partidos polticos (LOrg 6/2).
Una Seccin, formada por el Presidente TS, el de la Sala de lo C-A, y 5 Magistrados de esta
misma Sala (los 2 ms antiguos y los 3 ms modernos) conocer del recurso de casacin
para la unificacin de la doctrina cuando la contradiccin se produzca entre sentencias dic-
tadas en nica instancia por Secciones distintas de dicha Sala.
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
Conoce en nica instancia de los recursos c-a contra disposiciones y actos de los Ministros
y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados Centrales de lo C-A y de los
recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades de Finan-
ciacin del Terrorismo y de la posible prrroga de los plazos que le plantee dicha Comisin
respectos de las medidas previstas en la Ley 12/3 de prevencin y bloqueo de la financia-
cin del terrorismo.
Conoce tambin de los recursos no atribuidos a los TSJ de las CCAA, en relacin con los
convenios entre las AAPP y de los recursos interpuestos contra las resoluciones del Tribu-
nal Econmico-Administrativo Central.
La Audiencia Nacional conoce tambin de los recursos que se interponen contra los actos
advos de las Administraciones independientes y anlogas: Banco de Espaa, Tribunal de
Defensa de la Competencia, Junta Arbitral de Financiacin de las CCAA, Agencia de Pro-
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teccin de Datos, Comisin Nacional de Energa, CNMT, Consejo Econmico y Social,

Instituto Cervantes, CSN y Consejo de Universidades (DA 4.).
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo
Conocen de los recursos de personal cuando se trata de actos dictados por Ministros y Se-
cretarios de Estado, salvo que:
- confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela, actos dictados por rganos infe-

riores (atribuidos a los Juzgados de lo C-A), o
- se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de
carrera, o
- los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del M de Defensa
referidos a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y destino (van a la
Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional).
Conocen tambin de los recursos contra los actos de los rganos centrales de la AGE cuya
competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgnico sea inferior al de
Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropia-
cin forzosa; de los recursos contra las disposiciones generales y actos emanados de Orga-
nismos pblicos con personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al sector pbli-
co estatal con competencia en todo el territorio nacional; en materia de responsabilidad pa-
trimonial de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de
Estado cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros; y, en fin, de las resoluciones que
acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo poltico.
Salas de lo Contencioso-Administrativo de los

Tribunales Superiores de Justicia
Cien su competencia a bsica a la fiscalizacin de la Administracin de las CCAA y de la

Administracin local, salvo la competencia atribuida a los Juzgados provinciales de lo c-a.
Adems pueden fiscalizar los actos de los rganos de la AGE inferiores a los Secretarios de
Estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la
competencia de otros rganos.
Conocen asimismo de los recursos contra actos y resoluciones dictados por los Tribunales
Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos y de los recursos contra
actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y Juntas Electorales de las
CCAA, y finalmente, sobre la prohibicin o la propuesta de modificacin del ejercicio del
derecho de reunin.
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de
mbito provincial
Esta competencia se describe en funcin de grupos de conflictos procedentes de todas las

AAPP (estatal, autonmicas y locales).
Artculo 8. [Redaccin segn Ley Orgnica 19/2003, de 23 de diciembre.]
1. Los Juzgados de lo C-A conocern, en nica o primera instancia segn lo dispuesto en esta
Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades
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y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cual-

quier clase de instrumentos de planeamiento urbanstico.
2. Conocern, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a
los actos administrativos de la Administracin de las CCAA, salvo cuando procedan del respecti-
vo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de ser-

vicio de funcionarios pblicos de carrera.
b)Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses
de actividades o privacin de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
c)Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda de 30.050 euros.
3. Conocern en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones
y actos de la Administracin perifrica del Estado y de las CCAA, contra los actos de los orga-
nismos, entes, entidades o corporaciones de derecho pblico, cuya competencia no se extienda a
todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los rganos superiores cuando confirmen
ntegramente los dictados por aqullos en va de recurso, fiscalizacin o tutela.
Se exceptan los actos de cuanta superior a 60.000 euros dictados por la Administracin perif-
rica del Estado y los organismos pblicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el te-
rritorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio pblico,
obras pblicas del Estado, expropiacin forzosa y propiedades especiales.
4. Conocern, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjera por
la Administracin perifrica del Estado.
5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electo-
rales de Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas y candidatos efec-
tuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los trminos previstos en la legislacin electo-
ral.
6. [Redaccin segn Ley 15/2007, de 3 de julio.] Conocern tambin de las autorizaciones para
la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular,
siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica.
Asimismo, corresponder la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autorida-
des sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o
restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental.
Adems, conocern de autorizaciones para entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y

medios de transporte que haya sido acordada por la Comisin Nacional de la Competencia,
cuando, requiriendo dicho acceso e inspeccin el consentimiento de su titular, ste se oponga a
ello o exista riesgo de tal oposicin.
Segunda instancia o apelacin
Est atribuida, nicamente a las Salas de los C-A de los TSJ y a la Sala de lo C-A de la
Audiencia Nacional, competentes, respectivamente para las apelaciones de los autos y sen-
tencias de los Juzgados provinciales y de los Juzgados Centrales de lo C-A.
Recursos de casacin
Se atribuyen a las Salas de lo C-A de los TSJ, limitadamente a la casacin por unificacin
de doctrina y en inters de la Ley, y a la SALA3CATS para las restantes y ordinarias moda-
lidades de la casacin.
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Recursos de revisin
Los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los J provinciales corresponde a las
Salas de Revisin de los TSJ.
Los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los J Centrales corresponde a las
Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional.
La Sala de lo C-A del TS revisa la resoluciones de las Salas de lo C-A de la Audiencia Na-
cional, de los TSJ y de las secciones del propio TS.
Entidades y Corporaciones dependientes de las

APP territoriales
Las referencias anteriores a la AGE, CCAA y EELL comprenden las Entidades y Corpora-
ciones dependientes y vinculadas de cada una de ellas.
Inactividad y va de hecho
Las referencias anteriores a recursos contra actos administrativos incluyen las relativas a la
inactividad de las AAPP y a las actuaciones constitutivas de va de hecho.
Prevalencia de la atribucin por razn de la

materia
La atribucin de competencia por razn de las materia prevalece sobre la efectuada en razn
del rgano administrativo autor del acto (art. 13 LJCA).
C) LA COMPETENCIA TERRITORIAL
La asignacin de la competencia sobre un asunto no es inmediata, ya que existen:
1) rganos judiciales con la misma competencia objetiva o material, que actan en

mbitos territoriales distintos (TSJ y J provinciales).
2) rganos judiciales con competencias territoriales iguales (varios J provinciales).
Con carcter general se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su

sede el rgano que dict la disposicin o acto impugnado, incluyndose en la competencia
tanto la relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a resolver todas sus incidencias
y ejecutar las sentencias que dicte.
Esta regla general admite dos excepciones:
1) Cuando el recurso es contra actos en materia de personal, propiedades especiales y

sanciones, que es competente, a eleccin del demandante, el Juzgado o Tribunal
en cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio o se halle la sede del rgano au-
tor del acto originario impugnado.
2) Cuando se impugnan planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas, ex-
propiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la
propiedad privada, la competencia corresponde al rgano jurisdiccional en cuya
circunscripcin radiquen los inmuebles afectados.
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Pero esas 2 excepciones no aplican cuando el acto impugnado afecta a una pluralidad de
destinatarios y fueran distintos los J o T competentes, en cuyo caso la competencia se atri-
buye al rgano en cuya circunscripcin tiene su sede el rgano que haya dicta el acto origi-
nario impugnado.
La distribucin de asuntos entre las distintas Salas de un mismo Tribunal o entre las distin-
tas Secciones de una misma Sala, se atribuye a la Sala de Gobierno de dicho Tribunal, te-
niendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos.
El mismo criterio se aplica para la distribucin entre los J de una misma poblacin. La
aprobacin corresponder a la Sala de Gob. del TSJ, a propuesta de la Junta de Jueces de
este orden jurisdiccional. Los acuerdos se adoptarn cada 2 aos y se comunicarn al CGPJ,
al solo efecto de su publicacin, antes de la apertura de Tribunales, en el BOE o en el de la
C.A., segn corresponda.
5. Las partes en el proceso contencioso-

administrativo
En el proc c-a se reproduce la misma temtica que en los proc civiles en cuanto a: concepto
de parte, capacidad para ser parte, capacidad procesal o capacidad para actuar en el proceso,
representacin, postulacin o defensa, y la legitimacin.
A) La condicin de demandante y demandado
Lo habitual: los particulares demandan, las AAPP son demandas
Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afir-
mando la titularidad de un derecho o un inters y solicitando una pretensin, y son partes
pasivas o demandadas los sujetos contra quien se dirige esa pretensin y que se resisten o
se oponen a concederla.
En el proc c-a estos papeles estn asignados previamente: los ciudadanos titulares de los
derechos e intereses legtimos lesionados por el acto o actividad adva asumen la parte activa
y la AAPP autora del acto, disposicin o actividad recurrida la pasiva. Esto es, claro, una
consecuencia del privilegio de decisin ejecutoria de la Admn y del carcter revisor de la
Justicia adva.
Los particulares como parte demandada
No obstante los particulares pueden ser parte pasiva o demandada en dos casos:
1) Proceso de lesividad. La Admn autora de un acto lo impugna, previa declaracin

de lesividad en el plazo de 4 aos. La posicin de demandado lo asume el titular
de los derechos o intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin de lesivi-
dad.
2) Codemandados. Cuando los particulares (o tambin otros entes pblicos) son de-
mandados junto con la AAPP autora del acto recurrido, porque sus derechos o in-
tereses legtimos pudieran quedar afectados por la estimacin de las pretensiones
del demandante.
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Intervencin de varias AAPP
En el caso de que distintas AAPP intervienen en la produccin de un acto: una como autora
y la otra como fiscalizadora, la LJA entiende que es la autora si el resultado de la fiscaliza-
cin es aprobatorio, y la AP fiscalizadora en el caso de que sta no apruebe ntegramente el
acto o disposicin.
En el caso de actos de una AP resultado de la disposicin general dictada por otra AP, se
reconoce la condicin de parte demandada a ambas.
Contenciosos interadministrativos
Es otra alteracin de lo comn, que no se daba en la Admn centralizada anterior. Despus

de C 78 se ha judicializado y se pueden dar contenciosos entre AAPP de igual nivel territo-
rial (como dos municipios o dos CCAA) o de distinto nivel territorial (Estado, CCAA y
CCLL entre ellos).
En esto casos lo normas es que sea parte demandante la que toma la iniciativa de formular
frente a la otra el requerimiento para que se derogue la disposicin, la anule o revoque el
acto.
En el caso de que la AP demandada dicte otro acto sobre la misma materia, la demandante
podr utilizar la va de ampliacin, o solicitar la acumulacin de los recursos (que puede ser
acordada de oficio, adems, por el juez).
B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal,

representacin y defensa
Tienen capacidad para ser parte las personas fsicas y jurdicas de acuerdo con el D civil, ade-
ms de otras entidades que sean titulares de derechos y obligaciones aunque no tengan persona-
lidad.
Tienen capacidad procesal adems de las personas fsicas o jurdicas que la tienen de acuerdo
con la LEC los menores para la defensa de sus derechos e intereses cuya actuacin les est permi-
tida sin asistencia de padres, tutores o curadores.
No pueden, salvo ley, impugnar los actos de las AAPP matrices sus rganos, los particulares que
actan en su nombre y sus Entidades de D pblico. S los Concejales cuando votaron en contra.
La defensa la realiza siempre un abogado, pero la representacin por procurador no es necesario
en los Juzgados unipersonales o en caso de cuestiones de personal de funcionarios pblicos (sal-
vo separacin del servicio).
Como en el proceso civil se distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal.
Capacidad para ser parte: es la capacidad jurdica o aptitud genrica que ostentan las personas fsicas y
jurdicas para intervenir vlidamente en un proceso, por s o con la debida asistencia o representacin.
Esta capacidad viene determinada, genricamente, por el reconocimiento de su personalidad.
Capacidad procesal: presupone la capacidad para ser parte, comporta, adems, la aptitud para realizar
actos vlidamente en un proceso. No todas las personas con capacidad para ser parte tienen capacidad
procesal, si no es mediante asistencia (intervencin de terceras personas cuya aquiescencia es necesaria
para su vlida actuacin) o representacin (actuacin por medio de terceras personas cuyos actos produ-
cen eficacia en la esfera jurdica de aqullas, como si por ellas hubieran sido realizados.
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Ejemplos: el nasciturus puede ser parte pero no tiene capacidad procesal, como ocurre, en general con los
menores de edad. Los que no se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles pueden ser parte, pero
no tienen capacidad de obrar procesal, compareciendo mediante representacin.
Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas fsicas y jurdicas
con arreglo al D civil, y en el orden c-a tambin tienen capacidad procesal (y por tanto de
ser parte) los grupos de afectados, uniones sin personalidad jurdica o patrimonios indepen-
dientes o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligacio-
nes, al margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, cuan-
do la ley as lo declare expresamente.
Artculo 18. LRJCA

Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional c-a, adems de las personas que la osten-
ten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos
de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el ordenamiento jur-
dico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o cratela.
Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos, en-
tidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integra-
cin en las estructuras formales de las personas jurdicas, tambin tendrn capacidad procesal
ante el orden jurisdiccional c-a cuando la Ley as lo declare expresamente.
Tienen, por lo tanto, capacidad para ser parte las personas pblicas territoriales o institucio-
nales con personalidad jurdica independiente. Por ello no pueden ser parte demandante ante
una AP los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una
ley lo autorice expresamente (como lo hace la LBRL para lo Concejales en el caso de que
hubieran votado en contra de los acuerdos que impugnan en lo c-a). Tampoco pueden inter-
poner recurso contra una AP los particulares cuando obran por delegacin o como meros
agentes o mandatarios de una AP. Ni las Entidades de D pblico contra las AAPP de las
que sean dependientes o estn vinculadas; su personalidad jurdica es ficticia y no justifica
inters propio frente al ente matriz.
Artculo 20. LJCA

No pueden interponer recurso c-a contra la actividad de una Administracin pblica:
a. Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo
autorice expresamente.
b. Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de
ella.
c. Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las
CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Admn de la que dependan. Se except-
an aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma res-
pecto de dicha Administracin.
En cuanto a la capacidad procesal, es decir, la aptitud para estar directamente en juicio,

adems de las personas que la ostentan de acuerdo con la Ley de Enjuiciamiento Civil la
tienen los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos
cuya actuacin les est permitida por el OJ sin necesidad de asistencia de la persona que
ejerza la patria potestad, tutela o cratela.
La representacin de las partes podr conferirse a un procurador con poder al efecto, y la

defensa ser realizada en todo caso por un abogado. En el caso de Tribunales de lo C-A es
necesario en todo caso la representacin por procurador (lo que no ocurrir en los Juzgados
de lo c-a provinciales o centrales). Se excepta de la representacin tambin el caso de la
defensa de derechos estatutarios de funcionarios para cuestiones de personal que no impli-
quen separacin del empleo pblico; en este caso pueden comparecer por s mismos.
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Artculo 23. LJCA

1. En sus actuaciones ante rganos unipersonales, las partes podrn conferir su representacin a
un Procurador y sern asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su re-
presentacin al Abogado, ser a ste a quien se notifiquen las actuaciones.
2. En sus actuaciones ante rganos colegiados, las partes debern conferir su representacin a un
Procurador y ser asistidas por Abogado.
3. Podrn, no obstante, comparecer por s mismos los funcionarios pblicos en defensa de sus de-
rechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separacin de
empleados pblicos inamovibles.
C) La legitimacin
La parte, adems de la capacidad para serlo, debe ostentar legitimacin adecuada. Esto es,
le debe afectar la disposicin o acto o inactividad o va de hecho recurridas. El sujeto, per-
sona fsica o jurdica, debe ser portador de un derecho o de un inters legtimo (art. 19.1).
Adems, y aunque la ley no lo diga, dicho derecho o inters debe haber sido lesionado por
la disposicin, acto, inactividad o va de hecho.
La evolucin garantista de lo C-A, ampliando los sujetos legitimados, ha llegado a la accin

popular, que puede ser ejercida por cualquier ciudadano, pero en los casos expresamente
previstos por las leyes. Una figura similar, la sustitucin procesal, est contemplada en la
LBRL cuando se permite a los vecinos ejercer acciones en nombre e inters de las CCLL
ante la pasividad de stas.
Artculo 19. LJCA

