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174-9515. Ao
A (2016), Nm. 2016-13, pgs. 1-32
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Resumen
El objetivo de este texto es presentar una propuesta de modelo postburocratico que
denominamos modelo buroempresarial. Este modelo propuesto sera una combinacin
del actual modelo burocrtico con el modelo de carcter empresarial. Para hacer esta
propuesta se parte de cuatro principios:
- Hay elementos conceptuales del modelo burocrtico que encajan a la perfeccin con
la filosofa y funciones de la Administracin pblica. Una parte del modelo burocrti-
co no se puede soslayar si se quiere evitar caer en la discrecionalidad, el clientelismo
y la inseguridad jurdica e institucional.
- Las administraciones pblicas del futuro no pueden afrontar con el modelo burocr-
tico sus retos de futuro, en un contexto de gobernanza compleja y con un posible
incremento de sus competencias. El modelo burocrtico es rgido y poco acorde con
las necesidades de gestin de los servicios pblicos, de operar en red y con sofisti-
cados sistemas tecnolgicos. Hace falta introducir en los mbitos de gestin pblica
un modelo empresarial ordenado.
conviven de forma catica, reaparece entre sus resquicios el antiguo modelo cliente-
lar. El clientelismo es muy resistente, ya que es la forma natural de organizacin
humana, y aprovecha los momentos de crisis o la falta de consistencia de los mode-
los para renacer. En estas condiciones afirmar que la Administracin pblica actual
posee un modelo burocrtico es una impostura ya que su diseo responde a tensio-
nes conceptuales tan diversas que no atesora realmente ningn modelo slido y sol-
vente.
Palabras clave
Administracin pblica, burocracia, gestin pblica, doctrinas administrativas.
Hay cuatro modelos de Administracin pblica desde finales del siglo XIX: el modelo de pa-
tronazgo o clientelar, el modelo burocrtico, el modelo gerencial y, finalmente, el modelo de
gobernanza. En este apartado se van a describir los modelos pero, intentando escapar de la
lgica narcisista usual en el estudio de la Administracin pblica, se van a exponer tambin
las interrelaciones de cada modelo con el Estado, la poltica, el mercado, la sociedad civil or-
ganizada y la ciudadana (ver Tabla 1).
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
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Rami Matas, Carles
con solvencia buques, caones, etc. se abandon rpidamente el criterio de patronazgo por
el meritocrtico. Esto tambin explica que el Antiguo Egipto 3.000 aos antes de Cristo y el
Imperio Chino 300 aos antes de Cristo lograran de una forma increblemente precoz unas
administraciones pblicas impersonales y meritocrticas. La dificultad de la escritura egipcia y
china ejerci de catalizador de la modernidad. En EE.UU. despus de su paso por el sistema
clientelista, opt con celeridad por un modelo meritocrtico al observar las dificultades tcni-
cas de la gestin pblica. Otro elemento clave para superar el patronazgo y el clientelismo es
que el Estado se modernice antes de que se democratice (Fukuyama, 2016). Cuando un Esta-
do se democratiza se produce una enorme presin clientelar sobre la Administracin pblica.
Es una de las peores externalidades negativas de la democracia a nivel institucional. Si la de-
mocratizacin es posterior a la modernizacin del Estado existen ya mecanismos instituciona-
les para evitar el clientelismo (casos de Alemania, Francia, Reino Unido y algunos pases asi-
ticos). Si la democratizacin precede a la modernizacin del Estado es inevitable decantarse
por un modelo clientelar (casos de Grecia, Italia y EE.UU. en sus primeros aos de democra-
cia). Como la mayora de los pases en el mundo han logrado democratizarse antes que mo-
dernizar sus respectivos Estados el clientelismo es dominante incluso en la actualidad. Por
ejemplo, en Amrica Latina el clientelismo es casi global y llevan varias dcadas esforzndose
para superarlo con unos xitos muy discretos. Erradicar el clientelismo una vez est institu-
cionalizado es un proceso muy costoso y extraordinariamente lento. Fukuyama (2016) extrae
una serie de lecciones aplicables a cualquier pas que pretenda reducir el clientelismo y apos-
tar por la profesionalizacin de la Administracin Pblica (por tanto, tambin interesantes
para Espaa), que sucintamente son: 1) El proceso de reforma (de la Administracin) es pro-
fundamente poltico, no tcnico; 2) La coalicin poltica a favor de la reforma tiene que ba-
sarse en grupos que no tienen demasiadas implicaciones en el sistema existente; 3) La ideas
son decisivas y el debate pblico acerca de la base moral del empleo pblico es un aspecto
crtico; 4) la reforma requiere mucho tiempo y se beneficia siempre de un liderazgo fuerte; y
5) Los sindicatos en el sector pblico se han convertido en parte de una lite que utiliza el
sistema poltico para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la
decadencia poltica (Jimnez Asensio, 2016).
El modelo clientelar siempre estado latente tanto en el pasado, el presente como en el futuro.
Es una tendencia natural humana y nunca se est a salvo de ella. Cuando acontecen cambios
conceptuales importantes en la Administracin pblica o cuando se entra en periodos de re-
lajamiento institucional el clientelismo encuentra las grietas del sistema para poder volver a
emerger. No hay perderlo nunca de vista y estar en un constante estado de vigilancia para al
primer sntoma neutralizarlo con rapidez.
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
El modelo burocrtico sintoniza a la perfeccin con el Estado moderno. Por ejemplo, los prin-
cipios de jerarqua (en organizaciones en las que hay que asegurar el dominio de poltica por
encima del corporativismo profesional) y de mrito en el acceso de los empleados pblicos y
en su carrera administrativa son impecables e imperecederos. Estos ingredientes, sin duda,
tienen que estar asimismo en el diseo de las administraciones pblicas del futuro. Pero se
trata tambin de un modelo muy vulnerable ya que los empleados pblicos a nivel individual
o colectivo lo pueden subvertir con facilidad y degenerar en un modelo capturado por lgi-
cas corporativas de carcter interno. Otro problema es que es un modelo muy rgido y poco
permeable al cambio y a dar respuesta rpida a las contingencias del entorno. El modelo bu-
rocrtico retiene, en este sentido, la semilla de la decadencia de la Administracin pblica y
del Estado: como afirma Fukuyama (2015) la decadencia poltica se expresa a travs de la ri-
gidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonializacin, pues quienes tienen los
resortes del sistema aguantan lo indecible. El modelo burocrtico incentiva esta disfuncin y
es incapaz de generar anticuerpos para superarla.
tcnicos e instrumentales. Se trata de un modelo que tanto empodera al poder poltico como
a una blindada dimensin estrictamente profesional. Con el mercado y con la sociedad man-
tiene una relacin muy distante, de casi absoluta separacin. Con ello se evitan potenciales
capturas externas pero tambin genera un autismo institucional muy negativo: el modelo es
excesivamente narcisista, suele olvidarse con facilidad de sus funciones bsicas en su entorno
econmico y social y trata a los ciudadanos como simples administrados. Otro problema es
que no logra evitar lgicas corporativas entre los funcionarios y determinados grupos de in-
ters de carcter econmico y social.
El modelo burocrtico puede ser mejorado y superado en el futuro pero no del todo aban-
donado, al menos a nivel conceptual, ya que agrupa unos valores institucionales que son in-
amovibles y que siempre hay que preservar (entre otros la jerarqua, la meritocracia y aspec-
tos organizativos que aseguren la seguridad jurdica). Un prximo apartado de este captulo
va a tratar de proponer un nuevo modelo burocrtico, que sin perder sus elementos esencia-
les, busca la contemporaneidad con elementos que le doten de ms flexibilidad, efectividad,
capacidad de aprendizaje y de innovacin (modelo buroempresarial).
En qu consiste la Nueva Gestin Pblica? Una primera consideracin es que bajo esta pers-
pectiva se agrupan muchas corrientes y modelos de gestin diferentes; unos analticos, la
mayora de carcter normativo; unos genricos y otros ms concretos. Corrientes significati-
vas de la Nueva Gestin Pblica son (Osborne y Gaebler, 1994; Barzelay, 2000): la desregula-
cin, la agencializacin, la gerencializacin, la privatizacin, la externalizacin (servicios pbli-
cos gestionados por organizaciones privadas con y sin nimo de lucro), la tica en la gestin
pblica, la participacin ciudadana, etc.; todo ello intentando vertebrar un nuevo paradigma
que se ha denominado postburocrtico (Barzelay, 1998). Ante esta avalancha de estrate-
gias y herramientas modernizadoras, un criterio de clasificacin substantivo podra ser agru-
par, por un lado, todas aquellas corrientes de la Nueva Gestin Pblica que adoptan un enfo-
que neoempresarial y que hacen nfasis en la economa, la eficacia y la eficiencia de los apa-
ratos pblicos, y que proponen una clientelizacin de los ciudadanos; por otro lado, existen
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
- Filosofa de no remar sino hacer que los otros remen: el Estado Relacional y
la sociedad del bienestar, ms que el Estado intervencionista y del bienestar.
- Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas jurdicas ale-
jadas en mayor o menor grado del Derecho Pblico.
El problema de este modelo gerencial es que se asent sobre una crtica feroz al modelo bu-
rocrtico pero no reflexion en reconocer sus mritos. Adopt una visin muy instrumental
de gestin y se despreocup por el diseo institucional en un sentido amplio. La entrada con
mucha fuerza de este nuevo estrato conceptual gener un temblor institucional que hizo
aflorar antiguas prcticas de patronazgo y de clientelismo. No alent las prcticas corruptas
pero fue bastante permeable a ellas y la corrupcin reverdeci. A los pocos aos de implan-
tacin mundial de este modelo surgieron las primeras crticas (Rami, 2001) que se fueron
ampliando con evidencias empricas de su errtico rendimiento hasta llegar a ser casi unni-
mes en la actualidad. El problema del modelo gerencial no es tanto lo que aporta (que tiene
un enorme valor y que hay que incorporar en el funcionamiento ordinario de la Administra-
cin pblica del presente y del futuro) sino lo que olvida e incluso desprecia, que tiene que
ver con principios y valores institucionales de carcter pblico. El modelo gerencial debilita al
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Estado, hace que la poltica sea cada vez ms inactiva en la formulacin de polticas pblicas
(hay que confiar en los expertos) pero, en cambio, la poltica interfiere con gran intensidad en
la organizacin interna y en los nombramientos de los puestos profesionales de la Adminis-
tracin, etc. que contribuye a hacer emerger un neoclientelismo. Con el mercado y con la so-
ciedad organizada se producen fuertes interferencias e incluso algunas capturas debido a la
generacin de una comunidad epistmica transversal de gestores pblicos y privados y, tam-
bin, por el impulso decidido por las externalizaciones de servicios a organizaciones privadas
pensadas ms para satisfacer los intereses privados que para defender el bien pblico y el
inters general. Los ciudadanos, bajo este paradigma, se transforman en clientes. Es decir:
muy activos como usuarios y totalmente pasivos como ciudadanos polticos. Finalmente hay
que llamar la atencin que el modelo gerencial es el primer sntoma de la crisis de los parti-
dos polticos ya que una parte determinante del espacio poltico del Estado se reserva a los
gestores expertos (Mair, 2016). Es el primer indicio de abandono de una parte del Estado por
parte de los partidos y lderes polticos ya que una porcin importante del discurso poltico es
elaborado por gestores especializados.