1. Estn legitimados ante el orden jurisdiccional c-a:
a. Las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo.
b. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18
(capacidad procesal) que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa
de los derechos e intereses legtimos colectivos.
c. La AGE, cuando ostente un derecho o inters legtimo, para impugnar los actos y disposi-
ciones de la Administracin de las CCAA y de los Organismos pblicos vinculados a stas,
as como los de las EELL, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen lo-
cal, y los de cualquier otra entidad pblica no sometida a su fiscalizacin.
d. La Administracin de las CCAA, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al
mbito de su autonoma, emanados de la Admn del Estado y de cualquier otra Admn u
Organismo pblico, as como los de las EELL, de conformidad con lo dispuesto en la legis-
lacin de rgimen local.
e. Las EELL territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de
su autonoma, emanados de las AGE y de las CCAA, as como los de Organismos pblicos
con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de otras EELL.
f. El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
g. Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o depen-
dientes de cualquiera de las AAPP para impugnar los actos o disposiciones que afecten al
mbito de sus fines.
h. Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, en los casos expresamente previs-
tos por las Leyes.
i. Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, adems de los
afectados y siempre con su autorizacin, estarn tambin legitimados los sindicatos y las
asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de
trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difcil determi-
nacin, la legitimacin para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos co-
rresponder exclusivamente a los organismos pblicos con competencia en la materia, a
los sindicatos ms representativos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo fin primor-
dial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran de-
terminados, de su propia legitimacin procesal.
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La persona acosada ser la nica legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por
razn de sexo.
2. La Admn autora de un acto est legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional,
previa su declaracin de lesividad para el inters pblico en los trminos establecidos por la Ley.
3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e inters de las Entidades locales se rige
por lo dispuesto en la legislacin de rgimen local.
La legitimacin por lesin de un derecho es precisa cuando se pretende, adems de la anu-

lacin del acto o disposicin, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada
y/o adems, el resarcimiento de daos y perjuicios. Esta legitimacin es precisa tambin
cuando se recurre la inactividad de la Admn, porque lo que se reclama es un derecho cuya
titularidad deber acreditarse. El recurso contra la una actividad material constitutiva de va
de hecho en que la presunta lesin ser en la mayor parte de lo casos un atentado del dere-
cho de propiedad, pero que podra comprender el inters para legitimar acciones protectoras
del medio ambiente.
Artculo 31. [Pretensiones de las partes]

1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a D y, en su caso, la anu-
lacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo precedente.
2. Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la in-
demnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda.
Artculo 32. . [Pretensiones de las partes]
1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la AP, conforme a lo dispuesto en el art-
culo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Admn al
cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas.
2. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el deman-
dante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actua-
cin y que se adopten, en su caso, las dems medidas previstas en el artculo 31.2.
Y tambin estn legitimadas las personas que ostentan un inters legtimo. De acuerdo con
las SSTS el inters para recurrir es aquel que, de prosperar el recurso, producira algn be-
neficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante. El TC por su parte indica que
el inters legtimo del art. 24.1 CE es ms amplia que la de inters directo, comprendiendo
los intereses indirectos, de modo que todo inters individual y social tutelado por el D indi-
rectamente con motivo de la proteccin del inters general puede calificarse como inters
legtimo.
Artculo 24 CE [Derecho a la tutela judicial.]

ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse inde-
fensin.
En cuanto a la legitimacin de las personas pblicas recurdese el art. 20 LJCA:
Artculo 20. LJCA

No pueden interponer recurso c-a contra la actividad de una Administracin pblica:
a. Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo
autorice expresamente [como el caso de los Concejales a las EELL, LBRL].
b. Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de
ella.
c. Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las
CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Admn de la que dependan. Se except-
an aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma res-
pecto de dicha Administracin [como pasa con las Universidades].
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6. Objeto del recurso
En este epgrafe, como en la LJCA se ven primero cual es la actividad adva impugnable,
despus cuales pueden ser las pretensiones de las partes y otras cuestiones menores como la
acumulacin de pretensiones y la cuanta del recurso.
El objeto del recurso c-a es siempre la actividad de una AP, como se indica en sus arts. 25 y
26:
Artculo 25. [Actividad administrativa impugnable]

1. El recurso c-a es admisible en relacin con las disposiciones de carcter general y con los ac-
tos expresos y presuntos de la AP que pongan fin a la va adva, ya sean definitivos o de trmite, si
estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legtimos.
2. Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la Administracin y contra sus actua-
ciones materiales que constituyan va de hecho, en los trminos establecidos en esta Ley.
Artculo 26.
1. Adems de la impugnacin directa de las disposiciones de carcter general, tambin es admisi-
ble la de los actos que se produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en que tales disposi-
ciones no son conformes a Derecho.
2. La falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso que
frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin con
fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.
A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin

de actos y reglamentos
El recurso c-a es admisible, en la hiptesis ms tradicional y comn contra actos expresos o

presuntos que pongan fin a la va adva, ya sean definitivos o de trmite. En cuanto a los de
trmite, la ley vigente contempla los siguientes casos:
- Que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto

- Que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
- Que produzcan indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos
La impugnacin de disposiciones de carcter general puede ser:
- Directa. Se impugna la propia disposicin, fundado en que la misma no es conforme

a Derecho.
- Indirecta. Se impugnan los actos que se producen en aplicacin de la misma. La fal-
ta de impugnacin directa o la desestimacin de un recurso frente a la misma, no
impiden la impugnacin de los actos de su aplicacin, incluso invocando el mismo
fundamento.
La LRJA vigente ha introducido la cuestin de ilegalidad del reglamento. Se impide que,

con motivo de la estimacin de un recurso indirecto, los rganos jurisdiccionales incompe-
tentes para conocer del recurso directo contra la disposicin anulen la misma, al margen de
la distribucin de competencias para conocer del recurso directo. Cuando un J o T dicte una
sentencia que anula un acto por considerar ilegal la disp general en que se funda, deber
plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso di-
recto. Pero si un Tribunal fuera competente tambin para anular la disp general deber, a la
193
lOMoARcPSD|1609621
vez, declarar la validez o nulidad de la disp general, lo que debe hacer en todo caso el TS
cuando conozca del recurso indirecto en cualquier grado.
Pretensiones. Tanto en el caso de actos como de reglamentos las pretensiones ejercitables

son dos: el recurso de anulacin y el recurso de plena jurisdiccin.
CAPTULO II. PRETENSIONES DE LAS PARTES.

Artculo 31.
1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la
anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo precedente.
Artculo 32.
1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin pblica, conforme a lo
dispuesto en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene
a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn
establecidas.
Artculo 33.
1. Los rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarn dentro del lmite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la opo-
sicin.
2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestin sometida a su conocimiento
pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros moti-
vos susceptibles de fundar el recurso o la oposicin, lo someter a aqullas mediante providencia
en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondr y conceder a los interesa-
dos un plazo comn de diez das para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con
suspensin del plazo para pronunciar el fallo.
Contra la expresada providencia no cabr recurso alguno.
3. Esto mismo se observar si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposi-
cin general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma dis-
posicin por razones de conexin o consecuencia con los preceptos recurridos.
En el recurso de anulacin se pretende la anulacin de un acto o disp, por no ser confor-

mes a Derecho.
En el recurso de plena jurisdiccin el recurrente, adems de la anulacin, exige el recono-

cimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas
para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de daos y perjui-
cios.
Pero no se admiten recursos en el caso de actos consentidos: actos que sean reproduccin
de otros anteriores, definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por
no haber sido recurridos en tiempo y forma. Recurdese que no pueden recurrirse en va c-a
aquellos actos que no hayan sido recurridos anteriormente en va adva, cuando era posible.
Se sustituyen as (injustamente) los plazos de prescripcin de los derechos materiales por
los plazos ms cortos de interposicin de recursos advos o recursos c-a.
Artculo 28. [Actos consentidos]

No es admisible el recurso c-a respecto de los actos que sean reproduccin de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en
tiempo y forma.
194
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B) El recurso contra la inactividad de la Administracin
Es un recurso introducido por LJCA-98. Se pretende que el juez condene a la Admn a dic-
tar un acto o realizar una determinada actividad, lo que es claramente distinto a anular un
acto o disp.
El demandante tiene, por supuesto, que hacer valer que tiene derecho a la pretensin que
invoca, porque la denegacin de la prestacin por la Admn es ilegal. La ley vigente lo re-
conoce en dos nicos supuestos:
1) Cuando la Admn en virtud de una disp general que no precise de actos de aplica-
cin o en virtud de un acto o convenio advo est obligada a realizar una prestacin
concreta a favor de una o varias personas determinadas.
2) Cuando la Admn no ejecuta sus actos firmes.
En ambos casos el demandante podr pretender que se condene a la Admn al cumplimien-

to de sus obligaciones en los trminos concretos en que estn establecidos.
Artculo 29.
1. Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de
aplicacin o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una
prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a
ella pueden reclamar de la Administracin el cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de
tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no hubiera dado cumplimiento a
lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administracin.
2. Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecu-
cin, y si sta no se produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes for-
mular recurso contencioso-administrativo, que se tramitar por el procedimiento abreviado regu-
lado en el artculo 78.
Artculo 32.
establecidas.
Ntese no obstante que:
a) Los jueces de lo c-a no pueden sustituir a la Admn en su actividad.

b) Que la ley limita a quienes tuvieran derecho a prestacin concreta en favor de una o varias personas determina-
das.
c) Que se condena a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn
establecidas.
Y que los plazos son muy cortos, desde que se solicita el cumplimiento a la Admn, lo que
es necesario en todo caso.
Un medio que tiene el recurrente en este caso es solicitar la actuacin de la Admn antes de
la interposicin del recurso como una medida cautelar que el juez deber otorgar, salvo
que con ella se ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, lo
que ponderar en forma circunstanciada.
195
lOMoARcPSD|1609621
Artculo 136.
1. En los supuestos de los artculos 29 y 30, la medida cautelar se adoptar salvo que se aprecie
con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artculos o la medida ocasione
una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderar en forma
circunstanciada.
Lo que se ha dicho antes sobre la limitacin de actos consentidos, no debera aplicarse al

caso de inactividad de la Admn.
C) El recurso contra la va de hecho
Son recurribles en este caso las actuaciones de la Admn que carecen de la necesaria co-
bertura jurdica y lesionan derechos e intereses legtimos de cualquier clase. En la prctica
es el cauce para reaccionar cuando se invaden la propiedad o la posesin de bienes ajenos,
sin seguir el procedimiento establecido, tpicamente el expropiatorio. Antes se recurra a
interdictos ante el juez civil, pero segn el art. 101 LRJ no se admitirn interdictos contra
las actuaciones de la Admn realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el
proc establecido.
Adems de sustituir el largo interdicto en lo civil el recurso contra la va de hecho servir

adems para actuar pretensiones en defensa de la legalidad urbanstica o del medio ambien-
te y casos similares, donde basta invocar la legitimacin por inters legtimo, individual o
colectivo (si se ejerce por una agrupacin o asociacin, art. 19.1.b).
En la va de hecho, no como en los casos anteriores, no es necesario recurso o peticin pre-

via a la Admn, aunque potestativamente el interesado podr intimar el cese de la actividad
perturbadora. Si la intimacin no se formula o no fuera atendida dentro de los 10 das si-
guientes a la presentacin del requerimiento el interesado puede deducir directamente re-
curso c-a. E incluso pedir que se ordene el cese de la actuacin y se acuerden las medidas
necesarias para el restablecimiento de la misma, as como la indemnizacin de daos y per-
juicios.
Artculo 31.
1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la
anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo precedente.
Artculo 32.
establecidas.
En este caso, como en el anterior, la pretensin ejercitable en va de hecho puede ser alcan-
zada a travs de una medida cautelar solicitada antes de la interposicin del recurso y que el
juez deber conceder, salvo que la medida cause perturbacin grave a los intereses genera-
les o de tercero, lo que ponderar de forma circunstanciada.
La nueva LRJA deja pendiente si los interdictos civiles han desaparecido, si los plazos de
estos ltimos continan, etc.
196
lOMoARcPSD|1609621
D) El rgimen de pretensiones
Las pretensiones del proceso c-a son limitadoras de los poderes del juez, acumulables, am-
pliables y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional. Que deber juzgar dentro de los
lmites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el
recurso y la oposicin. No obstante el Juez puede provocar una clarificacin de las posicio-
nes de las partes si al dictar sentencia estima que la cuestin pudiera no haber sido aprecia-
da debidamente por las partes. Lo somete a las partes mediante providencia, advirtiendo que
no se prejuzga el fallo definitivo, dando un plazo comn de 10 das a ambas partes para que
formulen alegaciones, con suspensin del plazo para dictar el fallo. Lo mismo ocurre cuan-
do, habindose impugnado una disp general, el Tribunal entienda que es necesario extender
el enjuiciamiento a otros de la misma disposicin por razones de conexin o consecuencia
de los preceptos recurridos.
Artculo 33.
1. Los rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarn dentro del lmite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la opo-
sicin.
2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestin sometida a su conocimiento
pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros moti-
vos susceptibles de fundar el recurso o la oposicin, lo someter a aqullas mediante providencia
en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondr y conceder a los interesa-
dos un plazo comn de diez das para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con
suspensin del plazo para pronunciar el fallo.
Contra la expresada providencia no cabr recurso alguno.
3. Esto mismo se observar si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposi-
cin general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma dis-
posicin por razones de conexin o consecuencia con los preceptos recurridos.
Acumulacin de pretensiones en un mismo proceso. Es posible siempre que estos se de-

duzcan en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin. Lo sern tambin las que se
refieran a varios actos, disp o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o
ejecucin de otros o exista entre ellos cualquier otra conexin directa. La acumulacin pue-
de ser pedida por las partes o acordada de oficio por el J o T previa audiencia de stas.
Para facilitar la acumulacin la Ley prescribe que la Admn comunique al T, al remitirle el

expediente advo, si tiene conocimiento de la existencia de otros recursos c-a en los que
puedan concurrir los mismos supuestos de acumulacin. En el mismo sentido, el Secretario
Judicial ha de poner en conocimiento del J los procesos que se tramiten en su Secretara en
los que puedan concurrir dichos supuestos.
Ampliacin del recurso. Es distinta a la acumulacin. Supone la ampliacin del recurso a

cualquier acto, disp o actuacin que guarde la relacin antes dicha para la acumulacin, con
el que sea objeto del recurso.
La partes pueden solicitar la ampliacin al nuevo acto y tambin a la resolucin expresa

respecto de la pretensin inicialmente deducida en los recursos c-a inicialmente interpuestos
contra actos presuntos. En este caso el recurrente puede desistir del recurso interpuesto an-
teriormente, aceptando la resolucin expresa posterior, o solicitar la ampliacin a la resolu-
cin expresa que se haya dictado. Producido el desistimiento del recurso inicialmente inter-
puesto, el plazo para recurrir la resolucin expresa, de 2 meses, se cuenta desde el da si-
guiente a la notificacin de la misma.
197
lOMoARcPSD|1609621
Cuanta. Aunque ya han desaparecido las tasas judiciales, la fijacin de la cuanta todava
cumple otras finalidades, especialmente servir de criterio para la determinacin de las com-
petencias entre los rganos jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados recursos.
El rgano jurisdiccional fijar la cuanta del recurso c-a, una vez formulados los escritos de
demanda y contestacin, en los que las partes podrn exponer, por medio de otros, su pare-
cer al respecto.
La cuanta del recurso c-a vendr determinada por el valor econmico de la pretensin obje-
to del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislacin procesal civil (LEC), con de-
terminadas especialidades.
198
lOMoARcPSD|1609621
Tema XII. El proceso contencioso-administrativo

1. El proceso contencioso administrativo
como un proceso revisor o de apelacin y
sus insuficiencias
El proceso c-a naci en 1845 como un proceso civil de 1. instancia y evolucion hacia un
modelo en el que el acto advo recurrido hace de 1. instancia y el expediente advo cumple
las funciones de los autos judiciales. La no impugnacin del acto advo en sus (breves) pla-
zos produce el efecto de cosa juzgada: lo convierte en un acto firme y consentido, inataca-
ble posteriormente.
A) La configuracin histrica del dogma revisor
El primer modelo de proceso c-a responda a la plantilla de un proceso civil de 1. instancia;

se iniciaba con la demanda del particular o memoria de la propia Admn, sin recurso advo
previo, sin sujecin a plazo de interposicin y sin limitacin de alegaciones ni medios de
prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido (RRDD
de 1845 y 1846).
Pero desde la primeras sentencias del Consejo de Estado se vino en exigir, para admitir la
demanda, la existencia de un previo acto advo para precisar los trminos de la litis, y permi-
tindose la eliminacin de esta manera de un buen nmero de recursos; los no presentados
dentro de los (muy breves) plazos que se fueron estableciendo. La Ley de Santamara de
Paredes de 1888 consagra la jurisprudencia del Consejo de Estado.
La Ley jurisdiccional de 1956 estructur el proceso c-a sobre los elementos del recurso de
apelacin civil: interposicin contra una resolucin ejecutoria que deviene firme si no se
recurre en el plazo de 2 meses.
Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. (Vi-

gente hasta el 14 de diciembre de 1998)
Pero aunque el proceso c-a se asemeje a la 2. instancia o apelacin del proceso civil no
significa que no existan diferencias con ste, especialmente a favor de la Admn (la inter-
posicin del recurso no implica la suspensin del acto advo; la Admn que es juez en el
primera parte, es parte en la segunda).
B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor
La jurisprudencia ha afirmado el carcter revisor de actos advos del proceso c-a, una visin
ya contenida en la Ley de 1956 y anteriores, que llev a restricciones en la admisin de
recursos y, por ende, de la garanta judicial efectiva de CE 24.
La primera restriccin era la exigencia de acto previo. Si no hay apelacin civil sin senten-
cia de 1. instancia, no se conceba el proceso c-a sin acto previo de la Admn.
La prueba, sin embargo, se mantiene con mayor amplitud que en la apelacin civil. La Ley
de 1956 permita al rgano jurisdiccional limitarla a hechos de indudable trascendencia,
recortndola.
199
lOMoARcPSD|1609621
Se prefera, continuando con el carcter revisor, a la hora de dictar sentencia, el anlisis de

los vicios graves de proc, retrotrayendo el expediente al momento y lugar de la infraccin
cometida, en vez de entrar sobre las cuestiones de fondo. Este retraso beneficiaba a la Ad-
mn causante del vicio, librndola de una condena judicial inmediata.
Otras de las manifestaciones del carcter revisor, es la inadmisibilidad de recursos contra

actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas, no planteadas en va adva, la inmu-
tabilidad de las cuantas econmicas solicitadas en va adva, etctera.
No obstante, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin del proceso c-a es
la equiparacin entre la sentencia civil de 1. instancia y el acto advo: el acto no recurrido
en plazo (2 meses) deviene en firme e inatacable.
C) La Ley jurisdiccional de 1998: el mantenimiento del carcter

revisor para la impugnacin de actos
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa, trata de superar esta tradicional concepcin del recurso c-a como revisin
judicial de actos advos, pero mantiene el principal efecto del carcter revisor: la inadmisibi-
lidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos.
Por lo tanto se produce un efecto guillotina, se pierden los derechos sustantivos de quien
no recurre en los exiguos plazos de los recursos advos, sin atender a la prescripcin de los
derechos en s mismos. Es imposible, en la justicia adva, desistir de la accin sin renunciar
al derecho material.
Prescindir de dicha regla de cierre al proceso en el caso de actos consentidos no afecta a la

ejecutoriedad de los actos advos. Aunque dichos actos se ejecutaran con prontitud, debera
quedarse la posibilidad de recurrirlos siempre que los derechos no hayan prescrito, e incluso
desistir de la accin entablada para volver a reproducirla.
La igualdad de las partes no es tanta, por otra parte, si los plazos para presentacin del re-
curso c-a son muy pequeos para el administrado y para la Administracin se tienen 4 aos
para declarar la lesividad. No se tiene un derecho, por parte del administrado, de elegir el
momento de combatir una injusticia.
D) El abandono del carcter revisor en los recursos contra la

inactividad de la Administracin y las vas de hecho
La LJCA 98 configura dos tipos de proceso, por otra parte, que no tienen carcter revisor,
ante conductas omisivas o agresivas de la Admn.
Recursos contra la inactividad de la Administracin
Este recurso, no revisor, se dirige a obtener de la Admn, si es condenada, una prestacin

material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio,
donde no juega el silencio advo.
Este recurso, no obstante est sujeto a las siguientes cautelas:
200
lOMoARcPSD|1609621
No se permite a los rganos judiciales sustituir a la Admn, incluida la discreciona-

lidad, ni establecer mandatos precisos a partir de genricas habilitaciones u obliga-
ciones legales. Esto es, no se permite invadir las funciones propias de la Admn.
La accin est limitada a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal
para su adopcin.
La sentencia de condena tiene que ordenar estrictamente las obligaciones advas en
los concretos trminos en que estn establecidas.
Recursos contra las actuaciones materiales en va de hecho
Este recurso, no revisor, es una especio de interdicto c-a, que viene a sustituir a los interdic-
tos civiles. Para evitar el carcter de proceso revisor, se evita que la contestacin de la Ad-
mn al requerimiento o reclamacin del particular se asimile a la contestacin a un recurso
advo, evitando su conversin en acto firme y consentido.
El requerimiento previo, en sede adva, es de carcter potestativo. Pero los recursos c-a que
siguen no son procesos contra la desestimacin (por silencio, en su caso) de tales reclama-
ciones o requerimientos. La falta de estimacin, total o parcial, de la reclamacin no consti-
tuye un autntico acto advo, expreso o presunto. La reclamacin previo persigue, nicamen-
te, dar a la Admn la oportunidad de resolver el conflicto y evitar la intervencin judicial.
En caso contrario lo que se impugna directamente es la inactividad o actuacin material
correspondiente, que son las que delimitan el objeto material del proceso.
No debe ser de aplicacin por lo tanto el art. 28 LRJA que excluye del mbito del recurso c-
a los actos que sean reproduccin de otros anteriores, definitivos y firmes, por no haber sido
recurrido en tiempo y forma.
2. Medidas cautelares. La suspensin de

efectos del acto recurrido
La tutela cautelar se presenta como la ltima oportunidad de salvar a una Justicia adminis-
trativa caracterizada por el retraso en la resolucin de procesos y a la no ejecucin de las
sentencias por no haberse tomado las medidas de aseguramiento adecuadas.
Antes de la LJCA 98 no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de efectos del
acto advo, regulada en trminos muy restrictivos. La nueva LJCA 98 hace un esfuerzo de
ampliacin de las medidas cautelares, impulsada por la jurisprudencia previa y la evolucin
de los ordenamientos europeos y el D comunitario.
A) Referencias comparadas
Comparacin con los sistemas francs, italiano, y de D comunitario. En el D comunitario

se ha llegado a que una sentencia del TJCE (1990) suspenda la efectividad de una ley del
Parlamento ingls.
B) Las medidas cautelares en el Derecho espaol
La LJCE 1956 supeditaba la suspensin de efectos del acto advo (la nica medida cautelar
que se admita) al periculum rei: a que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la viabi-
lidad posterior de la pretensin ejercitada. Su art. 122 rezaba proceder la suspensin,
cuando la ejecucin hubiese de ocasionar daos o perjuicios de reparacin imposible o
201
lOMoARcPSD|1609621
difcil. GARCA DE ENTERRA reclam tambin la apariencia de buen derecho, o fumus boni
iuris, como condicin para otorgar la suspensin. Bastara una demanda seriamente fundada
para que el juez debiera conceder la suspensin de efectos del acto recurrido. Como ejem-
plos de aplicacin del la regla del periculum rei se suspendieron demoliciones, sanciones
inhabilitadoras del ejercicio de una profesin, desalojo de viviendas, etc.
La LJCA 98 cambia el planteamiento anterior, y establece en su exposicin de motivos:
Se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, tal co-
mo tiene declarado la jurisprudencia ms reciente, por lo que la adopcin de medidas provisiona-
les que permitan asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepcin, si-
no como facultad que el rgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario. ...
... la suspensin de la disposicin o acto recurrido no puede constituir ya la nica medida caute-
lar posible. La Ley introduce en consecuencia la posibilidad de adoptar cualquier medida caute-
lar, incluso las de carcter positivo. No existen para ello especiales restricciones, dado el funda-
mento comn a todas las medidas cautelares. Corresponder al Juez o Tribunal determinar las
que, segn las circunstancias, fuesen necesarias.
Dicha Ley no limita ya las medidas cautelares, permitiendo solicitar en cualquier estado del
proceso la adopcin de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Contempla,
adems, medidas cautelares concretas como la suspensin de efectos de las disposiciones y
actos, actuaciones constitutivas de vas de hecho y medidas positivas de anticipacin del
cumplimiento de obligaciones concretas que constituyen la pretensin deducida en el proce-
so. Ahora son posibles, por lo tanto, medidas de suspensin de efectos de la disposicin o
acto recurridos, as como cualquiera otras, positivas o negativas, de hacer o de no hacer.
Sin embargo la Ley es muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez pue-
de apoyar la medida cautelar. Esta causa o fundamento es nico:
Artculo 130.
1. Previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podr
acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran
hacer perder su finalidad legtima al recurso.
2. La medida cautelar podr denegarse cuando de sta pudiera seguirse perturbacin grave de
los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderar en forma circunstanciada.
Es decir, el elemento esencial contina siendo el periculum rei: el riesgo que corre el objeto
de la pretensin mientras que se tramita el proceso. La Ley no contempla el fumus bonus
iuris.
La Ley permite la modificacin o revocacin de las medidas cautelares durante el proceso si

cambian las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado, pero no en razn de
los avances de los anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate,
ni en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez aplic a los hechos
al decidir las medidas cautelares.
Artculo 132.
1. Las medidas cautelares estarn en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que ste finalice por cualquiera de las causas
previstas en esta Ley. No obstante, podrn ser modificadas o revocadas durante el curso del pro-
cedimiento si cambiarn las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.
2. No podrn modificarse o revocarse las medidas cautelares en razn de los distintos avances
que se vayan haciendo durante el proceso respecto al anlisis de las cuestiones formales o de
fondo que configuran el debate, y, tampoco, en razn de la modificacin de los criterios de valo-
racin que el Juez o Tribunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar.
202
lOMoARcPSD|1609621
As como en general es necesaria una previa valoracin circunstanciada de todos los inter-
eses en conflicto, lo que evita que la medida cautelar se pueda conceder automticamente
por el juez, en los supuestos de inactividad de la Admn y de la va de hecho, la Ley es ms
proclive al automatismo, al prescribir que el Juez adoptar la medida salvo que se aprecie
con evidencia que no se dan las circunstancias previstas en dichos arts o la medida ocasio-
nes una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderar
en forma circunstanciada.
La medida cautelar puede verse dificultada por las garantas que el Juez deber imponer al
solicitante de la medida cuando de sta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturale-
za. Estas garantas sern las adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios, lo que podr
traducirse en la exigencia de una caucin o garanta suficiente para responder de stos, lo
que es una condicin para la eficacia de la medida cautelar. (Y si el actor no tiene medios
suficientes para dar o tener avalada dicha garanta que se fastidie [!])
Otro umbral hay que pasar es que levantada la medida cautelar por sentencia u otra causa, la
Admn o persona pretendan tener derecho a indemnizacin por los daos sufridos con
motivo de dicha medida cautelar. Esta pretensin se puede solicitar ante el mismo rgano
jurisdiccional en un ao desde la fecha del alzamiento. Si no se formulase la solicitud de
indemnizacin o se renunciase a la misma o no se acreditarse el derecho se cancelar la
garanta constituida.
La medida cautelar se puede solicitar en cualquier estado del proceso, salvo que se solici-
tare la suspensin de vigencia de una disposicin de carcter general o de algunos de sus
preceptos, en cuyo caso la peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o en la
demanda. Tambin es posible solicitar la medida cautelar antes de la interposicin del re-
curso en los supuestos de inactividad de la Administracin o va de hecho.
El incidente cautelar se tramitar en pieza separada con audiencia de la parte contraria, en

un plazo que no exceder de 10 das y ser resuelto por auto dentro de los 5 das siguientes.
Si la Admn demandada no hubiere an comparecido, la audiencia se entender con el r-
gano autor de la actividad impugnada. Pero se admite tambin la adopcin de medidas cau-
telares inaudita parte, sin or a la parte contraria, atendidas las circunstancias de especial
urgencia que concurran en el caso, y adems en los supuestos de recursos sobre inactividad
o va de hecho.
Contra el auto que acuerde medidas cautelares no cabe recurso, pero en l, el Juez con-
vocar a las partes a una comparecencia que deber celebrarse en los 3 das siguientes, so-
bre el levantamiento, mantenimiento o modificacin de la medida cautelar adoptada. El auto
que acuerde las medidas se comunicar al rgano advo correspondiente, el cual dispondr
su inmediato cumplimiento, debiendo publicarse las suspensiones de disposiciones y ac-
tos generales.
Las MMCC estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al proc en el
que fueren acordados o hasta que ste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta
Ley. No obstante podrn ser modificadas o revocadas durante el proceso si cambiaran las
circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.
En esta modificacin no deben pesar los distintos avances que se vayan haciendo durante el
proceso respecto del anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el deba-
te; ni tampoco en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez o Tri-
bunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar.
203
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3. El procedimiento contencioso-
administrativo de primera o nica
instancia
El modelo del proceso c-a sigue respondiendo al proceso de 2. instancia o apelacin, giran-
do en torno a la revisin del acto advo. Se inicia, como los procesos de apelacin, a travs
del escrito de interposicin, que cumple varias finalidades: precisar cul es el acto recurrido,
impedir su firmeza y fijar la cuanta del recurso. Se cine, al igual que el proceso civil de
apelacin, a analizar el expediente advo, que ser la principal pieza de conviccin para las
partes y para el juez.
La LJCA 98 regula un procedimiento comn de primera o nica instancia, de acuerdo con

dicho patrn revisor, con diversas matizaciones segn el tipo de pretensin. Adems, se ha
aadido un proc abreviado para conflictos de menor entidad. Reinstaura, asimismo, dos
procedimientos especiales, el proc de proteccin de derechos fundamentales, que sustituye
al regulado en la Ley 62/1978, de 26 de Diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de los De-
rechos Fundamentales de la Persona, y un proc en los casos de suspensin adva previa de
acuerdos, e instaura uno nuevo, la cuestin de ilegalidad de reglamentos.
A) El inicio del procedimiento
El proc general se inicia de forma diferente segn los diversos tipos de conflictos: proceso
de lesividad, conflictos entre AAPP o Entes pblicos, y recursos de particulares contra s-
tos.
El recurso c-a se inicia con un escrito de interposicin reducido a citar la disposicin, acto,
inactividad o actuacin constitutita de va de hecho que se impugne y a solicitar que se ten-
ga por interpuesto el recurso. Se acompaarn los siguientes documentos:
a) Acreditacin de la representacin del compareciente.