El modelo de gobernanza: Sin dar a tiempo a que se asentara el modelo gerencial apareci
con fuerza, en los aos noventa, el paradigma de la gobernanza. La gobernanza es un intento
de configurar espacios pblicos deliberativos en los que puedan interactuar los distintos nive-
les de administraciones pblicas, los agentes econmicos y sociales y la sociedad civil, para
afrontar los desafos que tiene planteados la sociedad actual, en un entorno dominado por
los fenmenos de la globalizacin-localizacin. Parte del principio que la legitimidad no se
consigue slo con eficacia y eficiencia, sino que es tambin fundamental el elemento de-
mocrtico en el que se subsumen la transparencia, la rendicin de cuentas o la participacin.
La eficacia y la eficiencia son valores propios del utilitarismo econmico y de la gestin,
aunque, situados en un contexto poltico, quedan totalmente impregnados de la influencia de
la dimensin poltica. Con todo, las organizaciones pblicas se ven abocadas a adoptar estra-
tegias de actuacin mediante la incorporacin de innovaciones en la accin pblica. Cierta-
mente, estas innovaciones, su forma y contenido, dependen de la coordinacin del aparato
administrativo con otros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernan-
za consiste sobre todo en la confluencia y difcil equilibrio entre la eficiencia y la participacin
democrtica (Iglesias, 2005). Pero la gobernanza es un paradigma tan seductor y benevo-
lente como abstracto, ambiguo y confuso. En principio nadie puede estar en contra del mis-
mo y es apoyado con entusiasmo tanto por la dimensin poltica, por el mercado como por la
sociedad civil organizada. Pero realmente es la constatacin realista de que la poltica carece
ya de poder y de instrumentos para tomar decisiones y para solucionar los grandes retos
econmicos, laborales y sociales. Es un paradigma que debilita al Estado y a sus administra-
ciones pblicas, o mejor dicho: es la certificacin oficiosa del escaso poder que posee tanto la
poltica como el Estado en una economa y una sociedad globalizadas y dominadas por la
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
Es muy probable que el modelo de la gobernanza haya llegado para quedarse y seguramente
ser una de las grandes opciones de futuro tanto para el Estado como para sus administra-
ciones pblicas. Tiene unos elementos enormemente positivos, modernos y en consonancia
con la revolucin tecnolgica, econmica y social que se est experimentando. El primer ele-
mento positivo es la posibilidad de abrir mltiples espacios de deliberacin, decisin y coges-
tin que pueden alcanzar una democracia ms plena con canales alternativos y complemen-
tarios a la clsica democracia representativa. Otro elemento muy favorable es que abre las
puertas y ventanas del Estado y de la Administracin pblica al interaccionar activamente con
el mercado, con la sociedad civil organizada y con la ciudadana. Antes los tres grandes acto-
res que promovan desarrollo, innovacin, aprendizaje y bienestar (Estado, mercado y socie-
dad civil organizada) residan en departamentos excesivamente estancos y con miraras mu-
tuas de desconfianza. Los problemas del presente y del futuro son complejos y no entienden
de departamentos estancos. Un sistema de gobernanza, o un modelo similar ms sofisticado
y refinado, es probablemente el nico posible.
Pero hay que pensar, definir y aclarar muy bien que implica realmente un modelo de gober-
nanza. Con l el Estado entra en la vanguardia de la modernidad pero entra, tambin, en unas
corrientes lquidas muy complejas tanto a nivel econmico como social. Para sumergirse en
estas aguas hay que saber nadar con solvencia y tener muy claros los objetivos y sobre lo que
puede aportar en positivo este modelo al inters general y cules son los principales peligros
o externalidades negativas que puede generar este en contra del inters general y del bien
pblico. El principal problema del presente es que el modelo de gobernanza sigue siendo
deliberadamente ambiguo y que nace desde una peligrosa asimetra: la debilidad de la polti-
ca y del Estado y el empoderamiento del mercado y de la sociedad civil. La evolucin del pa-
radigma de la gobernanza puede abrir varios escenarios de futuro muy distintos.
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Rami Matas, Carles
da. En las administraciones pblicas del presente el modelo ms determinante sigue siendo,
para bien y para mal, el burocrtico. Pero adems posee unos ingredientes gerenciales, en
algunos escasos mbitos bastante profundos y en la mayora solo representa una capa muy
superficial.
Premoderna Corporati-
Interferencias
Patronazgo Dbil Activa Muy Intrusiva vismo Captu- Sbito
Capturas
Clientelar ras
Gerencial Interferencias
Dbil Pasiva Algo Intrusiva Cliente
dbiles
Modelos AP Futuro
Gobernanza Neocorpora-
Interferencias
Incremental tivismo Ciudadano
muy fuertes-
Sper dbil Sper pasiva Muy Intrusiva Activo y
Capturas muy
Capturas muy Pasivo
fuertes
fuertes
Gobernanza
Ciudadano
Institucional Fuerte Activa Respetuosa Interferencias Interrelacin
Activo
Inteligente
Expansin
Estado Ciudadano
Muy Fuerte Muy Activa Respetuosa Interferencias Interrelacin
Institucional Activo
Inteligente
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
lizada por los partidos polticos. La combinacin de estos tres modelos deja muchos espacios
de difcil encaje y por estos resquicios penetra de nuevo el inveterado y natural modelo de
patronazgo y clientelar. Cuantos ms conflictos y situaciones de ambigedad existen entre
los tres modelos anteriores ms posibilidades tiene el modelo de patronazgo y clientelar de
volver a recuperar su espacio perdido. Y en los ltimos aos lo est recuperando con bastan-
te velocidad.