b) Acreditacin de la legitimacin del actor, cuando la ostente por habrsela transmi-
tido otro por herencia o por cualquier otro ttulo.
c) Copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran, o indicacin
del expediente en que haya recado el acto o el peridico oficial en que la disposi-
cin se haya publicado. En el caso de inactividad de la Admn o una va de hecho,
se menciona el rgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el
expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para iden-
tificar suficientemente el objeto del recurso.
d) Documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigi-
dos para entablar acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o estatu-
tos que les sean de aplicacin.
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposicin. Este trmite

no es necesario en el recurso dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va
de hecho, en que no existan terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante
demanda en que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se concretar la disposi-
cin, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a Derecho, acompaan-
do los documentos antes sealados.
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El plazo para interponer el recurso es de 2 meses, contado desde el da siguiente a la publi-

cacin de la disposicin impugnada, o al de la notificacin o publicacin del acto que ponga
fin a la va adva, si fuera expreso.
Si no fuera expreso, el plazo ser de 6 meses y se contar:
a) Para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en

que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto presunto.
b) Si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se notifique
la resolucin expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en que ste de-
ba entenderse presuntamente desestimado.
c) En el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la
declaracin de lesividad.
La LJCA establece un plazo de tan slo 10 das contra la va de hecho, a contar desde el da
siguiente a la terminacin del plazo de otros 10 establecido para que la Admn conteste al
requerimiento. Si no hubiera requerimiento, el plazo ser de 20 das desde el da en que se
inicia la actuacin adva en va de hecho.
El plazo para interponer recurso de lesividad ser de 2 meses a contar desde el da siguiente
a la fecha de la declaracin de la lesividad. Y en los litigios entre AAPP, el plazo ser de
dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido al requeri-
miento previo, el plazo se contar desde el da siguiente a aquel en que se reciba la comuni-
cacin del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.
B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin

del expediente administrativo
El rgano jurisdiccional examina de oficio la validez de la comparecencia a travs del escri-

to de interposicin y de los documentos presentados (o se requiere su subsanacin en el
plazo de 10 das), y acuerda, si lo solicita el recurrente o lo estima conveniente, que se pu-
blique un anuncio con la interposicin del recurso en el peridico oficial que corresponda,
atendiendo al mbito territorial de competencia del rgano autor de la actividad adva recu-
rrida. Los anuncios tienen por objeto llamar a los terceros interesados para que comparez-
can si a su derecho interesa. Lo mismo se hace si el recurso se hubiera iniciado por deman-
da, concedindose un plazo de 15 das para que comparezcan quienes tengan inters legti-
mo.
Al propio tiempo, el rgano jurisdiccional requerir de la Admn la remisin del expedien-

te administrativo, ordenndose emplace a quienes aparezcan como interesados en l, para
que puedan personarse en el plazo de 9 das. El expediente, como los actos de 1. instancia
civil en el juicio de apelacin, es la pieza ms importante para el juzgador y de aqu las cau-
telas que tiene la Ley ante el retraso en el envo de dicho expediente o su remisin incom-
pleta. El expediente se reclama al rgano autor de la disposicin o acto impugnado o a aquel
al que se impute la inactividad o va de hecho y deber ser remitido en el plazo improrroga-
ble de 20 das. El expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en su caso,
autentificado, acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos que
contenga. La Admn conservar siempre el original o una copia autentificada de los expe-
dientes que enve. Se excluirn del expediente, mediante resolucin motivada, los documen-
tos clasificados como secreto oficial, hacindolo constar as en el ndice de documentos y en
el lugar del expediente donde se encontraban los documentos excluidos.
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Frente a los frecuentes retrasos en la remisin del expediente, la LJCA ha arbitrado medidas
extremas:
1.- La imposicin de multas de 300,50 a 1.202, 02 a la autoridad o empleado res-

ponsable si el expediente no se enviara en el trmino de 10 das. La multa ser re-
iterada cada 20 das, hasta el cumplimiento de lo requerido. En caso de imposibi-
lidad de determinacin individualizada de la autoridad o empleado responsable, la
Admn ser la responsable del pago de la multa, sin perjuicio de que se repercuta
contra el responsable. Aquel a quien se le hubiera impuesto la multa podr ser o-
do en justicia por el Juzgado o Tribuna, que resolver mediante auto contra el que
no cabe recurso alguno, pedir en el plazo de los 3 das siguientes al de la notifi-
cacin de la multa, mediante escrito presentado, sin necesidad de Procurador o
Abogado, ante el Juez o Tribunal que la haya impuesto. La audiencia ser resuelta
mediante auto, contra el que no cabe recurso alguno.
2.- Si con las 3 primeras multas coercitivas no se consiguiese la remisin del expe-
diente completo, el Juez o Tribunal pondr los hechos en conocimiento del M
Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya
desatencin pueda dar lugar a la 3. multa coercitiva contendr el oportuno aperci-
bimiento.
Formalmente, la reclamacin del expediente advo produce el efecto de emplazamiento de

la Admn y su envo equivale a su personacin en el proceso. Los demandados legalmente
emplazados por la Admn podrn personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo
hicieran posteriormente, se les tendr por parte para los trmites no precluidos.
C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y

contestacin a la demanda. La reconvencin
Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento y persona-

cin de terceros, la LJCA establece un trmite de admisin para que el rgano jurisdiccio-
nal pueda rechazar el recurso cuando constare de modo inequvoco y manifiesto la falta de
jurisdiccin o la incompetencia de dicho rgano, la falta de legitimacin del recurrente,
haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnacin, o haber ca-
ducado el plazo de interposicin.
A las causas de inadmisibilidad anteriores, que provienen de la L56, la vigente L98 ha

aadido otras nuevas, dejando al juzgado la posibilidad de inadmitir el recurso, previa au-
diencia de las parte, en funcin de otras circunstancias sustantivas, lo que implica ya un
anticipo de juicio sobre la cuestin de fondo. Estas circunstancias son las siguientes:
1.- Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente igua-

les por sentencia firme, mencionando, en este ltimo caso la resolucin o resolu-
ciones desetimatorias.
2.- Cuando se impugne una actuacin material constitutita de va de hecho, si fuera
evidente que la actuacin adva se ha producido dentro de la competencia y en
conformidad con las reglas del proc legalmente establecido.
3.- Cuando se impugne la no realizacin por la Admn de sus obligaciones si fuera
evidente la ausencia de obligacin concreta de la Admn respecto de los recurren-
tes.
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A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que ste no est completo, podrn
solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestacin, la ampliacin de
expediente, lo que suspender el curso del plazo de formalizacin de demanda o de contes-
tacin.
En el escrito de demanda se consignarn, con la debida separacin, los hechos, los funda-
mentos de D y las pretensiones que se deduzcan, en justificacin de las cuales podrn ale-
garse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Admn. Con la deman-
da se acompaarn los documentos en que los recurrentes funden su derecho, y si no obra-
ren en su poder, designarn el archivo, oficio, protocolo o persona en cuyo poder se encuen-
tren, sin que con posterioridad a la demanda y contestacin se admitan otros documentos
que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el
demandante podr aportar, adems, aquellos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones
contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad
en los hechos, antes de la citacin de vista o conclusiones.
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de reci-
bimiento a prueba ni vista ni conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito ser
declarado concluso para sentencia, una vez contestada la demanda.
Las partes demandadas podrn formular, dentro de los primeros 5 das del plazo para con-
testar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que
pudieran determinar la incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del
recurso, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del rgano jurisdiccional,
puedan ser alegados en la contestacin, incluso si hubiesen sido desestimados como alega-
cin previa. Del escrito que formule alegaciones previas se dar traslado por 5 das al actor,
el cual podr subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de 10 das y, evacuado el trasla-
do, se seguir la tramitacin prevista para los incidentes en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
El auto desestimatorio de las alegaciones previas no ser susceptible de recurso y dispondr
que se conteste la demanda en el plazo que reste.
La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe formularse tambin en plazo de

20 das o de los que quedasen despus de los invertidos en el trmite de formulacin de
alegaciones previas, y tiene la misma estructura formal que la demanda: separacin de
hechos y fundamentos de D, y las mismas reglas de acompaamientote documentos que
rigen para aqulla son aplicables a la contestacin.
Es posible en el escrito de contestacin a la demanda una reconvencin (una pretensin

contra el demandante)? En el proceso civil, la reconvencin es un accin nueva, no necesa-
riamente contraria, que el demandado ejercita frente al actor para que se sustancie en el
mismo proceso y se decide en la misma sentencia. Con carcter general en el proceso c-a se
ha rechazado esta posibilidad, aduciendo diversas razones que tienen que ver con el carcter
revisor de la va c-a y con el prototipo de particular que demanda a la Admn. Admitir
que la Admn pudiera revolverse contra el actor, lesionara la prohibicin de la reformatio
in peius y privara a ste de la garanta previa de la va adva. La jurisprudencia abunda en la
negacin a la Admn de formular una reconvencin.
D) La prueba
La apertura de un perodo de prueba se condiciona inicialmente a que las partes lo soliciten

por medio de otros, en los escritos de demanda, de contestacin o de alegaciones comple-
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mentarias, expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar
la prueba.
Pero en todo caso es el juez el que decide:
Aun sin pedirlo las partes puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y dispo-
ner la prctica de cuantas estime pertinentes, para la ms acertada decisin.
Aun pidindolo ambas partes, la apertura del perodo de prueba se condiciona a una
valoracin judicial que versa sobre dos circunstancias:
o Que exista disconformidad en los hechos y
o Que estos sean de especial trascendencia para la resolucin del pleito.
Una excepcin a lo anterior es el caso de sanciones advas o disciplinarias, en que el pleito

se recibe a prueba siempre que exista disconformidad en los hechos.
La prueba se practica con arreglo a las normas del proceso civil, pero el plazo es de 15 das
para proponer y 30 para practicar. Se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fue-
ra de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.
Las Salas podrn delegar en uno de sus magistrados o en un Juzgado de lo C-A la prctica
de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Admn
podr, a su vez, delegar en un funcionario de la misma la facultad de intervenir en su prcti-
ca.
E) El perodo conclusivo
El proceso c-a termina con una fase de recapitulacin y valoracin de lo actuado, cuya exis-
tencia se remite a la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la demanda y en la
contestacin que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declara-
do concluso, sin ms trmites, para sentencia.
Dicha solicitud habr de formularse por otros en los escritos de demanda o contestacin o
por escrito presentado en el plazo de 3 das contados desde que se declare concluso el pe-
rodo de prueba y el juez proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado las par-
tes. En otro caso, slo acordar la celebracin de vista o la formulacin de conclusiones
escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habindose practicado prueba, lo solici-
te cualquiera de las partes.
En el acto de vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta
expongan sus alegaciones. El juez o Presi de la Sala, por s o travs del magistrado ponente,
podr invitar a los defensores de las partes, antes o despus de los informes orales, a que
concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar
el objeto del debate.
Cuando se acuerde trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones sucin-
tas sobre los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus
pretensiones en el plazo de 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido
suscitadas en los escritos de demanda y contestacin, salvo que el juez juzgue oportuno que
se traten motivos relevantes para el fallo, y distintos de los alegados, ponindolo en cono-
cimiento de las partes mediante providencia, dndoles plazo de 10 das para ser odas sobre
ello.
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Tanto en el acto de vista como en el de conclusiones, el demandante podr solicitar que la

sentencia se pronuncie en concreto sobre la existencia y cuanta de los daos y perjuicios de
cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal, declarar que el plei-
to ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar de-
terminadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har inmediata-
mente despus de que finalice la prctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
4. Terminacin del procedimiento

El proc c-a, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento
del actor y por allanamiento del demandado. Puede adems terminar por reconocimiento en
va adva de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial.
A) La sentencia: contenido, extensin y lmites
Es el modo normal de terminacin del proceso. El rgano jurisdiccional decide sobre la

regularidad del proceso, y sobre las pretensiones de las partes. Se dicta en 10 das desde que
el pleito se declara concluso y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso: la
inadmisibilidad del recurso, estimacin o desestimacin, y, en todo caso, se pronunciar
sobre las costas.
Se declara la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el juzgado

o Tribunal carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debida-
mente representada o no legitimada, o tenga por objeto disposiciones, actos o actuaciones
no susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia o, en
fin, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera de plazo.
El recurso se desestimar cuando se ajusten a D la disposicin, acto o actuacin impugna-

dos.
El recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desvia-
cin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de estos pronuncia-
mientos:
a) Declarar no ser conforme a D y, en su caso, anular total o parcialmente la dis-

posicin o acto recurrido o dispondr que cese o se modifique la accin impugna-
da.
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin ju-
rdica individualizada, se reconocer dicha situacin y se adoptarn cuantas medi-
das sean necesarias para su pleno restablecimiento.
c) Si la medida consiste en la emisin de una acto o en la prctica de una actuacin
jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla
el fallo.
d) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar en to-
do caso el derecho a la reparacin, sealando asimismo quin viene obligado a in-
demnizar. La sentencia fijar tambin la cuanta de la indemnizacin cuando lo
pida expresamente el demandante y consten probados elementos suficientes para
ello. En todo caso, se establecern las bases para la determinacin de la cuanta,
cuya definitiva concrecin quedar diferida al perodo de ejecucin de sentencia.
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Un lmite importante a los poderes del juez es la prohibicin de determinar el contenido de

los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los anulados o el contenido dis-
crecional de los actos advos.
En principio la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disp
general los tendr erga omnes, desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anula-
dos en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la sentencia anulada. Tambin se
publicarn, con la misma, las sentencias firmes que anulen un acto advo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas.
En cuanto a los efectos retroactivos, la sentencias no afectarn por s mismas a la eficacia

de sentencias o actos advos firmes anteriores a que la anulacin alcance efectos generales,
salvo en el caso de que la anulacin del precepto supusiera la exclusin o la reduccin de
las sanciones an no ejecutadas completamente.
La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdi-

ca individualizada slo produce efectos entre partes. No obstante, con mucha cautelas, es
posible la extensin de efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a terce-
ros, que se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por la sentencia,
siempre que sta no se encuentre pendiente de recurso de revisin o de casacin en inters
de la ley, y fuere contraria a la jurisprudencia del TS o de los TSJ. Es preciso adems que la
pretensin del tercero no sea cosa juzgada ni se hubiera dictado resolucin consentida y
firme por la Admn y que se solicite en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la
sentencia a quienes fueron parte en el proceso.
B) Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial
El proceso tambin puede terminar por desistimiento: una declaracin de voluntad del actor
por que abandona la accin ejercitada en el proceso. Esto provoca que el acto recurrido se
convierta en acto consentido, en acto inatacable; deviene en cosa juzgada, con prdida del
d material.
Un supuesto de desistimiento sin que el acto pase a ser consentido y firme, con prdida de
la pretensin material, se da cuando, despus de iniciado el proceso, la Admn demandada
hubiera reconocido totalmente en va adva las pretensiones del demandante y con posterio-
ridad a este reconocimiento y al desistimiento del demandante dictase un nuevo acto total o
parcialmente revocatorio del impugnado. Entonces el actor podr pedir que contine el proc
en el estado en que se encontrase cuando desisti, extendindose el proceso al acto revoca-
torio.
El allanamiento es un comportamiento del demandado, normalmente la Admn, que acepta

mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Dicha conformidad pue-
de producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo caso las partes lo pueden poner en cono-
cimiento del rgano judicial que, sin ms trmites, dictar sentencia de conformidad con las
pretensiones del demandante, salvo ello suponga infraccin manifiesta del OJ, en cuyo caso
comunicar a las partes los motivos opuestos a la estimacin de las pretensiones dictando
luego la sentencia que estime ajustada a D.
La conciliacin judicial supone el activismo judicial para la rpida terminacin de proc en

1. o nica instancia. El juez, de oficio o a solicitud de parte, formuladas la demanda y la
contestacin, somete a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o docu-
mentos, as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia,
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cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transaccin y, en particular,

cuando verse sobre estimacin de cantidad.
El intento de conciliacin no suspende el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes
personadas lo solicitasen, y podr producirse en cualquier momento anterior al da de la
vista, citacin para sentencia o sealamiento para votacin y fallo.
Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el juez o

Tribunal dictar auto declarando terminado el proc, siempre que lo acordado no fuera mani-
fiestamente contrario al OJ, ni lesiones el inters pblico o de terceros.
5. Procedimiento abreviado
Se aplican estos trmites para los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de lo C-A,
sobre cuestiones de personal al servicio de las AAPP, sobre extranjera, inadmisin de peti-
ciones de asilo poltico, y aquellas cuya cuanta no supere los 13.000 .
El proceso se inicia con la demanda (sin escrito ni trmite de interposicin), que el juez
traslada al demandado citando a las partes para la celebracin de la vista y ordenando a la
Admn demandante que remita el expediente advo.
Recibido el expediente el juez lo remite al actor y a los interesados que se hayan personado
para que pueden hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecen, o lo
hiciere slo el demandado, se tendr al actor por desistido del recurso y se le condenar en
costas. Si compareciese slo el actor se proseguir la vista en ausencia del demandado.
La vista comienza con exposicin del demandante de los fundamentos de lo que pide o con
ratificacin de los expuestos en la demanda. Despus, el demandado formula sus alegacio-
nes, comenzando por las cuestiones relativas a la jurisdiccin, a la competencia objetiva y
territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia que pueda obstar a la vlida prosecucin
y trmino del proceso mediante sentencia sobre el fondo.
Si no se suscitasen cuestiones procesales o si, habindose suscitado, se resolviese por el

juez la continuacin del juicio, se dar la palabra a las partes para fijar con claridad los
hechos en que fundamenten sus pretensiones. Si no hubiese conformidad sobre ellos, se
propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto no sea incompatible con los trmites del
proc abreviado, del modo previsto para el juicio ordinario, pero concediendo un gran mar-
gen de arbitrio al juez, que podr, en splica y en el acto, resolver los recursos que se inter-
pongan contra las denegaciones.
De otro lado, hay una serie de simplificaciones:
Las posiciones para la prueba de confesin se proponen verbalmente, sin admisin

de pliegos
No se admiten escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical
Si el n de testigos es excesivo, a criterio del juez, sus manifestaciones puedan ser
reiterativas sobre hechos suficientemente esclarecidos, el juez puede limitarlos dis-
crecionalmente
Los testigos no pueden ser tachados
Slo en conclusiones pueden las partes hacer las observaciones oportunas sobre cir-
cunstancias personales y de veracidad de sus manifestaciones
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En la prueba pericial no se aplican las reglas generales sobre insaculacin de peritos

Si el juez estima una prueba irrelevante que no puede practicarse en la vista, sin ma-
la fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspender, sealando en el
acto, y sin necesidad de nueva notificacin, el lugar, da y hora en que deba reanu-
darse.
Tras la prueba, si la hubiere, y en su caso, de las conclusiones de los letrados, las personas
que sean parte de los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean
oportuno para su defensa. El juez dicta sentencia en 10 das desde la vista.
6. El sistema de recursos
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que
tiene en cuenta, para asignar el tipo de recurso:
La importancia del acto judicial impugnado: providencia, auto y sentencia

Naturaleza y cuanta del objeto del proceso.
En el proceso c-a se admiten ahora:
Recurso de splica: ante el mismo juez que ha dictado la resolucin y que el mismo
resuelve.
Recursos de apelacin, casacin y revisin: se resuelven por rganos superiores al
que dicto la resolucin impugnada.
A) Evolucin histrica
Contra las sentencias de 1. instancia se han ensayado en la Justicia adva tres frmulas im-
pugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelacin, y recurso de casacin.
B) El recurso de splica
Se caracteriza por la rapidez de planteamiento y de resolucin. Se interpone ante el propio

rgano jurisdiccional autor de la resolucin, quien tambin lo resuelve. Es admisible contra
las providencias y los autos no susceptibles de apelacin o casacin, salvo contra los expre-
samente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de splica, los de aclaracin y las
solicitudes de revisin de diligencias de ordenacin.
Se interpone en 5 das, desde la notificacin de la resolucin impugnada, sin efecto suspen-

sivo, salvo que de oficio o a instancia de parte, el rgano jurisdiccional acuerde lo contrario.
Del escrito del recurso se da traslado a las dems partes por trmino comn de 3 das, a fin
de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo el mismo
rgano j resolver por auto dentro del tercer da.
C) El recurso de apelacin
La apelacin tiene una funcin revisora de la sentencia dictada en 1. instancia, y es un re-

iteracin simplificada del objeto del proceso. La apelacin debe articularse frente a la sen-
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tencia de la 1. instancia, no frente a las pretensiones iniciales de la parte actora, y sobre los
documentos que se usaron en el primer juicio, no sobre un nuevo material documental.
Se evita as una reiteracin que podra ser eterna, reproduciendo los planteamientos, alega-
ciones y pruebas de la 1. instancia. As lo sealan las STS (1989, 1990), indicando que
tiene por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad y que las partes
no pueden limitarse a reproducir los argumentos expuestos en 1. instancia, se trata de
combatir los razonamientos de la sentencia.
Se pueden apelar los autos de los Juzgados de lo C-A, ante las Salas de lo c-a de los TSJ, y
los de los Juzgados Centrales de lo c-a, ante las Salas de los c-a de la Audiencia Nacional,
que versen sobre medidas cautelares, ejecuciones de sentencias, inadmisin del recurso c-a
o sobre las autorizaciones de entradas en domicilio y los recados sobre ejecucin provisio-
nal de la sentencia, en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estima-
toria, en materia tributaria y de personal.
En cuanto a las sentencias, de los mismos rganos j, sern todas ellas susceptibles de recur-
so de apelacin ante las Salas antes referidas, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta
no exceda de 3 Mptas y los relativos a materia electoral. En todo caso siempre sern apela-
bles las sentencias dictadas en el proc para la proteccin de los d fundamentales, las que
resuelven litigios entre AAPP y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, adems

de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecu-
cin de la sentencia, lo que no obsta a que, en cualquier momento, a instancia de parte inte-
resada, el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en
su caso, las ejecucin de la sentencia.
Se admite tambin la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la mis-

ma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible repara-
cin.
La tramitacin del recurso de apelacin tiene 3 fases: interposicin, admisin y resolucin.
1.- Interposicin. Ante el Juzgado que haya dictado la resolucin apelada, dentro de
los 15 das siguientes al de su notificacin, mediante escrito de alegaciones que
fundamente el recurso, escrito sobre cuya admisin decide el Juzgado y del que se
dar traslado a las dems partes para que en el plazo comn de 15 das puedan
formular su oposicin. En los mismos escritos de interposicin del recurso y de
oposicin, las partes podrn pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista,
que se presenten conclusiones o que sea declarado concluso para sentencia sin
ms trmites.
2.- Resolucin. Corresponde a las Salas de lo c-a de los TSJ y de la Audiencia Na-
cional, a los que se remitirn los escritos de las partes y los autos de 1. instancia.
Ante ellas podrn practicarse nicamente las pruebas que hubieran sido denegadas
o no hubieran sido debidamente practicas en 1. instancia, por causas que no sean
imputables a la parte que las solicita. La Sala resuelve directamente, sin vista o
presentacin de conclusiones, salvo que lo hubieran solicitado todas las partes, se
hubiese practicado prueba o la Sala lo estime necesario. Pero el Tribunal de apela-
cin no puede devolver los autos al inferior cuando ste declar la inadmisibilidad
del recurso en 1. instancia; se obliga a la Sala a entrar en el fondo del asunto y
evitar la reiteracin de la 1. instancia (esto es, cuando la Sala revoca una inadmi-
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sibilidad en la 1. instancia debe, adems pronunciarse sobre el fondo, no slo so-

bre la inadmisibilidad).
7. Los diversos recursos de casacin y la

revisin
Las funciones de la casacin son las siguientes:
Mantener en los lmites de la competencia al juez inferior

Vigilar la observancia de las formas procesales por el juez inferior, y
Regular y uniformas la aplicacin del D a travs del respecto de la jurisprudencia
de los Tribunales superiores.
El juez de casacin, sin embargo, no revisa la determinacin y fijacin de los hechos reali-
zada por el juez inferior: la casacin es un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por
motivos de derecho.
El juez de casacin, en paridad un juez de control negativo, no debe dictar una sentencia en
sustitucin de la que casa o anula, sino reenviarla al juez autor de la sentencia para que dicte
una nueva ajustada a la sentencia de casacin. Pero en nuestro recurso de casacin, el rga-
no de casacin dicta una nueva sentencia en trminos similares a los del juez de apelacin,
salvo en los casos de falta de jurisdiccin o vicios de proc.
La Ley regula tres tipos de recursos de casacin, aunque el rgimen del primero es de apli-
cacin en los dos ltimos salvo que se regule explcitamente de otra manera en la ley:
1.- Recurso ordinario de casacin.

2.- Recurso de casacin para unificacin de la doctrina.
3.- Recurso de casacin en inters de la Ley.
A) El recurso ordinario de casacin
Se admite, en la Sala de lo c-a del TS, contra las sentencias dictadas en nica instancia por
la Sala de lo c-a de la Audiencia Nacional o por las Salas de lo c-a de los TSJ, salvo:
a) las cuestiones de personal al servicio de las AAPP y que no afecten al nacimiento

o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera
b) las recadas en asuntos cuya cuanta no exceda de 25 Mptas, salvo que se trate del
proc especial para la defensa de los derechos fundamentales
c) las dictadas en materia electoral.
En todo caso, se admite este recurso ordinario de casacin contra las sentencias que decla-
ren nula o conforme a D una disposicin de carcter general y contra las resoluciones del
TCu en materia de responsabilidad contable.
En cualquier caso el recurso contra las sentencias de los TSJ debe fundarse nicamente en
infraccin de normas de D estatal o comunitario que hayan sido relevantes y determinantes
en el fallo, siempre que hubieran sido invocadas en el proceso o consideradas por la Sala
sentenciadota. Este requisito debe ser cuidadosamente invocado y justificado por el recu-
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rrente a fin de evitar las frecuentes inadmisiones que impone por su falta una jurisprudencia
excesivamente quisquillosa.
Tambin pueden ser recurridos en casacin, sin previo recurso de splica, en los mismos
casos que las sentencias, los autos siguientes:
a) Los que declaren la inadmisin del recurso c-a o hagan imposible su continuacin.
b) Los que pongan trmino a la pieza separada de suspensin o de otras medidas cau-
telares
c) Los recados en ejecucin de sentencia, siempre que no resuelvan cuestiones no
decididas, directa o indirectamente, en aqulla o que contradigan los trminos del
fallo que se ejecuta.
d) Los dictados sobre ejecucin provisional.
e) Los dictados para extender los efectos de una sentencia a terceros en situacin
anloga.
Los motivos del recurso de casacin son, en primer lugar, la infraccin de normas que afec-
tan al funcionamiento institucional del Tribunal a quo (Tribunal del que se apela):
a) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdiccin.

b) Incompetencia o inadecuacin del proc
c) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infraccin de las normas
reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantas procesales,
siempre que, en este ltimo caso, se haya producido indefensin para la parte y s-
ta haya pedido la subsanacin de la falta o transgresin en la instancia, de existir
momento procesal oportuno para ello.
En segundo lugar, el motivo o motivos del recurso de casacin puede consistir en la infrac-
cin de las normas del OJ o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las
cuestiones objeto de debate y, aunque el recurso de casacin no afecta a los hechos declara-
dos probados por el rgano judicial de instancia, el de casacin podr integrar en los hechos
admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos
por ste, estn suficientemente justificados segn las actuaciones y cuya toma en considera-
cin resulte necesaria para apreciar la infraccin alegada de las normas del OJ o de la juris-
prudencia, incluso la desviacin de poder.
Procedimiento del recurso de casacin (ordinario)
Comienza con la presentacin del escrito de preparacin, que tiene lugar ante la Sala que
dict la resolucin recurrida en 10 das. Dicho escrito expresar la intencin de interponer el
recurso, con sucinta expresin de los requisitos de forma exigidos y justificacin de la in-
fraccin relevante de una norma estatal o comunitaria, que ha sido determinante del fallo de
la sentencia.
Si el escrito cumple lo dicho y se refiere a una resolucin susceptible de casacin, el recurso

se tendr por preparado, emplazndose a las partes dentro del plazo de 30 das ante la Sala
de lo c-a del TS, al que se remiten los autos originales y el expediente.
La preparacin del recurso de casacin no impedir la ejecucin provisional de la sentencia

recurrida, a instancia de las partes favorecidas.
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A continuacin, ya ante el TS, el recurrente se personar y formular en los 30 das del em-
plazamiento, el escrito de interposicin, que es tambin el de alegaciones, en el que se
expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la
jurisprudencia que se consideren infringidas.
La Sala, a la vista de dicho escrito de interposicin (alegaciones) y de las actuaciones del

magistrado ponente, instruye y somete a deliberacin la admisin o inadmisin del recurso
de casacin interpuesto. La inadmisin se fundar en alguna de las mltiples causas que cita
la Ley, para evitar el amontonamiento de recursos.
La inadmisin por la Sala requiere audiencia previas de las partes, 10 das para alegaciones,
y despus dicta auto declarando la inadmisin del recurso y la firmeza de la resolucin recu-
rrida. En otro caso contina la tramitacin del recurso. La inadmisin puede ser del recurso
en su conjunto, aunque puede continuar la tramitacin parcial de algunos de los motivos del
recurso no desestimados. La inadmisin por alguna de las causas que dice la Ley requiere,
adems, la unanimidad de la Sala. La inadmisin total del recurso comporta la imposicin
de costas al recurrente, sin que quepa recurso alguno contra ella.
Si se supera la admisin, se entrega copia del escrito de interposicin a la parte o parte recu-
rridas y personadas, para que formalicen escrito de oposicin, en el plazo comn de 30
das. Concluido dicho plazo la Sala seala da y hora para la vista, cuando lo pidan todas las
partes o la Sala lo estime necesario, lo que no ocurre casi nunca, o declarar el pleito con-
cluso para sentencia.
La sentencia de casacin podr,
1.- Declarar la inadmisibilidad del recurso, si concurre alguno de los motivos previs-
tos para ello
2.- Si se ha admitido el recurso, y se estima la concurrencia de alguno o algunos de
los motivos de casacin, La Sala, en una sola sentencia, resolver de distinta ma-
nera segn que la casacin sea:
o Por motivos de falta de jurisdiccin o vicios procesales: la sentencia indicar el or-
den jurisdiccional competente al que hay que remitir el asunto o devolver la trami-
tacin del pleito al momento y estado exigidos por el proc adecuado para su nueva
sustanciacin.
o Por motivos de vulneracin de derechos sustantivos, o la infraccin del OJ en tr-
minos generales, la sentencia resolver lo que corresponda: sobre el fondo del asun-
to, dentro de los trminos en que se hubiera planteado el debate.
B) El recurso de casacin por unificacin de la doctrina
Se trata de un recurso de nombre rimbombante, cuya finalidad es la consolacin de quienes,

porque sus recursos son pobres y modestos, no pueden combatir las sentencias que les son
adversas con la casacin ordinaria.
Son susceptibles del recurso de casacin para la unificacin de doctrina aquellas sentencias
que no sean recurribles por la va de casacin, por no alcanzar su cuanta a 25 Mptas, pero
siempre que sea superior a 3 Mptas, y no se refiera a cuestiones de personal, d de reunin o
material electoral. El recurso se cie slo a la infraccin del principio de igualdad, que es el
verdadero motivo casacional: cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en
idntica situacin y, en mrito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente igua-
les, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
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Podr interponerse contra sentencias dictadas en nica instancia por las Salas de lo c-a del
TS, Audiencia N, y TSJs. Tambin contra las sentencias de la AN y de los TSJs en nica
instancia cuando la contradiccin se produzca con sentencias del TS y, a nivel autonmico,
son recurribles las sentencias de las Salas de lo c-a de los TSJs, si existen varias de estas
Salas o la Sala o Salas tienen varias Secciones, y se hubiere llegado a pronunciamientos
distintos sobre normas emanadas de la Comunidad Autnoma.
Del recurso conoce la Sala correspondiente del TS, o en su caso del TSJ, estando prevista
una composicin especial de dichos tribunales cuando la casacin se refiere a sentencias
dictadas por esas mismas Salas.
El recurso se interpone directamente ante la Sala sentenciadota en 30 das desde la notifica-

cin de la sentencia mediante escrito razonado, que deber contener la relacin precisa y
circunstanciada de las identidades determinantes de la contradiccin alegada y la infraccin
legal que se imputa a la sentencia recurrida, acompaando certificacin de la sentencia o
sentencias invocadas con mencin de su firmeza, de todo lo cual la Sala sentenciadota dar
traslado del mismo, a la parte o partes recurridas para que presenten su escrito de oposicin
en 30 das.
Presentados los escritos de oposicin, o transcurrido el plazo para ello, la Sala sentenciadota
elevar los autos y el exp advo a la Sala de lo c-a del TS y resolver el debate planteado con
pronunciamiento ajustados a D, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones
creadas por la sentencia recurrida, pero sus pronunciamientos slo benefician o perjudican
al recurrente, en ningn caso afectarn a las situaciones jurdicas creadas por las senten-
cias precedentes a la impugnada.
C) Recursos de casacin en inters de ley
Es un instrumento de control a favor de las AAPP sobre las resoluciones de los rganos
jurisdiccionales excluidos de la casacin. Se circunscribe a las sentencias dictadas en nica
instancia por los Jueces de lo c-a y por las Salas de lo c-a de los TSJs y de la AN, que no
sean susceptibles de los recursos de casacin.
Estn excluidos los particulares recurrentes, y slo estn legitimados la AP territorial que
tenga inters legtimo en el asunto y las Entidades o Corporaciones que ostenten la repre-
sentacin y defensa de intereses de carcter general o corporativo y tuviesen inters legti-
mo en el asunto, el M Fiscal y la AGE, en inters de la ley.
En cualquier caso el recurso slo puede justificarse en que se estime gravemente daosa
para el inters general y errnea la resolucin dictada y nicamente podr enjuiciarse a
travs de este recurso la correcta interpretacin y aplicacin de normas emanadas del Es-
tado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.
El recurso se interpone en 3 meses, directamente ante la Sala de lo c-a del TS, que reclama-
r los autos originales y mandar emplazar a las partes en plazo de 15 das para personacin
y 30 das para alegaciones.
La peculiaridad de este recurso consiste en que la sentencia que se dicte respetar en todo
caso la situacin jurdica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere esti-
matoria, fijar en el fallo la doctrina legal. En este caso se publicar en el BOE y a partir de
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su insercin vincular a todos los jueces y Tribunales inferiores en grado a este orden juris-
diccional.
Una 2. modalidad de la casacin en inters de la ley a favor del D de las CCAA se admite
contra las sentencias dictadas en nica instancia por los jueces de los c-a no susceptibles del
recurso de anterior que podrn ser impugnadas por las mismas AAPP, salvo la AGE, pu-
diendo en este caso nicamente enjuiciarse la correcta interpretacin y aplicacin de las
normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido. Conocen
de este recurso las Salas de lo c-a de los TSJ.
D) El recurso extraordinario de revisin
Se interpone ante las Salas de lo c-a de los TSJs o ante la Sala de lo c-a del TS, contra sen-
tencias firmes, por motivos excepcionales, acaecidos o conocidos con posterioridad a la
sentencia objeto de revisin:
a) Si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, dete-

nidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b) Si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse
aqulla ignoraba una de las partes, haber sido reconocidos y declarados falsos o
cuya falsedad se reconociese o declarase despus.
c) Si, habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos
condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fun-
damento a la sentencia.
d) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u
otra maquinacin fraudulenta.
La interposicin se har en 3 meses desde el da en que se descubrieran los documentos

nuevos o el fraude, o desde el da del reconocimiento o declaracin de la falsedad. En nin-
gn caso podr interponerse el recurso de revisin despus de transcurridos 5 aos desde la
fecha de publicacin de la sentencia que hubiera podido motivarlo.
Con el escrito de solicitud de revisin es indispensable acompaar un documento justifica-

tivo de un depsito de 12 kptas. Una vez presentado, el Tribunal reclamar los autos y man-
dar emplazar a cuantos en l hubieran litigado para que comparezcan en 40 das. Persona-
das las partes, los trmites sucesivos se desarrollan conforme a lo establecido para el juicio
incidental, oyndose siempre al M Fiscal antes de dictar sentencia acerca de si ha o no lu-
gar la admisin del recurso.
La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisin revocar en todo o en parte la

sentencia revisada, y devolver los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un
nuevo fallo en los trminos que se contienen en la sentencia de revisin.
A) El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y
control judicial
La regla tradicional de ejecucin de las sentencias c-a era que corresponda a la Admn
que hubiere dictado el acto o disposicin objeto del recurso, bajo la direccin y control del
Tribunal sentenciador que poda adoptar a instancia de las partes cuantas medidas fueren
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adecuadas para la ejecucin de la sentencia. Se poda llegar a penar por el incumplimiento

de las rdenes de obediencia a los jueces de lo c-a en los mismo trminos que es establecan
para la desobediencia de los Tribunales de lo civil o de lo criminal.
Dicho sistema no infringa el art. 117.3 CE que atribuye a los jyT, en exclusiva, la potes-
tad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. La LJCA 98 deja las cosas ms o menos como
estaban, permitiendo adems la imposicin de multas coercitivas contra la Administracin o
sus funcionarios.
La LJCA 98 repite lo que dicen la C 78 y la LOPJ, que la potestad de hacer ejecutar las
sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los jyT de este
orden jurisdiccional; su ejercicio corresponde al que haya conocido del asunto en 1. o nica
instancia, y que tanto las partes como todas las personas y entidades pblicas y privadas
estn obligadas a prestar la colaboracin requerida para la debida y completa ejecucin de
lo resuelto, declarndose nulos de pleno d los actos y disp contrarios a los pronunciamien-
tos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
La LJCA 98, tambin resuelve el problema de la ejecucin de la sentencia encomendndo-

sela al rgano advo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una or-
den del juez que debe dictarse en 10 das, a fin de que en otros 10 das, se lleve a puro y
debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las disposiciones del fallo y en
el mismo plazo se indique el rgano responsable del cumplimiento de aqul.
Transcurridos 2 meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en sta

para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes o personas afectadas podrn instar a
su ejecucin forzosa.
B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la

ejecucin
La LJCA 98 comienza prescribiendo que no podr suspenderse el cumplimiento ni declarar-

se la inejecucin total o parcial del fallo. Pero a continuacin se admite la suspensin, con-
figurando una serie de supuestos como de expropiacin especial, la de los contenidos de
una sentencia, en funcin del peligro cierto de alteracin del libre ejercicio de los derechos
y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad
del territorio nacional.
Tambin se regula la imposibilidad de ejecucin. Un ejemplo es la expropiacin de terre-

nos sobre los que ya se ha construido una autova. Cuando se presenta dicha imposibilidad
se fuerza a la conversin de derechos; a un cumplimiento por equivalencia mediante la in-
demnizacin de daos y perjuicios. Este cumplimiento por equivalencia est contemplado
tanto en la LOPJ 1985 como en la LJCA 98.
El rgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestar a la autoridad judicial a

travs del representante procesal de la Admn en 2 meses, para que, con audiencia de las
partes y de quienes considere interesados, el joT aprecie la concurrencia o no de dichas cau-
sas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fi-
jando en su caso la indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de
cumplimiento pleno.
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C) Incidentes de ejecucin y poderes del juez
La instrumentacin de la ejecucin no permite al juez resolver por s todos los incidentes de

ejecucin, sino que permite su procedimentalizacin, pudindose alargar innecesariamente
el conflicto por los nuevos pleitos que pueden plantearse.
La Ley admite que la AP, las dems partes procesales y las personas afectadas por el fallo,
mientras que no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover inci-
dentes para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la
ejecucin y especialmente las referidas al rgano responsable de la misma, plazo mximo
de cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y proc a seguir.
Del escrito planteando la cuestin incidental se dar traslado a las partes para que, en un
plazo comn de hasta 20 das aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por
auto, en 10 das. Un auto que, adems, es recurrible en apelacin o en casacin.
Hay que esperar, por lo tanto, a terminar con todos estos incidentes y que trascurran todos
los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas
necesarias para lograr la plena efectividad de lo mandado.
Singularmente, y acreditada la responsabilidad del rgano, previo apercibimiento notificado

personalmente para formulacin de alegaciones, podr:
Imponer multas coercitivas de 150,25 1.502, 53 a las autoridades, funcionarios o

agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o Sala, as como reiterar es-
tas multas hasta la completa ejecucin del fallo, sin perjuicio de otras responsabili-
dades patrimoniales a que hubiera lugar.
Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal
que pudiera corresponder.
D) Modalidades de la ejecucin
Adems de la regulacin general la LRJA 98 despieza los distintos y ms frecuentes su-

puestos de ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos:
a) Si la Admn es condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado de

su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su pre-
supuesto, que tendr siempre la consideracin de ampliable. Si fuese necesario
hacer una modificacin presupuestaria, deber concluirse el proc correspondiente
en 3 meses desde la notificacin de la resolucin judicial.
A la cantidad lquida se aadir el inters legal del dinero, calculado desde la fe-
cha de notificacin de la sentencia dictada en nica o 1. instancia. Transcurridos
3 meses desde que la sentencia firme se comunic al rgano que deba cumplirla,
se podr instar la ejecucin forzosa y la autoridad judicial, odo el encargado de
hacerla efectiva, podr incrementar en dos puntos el inters legal a devengar,
siempre que se apreciases falta de diligencia en el cumplimiento.
A su vez, si la Admn estimase que el cumplimiento de la sentencia producir
trastorno grave a su Hacienda lo pondr en conocimiento del joT acompaado de
una propuesta razonada para que, odas las partes, se resuelva sobre el modo de
ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aqulla.
220
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Por ltimo, se admite la ejecucin por compensacin de deudas, pudiendo cual-

quiera de las partes solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con crditos
que la Admn ostente contra el recurrente.
b) Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado, el joT dispondr, a instancia
de parte, la inscripcin del fallo en los registros pblicos a que hubiere tenido ac-
ceso el acto anulado, as como su publicacin en los peridicos oficiales o priva-
dos, si concurriera causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada.
Cuando la publicacin sea en peridicos privados se deber acreditar ante el rga-
no judicial un inters pblico que lo justifique.
c) Si la sentencia es de anulacin de una disposicin general o un acto adminis-
trativo general, el rgano judicial ordenar su publicacin en diario oficial en 10
das a contar desde la firmeza de la sentencia. [La anulacin puede ser total o slo
de algunos artculos].
d) Si la sentencia fuese a condena a realizar una determinada actividad o dictar
un acto, el joT podr, en caso de incumplimiento:
Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la colabora-
cin de las autoridades y agentes de la Admn condenada o, en su defecto, de
otras AAPP, con observancia de los proc establecidos al efecto, y
Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en
su caso, sera inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin
subsidiaria con cargo a la Admn condenada.
E) La ejecucin a terceros de los efectos de una sentencia firme
Es una novedad de la LRJA 98, cuando dicha sentencia versa sobre materia tributaria o de
personal al servicio de las AAPP, y asimismo en los casos de suspensin de la tramitacin
de procesos anlogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finali-
dad de extender despus los efectos de la sentencia a aquellos retenidos en su curso proce-
sal.
En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idntica

situacin jurdica que los favorecidos por el fallo, que el joT tambin sea competente por
razn de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin
individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la
sentencia a quienes fueron parte en el proceso. Este proc no es aplicable, sin embargo, a los
casos de existencia de cosa juzgada (caso de los actos consentidos), o cuando la doctrina
determinante del fallo cuya extensin se postula fuere contraria a la jurispr del TS o a la
doctrina sentada por los TSJ en el recurso por unificacin de la doctrina.
Por otro lado, la tramitacin diseada en este caso puede convertirse en un nuevo proceso
con su fase adva incluida. La solicitud se dirige primero a la Admn demandada, y slo
despus de denegacin se puede acudir al juez mediante escrito razonado acompaado del
documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustancindose la pre-
tensin por los trmites establecidos para los incidentes. Antes de resolver el juez recaba de
la Admn las actuaciones y, si se recibieran en los 20 das siguientes, ordenar que se pon-
gan de manifiesto a las partes en el plazo comn de 3 das. En otro caso se resolver sin ms
por medio de auto, en el que no podr reconocerse una situacin jurdica distinta a la defini-
da en la sentencia firme de que se trate.
La 2. modalidad tiene lugar cuando los terceros estn ya en el proceso, y han sufrido la
suspensin de la tramitacin de su recurso a la espera de la resolucin de otros con idntico
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objeto. En este caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar al joT de la
ejecucin que extienda a su favor los efectos de las sentencias firmes recadas en los recur-
sos resueltos.
9. Procesos especiales
La LJCA 98 no contempla ya un proc especial para asuntos de personal, aunque subsistan
para este algunas particularidades en el articulado, e incluye el proceso especial en materia
de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la cuestin de ilega-
lidad de los reglamentos y el proc en caso de suspensin adva previa de acuerdos.
A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales
La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de Derechos Fundamen-

tales, anterior a la Constitucin de 27 de diciembre de 1978, diseo un proceso c-a, en para-
lelo a otros de carcter civil o penal, en proteccin todos ellos de los derechos de expresin,
reunin y asociacin, libertad y secreto de la correspondencia, libertad religiosa y de resi-
dencia, inviolabilidad del domicilio, proteccin jurdica frente a las detenciones ilegales y,
en general, frente a las sanciones impuestas en materia de orden pblico.
Posteriormente el Decreto legislativo 342/1979 ampli el mbito de proteccin de la Ley a

los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al secreto de
las comunicaciones telefnicas y telegrficas, a la libre circulacin por el territorio nacional,
a la entrada y salida de Espaa en los trminos legales, a la libertad de ctedra y a la libertad
sindical.
Asimismo, la DT 2. de la LOTC ha establecido que mientras no sean desarrolladas las pre-

visiones del art. 53.2 CE se entender que la va judicial previa a la interposicin del recur-
so de amparo ser la c-a ordinaria o la configurada en la Ley 62/78, a cuyos efectos el mbi-
to de la misma se extiende a todos los derechos y libertades a que se refiere el citado art,
53.2 CE.
Artculo 53 CE
1. Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo segundo (Derechos y libertades) del
presente Ttulo (De los derechos y deberes fundamentales) vinculan a todos los poderes pblicos.
Slo por ley, que en todo caso deber respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio
de tales derechos y libertades, que se tutelarn de acuerdo con lo previsto en el artculo 161, 1, a)
(Recurso de inconstitucionalidad).
2. Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el
artculo 14 (Igualdad ante la ley) y la Seccin primera (De los derechos fundamentales y de las
libertades pblicas) del Captulo segundo (Derechos y libertades) ante los Tribunales ordinarios
por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a travs
del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este ltimo recurso ser aplicable a la ob-
jecin de conciencia reconocida en el artculo 30 (Objecin de conciencia a las obligaciones mili-
tares).
3. El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el Captulo ter-
cero (De los principios rectores de la poltica social y econmica) informar la legislacin positi-
va, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la
Jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especio de interdicto advo, es
decir, un proceso inspirado en principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eli-
minacin de los requisitos de interposicin, en la intervencin del M Fiscal, en la facilita-
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cin de la suspensin del acto impugnado, y en la reduccin de los plazos respecto del pro-
ceso ordinario.
La LJCA 98 mantiene este proceso con el mismo carcter preferente y urgente que ya tena,
pero introduce, importantes variaciones sobre la regulacin anterior, cuyo carcter restricti-
vo haba conducido, en la prctica, a un importante deterioro de esta va procesal.
La ms relevante de las novedades es el tratamiento del objeto del recurso (y por tanto de la
sentencia) de acuerdo con el fundamento comn de los procesos c-a, contemplando la le-
sin de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la
actuacin adva con el OJ.
Segn la nueva versin ms amplia, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pre-
tensiones propias del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar
los derechos o libertades por razn de las cuales el recurso hubiere sido formulado. A to-
dos los efectos la tramitacin de estos recursos tendr carcter preferente.
El plazo de interposicin es de 10 das, contados, segn los casos, desde el da siguiente al

de notificacin del acto, publicacin de la disp impugnada, requerimiento para el cese de la
va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites.
Cuando la lesin del d fundamental tuviera su origen en la inactividad de la Admn, o se

hubiera interpuesto potestativamente un recurso advo, o tratndose de una actuacin en va
de hecho no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de 10 das se iniciar transcurri-
dos 20 das desde la reclamacin, la presentacin del recurso o el inicio de la actuacin adva
en va de hecho, respectivamente.
El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda, puesto que expre-

sar con precisin y claridad los derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los
argumentos sustanciales que dan fundamento al recurso. Se trata de poder decidir sobre la
admisin o inadecuacin del proc especial. La remisin del escrito de interposicin sirve
tambin para practicar el emplazamiento acompaado de los informes y datos que estime
oportunos y razonando, en su caso, sobre la inadmisin, quedando responsabilizado de tras-
ladar copia del escrito de interposicin a todos los que aparezcan como interesados en el
expediente para que puedan comparecer como demandados en 5 das, y solicitar razonada-
mente la inadmisin del recurso.
Sigue el trmite de admisin del proc especial. El juez en el supuesto de estimar motivos
de inadmisin o inadecuacin del proc, los comunicar a las partes y lo resolver, tras orlas
en una comparecencia en la que convocar a stas y al M Fiscal.
Acordada la prosecucin del proc especial, se pondr de manifiesto al recurrente el exp ad-
vo, y dems actuaciones, por 8 das, para formalizar la demanda y acompaar los documen-
tos. De esto se dar traslado al M Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del
exp presenten sus alegaciones en el plazo comn e improrrogable de 8 das y acompaen los
documentos que estimen oportunos. A seguidas viene el perodo probatorio no superior a 20
das comunes para su proposicin y prctica. Conclusas las actuaciones, el rgano jurisdic-
cional dictar sentencia en 5 das.
La sentencia (novedad de la Ley 98) estimar el recurso cuando la disposicin, la actua-

cin, o el acto, incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder, y
como consecuencia de la misma vulneren un d de los susceptibles de amparo, acabndose
223
lOMoARcPSD|1609621
con la anterior distincin entre violacin de la legalidad ordinaria y de la C como realidades

distintas a enjuiciar en procesos distintos.
La prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la LOrg Regula-

dora del D de Reunin de 1983, que no sean aceptadas por los promotores tiene un trata-
miento especial. El recurso se interpone en 48 h despus de la notificacin de la prohibicin
o de la modificacin, y se traslada a los promotores copia registrada del escrito del recurso a
la autoridad gubernativa, con el objeto de que ste remita inmediatamente el expediente.
El Tribunal en el plazo improrrogable de 4 das y poniendo de manifiesto el exp si se hubie-