A la hora de definir los hipotticos modelos conceptuales que van a dominar la Administra-
cin pblica en el futuro se contemplan tres como ms probables: a) gobernanza incremental
o inercial; b) gobernanza institucionalizada e inteligente; c) Gobernanza institucionalizada e
inteligente con una notable expansin del Estado. Estos tres hipotticos modelos es escena-
rios de futuro ser analizados en el siguiente apartado.
Pero antes de entrar a analizar los distintos modelos de Administracin pblica del futuro hay
que argumentar dos variables conceptuales que, a mi entender debera regir este proceso de
cambio:
1) La Administracin pblica ser tan necesaria (o ms) que ahora: Los problemas de
carcter econmico, sociales, de poblacin, medioambientales, de seguridad y de
conflictos violentos no parece que vayan a disminuir en los prximos aos sino a
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
El Estado sera una gran plataforma sin personalidad en el que operaran los diversos ac-
tores privados. Las administraciones pblicas perderan buena parte de su arquitectura
organizativa y mantendra solo los mbitos de gestin que producen poco entusiasmo a
los actores econmicos y sociales. Se dibujara una Administracin pblica rutinaria, bu-
rocrtica y carente de inteligencia institucional. Nadie ejercera formalmente el rol de me-
tagobernador, de director de la red de gobernanza, aunque en la prctica el poder de in-
fluencia estara ms en el lado de la red privado que en el pblico. Las disputas y conflic-
tos entre los actores privados econmicos y sociales por espacios de influencia seran
continuos y el poder pblico (Estado y administraciones pblicas) se limitaran a hacer de
rbitros en los casos ms equilibrados y disputados. A nivel interno las administraciones
pblicas podran degenerar en modelos clientelares extremos ya que la poltica dedicara
muchas ms energas a observar e influir a nivel interno que externo. A este horizonte tan
anecdtico y patolgico podra verse reducido el poder poltico. La actividad reguladora
de pblica no tendra apenas ascendencia poltica sino que estara en manos de una co-
munidad epistmica de profesionales formalmente independientes que regularan en fun-
cin de las presiones y equilibrios de poder entre las distintas fuerzas econmicas y socia-
les. Como conclusin, este modelo implicara un Estado enormemente debilitado, un po-
der poltico totalmente pasivo en el diseo de polticas pblicas, pero muy intrusivo a ni-
vel institucional con fuertes inercias de carcter clientelar. Las interferencias con el merca-
do y con la sociedad civil organizada seran muy intensas fomentando intensas capturas
sobre el mbito pblico por presiones privadas. El ciudadano, potencialmente activo,
tendra en la prctica un rol pasivo ante la privilegiada capacidad de influencia del merca-
do y de las organizaciones sociales.
Modelo fallido: este segundo modelo podra darse si el sistema pblico entra en un esta-
do quiebra radical en el cual se produce una casi total ocupacin de su espacio por parte
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Rami Matas, Carles
de los actores privados. La decadencia rpida y aguda del anterior modelo de gobernanza
incremental e inercial podra generar con facilidad este modelo fallido. En este caso, el Es-
tado y sus administraciones pblicas no seran ni tan siquiera el escenario principal de la
poltica y de la gobernanza y no ejerceran ni la funcin de rbitro. Pasara a ser un actor
ms totalmente residual ensimismado en tareas de soberana como la Administracin de
Justicia y a determinados mbitos de gestin residual.
La Gobernanza institucionalizada e inteligente con una notable expansin del Estado: Este
modelo sera exactamente igual que el anterior y requera los mismos cambios y reformas.
El gran elemento diferencial es que el Estado y sus administraciones pblicas incrementar-
an de forma notable su protagonismo regulador sobre la economa y la sociedad y podr-
an ampliar extraordinariamente la titularidad de su cartera de servicios, prestados de for-
ma directa o indirecta. Esta posibilidad puede parecer remota pero no lo es tanto. Es via-
ble ya que el rol activo de la transformacin no residira aqu en el propio Estado ni en la
Administracin pblica, ambos poco estimulados y gregarios, sino en los dos otros gran-
des motores de desarrollo (mercado y sociedad civil organizada), as como, en el poder
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
En definitiva, existen muchas posibilidades que durante las dos prximas dcadas tanto la
economa como la sociedad se conviertan, incluso a su pesar, en los paladines del Estado
y de la Administracin pblica. Como conclusin, este modelo implicara un Estado extra-
ordinariamente fuerte (quizs en exceso), un poder poltico muy activo (y quiz excesiva-
mente intervencionista) en el diseo de polticas pblicas, que podra ser respetuoso a ni-
vel institucional pero tambin, debido a su gran fortaleza, mostrar inercias de carcter
clientelar. Las interferencias con el mercado y con la sociedad civil organizada seran muy
intensas fomentando intensas capturas sobre el mbito privado por presiones pblicas
que podran ser negativas. El ciudadano, potencialmente activo, tendra en la prctica un
rol pasivo ante la privilegiada capacidad de influencia y dominio del Estado y de sus ad-
ministraciones pblicas.
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
tar enfermedades tanto para las propias plantas como para los ciudadanos que las disfrutan.
Es, por tanto, necesario que una parte de la organizacin y que un grupo de empleados
pblicos asuman la funcin de jardineros, podando las plantas y cuidando el jardn: redimen-
sionando constantemente las estructuras (unidades y puestos de trabajo) a la baja, vigilando
que el crecimiento de los servicios comunes (gestin econmica y de recursos humanos, ser-
vicios jurdicos e informtica y tecnologa de la informacin), que siguiendo con la metfora
tienden a ser plantas carnvoras, no sea desproporcionado, y vigilando que las canalizaciones
de agua (los procedimientos administrativos) no desarrollen excesivos meandros ni lagunas
para que sean lo ms lineales y fluidas posible. Sin lugar a dudas estos servicios de jardinera
tienen un elevado coste pero es el precio que hay que pagar gestionado organizaciones tan
vitales y con una tendencia natural al descontrol. Y es obvio que el coste es muchsimo menor
que el que tiene no realizar esta tarea tanto en trminos de eficacia como de eficiencia. Tam-
bin es evidente que estos jardineros controladores van a ser objeto de los ataques de las
propias plantas administrativas y de sus pobladores y por ello deben depender o estar cerca
de las mximas autoridades polticas y administrativas que puedan proporcionarles la mayor
proteccin posible. En el caso de un ayuntamiento, de unas ciertas dimensiones para poder
convivir con un cierto grado de confort con un modelo burocrtico las propuestas seran las
siguientes (Rami, 2015: 112):
- Crear una unidad bajo dependencia directa del mximo responsable poltico de la
Administracin (presidente, primer ministro o alcalde) denominada unidad de ob-
servacin y control de la planta administrativa o cualquier denominacin similar.
Hace aos, por ejemplo, se utilizaba la etiqueta auditora operativa. Es importan-
te que esta unidad dependa directamente de la mxima autoridad institucional ya
que debe estar protegida de las agresiones naturales tanto polticas como adminis-
trativas del resto de la organizacin.
- Esta unidad debe ser conformada por uno o varios analistas organizativos especiali-
zados en redimensionamiento de plantilla, anlisis de cargas de trabajo y especialis-
tas en estructuras y procesos administrativos. Esta nueva unidad sera la encargada
de revisar de manera racionalizadora cualquier propuesta de cambio organizativo
impulsado por los distintos mbitos polticos y de gestin. Tambin revisara de for-
ma constante y de oficio los procedimientos administrativos ms importantes y las
variaciones de las distintas cargas de trabajo para ir redimensionando y redistribu-
yendo da a da la planta de puestos de trabajo.
- La nueva unidad tendra que hacer un control todava ms exhaustivo a los servicios
comunes (bsicamente gestin econmica y de recursos humanos) que poseen una
extraordinaria vitalidad que les impulsa crecimientos excesivamente acelerados.
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
- Es obvio que esta unidad propuesta debe estar muy vinculada o integrada con la
unidad de informtica y de tecnologas de la informacin. Una representa la inteli-
gencia institucional y organizativa y la otra aporta la metodologa y la tecnologa.
Una vez realizado el anlisis sobre las motivaciones que explican el surgimiento del modelo
burocrtico como del modelo gerencial as como los problemas asociados a ambos hay que
plantearse de nuevo la siguiente pregunta, que es recurrente en la literatura de gestin y an-
lisis de polticas pblicas: Es posible esbozar un nuevo modelo para la Administracin pbli-
ca del futuro que no sea burocrtico? Y un nuevo modelo de futuro que atesore tanto forta-
leza institucional (seguridad jurdica e institucional) como capacidad de innovacin y flexibili-
dad para lograr alcanzar la eficacia y la eficiencia en el contexto de la nueva sociedad del
aprendizaje. La propuesta y respuesta consistira en disear un nuevo modelo que se podra
denominar buroempresarial (burocrtico de gestin empresarial).
El modelo buroempresarial representara una mezcla ordenada entre el modelo burocrtico y
el modelo gerencial con unas prcticas empresariales pero con valores de carcter pblico. Se
tratara de conseguir tres objetivos:
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mas, jugando con su coeficiente de elasticidad y lograr cumplir la letra de las leyes pe-
ro contraviniendo su espritu. Trabajar en la Administracin pblica suele implicar es-
pecializarse en hacer trampas en el juego de cartas del solitario. Nosotros mismos es-
tablecemos unas reglas del juego para luego intentar sortearlas. No es lcito ni tico
que supuestos buenos gestores pblicos se dediquen a violar las leyes con el argu-
mento que de esta manera son ms eficaces y ms eficientes. Cuando se opera de
forma alegal o paralegal queda abierta la inquietante puerta por la que puede entrar la
arbitrariedad, el nepotismo, el clientelismo y la corrupcin. Pero, adems, el modelo
burocrtico como sistema estandarizado y mecnico mata el principal valor asociado a
una sociedad tecnolgica y del aprendizaje, como es la capacidad de innovacin de los
profesionales (sean stos polticos o funcionarios). La metfora podra ser la siguiente:
la ciudana en su modernidad nos exige una cocina creativa del tipo restaurantes el
Bull o el Celler de Can Roca pero obligamos a los afamados y creativos cocineros a
que trabajen con los protocolos propios de un McDonalds. Totalmente imposible e in-
sensato. Tambin carece de sentido que las administraciones pblicas para escapar de
sus propias reglas institucionales de control generen mecanismos organizativos para
relajar su propio modelo. El ejemplo es la enorme proliferacin de la administracin
instrumental. Los ministerios y otros organismos de la administracin nuclear estn
sometidos a reglas de funcionamiento tan estrictas que deben crearse otros organis-
mos para que puedan operar con ms flexibilidad: agencias ejecutivas, organismos
autnomos, consorcios o empresas pblicas. En sentido estricto creamos ms Adminis-
tracin pblica (generando duplicidades y ms complejidad) para escapar de las reglas
de la propia Administracin. El modelo final es de un barroquismo institucional extre-
mo, generando enormes costes organizativos injustificados, y de una complejidad en
la que muchas veces se pierde el control de estos agentes de flexibilidad. Adems, en
muchas ocasiones es una impostura ya que no es raro que ante la dificultad de contra-
tar formalmente a nuevos empleados en un ministerio se encargue a una agencia o un
consorcio dependiente que contrate a los nuevos empleados que van a trabajar en el
propio ministerio con el agravante que no se respetan los principios meritocrticos.
Realizar trampas en el solitario es grave pero, adems, genera unos costes organizati-
vos e econmicos muy onerosos. No sera ms sensato relajar las normas del solitario
para asegurar que la mayora de las veces el juego culmine satisfactoriamente para los
jugadores?
b) Pero las administraciones pblicas poseen unos mbitos que permiten aportar y ase-
gurar la seguridad jurdica e institucional a la sociedad que, como se ha resaltado, es el
ingrediente bsico para lograr el desarrollo econmico que facilita el desarrollo huma-
no y el bienestar ciudadano. Recordemos: los pases fracasan o no en funcin de la ca-
lidad de sus instituciones no solo en proveer buenos servicios sino en aportar seguri-
dad (Acemoglu y Robinson, 2015). Tomemos el ejemplo de un Ayuntamiento: a todos
nos llama la atencin el abanico, profundidad y calidad de los servicios que presta (so-
ciales, educativos, culturales, limpieza, etc.) pero solemos olvidar sus amplias compe-
tencias en materia de disciplina del espacio pblico (urbanstico, econmico y social).
De la eficacia de la disciplina que pueda aportar un ayuntamiento depende la calidad
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
de vida de sus ciudadanos y depende tambin las oportunidades para crear negocios y
con ello generar riqueza. Del seguimiento del cumplimiento de las ordenanzas munici-
pales y de las normativas superiores y de su rgimen sancionador depende el bienestar
ciudadano y la igualdad de oportunidades. Estas competencias municipales son muy
delicadas y hay que abordarlas con todas las garantas jurdicas y con un seguimiento
(inspeccin y control), con unos procedimientos (incoacin de expedientes) y con un
sistema sancionador muy ordenado y sistemtico. Esta parte de la Administracin
pblica no puede operar con la flexibilidad propia de una empresa sino con una orga-
nizacin y unos procedimientos absolutamente estandarizados. En el mbito de com-
petencias como la disciplina, el rgimen sancionador y algunas otras la Administracin
pblica debe operar como un McDonalds que garantiza el mismo trato y el mismo tipo
de servicio y nivel de calidad para todos los ciudadanos, para todas las empresas y or-
ganizaciones sociales. Estos mbitos deben poseer un modelo burocrtico en el senti-
do tcnico del trmino. Precisamente uno de los problemas que presentan actualmen-
te muchos ayuntamientos es que han invertido ms en la prestacin de servicios que
en sus mbitos de disciplina y sanciones. Y otro problema es que han optado por mo-
delos gerenciales de carcter empresarial y han tendido a flexibilizar tambin la ges-
tin de la disciplina del espacio pblico. En este mbito es imposible optar por la co-
cina creativa. Ambos problemas se asocian y generan pautas de gestin errticas,
asistemticas, discrecionales que corrompen organizativamente al propio ayuntamien-
to y estimulan la corrupcin social. Un ayuntamiento que ejerce un control policial ca-
tico genera desconcierto social. Son ciudades donde los ciudadanos aparcan su auto-
mvil donde les viene en gana y se estimula los actos incvicos de los ciudadanos. La
calidad de vida de la poblacin se resiente. Son ciudades donde las empresas que
cumplen con la normativa suelen fracasar ya que compiten de manera desfavorable
con una economa informal que no cumple con la normativa fiscal, sanitaria o medio
ambiental. Son, en definitiva, ciudades donde impera la ley de la selva, donde la Admi-
nistracin pblica abandona su rol de regulacin del sistema y son ciudades que caen
en la decadencia econmica y social que las empobrece en todos los sentidos.
c) El paradigma burocrtico, con su visin mecanicista y castrador sigue siendo til para
controlar a un Leviatn (el Estado en sus distintas facetas) que posee un poder enorme.
Pero no se trata tanto de controlar al Leviatn como institucin sino a sus componen-
tes subjetivos (polticos y empleados pblicos) que son los que pueden actuar bajo
pulsiones subjetivas y personales que abren un abanico de discrecionalidad que una
Administracin pblica no puede soportar. El problema no suele ser tanto el automvil
sino como lo conduce el conductor. Aunque no hay que perder de vista que si bien es
cierto que todos los automviles suelen tener elevados estndares de calidad este fac-
tor tambin tiene que ser objeto de regulacin y control para evitar casos en que en
stos fallen sus elementos de seguridad o que contaminen ms de lo que establece la
normativa. Al fin y al cabo los coches tambin los disean y fabrican unas personas
que tambin poseen sus propias pulsiones subjetivas y personales. Weber intent
combatir la discrecionalidad de las organizaciones premodernas y clientelares y esta
lucha sigue y seguir totalmente presente en el paisaje de nuestras administraciones
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pblicas del futuro. Cuando se produce una actuacin heterodoxa en una organizacin
(sea sta pblica o privada) el problema no suele residir en las reglas del juego sino en
la vulneracin de las mismas por pare de la ambicin patolgica de una persona o de
un colectivo. Cuando sucede algo indeseable en una organizacin hay que buscar
siempre a la persona o personas culpables y a sus motivaciones para comprender su
errtico y daino comportamiento. Las motivaciones suelen ser siempre las mismas y
vinculadas al egosmo y a anhelar ms espacios de influencia (poder). Estas pulsiones
primarias de las personas deben ser canalizadas en positivo y erradicar sus externali-
dades negativas. La ambicin de poder es una pulsin natural que no tiene per s nada
de negativo y que no deja de ser el motor del desarrollo humano. La poltica no tendr-
a sentido sin la ambicin por el poder como mecanismo para transformar la realidad.
Pero abandonando la filosofa poltica y aterrizando en el mundo real de la Administra-
cin pblica tenemos que preguntarnos: qu situaciones e instancias hay que vigilar
ms para evitar los abusos de poder que pervierten a las instituciones pblicas? La
primera respuesta es el clientelismo. Las personas que alcanzan el poder poltico apor-
tan legitimidad democrtica a la Administracin pblica. Han sido elegidos para trans-
formar legtimamente las polticas y los mecanismos de gestin en base a un programa
poltico. Pero cuando entran en la Administracin pblica se encuentran en frente a
otro poder: el poder de los profesionales que dominan tcnicamente un gran abanico
de competencias y que han sido seleccionados de forma meritocrtica para que apor-
ten sus conocimientos tcnicos. Este ingrediente reduce de forma significativa el espa-
cio de poder de los polticos que muchas veces se sienten frustrados por no gozar de
un poder absoluto. Un poltico decide construir un puente en un lugar determinado
pero no puede hacerlo ya que los ingenieros no se lo permiten alegando que en aque-
lla zona hay riadas excesivas o la geologa no lo admite. Y, afortunadamente, no se
construye el puente en el lugar deseado por el poltico y de esta forma se evita una
tragedia. La gran manifestacin de abuso de poder en una Administracin pblica es el
clientelismo en el que el poltico o los polticos eligen de forma discrecional a los em-
pleados pblicos para que ponderen la obediencia ciega frente a los criterios de carc-
ter tcnico y profesional. En la prctica esto implica que los procesos de seleccin de
los empleados pblicos deben hacerlo instancias burocrticas totalmente indepen-
dientes del mbito poltico donde no tiene cabida una discrecionalidad de tipo empre-
sarial que puede degenerar con gran facilidad en un modelo clientelar. Los sistemas de
seleccin no tienen por qu ser barrocos, pueden ser mucho ms fluidos que ahora
pero deben garantizar los principios de igualdad, mrito y capacidad y para ello hay
que optar por un modelo de produccin estandarizado e inviolable. Hay que apostar
por el modelo MacDonals para los procesos de seleccin. Otro ejemplo de potenciales
abusos de poder reside en la seleccin discrecional de carcter poltico de los emplea-
dos pblicos que van a ocupar puestos directivos. La respuesta institucional es que en
este mbito hay que organizar un modelo burocrtico (un sistema de reglas del juego)
para que priorice la meritocracia y reduzca los espacios de discrecionalidad. La otra
pulsin natural es una excesiva ambicin econmica (el dinero) que consiste en apro-
piarse ilegtimamente de los ingentes recursos econmicos que gestionan las adminis-
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soluta de control de este nuevo mbito y de una prdida aadida al control del
resto de las externalizaciones. Quizs se puedan externalizar algunos apartados
tecnolgicos muy concretos pero la parte nuclear del diseo y la gestin de es-
tas tecnologas deberan formar parte de la Administracin pblica ya que re-
presentan su sistema nervioso interno y su radar externo. Los mejores tecnlo-
gos deben trabajar para las administraciones pblicas.
7) Una parte burocrtica de sistemtica y seguridad jurdica: hay mbitos de la
Administracin pblica que no admiten ni la ms mnima discrecionalidad. Son
todos aquellos espacios administrativos que guardan relacin con el valor insti-
tucional de aportar seguridad institucional y jurdica: disciplina administrativa de
todo tipo, rgimen sancionador, administracin de justicia, sistemas de selec-
cin de empleados pblicos, organismos especiales de control, rgimen disci-
plinario interno, sistema de garantas por la actuacin policial, etc. En estos
mbitos es mejor obviar la creatividad de las personas y apostar por la sistem-
tica y por la estandarizacin para no caer en el riesgo de actuaciones discrecio-
nales, asimtricas o injustas. Reforzar estas unidades burocrticas es crucial ya
que la burocracia no tiene porqu funcionar de manera deficiente si atesora un
buen diseo y disfruta de los recursos necesarios. Estamos tan acostumbrados a
convivir con burocracias precarias (por su mal diseo y por su escasez de recur-
sos) que acabamos pensando que es el modelo el que no funciona y precisa-
mente lo que tiene posee este modelo bien implementado es que puede fun-
cionar muy bien en los espacios donde la eficiencia, la innovacin, la creatividad
o el aprendizaje no sean totalmente indispensables.
8) Modelos organizativos modernos con jerarqua: la parte burocrtica de la Ad-
ministracin pblica seguir operando bajo el principio weberiano de jerarqua.
La parte empresarial puede (y debera) ser ms llana, operando de forma plana
y en red y otorgando amplia autonoma a los profesionales. Se puede apostar
por los atractivos modelos empresariales que se consideren ms competitivos y
oportunos pero todo ello bajo un manto de carcter jerrquico que, sin ser ex-
cesivamente intrusivo y castrador, sea efectivo. El principio de jerarqua como
valor y sistemtica organizativa no se puede eludir en la Administracin pblica
aunque opere de manera empresarial. La jerarqua en la Administracin pblica
es el principio organizativo que permite asegurar que la cpula organizativa di-
rija y domine al resto de la estructura. No es un tema menor ya que la cpula
est ocupada por la poltica y los polticos y el resto de la estructura por la
tcnica y los profesionales. La legitimidad democrtica de la Administracin
pblica depende del principio y del valor de la jerarqua. La modernidad no de-
bera implicar la despolitizacin de la Administracin pblica (como se ha ten-
dido a hacer durante las ltimas dcadas) sino justo lo contrario: reforzar la di-
reccin y el control poltico. El objeto del debate no debera ser la despolitiza-
cin sino asegurar que la poltica sigue manteniendo el poder efectivo y optimi-
zarla mediante una mejor cultura poltica de los partidos y de sus lderes que
ocupan cargos institucionales.
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9) Funcin pblica neutral y garantista pero sin ser burocrtica: Uno de los ele-
mentos ms perversos y burocratizadores del modelo burocrtico es la funcin
pblica. La diversidad de tipos de empleados pblicos (funcionarios, interinos,
laborales, temporales, por servicios, eventuales, altos cargos) y los barrocos sis-
temas organizados por grupos, cuerpos y niveles implican un modelo barroco,
complejo e ineficiente. Si se flexibilizara la funcin pblica el modelo burocrti-
co sera mucho ms despejado y mucho menos intrincado. Adems, es obvio
que en la nueva parte empresarial no se puede imponer este modelo tan denso
de funcin pblica. Aunque parezca imposible es viable dotarse de un sistema
bastante garantista sin caer en la complejidad y en el colapso organizativo. Solo
se trata de preservar a un reducido grupo de empleados pblicos con un esta-
tuto especial con garantas adicionales pero sin privilegios: los empleados que
ejercen funciones de autoridad (jueces, fiscales, inspectores de hacienda y polic-
a) y los que estn en contacto directo y directivo con la dimensin poltica. El
resto pueden tener una vinculacin laboral ordinaria con garantas contra la dis-
crecionalidad caprichosa. Todos (funcionarios y laborales) deberan acceder al
sistema de manera totalmente meritocrtica. Una organizacin y una carrera
administrativa simple organizada en unos pocos mbitos funcionales y con
competencias claramente definidas deberan ser los nicos ingredientes de una
ligera organizacin de los recursos humanos. Los empleados pblicos van a po-
seer siempre un preciado tesoro en comparacin con el sector privado: la esta-
bilidad, salvo en casos muy justificados y extraordinarios. Eso va a ejercer de
atractivo indudable para que los individuos capacitados deseen acceder al sis-
tema pblico. A cambio, debera impulsarse en sistema disciplinario efectivo y
con garantas para que todos aquellos que no asuman los mnimos de calidad
puedan ser apartados del servicio. El mercado pblico no puede operar exacta-
mente igual que el mercado privado pero tampoco lo puede hacer a una dis-
tancia sideral del mismo solo explicable por privilegios corporativos y por desi-
dia de los responsables administrativos. Este modelo flexible y moderno de fun-
cin pblica sera conciliable, con facilidad, en la parte empresarial de la Admi-
nistracin pblica y ejercera como un catalizador de desburocratizacin en la
parte burocrtica. En muchas ocasiones el problema no es el modelo burocrti-
co sino en cmo se aplica de forma deficiente e incluso maliciosa este modelo.
Como conclusin, hay que romper la perversa lgica que asocia de forma superficial control
con burocracia en el sentido peyorativo del trmino. Es un error plantearse en las institucio-
nes pblicas modelos postburocrticos inspirados en las empresas privadas y hacer de la
flexibilidad la nica bandera (Rami, 2015: 182). Apostar por una empresarializacin absoluta
y abolir de plano el modelo burocrtico es un gran error La burocracia es imprescindible para
mantener instituciones pblicas que aporten seguridad institucional y jurdica al entorno
econmico y social. La burocracia se asemeja al colesterol, tiene muy mala imagen pero hay
que saber distinguir entre el colesterol bueno (indispensable para mantener la salud institu-
cional) del colesterol malo (que genera obesidad institucional). El control social, las tecnolog-
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ass de la info
ormacin, las unidad des de control de la contrataci n pblicaa y del acceso de loss
emmpleados pblicos
p y la jerarquaa deberan
n asumir el papel de un comple emento farrmacutico o
quue contribu uyera a disminuir el colesterol
c m
malo (la mala
m burocrracia) y pottenciara el colesteroll
buueno (la bu urocracia que
q genera a seguridadd institucio
onal y jurd
dica). El moodelo burooempresa--
ria
al propuesto solo ess un prototipo, que debera re efinarse co onsiderableemente a lal hora de e
im
mplementarrlo. Pero ess un mode elo alternattivo perfectamente posible
p a niivel concep
ptual. Pue--
dee parecer que
q se pon ne mucho ms hinca api en la parte emp presarial deel modelo ya que su u
tra
ansformaciin y sus consecuen
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e ares. Pero no hay qu ue deprecia ar la parte
e
buurocrtica del
d modelo o que sigu
ue teniendo o mucho peso.
p De he echo en esste modelo o buroem--
prresarial pessan ms, conceptua almente, loos ingredie entes buro ocrticos qque los ing gredientess
emmpresariale es. Se manntienen loss elemento os burocrtticos impre escindibless, que no se
s pueden n
so
oslayar, y adems imp plantados de forma ms racion nal y fluida
a. Seguirnn siendo problemti--
co
os, pero gra acias a suss reducidass dimensiones organizativas y de d efectivo os mucho ms
m fciless
dee controlar, mediante uestas de cuidado servicio de
e las propu e jardinera
a, en suss externali--
daades negativas.
Este modelo o buroempresarial jun nto con el suplementto de inteliigencia insstitucional y con sli--
doos valores pblicos puede
p dar como
c resu
ultado un modelo
m m s eficaz y eficiente, pero tam--
bin mucho ms conttrolado y con c mayorr solidez para
p aporta ar seguridaad y jurdiica. Y que,,
ad
dems, no impida ni la innovacin ni el aprendizaje e institucional y sociaal. Lo que es e induda--
blee es que el modelo burocrtico
b o actual no
o es ni efica
az, ni eficie
ente, no faccilita la innovacin nii
el aprendizajje, no ha lo
ogrado serr impermeable a la corrupcin poltica, ecconmica ni al clien--
telismo y, al final, aporrta de mannera modeerada la seguridad in nstitucionall y jurdica de la quee
prresume.
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Una propuesta de postburocracia: Un modelo burocrtico y empresarial
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Rami Matas, Carles
Las reas de trabajo que constituyen los ejes principales del GIGAPP
son:
1. Gobierno, instituciones y comportamiento poltico
2. Administracin Pblica
3. Polticas Pblicas
Informacin de Contacto
Asociacin GIGAPP.
ewp@gigapp.org
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