ra recibido, convocar al representante legal de la Admn, al M Fiscal y a los recurrentes, a
una audiencia en la que, de manera contradictoria, oir a todos los personados y resolver
sin ulterior recurso. La decisin que se adopte slo podr mantener o revocar la prohibicin
o las modificaciones propuestas.
B) La cuestin de ilegalidad de una disposicin general
Cuando un joT dicte una sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disp
general aplicable, pero no sea competente para anularla en un recurso directo, deber plan-
tear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer ste.
Se trata de un control, de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstan-

cia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicacin y a
resolver por el juez competente para el recurso directo. No es un proceso garantista de los
derechos e intereses de las partes que intervienen en el proceso suscitado por el recurso di-
recto, ya que la eventual y posterior sentencia que, en contra de la primera, confirmara la
validez del reglamento, no afecta para nada a la primera, pues no se modifica la situacin
jurdica creada por ella.
Esta novedad arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la
invalidez del reglamento, con el riesgo de ser desautorizado, lo que le expone a eventuales
acciones de responsabilidad.
El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los 5 das siguien-
tes a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse
exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentos cuya declaracin de ilegalidad
haya servido de base para la estimacin de la demanda, emplazando a las partes para que
en el plazo de 15 das, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal compe-
tente para resolver la cuestin, publicando el planteamiento de dicha cuestin en el mismo
peridico oficial en que lo hubiera sido la disposicin cuestionada.
Con el escrito de personacin y alegaciones podrn las partes acompaar la documentacin

que estimen oportuna para enjuiciar la legalidad de la disp cuestionada pudiendo el Tribunal
rechazar, en el trmite de admisin, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las par-
tes, la cuestin de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales.
La sentencia estimar o desestimar, parcial o totalmente, la cuestin, salvo que falte algn
requisito procesal insubsanable, caso en que la declarar inadmisible. La sentencia que re-
suelva la cuestin de ilegalidad, como ya advertimos, no afectar a la situacin jurdica
concreta derivada de la sentencia dictada por el joT que plante aqulla.
224
lOMoARcPSD|1609621
C) Procedimiento en los casos de suspensin administrativa

previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades Pblicas
Los controles advos directos de la AAPP territoriales superiores sobre las locales fueron
suprimidos en virtud del dogma constitucional de autonoma local. Slo quedan ahora la
impugnacin por razones de legalidad ante el sistema judicial.
Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspen-
sivo sobre la actividad cuestionada, la suspensin adva de los actos o acuerdos de Corpora-
ciones o Entidades pblicas debe ir seguida de la impugnacin o traslado de aqullos ante la
jurisdiccin c-a. En el plazo de 10 das siguientes a la fecha de dictado del acto de suspen-
sin o en el que establezca la Ley deber interponerse recurso c-a mediante escrito fundado,
o darse traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn proceda,
acompaando en todo caso copia del citado acto de suspensin.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el rgano jurisdiccional requerir

a la Corporacin o Entidad que lo hubiera dictado para que en el plazo de 10 das remita el
exp advo, alegue lo que estime conveniente en defensa de aqul y notifique a cuantos tuvie-
ran inters legtimo en su mantenimiento o anulacin, la existencia del proc, a efectos de su
comparecencia ante el rgano jurisdiccional en 10 das.
Recibido el exp advo el rgano jurisdiccional lo pondr de manifiesto junto con las actua-
ciones a los comparecidos en el proc, convocndolos para la celebracin de la vista, que se
celebrar como mnimo a los 10 das de la puesta de manifiesto del expediente, vista que
podr sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Podrn tambin abrir un perodo
de prueba, para mejor proveer, por plazo no superior a 15 das.
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o
confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la
suspensin.
225
lOMoARcPSD|1609621
Exmenes hasta septiembre de 2009

2003-04 Febrero 1. Semana
1. El silencio administrativo en la Ley 4/99, concepto, tipologa y efectos.

2. Los sujetos en la expropiacin forzosa. Caractersticas y diferencias. (Ahora en D
advo III)
3. Las formas de gestin de los servicios pblicos en la Ley de Bases del Rgimen
Local (1986). Tipologa y caractersticas de cada una.
4. El seor Z, industrial, desea que la Administracin le comunique sus notificacio-
nes mediante una direccin electrnica que, a su vez, le permita acceder al conte-
nido de las licencias concedidas. Las autoridades de la Consejera de Industria de
la Comunidad Autnoma sealan que esto no es posible por no estar contemplado
en la Ley. El Sr. Z le pide su consejo: es correcta esta posibilidad en el actual or-
denamiento? Qu requisitos tendra que cumplir para ser vlido? Sustituye, en
cualquier caso, a las tradicionales notificaciones escritas personales? Desde que
momento corren los plazos?
5. Su cliente no est conforme con la sentencia judicial recada en primera instancia
ante un determinado acto administrativo impugnado. Querra, adems, alegar nue-
vas razones a las expuestas en el primer momento, completando la demanda. Ca-
bra la interposicin de algn recurso? Cul o cules? Cmo se configura? Se-
ra posible introducir esos nuevos elementos que pretende?
1. Enumere los supuestos de nulidad absoluta o de pleno derecho (art. 62 LRJA-

PAC).
2. Enumere las tres materias que pueden ser objeto de recurso contencioso-
administrativa, y los tipos de actos que se enmarcan en la primera de ellas.
3. Los actos firmes y consentidos. Concepto, caractersticas y diferencias.
4. Un vecino de su localidad solicita sus servicios como abogado pues se apresta a
interponer un recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo
presunto por silencio administrativo del Alcalde de la localidad que entiende con-
trario a Derecho, pues este pone fin a la va adva Cabra alguna otra opcin antes
de requerir sus servicios como abogado ante la Jurisdiccin contencioso-
administrativa? Cul? Qu plazo tendra? Y si se tratase de un acto expreso?
5. Un grupo de vecinos quiere interponer acciones de responsabilidad extracontrac-
tual o aquiliana contra el Ayuntamiento ante los destrozos provocados en sus ve-
hculos por una farola municipal de grandes dimensiones, derribada como conse-
cuencia de un potente cicln que ha cruzado, sorpresivamente, la localidad.
Prosperar esa demanda? Por qu razones? Hay razn de causalidad? Y si la
farola se cayese por un da de viento ms fuerte y se probase que todo el sistema
de alumbrado pblico est deficientemente mantenido? Por qu? (Ahora en D ad-
vo III)
2003-04 Septiembre Original
1. Quines son interesados en el procedimiento administrativo? Enumrelos y

distinga el derecho subjetivo y el inters legtimo.
226
lOMoARcPSD|1609621
2. Los contratos privados de la Administracin. Concepto y elementos esenciales de

su rgimen. (Ahora en D advo III)
3. La autorizacin: concepto, naturaleza y diferencias con la concesin. Dentro de
qu marco conceptual sobre la Administracin se sita esta tcnica?
4. El recurso extraordinario de revisin ante la jurisdiccin contencioso-
administrativa: concepto y motivos.
5. Las autoridades administrativas de la Comunidad Autnoma en la que Vd. habita
le otorg, hace un ao, una subvencin para mejorar su casa, convertida en un alo-
jamiento rural, y an le contina facilitando ayudas peridicas. Hace unos das, la
Administracin se ha percatado que esa subvencin era contraria por razones que
ahora no interesan a las leyes autonmicas y, por tanto, es gravemente contraria a
Derecho. Vd. alega que le han otorgado un beneficio del que ya no pueden privar-
le. Pero la Administracin responde que es un acto nulo y que, por lo tanto, debe
ser corregido. Ante esta situacin, se formulan las siguientes preguntas: Puede
anular la Administracin dicho acto? Qu requisitos tendra que cumplir? Y si
fuese un vicio de anulabilidad? Qu requisitos exigira? Cmo se compagina to-
do ello con sus derechos adquiridos?
2003-04 Septiembre Reserva
1. Condicin, trmino y modo de los actos administrativos.

2. Qu es y en que marco conceptual del estudio administrativo se sita la multa
coercitiva.
3. El contrato de obra pblica. Concepto y formas segn su finalidad. (Ahora en D
advo III)
4. Describa brevemente las tres formas o clases principales de actividad administra-
tiva.
5. Vd. ha sido sancionado por la Administracin tributaria. Contra esa sancin inter-
pone el correspondiente recurso de alzada, solicitando, adems, la suspensin de
efectos de la sancin por entenderla gravemente contraria a Derecho (Conteste, en
primer lugar: Qu causas justificara la suspensin de la sancin?). Diez das
despus de hacer esa solicitud, se le comunica de una manera formalmente correc-
ta, la denegacin del fondo de su recurso, sin que se le diga nada sobre la suspen-
sin de la ejecucin. Ante esta situacin Vd. considera que esa suspensin se pro-
duce por silencio positivo. Es esto correcto? Por si acaso, decide recurrir ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa, entendiendo, adems que su ejecucin
hace inviabilidad la subsistencia de su empresa. As pues, qu recurso podra in-
terponer ante ese acto administrativo? Puede solicitar algn tipo de medida cau-
telar? Por qu causas?
1. El recurso de apelacin.
2. El desistimiento y la renuncia.
3. La prescripcin de las infracciones y de las sanciones administrativas.
4. La resolucin de los recursos administrativos.
5. Usted solicit una autorizacin a la Consejera de Industria de su Comunidad Au-
tnoma. Transcurrido el plazo establecido de duracin del procedimiento sin
haber recibido contestacin, usted se dirige a esa Consejera para solicitarla el cer-
tificado de acto presunto porque, conforme a la normativa, el sentido del silencio
227
lOMoARcPSD|1609621
es positivo y necesita esa autorizacin para solicitar una subvencin de su Ayun-

tamiento. La Consejera entonces no slo se niega a emitir dicho certificado sino
que le advierte que no le va a conceder la autorizacin, anuncindole que va a dic-
tar resolucin denegndole su solicitud. Es correcta la actuacin de la Conseje-
ra?
1. La motivacin de los actos administrativos.

2. La Consejera de Turismo de la Comunidad Autnoma donde usted reside inici
el 20 de agosto de 2004 un procedimiento sancionador por una infraccin leve
cometida el 20 de junio de ese mismo ao por el establecimiento hotelero que us-
ted regenta. En el da de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejera
tiene efectivamente la intencin de sancionarle, a pesar de que no hay normativa
especfica reguladora para ese procedimiento. Puede la Administracin imponer-
le una sancin? Qu debe hacer esa Consejera?
3. Anulacin y modificacin de la relacin de subvencin.
4. La suspensin efectos del acto recurrido en va administrativa.
5. El recurso de casacin en inters de ley.
1. Los actos de gravamen.

2. Clases de procedimiento administrativo.
3. Formas de gestin de los servicios pblicos.
4. El recurso potestativo de reposicin.
5. Objeto del recurso contencioso-administrativo: el recurso contra la inactividad de
la Administracin.
1. La nulidad de pleno derecho del acto administrativo.

2. La autorizacin.
3. Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo.
1. Enumere y defina las diferentes formas o medios de ejecucin de los actos admi-
nistrativos.
2. Seale en qu consiste el principio de buena fe y confianza legtima de la activi-
dad administrativa.
3. La empresa Landa S.A., recibe una subvencin administrativa. Al cabo de un
tiempo se requiere para que acredite haber remitido en plazo a la Administracin
la documentacin justificativa necesaria de la aplicacin de los fondos. La empre-
sa Landa, remite esta documentacin e indica haberla enviado con anterioridad al
rgano administrativo competente. No obstante, la Administracin correspondien-
te, previo trmite de audiencia, resuelve la revocacin de la subvencin por no
haberse probado por la empresa la remisin de dicha documentacin en el plazo
228
lOMoARcPSD|1609621
debido. En qu supuestos se contempla el eventual reintegro de una subvencin?

Cules son las principales obligaciones del beneficiario en este caso?
5. El Alcalde de un Municipio le exige por va ejecutivo el pago de la tasa de basu-
ras. Usted no est de acuerdo con la misma y recurre en va administrativa, pero,
una vez iniciado el procedimiento decide olvidarse del asunto porque no le est
compensando oponerse a este pago. En qu figura jurdica incardina usted esta
forma de terminacin del procedimiento y qu efectos tiene sobre el mismo?
1. Enumere y defina las formas de gestin de los servicios pblicos.

2. Indique y defina las clases de procedimiento administrativo existentes.
3. Un polica municipal sanciona a un amigo suyo por tener el coche aparcado en
doble fila; infraccin que est tipificada como tal en el Cdigo de Circulacin. Pe-
ro el procedimiento que este polica sigue para sancionarle consiste en que le en-
trega a su amigo un papel de su agenda en el que le indica el importe que adems
le exige en el mismo momento en que su amigo fue a retirar el vehculo y que le
exige pagar en ese mismo instante, ya que el polica le indica que si no paga en-
tonces, la gra retirar su vehculo. En qu supuesto legal incardina usted este
proceder administrativo y qu efecto tiene sobre la validez de la actuacin admi-
nistrativa?
4. La Administracin Tributaria, tras la tramitacin del correspondiente procedi-
miento de inspeccin y sancin resuelve imponerle una sancin consistente en el
pago a la Hacienda Pblica de una determinada cantidad. Usted decide recurrir es-
ta resolucin, qu va ha de utilizar para recurrirla? de qu forma podra evitar
el pago inmediato de dicha cantidad?
5. Indique cul ha de ser el contenido mnimo de la notificacin de un acto adminis-
trativo.

2. La Consejera de Medio Ambiente de la Comunidad Autnoma donde usted reside
inici el 15 de abril de 2003 un procedimiento sancionador por una infraccin leve
cometida el 1 de enero de ese mismo ao con motivo de vertidos al ro de la fbri-
ca que usted regenta. En el da de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha
Consejera tiene efectivamente la intencin sancionarle, a pesar de que no hay
normativa especfica reguladora para ese procedimiento. Puede la Administra-
cin imponerle una sancin? Qu debe hacer esa Consejera?.
4. La autorizacin administrativa.
5. El solicitante de una beca predoctoral desea recurrir contra la negativa de la Ad-
ministracin a su concesin y para ello plantea un recurso de alzada. Ante la nue-
va resolucin negativa por parte de la Administracin, se le plantea la duda de si
debe recurrir de nuevo en alzada ante el superior jerrquico del rgano que dict
la resolucin o si puede/debe recurrir directamente ante la jurisdiccin contencio-
so-administrativa. Diga usted que debera hacer este seor.
229
lOMoARcPSD|1609621
1. Qu caractersticas ha de tener un error material o aritmtico para que la Admi-

nistracin pueda eliminarlos expeditivamente?
2. Concepto de interesado en el procedimiento administrativo.
3. Mara es propietaria de un solar y solicita al Ayuntamiento licencia para poder
edificar en el mismo. El Ayuntamiento le responde expresamente denegndole la
licencia. Mara, no obstante lo anterior, deja pasar el plazo para recurrir contra
aquella resolucin. Pasado un ao decide volver a solicitar este licencia de edifi-
cacin y se le deniega de nuevo puede recurrir Mara esta ltima denegacin?
por qu?
5. El solicitante de una beca predoctoral desea recurrir contra la negativa de la Ad-
ministracin a su concesin y para ello plantea un recurso de alzada. Ante la nue-
va resolucin negativa por parte de la Administracin, se le plantea la duda de si
debe recurrir de nuevo en alzada ante el superior jerrquico del rgano que dict
la resolucin o si puede/debe recurrir directamente ante la jurisdiccin contencio-
so-administrativa. Diga usted que debera hacer este seor.
1. Explique en qu momento es lcito o no que la Administracin aplique una multa

coercitiva a un administrado.
2. Indique el contenido y lmites del derecho de acceso a los registros y a los docu-
mentos administrativos.
3. Indique por qu motivo el recurso de reposicin es un recurso ordinario y no ex-
traordinario como el recurso de revisin.
4. Usted recurre la denegacin administrativa de una licencia de construccin por
obra o reforma de su vivienda. La resolucin de ese recurso administrativo es
asimismo denegatoria de la licencia, por lo que usted decide ejercer una accin
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Sin embargo la Administracin le
reconvierte y, a su vez, la demanda por la ilegalidad de la construccin que ya tie-
ne en su finca. Es esto posible? En base a que principio?
5. El pago voluntario de una deuda tributaria es una forma de terminacin del pro-
cedimiento de recaudacin? Es una sancin?.
1. Indique cules son las condiciones para que una ayuda econmica a una empresa
no sea contraria a la prohibicin comunitaria sobre la competencia.
2. En qu consiste la clusula sin perjuicio de tercero de las autorizaciones?.
3. Cul es el objeto del recurso de alzada? Cundo un acto agota la va administra-
tiva?
4. La Administracin siempre resuelve con un determinado criterio la adjudicacin
de las plazas de garaje de residentes. Sin embargo ha cambiado de criterio de re-
pente y sin previo aviso o informacin y a usted le perjudica pues confi en que el
criterio era el mismo. Qu puede hacer usted? Qu principio condiciona esta ac-
tividad administrativa?
230
lOMoARcPSD|1609621
5. Qu es y en qu se diferencia un recurso de apelacin de un auto en un solo efec-

to o en ambos efectos? El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en
uno o en ambos efectos?
1. El principio de buena fe y confianza legtima en la actividad administrativa.

2. El rgimen de la actividad administrativa arbitral.
3. Clases de rganos jurisdiccionales en la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
4. La Agencia Tributaria resuelve notificarle el embargo derivado de la comisin de
una determinada infraccin de trfico. Qu va ha de utilizar usted para recurrir
esta resolucin? De qu forma podra evitar el pago inmediato de la sancin?
5. Juan decide recurrir la resolucin del Alcalde de su pueblo por la cual ste preten-
da exonerar de la obtencin y pago de la licencia urbanstica en unos determina-
dos barrios del municipio. Una vez recurrido el acto en va administrativa y, pues-
to que segua sin estar de acuerdo con lo resuelto, agotada la va administrativa,
decide recurrir en va jurisdiccional contencioso-administrativa. Pero, en un de-
terminado momento del procedimiento, se arrepiente de continuar en su preten-
sin En qu figura jurdica incardina usted esta forma de terminacin del proce-
dimiento y qu efectos tiene?
1. Enumere y defina las formas de gestin de los servicios pblicos.

2. Indique y defina las clases de procedimiento administrativo existentes.
3. Un polica municipal sanciona a un amigo suyo por tener el coche aparcado en
doble fila; infraccin que est tipificada como tal en el Cdigo de Circulacin. Pe-
ro el procedimiento que este polica sigue para sancionarle consiste en que le en-
trega a su amigo un papel de su agenda en el que le indica el importe que adems
le exige en el mismo momento en que su amigo fue a retirar el vehculo y que le
exige pagar en ese mismo instante, ya que el polica le indica que si no paga en-
tonces, la gra retirar su vehculo. En qu supuesto legal incardina usted este
proceder administrativo y qu efecto tiene sobre la validez de la actuacin admi-
nistrativa?
4. La autorizacin administrativa.
5. Indique cul ha de ser el contenido mnimo de la notificacin de un acto adminis-
trativo.
1. Enumere las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

2. Diferencie la autorizacin de la concesin y ponga algn ejemplo de ambos actos
administrativos.
3. Defina en qu consiste el error material y aritmtico de la Administracin.
4. Diga si es cierto o no que el inters de uno o algunos individuos no es de naturale-
za pblica. Justifique su respuesta y califique, en su caso, el principio administra-
tivo en el que encajara esta afirmacin.
5. Mariano, funcionario pblico, fue sancionado administrativamente por negligen-
cia en la tramitacin de un expediente. Ahora estos mismos hechos se pretende
231
lOMoARcPSD|1609621
que se conozcan y sancionen por la jurisdiccin penal. Es esto posible? Justifique

su respuesta.
1. Seale las diferencias entre el rgimen de servicio pblico prestado en gestin in-
directa (concesin) y el servicio pblico impropio o virtual.
2. Enumere y explique brevemente las diferentes clases de procedimientos adminis-
trativos.
3. En qu consiste la denominada clusula sin perjuicio de tercero de los actos
administrativos autorizatorios?
4. Usted solicita un beca para cuya concesin requiere tener un expediente acadmi-
co excelente. No se la conceden y usted descubre que esa misma beca le ha sido
concedida a un amigo suyo que tiene un expediente de inferior calificacin que la
suya. Qu puede hacer ante esta situacin? Es discrecional para la Administra-
cin el otorgamiento o denegacin de una beca? Justifique su respuesta.
5. Contra un acto administrativo que le deniega una beca, emitido por un rgano
administrativo que no agota la va administrativa, interpone Vd. un recurso admi-
nistrativo que califica de reposicin en su escrito, pero que realmente es un recur-
so de alzada, ya que certeramente lo interpone ante el rgano superior jerrquico
del que lo dict, como procede. Qu efectos puede tener su error en la califica-
cin del recurso administrativo?
1. Indique y desarrolle cul ha de ser el contenido de la notificacin del acto admi-

nistrativo.
2. Cundo y con qu requisitos se admite la suspensin del acto impugnado, de ofi-
cio o a solicitud del recurrente?
3. Explique en qu lugar y de qu formas puede presentarse una solicitud administra-
tiva.
4. Usted compra una finca y la inscribe en el Registro de la Propiedad correspon-
diente. Cuando recoge la escritura, ya inscrita, ve que al final del documento el
Registrador ha escrito la siguiente frase: La inscripcin de la finca bajo el nme-
ro 4 ha sido practicada al amparo del artculo 205 de la Ley Hipotecaria no surte
efecto en perjuicio de tercero hasta transcurridos dos aos desde su fecha (art.
207 de la Ley Hipotecaria) y ser cancelada de oficio si no se acredita en el plazo
de tres meses de publicacin del edicto que con esta misma fecha se expide. In-
dique qu tipo de actividad administrativa lleva aqu el Registrado y en qu con-
siste esta clusula.
5. A Juan le sanciona la Administracin urbanstica, paralizndole una obra que
haba iniciado e imponindole una multa. Tras los trmites y recursos administra-
tivos previos, recurre la suspensin de la obra y la sancin pecuniaria a la jurisdic-
cin contencioso-administrativa. Se acuerda una medida cautelar en qu puede
consistir sta?
1. Descrita qu es y cmo se articula el trmite de alegaciones escritas dentro del

procedimiento administrativo.
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2. Seale en qu consiste la conciliacin judicial dentro del proceso contencioso-

administrativo.
3. Explique cul es la actividad arbitral que despliega la Administracin en materia
de propiedad inmobiliaria.
4. La sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dicta una sen-
tencia. Qu recurso puede usted interponer contra ella? En qu casos? Ante
quin? Qu excepciones existen al principio general?
5. Usted tiene un restaurante y, tras una inspeccin, se le levanta acta y, tras el pro-
cedimiento correspondiente, se le notifica la comisin de una infraccin y la san-
cin correspondiente. Qu principios deben ser respetados por la Administracin
para imponerle una sancin como sta?
1. Enumere y defina las diferentes formas o medios de ejecucin de los actos admi-
nistrativos.
2. Seale en qu consiste el principio de buena fe y confianza legtima de la activi-
dad administrativa.
3. Mara es propietaria de un solar y solicita al Ayuntamiento licencia para poder
edificar en el mismo. El Ayuntamiento responde expresamente denegndole la li-
cencia. Mara, no obstante lo anterior, deja pasar el plazo para recurrir contra
aquella resolucin. Pasado un ao decide volver a solicitar esta licencia de edifi-
cacin y se le deniega de nuevo puede recurrir Mara esta ltima denegacin?
Por qu?.
4. Defina lo que son actos favorables y enumere y defina sus modalidades.
5. El alcalde de un municipio le exige por va ejecutiva el pago de la tasa de basuras.
Usted no est de acuerdo con la misma y recurre en va administrativa, pero, una
vez iniciado el procedimiento, decide que prefiere pagar la tasa y olvidarse del
asunto porque no le est compensando oponerse al este pago. En qu figura jur-
dica incardina usted esta forma de terminacin del procedimiento y qu efectos
tiene sobre el mismo?

2. La Consejera de Turismo de la Comunidad Autnoma donde usted reside inici
el 20 de agosto de 2004 un procedimiento sancionador por una infraccin leve
cometida el 20 de junio de ese mismo ao por el establecimiento hotelero que us-
ted regenta. En el da de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejera
tiene efectivamente la intencin de sancionarle, a pesar de que no hay normativa
especfica reguladora para ese procedimiento. Puede la Administracin imponer-
le una sancin? Qu debe hacer esa Consejera?
3. Seale y explique qu tipos de invalidez genera la falta de competencia en la
emanacin del acto administrativo.
4. Enumere y defina los medios de ejecucin forzosa de los actos administrativos.
5. Defina ante qu modalidad de acto y actividad administrativa se encuentra usted
cuando recibe en su pasaporte el visado de entrada al pas al que usted va a viajar,
por parte de la embajada de ese pas de destino.
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1. Excepciones que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn establece
a la regla general de que el sentido del silencio sea siempre positivo.
2. El recurso de alzada.
3. Clases de servicios pblicos
4. A Juan M. le conceden una subvencin para la realizacin de un determinado pro-
yecto. Transcurrido el plazo para su ejecucin, Juan M no aporta a la Administra-
cin los documentos que justifican la realizacin de la actividad que determin la
concesin de la subvencin. Qu consecuencias tendr este incumplimiento? Ra-
zone su respuesta.
5. A Pedro B se le sanciona por estacionar su vehculo en un lugar prohibido. A los 7
das, se presenta en su domicilio un funcionario de correos para entregarle la mul-
ta, que le ha sido enviada por correo certificado con acuse de recibo. Pedro B, que
no est conforme con la multa, decide no cogerla pensando que as no se tendr
por practicada la notificacin. Est en lo cierto? Se tendr que repetir el intento
de notificacin? Qu consecuencias conlleva el rechazar la notificacin?
1. La condicin de demandante y demandado en el proceso contencioso-

administrativo.
3. Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.
4. Joaqun M, funcionario pblico, pretende acudir a la Jurisdiccin contencioso-
administrativa con el fin de que le sea reconocido un complemento de destino cu-
ya cuanta asciende a 3.000 euros y que le ha sido denegada en va administrativa.
Tendra que presentar, con carcter previo a la demanda, escrito de interposi-
cin? Razone su respuesta.
5. Manuel L comienza la realizacin de unas obras en su vivienda sin contar con las
preceptivas licencias. La Administracin dicta una resolucin imponindole una
sancin, pero en ella no se contienen los motivos por los que se le sanciona. Es
vlida esta resolucin?
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Tema I El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos 19

3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos 1
discrecionales.
4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirma- 2
torios
5. Actos favorables y actos de gravamen 2
6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo 3
8. El titular del rgano y la competencia 1
11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos 1
12. Los elementos formales 4
13. Notificacin y publicacin del acto administrativo 5
Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad 5
1. La presuncin de validez.
2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irre-
troactividad
3. La ejecutoriedad de los actos administrativos. 2
4. La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el De-
recho espaol.
5. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos.
6. Cuestionamiento constitucional.
7. Suspensin de efectos del acto administrativo.
8. Los medios de ejecucin forzosa. 3
9. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad:
terceras de dominio e impugnacin contenciosa.
Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin 9
2. La inexistencia
3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales 4
4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho
5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante
6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunica-
cin y conversin
7. La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de 3
lesividad.
9. La rectificacin de los errores materiales y aritmticos. 2
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Tema IV El procedimiento administrativo 17

1. Significado y origen del procedimiento administrativo
2. La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, conteni-
dos, mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario.
3. Clases de procedimiento administrativo 4
4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la compe-
tencia. Abstencin y recusacin.
5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, represen- 3
tacin y asistencia tcnica
6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo. 2
7. La iniciacin del procedimiento. 1
8. Tramitacin e instruccin 1
9. La terminacin del procedimiento 6
Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o 15
limitacin
1. Las clases de la actividad administrativa. 1
2. Los principios que condicionan la actividad administrativa. 5
3. La actividad administrativa de limitacin 2
4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares
5. Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin
6. La autorizacin 7
7. Ordenes, mandatos y prohibiciones.
Tema VI La actividad administrativa de fomento. 6
1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento.
2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada.
4. La subvencin.
5. La gestin indirecta de las subvenciones.
6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones.
7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del bene- 5
ficiario y reintegro.
8. Control y sanciones.
9. Subvencin y Derecho Comunitario. 1
Tema VII La actividad de prestacin o servicio pblico. 7
1. La actividad de prestacin o de servicio pblico 1
2. Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la
Constitucin.
3. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales.
4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios p-
blicos.
5. Las formas de gestin de los servicios pblicos. 4
6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el
desmantelamiento de los servicios pblicos econmicos.
7. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas. 2
Tema VIII La actividad sancionadora 9
1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora 1
2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipi-
cidad.
3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas.
La responsabilidad de las personas jurdicas.
4. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas.
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5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. 2

6. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas. 4
7. El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sanciona- 1
dora administrativa a la jurisdiccin penal.
8. El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrati-
va sancionadora.
9. El procedimiento sancionador. 1
10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos san-
cionadores de la Administracin.
Tema IX La actividad administrativa arbitral 3
1. Arbitraje y Administracin Pblica.
2. La actividad arbitral de la Administracin. 1
3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y
la dualidad de sus manifestaciones.
4. El rgimen de la actividad administrativa arbitral. 2
5. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario en el Dere-
cho privado.
Tema X Los recursos administrativos 15
2. Clases de recursos 8
3. Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos 5
4. Las reclamaciones econmico-administrativas. 2
5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral
Tema XI La jurisdiccin contencioso administrativa 4
1. La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
2. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa.
3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
4. Los rganos jurisdiccionales. 1
5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo. 1
6. Objeto del recurso. 2
Tema XII El proceso contencioso administrativo. 14
1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y
sus insuficiencias
2. Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido 3
3. El procedimiento contencioso administrativo de primera o nica instan- 1
cia
4. Terminacin del procedimiento 2
5. Procedimiento abreviado.
6. El sistema de recursos 3
7. Los diversos recursos de casacin y la revisin. 5
9. Procesos especiales.
237

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Apuntes de Derecho administrativo II

Tema I El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad

Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin

1. La invalidez y sus clases

Tema IV El procedimiento administrativo

1. Significado y origen del procedimiento administrativo

6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo.

2. parte. La actividad administrativa

Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o

1. Las clases de la actividad administrativa.

Tema VI La actividad administrativa de fomento.

1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento.

Tema VII La actividad de prestacin o servicio pblico.

1. La actividad de prestacin o de servicio pblico

Tema VIII La actividad sancionadora

1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora

Tema IX La actividad administrativa arbitral

1. Arbitraje y Administracin Pblica.

3. parte. El sistema garantizador del Derecho administrativo

Tema X Los recursos administrativos

1. Los recursos administrativos

Tema XI La jurisdiccin contencioso administrativa

Tema XII El proceso contencioso administrativo.

1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Tema I El acto administrativo (1). Concepto,

La funcin legislativa se concreta en la elaboracin de leyes, la reglamentaria en disposi-

La actuacin de las AAPP

La definicin de AA, clsica, de ZANOBINI, es toda manifestacin de voluntad, de deseo,

En el caso de manifestaciones de voluntad el TS admite que no es necesario que el acto

Por lo anterior se propone definir el AA como resolucin de un poder pblico en el ejerci-

Naturaleza o esencia del acto administrativo

El AA no es anlogo al acto privado, incorpora elementos ajenos a ste. Se exige la impug-

Clasificacin de los actos administrativos

La clasificacin de la doctrina francesa, mucho ms simple que la de las italiana y alemana,

El acto-regla o reglamento ya se vio (en el curso pasado), y es una disposicin de carcter

2. Los actos polticos o de gobierno

En nuestro D aparece este concepto en la Ley de la Jurisdiccin C-A de 1988, de SANTA-

3. Actos administrativos y potestad

De acuerdo con el TS la potestad discrecional es la capacidad de opcin, sin posibilidad

A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados

Son conceptos jurdicos indeterminados para nuestro TS aquellos de definicin normati-

En la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados puede distinguirse entre un crculo

En resumen, a diferencia de la discrecionalidad, que es una libertad de eleccin entre alter-

B) Tcnicas de control de la discrecionalidad

Separado el concepto de discrecionalidad, del de conceptos jurdicos indeterminados, queda

En orden a su control de proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de ac-

C) La polmica en torno al control judicial de la

4. Actos que no causan estado, actos firmes o

Actos que no causan estado

a) Las resoluciones de los recursos de alzada

El medio normal, no obstante, de conseguir la recurribilidad judicial de un acto que no cau-

Actos consentidos o firmes

Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos. (LRJ)

Actos reproductorios y confirmatorios

a) Reglamentos, as como los actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos

5. Actos favorables y actos de gravamen

Entre los actos favorables se incluyen: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobacio-

1. Admisiones. Para incluir a un sujeto en una institucin u organizacin, o en una

5. Dispensas. La Admn, en este caso, exonera a un administrado u otra Admn del

B) Actos de gravamen (o restrictivos)

1. rdenes. La Admn impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo