Gestin pblica para resultados en el desarrollo:

Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

Memorias del II y III Seminario Regional

Roberto Garca Lpez

Heraldo Laguzzi
(editores)
 Cataloging-in-Publication data provided by the
Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library

Gestin pblica para resultados en el desarrollo : corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil. Memorias
del II y III seminario regional / Roberto Garca Lpez, Heraldo Laguzzi, editores.
p. cm.
The documents included in this book were discussed during seminars held in Bogota, Colombia, February 12-
14, 2008, and in Asuncion, Paraguay, April 23-24, 2009.p. 15.
Includes bibliographical references.
1. Community developmentLatin AmericaCongresses. 2. Government accountabilityCongresses. 3.
Social ParticipationLatin AmericaCongresses. 4. Public administrationLatin AmericaCongresses. I.
Seminario Regional sobre Gestin Pblica para Resultados en el Desarrollo (2nd : Bogot : 2008). II.
Seminario Regional sobre Gestin Pblica para Resultados en el Desarrollo (3rd : Asuncin : 2009). III. Garca
Lpez, Roberto. IV. Laguzzi, Heraldo. V. Inter-American Development Bank.
HN49.C6 G47 2010

Esta Publicacin fue preparada por la iniciativa PRODEV del Sector Capacidad Institucional y Finanzas de la Vicepresi-
dencia de Sectores y Conocimientos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Las presentaciones y conclusiones
del material incluido en la misma es de exclusiva responsabilidad de sus autores y no del BID. El documento recoge
las ideas principales expresadas por los expositores, pero no constituye una trascripcin literal de las presentaciones y
discusiones ocurridas en los seminarios.

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ndice

Lista de siglas 9

Prlogo 13

Introduccin 15

Primera seccin. Marco conceptual de la GpRD 17

La sociedad civil y la GpRD: En busca de una alianza estratgica

Roberto Garca Lpez 19
Visin de la GpRD dentro del proceso de reformas econmicas y polticas
Rodrigo Parot 29

Segunda seccin. Marco terico de las relaciones entre el Estado

y la sociedad civil dentro de la GpRD 31

Sinergias entre el Estado y la sociedad civil en el marco de una gestin pblica

para resultados en el desarrollo
Nuria Cunill Grau 33
Gestin para resultados: Instrumentos y competencias para la sociedad civil
Gonzalo Delamaza 51
La ciudadana como destinataria y fuente de informacin sobre GpRD
Oscar Oszlak 63
El papel de las ONG en las polticas pblicas
Pablo Lorenzini Basso 77

Tercera seccin. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace

de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD 81

Parte A. Visin de los gobiernos sobre la GpRD 83

Percepcin del gobierno de Colombia acerca de la GpRD
Carolina Rentera 85
Los canales comunicantes entre la sociedad civil y el gobierno en torno a la gerencia por resultados
Marcio G. Sierra 89

Parte B. Visin de la sociedad civil 93

Teora social de la estrategia para la reduccin de la pobreza y la GPRD en 40 municipios
de Honduras
Jos Filadelfo Martnez 95
Hacia una GpRD en el mbito de las organizaciones de la sociedad civil
Addys Then Marte 99
Programa de gasto pblico y gestin para resultados
Cosette Oropeza Licona 103

Cuarta seccin. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin 107

La rendicin de cuentas con balance social: Crear valor pblico con

la Procuradura General de la Nacin
Edgardo Jos Maya Villazn 109
Desempeo nacional y rendicin de cuentas: El programa de formacin e informacin
Estado de la Nacin
Miguel Gutirrez-Saxe 113
El poder, la rendicin de cuentas y la sociedad civil
Fernando Barreiro 123
Candidatos visibles: informacin oportuna, veraz e independiente para mejorar la gobernabilidad
Elisabeth Ungar Bleier 129
Internet para la rendicin de cuentas municipales
Marta L.Tamayo Rincn 133
Un enfoque de resultados para la transparencia fiscal en Ecuador y
la aplicacin de LOTAIP en la Municipalidad del Distrito de Quito
Orazio Bellettini, Mireya Villacs Taco y Vernica Ormaza 139
Transparencia y auditora social en el proceso de reconstruccin nacional
Manfredo Marroqun 155
Experiencia de GpRD en Paraguay: Concienciacin ciudadana para luchar
contra la corrupcin y la impunidad
Carlos Bareiro 163

Quinta seccin. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil 167

Parte A. Gobiernos subnacionales en corresponsabilidad con la sociedad civil 169

Del tablero de control al observatorio de resultados del gobierno en la Ciudad de Buenos Aires
Eduardo Macchiavelli y Fernando Straface 171
 Transformacin de la ciudad de Medelln
Jorge Melguizo 185

Parte B. Seguimiento de gestin, calidad de vida y prestacin de servicios pblicos 193

Gestin pblica para resultados en el desarrollo: la necesidad de referentes
y el rol de la ciudadana
Beatriz Boza y Caroline Gibu 195
Seguimiento ciudadano a la calidad de vida: El caso de Bogot Cmo Vamos
Carlos Crdoba Martnez 205
Medelln Cmo Vamos, monitoreo ciudadano a la gestin de la calidad de vida
Jorge Giraldo 209

Parte C. Seguridad 217

Mxico Unido Contra la Delincuencia: Evaluacin de las 10 demandas ciudadanas
al gobierno mexicano
Carmina Jasse 219
Programa de Atencin a Familias Desplazadas de la Fundacin Panamericana para el Desarrollo
Mara Beltrn 231

Parte D. Justicia 237

Aproximaciones preliminares sobre la GpRD
Humberto Salazar 239

Parte E. Educacin y salud 245

Proyecto Joven de Futuro: un ejemplo de alianza pblico-privada social
Wanda Engel 247
Mortalidad Materna y Presupuesto Pblico
Daniela Daz 259

Parte F. Intervencin ciudadana en presupuestos participativos 265

El Foro Chileno de Presupuesto Participativo y el contexto poltico-social
de la participacin en Chile
Juan Salinas Fernndez 267

Sexta seccin. Conclusiones y recomendaciones 279

Conclusiones generales
Juana Salazar y Nuria Cunill Grau 281
Anexo I. Beneficios del cluster de la sociedad civil en la comunidad de prctica de PRODEV
Gonzalo Delamaza 285
Anexo II. La agenda de la eficacia de la ayuda al desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Centro de Pensamiento Estratgico Internacional 287
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

6
Lista de grficos
Grfico 1. Pilares del Sistema de Evaluacin PRODEV 20
Grfico 2. Niveles de anlisis del SEP 21
Grfico 3. ndice de GpRD segn pilar por grupo de pases 23
Grfico 4. Imperativos histricos 39
Grfico 5. Enfoques integrales desde el Estado para la creacin de los interfaces sociales 44
Grfico 6. Cambios operacionales requeridos 150
Grfico 7. Tipo de informacin demandada 150
Grfico 8. Caractersticas buscadas en la informacin 150
Grfico 9. Cumplimiento del artculo 7 de LOTAIP en MDMQ (en porcentaje) 152
Grfico 10. Calidad de la informacin en los sitios web municipales (en porcentaje) 153
Grfico 11. Velocmetro de medicin del avance de la gestin 179
Grfico 12. ILTP Per 2007 197
Grfico 13. Elementos para la formacin de la percepcin ciudadana respecto
de la administracin pblica 200
Grfico 14. Cmo lograr mejoras en la gestin pblica 202
Grfico 15. Contribucin del Premio BPG al establecimiento de referentes positivos 203
Grfico 16. Esquematizacin del grado de avance de la administracin 220
Grfico 17. Esquema de evaluacin 221
Grfico 18. Modelo de gestin de justicia penal de Cuenca 241
Grafico 19. Sistema de monitoreo y evaluacin 250
Grfico 20. Sistema de supervisin tcnica: Plan de supervisin 251
Grfico 21. Indicadores de proceso 252
Grfico 22. Indicadores de los resultados propuestos 253
Grfico 23. Reduccin del porcentaje de alumnos con desempeo inferior al medio 254
Grfico 24. Evaluacin del ndice de evasin 254
Grfico 25. Niveles de participacin social local 270
Grfico 26. Grupos de actores clave para el desarrollo territorial 275
Grfico 27. Programa de Integracin al Desarrollo (PID) 276
Grfico 28. Modelo de Intervencin Comunitaria (MIC) 276
Grfico 29. El Barrio de Mis Sueos (BMS) 277
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

7
Lista de cuadros
Cuadro 1. Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo 22
Cuadro 2. Pases estudiados segn grado de desarrollo de la GpRD 22
Cuadro 3. Tipo de informacin disponible en Internet segn el grado de desarrollo de la GpRD 24
Cuadro 4. Modelos de relacin Estado-sociedad 33
Cuadro 5. Cambios en la teora de la administracin pblica 37
Cuadro 6. Tipos de interfaces Estado-sociedad 40
Cuadro 7. Mecanismos recientes: nuevas oportunidades 41
Cuadro 8. Matriz de participacin de actores en la gestin pblica (mapa provisorio e imaginario) 53
Cuadro 9. Sociedad Civil en la GpRD: Instrumentos posibles para el desarrollo
de competencias y capacidades 57
Cuadro 10. Mecanismos de participacin incorporados a la gestin pblica 58
Cuadro 11. Ponderacin de las categoras 151
Cuadro 12. Ponderacin de las subcategoras 152
Cuadro 13. rea responsable del monitoreo de la gestin en distintas ciudades del mundo 173
Cuadro 14. Principales indicadores de los programas prioritarios 199
Cuadro 15. Actividades que realiza Bogot Cmo Vamos 207
Cuadro 16. Desarrollo de la evaluacin 207
Cuadro 17. Temas por tipo de indicadores 211
Cuadro 18. Indicadores por tema de gestin pblica 211
Cuadro 19. Tabulador 222
Cuadro 20. Metas y resultados del Programa IDP en el corto y largo plazo 234
Cuadro 21. Metas y resultados del Programa Desarrollo Alternativo 235

Lista de recuadros
Recuadro 1. Cambios en el contexto 35
Recuadro 2. Acciones proactivas desde el Estado para el desarrollo de sinergias con la sociedad 47
Recuadro 3. Fortalecimiento de la ciudadana para la participacin de la SC en la gestin pblica 59
Recuadro 4. Principios de la certificacin de calidad 149
Recuadro 5. Definicin del tablero de control 172
Recuadro 6. Bases de los esquemas de gestin orientados a resultados 172
Lista de siglas
AAA Agenda de Accin de Accra
AC Programa Agenda de Conectividad
(Colombia)
ACI Agencia de Cooperacin e Inversin
de Medelln y el rea Metropolitana
(Colombia)
ADAM Programa reas de Desarrollo
Alternativo Municipales (Colombia)
AFOSCI Apoyo al Fortalecimiento de la
Sociedad Civil (Paraguay)
AGODI Asociacin de Graduados en
Organizacin y Direccin Institucional
(Argentina)
AiDA Base de datos sobre actividades de
desarrollo (sigla en ingls)
ALC Amrica Latina y el Caribe
AMHon Asociacin de Municipios de
Honduras
ANDI Asociacin Nacional de Empresarios
de Colombia
APC Asociacin para la Comunicacin
Progresiva (sigla en ingls)
AOD Ayuda oficial al desarrollo
AOE Atencin Obsttrica de Emergencia
(Mxico)
APM Asociacin de Padres y Maestros
(Brasil)
ARD Socios para el Desarrollo Rural (sigla
en ingls)
ASDI Agencia Sueca para el Desarrollo
BCV Bogot Cmo Vamos
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BMS Programa Barrio de Mis Sueos
(Chile)
BPG Buenas Prcticas en Gestin Pblica
(Per)
CASC Comit Asesor de la Sociedad Civil
CCERP Consejo Consultivo de la Estrategia
para la Reduccin de la Pobreza
(Honduras)
CEDES Centro de Estudios de Estado y
Sociedad
CEJA Centro de Justicia de las Amricas
CEPAL Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe
CeProDeHC Centro Hondureo de Promocin para
el Desarrollo Comunitario
CIGU Centro de Investigacin y Gestin
Urbana (Ecuador)
CIMAC Comunicacin e Informacin de la
Mujer (Mxico)
CIPPEC Centro de Implementacin de
Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento (Argentina)
CIVICUS Alianza Mundial para la Participacin
Ciudadana
CoHdeSSE Consejo Hondureo del Sector Social
de la Economa
Colnodo Asociacin Colombiana de
Organizaciones No Gubernamentales
para la Comunicacin Va Correo
Electrnico
COMDES Consejo Mexicano para el Desarrollo
Econmico y Social
CoNaDeH Comisionado Nacional de Derechos
Humanos (Honduras)
CoNaRe Consejo Nacional de Rectores (Costa
Rica)
CoNEAnFo Comisin Nacional de Educacin
Alternativa No Formal (Honduras)
Coneval Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (Mxico)
Confecamaras Asociacin Nacional de Cmaras de
Comercio (Colombia)
CONPES Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social (Colombia)
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

10
CoP Comunidad de prcticas GpR Gestin para resultados
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la GpRD Gestin para resultados en el
Cooperacin desarrollo
Cover Comit de Verificacin (Guatemala) GSC Grupo de sociedad civil
CPM Crculo de Padres y Maestros (Brasil) GTZ Agencia de Cooperacin Tcnica
CPP Cdigo de Procedimiento Penal Alemana (sigla en alemn)
(Ecuador) Guatecompras Sistema de Compras y Contrataciones
CV Congreso Visible (Colombia) del Estado (Guatemala)
DAC Directorado en Cooperacin HIPC Iniciativa de los Pases Pobres
Internacional (perteneciente a la Altamente Endeudados (sigla en
OCDE) ingls)
DED Servicio Alemn de Cooperacin ICBF Instituto Colombiano de Bienestar
Social-Tcnica (sigla en alemn) Familiar
DNI Documento Nacional de Identidad ICD Instituto de Comunicacin y
(Per) Desarrollo (Uruguay)
DNP Departamento Nacional de Planeacin IDP Programa de Atencin a Desplazados
(Colombia) (sigla en ingls)
DOS Divisin de Organizaciones Sociales ILTP ndice Latinoamericano de
(Chile) Transparencia Presupuestaria
DP Declaracin de Pars INEGI Instituto Nacional de Estadstica y
ERP Estrategia para la Reduccin de la Geografa (Mxico)
Pobreza (Honduras) IPDH Institucin del Procurador de los
ESAP Escuela Superior de Administracin Derechos Humanos (Guatemala)
Pblica (Colombia) IPRC Internet para la rendicin de cuentas
FAL Foro de Autoridades Locales municipales
FAO Organizacin de las Naciones Unidas ISTR Sociedad Internacional de
para la Agricultura y la Alimentacin Investigacin del Tercer Sector (sigla
FCM Federacin Colombiana de Municipios en ingls)
FChPP Foro Chileno de Presupuesto IU Instituto Unibanco
Participativo JAC Junta de Accin Comunal (Colombia)
FoMiPyME Fondo Colombiano para la JAL Juntas Administradoras Locales
Modernizacin y Desarrollo de las (Colombia)
Micro, Pequeas y Medianas Empresas JGM Jefatura de Gabinete de Ministros
FOPRIDEH Federacin de Organizaciones no (Argentina)
Gubernamentales para el Desarrollo LOTAIP Ley Orgnica de Transparencia y
de Honduras Acceso a la Informacin Pblica
FOSIT Sistema de Informacin Territorial (Ecuador)
(Colombia) MCV Medelln Cmo Vamos
FUPAD Fundacin Panamericana para el MDMQ Municipalidad del Distrito
Desarrollo Metropolitano de Quito
GCBA Gobierno de la Ciudad Autnoma de MEF Ministerio de Economa y Finanzas
Buenos Aires MIC Modelo de Intervencin Comunitaria
GoC Gobierno colombiano (Chile)

MIDAS Programa Ms Inversin para el
Desarrollo Alternativo Sostenible
(Colombia)
MP Ministerio Pblico (Mxico)
MUCD Mxico Unido Contra la Delincuencia
NAPS Ncleo de Investigacin, Solidaridades
y Polticas (sigla en portugus)
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos
OCI Oficina de Control Interno (Per)
ODI Overseas Development Institute
ODM Objetivos del Milenio
OEA Organizacin de los Estados
Americanos
OIM Organizacin Internacional para las
Migraciones
OIT Organizacin Internacional del
Trabajo
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizacin no gubernamental
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
OPS Organizacin Panamericana de la
Salud
ORG Observatorio de resultados de
gobierno (Argentina)
OSC Organizaciones de la sociedad civil
OSI Instituto para una Sociedad Abierta
(sigla en ingls)
OTS Observatorio del Tercer Sector
(Espaa)
PADE Programa de Apoyo Directo al Empleo
(Colombia)
PART Herramienta de evaluacin y
calificacin de programas (sigla en
ingls)
PASOC/PNUD Programa de Sociedad Civil del
Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo
PEJ Proyecto entre Jvenes (Brasil)
PGR Procuradura General de la Repblica
(Mxico)
PID Programa de Integracin al Desarrollo
(Chile)
Lista de siglas
11
PJF Proyecto de Joven del Futuro (Brasil)
PlaDeCo Plan de Desarrollo Comunal (Chile)
PND Plan Nacional de Desarrollo (Mxico)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo
POT Plan de Ordenamiento Territorial
(Colombia)
PP Presupuesto participativo
PPPS Cooperacin pblico privada social
(sigla en portugus)
PRAP Programa de Renovacin de la
Administracin Pblica
SAEB Sistema de Evaluacin de la Educacin
Bsica (Brasil, sigla en portugus)
SC Sociedad civil
SeDeSol Secretara de Seguridad Social
(Mxico)
SEP Secretara de Educacin Pblica
(Mxico)
SEP Sistema de Evaluacin PRODEV
SerJus Servicios Jurdicos y Sociales
SG Secretara de la Gobernacin (Mxico)
SGpR Sistema de gerencia para resultados
SIAF Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Guatemala)
SIAFI Sistema Integrado de Administracin
Financiera (Honduras)
SICOIN Sistema de Contabilidad Integrado del
Estado (Guatemala)
SIERP Sistema de Informacin de la
Estrategia para la Reduccin de la
Pobreza (Honduras)
SiGob Sistema de Informacin
Gubernamental (Colombia)
SINE Sistema Nacional de Indicadores
(Costa Rica)
Sinergia Sistema Nacional de Evaluacin y
Gestin por Resultados (Colombia)
SiNIMun Sistema Nacional de Cooperacin
Internacional y el Sistema Nacional de
Informacin Municipal (Honduras)
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

12
SIP-MODM Sistema de Informacin Piloto para la TIC Tecnologa de informacin y
Municipalizacin de los Objetivos de comunicaciones
Desarrollo del Milenio (Colombia) UFRJ Universidad Federal de Rio de Janeiro
SIPSyE Sistema de Planificacin, Seguimiento UIM Unin Iberoamericana de
y Evaluacin Municipalistas
SisPu Sistema de Inversin Pblica UNAT Unidad de Apoyo Tcnico (Honduras)
(Honduras) UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la
SS Secretara de Salud (Mxico) Infancia (sigla en ingls)
SSPF Secretara de Seguridad Pblica UNOPS Oficina de las Naciones Unidas para
Federal (Mxico) Servicios de Proyectos (sigla en ingls)
ST Secretara Tcnica UrBal Programa Regional de Cooperacin
SubDeRe Subsecretara de Desarrollo Regional y USAID Agencia de los Estados Unidos para
Administrativo (Chile) el Desarrollo Internacional (sigla en
TC Tablero de control (Argentina) ingls)
VPS Vicepresidencia de Sectores y
Conocimiento
Prlogo
La gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) en
Amrica Latina y el Caribe (ALC), como en otras regio-
nes del mundo, est cobrando cada vez mayor inters.
La GpRD busca que el Estado gestione sus planes, su
poltica, sus programas y proyectos y su presupuesto
orientados a los resultados del desarrollo.
La GpRD permite medir resultados concretos en los
diferentes niveles de la administracin pblica (gobier-
nos nacionales y subnacionales), especialmente en los
sectores que los pases a travs de sus planes de desarro-
llo han definido como prioritarios.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha sido
una de las instituciones pioneras en el impulso de la
GpRD en ALC. En este sentido, ha acompaado a los
pases de la Regin con diferentes mecanismos financie-
ros y no financieros a travs de la iniciativa PRODEV1
creada en 2005 para avanzar en este tipo de gestin
del Sector de Capacidad Institucional y Finanzas de la
Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento (VPS).
Este programa cobra an mayor importancia en el
contexto de la crisis financiera mundial, que afecta la
disponibilidad de recursos fiscales y hace ms relevante
la asignacin eficiente de los recursos.
Si bien la responsabilidad primaria de la ejecucin de
la GpRD recae en la rama ejecutiva del Estado, como
responsable de la administracin pblica, tambin es
necesaria la participacin activa del Congreso y de la
sociedad civil como demandantes y co-responsables del
fuerte cambio cultural que implica la implementacin de
la GpRD.
A fin de impulsar la implantacin de la GpRD, el
PRODEV otorga gran importancia a la concienciacin
de las autoridades del Estado en sus diferentes niveles y
a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) para que
1. El PRODEV es un programa especial del BID para apoyar a los pases miembros prestatarios que estn interesados en mejorar la gestin pblica para resultados
y la efectividad en el desarrollo.
13
cada una asuma el rol que le compete en este proceso.
En este sentido, el II y el III Seminario Regional so-
bre Gestin Pblica para Resultados en el Desarrollo: la
Corresponsabilidad de Estado y la Sociedad Civil, que
se llevaron a cabo en Colombia en febrero de 2008 y
Paraguay en abril de 2009, han buscado ampliar la di-
fusin del concepto y presentar buenas prcticas, prin-
cipalmente aquellas apoyadas por la sociedad civil en
corresponsabilidad con el Estado en este tipo de gestin.
Para ampliar la difusin y la implantacin de los dife-
rentes pilares de la GpRD, el BID cuenta con el respaldo
de su Directorio, que ha incrementado los recursos para
extender el PRODEV a los niveles subnacionales y secto-
riales, como respuesta a las mltiples demandas e inte-
reses que ha suscitado en instituciones de esos niveles en
los pases de la Regin.
La Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento del
BID y los integrantes del PRODEV, organizadores de es-
tos seminarios, agradecen a las autoridades de los pases
anfitriones, Colombia y Paraguay, por su gran hospita-
lidad y por su coparticipacin en la organizacin. De la
misma manera, a las Representaciones del BID por su
apoyo logstico, a los miembros activos de la sociedad
civil por su colaboracin en los contenidos del seminario
y a todos los participantes por su entusiasmo en el de-
bate, la presentacin de sus experiencias y la elaboracin
de las recomendaciones conjuntas.
Mario Marcel
Gerente
Sector de Capacidad Institucional y Finanzas
Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D.C., agosto de 2009
Introduccin
Esta publicacin presenta la recopilacin de algunas de
las ponencias presentadas en el Segundo y el Tercer Se-
minario Regional sobre Gestin Pblica para Resultados
en el Desarrollo: corresponsabilidad de Estado y Socie-
dad Civil, llevados a cabo los das 12 a 14 de febrero de
2008 en Bogot, Colombia, y del 23 al 24 de abril de
2009 en Asuncin, Paraguay, y sintetiza las principales
discusiones y conclusiones de estos seminarios. Dada
la gran cantidad de material que se present en las dos
reuniones, se realiz una seleccin para incluir en esta
memoria1 lo ms representativo y cercano a la corres-
ponsabilidad de la sociedad civil con los gobiernos en
materia de GpRD. La obra recoge las ideas principales
expresadas por los expositores, pero no constituye una
trascripcin literal de las presentaciones y discusiones
ocurridas en los seminarios.
El objetivo de los seminarios ha sido extender el co-
nocimiento de los avances en los pases de la Regin en
GpRD, especialmente para afianzar la corresponsabili-
dad de la sociedad civil con el Estado en materia de una
efectiva gestin y analizar las formas de cooperacin a la
luz de experiencias consideradas buenas prcticas.
La participacin de los pases y las organizaciones de
la sociedad civil (OSC) en las reuniones ha sido impor-
tante y se ha venido ampliando hasta contar con la pre-
sencia de altas autoridades de los estados (gobiernos,
parlamentos o congresos; secretaras de presidencia, de-
partamentos de planeacin, procuraduras) y expertos
en el tema.
En el II Seminario, el objetivo principal fue presentar
el marco terico en que se basa el PRODEV, los progre-
sos en la GpRD y el desarrollo de aspectos conceptua-
les sobre la importancia de la participacin de la socie-
dad civil en los temas de gobernabilidad y en especial
de GpRD. Tambin los gobiernos presentaron algunas
1 La totalidad de presentaciones en forma completa se encuentran en los archivos de PRODEV.
15
experiencias de avances en la GpRD, principalmente en
el tema de transparencia y rendicin de cuentas. En este
Seminario, la apertura estuvo a cargo de la anfitriona
en Colombia, Carolina Rentera, Directora del Departa-
mento Nacional de Planeacin, y de Rodrigo Parot, Re-
presentante del BID en Colombia.
Rentera indic que son muy relevantes los avances en
la GpRD en Colombia y reconoci que para ello ha sido
muy importante el apoyo del BID a travs del PRODEV,
que ha ayudado a fortalecer y modernizar la gestin del
presupuesto general de la Nacin para la efectividad en
el desarrollo y ha apuntalado al pas a realizar mayores
desarrollos en esta rea. Tambin seal la importan-
cia de la responsabilidad compartida entre el Estado y
la sociedad civil para el xito de la gestin pblica e in-
vit a los participantes a aprovechar las oportunidades
que brinda PRODEV para mudar hacia un presupuesto
para resultados y para mejorar la eficiencia pblica en
sus pases. Estimul a que se conocieran las experiencias
de Colombia y de otros pases, como Mxico, Brasil y
Chile, que han consolidado este proceso en algunos de
los pilares, y as como las experiencias que presentaron
otros pases.
La organizacin del II Seminario estuvo a cargo del
equipo liderado por Juan Belikow, consultor especialista
en capacidad institucional de PRODEV en el BID, quien
cont con el apoyo de Nuria Cunill, consultora especia-
lista en temas de gobernabilidad y sociedad civil y de
Gonzalo Delamaza, director del Programa Ciudadana y
Gestin Pblica de Chile. En los aspectos de comunica-
ciones, se cont con el apoyo de Katia Rivera, consultora
de comunicaciones PRODEV en el BID.
Al III Seminario, por su parte, concurrieron 21 pases
y 109 participantes, lo que represent un incremento sus-
tantivo en comparacin con el II Seminario, al que haban
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
16
asistido 15 pases y 70 participantes. Los participantes
en este seminario fueron principalmente representantes
de la sociedad civil organizada, pero tambin estuvieron
presentes un grupo limitado de representantes de altas
autoridades de los gobiernos subnacionales (de Argentina
y de Medelln, Colombia) que exhibieron casos de una
eficiente gestin pblica con la corresponsabilidad que ha
tenido la sociedad civil, y expertos en el tema. Asimismo,
hubo una amplia participacin de autoridades guberna-
mentales, parlamentarias, de la sociedad civil organizada
de Paraguay y del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) Regional. Vale la pena mencionar
tambin, la activa participacin de representantes de pa-
ses del Caribe.
En este Seminario se busc extender a un mayor n-
mero de pases de la Regin el conocimiento de la GpRD
y sus avances, para afianzar la corresponsabilidad de la
sociedad civil con el Estado en Amrica Latina y el Cari-
be (ALC) en materia de una efectiva gestin, y analizar
las formas de cooperacin a la luz de varias experiencias
impulsadas por la sociedad civil de los pases en apoyo
a los gobiernos. Otro de los objetivos centrales fue con-
solidar el grupo (cluster) de la sociedad civil en la comu-
nidad de prcticas para la GpRD, lo cual efectivamen-
te se llev a cabo al definir una estructura bsica para
iniciarla. Adicionalmente, se analiz la crisis econmica
mundial y sus impactos en la Regin.
La apertura estuvo a cargo de Vernica Serafini, Se-
cretaria de Desarrollo Social del Ministerio de Hacienda
de Paraguay, y de Vladimir Radovick, Representante del
BID en Paraguay.
Serafini agradeci al BID la oportunidad de realizar
el III Seminario Regional en Paraguay, ya que ese pas
cuenta con una nueva administracin de gobierno muy
interesada en mejorar la eficiencia de su gestin pblica,
y destac la importancia de conocer las experiencias que
han tenido otros pases de la Regin.
La organizacin del III Seminario estuvo a cargo del
equipo liderado por Juana Salazar, Especialista Principal
de Modernizacin del Estado y Sociedad Civil de PRO-
DEV en el BID, quien cont con el apoyo de dos expertos
internacionales de la sociedad civil, Philipp Schonrock,
del Centro de Pensamiento Estratgico Internacional de
Colombia y Gonzalo Delamaza, del Programa Ciudada-
na y Gestin Pblica de Chile. En los aspectos de comu-
nicaciones, al igual que en el seminario anterior, se cont
con el apoyo de Katia Rivera, consultora en comunica-
ciones de PRODEV en el BID.
La edicin de estas Memorias, que integran el II y III
Seminario, la realiz Juana Salazar, con el valioso aporte
de Nuria Cunill.
La organizacin de esta publicacin se presenta en
seis secciones y dos anexos que resumen el desarrollo de
los seminarios. En la primera seccin, se presenta el mar-
co conceptual del PRODEV y sus avances. En la segunda,
se despliega el marco terico de las relaciones entre el Es-
tado y la sociedad civil, dentro del contexto de la GpRD.
La tercera muestra la visin de los gobiernos y de las ins-
tituciones de enlace de la sociedad civil con los estados
en la GpRD. En la cuarta seccin, se expone un anlisis
del tema de la rendicin de cuentas y la transparencia,
como mecanismos de gran importancia para lograr la
GpRD. La quinta seccin presenta casos de las mejores
prcticas en diferentes sectores, en gobiernos locales,
tambin de seguimiento a los servicios pblicos y a las
acciones de los gobiernos, y de participacin ciudadana
en presupuestos pblicos. En la ltima seccin se pre-
sentan las principales conclusiones y recomendaciones
que surgen de los dos seminarios, incluyendo algunas
conclusiones del III Seminario sobre cmo conformar el
cluster de sociedad civil hacia la comunidad de prctica
de la GpRD.
El Anexo 1, al final de la publicacin, expone una sn-
tesis del cluster de la sociedad civil en la comunidad de
prctica (CoP) del PRODEV. En el Anexo 2 se presenta
el documento La agenda de la eficacia de la ayuda al
desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, que funciona
como marco para la GpRD.
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

17

Primera seccin
Marco conceptual de la GpRD
La sociedad civil y la GpRD: En busca de una alianza
estratgica
Roberto Garca Lpez*
La sociedad civil (SC)1 tiene, segn nuestra perspectiva,
un rol fundamental en la gestin para resultados en el
desarrollo (GpRD). Este papel principal es el de lograr
sostenibilidad en el largo plazo para la introduccin del
cambio cultural que implica mover al sector pblico ha-
cia una gestin para resultados.
Amrica Latina y el Caribe (ALC) se encuentra, en
general, en una etapa inicial del proceso de institucio-
nalizacin de la GpRD; sin embargo, se verifica un buen
crecimiento en la bsqueda por profundizar y avanzar en
ese proceso. La SC puede y tiene que jugar un rol activo
como demandante de este cambio de buen gobierno.
Una demanda calificada y creciente por parte de la SC
permitir la consolidacin del proceso, especialmente en
aquellos pases donde la institucionalizacin todava es
dbil y los cambios de gobierno afectan fuertemente la
continuidad de los procesos de mejora de calidad de las
instituciones.
Un segundo aspecto es la SC como proveedor de
propuestas y soluciones a los desafos que el desarrollo
plantea en la Regin. Es decir que la SC no debe agotar
su esfuerzo en sealar lo que los gobiernos hacen mal
y destacar lo que hacen bien, sino que, principalmente,
debe proponer soluciones alternativas en los casos en
que los gobiernos hacen mal.
Por ltimo, si bien no es el tema central de este docu-
mento, en los casos en que la SC presta servicios o pro-
vee bienes pblicos, como educacin o salud, slo para
mencionar alguno de los ms importantes, esta funcin
tiene que cumplirse dentro de un marco de efectividad
y resultados. Por ejemplo, si la SC presta un servicio en
zonas muy alejadas o de difcil acceso a las que el Estado
no llega, tambin debe considerar principios de efecti-
vidad y gestin por resultados. Adems, en los casos en
que la SC presta servicios, ya sean complementarios o
competitivos con el sector pblico (comedores popu-
* Coordinador del PRODEV, Programa de Gestin para Resultados en el Desarrollo, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas del Banco Interamericano de
Desarrollo.
1. Entendemos por sociedad civil el conjunto de organizaciones no gubernamentales que prestan servicios pblicos o que generan conocimiento sobre el comporta-
miento del sector pblico, generalmente sin fines de lucro. Esto comprende a organizaciones tanto religiosas como no religiosas.
19
lares, albergues transitorios, hogares sustitutos, educa-
cin, salud, etc.), debe hacerlo de manera eficiente.
Para que estos roles de la SC se puedan viabilizar es
importante que se den ciertos criterios bsicos o requisi-
tos en las relaciones entre el Estado y la SC. Estos crite-
rios son la complementariedad entre mercado y Estado,
la busqueda de un gobierno abierto y la corresponsabili-
dad. Todos ellos se describen en la primera parte de este
documento en el marco de referencia para una GpRD.
Seguidamente el documento presenta la situacin ac-
tual de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe a partir del
anlisis realizado por el Sistema de Evaluacin PRODEV
(SEP) y muestra sus resultados en la segunda y tercera
parte. Como uno de los componentes ms importantes
en el avance de la GpRD, cabe destacar el manejo y el
uso de la informacin.
Por ltimo se plantean algunas conclusiones y reco-
mendaciones para consolidar el rol de la SC en el mar-
co de una GpRD. Creemos que la construccin de una
alianza estratgica entre el Estado y la SC permitira al-
canzar una colaboracin entre las partes que beneficia-
ra a ambos y, especialmente, al ciudadano comn.
Marco de la GpRD
La continua bsqueda de la efectividad para el desarrollo
tiene en la sociedad civil un actor fundamental. El con-
cepto de efectividad en el desarrollo significa que los pases
son capaces de lograr resultados colectivos y sostenibles
de desarrollo en funcin de objetivos predefinidos.
Adems, se debe aceptar que el desarrollo no es un
proceso que se da en forma espontnea: hay que buscar-
lo y perseguirlo con polticas pblicas adecuadas, como
muestra la experiencia mundial de los pases que ms
han avanzado en este rumbo. En esta bsqueda existen y
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
20
cohabitan diversos actores, como el Estado y SC.
Un camino para avanzar en la bsqueda del desarro-
llo es la gestin para resultados en el desarrollo. Segn
el convenio de la Segunda Mesa Redonda Internacional
sobre Resultados en el Desarrollo de Marrakech (2004),
la GpRD es
una estrategia de gestin centrada en el desempeo del
desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del
pas. Proporciona un marco coherente para la eficacia del
desarrollo en la cual la informacin del desempeo se usa
para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas
prcticas como: planificacin estratgica, programacin y
ejecucin presupuestaria, gestin de riesgos, y el monitoreo
y la evaluacin de los resultados.
En esta bsqueda del desarrollo, y ante la falta de
resultados deseados, muchas veces los gobiernos han
planteado que la culpa es del mercado. La dicotoma
mercado versus Estado es desde nuestra perspectiva una
falacia. En la actualidad, las sociedades modernas que
quieran avanzar requieren tanto un mercado como un
Estado competitivo. Una de las funciones importantes
de generar valor pblico por parte del Estado consis-
te precisamente en crear mercados, de esta forma los
ciudadanos tienen acceso a bienes y servicios a precios
competitivos, lo que mejora la calidad de vida de los ciu-
dadanos. Por tanto es necesario el desarrollo simultneo
del mercado y de la calidad del Estado.
Otro elemento consiste en fortalecer el gobierno
abierto. Un gobierno puede definirse como abierto en
su gestin si establece un proceso de comunicacin y
dilogo con la SC. Se trata de una doble va, en donde
la informacin al ciudadano es mayor, de mejor calidad
y amigable, pero tambin en donde existe una reali-
mentacin para la gestin, es decir un gobierno que
escucha.
Por ltimo, el concepto de corresponsabilidad denota
que para alcanzar mejores resultados, tanto el Estado
como la SC son responsables por los resultados del desa-
rrollo. Esto no implica en ningn momento un concepto
de cogobierno. El gobierno de turno tiene que gobernar y
administrar y la SC tiene que cumplir un rol complemen-
tario de seguimiento para destacar aciertos y errores, y
cuando estos ltimos ocurran acercar propuestas alter-
nativas. Se trata, entonces, de demandar a los gobiernos
mejor calidad de la gestin, pero colaborando con ellos
a travs del aporte de conocimientos y propuestas para
mejorar la gestin.
Adicionalmente, la SC tiene que extender el concep-
to de corresponsabilidad al ciudadano en general para
que este demande en ltima instancia una mejor gestin.
Crear conciencia ciudadana de que la gestin pblica la
afecta y que tiene derechos que exigir as como obligacio-
nes que cumplir es una tarea muy importante de la SC.
El Sistema de Evaluacin PRODEV
La elaboracin de esta metodologa se realiz en dos
etapas: en la primera, se defini el modelo conceptual
con la colaboracin del Centro Latinoamericano de Ad-
ministracin para el Desarrollo (CLAD); en la segunda,
el PRODEV dise el Sistema de Evaluacin PRODEV.
As, el SEP busca analizar la capacidad institucional de
los pases de la Regin para implementar una gestin
pblica basada en resultados. El instrumento divide al
ciclo de gestin en cinco pilares: i) planificacin estra-
tgica; ii) presupuesto por resultados (PpR); iii) gestin
financiera, auditora y adquisiciones, iv) gestin de pro-
gramas y proyectos y v) monitoreo y evaluacin. El Gr-
fico 1 ilustra los pilares considerados en el instrumento.
Grfico 1. Pilares del Sistema de Evaluacin PRODEV
Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los
elementos que deben estar presentes para que el proce-
 I. Marco conceptual de la GpRD

21
so de creacin de valor pblico est orientado a lograr res con la profundidad y el detalle que lo hacen los instru-
resultados. mentos especializados en una sola temtica, como es el
Estos elementos estn ordenados en tres categoras: caso de los diagnsticos de la gestin financiera pblica.2
componentes (16), indicadores (37) y requisitos mni- Es necesario advertir tambin que el instrumento
mos o variables (141), de acuerdo con el esquema que se analiza el ciclo de gestin solamente en el mbito del go-
observa en el Grfico 2. Los requisitos mnimos reciben bierno nacional central y no en el subnacional. Tampoco
una calificacin de cero a cinco, al igual que los indica- se analizan las entidades autnomas o las empresas p-
dores y los pilares. El promedio de todos los indicadores blicas. Por lo tanto, el universo de anlisis del SEP fueron
deriva en un ndice que muestra la capacidad de GpRD los gobiernos centrales de 24 pases de ALC: Argentina,
de un pas. Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Co-
lombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Grfico 2. Niveles de anlisis del SEP Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trini-
dad y Tobago y Uruguay. Todas las evaluaciones se efec-
General Ciclo de gestin
ndice de la GpRD tuaron desde mediados de 2007 a mediados de 2009.
Los diagnsticos se realizaron en cuatro etapas se-
Pilares del ciclo de gestin
cuenciales: durante la primera, se analiz el marco legal
Anlisis de la situacin y avance
de cada uno de los pilares e institucional que sustenta el funcionamiento y la inte-
Componentes de los pilares rrelacin de los pilares y se revisaron el plan de gobierno,
Anlisis de elementos clave para la el presupuesto y las fuentes secundarias como estudios
implantacin de los pilares e investigaciones.3 En la segunda etapa, se realizaron en-
Indicadores trevistas a funcionarios de gobierno de las principales
Medicin del desempeo reas de gestin para completar y triangular la informa-
de los componentes cin sobre los pilares.4 La tercera etapa consisti en un
anlisis de la informacin obtenida en base a lo cual se
Particular Requisitos mnimos
asign valores a las variables y se elabor el borrador del
informe. Esta etapa tambin incluy una revisin de los
informes entre pares. Finalmente, el cuarto paso fue la
Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere validacin de los informes con las autoridades del pas,
recabar informacin sobre un amplio espectro de temas, requisito indispensable para divulgar los resultados. Las
el instrumento se enfoca solamente en aquellos aspectos primeras tres etapas fueron realizadas por consultores
que directamente estn relacionados con la GpRD o son independientes, en lugar de funcionarios del Banco In-
indicadores de su capacidad de GpRD. Por lo tanto, este teramericano de Desarrollo (BID), a fin de asegurar la
instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pila- mxima objetividad en el anlisis.

2. Nos referimos al Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus sigla en ingls) o a la Evalua-
cin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus sigla en ingls).
3. Para el pilar de gestin financiera, auditora y adquisiciones se usaron como insumo importante pero no nico, los siguientes diagnsticos, donde estuvieron
disponibles: Evaluacin de la Responsabilidad Financiera (CFAA), Diagnstico de los Procedimientos de Adquisiciones (CPAR, por su sigla en ingls), el captulo
de Transparencia Fiscal del Informe sobre la Ejecucin de Estndares y Cdigos (ROSC, por su sigla en ingls), la Metodologa para la Evaluacin de los Sistemas
Nacionales de Adquisiciones Pblicas y el Marco de Referencia para la Medicin del Desempeo en Materia de las Finanzas Pblicas del programa (PEFA).
4 Se entrevistaron a los funcionarios de los ministerios de planificacin, finanzas y presidencia, y de los entes que norman los sistemas de auditora, adquisiciones
pblicas y estadsticas nacionales. Tambin se entrevist a los funcionarios de los ministerios de educacin, salud, proteccin social y obras pblicas para indagar
los aspectos referidos a la gestin de programas y proyectos.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

22

Avances y desafos de la GpRD en ALC obtenido en el ndice de GpRD. El ndice promedio de

GpRD para el conjunto de la Regin es de 2 sobre 5, lo
El resultado de los estudios muestra la existencia de fuer- que indica que se encuentra en una fase inicial de imple-
tes diferencias entre los distintos pases de la Regin. Se mentacin y que aun no ha llegado a la mitad de camino
los ha nucleado en tres grupos segn el puntaje que han (Cuadro 1).

Cuadro 1. Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo

Nivel de desarrollo de la GpRD

Pilar de la GpRD Promedio
Alto Medio Bajo
Planificacin estratgica 2,4 3,5 2,3 1,6
Presupuesto por resultados 1,4 3,1 1,3 0,5
Gestin financiera, auditora y adquisiciones 2,5 4,0 2,5 1,5
Gestin de programas y proyectos 1,9 3,1 2,0 0,9
Monitoreo y evaluacin 1,6 3,8 1,3 0,8
ndice de GpRD 2,0 3,5 1,9 1,1

El primer grupo est conformado por los pases que
obtuvieron un ndice de 3 o superior, el segundo, por los
pases que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3, y el tercero,
por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5. Ms de
la mitad de los pases (16) se ubican en el grupo inter-
medio (Cuadro 2).
Cuadro 2. Pases estudiados segn grado de desarro-
llo de la GpRD
Nivel de desarrollo
Pases
de la GpRD
Alto Brasil, Chile, Colombia, > 3
Mxico.
Medio Argentina, Barbados,
Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua,
Panam, Per, Repbli-
ca Dominicana, Trini-
dad y Tobago, Uruguay.
Bajo Bahamas, Belice, Bo-
livia, Hait, Paraguay,
Surinam.
Respecto de las diferencias entre los pases, se puede
apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil,
Chile, Colombia y Mxico que conforman un pequeo
grupo de avanzada en cuanto a las innovaciones geren-
ciales. Llevan una gran ventaja sobre el resto de pases
en todos los pilares, particularmente en presupuesto por
resultados y monitoreo y evaluacin, sin los cuales es
imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases
tambin muestra un mayor equilibrio entre los distintos
pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el de-
ndice de la sarrollo de la GpRD en una fase avanzada (Grfico 3).
GpRD Adems de los cuatro pases mencionados, resalta la po-
sicin de Costa Rica y Per como lderes del grupo con
nivel medio de desarrollo de la GpRD, tal como puede
> 1,5 <3 apreciarse en el Cuadro 2. Conviene resaltar el hecho de
que solamente seis de los 24 pases obtuvieron puntajes
superiores a 2 que es el promedio de la Regin y que
13 pases se situaron entre 1,5 y 2.
As como existen diferentes grados de avance entre
los pases, los pilares de la GpRD tambin muestran un
< 1,5 desarrollo desigual. La comparacin de los distintos pi-
lares nos indica que la gestin financiera, auditora y ad-
quisiciones (GFAA) es el campo ms avanzado de todos.
 I. Marco conceptual de la GpRD

23
Esto es el resultado del esfuerzo que los gobiernos de Grfico 3. ndice de GpRD segn pilar por grupo de
la Regin y la cooperacin internacional han realizado pases
para mejorar la gestin financiera pblica en la ltima
dcada. Inicialmente, estos esfuerzos se enmarcaron en
las medidas de reforma del Estado que tuvieron lugar
durante la dcada de 1990 con el propsito de superar
la crisis econmica y que, como se ha dicho, tuvieron un
marcado sesgo fiscal y se tradujeron poco en mejorar la
capacidad gerencial del Estado. En la actualidad, esos
esfuerzos estn ms vinculados a la conviccin de que es
necesaria una gestin eficiente de los recursos pblicos
como condicin para el desarrollo de un pas.
La planificacin estratgica (PE) tambin muestra
una mejor posicin que los otros pilares debido a que
la mayora de los pases han retomado la planificacin
como instrumento del desarrollo tras haberla abando-
nado durante los decenios de 1980 y 1990, pero en esta
oportunidad, poniendo mayor nfasis en la operativi-
dad, orientada a las prioridades estratgicas y con un avanzados mostraron capacidades significativas en estos
carcter ms participativo. pilares.
El pilar de gestin de programas y proyectos mues- Vista en conjunto, ALC muestra un desarrollo hetero-
tra un bajo desarrollo a pesar de que durante las lti- gneo de las capacidades de GpRD; en un extremo, un
mas dos dcadas, los pases de la Regin han puesto pequeo grupo de pases est institucionalizando siste-
en marcha una gran variedad de programas sociales mas cuyo referente son los resultados de la gestin del
destinados a aliviar la pobreza y otros, generalmente fi- sector pblico; en el polo contrario se encuentran pases
nanciados por organismos internacionales, con el pro- con sistemas incipientes, an en el marco de la gestin
psito de mejorar la calidad de los servicios de educa- burocrtica tradicional. Entre ambos extremos se ubica
cin y salud. Parece, sin embargo, que estos programas la mayora de pases de la Regin, en un espacio que po-
no modificaron la cultura de gestin de los ministerios dra definirse como fase inicial de desarrollo de la GpRD.
sectoriales basada en el desarrollo de actividades y Estos pases exhiben un mejor progreso en los sistemas de
poco orientada a la obtencin de resultados. De todas gestin financiera, pero al mismo tiempo muestran esca-
maneras, los programas con financiamiento externo so desarrollo de los sistemas de monitoreo y evaluacin y
realizan un adecuado anlisis de factibilidad tcnica, presupuesto por resultados. Cabe destacar que Chile ocu-
econmica y financiera. pa la posicin de liderazgo en la Regin debido a la perse-
Los pilares que obtuvieron los puntajes ms bajos verancia y la continuidad en sus innovaciones gerenciales.
son los de presupuesto por resultados (PpR) y moni-
toreo y evaluacin (M&E). Estas son reas importantes
para fortalecer la capacidad de GpRD. No obstante, la La informacin y la GpRD
mayora de los pases an no ha incursionado en ellas.
Cabe mencionar que existe un nexo muy estrecho entre La difusin de la informacin sobre el quehacer guberna-
ambos pilares, pues el PpR se fundamenta en la informa- mental es un aspecto que contribuye al fortalecimiento
cin sobre los resultados de las acciones gubernamenta- de la GpRD, pues fomenta la cultura de la rendicin de
les que provee el sistema de M&E. Solamente los pases cuentas y permite que las organizaciones de la SC y la
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

24
opinin pblica en general, formulen sus juicios sobre la
accin del gobierno con base en evidencias.
Sin informacin no es posible avanzar en la consoli-
dacin de un gobierno abierto, como se defini ante-
riormente, ya que esa informacin es la base del dilogo
entre la SC y el gobierno. El SEP incluye indicadores sobre
la difusin de la informacin en cada uno de los pilares.
En el Cuadro 3, se han reunido todos esos indicadores a
fin de generar un ndice sobre la calidad y la oportunidad
de la informacin ms relevante para la GpRD.
En el cuadro se observa que los pases ponen a dispo-
sicin del pblico gran cantidad de informacin a travs
de los portales de los diferentes ministerios. La informa-
cin ms difundida tiene que ver con el presupuesto, los
estados financieros, las adquisiciones del Estado, los in-
formes de auditora y el Plan Nacional de Mediano Plazo.
Por el contrario, se entrega menos informacin sobre
el seguimiento, los informes de gestin y las evaluacio-
nes, en parte debido a que los pases generan pocos da-
tos en estas reas.

Cuadro 3. Tipo de informacin disponible en Internet segn el grado de desarrollo de la GpRD

Grado de desarrollo de la GpRD

Informacin disponible en Internet Promedio
Avanzado Medio Bajo
Informacin sobre el presupuesto 3,3 5,0 3,4 1,3
Informacin sobre estados financieros 3,3 4,5 3,2 2,3
Informacin sobre adquisiciones del Estado 3,3 4,3 3,3 2,3
Informes de auditora 2,7 4,8 2,6 0,8
Plan Nacional de Mediano Plazo 2,4 4,5 2,1 1,3
Sistema de seguimiento 1,5 4,0 1,1 0,0
Informes sobre resultados de gestin sectorial 1,4 3,2 1,4 0,0
Informes de evaluacin ex post 1,4 4,5 0,9 0,0
Informes de evaluacin ex ante 1,0 2,0 0,9 0,0
Total 2,3 4,1 2,1 0,9

En relacin con la calidad de la informacin, esta va-
ra mucho entre pases. Entendemos por calidad princi-
palmente dos conceptos complementarios, adems del
de confiabilidad que asumimos como prerrequisito ya
que si la informacin no es fidedigna no es vlida para
su anlisis. Estos conceptos son: oportunidad y accesi-
bilidad.
En el primer caso, nos referimos a la necesidad que
la informacin se encuentre disponible en el momento
oportuno para ser analizada por parte del consumidor,
de forma tal que de ese anlisis pueda surgir una contri-
bucin para la gestin pblica. Por ejemplo, en el caso
del presupuesto, la informacin debe estar disponible en
el momento en que es enviado al Congreso para su dis-
cusin y aprobacin. En caso contrario, si la informacin
se hace pblica slo cuando el presupuesto es aprobado
por el Congreso, la SC no tiene ninguna posibilidad de
opinar y contribuir en el anlisis de la propuesta presu-
puestaria. Por eso, si se pone a disposicin de la ciuda-
dana una vez aprobado el presupuesto y convertido en
Ley, slo se podr hacer un anlisis sobre la ejecucin y
las prioridades ya aprobadas, pero no se podr contri-
buir en su diseo.
Lo mismo ocurre con un programa o un proyecto es-
tratgico o que compromete una importante cantidad
de recursos financieros del Estado. Si los estudios ex ante
se ponen a disposicin de la ciudadana antes de comen-
zar el proyecto, es posible realizar una contribucin al
mismo pero si no se conocen, como ocurre en la mayora
de los pases o slo se conocen cuando el proyecto ya se

ha lanzado o licitado, existe poca posibilidad de contar
con la opinin de la SC.
En relacin con la accesibilidad, el concepto que in-
teresa resaltar aqu es el de forma amigable, es decir,
la manera en que se presenta la informacin y no nos
referimos slo a la presentacin en una pgina web. En
la actualidad, en muchos pases de la Regin los gobier-
nos presentan la informacin en una pgina web y con-
sideran que de esta forma han cumplido con la tarea de
informar a la poblacin. Sin embargo, en gran parte de
los casos, esta informacin es presentada de tal forma
que slo un reducido grupo de expertos en el tema pue-
de entenderla.
As, por informacin amigable entendemos la pre-
sentacin de manera que la gran mayora de los ciuda-
danos puedan entender y comprender la informacin
suministrada.
Una alianza estratgica con la SC orientada a
la GpRD
Por lo expresado hasta aqu, creemos que la bsqueda
de una alianza estratgica (AE) con la SC para avanzar
en la institucionalizacin de la GpRD presenta un con-
junto de ventajas para ambas partes y para el ciudadano
en general. Algunas de las caractersticas principales de
esta alianza seran las siguientes.
Para el ciudadano
i) Posibilitar que la AE sea visualizada o percibida por
la ciudadana como si se tratara de contar con un
seguro, similar al de un auto o casa. De esta ma-
nera, la SC brindara a la ciudadana, garantas de
que sus demandas sean conocidas y atendidas por
el gobierno.
ii) Evidenciar que entre esas demandas que la SC debe
procurar trasmitir y que el Estado se debe compro-
meter a implementar, est la tica de la funcin
pblica, del servidor pblico. En muchos pases es
imperioso recuperar el concepto de que los funcio-
narios son servidores pblicos, que estn para aten-
I. Marco conceptual de la GpRD
25
der y servir al ciudadano y no servirse del cargo que
ocupa para beneficio propio.
iii) Ayudar a crear conciencia ciudadana de que la ges-
tin pblica la afecta y que los ciudadanos tienen
derechos y obligaciones, y por lo tanto no deben
quedar pasivos si la calidad de los bienes y los servi-
cios pblicos son ineficientes
Para la sociedad civil
i) Consolidar la participacin de la SC como ac-
tor principal en la bsqueda de un gobierno ms
efectivo.
ii) Demandar a los gobiernos mejor calidad de la ges-
tin, pero colaborando con la solucin de los pro-
blemas, acercando propuestas para mejorar la ges-
tin y no slo criticando lo que funciona mal.
iii) Buscar el mecanismo de financiamiento ms amplio
y ms estable para desarrollar sus actividades. Esto
puede lograrse por la va del tratamiento impositivo
que facilite la financiacin de la SC, como existe en
muchos pases desarrollados.
iv) Mejorar la posibilidad de aumentar la capacitacin
de los cuadros tcnicos de la SC en las reas de la
GpRD, mediante recursos mejores, ms indepen-
diente y con mayor disponibilidad.
Para el Estado
i) Contar con un proceso de consulta calificado que le
permita avanzar en el concepto de gobierno abier-
to, como en las sociedades ms desarrolladas. A
partir de escuchar, corregir la gestin en funcin de
procesos de consulta permanente con los beneficia-
rios-ciudadanos.
ii) Consensuar estrategias de mediano y largo plazo,
que por sus caractersticas superan el periodo de un
gobierno y se deben transformar en polticas y es-
fuerzos de largo plazo.
iii) Generar corresponsabilidad ya que no slo el Eje-
cutivo puede participar de la AE sino tambin el
Congreso debe involucrarse en este proceso para el
desarrollo.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

26
En definitiva una alianza estratgica dara mayor sos-
tenibilidad en el mediano plazo al proceso de institucio-
nalizacin de la GpRD.

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Visin de la GpRD dentro del proceso de reformas
econmicas y polticas
Rodrigo Parot*
Las reformas econmicas y polticas en la mayora de los
pases de Amrica Latina y el Caribe durante los ltimos
aos han estado orientadas a establecer un Estado de
derecho democrtico y participativo. El objetivo es otor-
gar un papel protagnico al sector privado y a la comu-
nidad en el desarrollo e incluir la participacin creciente
en la provisin, el seguimiento y la evaluacin de los ser-
vicios pblicos.
El xito de este esfuerzo depende de la capacidad del
gobierno de velar por el logro de los objetivos para los
cuales fue elegido y de la respuesta adecuada a las de-
mandas de la ciudadana.
Ello implica la necesidad de establecer sistemas efec-
tivos de gestin, para fines de:
i) Mejorar el diseo de los programas, con la partici-
pacin activa de los afectados y beneficiarios;
ii) Hacer un mejor seguimiento y evaluacin de las po-
lticas y programas, de cara a la comunidad;
iii) Asegurar el cumplimiento de indicadores y metas a
nivel de proyectos y programas; e
iv) Incorporar los resultados de estos ejercicios al pro-
ceso de toma de decisiones.
Para ello, la GpRD constituye parte integral del me-
joramiento en la calidad y efectividad de las polticas,
los programas y los proyectos de desarrollo, al contribuir
a la consolidacin del proceso de desarrollo, el sistema
democrtico, el Estado de derecho y la paz social.
Para apoyar actividades en GpRD, el BID cuenta no
slo con sus habituales instrumentos financieros y no fi-
nancieros en forma de prstamos, cooperaciones tcnicas
o estudios, sino con el PRODEV, que fue aprobado por el
Directorio especialmente en apoyo de este objetivo.
En el caso de Colombia, estos esfuerzos se sustentan
en los principios de la Constitucin de 1991, revalidados
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 llama-
* Representante del BID en Colombia.
29
do Estado comunitario: desarrollo para todos, que
prioriza las tareas de evaluacin y control horizontal y
vertical de los programas de gobierno.
El Banco ha apoyado los esfuerzos de Colombia en
este campo a travs de la iniciativa PRODEV, con un
aporte de US$450.000, que se encuentra en ejecucin.
A la vez, est en proceso de aprobacin una segunda
operacin financiada por el PRODEV por un monto de
US$1.600.000, y, adems, se encuentran en ejecucin
diversas cooperaciones tcnicas para:
i) El fortalecimiento de los Sistemas de Informacin
Territorial (FOSIT) (US$6 millones);
ii) La transparencia de la gestin pblica y el acceso de
la ciudadana a los sistemas de seguimiento y eva-
luacin, incluyendo la generacin de ndices de inte-
gridad a nivel nacional, departamental y municipal
(US$650.000);
iii) La rendicin de cuentas en apoyo a la definicin de
una poltica nacional sobre el tema, recientemente
aprobada (US$105.000);
iv) Los Consejos comunitarios: hay en curso una prime-
ra operacin que est en su fase final (US$149.000),
y existe otra en preparacin (US$300.000);
v) El apoyo al Programa Bogot Cmo Vamos;
vi) El apoyo a los insumos de la sociedad civil en la
preparacin de planes de desarrollo, tanto a nivel
nacional como territorial.
En cuanto a los prstamos, puede destacarse el
Programa de Renovacin de la Administracin Pblica
(PRAP), de US$10 millones, que ha tenido importantes
aportes en la reestructuracin de ministerios y otras en-
tidades, en la reforma de la gestin del empleo pblico
a fin de establecer una seleccin por mrito, en sistemas
transversales de gestin (jurdica, activos fijos) y en la in-
tegracin de los sistemas de informacin para la gestin.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
30
El BID, adems, tiene en Colombia uno de los Co-
mits Asesores de la Sociedad Civil (CASC) ms activos,
que ha sido til en las consultas con la sociedad civil,
a nivel temtico y regional. Este Comit ha participado
en la preparacin de la Estrategia del Banco con el Pas
2007-2010, que fue aprobado por el Directorio de la ins-
titucin.
Existe un desafo muy grande para quienes trabajan
en estos temas y por ello estos Seminarios representan
una excelente oportunidad para abordarlos. En ellos, se
pueden discutir temas como:
i) Las condiciones, los instrumentos y las competen-
cias para involucrar a la sociedad civil en la GpRD;
ii) El encuentro de la oferta gubernamental con la de-
manda social y las expectativas recprocas relacio-
nadas con la GpRD;
iii) Los sistemas de informacin necesarios para hacer
esta participacin ms efectiva;
iv) La importancia de los medios de comunicacin so-
cial y su papel en el seguimiento de la gestin pbli-
ca para el desarrollo; y
v) Las buenas prcticas de GpRD.
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

31

Segunda seccin
Marco terico de las relaciones entre el Estado
y la sociedad civil dentro de la GpRD
Sinergias entre el Estado y la sociedad civil en el marco
de una gestin pblica para resultados en el desarrollo
Nuria Cunill Grau*
Cooperacin, comunicacin y, en general, el desarrollo
de puentes entre el Estado y la sociedad civil son asuntos
que siempre han concitado el inters de los estudiosos
y han suscitado mltiples prcticas, aunque obviamen-
te con distintos contenidos y efectos, segn los mviles
poltico-ideolgicos de las fuerzas impulsoras y las ca-
ractersticas nacionales.
En la actualidad, se estn produciendo cambios que
presionan por la creacin de relaciones entre el Estado
y la sociedad civil (SC). Ellos marcan un hito respecto
del pasado e, incluso, tienden a trascender diferencias
ideolgicas acerca de los modos de configurar las rela-
ciones Estado-mercado-sociedad. El giro en cierne est
signado, al menos, por dos rasgos fundamentales: i) la
conciencia de que los resultados en el desarrollo exigen
de la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad, y
ii) la emergencia, como una necesidad compartida para
la ampliacin del espacio pblico, de un activo control
directo de la ciudadana sobre los asuntos pblicos.
Pero las sinergias no son automticas. Ellas requieren ser
construidas, respetando tanto las tensiones inmanentes
a las relaciones Estado-sociedad como las autonomas
de uno y otra. En este documento nos ocuparemos de
uno de los polos de la relacin, el Estado, y de sus posi-
bles contribuciones a este propsito.
El trabajo se divide en tres secciones. En la primera
haremos un recuento de por qu son necesarias nuevas
formas de relacin Estado-sociedad; para ello, nos refe-
rimos a los cambios en el contexto y en la teora, y los
imperativos histricos. En la segunda seccin, con base en
diversos hallazgos empricos y apelando a las tendencias,
intentamos realizar un balance acerca de dnde estamos
*
Consultora experta en Gobernabilidad y Sociedad Civil, ex Directora de Programas del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD).
1 Nos referiremos a ellos en trazos muy gruesos y haciendo prcticamente abstraccin de sus condicionantes histricas y aplicaciones nacionales. Para ms detalles,
vase Cunill (1997: captulo II).
33
en lo que respecta a la construccin de sinergias en las
relaciones Estado-sociedad; buscamos all resaltar tanto
problemas como oportunidades. Finalmente, en la tercera
seccin adoptamos un enfoque ms propositivo, ocupn-
donos expresamente de cmo el Estado puede contribuir
a construir mayores sinergias con la sociedad en torno a la
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD).
La necesidad de nuevas formas de relacin
Estado-sociedad
Modelos de relacin Estado-sociedad
Una aproximacin muy simplificada a lo que han sido
los modelos de relacin Estado-sociedad civil que han
imperado en la Regin en las ltimas dcadas, permite
distinguir tres modelos: el neocorporativo, el pluralista
integrativo, y el pblico.1 Todos ellos tienen como deno-
minador comn la bsqueda de mayor igualdad en los
procesos de formacin de las polticas, pero se diferen-
cian en que adems de ese objetivo privilegian distintos
valores, lo que los conduce, a su vez, a interpelar a di-
ferentes actores de la sociedad civil. El Cuadro 4 refleja
algunos de sus rasgos.
Cuadro 4. Modelos de relacin Estado-sociedad
MODELO VALORES
Neocorporativismo Acuerdo
Pluralismo integrativo Colaboracin Igualdad poltica
Ampliacin espacio pblico Crtica y control
Fuente: elaboracin propia.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
34
El modelo neocorporativo
Asume que la intervencin de asociaciones secunda-
rias en la formulacin de las polticas contribuye a la
igualdad poltica al posibilitar la representacin de in-
tereses que tienen escasa influencia en ellas; por tanto,
que pueden contrabalancear el poder poltico y tornarlo
ms responsable. En paralelo, este modelo asume que
la interpenetracin Estado-sociedad debe ser capaz de
aumentar la eficiencia de las polticas, en particular las
econmicas. Esto lleva a privilegiar la cooperacin y el
acuerdo con ciertos tipos de asociaciones sociales, en
particular con aquellas que son capaces de monopolizar
la representacin de sus respectivas categoras de intere-
ses y de ejercer respecto de sus bases sociales un constre-
imiento jerrquico, a fin de controlar la articulacin de
demandas y apoyos al aparato estatal. As, este modelo
recorta el espacio de la sociedad civil: slo son relevan-
tes a sus efectos los sujetos sociales que tienen poder,
no los que no lo tienen y menos an los que reivindican
derechos generales.
El modelo del pluralismo-integrativo
Comparte prcticamente los mismos objetivos anterio-
res pero los ampla al campo de la provisin de servicios
pblicos. Con ello tambin aumenta el espectro de la
sociedad que resulta interpelada por el Estado: en par-
ticular, las organizaciones no gubernamentales (ONG)
proveedoras de servicio y las comunidades de benefi-
ciarios que coadministran diversos servicios de salud o
educacin.
El modelo de ampliacin del espacio pblico
A diferencia de los anteriores, no impulsa la abdicacin
de la soberana poltica ni de los propsitos polticos
de los agentes sociales en su relacin con el Estado. Por
otra parte, no persigue expresamente la colaboracin
ni el acuerdo en las relaciones Estado-sociedad sino el
perfeccionamiento de las funciones de crtica y control
de la sociedad hacia el Estado. Una vertiente de este
modelo asume que, a tales efectos, la influencia social
debe expresarse como formacin espontnea de opinin
pblica, liberada de la presin de la toma de decisio-
nes. Privilegia as el despliegue del poder comunicativo
que pueden ejercer las asociaciones voluntarias que se
encargan de propagar convicciones prcticas e intereses
generalizables, a fin de persuadir su adopcin por parte
del sistema poltico. Sin embargo, otra vertiente de este
modelo asume la posibilidad de la creacin expresa de
interfaces entre el Estado y la sociedad que desencade-
nen procesos o instancias deliberativas entre una varie-
dad de sus respectivos agentes.
Por supuesto que estos no son los nicos modelos.
Tampoco ellos tienen una progresin histrica lineal,
aunque s pueden asociarse a diferentes concepciones
de la democracia y, en general, a diferentes patrones de
la reforma del Estado que han imperado en la Regin. Es
indudable, por ejemplo, que el primero de los modelos
fue el dominante en las dcadas de 1950 y 1960 cuando
las funciones del Estado en la promocin del desarrollo
se concentraban en la produccin directa y en la protec-
cin de un mercado relativamente marginal; y, por otro
lado, cuando las relaciones entre el Estado, la estructura
partidaria, la sociedad civil y el mercado, independiente-
mente del rgimen poltico, tendan a caracterizarse por
la fusin o eliminacin de alguno de sus elementos, al
punto que las fronteras entre ellos muchas veces desapa-
recan.
Por su parte, el modelo del pluralismo integrativo ad-
quiere fuerza a partir de la dcada de 1980 cuando se
produce, en general, un replanteamiento radical de las
relaciones Estado-sociedad a favor del mercado. Esto,
como sabemos, devino en una reduccin drstica de las
funciones y de la estructura del Estado y, luego, en una
ola de reformas administrativas que buscaban introducir
la lgica del mercado al interior del propio sector p-
blico. Bajo ese marco, la tercerizacin y, en general, la
contratacin externa de servicios adquieren relevancia,
y con ellas el tercer sector como socio estratgico del
Estado. Tambin se torna importante la autogestin
social, expresada como control de los consumidores
sobre los servicios que usan, pero traducida usualmen-
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

te slo como delegacin de las responsabilidades de su
administracin y, a veces, como una estrategia de priva-
tizacin.
El modelo de fortalecimiento del espacio pblico
ciertamente es el que tiene menos asideros histricos en
Amrica Latina pero, a la vez, es el que en la actualidad
presenta mayores probabilidades de expansin. Esto se
debe a que el replanteamiento del rol del Estado en el
desarrollo, la recuperacin de la conciencia de que l
constituye un ancla indispensable de la construccin de
ciudadana social y el reconocimiento de sus lmites ha-
bida cuenta de las experiencias pasadas, crean oportuni-
dades para que pueda expandirse. Pero tambin generan
estas oportunidades una serie de cambios en el contexto
35
y en las teoras, tanto como la persistencia de una serie
de imperativos histricos. Haremos un breve repaso de
todos ellos a continuacin.
Los cambios en el contexto
Es difcil sintetizar, sin caer en la extrema simplificacin,
los cambios que estn acaeciendo. Slo intentaremos
destacar algunos de los ms relevantes a nuestros efec-
tos; vale decir, aquellos que ayudan a explicar por qu
comienza a ser importante construir sinergias entre el
Estado y la sociedad de nuevo cuo, segn puede obser-
varse en el Recuadro 1.

Recuadro 1. Cambios en el contexto

Era de la informacin y de la globalizacin: fragmentacin junto a concentracin del poder y del conocimiento.

Los resultados dependen de muchos

Era de prdida de certezas tcnicas y consensos polticos.

El aprendizaje y la factibilidad social son imprescindibles

Era de polticas pblicas que exigen abordajes integrales.

La gestin de la intersectorialidad y la transversalidad ganan terreno

Era de sociedades civiles con polticas de transformacin

Crecen las propuestas sociales

Fuente: elaboracin propia.

 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
36
Los resultados dependen de muchos
Uno de los signos de la actual era de la globalizacin y
del conocimiento es la dispersin y, a la vez, la concen-
tracin extrema del conocimiento y del poder. Esto se
traduce en el crecimiento de la interdependencia, bajo
la conciencia de que en la actualidad es muy difcil que
un solo actor sea estatal o social o un solo territorio
sea nacional o local, dispongan de los recursos de
informacin, de conocimientos e incluso, de influencia
para acometer los problemas que plantea el desarrollo.
Aun en el campo de la regulacin, que siempre fue
concebida como un proceso impuesto desde arriba, ac-
tualmente existen evidencias de que su xito depende de
combinar la estructura burocrtica con cierto grado de
integracin con el sector privado, habida cuenta de que
la informacin se encuentra esencialmente en aquel.2
El aprendizaje y la factibilidad social son imprescindibles
Esta es una conclusin que deriva de lo anterior. Reafirma
su necesidad el hecho de que estamos viviendo una poca
de prdida de las certezas tcnicas e, incluso, polticas en
lo que concierne a la resolucin de los problemas sociales.
La concepcin de la racionalidad sustantiva desarrollada
por la modernidad, en el sentido de que existen leyes y
verdades universales, est siendo desplazada por una
concepcin ms procedimental de la racionalidad, don-
de lo que importa es desarrollar procesos de deliberacin
que redunden en aprendizaje y comprensin mutua. Se
comienza a aceptar as que el dilogo social es necesario
para lograr la factibilidad tanto tcnica como social de las
polticas a adoptar.
La gestin de la intersectorialidad y la transversalidad
ganan terreno
La creciente interconexin de los problemas sociales y
la promocin del desarrollo basado en el conocimiento,
2. Vase al respecto Rodrick (2005: 21).
desafan la arquitectura sectorial de la administracin
pblica y los modos de gestin por compartimentos es-
tancos. Lo mismo hace la necesidad de proteger nuevos
derechos que como la equidad de gnero, la proteccin
ambiental, la igualdad etaria, cruzan toda la institucio-
nalidad pblica. As, la gestin de la transversalidad
comienza a constituirse en una demanda para poder
acometer integralmente los nuevos asuntos que estn
colocados en la agenda pblica. Por otra parte, habida
cuenta de que la multidimensionalidad de la pobreza y
de las diferentes formas de exclusin exigen abordajes
integrales, tambin gana terreno la gestin intersecto-
rial que pueda traducirse en planes y acciones conjuntos
tanto entre diferentes sectores gubernamentales como
entre actores pblicos y privados.
Crecen las propuestas sociales
Tal vez uno de los cambios ms significativos en lo que
concierne a la sociedad civil es el paso desde una po-
ltica defensiva y concentrada en demandas y reivindi-
caciones hacia el Estado, a una poltica transformadora
sobre aquel. Esta pone el acento en acciones sociales de
carcter propositivo y en la bsqueda de una influencia
sobre el Estado que aumente la equidad y justicia de sus
polticas y, en general, la debida consideracin de los
asuntos pblicos.
Todos estos son cambios contextuales que crean
condiciones y ejercen presiones para la construccin de
sinergias entre el Estado y la sociedad que se traduzcan
en mayores y mejores resultados en el desarrollo. Ade-
ms de ellos, se estn produciendo cambios tericos que
apuntan en la misma direccin. Haremos, a continua-
cin, un recuento de algunos de los ms importantes.
Los cambios en la teora
En la actualidad se realiza una revisin de los enfoques
sobre la gestin y la administracin pblica, que ofre-
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
ce nuevas perspectivas acerca de sus relaciones con la
democracia, la gobernanza y la construccin de institu-
Cuadro 5. Cambios en la teora de la administracin pblica
NUEVOS ENFOQUES
La administracin pblica crea instituciones.
La gobernanza importa.
La responsabilidad (accountability) importa.
La democracia es compatible con la eficiencia.
La administracin pblica crea instituciones
En la emergencia el enfoque neoinstitucional ha provisto
un marco a la vez ms complejo y ms realista para en-
frentar el cambio administrativo. Tambin ha contribui-
do a comprender que la administracin pblica no slo
provee servicios pblicos y regulaciones, sino que tam-
bin crea reglas de juego que orientan las acciones y pre-
figuran las identidades de los sujetos sociales. El qu se
hace, en especial la calidad y la equidad de los servicios,
influye en la construccin de ciudadana social va la afir-
macin de derechos. Pero, el cmo se hace resalta las
nuevas corrientes, influye en que la ciudadana sea crti-
ca, activa y solidaria o, por el contrario, pasiva, despoli-
tizada e individualista; incluso, contribuye en la creacin
de mercados autnomos y responsables o lo contrario.
Todo esto est desafiando los enfoques tecnocrticos y
obligando a colocar una mayor atencin en el asunto de
la manera en que el Estado construye sociedad.
La gobernanza importa
Varias corrientes, por otra parte, destacan que los cam-
bios actuales, entre ellos, la liberalizacin econmica
y la democratizacin, estn generando demandas por
capacidades que no existen en los gobiernos, por ms
idneos y competentes que sean. Con ello se est pro-
duciendo un desplazamiento del sujeto gobierno al
sujeto proceso de gobernar, es decir, al asunto de la
37
ciones. El Cuadro 5 sintetiza algunos de los ms signifi-
cativos.
ASUNTOS CRTICOS A ATENDER
Construccin de una ciudadana crtica y activa (en oposicin
a pasiva y despolitizada).
Produccin de relaciones de calidad.
Control ciudadano directo.
Transparencia y deliberacin.
Fuente: elaboracin propia.
gobernanza. Algunas de las vertientes de la teora de la
gobernanza asumen que ya no es posible la direccin de
la sociedad mediante mando directo, sino que es nece-
sario generar un nuevo proceso directivo en el que las ca-
pacidades gubernamentales se asocien con las sociales.
En general, est cobrando mucha importancia la calidad
de las interacciones entre los distintos niveles de gobier-
no y entre estos y la sociedad. La creacin de redes y la
construccin de confianza comienzan as a ocupar gran
parte de la atencin de la gestin pblica.
La responsabilidad importa
En la medida en que los nuevos enfoques de la gestin
pblica tambin propugnan el aumento de la discrecio-
nalidad administrativa como motor de la eficiencia, sur-
ge como contrapartida el problema del aumento de la
responsabilidad (accountability) de los agentes pblicos.
En este marco, la ciudadana es relevada como sujeto
directo de control de las burocracias, en complemento
de los rganos tradicionales de control (parlamento,
rganos externos o internos de control y los propios
polticos). Una parte de los nuevos enfoques de gestin
asume que el control social aumenta sobre todo cuan-
do crecen las oportunidades de eleccin de los servicios
(el voto con los pies o la salida) mientras que otros
enfatizan en los mecanismos de participacin social (la
voz). Lo importante, en cualquier caso, es que desde las
propias teoras de la gestin pblica, el control social so-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
38
bre ella est pasando a ser un asunto clave, tanto como
la transparencia de los asuntos pblicos.
La democracia es compatible con la eficiencia
Desde otras corrientes, la creacin de mecanismos e ins-
tancias de deliberacin social asociados a la formacin
de las decisiones pblicas (control ex ante) y a la evalua-
cin de sus resultados (control ex post) se estn constitu-
yendo en objetos de atencin como parte de la cuestin
de la democratizacin de la gestin pblica. Si bien
hay corrientes tericas que asumen que este objetivo
debe primar sobre el de la eficiencia (aun a riesgo del
sacrificio de esta), por otra parte, ganan terreno aque-
llas que ofrecen argumentos acerca de la compatibilidad
de la democracia con la eficiencia.3 En este sentido, por
ejemplo, se resalta que la deliberacin ayuda a obtener
decisiones ms imparciales y ms racionales que los de-
ms procedimientos de adopcin de decisiones, habida
cuenta de que obliga a los participantes a justificar sus
propuestas en el inters pblico. Por otra parte, se asu-
me que la transparencia favorece la eficiencia, por medio
de la competencia de ideas o de aprobacin social. Tam-
bin los cambios en el contexto, en particular el aumento
de las incertidumbres tcnicas y polticas, aumentan la
percepcin de que puede haber correlaciones positivas
entre la eficacia y la participacin social en la resolucin
de los problemas pblicos.
Todos estos cambios favorecen la bsqueda de siner-
gias entre el Estado y la sociedad. Hay, adems, impera-
tivos histricos que refuerzan su necesidad.
Los imperativos histricos: la democratizacin
del Estado y de la sociedad
Desde diversos mbitos, se cobra conciencia del dficit
democrtico de los Estados latinoamericanos. Por ejem-
plo, Jarqun y Echebarria, en una obra auspiciada por
el BID, sostienen que el anlisis del sistema poltico y
3 Desarrollamos esta argumentacin en Cunill (2004). All tambin exponemos los diversos enfoques que existen sobre este asunto.
su funcionamiento ha sido el gran ausente a la hora de
explicar el as llamado fracaso del desarrollo latinoame-
ricano (2006: 1) y destacan la necesidad de combatir la
privatizacin perversa del Estado (ibidem: 12) que se
traduce en su captura por intereses particulares (sea de
un partido poltico, grupo econmico, gremio u otros).
La privatizacin perversa del Estado y, en general, los sis-
temas hbridos donde coexisten instituciones democr-
ticas con instituciones (a menudo informales), como el
clientelismo y la corrupcin, inciden negativamente en la
distribucin social de los recursos y producen importan-
tes incentivos para evitar la cooperacin.
Este tipo de diagnstico ha contribuido a fundamen-
tar la necesidad de reformas en los partidos polticos,
en los regmenes electorales, en los sistemas de eleccin
presidencial y legislativa, as como la ampliacin de los
instrumentos de democracia directa y de rendicin de
cuentas para fortalecer la democracia en el Estado.
En suma, la democratizacin tanto del Estado como
de la administracin pblica constituyen tambin im-
perativos histricos a fin de avanzar en el logro de re-
sultados en el desarrollo de Amrica Latina. La demo-
cratizacin de la sociedad es vista como su condicin y
resultado.
La creacin de sinergias entre el Estado y la socie-
dad de nuevo cuo apunta al fortalecimiento del espacio
pblico, como una tarea compartida y en permanente
construccin. Sus condiciones bsicas son el respeto re-
cproco de las autonomas de cada mbito, la asuncin
de que las tensiones entre el Estado y la sociedad no pue-
den ser eliminadas (salvo a riesgo de anular alguno de
los polos), y la debida consideracin a los tiempos de
maduracin de las sinergias que conducen a la profundi-
zacin y ampliacin del espacio pblico.
Por otra parte, tambin aparece como condicin de
este tipo de sinergia, el combate de los maniquesmos. Ni
el Estado es malo, ni la sociedad civil tiene virtudes inma-
nentes, entre otras razones porque tanto uno como el otro
estn caracterizados por la heterogeneidad. El Grfico 4
expone estos imperativos y algunas de sus condiciones.
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

39

Grfico 4. Imperativos histricos

CAMBIOS NECESARIOS CONDICIONES

La democratizacin del Estado

y de la administracin pblica

Respecto de
Las autonomas
Las tensiones
Los tiempos de maduracin

La democratizacin de la
sociedad

Combate a los maniquesmos

Relaciones de suma positiva

entre Estado y sociedad para
fortalecer el espacio pblico

Fuente: elaboracin propia.

Volveremos ms adelante sobre estas distintas condi-
ciones. A continuacin nos circunscribiremos a resear
las interfaces Estado-sociedad que estn siendo institu-
cionalizadas por el Estado, tratando de destacar algunos
de los problemas y oportunidades que sugieren diversos
hallazgos empricos.
Lo que se hace desde los Estados
Las oportunidades: una variedad de mecanismos
Una primera cuestin para poder aproximarnos a cun-
to se ha avanzando en Amrica Latina en la creacin de
interfaces Estado-sociedad es resear los tipos de meca-
nismos o instancias con algn grado de formalizacin
que existen actualmente.
Hay distintas maneras de calificar los mecanismos.
La ms convencional es la relativa al grado de inten-
sidad de la participacin y control social, concebida
usualmente como una escalera que comienza en infor-
macin y finaliza en poder de decisin. Esta manera
implcitamente asume que mientras ms se asciende en
la escalera, ms valor tiene la intervencin social en los
asuntos pblicos. Hay otras maneras que, ms que en
el poder de decisin, ponen el acento en la real influen-
cia que la sociedad logra sobre el Estado. En ellas, la
escalera no es relevante, porque puede ocurrir que la
intervencin en las decisiones no incida en un aumento
de la influencia social sobre el Estado, pero que s haga
uso de la informacin como medio de crtica y control,
por ejemplo.
El Cuadro 6 se basa en una clasificacin que pone el
acento en varios tipos de interfaces entre el Estado y la
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

40
sociedad, todos los cuales pueden resultar pertinentes que estn siendo desplegados en algunos pases de Am-
para construir sinergias. Muestra, adems, mecanismos rica Latina respecto de cada uno de los tipos.

Cuadro 6. Tipos de interfaces Estado-sociedad

Tipo de interfaz Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Tipo 6

Interfaz de contri- Interfaz de trans- Interfaz comuni- Interfaz de trans-
Interfaz cogestiva Interfaz manda-
bucin parencia cativa ferencia y codirectiva taria
SC E SC E SC E SC E SC E SC E
Sentido del in- Sociedad civil Estado informa a Sociedad civil y Estado manda a la
Sociedad y Estado Sociedad civil
tercambio informa al Estado la sociedad civil Estado se comu- sociedad civil cogestionan / manda al Estado
nican codirigen
Bien bsico Informacin Poder
Mecanismos Sistema de Leyes de trans- Consejo consul- Polticas subro- Consejos coges- Elecciones.
quejas. parencia. tivos. gadas. tivos. Iniciativa po-
Contralora Informes de Dilogos na- Tercerizacin de Arenas transito- pular.
social dbil. gobierno. cionales y redes servicios. rias de discurso. Consejos delibe-
ndice de satis- Pginas de inter- sociales ERP. rativos.
faccin ciudadana net con mnimos Observatorios Revocacin de
/ Tarjeta de pun- de transparencia. sociales y redes de mandato.
taje. Cartas de com- observacin. Presupuesto
promiso. Exposicin p- participativo.
Publicidad de la blica de proyectos Contralora
gestin de inte- de ley. social fuerte.
reses. Audiencias p- Denuncias ciu-
Exigencia rendi- blicas. dadanas.
cin de cuentas.
Fuente: adaptacin de Ernesto Isunza Vera (2006).

El Cuadro 7 clasifica algunos de los mecanismos ms recientes que se han adoptado, segn si el control social se
despliega sobre los procesos de formacin de decisiones Algunos de esos mecanismos han sido instituidos
(control ex ante) o sus resultados (control ex post), y segn por ley e incluso tienen un basamento constitucional en
si constituyen procedimientos, rganos o son mixtos. Esto varios pases, tal como lo evidencia tambin el Cuadro
ltimo es importante porque incide en el grado de inclu- 4. Varios pases han dictado adems leyes de participa-
sin de la participacin social; es obvio, por ejemplo, que cin ciudadana, como es el caso de Honduras (2006),
los procedimientos suelen estar a disposicin de cualquie- Ecuador (1997), Nicaragua (2003), Guatemala (2002)4
ra, mientras que los rganos son integrados por personas y Venezuela (2005) y hay casos donde la normativa ins-
singulares (usualmente en representacin de organizacio- tituye instancias de planificacin participativa a nivel
nes sociales especficas, de carcter territorial o funcional, municipal y departamental (Honduras) e incluso nacio-
o en representacin de la ciudadana). nal (Guatemala, Nicaragua y Honduras). 15 pases han

4 Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

41
Cuadro 7. Mecanismos recientes: nuevas oportunidades

Instancias de intervencin
Control sobre formacin de decisiones
Control sobre resultados pblicos
pblicas (polticas, planes y presupuestos)
Naturaleza
Audiencias pblicas*:
Argentina (2003), Brasil (2000), Colombia
(1998).
Exposicin pblica de proyectos de decisin*: Exigencia de rendicin de cuentas*:
Procedimientos Argentina (2003), Colombia (1999), Mxico Per (1994), Venezuela (1999).
(2003), Nicaragua (2003). Acceso a informacin pblica*: 15 pases.
Publicidad de la gestin de inters*:
Argentina (2003), Per (2003).
Acceso a informacin pblica: 15 pases.
Consejos deliberativos*: Comits de vigilancia o Veeduras ciudadanas*:
rganos Brasil (1998). Colombia, Bolivia, Mxico
Juntas o Consejos de planificacin participativos. Observatorios sociales
Presupuesto participativo
Mixtos
Cartas de compromiso
Fuente: elaboracin propia. Detalles y una actualizacin permanente pueden encontrarse en: www.clad.org.ve/siare/innotend/control.html
* Consagrados jurdicamente.

promulgado leyes de transparencia. Otros han instituido
sistemas propiamente tales de contralora social (Bolivia
y Mxico); en el caso de Bolivia, el sistema, desde 2002,
incluye adems de los Comits de Vigilancia a nivel mu-
nicipal, los Consejos de Desarrollo Municipales y los Me-
canismos Nacionales y Departamentales.
Algunos problemas pendientes
Una primera conclusin que podra extraerse de la rese-
a anterior es que actualmente, en trminos generales,
se estn logrando altos niveles de institucionalizacin de
las relaciones Estado-sociedad. Sin embargo, los hallaz-
gos empricos sugieren que los resultados son an po-
bres a los efectos de la construccin de sinergias. Des-
cribimos algunos de los problemas ms significativos a
continuacin.
En la prctica, son muy pocas las estrategias manifies-
tas en esta direccin y, a la vez, la mayora ha tenido
corta duracin. Un caso relativamente excepcional fue
la elaboracin del Plan Plurianual 2004-2007 en Brasil,
que tuvo un fuerte nfasis participativo a nivel nacional,
sectorial y territorial pero que fue criticado por las redes
de ONG que participaron, entre otras razones, porque
hubo acuerdos no cumplidos y porque lo econmico
qued fuera de la agenda (De Toni, 2006). Los Consejos
de Desarrollo con intervencin de la sociedad civil que
han sido creados recientemente en varios pases ofrecen
una oportunidad en este sentido, pero los casos docu-
mentados (por ejemplo, el de intervencin del Consejo
de Desarrollo Econmico y Social de Brasil) no ofrecen
resultados contundentes.
La sociedad no es fuente ni destino de los sistemas de segui-
miento y evaluacin de los resultados de la gestin pblica

Baja sostenibilidad de las estrategias de planificacin parti-

cipativa en el mbito nacional
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
42
En este sentido, un reciente estudio comparativo acerca
de los sistemas de este tipo en doce pases (Cunill y Ospi-
na, 2008) revel que los mecanismos de contralora y de
participacin social creados en esos mismos pases no
tienen ningn tipo de articulacin con aquellos. En ge-
neral, la sociedad es el gran actor ausente en los sistemas
de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica: ella no
suele usar la informacin que proveen los sistemas ni in-
tervenir en la definicin de las metas y de los indicadores
de gestin.
Bajos niveles de autonoma y de representacin social en
los mecanismos de participacin y control ciudadano
Aunque la representatividad no es un asunto relevante
cuando las interfaces socio-estatales estn diseadas
para mejorar el control ciudadano sobre los resultados,5
es evidente que cuando ella no existe se puede atentar
contra la autonoma social. El problema ms recurrente
es que los sujetos a los que se les concede el derecho
de ejercer la contralora social sobre los programas, los
servicios o las polticas pblicas suelen ser definidos des-
de el Estado, a veces con la expresa intencin que sean
funcionales a sus intereses. Este problema surge fre-
cuentemente porque la tendencia es crear estructuras de
representacin social ad hoc, en vez de acudir al tejido
social preexistente o, al menos, posibilitar que la propia
sociedad (y no las burocracias estatales) escoja las orga-
nizaciones que forman parte de los rganos de contralo-
ra, y sus representantes.
Formalizacin de las relaciones Estado-sociedad
Este es un problema que en gran parte deriva del an-
terior. En cualquier caso, la preferencia de parte de los
actores gubernamentales por contar con interlocutores
sociales definidos (y, por ende, organizados) propicia la
tendencia a considerar que el resto de la sociedad no
5 Hay cierto consenso en que en este tipo de control social (ex post), as como en el control social sobre cmo se decide (vale decir, sobre los procedimientos que
guan la adopcin de las decisiones estatales), la cuestin de la representatividad social no es importante.
existe.
Dispersin de los espacios de participacin social
y fragmentacin social
A veces, el problema no es la ausencia de canales de
participacin sino su exceso. En Colombia, por ejemplo,
existen ms de treinta mecanismos, lo que pareciera es-
tar creando una saturacin y una fragmentacin social.
Burocratizacin, elitizacin y cooptacin de la participacin
social
Cuando las interfaces socio-estatales se formalizan y no
hay transparencia en su interior, aumentan esos riesgos.
La ausencia de procedimientos democrticos al interior
de los mecanismos deviene habitualmente en el desarro-
llo de elites participativas ms funcionales al Estado
que a las bases sociales y que tienden a perpetuarse en
bsqueda de privilegios o prebendas.
Participacin nominal o instrumentalizada
Muchas veces los mecanismos no funcionan porque han
sido diseados como fuentes de legitimacin. Otras ve-
ces, los mecanismos funcionan slo al servicio de los fi-
nes de las burocracias.
Todos los problemas que se mencionaron crean re-
sistencias tanto desde el lado de la sociedad como del
Estado. Los costos de oportunidad y de fracaso pesan
en la primera, y los costos financieros y de tiempo en el
segundo cuando las sinergias no son visibles. Qu pue-
de aumentarlas? Nos ocuparemos, finalmente, de esto
colocando la atencin en lo que puede hacer el Estado
para crearlas.
Evidencias de cmo el Estado ayuda a
construir sinergias
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
Enfoques integrales para estimular la participacin
ciudadana
La gestin para resultados de desarrollo enfatiza en la in-
tegralidad de la gestin pblica y por eso supone actuar
sobre las cuatro P: prioridades y estrategias naciona-
les; polticas pblicas; programas y proyectos; y presu-
puesto. La construccin de sinergias en las relaciones
Estado-sociedad para la GpRD requiere tambin un en-
foque integral que trascienda las visiones y aplicaciones
fragmentarias que han prevalecido en la actualidad. El
enfoque integral abarca varias dimensiones.
Involucramiento social en todo el ciclo de las polticas
pblicas
Hasta ahora las experiencias ms significativas de partici-
pacin ciudadana en la planificacin y en la elaboracin
de presupuestos han estado circunscritas al mbito local.
El desafo es extenderlas al mbito nacional, sobre todo
respecto de la planificacin nacional y, en general, de la
formacin de las polticas pblicas. La Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) lla-
ma la atencin sobre la importancia de las estrategias
participativas en la planificacin con el fin de garantizar
un reparto ms equitativo de los gastos pblicos, prin-
cipalmente los dedicados a servicios esenciales (1996:
18). Las experiencias sugieren, incluso, el xito de los me-
canismos de seguimiento y evaluacin participativos est
asociado a la existencia de planificacin participativa. Lo
cierto es que los ciudadanos y las organizaciones de la so-
ciedad civil estn mejor equipados para ayudar a moni-
torear y evaluar polticas en las que han estado envueltos
desde el comienzo (Senderowitsch, 2006: 7).
Por otra parte, recordemos que la evaluacin implica
establecer relaciones de causalidad y, por tanto, supone
al menos tres condiciones para poder ser ejercida:
i) Una definicin expresa de cul es el cambio en la
situacin social que busca producir una poltica o
un programa;
ii) Un anlisis de sus resultados; y
iii) Acciones y decisiones de mejora que conduzcan al
cambio social.
43
La primera condicin para ser satisfecha plenamen-
te, segn lo muestran diversos estudios, requiere de un
enfoque plural de la evaluacin; por tanto, demanda la
participacin ciudadana en ella.
Interfaces socio-estatales asociadas a los programas,
servicios y polticas pblicas
No es aventurado afirmar que la participacin social
ha sido estimulada bsicamente alrededor de los pro-
gramas sociales y, respecto de ellos, en la identificacin
de la demanda, en su ejecucin (proveyendo mano de
obra o coadministrando fases del programa) o en la su-
pervisin de otros. Por su parte, la participacin social
en los servicios pblicos se ha traducido usualmente
en la institucionalizacin de sistemas de quejas y suge-
rencias.
Un enfoque integral en este sentido supone desarro-
llar interfaces socio-estatales vinculadas a los progra-
mas, pero tambin a los servicios pblicos y a las po-
lticas pblicas, particularmente las sociales. Ello, entre
otras razones, porque la propia efectividad de los pro-
gramas sociales depende tanto de la propia calidad y
equidad de los servicios sociales, como de la justicia de
la poltica social.
El control social sobre los servicios pblicos, en parti-
cular los sociales, crea oportunidades para que la socie-
dad pueda incidir en los mbitos donde se zanja efecti-
vamente la proteccin de sus derechos sociales.
Por su parte, el control sobre las polticas pblicas
posibilita que la sociedad tenga incidencia en los asun-
tos de los que depende el real alcance de los derechos,
entre otros, los montos y medios de su financiamiento.
Interfaces socio-estatales en el mbito nacional y local
La tendencia es a institucionalizar la participacin ciudada-
na en los mbitos locales. Esto porque tales espacios son los
ms cercanos a la gente o porque all han surgido liderazgos
polticos proclives a formas de democracia participativa.
El punto a considerar es que parte significativa de las
decisiones que afectan a la ciudadana son adoptadas en
el mbito nacional e incluso, supranacional. Por ende,
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
44
circunscribir la creacin de interfaces socio-estatales a lo
local es coartar la incidencia en aquellos otros mbitos.
En este sentido, el desafo es abarcar todos los mbitos
donde se producen decisiones pblicas relevantes a la
ciudadana. Constituyen un referente interesante a tales
efectos, los Consejos creados en Brasil que abarcan las
Marco de oportunidades para
el involucramiento social en
Acciones proactivas para la institucin de poderes sociales
La adopcin de enfoques integrales, a efectos de la ins-
titucionalizacin de interfaces socio-estatales, puede
crear condiciones ms efectivas para el desarrollo de si-
nergias entre el Estado y la sociedad. Sin embargo, la ex-
periencia muestra que aun asumiendo este tipo de enfo-
que, la mera creacin de espacios para la participacin
ciudadana no es una condicin suficiente para el desa-
rrollo de las sinergias. La sociedad requiere ser investida
de recursos de influencia, a fin de que la utilizacin de
tales espacios devenga en consecuencias para el Estado.
Si esto no ocurre, las interfaces socio-estatales se pueden
convertir en un cascarn vaco que, a la larga, inhiba la
disposicin de la sociedad a utilizarlos.
Atendiendo a lo anterior, es probable que la ms im-
portante condicin que debe satisfacer el Estado para
propender al desarrollo de sinergias en sus relaciones
con la sociedad, consiste en la institucin de poderes
sociales consagrados normativamente. Esto es lo que
denominamos acciones proactivas para aumentar las
oportunidades de crtica y control de la ciudadana so-
bre los asuntos pblicos. Expondremos a continuacin
las que se destacan en la actualidad.6
6 Nos basamos ac en lo expuesto en Cunill (2007). All puede encontrarse con un mayor grado de detalle.
tres instancias, nacional, estadual y municipal, para cier-
tas polticas pblicas.
El Grfico 5 sintetiza los planteos.
Grfico 5. Enfoques integrales desde el Estado para la
creacin de los interfaces sociales
Planificacin, presupuestacin y seguimiento, evaluacin.
Programas, servicios, polticas pblicas.
mbito local, mbito nacional.
Institucin de poderes sociales indirectos
Parte de las acciones que pueda emprender el Estado es
consagrar el derecho a reclamar derechos ante una auto-
ridad especfica. Ello se puede traducir en diversos tipos
de poderes sociales.
En este sentido, un poder que adquiere relevancia en
la actualidad es el poder de denuncia, que consiste en
la potestad de recibir, tramitar y, a veces, investigar los
reclamos por irregularidades, ya sea respecto de los be-
neficios de un programa o los derechos que consagra
una determinada poltica pblica, por ejemplo, respecto
de las prestaciones de salud.
En cualquier caso, hay coincidencia en que los pode-
res indirectos por excelencia de la contralora social son
las denominadas acciones ciudadanas de inters pbli-
co. Estas constituyen mecanismos respaldados jurdica-
mente, que facultan a la ciudadana a someter un asunto
pblico o proteger un derecho ante la autoridad respec-
tiva y, en especial, ante los rganos jurisdiccionales de
manera de poner en funcionamiento un proceso jurisdic-
cional. Su carcter de recursos de poder indirectos lo
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
da el hecho de que, para ser ejercidos, requieren de una
mediacin de parte de la institucionalidad estatal.
Las principales acciones asociadas a la proteccin de
los intereses pblicos que han sido consagradas jurdica-
mente en algunos pases son: el derecho de peticin, la
accin popular, la accin de amparo y la accin de cum-
plimiento. Pero an sigue pendiente, en muchos casos,
la reglamentacin para el desarrollo de tales acciones de
inters pblico, y hay casos en que la tutela judicial a tra-
vs de acciones como la de amparo est restringida a un
catlogo cerrado de derechos sobre todo civiles que
excluye a los sociales.
Sin embargo, la posibilidad de que este tipo de po-
deres crezca, potenciando con ello las consecuencias
del control social, est abierta dado el evidente refuerzo
que est experimentado la estructura institucional para
la rendicin de cuentas. Como lo muestra Ackerman
(2006), durante las ltimas dos dcadas, tanto la can-
tidad de organismos independientes pro rendicin de
cuentas como el poder de los mismos se ha acrecenta-
do. Destaca en especial el papel de los organismos de
fiscalizacin superior, sea como organismos uniperso-
nales que dependen del Poder Legislativo, o bien como
organismos colegiados (tipo tribunales de cuenta) que
por lo general son independientes de los tres poderes y
tienen capacidades vinculantes y de sancin directa. Ms
recientemente se ha incorporado la figura del Ombuds-
man a esta estructura institucional para la rendicin
de cuentas; esta figura, aunque con poderes limitados,
tambin busca potenciar la voz ciudadana en la gestin
gubernamental y tutelar sus derechos econmicos, so-
ciales y culturales. Finalmente, se han agregado los or-
ganismos especializados en el combate de la corrupcin,
que suelen complementar las tcnicas de auditora utili-
zadas por las entidades de fiscalizacin con tcnicas de
procuracin de justicia, tanto con base en quejas ciuda-
danas como en investigaciones de oficio.
Teniendo en cuenta esta situacin, es posible con-
cluir que pueden desarrollarse importantes sinergias
entre el control social y la institucionalidad estatal que
est emergiendo para facilitar la rendicin de cuentas. El
fortalecimiento, incluso, puede ser mutuo ya que, segn
Ackerman (2006: 21), las investigaciones ms recientes
45
han demostrado la existencia de una relacin directa-
mente proporcional entre los niveles de efectividad e in-
dependencia de los organismos que hacen parte de esta
institucionalidad estatal y los niveles de cercana e inte-
raccin de los mismos con la sociedad civil.
En definitiva, la fortaleza de las agencias indepen-
dientes gubernamentales pareciera depender de sus co-
nexiones y su interaccin con la sociedad, insinuando
que es difcil deslindar unos de otros. Pero esto tambin
significa que la eventual debilidad de la institucionalidad
de contralor estatal puede traducirse en un control so-
cial tambin dbil. De hecho, se ha reconocido que uno
de los grandes obstculos para lograr la participacin
social en el monitoreo es la percepcin por parte de la
sociedad de que hay poca capacidad de sancin en la
administracin pblica (PNUD, 2007: 72). Por eso es
importante revisar tambin cules son los poderes direc-
tos de los que puede disponer la contralora social. Nos
referiremos a ellos a continuacin.
Institucin de poderes sociales directos
En lo que concierne al control social ejercido sobre los
resultados de las polticas, programas o servicios pbli-
cos (control ex post), aunque en forma dispersa, tres po-
deres adquieren relevancia: la certificacin, la asignacin
y el veto.
El poder directo de uso relativamente frecuente es el
poder de certificacin, que supone otorgar (o no) la
buena pro a una obra pblica antes de su aceptacin
o a un proyecto de presupuesto antes de someterlo a la
aprobacin parlamentaria. Los Consejos Ciudadanos de
Control y Vigilancia Social que operan desde 1995 en
el estado de Mxico, por ejemplo, tienen asignado este
poder, puesto que su firma del acta de recepcin de las
obras constituye un requisito para su aceptacin.
El poder de asignacin se traduce en la posibilidad
de que la sociedad ejerza la facultad de decidir sobre la
asignacin de recursos pblicos. La figura ms conocida
que expresa este poder es el denominado presupuesto par-
ticipativo, pero tambin est siendo desplegado en el cam-
po de los servicios sociales, particularmente educacin y
salud, asociados a su descentralizacin. Hay, de hecho,
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
46
experiencias en la regin donde las comunidades o los
beneficiarios tienen autoridad no slo para ejecutar pre-
supuestos, sino para elaborarlos en tanto pueden tomar
decisiones sobre la cantidad y la clase de personal a con-
tratar. Por otra parte, ya existen rganos de participacin
ciudadana asociados a las polticas sociales que disponen
de autoridad para aprobar presupuestos, mostrando as
que el poder de asignacin comienza a ser instituido.
El poder de veto se puede traducir en la revocatoria
o remocin de autoridades, aunque tambin se ejerce
cuando el control social se traduce en autoridad para
contratar y despedir el personal encargado de la ope-
racin de servicios sociales. Este tipo de poder tiende a
ser mayor que el de asignacin, sobre todo en aquellos
procesos en que se involucra a las comunidades en la
prestacin de servicios.
El poder de deliberacin respecto del control social
ejercido directamente sobre la formacin de las polticas
y decisiones pblicas (control ex ante) tiene cada vez ms
importancia, expresado como poder comunicativo que
busca influir en las autoridades con base en razones que
apelan a intereses generalizables, a fin de que ellos sean
considerados en la formacin de las polticas y decisio-
nes pblicas.
Todos estos poderes pueden ser visualizados como
recursos al servicio del control social, a fin de que su
ejercicio genere consecuencias sobre los actores pblicos.
Por su parte, la nueva generacin de recursos para el
control social ex post (poder de veto, poder de asignacin,
y poder de certificacin) tiene un rasgo distintivo: son re-
cursos que requieren ser consagrados normativamente
o legalmente por la propia institucionalidad estatal,
lo que exige no slo su institucin como derechos, sino
la creacin de condiciones institucionales para asegurar
su real ejercicio y, en definitiva, su uso efectivo. A veces,
existe lo primero pero no lo segundo, habida cuenta de
los obstculos que crea la propia normativa legal (y por
ende, el Estado), que impide en la prctica su activacin
por parte de la sociedad.
El poder de la deliberacin, si bien no requiere ser con-
sagrado por la institucionalidad estatal, tambin es de-
pendiente de ella. En efecto, para que los procesos de de-
liberacin se traduzcan en reales consecuencias sobre los
poderes pblicos es necesario que existan, por lo menos,
grados de discrecionalidad que les permita cambiar de
opinin toda vez que resulten persuadidos. Las estructu-
ras burocrticas y las normas del derecho administrativo
habitualmente atentan contra esta condicin al imponer
rigideces al aparato estatal. Adems, para que el poder
de deliberacin pueda ser efectivamente desplegado por
la contralora social requiere ser asociado a los procesos
centrales de poder del Estado, y disponer respecto de ellos
de recursos y temas sobre los que deliberar.
Construccin de la transparencia
La transparencia es un recurso bsico del control social
porque puede potenciar todos los dems poderes del
control social e, incluso, porque puede ejercer una pre-
sin hacia la generalizacin de intereses en los propios
procesos de participacin ciudadana. Por ejemplo, es
claro que la deliberacin en pblico sobre las asignacio-
nes de recursos que exige la figura del presupuesto par-
ticipativo, tiende a posibilitar que las reivindicaciones se
justifiquen en causas pblicas.
La transparencia, por otra parte, constituye una con-
dicin de la formacin democrtica de opinin pblica
que es, a su vez, el medio por excelencia del control so-
cial cuando es ejercido espontneamente.
Ahora bien, como es el caso de la mayora de los po-
deres de la contralora social, tambin la transparencia
exige mandatos legales. Sin embargo, para que la infor-
macin se transforme efectivamente en transparencia,
no parecen ser una condicin suficiente.
La experiencia ilustra que tambin son requeridos
cambios en la institucionalidad estatal para asegurar
que la informacin puesta al servicio de la ciudadana
sirva efectivamente a sus intereses. Esto supone, entre
otras cosas, articular las informaciones en funcin de
los usos diferenciados de los distintos actores sociales y,
sobre todo, entregar aquella informacin que pueda ser
utilizada por la ciudadana tanto para influir en las agen-
das pblicas en las que se dirimen sus derechos, como
para mejorar su calidad de vida.
En este sentido, es necesario considerar que la socie-
dad requiere, por sobre todo, informacin agregada que
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
d cuenta de las orientaciones de poltica (por ejemplo,
cul es la real orientacin que est teniendo el gasto pbli-
co en educacin y en salud, o cmo se distribuyen los in-
gresos pblicos), y adems que le permita hacer compara-
ciones entre agencias y entre jurisdicciones. De hecho, por
ejemplo, cuando se elabor el Plan Plurianual 2004-2007
de Brasil, dos necesidades fueron resaltadas por los secto-
res sociales que participaron: i) la elaboracin de indica-
dores desagregados por gnero, raza, etnia, localizacin
(rural, urbano), etc. permitiendo as un acompaamiento
ms cualitativo por parte de la sociedad civil del impacto
real de las polticas y ii) el acceso integral a los sistemas
electrnicos de control del gasto pblico (Sistemas Inte-
grados de Administracin Financiera) y de seguimiento y
evaluacin del Plan, a travs de un mdulo especial para
la sociedad (De Toni, 2006: 22 y 23).
Por otra parte, los hallazgos empricos sugieren que los
canales usados para la comunicacin con la ciudadana y
la manera como son presentadas las informaciones resul-
tan de suma importancia a efectos de hacerlas accesibles
a los distintos tipos de usuarios. Estos son retos clave para
desarrollar sinergias en las relaciones Estado-sociedad.
Otro reto fundamental es posibilitar que la ciudada-
na pueda hacer exigible (adems en forma expedita y
econmica) el derecho a la informacin, toda vez que le
sea negado.7
El Recuadro 2 sintetiza las posibles acciones que pue-
de desarrollar el Estado bajo un enfoque proactivo.
Otros cambios a emprender por el Estado
Enfoque incremental
Los modelos de gestin para resultados (GpR) requie-
ren tiempo de maduracin, entre otras razones porque
los mecanismos que la componen (en particular, los
sistemas de seguimiento y evaluacin) exigen cambios
institucionales. Senderowitsch (2006: 7), basndose en
las lecciones aprendidas para implementar mecanismos
7 Desarrollamos estos asuntos en Cunill (2006).
47
Recuadro 2. Acciones proactivas desde el Estado para
el desarrollo de sinergias con la sociedad
i) Institucin de poderes sociales directos
De denuncia.
De certificacin.
De asignacin.
De deliberacin.
De escrutinio.
ii) Institucin de poderes sociales indirectos
Recursos judiciales.
Poder de denuncia.
Puente con la institucionalidad judicial y contralora estatal.
iii) Construccin de transparencia
Informacin relevante socialmente.
Informacin accesible.
Informacin exigible.
Fuente: elaboracin propia.
integrativos, sostiene que tambin ellos requieren de un
enfoque incremental, que si bien puede demorar el pro-
ceso, provee mejores oportunidades a largo plazo.
Por otra parte, estudios recientes destacan que los
enfoques colaborativos de elaboracin de polticas su-
ponen procesos de construccin de consensos que pue-
den demorar varios aos. Ello porque la elaboracin
colaborativa de polticas es una manera de establecer
nuevas relaciones entre partes en conflicto y de educar-
los en una nueva forma de gobernabilidad y no slo es
un mtodo que puede resolver problemas cuando hay
conflictos en el sistema tradicional de polticas (Innes y
Booher, 2003).
Manejo de paradoja confrontacin-cooperacin
Un estudio del Banco Mundial expresa que
la eficacia de la sinergia Estado-sociedad de nin-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

48
guna manera depende de que haya un consenso ni una
comunin de valores, ni siquiera una confianza entre el
Estado y los actores de la sociedad civil. De hecho, las si-
tuaciones de conflicto y suspicacia por lo general surten un
mejor efecto en la consecucin de sinergias entre Estado y
sociedad (2004: 11).
En este sentido, es preciso considerar tambin que
caben momentos de confrontacin y de cooperacin en-
tre los mismos actores, habida cuenta de las tensiones
inmanentes a las relaciones Estado-sociedad.
Cambios en la administracin pblica
Uno de los asuntos que comienza a relevarse como par-
ticularmente crtico para el desarrollo de relaciones vir-
tuosas entre el Estado y la sociedad es la propia con-
figuracin de las administraciones pblicas. El hecho
de que la orientacin hacia resultados no se encuentre
completamente asentada al interior de la gestin pbli-
ca, determina que la cultura procedimental se imponga
sobre los intentos de crear interfaces socio-estatales y los
anule en la prctica.
En especial, la escasa discrecionalidad de que dispo-
nen los directivos pblicos para adaptarse a las transfor-
maciones contextuales y a las demandas sociales y, en
definitiva, para actuar con flexibilidad impide muchas ve-
ces que las relaciones con la sociedad puedan devenir en
resultado efectivos. Asimismo, la excesiva fragmentacin
organizacional obstaculiza el abordaje integral de los pro-
blemas sociales y crea dispersin de los interlocutores con
la sociedad. Por su parte, la escasa profesionalizacin del
personal pblico y su desvalorizacin traban el desarrollo
de una administracin activa al servicio de la ciudadana.
Por todo ello, una administracin pblica que opere en
funcin de resultados, que fomente tica pblica y que
valorice a su personal constituyen requerimientos insos-
layables para el desarrollo de sinergias con la sociedad.
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la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Guatemala, del 7 al 10 de no-
viembre.
Gestin para resultados: Instrumentos y competencias
para la sociedad civil
Gonzalo Delamaza*
La participacin de la sociedad civil (SC) en la gestin
para resultados en el desarrollo se considera una pre-
gunta en los planteos de organismos, como el BID en su
programa PRODEV y se la piensa como un componente
ms del diseo de este tipo de gestin. No es la mis-
ma situacin, sin embargo, la que se da en los diferentes
pases, tanto al nivel del discurso como, ms pronun-
ciadamente an, en la prctica. Son pocos los sistemas
nacionales que han institucionalizado la participacin
de la sociedad civil en materias presupuestarias y slo
algunos lo han hecho en planeacin. Quisiera retomar
en este trabajo una pregunta que dejramos planteada
con ocasin del I Seminario de Corresponsabilidad de
la Sociedad Civil en la GpRD de PRODEV, en 2006, que
hace al fundamento mismo de la participacin de la SC
un conjunto heterogneo y no inserto en la rgida jerar-
qua y estricta burocracia de los Estados.
Pertinencia y condiciones de la participacin
de la SC en la GpRD
La pregunta de fondo alude a cmo puede la SC invo-
lucrarse vlidamente en tal modo de gestin. Dicho de
otra manera, por qu la sociedad civil debiera participar
en la GpRD si no lo ha hecho en la definicin de dichos
resultados. La primera pregunta que debe ser respondi-
da por el Estado, que est introduciendo crecientemente
la GpRD, es de qu manera ha incorporado el dilogo
con la SC en el diseo de su gestin, partiendo de lo
principal: si hay conversacin social amplia sobre los
objetivos a perseguir, entonces la participacin en las si-
guientes etapas resulta legtima.
La participacin de la sociedad civil puede darse tan-
to desde el lado de la demanda como desde la oferta
de las polticas pblicas. Generalmente se la sita en el
* Director del Programa Ciudadana y Gestin Pblica de la Universidad de Lagos y la Corporacin Innovacin y Ciudadana en Santiago de Chile.
1 Uno de los primeros y principales programas que llev en Chile el ttulo de participativo a comienzos de los aos noventa fue el programa de pavimentos
participativos, mediante el cual la comunidad generaba recursos para cofinanciar las obras de pavimentacin que los recursos pblicos no eran capaces de cubrir.
51
plano de la oferta, es decir, la participacin de la SC co-
menzara una vez que el Estado ha decidido un curso de
accin y busca fortalecer la capacidad de contralor, o
requiere el subsidio puro y simple de la sociedad civil or-
ganizada por la va del cofinanciamiento, la organizacin
de las demandas de los beneficiarios y la legitimacin de
la poltica.1 Al ser vlidos esos roles al interior de la
oferta estatal, tambin es legtimo plantear que antes y
despus de la estructuracin de la oferta pblica el rol
de la sociedad civil puede ser ms fuerte y relevante, pues
tiene componentes sustantivos y normativos.
La SC en la demanda por polticas pblicas
En el origen de las polticas se encuentra la sociedad y
sus demandas; es el pueblo soberano al que deben res-
ponder las polticas. Debe, por lo tanto, tener incidencia
en la definicin misma de los resultados a los que se refe-
rir el diseo de la gestin pblica. Para que ello ocurra
deben asegurarse las condiciones del espacio pblico de
deliberacin y las posibilidades relativamente equilibra-
das para que los actores sociales puedan actuar en l.
Es el carcter pblico de las polticas lo que est en
juego en esta participacin de la sociedad civil ex ante,
en el origen de las decisiones y la determinacin de los
resultados esperables y esperados.
Igualmente, en el final del ciclo de las polticas, en la
evaluacin de impacto de las mismas, vuelve a encon-
trarse la SC. Esta es la que sufre, aprovecha o se bene-
ficia de las consecuencias de las polticas y programas,
a veces sin enterarse siquiera de su existencia. Lo inte-
resante es que la sociedad civil generalmente se orienta
de modo natural hacia la evaluacin del impacto, ya
que esa es la materia de su inters. No se centra tanto
en procesos, salvo que est directamente involucrada en
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
52
ellos, sino que opina sobre los resultados obtenidos en
relacin con las expectativas y necesidades existentes y/o
con las promesas implcitas o explcitas de los progra-
mas y polticas pblicas.
Lo interesante de esta participacin en la demanda
es que ella es lo que le permite a la SC ser eventual-
mente actor de su propio desarrollo; vale decir es lo
que puede permitir la apropiacin de los resultados de
la poltica como recursos en la gestin de un desarrollo
cuya orientacin se comparte. Evita, en este sentido, la
autonomizacin de la esfera estatal respecto de quienes
son sus soberanos y pone a la GpRD sobre sus pies. En
estos trminos, el desarrollo generalmente es entendido
por los diferentes grupos de la SC como crecimiento eco-
nmico (o ms precisamente, mayor disponibilidad de
recursos), pero acompaado de equidad y ciudadana,
configurando una trada que encuentra mltiples expre-
siones en la Regin.
Las articulaciones que mantiene el Estado para de-
terminar la demanda y luego para evaluar el resultado
de sus polticas, difieren mucho segn los niveles de la
administracin o las reas de poder. As, por ejemplo,
ya es en cierto modo frecuente encontrar instancias de
participacin social relativamente institucionalizadas en
el rea social y del bienestar.2 Mucho ms escasas son,
sin embargo, esas instancias en los ncleos de decisin
estratgica del Estado: poltica econmica, conduccin
poltica y defensa. Lo mismo ocurre con la relacin entre
Estado y actores sociales. En algunos pases existen Con-
sejos Econmico Sociales con alguna participacin en
los debates de la planeacin.
Pero lo que normalmente acontece es que el Estado se
articula informalmente con el sector empresarial privado
(principalmente la gran empresa y el sector financiero), de-
sarrollndose mltiples canales de interlocucin, pblica y
privada. La SC popular, por su parte, cuenta en algunos
pases, no en todos con espacios al nivel local y muni-
cipal o con cierta interlocucin en materias de bienestar
social. Estos son ms o menos institucionalizados (Bolivia,
Brasil Colombia, Per), lo que no es hasta ahora un pre-
2 Por ejemplo, los Consejos Gestores de Salud y las Conferencias en diversas reas de poltica social en Brasil.
3 Vanse, por ejemplo, los trabajos de Felipe Hevia sobre Contralora Social institucionalizada en Mxico (Hevia, 2004).
dictor de eficacia de tales mecanismos. Por ello, los movi-
mientos sociales muchas veces utilizan canales de presin
extra institucional, en subsidio de aquellos institucionales
que no existen para las grandes decisiones econmicas,
por ejemplo. Tampoco la existencia de mecanismos ins-
titucionales en el nivel local significa la desaparicin de la
movilizacin directa y extra institucional, en funcin de los
mltiples asuntos que no se resuelven en dichas instancias
(Filgueiras, 2005; Panfichi y Dammert, 2005).
La participacin en la oferta de polticas
pblicas
El otro plano donde se puede verificar la participacin
de la SC es en la oferta de las polticas. Aqu el objetivo
no es moldearlas ni orientarlas, sino mejorar su gestin.
Es este, por lo tanto, un rol funcional y mucho ms aco-
tado que el anterior.
Pueden distinguirse dos grandes tareas de la SC en lo
que se ha llamado participacin en la oferta: el control
del desempeo y la coejecucin. En el primero de ellos
se cumplen funciones de contralora y vigilancia frente a
la corrupcin y el mal uso de los recursos.3 En la coeje-
cucin el rol es directamente apoyar la realizacin de las
polticas y programas en un contexto en el que el Estado
se ha debilitado en sus funciones, tamao y presupuesto
y debe sostenerse sobre la labor preexistente de la SC, sus
liderazgos, su capacidad de organizar la demanda de los
beneficiarios, etc. Las mujeres, los dirigentes locales, las
organizaciones son, en este sentido, canales cada vez ms
indispensables de la coejecucin de polticas, generalmen-
te con bajo nivel de reconocimiento y retribucin por el
importante papel que cumplen.
Un aspecto especialmente relevante de esta parti-
cipacin en la oferta es que ella tiene lugar dentro de
diseos o arquitecturas institucionales previamente defi-
nidas, las que no puede modificar. Esto la diferencia de
la participacin en la demanda, que puede dar origen a
programas, organismos nuevos y otras modalidades ins-
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
tituyentes, lo que le otorga, por lo tanto, mucho mayor
potencial de incidencia.
Hasta aqu la descripcin normativa de los planos
donde la SC podra intervenir y participar en la GpRD,
asumiendo que su participacin en los cuatro planos de-
finidos constituira un planteamiento de gobernabilidad
democrtica y participativa. Sin embargo, quines son
los actores que en realidad participan en los espacios
que hemos definido?
Cuadro 8. Matriz de participacin de actores en la gestin pblica (mapa provisorio e imaginario)
Tipo de actores
Externos
Planos de la participacin
Organismos multilaterales.
Movimientos sociales.
DEMANDA Origen
Medios de comunicacin.
Impacto
Contralora social formal e
Control
informal.
OFERTA
Coejecucin Cooperacin internacional.
El sentido de presentar el Cuadro 1 no es la exhausti-
vidad en la determinacin de los actores, sino ms bien
el de presentar el esquema e intentar llenar los casilleros
de acuerdo a la situacin de cada pas o de un programa
determinado. Puede servir de matriz analtica para esta-
blecer quines son los que realmente participan, en qu
lo hacen y con qu poder relativo. Una vez hecho este
ejercicio, se puede determinar a qu distancia se encuen-
tran los actores sociales de participar y qu requisitos
debieran darse para que ello se hiciera efectivo.
4 Colombia es un pas que otorga un valor importante a la expedicin de normas y a la creacin de instituciones, bajo el supuesto de que ellas son prenda suficiente
de garanta de que la democracia funcione (Velsquez y Gonzlez, 2003: 89).
53
Mapa en construccin de los actores
realmente participantes
Se puede intentar un esquema o mapa que identifique
a los actores que efectivamente participan tanto en los
planos de la demanda como de la oferta de una gestin
pblica basada en resultados. Se considera aqu tanto
actores internos al Estado como externos a l, como
pueden ser los pertenecientes a la SC (Cuadro 8).
Internos Mixtos
Ministerios de Finanzas.
Parlamento. Consejos mixtos.
Poder Ejecutivo.
Contralora estatal.
Programas partici-
pativos.
De qu depende la efectividad de la
sociedad civil?
Al haber ya transcurrido bastante tiempo y experiencia
acerca de la participacin de la SC en los asuntos y la
gestin pblica, no puede confundirse la creacin de
espacios de participacin con el logro de la efectividad
de la participacin. Investigaciones en Per y Colombia
muestran cmo una infraestructura jurdica compleja y
amplia de participacin no equivale a una participacin
real. Antes bien, produce diversas distorsiones frente a la
participacin poltica, a la dinmica efectiva de la socie-
dad civil, etc.4 (Remy, 2005; Panfichi, 2006; Velsquez y
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
54
Gonzlez, 2003). Por otra parte, la comparacin de las
diversas experiencias de presupuesto participativo y los
Consejos Gestores en el propio Brasil, as como en otros
contextos polticos e institucionales, muestra tambin
resultados muy diferentes entre s (Teixeira y Albuquer-
que, 2006; Wampler, 2006; Perissinotto y Fuks, 2007;
Bebbington, Delamaza y Villar, 2005).
Es necesario, en cambio, recuperar la experiencia
existente y aprender de ella, para determinar las con-
diciones para una participacin que contribuya a una
mejor GpRD. Se sintetizan aqu las condiciones que se
requieren, al menos en el plano de la demanda, que,
como hemos visto, es requisito de efectividad y aporte
estratgico.
Inclusividad y diversidad
Este requisito se refiere nuevamente a determinar quines
son los que efectivamente tienen acceso a los espacios de
participacin existentes. Esto, como se sabe, no siempre
responde a la intencin explcita o declarada de las instan-
cias que se crean. Los estudios que encuestan a la pobla-
cin participante muestran un perfil concreto de los par-
ticipantes en los diversos niveles. Mientras, por ejemplo,
en las asambleas del presupuesto participativo de Belo
Horizonte y Porto Alegre las mujeres con menor nivel edu-
cacional e ingresos menores al promedio resultan mejor
representadas, no ocurre lo mismo entre los consejeros y
delegados que concurren al Concejo del Presupuesto Par-
ticipativo (Avritzer, 2002). En Colombia, en tanto, se ha
establecido que la participacin en las instancias institu-
cionalizadas tiende a ser relativamente excluyente de los
sectores de menores ingresos, especialmente en algunos
de los organismos creados (Velsquez y Gonzlez, 2003).
Desde otro punto de vista, complementario, una encuesta
de disponibilidad de capital social en Chile mostr que los
sectores altos disponan de mayor capital social formal e
informal que los sectores pobres (PNUD, 2000).
Tambin inciden en la efectividad de la participacin
los criterios de convocatoria, de participacin y de re-
presentatividad que se utilizan, pues ellos determinan
exclusiones e incluso sectores que permanecen invisi-
bles a la participacin. Sern las reglas especficas que
se establezcan y la capacidad de reformularlas, segn se
evale su desempeo, lo que definir la mayor o menor
inclusividad de las instancias. En relacin con este crite-
rio, as como con la diversidad que resulte comprendida,
lo que interesa es principalmente contar con estrategias
deliberadas para lograrla y con la preocupacin de los
actores por incrementarlas de manera permanente. En
trminos ideales deben participar todos los concerni-
dos por una determinada poltica, programa o accin.
Sin embargo, ellos no siempre resultan fcilmente iden-
tificables desde un comienzo. Algunos actores, incluso,
surgen o se expresan justamente a partir de la existencia
de la accin pblica o sus efectos, y no preexisten a ella.
Articulacin interna y vnculos
La articulacin de los actores de la SC define, por cier-
to, su capacidad de incidir de mejor manera en las ins-
tancias en las que participan. Una investigacin acerca
de los Consejos Gestores en Brasil muestra que la com-
posicin mixta de estos produce, en los casos en que la
articulacin es baja, una hegemona unilateral de las
autoridades del sector, sin que alcancen a estructurarse
con claridad los intereses y las demandas de la SC (Pe-
rissinotto y Fuks, 2007). En el caso chileno se ha iden-
tificado gran cantidad de organizaciones de base, pero
desconectadas entre s y carentes por tanto de capaci-
dad de incidencia, tomando la forma de un archipilago
(PNUD, 2000). Algo similar ocurre con la articulacin
entre las organizaciones de la sociedad civil y otros acto-
res con acceso a recursos de poder, comunicativos, etc.
Las experiencias de participacin entre pobres y para
pobres alcanzan escasos resultados efectivos, por falta
de articulacin externa (Bebbington, 2005).
Articulacin poltica
El sistema de participacin ha de estar articulado cohe-
rentemente con las instancias de decisin poltica, como
son las de representacin parlamentaria, evaluacin de
polticas, etc. En trminos generales, se trata de la arti-
culacin de la mesa de tres patas: sistema poltico, Es-
tado y sociedad civil (Garretn, 2000). Un estudio sobre
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
las Comisiones Asesoras Presidenciales organizadas en
Chile a partir de 2006 (gobierno de Michelle Bachelet),
mostr las debilidades que surgan de la falta de articu-
lacin institucional, an de aquellas como la de edu-
cacin que tenan un importante grado de inclusividad
y representatividad de los diferentes sectores (Aguilera,
2007). En el nivel local se ha estudiado la dificultad de
las incipientes experiencias de presupuesto participativo
en Chile, a partir de la dbil articulacin entre las polti-
cas sectoriales y los programas locales (Delamaza y Och-
senius, 2008). Tambin en Brasil se han documentado
las dificultades y la importancia de considerar el proceso
de institucionalizacin poltica de la participacin como
un factor de su efectividad, en el paso de las instancias
locales a los niveles regionales (Burity, 2006).
Autonoma
Otro factor que pesa sobre la efectividad de la participa-
cin es el grado real de autonoma que la SC logre para
actuar. Por una parte, se trata de reglas que permitan
distinguir entre las expresiones de poder econmico que
operan a travs de organizaciones sociales o determinan
su actuacin. Esto queda oscurecido en las conceptua-
ciones y confusiones que introduce la nocin de tercer
sector, que identifica sociedad civil con la no finalidad
de lucro establecida en el plano jurdico formal (Sala-
mon y Anheier, 1994).
Complementario a lo anterior es contar con finan-
ciamiento autnomo para equiparar condiciones de ac-
cin con grupos de poder mucho mayor. Es el caso de
las instancias de participacin establecidas en Chile para
la consideracin de los Estudios de impacto ambiental
presentados por empresas para radicar sus proyectos
de inversin. Los resultados indican que slo una nfima
proporcin de proyectos resulta rechazado o modifica-
do efectivamente por la instancia participativa, por el
fuerte desequilibro de poder relativo de las comunida-
des frente a las empresas, las que muchas veces cuentan
5 Considrense las fuertes luchas polticas que, sin embargo, se dan en la SC en los casos de Venezuela y, recientemente, de Argentina en 2008 con motivo de
la movilizacin agraria. El campo de la SC no es privativo de un sector, ni est al margen de la contienda poltica, como ha quedado demostrado en mltiples
circunstancias (Delamaza y Ochsenius, 2006).
55
tambin con el aval del poder pblico. Organismos de
representacin indirecta como los Consejos Regionales
en Chile resultan tambin presa fcil de captura por par-
te de intereses, en este caso de la industria inmobiliaria,
que depende de las decisiones relativas a Planes Regula-
dores que estos Consejos toman.
Algo similar ocurre con respecto a la autonoma del
poder poltico. Este se expresa en ocasiones a travs de
la asignacin de recursos de modo clientelar, lo que se
mitiga pero no desaparece con la introduccin de sis-
temas concursables y competitivos de asignacin. Por
una parte, el clientelismo entre los sectores populares
es de bajo costo transaccional (Bebbington, Delama-
za y Villar, 2005). Por otra, las instancias de concer-
tacin pblica y de participacin en general coexisten
con pautas clientelares y patrimonialistas que no des-
aparecen fcilmente y que, al contrario, en ocasiones
atacan de nuevo (Durston, 2004). No es infrecuente
encontrar detrs de las organizaciones de la sociedad
civil, los intereses polticos de los candidatos o polti-
cos opositores a la administracin (Canto, 2004), as
como tambin los instrumentos de adhesin poltica
usuales en el contexto latinoamericano.5 Por otra par-
te, las instituciones participativas o ciudadanas, de-
nominadas interfaces socio-estatales (Isunza, 2005),
han demostrado no tener capacidad de resistir contex-
tos de polarizacin del conflicto poltico, como ocurri
con el caso del Instituto Federal Electoral en Mxico
durante el perodo electoral de 2006.
Orientacin a lo pblico
Un ltimo elemento a considerar con respecto a la efec-
tividad de la SC en las instancias de participacin, par-
ticularmente si se trata de GpRD, se refiere a la capaci-
dad de orientarse a bienes pblicos, superando el mero
corporativismo particularista presente en muchas orga-
nizaciones. Esto supone aprendizaje, incentivos institu-
cionales y constitucin de arenas pblicas deliberativas
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
56
abiertas a la incidencia de las instancias participativas,
lo que no siempre se verifica.
Competencias y capacidades requeridas:
Demanda y oferta
No es fcil establecer la lista de chequeo de las compe-
tencias requeridas para actuar en funcin de incidir en la
GpRD. Sin embargo, si suponemos que ciertas condicio-
nes se han logrado, entonces tiene sentido pensar en los
desafos sustantivos de la sociedad civil para hacer efecti-
va su participacin. Establecidos los desafos, se pueden
derivar de ellos las competencias y capacidades priorita-
rias para lograrlos, tanto en el plano de la demanda como
de la oferta, que hemos distinguido anteriormente. Las
condiciones que hemos establecido en el apartado ante-
rior son: un razonable grado de inclusividad y diversidad
interna, vnculos y articulacin interna que le permiten
construir orientaciones comunes, un escenario poltico
con niveles de articulacin que permitan cierta racionali-
dad en la accin; grados de autonoma y orientacin a lo
pblico. Si estas condiciones no se dan, el desafo en rea-
lidad es constituir la infraestructura adecuada para la
sociedad civil, ya que difcilmente lograr una incidencia
significativa mientras no cuente con ella.
Logradas las condiciones mnimas, los desafos pue-
den formularse del siguiente modo:
i) Constituir y visibilizar su(s) agenda(s): la SC no cuen-
ta con una agenda, sino con mltiples, en razn de
su heterogeneidad. El desafo, por tanto, es consti-
tuir agendas que concierten voluntades colectivas y
reduzcan la fragmentacin de temas, orientaciones y
asuntos que la movilizan e interesan. Al mismo tiem-
po, debe hacer que estas ingresen al debate pblico,
que normalmente est dominado por las agendas
que provienen del poder econmico o poltico, por
ello la visibilizacin resulta un aspecto clave.
ii) Viabilizar sus propuestas: en el campo especfico de
la GpRD no basta con una agenda de temas o rei-
vindicaciones, sino que es necesario contar con pro-
puestas viables que sealan alternativas de orienta-
cin, diseo y/o ejecucin de polticas y programas.
iii) Observar con autonoma: otro desafo se refiere a
la capacidad de monitoreo, seguimiento y control
de la agenda pblica, principalmente de la accin
gubernamental. Esto supone contar con instrumen-
tos de seguimiento especficos que permitan contar
con informacin y, al mismo tiempo, convertirla en
datos significativos para la propia SC.
iv) Presionar con tenacidad y flexibilidad: no hay in-
cidencia sin presin efectiva es una regla que los
enfoques de gobernabilidad a veces olvidan en fun-
cin de privilegiar la construccin de acuerdos y
concertacin. El que esta presin no se convierta
solamente en conflicto y pueda resultar en un factor
de mejora para la GpRD depende de la flexibilidad
con que las partes se confronten, as como de la
persistencia en sostener las agendas en el tiempo, lo
que nos lleva al ltimo desafo.
v) Dialogar y participar sosteniendo la agenda: no
cualquier participacin y dilogo resultan prove-
chosos para la SC; el que interesa es aquel en el que
se logra sostener y desplegar la agenda, producien-
do nuevos resultados como fruto de la concerta-
cin y el dilogo.
De acuerdo a estos desafos de la SC para participar
en la GpRD, se pueden establecer esquemticamente las
principales competencias y capacidades requeridas para
abordarlos, tanto en el plano de la participacin en la
demanda hacia las polticas pblicas como hacia la ofer-
ta de las mismas (Cuadro 9).
Como puede observarse, hemos dejado fuera com-
ponentes como organizacin y redes, que los con-
sideramos ms bien condiciones para plantearse el
desafo de participacin en la GpRD, la que hemos for-
mulado en trminos de acciones que son conducentes a
resultados concretos.
Temas y actores estratgicos en el vnculo
entre sociedad civil y Estado
Es necesario profundizar sobre los aprendizajes que sur-
gen de las diversas experiencias de concertacin y vnculo
entre la SC y el Estado constituidas para incidir sobre la

Cuadro 9. Sociedad Civil en la GpRD: Instrumentos posibles para el desarrollo de competencias y capacidades
Desafo Plano de la demanda
Agendas Comunicacin interna / externa
Liderazgo
Propuestas Seleccin y priorizacin
Legitimacin
Observacin Observatorios
Difusin de informacin
Presin Liderazgo
Dilogo y participacin Rendicin de cuentas hacia abajo
Ampliacin de espacios
gestin pblica. En el caso especfico de la GpRD, inte-
resa aproximarse a los actores que efectivamente cum-
plen una funcin relevante en la determinacin de los
resultados y su posterior evaluacin. En el contexto de
la modernizacin a la que estn sometidos los Estados
latinoamericanos, destaca la relevancia creciente de los
ministerios de Finanzas o Hacienda, quienes vienen in-
crementando sus roles en la administracin, cuentan
con grados importantes de autonoma y generalmente
con el blindaje del sector empresarial. Como parte del
ncleo estratgico del Estado, generalmente no tienen
una contraparte de la SC vinculada a su gestin.6
El incremento de funciones no se refiere solamente
a un mejor control del gasto pblico, sino tambin al
diseo, la orientacin y la evaluacin de programas y
polticas, sobreponindose a las funciones de los minis-
terios sectoriales y hasta del mismo parlamento. As, por
ejemplo, en el caso chileno, el Ministerio de Hacienda
es el actor clave en la programacin anual del Ejecutivo
(que responde al modelo presupuesto, no existiendo
un ministerio que cumpla la funcin de planeacin) en
el debate legislativo, donde slo el Ejecutivo tiene facul-
tades para propuestas de ley que originen gasto y lue-
go en la evaluacin de programas, que depende de la
6 Las organizaciones que realizan contralora o seguimiento presupuestario tienden a ser externas al Estado, apoyadas en recursos de la cooperacin internacional y
sin espacios institucionalizados de participacin en materias de finanzas pblicas.
7 Manuel Canto, en entrevista personal, 23.05.08.
II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
57
Plano de la oferta
Informacin
Elaboracin tcnica
Observatorios
Auditora social
Comunicacin externa
Formacin de masa crtica
Direccin de Presupuestos (que es la informacin que
el gobierno entrega a los parlamentarios y con la que
reasigna recursos y reorienta programas). Por otra parte,
en Mxico se estima que por la va del establecimiento de
criterios de asignacin de recursos y reglas de operacin
de los programas, la Secretara de Hacienda ejerce de he-
cho una funcin legisladora, modificando lo aprobado
en el parlamento.7 Hasta el momento, los procesos de
modernizacin gerencial del Estado fortalecen el rol de
la tecnocracia y el control de los procesos y resultados
radicados en los ministerios encargados originalmente
de la asignacin de recursos.
Pero ocurre que tambin el Estado impulsa iniciativas
para desarrollar la participacin ciudadana en diversas
reas, como planificacin, contralora, asignacin parti-
cipativa de recursos, etc. Estas iniciativas frecuentemente
se contraponen con otras medidas adoptadas por el mis-
mo Estado, como se ejemplifica en el caso anterior. Estas
contradicciones no siempre se verifican en el mbito nor-
mativo, sino en el plano de las reglamentaciones, los pro-
cedimientos administrativos y los criterios de asignacin
presupuestaria, que no se adecuan a las iniciativas pro-
gramticas en pro de la participacin. Esto es ms agudo
cuando el viento sopla desde abajo, vale decir cuando la
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

58
iniciativa participativa proviene desde los mbitos locales
o desde los mrgenes de la administracin, como sue-
le ocurrir con los programas y las iniciativas innovadoras
(Delamaza y Fernndez, 2008).8 Esto releva la necesidad
de enfoques que le den mayor coherencia a los diseos de
poltica e institucionalidad pblica para garantizar avan-
ces en cuanto a la participacin de la SC en la gestin.
La falta de consistencia de las iniciativas en pro de
la participacin se inicia con la conceptuacin misma
de la participacin por parte del sector pblico. As, por
ejemplo, el anlisis de un reporte oficial del gobierno chi-
leno acerca de la institucionalizacin de la participacin
a travs de un conjunto amplio de 355 instrumentos de
gestin, mostr que lo que cada servicio o ministerio in-
forma como instrumento de incorporacin de la parti-
cipacin en la gestin pblica difiere enormemente. Va
desde un amplio porcentaje que no puede considerarse
como tal (y que incluso inhibe o dificulta la participa-
cin en algunos casos) hasta un 19% que puede clasifi-
carse como participacin empoderadora.

Cuadro 10. Mecanismos de participacin incorporados a la gestin pblica

No participacin Tipo de participacin

Uso de TI Campaas Difusin de informacin
3,28% 9,18% 26,23%
Consulta no vinculante Participacin deliberativa
8,85% 9,84%
Gestin interna, mejopra de atencin al Ejecucin delegada Coejecucin, supervisin
ususario 2,95% 5,9%
24,92%
Evaluacin pasiva: consulota, que- Reformulacin deliberativa (control
jas, reclamos social)
5,57% 3,28%
Fuente: Fernndez y Ordoez (2007: 34). Elaboracin de los autores a partir de los datos de la Agenda Pro Participacin Ciudadana (DOS, 2007)

Este panorama produce situaciones extraordinaria-
mente diversas respecto de los interlocutores que la SC
encuentra al interior de la administracin, los actores
de la SC que son reconocidos como contrapartes y las
competencias que cada uno de ellos logra desarrollar
y poner en juego en la interlocucin. De tal modo que
es necesario clarificar los conceptos, alinear las iniciati-
vas, desde la normativa legal hasta los criterios de im-
plementacin, desarrollando una estrategia integrada
de lo que llamaremos fortalecimiento de la ciudadana
para una adecuada participacin. Esto significa que el
desafo no es slo, ni principalmente, el de crear me-
canismos de participacin, sino insertar la creacin de
dichos mecanismos o instrumentos dentro de una es-
trategia ms amplia. Podemos sintetizar dicha estrate-
gia en el Recuadro 3.

8 Un caso especialmente paradjico de estas inconsistencias lo present el programa PUENTE en Chile, diseado para la atencin de familias de extrema pobreza.
Dicho programa se inspir parcialmente en un modelo de atencin desarrollado en la comuna de Quillota, el cual se consider especialmente exitoso. Sin em-
bargo, cuando el programa PUENTE se puso en prctica, el municipio de Quillota debi desactivar su modelo, pues los criterios de asignacin de recursos slo
consideraban la ejecucin institucional de PUENTE y no consideraban el apoyo a iniciativas locales como la de Quillota (Ruz y Palma, 2005).
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

Recuadro 3. Fortalecimiento de la ciudadana para la
participacin de la SC en la gestin pblica
Ampliacin del reconocimiento de derechos
Ciudadana pasiva
Acceso con equidad a servicios bsicos
Ciudadana social
59
Un marco estratgico de este tipo permitira evaluar
la creacin de mecanismos especficos de participacin
en la GpRD sobre la base de un enfoque integrado, que
apunta a garantizar tanto participacin en la oferta
como en la demanda, con garanta de derechos ciuda-
danos y posibilidades ciertas de control social.

Instituciones de proximidad con atribuciones y recursos

Descentralizacin

Instrumentos de participacin y exigibilidad de derechos

Ciudadana activa

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La ciudadana como destinataria y fuente de informacin
sobre GpRD
Oscar Oszlak*
Dentro del vasto repertorio de problemas que integran
la gestin para resultados en el desarrollo, este trabajo
se propone examinar en qu sentido y en qu medida
la ciudadana puede constituir una destinataria y/o una
fuente de informacin en esta materia. El objetivo es cla-
ro pero el abordaje del trabajo exige efectuar una serie de
consideraciones previas, ya que todava no existe acuer-
do en el campo de las Ciencias Sociales acerca del alcan-
ce que debera otorgarse a varios de esos conceptos. As,
deber aclararse qu se entiende por ciudadana, por
gestin para resultados en el desarrollo y por informa-
cin sobre esta clase de gestin. Ninguno de ellos puede
darse por supuesto ni constituir, sin aclaracin previa,
premisas del anlisis.
Algunas consideraciones analticas
Toda sociedad debe decidir de qu manera enfrentar
y resolver los problemas que plantean la superviven-
cia de sus miembros y la convivencia relativamente
pacfica del conjunto. En tal sentido, podra hacerse
referencia a una agenda social problemtica, vista
como el conjunto de necesidades y demandas cuya sa-
tisfaccin se asigna a determinados actores sociales.
As, en toda sociedad existe algn esquema de divisin
del trabajo segn el cual esa agenda social es atendida
por tres tipos de actores diferentes: i) las organizacio-
nes estatales, en sus diferentes niveles jurisdiccionales;
ii) los proveedores del mercado, mediante los bienes y
servicios que ofrecen a sus clientes; y iii) las organiza-
ciones de la sociedad civil (o tercer sector), que tam-
bin prestan un nmero muy variado de servicios. Sin
embargo, este plano funcional o de la divisin social
del trabajo entre Estado y sociedad reconoce actores
* Investigador Titular del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES); Director de la Maestra en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos Aires.
1 Resolucin, en este caso, no implica solucin en algn sentido sustantivo (puede haberse eliminado el carcter problemtico, o simplemente, se ha postergado su
tratamiento, o bien, se ha ejercido coercin sobre el actor o sector social que pretende introducir la cuestin en la agenda estatal).
63
heterogneos y no agota, como se ver, sus respectivas
intervenciones.
Visto como actor complejo y diferenciado, el Estado
materializa su presencia mediante agencias que asumen
la responsabilidad de resolver una parte significativa de la
agenda social. Cules son los problemas que elige resol-
ver o debe atender inevitablemente como consecuencia de
demandas o presiones sociales insoslayables, depende de
gran nmero de circunstancias y variables. Pero en la me-
dida en que esos problemas son incorporados a la agen-
da estatal se convierten automticamente en lo que con
ODonnell hemos denominado cuestiones socialmente
problematizadas (Oszlak y ODonnell, 1976).
La agenda estatal, como un ro que fluye constante-
mente y se transforma, experimenta una continua meta-
morfosis. La incorporacin de cada nuevo asunto genera
una tensin, que slo desaparece cuando la cuestin se
resuelve.1 La composicin de esta agenda, en trminos
de las cuestiones que contiene en una determinada co-
yuntura histrica, es indicativa de la naturaleza y critici-
dad de los asuntos que exigen la intervencin del Estado,
manifestando a la vez el rol que este cumple frente a la
sociedad. Pero son las tomas de posicin de quienes ac-
tan en nombre del Estado o asumen su representacin
las que indican con mayor claridad cules son las orien-
taciones poltico-ideolgicas implcitas en sus acciones.
Estas tomas de posicin constituyen, en los hechos, las
polticas pblicas o polticas estatales de las agencias
responsables de resolver las cuestiones agendadas. Los
cursos de accin adoptados por esas agencias estatales,
a los que comnmente denominamos polticas, tienen
su origen en las tomas de posicin de decisores polticos
que interpretan que una cierta secuencia de acciones y
procesos permitir resolver una determinada cuestin y,
de ese modo, eliminarla de la agenda. Y esa resolucin
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
64
ser congruente con una solucin tcnica que, en cier-
tos casos, responde a una expresa orientacin poltico-
ideolgica.
Con esto estoy afirmando, implcitamente, que resol-
ver una cuestin agendada admite diferentes posiciones
y cursos de accin; pero cada uno de estos puede reper-
cutir de maneras muy distintas sobre la suerte o situa-
cin de los actores sociales involucrados en el asunto o
cuestin. Adems, una misma cuestin puede ser afron-
tada a travs del tiempo mediante distintos cursos de
accin (o cambios de polticas), sea entre otras cau-
sas porque la misma pudo haberse agravado o porque
surgi una nueva opcin de tratamiento previamente no
disponible. Por otra parte, es importante sealar que
una determinada toma de posicin frente a una cuestin
agendada puede originar nuevas cuestiones, en tanto la
solucin o curso de accin adoptado afecte los intereses
de ciertos actores o d lugar a cambios ms o menos
significativos sobre su posicin de poder.
Cuando una agencia estatal toma posicin y decide
un curso de accin respecto de una cuestin agendada,
por lo general afecta en primer lugar a un grupo social
delimitado (v.g. determinados contribuyentes, titulares de
cuentas bancarias, campesinos minifundistas). Pero estos
grupos (o poblacin-blanco) no son ni podran serlo
un actor poltico. Quien eventualmente actuar como tal
ser, ahora s, una organizacin (o ms de una) que asu-
mir la defensa o la promocin de los intereses del sector
social afectado y lo representar o expresar polticamen-
te. A veces, incluso, podr tratarse de una manifestacin
colectiva espontnea o de las acciones de un simple indi-
viduo. Pero importa efectuar esta distincin entre grupo o
sector social afectado y actor poltico movilizado.
Por lo general, las cuestiones que tienen gran impac-
to social y generan fuertes antagonismos, suelen movi-
lizar a mltiples actores. Hasta el momento en que ello
ocurre, esos actores son virtuales o, ms precisamente,
se hallan en una suerte de hibernacin. Con esto sugiero
que la cuestin hace al actor, tanto en el Estado como en
2 Indagar sobre si los actores preexisten al surgimiento de un conflicto o slo cobran vida cuando este se origina, me apartara bastante de la lnea de razonamiento
que vengo desarrollando.
la sociedad civil. O bien el actor es creado, como ocurre
cuando el Estado decide implementar un nuevo curso
de accin, o bien es activado en la sociedad cuando la
cuestin es planteada.2 Pero veremos que las interaccio-
nes ocurren en distintos escenarios.
Los planos de la interaccin Estado-sociedad
Las interacciones Estado-sociedad pueden analizarse en
trminos de una triple relacin, que toma en cuenta los
tres tipos de vnculos a travs de los cuales, en ltima
instancia, se dirimen los contenidos de la agenda social
vigente y las formas de resolucin de las cuestiones que
la integran. Estas relaciones apuntan a decidir cmo se
distribuyen, entre ambas instancias, la gestin de lo p-
blico, los recursos de poder y el excedente social.
Estos tres planos de interaccin entre Estado y socie-
dad tienen conexiones recprocas y se vinculan con las
caractersticas del modelo de organizacin econmica y
reproduccin social subyacente:
i) En el plano funcional se limitan a fijar las reglas de
(y a asignar las respectivas responsabilidades en) la
divisin social del trabajo;
ii) En el plano material, a dirimir los patrones de distri-
bucin del excedente social; y
iii) En el plano de la dominacin, a establecer la corre-
lacin de poder entre las diferentes fuerzas e institu-
ciones sociales.
La agenda del Estado se ve modificada por los pro-
cesos que tienen lugar en cada uno de estos planos, as
como por los que vinculan a los mismos entre s.
En el caso de las relaciones funcionales, ambas es-
feras tienen responsabilidades exclusivas, pero tambin
comparten mbitos de intervencin comn (v.g. presta-
cin de servicios educativos, de transporte, de investiga-
cin y desarrollo, de defensa de derechos humanos) que
exigen, por parte del Estado, no slo la prestacin de los
servicios a su cargo, sino tambin segn los casos di-
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

65
versas formas de regulacin y promocin de la actividad presente trabajo es el funcional, en el que se desenvuelve
5

no estatal. En este plano se dirime la cuestin relativa a
de qu debe ocuparse el Estado.3
En el plano fiscal y redistributivo, cada esfera parti-
cipa en la distribucin del excedente social, aun cuando
se supone que la masa de recursos que el Estado extrae
de la sociedad, la devuelve a la misma a travs de gastos,
transferencias o inversiones que favorecen a determina-
dos sectores, cumpliendo un papel redistributivo. Buena
parte de las interacciones Estado-sociedad en este pla-
no, tienen por objeto definir cunto le cuesta a quin,
lo cual suele suscitar problemas de equidad.
Por ltimo, en las relaciones de dominacin, se inter-
cambian los recursos de poder (v.g. materiales, simbli-
cos, de coercin o de informacin) que pueden movilizar
el Estado y la sociedad en la consecucin de sus intereses
y valores. En este plano se dirime quin decide de qu hay
que ocuparse, quin lo hace y quin gana y quin pierde.
En un nivel de anlisis ms general, estos diferentes
planos pueden ser vistos como manifestaciones de los
tres pactos sobre los que se basa toda organizacin so-
cial: el pacto de la dominacin que asegura la goberna-
bilidad; el pacto funcional que, permanentemente rede-
finido, busca la mejor frmula para el desarrollo de las
fuerzas productivas; y el pacto distributivo, sobre cuyas
bases se define la equidad relativa en la distribucin de
los frutos de ese desarrollo.4
Cada uno de estos planos de interaccin constituye,
entonces, un escenario de lucha en el que se dirime el
poder relativo de los diferentes actores estatales y socia-
les involucrados, as como los alcances de la responsa-
bilidad de sus respectivas gestiones y el volumen de los
recursos materiales aplicados a su desempeo. De estos
escenarios, el que interesa centralmente a los efectos del
la gestin (pblica o privada) para la produccin de re-
sultados de inters colectivo. O, dicho de otro modo, la
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD).
La historia de las relaciones Estado-sociedad es, en
cierto modo, la historia de la construccin de este pla-
no funcional. La formacin del Estado implic un pro-
ceso de expropiacin de funciones y responsabilidades
que antes de su surgimiento estaban a cargo de diver-
sas instancias de la sociedad civil. Fue la conversin de
intereses civiles, comunes, en objeto de inters general,
lo que le confiri estatidad al dominio funcional del Es-
tado, gener la fuente principal de su actividad, defini
su agenda y dio fisonoma a su aparato institucional.
Dicho de otro modo, el Estado es lo que hace. Y lo que
hace, responde en definitiva al entrecruzamiento de ob-
jetivos, intereses, valores y recursos que despliegan los
actores estatales y sociales en los diferentes planos de
relacin sealados.
Este largo prolegmeno sirvi para situar los pla-
nos de interaccin entre actores sociales y estatales, as
como para examinar la naturaleza de aquellos intercam-
bios orientados a la gestin para el logro de resultados
de desarrollo socioeconmico. En la experiencia de Am-
rica Latina, y en relacin con este qu hacer del Estado,
las transformaciones producidas en sus relaciones con la
sociedad civil durante el ltimo cuarto de siglo, se han
caracterizado por tres procesos paralelos:
i) El pasaje de la vigencia de regmenes autoritarios a
regmenes democrticos;
ii) El trnsito de una gestin pblica por procesos a
una gestin por resultados; y
iii) El pasaje de una gestin estatal centralizada a una
descentralizada.

3 Este plano funcional parece ser el que se corresponde con el trmino tercer sector: se tratara del sector que, adems del Estado y el mercado, partici-
pa en la produccin de bienes, servicios o acciones simblicas que tienden a satisfacer determinadas demandas y/o necesidades sociales.
4 Tambin es relevante para la definicin de la poltica pblica la dimensin externa al espacio nacional, en la que corresponde incluir las variables del
contexto internacional que inciden sobre las relaciones dentro de, y entre, los tres planos considerados, afectando en ltima instancia los contenidos
de la agenda de cuestiones socialmente problematizadas. Me refiero, fundamentalmente, a los impactos de la globalizacin, la internacionalizacin del
Estado y la integracin regional, as como a los actores institucionales que operan en ese mbito supranacional, desencadenando procesos que inciden
sobre la distribucin del poder, los recursos materiales y la gestin pblica de los pases.
5 Sin embargo, los otros dos planos no pueden dejar de considerarse.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
66
En conjunto, estos procesos han aumentado el grado
de participacin de la ciudadana en la gestin pblica.
Bajo gobiernos democrticos, se produjo una creciente
apertura de la escena pblica, verificndose un creciente
protagonismo de la sociedad civil; con la tendencia hacia
una gestin por resultados se ha hecho ms visible para
los ciudadanos la naturaleza de los bienes y servicios que
pueden demandar al Estado y han aumentado los meca-
nismos e instancias de responsabilizacin de sus agen-
tes. Por su parte, los procesos de descentralizacin han
acercado al plano local y municipal, numerosas gestio-
nes que antes se hallaban a cargo del Estado nacional o
provincial (o estadual), lo que permite una intervencin
ms inmediata y directa de los ciudadanos en el diseo
de polticas pblicas y en el control de la gestin.
Veamos ahora cules han sido las modalidades ad-
quiridas por este nuevo protagonismo de la ciudada-
na, para luego analizar qu tipos de informacin sobre
GpRD podran tenerla como fuente o destinataria.
La participacin ciudadana y sus actores
Participacin popular, comunitaria, ciudadana: son mu-
chos nombres para designar un proceso segn el cual
determinados actores de la sociedad civil se movilizan,
se activan, irrumpen en un escenario pblico e inten-
tan influir sobre las reglas y procesos que enmarcan sus
condiciones de existencia y reproduccin. En particular,
sobre las polticas estatales y el modo de organizacin
social a las que ellas apuntan.
Son mltiples las circunstancias, las condiciones y
las modalidades que caracterizan la participacin ciu-
dadana, aun cuando los estudiosos no han conseguido
todava llegar a un consenso acerca de las categoras
analticas que permitiran formular una teora general
aceptable sobre el tema. La propia naturaleza polismi-
ca del trmino que adjetiva esa participacin (popular,
comunitaria, ciudadana) es una primera indicacin, sin
entrar a considerar las dificultades que todava enfrenta
la definicin de lo que debemos entender por sociedad
civil. Menos claro an es el alcance que debemos dar al
trmino participacin o, incluso, al de polticas pbli-
cas, supuesto referente de esa participacin que, como
se ha visto, no tiene una acepcin obvia.
Por otra parte, se da por sentado que la participa-
cin ciudadana es buena, en el sentido que se le da a
las buenas causas o las buenas acciones. Y se lamen-
ta cuando los ciudadanos no participan, es decir, cuan-
do no pueden o no consiguen agregar sus intereses en
demanda de reivindicaciones que expresan valores, nece-
sidades o aspiraciones compartidos (Primavera, 2004).
Esto suele considerarse un dficit de la democracia, por
lo que la propuesta de ciertas formas de democracia di-
recta o participativa ha pasado a formar parte insosla-
yable del pensamiento acadmico y poltico en materia
de democratizacin.
Tradicionalmente, las Ciencias Sociales han identi-
ficado en cualquier sociedad, dos sectores claramente
diferenciados: el Estado y la sociedad civil. Como he se-
alado, la distincin presupone, al menos, la existencia
de dos esferas en las que, como ya vimos, el ejercicio del
poder y la divisin del trabajo se manifiestan de manera
diversa. El Estado es una instancia articuladora de re-
laciones sociales, que a la vez que ejerce la dominacin
poltica requerida para la convivencia civilizada, extrae
recursos a sus habitantes para brindarles bienes y ser-
vicios cuya prestacin es considerada propia de su rol
frente a la sociedad.
La sociedad civil, por su parte, contina siendo una
categora analtica y una referencia emprica ambigua, si
se trata de identificar su carcter actoral. Gran nmero
de definiciones incluyen una obligada alusin al Estado,
para sealar lo que la sociedad civil no es. Casi parece
una categora residual, que a veces hasta incluye al mer-
cado. Pero si, a su vez, el mercado es visto como una
institucin, como un mbito de actores movidos funda-
mentalmente por el lucro y diferenciados en trminos de
su papel, organizacin y formas de actuacin, la socie-
dad civil pasa a convertirse en el nico otro actor no
estatal. Un actor heterogneo que se manifiesta como
contraparte multifactica del Estado en innumerables
mbitos de accin individual o colectiva. Pero qu clase
de actores incluye?
La respuesta exige diferenciar los mbitos o pla-
nos de actuacin de los actores, tal como se observa-
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
ra ms arriba. Por ejemplo, dentro de este conjunto
podran considerarse los partidos polticos y las or-
ganizaciones corporativas que representan intereses
sectoriales. Pero ms que al plano funcional, su rol
correspondera al plano de la dominacin, de la cons-
truccin del poder, de la conformacin de las influen-
cias polticas y, en definitiva, del funcionamiento de la
democracia.6 De hecho, la existencia, la organizacin
y el funcionamiento de los partidos constituyen, en
principio, un examen elocuente del carcter demo-
crtico del Estado y la sociedad, del mismo modo en
que su debilidad es considerada como dficit de la
democracia. Su efectivo funcionamiento demuestra
una capacidad social de agregacin y articulacin de
la representacin poltica ante el Estado, una manera
genuina en que la ciudadana expresa su voluntad de
participar en la conformacin de la relacin de fuerzas
que asegura la gobernabilidad.7
Pero aun en democracia, los partidos pueden jugar
un rol diferente en su consolidacin o debilitamiento.
La misma ambigedad y un similar funcionamiento en
el plano de la dominacin poltica podran aplicarse a
la representacin corporativa empresaria o sindical, que
la literatura suele analizar en trminos de su vinculacin
con el Estado, particularmente en relacin con la auto-
noma relativa de este ltimo. No tengo espacio para
tratar este tema en profundidad. Basta sealar que ni
los partidos ni las organizaciones corporativas son con-
siderados, por lo general, como actores tpicos de la
sociedad civil (a veces se los incluye en la categora de
sociedad poltica), quedando reservado este espacio a
las organizaciones no gubernamentales (ONG) u organi-
zaciones de la sociedad civil y, ms genricamente, a las
organizaciones y movimientos sociales.
Tambin en este caso es preciso efectuar distinciones
como, por ejemplo, entre aquellas que estn constitui-
das formalmente (y legitimadas a travs de personeras
6 Tambin podra considerarse que estas instituciones actan en el plano de la equidad distributiva, en tanto los contenidos discursivos de sus plataformas expresan
posiciones poltico-ideolgicas diferentes desde el punto de vista de la asignacin del excedente social.
7 Por eso el autoritarismo militar ha proscrito a los partidos en casi todas las experiencias histricas en que este tipo de rgimen se instal en Amrica Latina.
67
jurdicas como fundaciones o asociaciones civiles, con
patrimonio propio, una membresa regulada, autorida-
des electas peridicamente, etc.) y aquellas que se expre-
san mediante formas diversas de movilizacin o de cons-
titucin de redes sociales solidarias cuyo rasgo dominan-
te es su informalidad, su surgimiento en situaciones de
crisis, su reducida sostenibilidad temporal y su objetivo
comn de resolver diversas cuestiones especficas no
atendibles por el mercado, ni representadas debidamen-
te por organizaciones corporativas, ni incorporadas a la
agenda del Estado o de las ONG.
La distincin entre las ONG formalizadas y los
movimientos o las organizaciones sociales de base me-
recera una categorizacin analtica ms profunda. En
trabajos anteriores he incluido estas ltimas en el que
denominara cuarto sector: grupos de muy diversa in-
sercin social, por lo general pertenecientes a clases po-
pulares carentes o a sectores medios empobrecidos, que
deben enfrentar la resolucin de problemas que afectan
su existencia cotidiana y hasta la propia supervivencia de
sus miembros, sin contar con los recursos materiales y
organizacionales necesarios para lograr una personera
jurdica o una existencia relativamente permanente e ins-
titucionalizada.
A veces, inclusive, tal reconocimiento puede ser in-
necesario o inaplicable, como ocurre con ciertos movi-
mientos espontneos o esfuerzos colectivos ocasionales.
Incluye a autoconstructores, integrantes de clubes de
trueque, redes solidarias de guarderas y comedores po-
pulares precarios, bolsas de trabajo o comits vecinales
de seguridad. La expresin cuarto sector permitira in-
corporar, en una categora diferente, a formas organiza-
tivas espontneas y escasamente sostenibles, mediante
las que los sectores ms desposedos de la sociedad civil
intentan resolver, solidariamente, aspectos crticos de su
supervivencia cotidiana, ante la imposibilidad de acce-
der al mercado o ante el abandono por parte del Estado
de su funcin de bienestar.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
68
Los planos y los tiempos de la participacin
ciudadana
Tanto las funciones de estas asociaciones espontneas
como las del tercer sector formal corresponden al plano
funcional, habida cuenta de la redefinicin de las fronte-
ras producida entre los diferentes actores que integran el
esquema de divisin social del trabajo. Sin embargo, las
acciones del tercer y cuarto sector pueden trascender
este plano funcional, para incursionar en los otros dos. En
este caso y siguiendo la propia lgica de mi argumento, ya
no correspondera continuar hablando de tercer o cuarto
sector sino, ms propiamente, de participacin ciudada-
na o de la sociedad civil. Puede tratarse de las mismas
organizaciones que asumen los distintos roles o de or-
ganizaciones y movimientos diferentes. As, por ejemplo,
mientras una escuela o un asilo privados funcionan estric-
tamente como suministradores de servicios en el plano
funcional, un movimiento piquetero podra funcionar en
los tres planos, como brazo popular de un partido polti-
co, como expresin reivindicativa de una reasignacin del
ingreso en favor de sectores marginales y/o como provee-
dor de empleo o capacitacin laboral a sus integrantes.
En general, los movimientos espontneos o de base
surgen en circunstancias lmite, en las que los actores
involucrados perciben amenazas de diverso tipo a su
existencia cotidiana. Es el caso de los grupos de defensa
civil autoconvocados en situaciones de desastre, de pi-
queteros que cortan rutas en seal de protesta y reivindi-
cacin, o de manifestantes que tratan de impedir la ins-
talacin de basureros atmicos, el desalojo de viviendas
o la impunidad de ciertos crmenes que conmocionan la
vida de ciertas comunidades. En otros casos se trata de
grupos que reivindican o promueven la defensa de valo-
res, como los derechos humanos, la libre eleccin sexual
o la reivindicacin de los derechos aborgenes. La actua-
cin de estas organizaciones plantea desafos importan-
tes a la institucionalizacin de la democracia, abriendo
la discusin acerca de la legitimidad de estas modalida-
des de democracia directa (movimientismo, basismo),
que a menudo asumen formas de confrontacin abierta
con el Estado, con el capital privado, con organismos
internacionales o con otros actores sociales.
Hasta qu punto resulta posible o necesario canali-
zar estas expresiones propias de los movimientos a travs
del sistema de partidos polticos como modo de robus-
tecer la democracia representativa es, asimismo, uno de
los dilemas que ha acompaado y sigue acompaando
el debate poltico de la Regin. En igual sentido se ha
planteado la cuestin de la manipulacin poltica de es-
tos movimientos, sea como fuerza de choque, como me-
canismo de legitimacin del gobierno o como garanta
de contencin del descontento social.
Adems de los planos, pasemos ahora a analizar los
tiempos de la participacin social. En general, la literatura
ha enfatizado la influencia de las ONG y los movimien-
tos de base del lado de los insumos del sistema poltico y
muy poco del lado de los productos y efectos sociales de
su participacin, tema que una vez ms nos remite a su
actuacin como agentes de la institucionalidad democr-
tica. Podra sugerirse que, en los hechos, la participacin
ciudadana se manifiesta i) en los procesos de formacin
de las polticas pblicas, ii) en la ejecucin de las respecti-
vas decisiones, y iii) en el control de la gestin pblica. Es
decir, en los tres tiempos pasado, presente y futuro en
que se desenvuelve toda actividad humana.
As, sus organizaciones pueden influir en la crea-
cin de los escenarios polticos futuros que debe decidir
una sociedad para alcanzar un modo de organizacin
social deseable; en la coproduccin cotidiana y rutina-
ria de bienes y servicios junto a, o suplantando al Es-
tado o al mercado; o en el seguimiento permanente de
las polticas, el control de la gestin y la evaluacin de
los resultados conseguidos por las instituciones estata-
les. Posiblemente los mayores avances producidos en la
participacin ciudadana durante los ltimos aos, han
tenido lugar en los planos de la construccin del futuro
y de la revisin del pasado de la gestin gubernamental,
ya que su rol coproductor o cogestor de servicios ha sido
casi nulo. Pero aun si este fuera el caso, existe todava un
abismo entre la calidad de esa gestin pblica y el papel
que puede cumplir la sociedad civil en su mejoramiento.
Tal vez el mximo desafo que enfrentan actualmente
nuestros pases es lograr que la gestin pblica consiga
articular esos tres tiempos a que se hizo referencia. El es-
tilo latinoamericano de formular e implementar polticas
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
pblicas se caracteriza por la predisposicin y la urgencia
por actuar, con poco conocimiento y en forma inconsul-
ta. As, la gestin pblica parece limitarse al presente, o
ms precisamente, a un presente continuo. Es decir, ni el
futuro ni el pasado son privilegiados como tiempos que
deban conjugarse en la gestin estatal. Incorporarlos
implicara ampliar significativamente el horizonte de las
polticas. Supondra conocer mejor hacia dnde se va y
evaluar si donde realmente se lleg coincide con donde
se quiso llegar o cunto hubo que apartarse de las metas.
Como regla general, no hay entonces xitos durade-
ros en las polticas pblicas si no se est seguro de cu-
les medios permitiran lograr ciertos resultados y de qu
estrategias haran posible articular tales vinculaciones
entre medios y fines. Tampoco suele haber xitos dura-
deros si las estrategias no contienen una comparacin
sistemtica entre lo que se est logrando y lo que se pre-
tendi lograr. La participacin ciudadana no puede, por
s sola, cerrar esta brecha. Pero puede contribuir a que
el Estado se vea forzado a reducirla, condicin ineludible
para construir mayor gobernabilidad democrtica.
La informacin sobre GpRD
Qu informacin sobre resultados en desarrollo requie-
re la ciudadana y cul podra a su vez ofrecer al Estado y
al conjunto de la sociedad? Finalmente, luego de un lar-
go circunloquio, llegamos a la pregunta central de nues-
tro trabajo. La respuesta exige abordar dos aspectos.
Primero, es preciso distinguir entre datos, informacin
y conocimiento: slo la conversin de datos en informa-
cin y de estos en conocimiento es capaz de generar los
fundamentos tcnicos y polticos para la eleccin de cur-
sos de accin. Segundo, la informacin requerida debe
guardar proporcin con la dimensin del fenmeno que
pretende ser abarcado o explicado mediante la misma.
No se necesita conocer exhaustivamente los anteceden-
tes de un asunto para poder actuar o tomar una deci-
sin. Existe un principio de ignorancia ptima segn
el cual, saturado un cierto canal de comunicacin, no
vale la pena continuar cargndolo de datos. Lo que ver-
daderamente importa es que la informacin reunida y
69
sistematizada sea relevante y suficiente para describir,
explicar, anticipar o actuar sobre el fenmeno que de-
manda nuestra atencin.
Los planos de participacin de la ciudadana, los
tiempos de la gestin involucrados (planificacin, ejecu-
cin, control), la naturaleza y el tamao de los actores y
los resultados que se requiere determinar varan en cada
caso, son igualmente mltiples y heterogneas las fuentes
de informacin y los canales de transmisin que pueden
hallarse en la prctica. Algunos ejemplos servirn para
ilustrar este punto. Una pgina web de un organismo es-
tatal, que informe a sus visitantes de manera actualizada
los contenidos de la carta compromiso suscrita con la
oficina del primer ministro, as como las evaluaciones re-
cibidas peridicamente acerca de la medida en que sus
clusulas han sido aplicadas o respetadas, puede ser una
valiosa fuente de informacin para los usuarios de ese
organismo sobre el tipo y calidad de los servicios que
este ofrece. A su vez, una encuesta de opinin que recoja
las percepciones de los ciudadanos de un municipio so-
bre la calidad de las prcticas democrticas vigentes en
esa localidad, puede ser una pieza informativa til para
diversos actores estatales o civiles de ese municipio, o
incluso para observadores ajenos al mismo.
En uno de los ejemplos, los resultados se refieren
al grado de cumplimiento de ciertos compromisos por
parte de una organizacin estatal. En el otro caso, el re-
sultado es una medida proxy que alude a un desempeo
global del sistema poltico local, con los matices propios
resultantes de considerar las respuestas a las diferentes
preguntas de la encuesta. Habr, en cualquiera de los
ejemplos, usuarios para los cuales la informacin puede
resultar crtica y otros a quienes puede servir para difun-
dirla pblicamente (los medios), utilizarla para elaborar
un trabajo acadmico o emplearla (v.g. por la oposicin)
como evidencia crtica de una mala gestin del gobierno.
El ejemplo de la encuesta sobre percepciones ciuda-
danas tambin sirve para reflejar una caracterstica tpi-
ca de las fuentes de informacin: el hecho de que casi
nunca tal informacin sirve en forma directa para dar
cuenta de un resultado. La encuesta surge de una tarea
tcnica de procesamiento de datos, llevada a cabo por
lo general por alguien (una universidad, un grupo de ex-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

70
pertos, un medio de prensa, una empresa especializada,
una ONG) que no siempre los produce ni necesariamen-
te los demanda.8 Estos intermediarios cumplen, pre-
cisamente, el rol de transformar datos en informacin,
e informacin en conocimiento. En tal sentido, pueden
constituirse en aliados fundamentales de la ciudadana,
en la medida en que esta no disponga de los medios tc-
nicos o materiales necesarios para elaborar indicadores
sobre logro de resultados o efectuar mediciones.
La informacin que producen estos intermediarios,
sin embargo, no siempre es veraz u objetiva. Los medios
de prensa pueden estar subordinados a grupos econ-
micos o a partidos polticos de determinado signo, por
lo que sus anlisis e informes pueden ser tendenciosos o
sesgados. Las fundaciones y grupos de expertos suelen
responder a determinados intereses poltico-ideolgicos.
Buen nmero de centros de estudios vinculados a orga-
nizaciones corporativas, empresariales o sindicales, son
creados por estas instituciones para contrarrestar con
estudios propios, propuestas legislativas o polticas
pblicas planteadas por organismos estatales. Por lo
tanto, el terreno de la produccin de informacin es un
campo de lucha por la apropiacin de conocimiento que
resulte verosmil y pueda ganar legitimidad ante la ciuda-
dana como expresin objetiva de una situacin real. En
tal sentido, resulta destacable el papel que en principio,
podran jugar las instituciones universitarias en la pro-
duccin de investigaciones que, por desarrollarse en un
contexto de mayor libertad acadmica y menores presio-
nes externas, podran garantizar una mayor objetividad,
aun cuando su vinculacin con la ciudadana no haya
sido hasta ahora muy relevante.
Conviene no perder de vista y reiterar que en este
anlisis no se est haciendo referencia a cualquier tipo
de informacin, sino a aquella relativa a la gestin para
resultados en el desarrollo. Y esta puede no necesaria-
mente manifestarse bajo la forma de estudios, informes
o anlisis estadsticos. Un levantamiento popular, un
paro general o una protesta localizada frente a una po-
ltica estatal, pueden constituir manifestaciones inequ-
vocas sobre el grado de rechazo de la ciudadana a una
toma de posicin o un curso de accin por parte del
gobierno. Cuando la democracia est vigente, la ciuda-
dana suele hacer escuchar su voz a travs de estas mo-
dalidades informativas. Es la exacta anttesis de lo que
ocurre cuando impera el autoritarismo, en que la siste-
mtica aplicacin de la coercin acalla toda voz oposito-
ra y reduce as la eficacia retroalimentadora de la gestin
pblica que puede tener la ciudadana a travs de sus
crticas. De este modo, como seala Apter (1965), coer-
cin e informacin funcionan en una relacin inversa se-
gn la naturaleza del rgimen poltico vigente.
En los ejemplos que acaban de plantearse, es in-
dudablemente que la sociedad genera la informacin.
Pero no siempre resulta claro dnde est la fuente o
quin es el destinatario de la misma. Consideremos una
base de datos en la que se registran quejas de los ciu-
dadanos sobre la prestacin de algn servicio pblico.
Esta base podra servir para que el organismo responsa-
ble diera respuesta puntual a cada denuncia (v.g. para
solucionar el problema que origin la queja). Pero tam-
bin podra servir para que el organismo clasificara y
procesara los datos, de manera de brindar informacin
sobre tipos de usuarios, motivos de las quejas, respues-
tas gubernamentales, etc. En este caso, dnde estara
la fuente y quin(es) sera(n) el(los) destinatario(s)?
La informacin reunida y clasificada puede tener una
aplicacin muy distinta a la que se genera al realizar
la queja. Algo similar ocurre en las Audiencias Pbli-
cas, en que se registran posiciones de los ciudadanos
y especialistas de la sociedad frente a una determinada
cuestin problemtica, las que una vez procesadas se
convierten en informacin producida en la interaccin
Estado-sociedad. Por lo tanto, que la ciudadana sea

8 Por ejemplo, en el trabajo de Weitz-Shapiro (2008), la autora utiliza datos obtenidos a travs de encuestas a ciudadanos realizadas en municipios por el Programa
de Auditora Ciudadana del gobierno argentino para llegar a conclusiones sumamente reveladoras desde el punto de vista de la calidad democrtica. A su juicio,
la desenfrenada carrera hacia la descentralizacin requerira una pausa. Los decisores polticos deberan considerar seriamente la calidad de los gobiernos locales
antes de suponer que la descentralizacin tendr efectos positivos sobre la democracia. Ello, a su vez, seala la urgente necesidad de explicar variaciones en el
desempeo de los gobiernos locales, si es que se pretende comprender las implicaciones de esta conexin local para la estabilidad democrtica en el mundo en
desarrollo.
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
fuente o destinataria de informacin para la GpRD pa-
recera no ser tan relevante. No slo porque no siem-
pre puede establecerse ntidamente quin la produce o
aprovecha y a veces ello ocurre en la propia interac-
cin entre ciudadana y Estado, sino tambin porque
al no tener dueo, puede perder valor como recurso
de poder y, de este modo, puede reducir la asimetra en
su posesin. Dicho de otro modo, la coproduccin in-
formativa podra contribuir a un acceso ms equitativo
a la informacin y a una aplicacin ms democrtica
en su utilizacin.
Para mayor abundamiento, podran mostrarse otros
ejemplos desde el campo de aplicacin propio de la
GpRD. Por ejemplo, en un programa de desarrollo rural
llevado a cabo en Bolivia con apoyo gubernamental y
financiamiento de varias agencias donantes externas, se
dise e implement un Sistema de Planificacin, Segui-
miento y Evaluacin (SIPSyE), que permita construir un
plan estratgico plurianual y darle seguimiento median-
te un sistema informtico capaz de registrar sus grados
de avance en trminos de cumplimiento y sostenibilidad
de las metas contempladas. Los usuarios del sistema
de informacin eran las propias agencias ejecutoras del
programa, sus beneficiarios, los organismos donantes y
otras instancias gubernamentales.
En la primera evaluacin del grado de cumplimien-
to de las metas del programa, pudo verificarse que las
mismas haban sido exageradas, por lo que el siste-
ma de informacin permiti ajustar sus alcances so-
bre bases ms realistas. Lo que se pretende destacar
con el ejemplo es que exista en este caso un verdadero
contrato de gestin, en el cual el principal eran el
gobierno y, en alguna medida, los donantes, mientras
que el agente era el ministerio responsable del progra-
ma. Si bien los beneficiarios no estaban representados
directamente, no hubiera resultado difcil establecer
un mecanismo de participacin de los mismos, que
les hubiera permitido no slo efectuar un seguimiento
del grado de cumplimiento de las metas del programa,
sino tambin intervenir en su eventual redefinicin. La
informacin no se hubiera originado estrictamente
en la poblacin involucrada, ya que era automtica-
mente generada por la carga normal de los datos del
71
plan estratgico y los de su operacin, pero en estas
circunstancias podra haberse producido una apro-
piacin de los mismos por parte de los beneficiarios,
en presencia de una aplicacin informtica multiusua-
rio. Por lo tanto, a veces puede interesar ms quines
aprovechan informacin disponible o se apropian de
ella, que si el origen de la misma se encuentra en la
sociedad o el Estado.
En otros casos, la informacin sobre resultados que
elabora y difunde el gobierno, puede provocar fuer-
te escepticismo y controversia entre los observadores
(v.g. los medios de opinin, los expertos, los ciudada-
nos). Por ejemplo, el entonces presidente Bush public
a principios de 2008 el ltimo de los informes PART
(Herramienta de evaluacin y calificacin de progra-
mas, sigla en ingls), que establecen trimestralmente
las mejoras producidas en la gestin de 26 agencias del
gobierno federal, a las que se viene evaluando desde
2001 en cuanto a su capacidad para la gestin de per-
sonas, dinero, tecnologa y programas, as como a su
desempeo en la reduccin de costos o la tercerizacin
de servicios. Brevemente, segn la tarjeta de puntua-
cin del gobierno, se elev el nmero de las agencias o
programas que cumpla total o parcialmente las metas
presidenciales del 15% en 2001, al 82%. Estos valores
contrastan fuertemente con los resultados que arrojan
otras fuentes, con la severa crisis que afronta el reem-
plazo de cuadros de agentes pblicos en la administra-
cin federal y con el frreo control que parece ejercer el
Congreso de los Estados Unidos frente al pobre desem-
peo registrado por numerosas agencias.
En un reciente estudio se seala al respecto:
La retrica de la rendicin de cuentas en el gobierno
federal es un hecho generalizado, pero mucho de su real
potencial est dirigido a denunciar el fraude, desperdi-
cio, abuso y escndalo supuestamente existente, y no a
generar resultados. Tanto el GPRA (que tuvo vigencia
en tiempos de Clinton) como el PART [vase la nota
10] han introducido mejoras en la medicin y, sobre
todo, han creado una cultura de la medicin de efectos.
Pero no ofrecen una base suficiente para contrastar los
datos con indicadores de desempeo. Por otra parte,
las agencias no utilizan la informacin para mejorar su
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
72
gestin. Responden, sin duda, a una exigencia del Con-
greso o de la Casa Blanca, pero no por ello los gerentes
cambian su forma tradicional de operar. El nfasis sigue
puesto en el presupuesto, en los recortes del gasto y en
la reduccin del personal estatal, sin lograrse el objetivo
de integrar el presupuesto con el desempeo. Integracin
en la que, por otra parte, el Congreso ha revelado escaso
inters (Oszlak, 2006).
Este tipo de comprobaciones no opacan el hecho de
que los avances hacia la sociedad de la informacin han
ampliado enormemente las posibilidades de generar co-
nocimiento en materia de GpRD, tanto de la informa-
cin que fluye desde el Estado hacia la sociedad como
de la que lo hace en sentido inverso.9 Si desde la pers-
pectiva de la relacin principal-agente aceptamos que
el Estado es agente de la sociedad y esta, su principal,
corresponde que nos preguntemos qu debe conocer el
principal y qu el agente. Si la pregunta la planteamos
desde el enfoque del rol que la sociedad encomienda al
Estado, la respuesta debera apuntar a los resultados
que derivan del desempeo de ese papel. Por lo tanto, el
objeto de ese conocimiento debera ser la medida en que
esos resultados, en ltima instancia, promueven o no el
desarrollo integral de la sociedad, bajo condiciones de
gobernabilidad y equidad.
Si bien esta respuesta es todava vaga, nos seala la
direccin de la bsqueda: el Estado debe conocer si los
objetivos que se propuso alcanzar en la gestin del de-
sarrollo fueron efectivamente alcanzados porque, cual-
quiera fuere el caso, debera rendir cuentas a la socie-
dad por su desempeo. Para la sociedad, la rendicin de
cuentas representa la base de datos esencial para juzgar
si el contrato de gestin entre principal y agente se ha
cumplido, si corresponde o no renovarlo o si conviene
probar con otros programas o con otros agentes. Para
el Estado, entonces, mejorar la informacin sobre sus re-
sultados equivale a tornar ms transparente su gestin y,
9 Estadsticas recientes dan cuenta de que varios pases sudamericanos, con Argentina, Chile, Brasil y Uruguay a la cabeza, ocupan posiciones relativamente altas
en el ranking de las Naciones Unidas que mide el grado de preparacin de los Estados en gobierno electrnico (calidad de los servicios web, infraestructura en
comunicaciones y capital humano). Todos ellos caen dentro del 25% superior en el conjunto de 192 pases del mundo que forman parte del estudio.
en caso de haber producido los resultados propuestos,
a legitimar su desempeo y a aspirar si ello fuera po-
sible a renovar el mandato de sus ocupantes. Por eso,
todo esfuerzo que se realice para aumentar o mejorar la
calidad de la informacin debera servir a una mejor eva-
luacin del cumplimiento del contrato de gestin entre
principal y agente.
Los mecanismos de rendicin de cuentas
Contrariando en parte la afirmacin que remata la sec-
cin previa, son muchas las razones por las cuales, pese
a que se han producido indudables progresos acadmi-
cos y tecnolgicos, la disponibilidad y la aplicacin de
la informacin a la evaluacin del desempeo enfrenta
an dificultades. Una, no menor, se debe a la renuencia
de los funcionarios a transparentar la gestin cuando las
promesas son mayores que los resultados realmente lo-
grados (o realizables). O cuando la relacin entre unas y
otros no puede anticiparse.
Bob Behn (2003) comenta que en una oportuni-
dad, un gobernador se dirigi a sus jefes de departa-
mento, advirtindoles: nunca pongan un nmero y
una fecha en la misma oracin, con lo cual les pre-
vena que siempre habr alguien esperando que llegue
esa fecha para verificar si el resultado (que ese nmero
cuantifica) se ha logrado. Por eso, pocos gobernantes
estn dispuestos a distribuir municin gratuita a po-
tenciales enemigos. Por eso tambin, la GpRD no ha
conseguido hasta la fecha modificar sustancialmente
los mecanismos habituales de la gestin pblica, muy
atados todava a productos ms que a resultados tan-
gibles y muy sujetos al control de procesos ms que a
una real evaluacin del desempeo.10
Los sistemas de informacin suelen ser el taln de
Aquiles de la responsabilizacin. Si no se dispone de los
datos necesarios para establecer la distancia entre las
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

metas que deben cumplirse y los efectos conseguidos,
resultar imposible que funcione un proceso transparen-
te y objetivo de rendicin de cuentas. No podr saberse
qu insumos fueron asignados a qu responsables, cu-
les fueron las actividades que se completaron ni, menos
todava, qu efectos se lograron a travs de los productos
obtenidos. Idealmente, estos sistemas no slo deberan
informar cul fue el desempeo en el proceso de conver-
sin de insumos en productos (eficiencia), sino tambin
de qu manera se convirtieron los productos en efectos
o resultados inmediatos (efectividad), dimensin mucho
ms difcil de observar frente a la multidimensionalidad
de la mayora de las cuestiones de poltica pblica (Nor-
ton y Elson, 2002).
No obstante, la dificultad no radica en la compleji-
dad de la tecnologa requerida, sino en la disposicin
cultural y poltica de los funcionarios para someterse
voluntariamente a la lgica implacable de un sistema
que, primero, registra los compromisos de logro de re-
sultados mediante metas e indicadores ms o menos
precisos; luego, exige el seguimiento o monitoreo del
cumplimiento de esas metas en tiempos predetermina-
dos; y, finalmente, expone desnudamente si se lograron
o no los resultados finales previstos. La tecnologa in-
formtica dispone hoy de la capacidad necesaria para
planificar, programar, monitorear y evaluar resulta-
dos en prcticamente cualquier rea de la gestin. En
cambio, la cultura burocrtica es mucho ms reacia a
aceptar que el desempeo quede expuesto de un modo
tan objetivo y personalizado a la mirada inquisidora de
quienes pueden demandar una rendicin de cuentas
por los resultados.
En un trabajo anterior sostuve que para que exista
responsabilizacin por la gestin, es necesario que pre-
viamente exista respondibilidad, es decir, una dispo-
sicin de la conciencia hacia la rendicin de cuentas,
73
que debe operar incluso antes de ponerse en marcha
algn mecanismo objetivo y externo que la exija. Este
proceso implica una consciente asuncin de compro-
misos u obligaciones por la produccin de resultados,
en funcin de algn tipo de contrato tcito o formal,11
que por lo general reconoce una contraprestacin pe-
cuniaria o un reconocimiento valorado por el sujeto
responsable.
La responsabilizacin tiene como principal funda-
mento la vigencia de sistemas democrticos de alta in-
tensidad, cuya adjetivacin expresa la vigencia de una
serie de mecanismos institucionales tendientes a evitar el
ejercicio de un poder discrecional por parte de los gober-
nantes y sus agentes. De esta forma, esas democracias
minimizan las posibilidades de que los recursos puestos
a su disposicin se vean malgastados y pueda lograrse,
en cambio, que las instituciones estatales obtengan re-
sultados que apunten a promover el desarrollo en condi-
ciones de gobernabilidad y equidad.
La rendicin de cuentas no puede reducirse a la
justificacin del uso de los insumos; tampoco es acep-
table limitarla a los productos resultantes de su utili-
zacin. El cambio de nfasis en la literatura especia-
lizada y en la prctica de la gestin ha desplazado el
inters por los productos hacia una preocupacin por
los efectos (outcomes). Segn Norton y Elson (2002),
las nuevas ideas sobre la rendicin de cuentas (ac-
countability), basadas en los valores de desempeo
y efectividad, colocan el foco en los efectos. La res-
ponsabilizacin por efectos y, en consecuencia, por re-
sultados efectivos, puede contribuir a una respondibi-
lidad ampliada. Por s solos, los productos no proveen
indicaciones acerca de si se lograrn los resultados ni,
menos an, si se crearn condiciones de autososteni-
bilidad, que es lo que en definitiva pretende lograrse:
soluciones permanentes, cambios sustanciales, apli-

10 Por ejemplo, la experiencia de Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido en la materia no ha tenido similar grado de avance en Estados Unidos. Tanto Moynihan
(2006) para los gobiernos subnacionales como Oszlak (2006) para el gobierno federal de este ltimo pas, han llegado a la conclusin de que en ninguno de estos
niveles gubernamentales la gestin se ha ajustado estrictamente a la lgica de la gestin para resultados (GpR). Ms aun, los tableros de control como el deno-
minado PART, puesto en vigencia por la administracin Bush han sido repetidamente desestimados como instrumentos que permitan una efectiva evaluacin de
resultados de la gestin, dada su utilizacin como mecanismo puramente propagandstico.
11 Aunque no es central para nuestro anlisis, puede mencionarse que el objeto de la responsabilizacin suele quedar especificado: i) en un contrato, donde se
establecen los objetivos y metas a alcanzar, otorgando por lo general una alta autonoma al responsable, tal como lo indica la relacin principal-agente; ii) en un
rol, segn las funciones y las metas especficas del puesto de trabajo; o iii) en las responsabilidades de una unidad o individuo, a partir de las competencias y los
resultados asignados a travs de manuales u otros instrumentos ms o menos formalizados.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

74
caciones definitivas. Todos estos aspectos constituyen
actualmente premisas del anlisis de la GpRD y consi-
dero que su debate corresponde a otro mbito.
El proceso es ampliamente conocido. Cualesquiera
sean las dimensiones y mecanismos de la responsabiliza-
cin, es preciso partir de alguna forma de planificacin
que defina con relativa precisin los objetivos, las metas
y los recursos a emplear (Rami, 1999). Este autor aa-
de que
...para tener la seguridad de que los resultados se
adecuan a los objetivos es necesario comprobar cons-
tantemente que todo se desarrolla segn los planes y las
previsiones; asegurarse adems de que los planes y las
previsiones respondan en todo momento a la realidad en
la que se acta, intervenir en el caso que se produzca una
desviacin de la accin respecto de los objetivos y a los
otros puntos de referencia fijados.12
Ahora bien, quienes tienen capacidad de exigir res-
ponsabilizacin por las actividades y resultados de la
gestin pblica, as como por los eventuales abusos de
poder cometidos en ese proceso, son los mltiples prin-
cipales o clientes13 internos o externos al Estado: los
polticos electos, los superiores jerrquicos, las agencias
gubernamentales de control, el parlamento, la justicia,
los usuarios externos y la ciudadana en general. Las
tendencias ms recientes apuntan a discriminar entre
los procesos de rendicin de cuentas segn las diversas
problemticas que involucra la actuacin del Estado y
la multiplicidad de sus funciones, lo cual da lugar a que
sus agencias sean un mosaico institucional diferencia-
do (de Azevedo, 2002), que exige un tratamiento de la
responsabilizacin que tome en cuenta quines son los
principales ante los cuales se rinde cuenta y cul el tipo
de responsabilidad exigida en cada caso. As, por ejem-
plo, se hace referencia a la consideracin especializada
de la rendicin de cuentas en el proceso presupuestario,
en el sistema escolar, en la administracin financiera, o
en las orientaciones hacia la reduccin de la pobreza, la
igualdad de gnero o la preservacin del medio ambien-
te. Segn el caso, entonces, cambian las exigencias de
informacin y la direccin de sus flujos.
Los mecanismos de responsabilizacin son innume-
rables y da a da se agregan otros nuevos. En caleidosc-
pica sucesin, se han diseado y establecido, con suerte
diversa, controles jerrquicos internos a la burocracia;
controles de cuentas, de legalidad o judicial; el proce-
so legislativo de sancin de leyes, revisin de decretos
presidenciales, interpelaciones y juicio poltico; el pla-
neamiento estratgico y operativo, con fijacin de me-
tas e indicadores anuales y plurianuales, la evaluacin
de desempeo, la evaluacin de programas, la gerencia
por objetivos, el presupuesto por programas, los table-
ros de control, los contratos de gestin, la competencia
entre unidades y agencias que brindan igual servicio y
las cartas compromiso con el ciudadano; la eleccin po-
pular, el plebiscito, la iniciativa popular, las audiencias
pblicas, la revocatoria de mandato, los recursos contra
la administracin; las encuestas de opinin y los meca-
nismos institucionalizados, con mayor o menor grado de
formalizacin, como la Contralora Social, la Veedura
Ciudadana, los Comits de Vigilancia, el Defensor del
Pueblo y otros.
Cada uno de estos mecanismos involucra a distintos
principales y agentes, internos y externos al aparato esta-
tal, que actan desde diferentes poderes y con una muy
variada capacidad para ejercer control o para sustraerse
al mismo. Tambin cada uno de ellos posee competen-
cias y mbitos especficos de actuacin, y son diferentes
los alcances del control. En ltima instancia, la asime-
tra de informacin y el reducido grado de transparencia
que presente la gestin, pueden llegar a desbaratar estos
mecanismos de atribucin de responsabilidades y de fi-
jacin de premios y castigos.

12. En relacin con la gestin orientada a resultados, Ospina (2002) sostiene que la misma exige visualizar lo que se espera de la gestin y crear un proceso de planea-
cin, as como un instrumental de evaluacin para verificar el cumplimiento de las metas y objetivos propuestos. Esto se puede realizar en cualquiera de los niveles
de accin de la gestin pblica (desde el desempeo de los individuos, hasta el de las polticas pblicas globales y sectoriales, pasando por el de las organizaciones
pblicas).
13. Para una interesante caracterizacin reciente del concepto de cliente en el sector pblico, vase Alford (2002). Una versin en espaol de este artculo puede
hallarse en Boletn TOP No. 5, disponible en www.top.org.ar.
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
Una reflexin final
Para arribar a algunas respuestas al interrogante conte-
nido en el ttulo del presente trabajo, he debido plantear
una serie de supuestos y variables que, poco a poco, me
permitieran delimitar y situar analticamente mi objeto
de estudio. Se trataba de establecer en qu medida la
ciudadana poda ser fuente o destinataria de informa-
cin sobre gestin para resultados en el desarrollo.
En ausencia de una tradicin preexistente de estudios
sobre el tema, propuse partir del anlisis de los pactos
fundantes de las relaciones entre el Estado y la sociedad,
para as explicar cmo se constituyeron, histricamente,
los distintos planos de vinculacin entre ambas esferas,
sea en trminos funcionales, distributivos y de formacin
del poder. La atencin se concentr en el plano funcio-
nal y se trataron de establecer los roles de los diferentes
actores en la divisin social del trabajo hasta, finalmen-
te, definir el alcance de la ciudadana en tanto producto-
ra y destinataria de la informacin.
El anlisis entr, entonces, en ciertas precisiones
acerca del sentido que deba darse al concepto de in-
formacin para resultados en el desarrollo, presentando
una serie de ilustraciones sobre las distintas modalida-
des que adopta la conversin de datos en informacin
y de informacin en conocimiento. Tambin se examin
el papel que puede jugar la informacin ciudadana se-
gn estn vigentes regmenes autoritarios o democrti-
cos. Por ltimo, se concluy que no siempre resulta claro
quin produce o a quin est destinada la informacin
sobre GpRD ni debera importar demasiado cuando
existe coproduccin en la interaccin entre el Estado y la
ciudadana. El problema pasa a ser de qu modo puede
75
la ciudadana apropiarse de la informacin y utilizarla en
la cogestin y el control de los resultados en materia de
desarrollo.
En la seccin de cierre se afirm que la rendicin de
cuentas que refleja los resultados logrados por el Estado,
en tanto agente de la sociedad, es la mejor fuente de in-
formacin sobre resultados. Y se observ que, creciente-
mente, el Estado y la sociedad han venido desarrollando
mecanismos cada vez ms sofisticados de responsabili-
zacin y rendicin de cuentas. Pero los avances tecnol-
gicos en esta materia no se han visto acompaados por
similares avances en el terreno de la respondibilidad, es
decir, en esa disposicin de la conciencia que induce a
rendir cuentas antes, incluso, que la misma sea exigida
por diferentes terceros.
Por lo tanto, el cambio cultural necesario para que
un sistema de rendicin de cuentas opere, ha quedado
a la zaga de las innovaciones tecnolgicas en esta ma-
teria. Por eso, tambin, han tenido que multiplicarse
los controles y las exigencias de rendicin de cuentas,
en sucesivos intentos por compensar esa renuencia
a la respondibilidad. Una condicin esencial de una
cultura responsable es la lenta decantacin en la con-
ciencia de valores que alienten esa disposicin tica.
Los valores compartidos en este sentido tico, segui-
rn marcando la diferencia entre sociedades que ba-
san la responsabilidad en mecanismos institucionales
de responsabilizacin y sociedades que tienden a fun-
darla en la respondibilidad. Creo, no obstante, que
la tecnologa ha sido, por siglos y siglos, una de las
fuentes fundamentales de cambio cultural. Y que uni-
da a una firme y persistente voluntad poltica, podra
contribuir a cerrar esa brecha.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

76

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El papel de las ONG en las polticas pblicas
Pablo Lorenzini Basso*
La experiencia internacional nos demuestra que el cre-
ciente distanciamiento entre la institucionalidad pblica
y las personas, que hoy se produce en la mayora de las
democracias occidentales, se enfrenta con marcos regu-
latorios que promueven y fortalecen el accionar de las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y mejoran
su relacin con el Estado.
En las ltimas dcadas se ha difundido fuertemente
una conciencia de cooperacin y solidaridad hacia los
sectores marginados, a travs de entidades que realizan
su labor tanto en el mbito interno como en el de la co-
operacin internacional. Fruto de ello es el incremento
en la participacin ciudadana.
Una primera materia de fortalecimiento de las ONG
aspira a que la institucionalidad, en sus diversos niveles
normativos, reconozca el estatus jurdico de las mismas
y el papel que deben jugar en diversos mbitos de inters
pblico, como la superacin de la pobreza, el cuidado
del medio ambiente, el mejoramiento de la salud y la
educacin, entre otras materias.
En general, se identifican las organizaciones de la so-
ciedad civil como asociaciones de personas, constituidas
para alcanzar diversos objetivos y cuyo nimo principal
no es el lucro privado.
De este modo, coexisten diferentes tipos de ONG de
inters pblico: antiguas y recientes, tradicionales e inno-
vadoras, asistenciales y de promocin (advocacy), benfi-
cas y proactivas o crticas, dedicadas a una o ms reas
temticas, o a uno o ms sujetos sociales determinados,
con pluralidad de inspiraciones religiosas, doctrinarias y
profesionales. Se conjugan, de esta manera, variedad de
concepciones, metodologas y estilos de trabajo que dan
cuenta de una realidad dinmica y diversificada, en la
que el factor comn es, precisamente, la invocacin del
bien y los intereses pblicos como inspiracin y objetivo
final de su accin.
* Diputado del Congreso Nacional de Chile.
77
Los distintos niveles de participacin ciudadana se
definen en funcin de la relacin de los ciudadanos con
la estructura decisora de las polticas pblicas. La par-
ticipacin puede ser representada como una escala as-
cendente de niveles que van desde una baja o nula inje-
rencia en las decisiones hasta una injerencia sustantiva y
permanente en las mismas. Sin embargo, esto no quiere
decir que las formas ms avanzadas deban ser las prio-
ritarias o nicas en un proceso de participacin, pues
varios de estos niveles son prerrequisitos de otros, o bien
en determinados momentos basta con formas bsicas,
mientras que en otros se requiere la participacin en sus
formas ms elevadas.
Existen varias etapas del proceso de intervencin so-
cial admitidas por las polticas pblicas como parte de
su ciclo de vida. En cada una de ellas se distinguen apli-
caciones metodolgicas participativas. Tales etapas son
las siguientes:
i) Difusin: se relaciona con la forma en que se da a
conocer la poltica pblica a los potenciales desti-
natarios y a la interaccin con ellos;
ii) Diagnstico: se refiere a la identificacin de pro-
blemas, demandas, propuestas, prioridades y defi-
niciones que deben ser enfrentadas y solucionadas
para asegurar el bienestar de una comunidad. Todo
esto mediante la construccin o la aplicacin de
tcnicas y herramientas metodolgicas especficas;
iii) Diseo: se define como la elaboracin de una res-
puesta a los problemas detectados, as como a sus
contenidos, prioridades, etapas y actividades, a
travs de tcnicas, instrumentos o herramientas de
planificacin;
iv) Ejecucin: corresponde a la implementacin de ac-
tividades concretas, mediante el desarrollo de una
administracin interna para el logro de las tareas
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
78
contenidas en ellas. Estas actividades han sido prees-
tablecidas o consideradas a travs de acciones, tcni-
cas, instrumentos o herramientas metodolgicas;
v) Evaluacin: se refiere a las acciones que se realizan
antes, durante o al finalizar una intervencin con el
fin de medir, juzgar y/o corregir lo realizado. Para
ello se despliegan estrategias metodolgicas espec-
ficas y concretas; y
vi) Rediseo: alude a la forma en que la poltica es ca-
paz de recoger juicios, evaluaciones, opiniones y
sugerencias que sirvan de retroalimentacin para
replantear actividades, metas, y/o finalidades.
En teora todo esto parece adecuado y viable, sin em-
bargo, la realidad es muy diferente y el peso real de
estas organizaciones no siempre o ms bien, a veces
tienen efectiva significacin en su capacidad de influir
en los niveles decisorios.
Qu es la participacin real?
La prctica consiste en influir en las decisiones relaciona-
das con la produccin, la distribucin, la circulacin y el
acceso a los bienes materiales o inmateriales que actan
como satisfactores de las necesidades esenciales huma-
nas. Estos son los que el sistema institucional puede ga-
rantizar en los niveles mnimos indispensables. La accin
de los sujetos en trminos de participacin otorga vida a
la existencia formal de estos derechos, o bien puede rec-
tificar el dispositivo vigente en pos de un mayor o mejor
desarrollo.
Esta complejidad conceptual se distancia del norma-
tivismo, que circunscribe la ciudadana a la sola existen-
cia y funcionamiento del sistema de normas formales.
Del mismo modo, se aparta de la lgica que entiende la
condicin de ciudadana como un puro quehacer ince-
sante y a veces sin sentido de los agentes de la socie-
dad civil
Al modificar la definicin de ciudadana, desde un
tratamiento abstracto hasta un abordaje como condi-
cin que se verifica en la situacin de sujetos concretos,
es posible apreciar que no todos los agentes son igual-
mente ni en la misma medida ciudadanos, aunque for-
malmente se les reconozca un conjunto de deberes y de-
rechos comunes.
Alcances de la participacin ciudadana
Es posible distinguir dos dimensiones principales en el
concepto de participacin ciudadana: sustantiva y fun-
cional. La participacin sustantiva es aquella que incluye
el componente decisor, por lo que su alcance es estra-
tgico en cualquier nivel y forma organizacional que se
realice. La participacin ciudadana funcional, en cam-
bio, est basada en la dimensin instrumental, en la que
la participacin tiene una connotacin esencialmente
como un mtodo o modelo de gestin. Con todo, cabe
concebir la participacin ciudadana como un valor es-
tratgico que enriquece el proceso social, al mismo tiem-
po que es un recurso que lo fortalece legitimndolo o
hacindolo ms pertinente y efectivo.
La voluntad y el compromiso de los polticos es am-
pliar la participacin ciudadana en los gobiernos, es de-
cir gobernar con la gente. Asimismo, implica que la
sociedad civil y quienes actan en la administracin del
Estado establezcan una relacin de cooperacin distinta
a la que se ha practicado hasta la fecha, lo que se ha
llamado nuevo contrato social.
El nuevo contrato social se caracteriza por la in-
terlocucin de un Estado que ya no tiene todas las solu-
ciones, y una sociedad civil que adquiere capacidades y
protagonismo en la solucin de sus problemas y la con-
secucin de sus necesidades.
Se considera que una sociedad civil fuerte y organi-
zada y un Estado moderno, en mutua cooperacin, son
requisitos necesarios para lograr el desarrollo esperado.
La generacin de capital social y la asociacin de ese ca-
pital con el Estado en la gestin pblica producen una
mayor eficiencia en la gestin, que se considera reque-
rimiento del desarrollo en los acuerdos, los compromi-
sos y las recomendaciones de instancias y organismos
internacionales, como las Cumbres Presidenciales de las
Amricas, las Reuniones del Grupo del Ro, las Nacio-
nes Unidas y sus distintas organizaciones tales como
el Programa de las Naciones Unida para el Desarrollo, la
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe,
la Organizacin de los Estados Americanos y el Banco
Interamericano de Desarrollo.
Nuestra apreciacin personal es que todava falta
mucho para que realmente estas organizaciones tengan
el rol preponderante que se merecen, puesto que en ge-
neral aportan al debate pero an su capacidad de mo-
dificar decisiones de los niveles polticos es insuficiente:
al no tener financiamiento formal, acuden a respaldos
internacionales que no siempre comprenden su labor.
Deben disponer de una estructura funcional efectiva,
con recursos operacionales, financieros, tcnicos y pro-
fesionales que se encuentren al nivel de la importante
funcin que realizan por ello mi crtica constructiva
respecto de que teorizan demasiado, aunque no en to-
dos los pases se ha apoyado con pasin y fundamentos
esta encomiable actividad.
Los interrogantes que surgen frente al desafo de eva-
luar el desempeo de estas organizaciones y sus acciones
se pueden sintetizar en dos preguntas fundamentales:
a travs de qu instrumentos es posible efectuar esta
funcin?, cmo incorporamos los juicios que surjan de
tales evaluaciones en acciones que mejoren la situacin?
Las respuestas a estas preguntas no son fciles. En efec-
to, la evaluacin de las acciones de dichas instituciones
enfrentan los siguientes obstculos.
i) La amplitud y ambigedad en la definicin de sus
objetivos, debido en muchos casos a la larga data
de las instituciones y/o a la lgica del proceso pol-
tico, derivando en una alta heterogeneidad de pro-
ductos y beneficiarios asociados;
ii) La vinculacin compleja entre productos y resulta-
dos, estos ltimos en muchos casos diversos, tie-
nen dimensiones cualitativas difciles de objetivar,
79
efectos no siempre observables en perodos de tiem-
po compatibles con los tiempos que imponen los
procesos administrativos o las agendas polticas, y,
en otros casos, poseen efectos finales no completa-
mente controlables producto de variables externas;
iii) La ausencia de una relacin transaccional con el be-
neficiario, debido a que muchos de los productos
o servicios se proveen gratuitamente o con signifi-
cativos subsidios que impiden una adecuada expre-
sin de la valoracin de los productos o servicios
por parte de los usuarios, lo que tambin dificulta
disponer de un indicador de resultados de gestin
agregado. Esto se opone a lo que ocurre con el sec-
tor privado, donde las ventas son un indicador claro
de aceptacin, y el balance es un indicador agrega-
do de resultados.
Los problemas mencionados se traducen en serias
dificultades, que se producen en un escenario de mayo-
res exigencias por parte de la ciudadana de disciplina y
de responsabilidad por la calidad Esto ha trado como
consecuencia, en los ltimos aos, un gran auge de los
desarrollos tericos pero no prcticos.
Por ltimo es necesario destacar la importancia de
la participacin de las bases de la sociedad en las acti-
vidades con fines sociales. Tanto las personas como las
empresas son parte fundamental de la sociedad chilena
contempornea, y ambas son un aporte imprescindible
en la ayuda social.
Tambin, debe subrayarse que dentro de las orga-
nizaciones no gubernamentales con fines sociales hay
una gran heterogeneidad de tamaos, fines y ubicacin
geogrfica, lo que se traduce en capacidades muy dife-
rentes para obtener los recursos necesarios para cum-
plir sus fines.
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

81

Tercera seccin
Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de
la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD
 II. Marco terico de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil dentro de la GpRD

83

Parte A. Visin de los gobiernos sobre la GpRD

Percepcin del gobierno de Colombia acerca de la GpRD
Carolina Rentera*
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a travs
de la iniciativa PRODEV, ofrece a los pases participan-
tes asistencia tcnica no reembolsable para mejorar el
desempeo de los proyectos y los programas de desa-
rrollo.
Colombia ha sido beneficiaria de este programa: en
una primera instancia, a travs del Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico, se gestionaron los primeros recur-
sos del PRODEV, con el objetivo principal de fortalecer
y modernizar el Presupuesto General de la Nacin para
la efectividad en el desarrollo. En una segunda instan-
cia, a travs del Departamento Nacional de Planeacin
(DNP), se ejecutan esos recursos que han permitido con-
tribuir al fortalecimiento de los instrumentos utilizados
en la formulacin, la programacin y la ejecucin del
Presupuesto de Inversin, a fin de promover la eficiencia,
la transparencia y la efectividad del gasto pblico.
Sobre la base de estos resultados favorables, el DNP
pretende aplicar a una segunda fase de recursos del PRO-
DEV para continuar con el desarrollo de las herramien-
tas necesarias para la correcta formulacin, el adecuado
seguimiento y la apropiada evaluacin del Presupuesto
de Inversin Nacional.
De esta manera, se busca garantizar la oportu-
nidad y la calidad de la informacin relacionada con el
ciclo de inversin pblica, en especial en lo relacionado
con la captura, el acceso, el almacenamiento, el procesa-
miento y el anlisis de la informacin.
Las dos fases del PRODEV representan para el pas
un monto de US$2,2 millones, de los cuales el 90% son
recursos de donacin y el 10%, recursos de contraparti-
da. La ayuda que el BID ha brindado al pas a travs del
PRODEV ha sido invaluable y esta institucin ha asumi-
do un papel protagnico en los programas de desarrollo.
Como resultado adicional, en los prximos meses
Colombia contar con un Centro de Estudios Fiscales
* Directora del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia.
85
autosostenible, que contribuir a mejorar el conoci-
miento y la vinculacin de la sociedad civil con los te-
mas relacionados con el gasto pblico, y fortalecer la
transparencia y el proceso de rendicin de cuentas. En
este contexto, se desarrollarn instancias permanentes
de anlisis y de interlocucin en temas de gestin fiscal
y presupuestaria.
La responsabilidad compartida del Estado y la socie-
dad civil en la gestin para resultados en el desarrollo
(GpRD) es esencial para el xito de la gestin pblica.
Esto no se debe a que el Estado quiera delegar parte de
su responsabilidad en la sociedad civil, sino a que, en
ltima instancia, un buen Estado debe representar ade-
cuadamente a la sociedad civil y adoptar las polticas
que promuevan su bienestar.
En este sentido, la interaccin permanente entre el
Estado y la sociedad civil es fundamenta: aquel no puede
divorciarse de esta. El Estado que deja de interpretar a la
sociedad civil deja de ser eficaz. Este gobierno ha hecho
todo el esfuerzo posible para exponer el Estado a la ciu-
dadana, con total transparencia.
La transparencia de las relaciones Estado-sociedad
civil es un tema con el cual he tenido un vnculo de ca-
rcter personal: en 2006, tuve la oportunidad de ocu-
par en nombre de Colombia la presidencia de la Red de
Transparencia y Gestin de Directores de Presupuesto
del BID. Desde esa posicin logr entender la importan-
cia de la transparencia y adelantar acciones encamina-
das a promoverla.
En los ndices de Transparencia Internacional, Co-
lombia se ubica en el promedio de la tabla. De acuerdo
con el ndice de Percepcin de la Corrupcin que prepa-
ra Transparencia Internacional, Colombia obtiene 3,8 en
una calificacin de 1 a 10. Por ese motivo, este gobierno
ha convertido la transparencia en uno de sus principales
objetivos.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
86
La transparencia y la rendicin de cuentas son prin-
cipios fundamentales del modelo de gobierno del presi-
dente lvaro Uribe Vlez, y ambos estn contenidos en
los ttulos de los Planes de Desarrollo 2002-2006, Hacia
un Estado comunitario, y 2006-2010, Estado comuni-
tario: desarrollo para todos. El Estado comunitario se
basa en la participacin permanente de la comunidad en
el proceso de toma de decisiones y monitoreo del uso de
los recursos pblicos.
El presidente lvaro Uribe ha popularizado el me-
canismo de los Consejos Comunales, donde hay un
permanente y sincero dilogo entre los funcionarios y
la sociedad para conocer las necesidades comunitarias
y las limitaciones presupuestales, y buscar alternativas
de solucin a los diferentes problemas. En la medida en
que la comunidad participa en la toma de decisiones y
en su vigilancia y seguimiento, se garantiza una mayor
transparencia, que desalienta el derroche, el clientelismo
y la corrupcin. En este sentido, los Consejos Comunales
han ayudado a construir moral pblica y a integrar de
manera transparente a la ciudadana con las institucio-
nes legtimas del Estado. Adicionalmente, tambin han
fortalecido la integracin de los tres niveles de gobierno:
el nacional, el departamental y el municipal.
A la fecha se han realizado un total de 188 Consejos
Comunales, de los cuales 130 se desarrollaron durante
la primera administracin (2002-2006) y los 58 restan-
tes durante el segundo mandato del presidente Uribe.
Estos Consejos realizan un seguimiento permanente que
permite monitorear las tareas, los acuerdos y las solicitu-
des que surgen en las diferentes regiones del pas.
El gobierno tambin ha popularizado las rendicio-
nes pblicas de cuentas, a travs de dos mecanismos:
los reportes televisados de los avances de gestin
ministerial y los controles de gestin. Con respecto
a los primeros, desde 2002, cada ministerio debe
someter a consideracin pblica los avances de su
gestin, por medio de una alocucin televisada. En
esa oportunidad, se resaltan los 10 principales logros
conseguidos en el ltimo ao y los 10 retos propues-
tos para el siguiente ao en cada sector. En este ejer-
cicio se abre un espacio para que los ciudadanos, los
periodistas y los analistas intervengan con llamadas,
correos electrnicos y preguntas desde todos los lu-
gares del pas.
Por otra parte, las entidades del gobierno central tie-
nen una agenda de controles de gestin en los cuales pe-
ridicamente se analizan cuatro reas: i) el manejo ad-
ministrativo y financiero de la entidad, ii) el cumplimien-
to de las metas de gobierno anuales y plurianuales, iii)
la agenda legislativa, y iv) los temas crticos o de inters
vital de cada cartera. Los resultados de estos controles
de gestin se publican a travs comunicados de prensa
de la Presidencia de la Repblica.
El gobierno ha hecho un especial esfuerzo por facili-
tar el acceso de la ciudadana al Estado a partir del uso
de las tecnologas ms recientes. A este empeo corres-
ponde la estrategia Gobierno en lnea, que busca simpli-
ficar, por medio de herramientas informticas, el acceso
de la ciudadana a la informacin, a los servicios y a los
trmites del Estado.
El gobierno tambin ha fomentado las alianzas di-
rectas con la sociedad civil. Un ejemplo de esto es el
proyecto recientemente firmado, Fortalecimiento de las
capacidades de la sociedad civil para reducir la pobreza
en Colombia, que es una iniciativa del Consejo Nacio-
nal de Planeacin (instancia creada por la Constitucin
Poltica de 1991 que sirve como foro de discusin del
Plan Nacional de Desarrollo), la Confederacin Colom-
biana de organizaciones no gubernamentales (ONG) y el
Sistema Nacional de Planeacin, con el apoyo de Accin
Social y la Escuela Superior de Administracin Pblica
(ESAP). En la financiacin del proyecto, el BID aportar
recursos por US$150.000. El desafo del proyecto es ga-
rantizar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, en especial, bajar la pobreza en 2010 al 35%
y la pobreza extrema, al 8%.
En la interaccin Estado-sociedad civil una prensa
libre juega un papel fundamental. En Colombia, el go-
bierno es absolutamente respetuoso de la libertad de
prensa, que, sin embargo, est amenazada por las accio-
nes de los grupos violentos que accionan por fuera de la
ley. En este sentido, la poltica de Seguridad democrtica
contribuye a garantizar el imperio efectivo de la libertad
de prensa, protegiendo la vida de los periodistas y su li-
bertad de exponer sus opiniones, sean ellas favorables u
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD
opuestas al gobierno. La poltica de Seguridad democr-
tica es para proteger la integridad de todos los colom-
bianos sin distincin, sean industriales o sindicalistas,
polticos o acadmicos o gente del comn.
Una instancia muy importante que ha promovido la
interaccin Estado-sociedad civil al interior del Depar-
tamento Nacional de Planeacin, es el Plan Nacional de
Desarrollo. Este es el resultado del trabajo intenso de los
tcnicos de la entidad pero tambin de un amplio di-
logo con la sociedad civil a travs de sus representantes
institucionales en el proceso de planeacin, que incluyen
diversos sectores: grupos humanos y tnicos, asociacio-
nes de la produccin y el empleo (gremios y sindicatos),
la academia, grupos sociales y representantes regionales,
entre otros.
Otro recurso es la implementacin, a partir de 1994,
del Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por Re-
sultados de Colombia (Sinergia), el cual forma parte
de un proceso poltico de modernizacin institucional.
Sinergia se organiz como un sistema de seguimiento y
evaluacin articulado y coherente, por lo que desde sus
inicios el modelo propuesto incluy tres elementos prin-
cipales:
i) Evaluaciones focalizadas;
ii) Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo; y
iii) Difusin de los resultados para fortalecer la rendi-
cin de cuentas.
Con el propsito de consolidar un esquema de segui-
miento, desde 2002 el DNP realiza el seguimiento de las
metas de gobierno a travs del Sistema de Informacin
Gubernamental (SiGob), el cual permite monitorear el
avance en los resultados de la gestin gubernamental,
especficamente de las principales polticas del gobierno
nacional y generar insumos para la solucin de los pro-
blemas y as garantizar el cumplimiento efectivo de las
metas propuestas.
El SiGob es de carcter pblico, puede accederse a
travs de Internet y contiene ms de 550 indicadores,
con sus respectivas metas explcitas y su presupuesto de
inversin correspondiente, los cuales son consistentes
con los objetivos del gobierno nacional propuestos en el
Plan Nacional de Desarrollo. La medicin y el seguimien-
to han hecho de la gestin gubernamental un proceso
87
transparente y sometido a la permanente evaluacin ciu-
dadana.
Sinergia ha liderado una agenda de evaluaciones que
incluye los siguientes programas: Familias en Accin,
Vivienda de Inters Social, Jvenes en Accin, Fondo
Colombiano para la Modernizacin y Desarrollo de las
Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FoMiPyME),
Empleo en Accin y el Programa de Apoyo Directo al
Empleo (PADE).
Asimismo, estn en curso o por iniciarse las evalua-
ciones de los Hogares Comunitarios de Bienestar del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la
Estratificacin Socio Econmica, los Programas de Paz
y Desarrollo y los Laboratorios de Paz, la expansin ur-
bana de Familias en Accin, el Sistema General de Parti-
cipaciones, Familias en Accin de la poblacin desplaza-
da, el Programa Agro Ingreso Seguro, y de la Red para la
Erradicacin de la Pobreza Extrema (Red Juntos).
Tambin se encuentran en curso las evaluaciones eje-
cutivas del Programa Obras para la Paz y la evaluacin
institucional del Ministerio del Interior y Justicia, entre
otros. Estos programas, entre los que se destacan la eva-
luacin del Sistema General de Participaciones y la Red
Juntos contra la pobreza extrema, tienen contemplados
para el cuatrienio 2006-2010 un monto del orden de
Col$92 billones.
Un ejemplo notable de evaluacin de impacto es
el programa de Familias en Accin. Este programa
de transferencias condicionadas fue creado en 1999
como respuesta a la crisis econmica. En el marco de
la poltica social del gobierno del presidente Uribe se
mantuvo sin desmontarse, a la espera de los resultados
de su evaluacin. Esta fue comisionada al Instituto de
Estudios Fiscales bajo el liderazgo del profesor Orazio
Attanasio, y se inici en 2002 con el levantamiento de
la lnea base. En 2004 los primeros resultados de la eva-
luacin evidenciaron impactos notables en nutricin,
educacin y salud, y persuadieron al gobierno no slo
de mantener el programa sino de comprometerse a do-
blar su cobertura, aumentndola de aproximadamente
332 mil familias en 2002 a 500 mil familias en 2005,
700 mil en 2006 y a un milln y medio de familias po-
bres en la actualidad.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
88
A finales de 2006, el gobierno se propuso aumentar
la cobertura del programa hasta llegar a 1,5 millones de
familias, incluyendo la entrada a las zonas urbanas. Aun
cuando la primera evaluacin se enfocaba en las zonas
rurales, algunas lecciones de las cabeceras municipales
y de otras evaluaciones urbanas a nivel mundial permi-
tieron incorporar ajustes en el diseo de esta expansin.
Por ejemplo, ante la necesidad de incentivar a los jve-
nes de los centros urbanos para que terminen su ciclo de
educacin secundaria, el programa contempla aumen-
tar el diferencial para incrementar progresivamente el
dinero a medida que el estudiante avanza a los ltimos
aos de estudio.
Ms importante an es que actualmente se encuentra
en desarrollo el levantamiento de la lnea base para la eva-
luacin de la expansin urbana, la cual contempla probar
los diferentes esquemas de pagos y modalidades de aho-
rro implementados. La nueva evaluacin reviste la mayor
importancia en el contexto de la implementacin de la
poltica social para el perodo de gobierno 2006-2010,
puesto que, como parte de la estrategia de reduccin de
la pobreza y desigualdad, el pas trabaja en el diseo de
una red de atencin integral cuya columna vertebral ser
el programa Familias en Accin. La Red Juntos para la Su-
peracin de la Pobreza Extrema busca garantizar el acceso
preferente a la oferta de programas y proyectos sociales
del Estado a las familias ms vulnerables, lo que permitir
que en 2010 ms de 1,5 millones de familias pobres y des-
plazadas puedan desarrollar capacidades y convertirse en
gestoras de su propio desarrollo.
Los canales comunicantes entre la sociedad civil y el
gobierno en torno a la gerencia por resultados
Marcio G. Sierra*
En 10 aos, el gasto pblico de Honduras en programas
de reduccin de la pobreza se duplic; sin embargo, el
porcentaje de pobres slo disminuy un 1%. No obstante,
en los ltimos aos Honduras ha iniciado un movimiento
de crecimiento econmico y social que la ubica como una
de las economas ms dinmicas de Centroamrica.
En el marco de este dinamismo, el pas transita en la
actualidad por un nuevo modelo de gestin: el horizonte
gubernamental apunta a resultados, en un contexto de
transparencia en el cual los ciudadanos conocen pbli-
camente el desempeo de los ministros y gerentes. As,
en este nuevo contexto, se marca una ruta indita en la
relacin entre el Estado y la ciudadana.
Por otra parte, la sociedad hondurea ha impulsado
activamente un nuevo marco legal para la participacin
ciudadana y la transparencia y la lucha contra la corrup-
cin. De esta manera, dos nuevas leyes se promulgaron con
la nueva legislatura: la Ley de Participacin Ciudadana y la
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Este ha sido el contexto del surgimiento de un nue-
vo liderazgo y un nuevo estilo de gerencia, impulsado
directamente por el presidente Manuel Zelaya Rosales,
que apunta a redireccionar la tradicional gerencia pbli-
ca hondurea. Hasta 2008, en un perodo de 24 meses,
se desarroll y consolid un proceso de gerencia que ha
roto con una cultura que restringa el acceso pblico a
la informacin y que se limitaba a la descripcin de las
actividades y los gastos.
Este cambio ha creado un nuevo modelo donde la
gestin pblica se orienta a metas de resultados insti-
tucionales, sectoriales y nacionales. Estos se encuentran
expuestos al escrutinio ciudadano desde su formula-
cin hasta su cumplimiento, lo cual ha conducido, a
su vez, a nuevos caminos para la rendicin de cuentas y
el control, y la participacin de la ciudadana
* Subsecretario de Estado del Despacho Presidencial, Honduras.
1 Para ms datos sobre el tema, vase Cunill y Ospina (2008).
89
Hasta 2005, la gestin pblica estuvo orientada al
control de actividades y presupuestos. El cambio hacia
una gestin para resultados ha significado un nuevo sen-
tido de priorizacin y focalizacin de los recursos, que se
completa con el monitoreo de corto plazo.
El sistema parte del establecimiento de metas institu-
cionales anualizadas, que se monitorean trimestralmen-
te. Estas se hayan interconectadas a metas sectoriales,
que tienen un horizonte de tiempo de mediano plazo y
que procuran medir efectos de los servicios y los bienes
pblicos sobre la poblacin. Finalmente, los resultados
se articulan en metas de impacto que se aproximan a los
resultados de las estrategias nacionales de largo plazo.
Se trata de una amplia red de instituciones que se
interconectan para ofrecer un panorama de los retos que
enfrentan los jerarcas institucionales y de su desempeo
para afrontarlos. 16 secretaras de Estado y 55 institu-
ciones descentralizadas componen este sistema.
Pese a su exigua existencia, el modelo cuenta con lo-
gros sustanciales que han sido reconocidos a nivel na-
cional e internacional.1 Sin duda, la transparencia ha re-
cobrado una nueva prestancia. La exposicin pblica de
los resultados, la participacin de la ciudadana a travs
de diversos recursos y de los medios de divulgacin que
ofrece el sistema, el debate ms activo acerca del desem-
peo institucional en los medios de comunicacin son
algunas de las ventajas que ofrece esta nueva experiencia
institucional y social.
Un segundo logro se refiere a la coordinacin in-
terinstitucional. Hasta hace poco los ministerios y las
instituciones funcionaban a modo de compartimientos
estancos, con escasos o nulos vnculos que facilitaban
la dispersin institucional. Esta falta de coherencia se
traduca en la ausencia de prioridades, la duplicidad de
esfuerzos y, en general, el desperdicio de recursos que
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
90
hoy procuran ser subsanados. Esto se ha traducido tan-
to en avances importantes en la focalizacin de recursos,
a partir de una mayor vinculacin interinstitucional e in-
tersectorial, como en nuevos espacios para la prioriza-
cin de recursos.
La ejecucin presupuestaria ha sido tambin estimu-
lada, lo que constituye un importante logro. Desde la
implantacin del sistema, el presupuesto de inversin in-
crement su ejecucin en un 20%, producto de los con-
troles ms oportunos y las alertas que ofrece el sistema.
Finalmente, se ha producido una metamorfosis insti-
tucional y un empoderamiento de los ministros y los ge-
rentes con este modelo que ha facilitado un nuevo mar-
co de compromisos de los ministros y gerentes pblicos.
El sistema posibilita que estos se identifiquen en mayor
medida con las metas y las urgencias nacionales y orien-
ten sus esfuerzos en alcanzarlos. Las metas instituciona-
les y sectoriales concretizan este compromiso entre los
jefes de las instituciones y el Presidente de la Repblica.
A dos aos de iniciado este modelo, sus resultados
son palpables: la sociedad hondurea recibe pblica-
mente de parte del Presidente un informe de avance tri-
mestral sobre el desempeo institucional en procura de
las metas fijadas.
Este es un paso importante por cuanto el sistema de
gerencia pasa de ser un instrumento de gobierno para
convertirse en un instrumento de la sociedad. En otras
palabras, los ciudadanos disponen de mltiples alternati-
vas para no slo conocer las metas y los propsitos, sino
valorar los esfuerzos que se realizan para alcanzarlos a
partir de los resultados generados. Con el recurso de la
auditoria social, potenciada con la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin, la ciudadana no slo dispone de
valiosos instrumentos para controlar la gestin de las au-
toridades y funcionarios de gobierno, sino que los ejerce.
En el plano administrativo, este sistema genera una
nueva herramienta para la toma de decisiones, ya que el
Presidente se sirve de l para orientar la accin gerencial.
Adicionalmente, si bien la funcin del sistema no consis-
te en aplazar a gerentes y ministros, sino en detectar
anomalas y fallas a fin de ayudar a que ellos las superen
en el debido tiempo, en muchos casos el sistema ha ge-
nerado valiosa informacin para remover funcionarios.
Como producto de estos aportes, la funcin de pla-
neacin ha cobrado un nuevo relieve. Un paso impor-
tante en este sentido ha sido el elevamiento de estatus
del ente tcnico encargado del monitoreo y la evalua-
cin de la gestin. En este sentido, durante 2008 se
nombr un viceministro de la Presidencia en Gestin
Pblica por Resultados y existe la perspectiva de que
la Unidad de Apoyo Tcnico (UNAT) asuma funciones
ms activas en cuanto a la planificacin, el seguimiento
y la evaluacin.
Este cambio en la gerencia gubernamental no es in-
trascendente. Actualmente, el pas dispone de herramien-
tas que le permiten una mejor adecuacin entre la oferta
gubernamental y la demanda social. Esto se traduce en
mejores presupuestos pblicos y en la identificacin de
brechas financieras a partir de una definicin ms clara
de las prioridades y de una mejor focalizacin de la accin
institucional. De esta manera, el monitoreo se convierte
en un proceso de largo plazo, lo que genera la retroali-
mentacin necesaria para una gestin ms efectiva.
Es innegable que en este marco, ampliado por las
metas de largo plazo, se facilita el dilogo y la concerta-
cin entre el Estado y la sociedad, permitiendo acuerdos
de largo alcance entre ellos.
Los avances y los resultados, sin embargo, no son su-
ficientes y el proceso de consolidacin de esta relacin
Estado-ciudadana exige profundizar los esfuerzos rea-
lizados.
Mitos del sistema de gerencia basados en
resultados
Un aspecto importante es vencer los mitos a que se en-
frenta el sistema de gerencia para resultados (SGpR),
desde su aparicin en la vida institucional, y reforzar los
postulados positivos que conlleva. Los mitos son los si-
guientes:
i) El sistema es para aplazar ministros. Resulta falso
en virtud de que, como se seal, el sistema pre-
tende un monitoreo constante de la gestin guber-
namental respecto de las metas fijadas, de manera
que puedan detectarse oportunamente los inconve-
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD
nientes y las dificultades para enmendar la accin
institucional.
ii) El sistema no refleja el trabajo realizado en las insti-
tuciones. Es falaz en tanto las metas de cada sector
estn relacionadas con las institucionales a fin de
complementar el resultado sectorial. Desde luego
que en el prematuro proceso de diseo y aplicacin
del sistema, existen algunos vacos en esta corres-
pondencia, pero ellos estn siendo sometidos a un
proceso de ajuste.
iii) El gasto total del presupuesto asegura una buena
calificacin del responsable. Resulta falso dado que
los criterios de evaluacin son un sofisticado meca-
nismo que pondera metas financieras, fsicas, insti-
tucionales y sectoriales, de modo que se genera una
calificacin integral y no parcial.
iv) El sistema de gerencia es slo un sistema de indica-
dores que no est vinculado a la planificacin ni al
presupuesto sectorial e institucional. Este postulado
es falaz porque si bien el SGpR contiene indicado-
res, estos no han sido formulados al vaco sino que
corresponden a los grandes planes del pas como
las metas presidenciales y de gobierno, la Estrategia
para la Reduccin la Pobreza y los Objetivos del Mi-
lenio (ODM) a la vez que guarda correspondencia
con diversos planes sectoriales.
En cuanto a los postulados positivos, se destaca que
el sistema debe orientar la formulacin del presupues-
to. Esto se debe a que el sentido final del SGpR es lo-
grar una asignacin presupuestaria acorde a las metas
fijadas. De esta manera, el Plan Operativo Anual debe
ser el engarce que permita que la asignacin presupues-
taria no sea antojadiza o creada de manera vegetativa,
sino que est en correspondencia con los resultados
que se proyecten.
Rol de la sociedad civil
En el estado actual del sistema, an es necesario avan-
zar en diversas actividades y frentes, que potencien a la
ciudadana en su rol de actor principal del sistema. Entre
ellas:
91
i) Difundir el sistema y capacitar a la ciudadana para
lograr mayor profundizacin en el anlisis de los
resultados. Si bien ya se han realizado acciones en
este sentido, para los prximos aos se han progra-
mado contactos con la sociedad civil a fin de am-
pliar la socializacin del sistema de gerencia basado
en resultados y de los mecanismos ciudadanos para
interactuar con el mismo.
ii) Retroalimentar el proceso con la opinin de la so-
ciedad. Esto requiere ampliar los canales tanto vir-
tuales como institucionales para que la ciudadana
exprese sus observaciones y crticas respecto de la
accin institucional. La ciudadana se puede con-
vertir entonces en un factor importante en el moni-
toreo y la evaluacin de los programas y proyectos,
as como de las metas institucionales y sectoriales
que se propugnan.
iii) Lograr que la opinin pblica se enfoque en la vin-
culacin del presupuesto con los resultados de la
gestin. Este es, quizs, uno de los esfuerzos ms
importantes ya que hasta la fecha ambas herra-
mientas continan sin vincularse sustancialmente.
La incorporacin de la ciudadana a este esfuerzo
puede ayudar a estimular la discusin y aligerar la
toma de decisiones al respecto.
iv) Evitar la duplicidad de esfuerzos de planificacin y
monitoreo, lo cual requiere armonizar diversas herra-
mientas existentes al respecto. La principal vincula-
cin requerida es, desde luego, entre el Sistema Inte-
grado de Administracin Financiera (SIAFI) y el SGpR,
de modo de contar con una plataforma amigable que
permita el intercambio de informacin. Pero adicio-
nalmente, es necesario uniformar sistemas y protoco-
los de comunicacin con algunos sistemas que son
tributarios del Sistema de Informacin de la Estrategia
para la Reduccin de la Pobreza (SIERP) que se haya
integrado con el SGpR. Algunos de estos sistemas son
el Sistema de Inversin Pblica (SisPu), el Sistema Na-
cional de Cooperacin Internacional y el Sistema Na-
cional de Informacin Municipal (SiNIMun).
v) Profundizar el enfoque de la planificacin y el mo-
nitoreo municipales y locales en el sistema. Esto va
asociado al proceso de descentralizacin que se vie-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
92
ne aplicando en el pas en los ltimos aos. La inte-
gracin de la planificacin a nivel municipal permi-
te apuntalar ese proceso de descentralizacin, pero
tambin una mayor optimizacin de los recursos en
poder de las secretaras de Estado y de las entidades
pblicas. En cuanto al monitoreo, permitira conso-
lidar una de las iniciativas de mayor fruto en el pas,
ya que las instancias de auditora social locales y
municipales han florecido en casi todo el territorio
nacional estimuladas por las organizaciones de la
sociedad civil, de la cooperacin y del gobierno. En
virtud de ello, mantienen una presencia casi perma-
nente en los procesos locales y municipales.
Operativizar estas iniciativas y consolidar esta
herramienta
Son muchas las acciones que se deben desarrollar para
potenciar la participacin ciudadana activa en torno al
nuevo modelo de gerencia pblica. Sin intencin de ser
rigurosos, tres acciones son prioritarias. En primer lugar,
es necesario impulsar un amplio proceso de discusin de
las metas sectoriales con la sociedad civil. Aunque estas
metas son pblicas y han sido presentadas tanto en In-
ternet como en diversos medios de difusin masiva, mu-
chos ciudadanos continan sin conocerlas. De all que sea
obligado crear espacios y desplegar esfuerzos de difusin
importantes desde el gobierno, pero tambin creando
alianzas con las organizaciones de la sociedad civil.
En segundo lugar, se debe promover la participacin
activa de la sociedad en los sistemas de monitoreo y
Bibliografa
Cunill, Nuria y Sonia Ospina (2008). Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y eva-
luacin (M&E) en Amrica Latina. Informe comparativo de 12 pases. Washington, D.C.: CLAD,
Banco Mundial.
evaluacin. Es urgente aprovechar la experiencia creada
alrededor de las instancias de control ciudadano o audi-
toras sociales que se han venido fortaleciendo a lo largo
de los ltimos aos. En este esfuerzo tambin se inclu-
yen las mesas sectoriales, que son instancias tripartitas
(con participacin de la sociedad civil, la cooperacin
internacional y el gobierno) constituidas con un afn de
discusin, consenso y divulgacin en los sectores formal-
mente constituidos para tal fin.
Finalmente, se deben aplicar estrategias participa-
tivas en los procesos de planificacin. En cada nivel
de organizacin territorial e institucional existen me-
canismos participativos que es determinante incluir en
este esfuerzo. En el plano municipal y departamental
es necesario crear canales comunicantes entre las co-
misiones de desarrollo municipales y departamentales
con los gabinetes sectoriales. En el plano sectorial es
forzoso reavivar la participacin de las mesas sectoria-
les a fin de consensuar metas e indicadores sectoriales
e institucionales. En la planeacin global es imperioso
contar con la participacin ciudadana tanto a travs de
sus instancias organizadas como de manera personal,
para lo cual se deben aprovechar los recursos tecnol-
gicos modernos.
La tarea es ardua porque se debe transitar de una
cultura a otra. Se trata de pasar de una cultura cimen-
tada en el esfuerzo a otra que enfatiza en los resultados.
Como todo cambio, este puede ser un proceso largo, a
veces traumtico, pero los esfuerzos empeados, el lide-
razgo ejercido con vigor y la revitalizacin de las espe-
ranzas de los hondureos en torno a este instrumento
permiten enfrentar con optimismo el reto.
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD

93

Parte B. Visin de la sociedad civil

Teora social de la estrategia para la reduccin de la
pobreza y la GPRD en 40 municipios de Honduras
Jos Filadelfo Martnez*
En Honduras, la gestin para resultados es relativamen-
te nueva. El gobierno actual se ha propuesto desarrollar
una metodologa de evaluacin de la gerencia pblica,
que consolide la gestin basada en la transparencia y la
eficiencia. En su discurso de toma de posesin, el Presi-
dente afirm que el propsito no sera la medicin de es-
fuerzos sino de resultados a favor del pueblo hondureo
Desde la Secretara de la Presidencia se monitorea
principalmente la ejecucin del presupuesto, como un
primer paso para evaluar el desempeo y los resultados
obtenidos por las diversas instituciones estatales. Re-
cientemente fue aprobada la Ley de Acceso a la Infor-
macin y Transparencia y se cre el Instituto de Acceso a
la Informacin Pblica con el propsito de facilitar que
la ciudadana pueda verificar las acciones del gobierno.
Pese a algunos avances al interior de la sociedad civil
hondurea y la ciudadana en general, se desconoce la me-
todologa aplicada; por esta razn, el reconocimiento de los
resultados obtenidos y el apoyo a este proceso es an dbil.
En este contexto, el Consejo Hondureo del Sector
Social de la Economa (CoHdeSSE) y la Federacin de
Organizaciones no Gubernamentales para el Desarro-
llo de Honduras (FOPRIDEH), con el apoyo del Comit
Asesor de Sociedad Civil del BID (CASC-H), estn imple-
mentando un proyecto de auditora social para la Estra-
tegia para la Reduccin de la Pobreza (ERP) en 40 de los
298 municipios en que polticamente se divide el pas.
Proyecto de auditora social para la ERP
El propsito del proyecto es apoyar la participacin ciu-
dadana mediante un proceso de auditora social a los
programas y los proyectos de la ERP del gobierno. Para
* Secretario enlace del Comit Asesor de Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo en Honduras.
1 El CCERP es una instancia de consulta creada por el gobierno de Honduras para asesorar al Gabinete social en la implementacin de la ERP y la auditora social.
Este Consejo est integrado por 12 organizaciones de la sociedad civil, los ministros del Gabinete social, un representante de la Asociacin de Municipios de Hon-
duras (AMHon) y dos representantes de la cooperacin internacional como observadores. Para mejorar su participacin, las organizaciones de la sociedad civil
han creado el Grupo de sociedad civil.
95
ello, se pondr en prctica una metodologa que ha sido
consensuada entre el gobierno, la cooperacin interna-
cional y la sociedad civil.
Los objetivos especficos del proyecto son:
i) Apoyar el desarrollo de la metodologa y la capaci-
tacin de la auditora social de la ERP;
ii) Contribuir a integrar la auditora social de la ERP a
la accin contralora del gobierno; y
iii) Fortalecer los procesos de seguimiento y evaluacin
de los proyectos y los programas de cooperacin en
funcin de los indicadores de la ERP.
Para su implementacin, hemos dividido el proyecto
en dos componentes: la capacitacin, mediante la orga-
nizacin de talleres de formacin en la metodologa de
la Auditora social propuesta por el Grupo de sociedad
civil (GSC) del Consejo Consultivo de la ERP (CCERP),1
y la participacin ciudadana, que desarrolla experiencias
piloto de auditoras sociales a fin de validar la metodo-
loga y las herramientas, y la presentacin de informes
semestrales al CCERP.
Para la capacitacin contamos con el apoyo de la
Comisin Nacional de Educacin Alternativa No Formal
(CoNEAnFo), que ha brindado la asesora tcnica para
el diseo curricular de una escuela de promotores en au-
ditora social.
En esta escuela participan representantes de las Co-
misiones de transparencia y tcnicos de organizaciones
de desarrollo involucrados en el proceso. Entre los temas
de estudio, se incluyen el marco conceptual y legal de la
auditora social, el proceso de enseanza-aprendizaje, el
enfoque de gnero, la metodologa, y el uso de la caja de
herramientas.
Los informes semestrales abordan principalmente los
temas de transparencia, eficiencia y participacin ciuda-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
96
dana en la implementacin de la ERP desde la perspec-
tiva de la ciudadana. A la fecha, se han auditado 35
de los 40 municipios propuestos; en seis municipios no
se pudo realizar la experiencia por la falta de consensos
entre la alcalda municipal y las Comisiones de transpa-
rencia que se encargan de realizar la auditora.
La metodologa sintetiza la experiencia de las organi-
zaciones de la sociedad civil en la temtica. Contiene un
planteo conceptual, el marco legal, la descripcin de los
mbitos y momentos de la auditora social, y una caja
de herramientas. As tambin, se cuenta con un Manual
de transparencia para los gobiernos municipales. Esta
informacin puede ser obtenida en los sitios web del
Grupo de sociedad civil (www.gsc.hn) y de la Federacin
(www.foprideh.org).
Los primeros resultados de la auditora social mues-
tran una desconexin entre la accin gubernamental a
nivel central y municipal, y la falta de alineamiento con
las metas de la ERP y los Objetivos del Milenio.
En reiterados ejemplos, el gobierno local desconoce
y no registra en su planificacin anual las acciones desa-
rrolladas a travs de los programas y proyectos ejecuta-
dos desde el gobierno central.
Es importante destacar que al presente se dispone de
ms informacin y el proceso de descentralizacin avanza,
aunque no al ritmo que la mayora demanda. En la actuali-
dad, los informes de rendicin de cuentas que las alcaldas
presentan a la Secretara de Gobernacin estn a disposi-
cin del pblico en general. De hecho, a travs del Comi-
sionado Nacional de Derechos Humanos (CoNaDeH) se
ha realizado una auditora social a la transferencia anual
que el gobierno central hace a todas las alcaldas.
Las Comisiones de transparencia requieren de mayor
reconocimiento y apoyo, tanto del gobierno como de la
ciudadana en general. En muchos casos, estas realizan
su trabajo sin la debida coordinacin con la corporacin
municipal, y sin los recursos necesarios para su labor. Es
importante destacar el peso que tiene el voluntariado de
los ciudadanos que integran estas comisiones. Tambin
genera tensiones la falta de medios y la poca voluntad
poltica para enfrentar los casos de corrupcin.
En la parte tcnica, es necesario mejorar las herra-
mientas y su adecuado manejo por parte de las Comi-
siones de transparencia, de manera que nos permita
garantizar la credibilidad de la informacin obtenida.
Tambin queda mucho por hacer en cuanto a la legiti-
midad: se requieren mayores esfuerzos para una efectiva
rendicin de cuentas para la ciudadana en general.
En cuanto a la visin de largo plazo, es preciso un ma-
yor apropiamiento de las metas de la ERP y de los Obje-
tivos del Milenio, tanto por parte del gobierno como de
la ciudadana. El presupuesto local y nacional deben ser
instrumentos efectivos de apoyo a la obtencin de resul-
tados concretos en la reduccin de la pobreza.
Desde 1990, el pas realiza importantes esfuerzos
para modernizar el aparato estatal. Se ha creado y re-
formado una serie de instituciones del gobierno, como
el Ministerio Pblico, la Corte Suprema de Justicia, el
Tribunal Superior de Cuentas, entre otras. La Secretara
de Finanzas ha logrado instalar el Sistema Integrado de
Administracin Financiera (SIAFI) y actualmente se tra-
baja en la implementacin de un SIAFI a nivel municipal.
A partir del huracn Mitch en 1998, las organizacio-
nes de la sociedad civil han incrementado su presencia
y demandan eficiencia y transparencia en el uso de los
recursos pblicos. Ha surgido una red de organizaciones
sociales, entre ellas las Comisiones de transparencia mu-
nicipales, que cumplen funciones de control social.
Como se sabe, Honduras, como beneficiaria desde
1999 de la Iniciativa de los Pases Pobres Altamente En-
deudados (HIPC, por su sigla en ingls) ha recibido una
sustancial condonacin de su deuda externa. La misma
implica el cumplimiento de una serie de condiciones,
como ser la implementacin de la ERP con metas muy
concretas para 2015 y un mayor involucramiento de la
sociedad civil, principalmente en la vigilancia de la ac-
cin gubernamental.
Los diversos informes de avance de la ERP nos
muestran que a pesar de los recursos invertidos, unos
US$5.000 millones desde 1998 a 2007, el impacto en
la reduccin de la pobreza es muy limitado. La meta de
reducir la pobreza en 24 puntos apenas se ha logrado
en cuatro.
Reconocemos que la corrupcin es un factor que in-
fluye en la lucha contra la pobreza, pero afecta mucho
ms la falta de planificacin, la desarticulacin entre los
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD
diversos agentes del desarrollo, la excesiva burocracia y
la ineficiencia.
Tanto FOPRIDEH como el CoHdeSSE, en tanto orga-
nizaciones que integran el Consejo Consultivo de la ERP,
tienen la potestad de promover mecanismos de monito-
reo y seguimiento a la Estrategia para la Reduccin de
la Pobreza. Con este proyecto se valida la metodologa y
nos proponemos crear un sistema de evaluacin que in-
corpora la perspectiva de los beneficiarios de los diversos
programas y proyectos.
Aunque no se pretende uniformar la auditora, es im-
portante articular y trascender la mera presentacin de
informes hacia un dilogo constructivo que identifique los
obstculos de la ERP y las alternativas para superarlos.
A la fecha, hemos logrado que la metodologa sea
reconocida por el Gabinete social; sin embargo, es ne-
cesario que las diversas organizaciones capaciten a sus
afiliados, tanto en la planificacin y el desarrollo de la
metodologa como en el dominio de las diversas herra-
mientas. Se requiere fortalecer el vnculo de las Comisio-
nes de transparencia con el ciudadano comn, y estable-
cer mecanismos de comunicacin y rendicin de cuentas
ms fluidos y permanentes que apuntalen la sostenibili-
dad de estos procesos.
El Banco Mundial ha apoyado al Consejo Nacional
Anticorrupcin y al Grupo de sociedad civil en la difusin
de la metodologa, al dotar de un paquete de documentos
a unas 40 Comisiones de transparencia en todo el pas.
El proyecto es financiado en un 75% por la Coope-
racin Suiza de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la
Cooperacin (COSUDE) y la asociacin entre la Agen-
cia Sueca para el Desarrollo (ASDI) y el BID (ASDI/BID
Partnership). El voluntariado de las Comisiones de trans-
parencia y el aporte de CoHdeSSE y FOPRIDEH suma
97
un 25%. Aunque la Ley del Fondo de la Reduccin de la
Pobreza asigna recursos del Estado para la implemen-
tacin de la auditora social, los diversos gobiernos han
optado por transferirlo al Tribunal Superior de Cuentas
para auditar las alcaldas.
Existe un grupo ncleo que ha elaborado la propues-
ta de metodologa. En l participan las organizaciones
de la sociedad civil del CCERP, as como otras organi-
zaciones no gubernamentales que trabajan el tema: el
Consejo Nacional Anticorrupcin, el Comisionado Pre-
sidencial para la Reduccin de la Pobreza, la Secretara
de Gobernacin, el Banco Mundial, el Fondo de multi-
donantes ACI-ERP y el Servicio Alemn de Cooperacin
Social-Tcnica (DED, por su sigla en alemn).
FOPRIDEH y CoHdeSSE han suscrito con la Asocia-
cin de Municipios de Honduras (AMHon) un convenio
de cooperacin que facilita la implementacin del pro-
yecto, especialmente en lo relacionado a la coordinacin
con las alcaldas y el acceso a la informacin que requie-
ren las Comisiones de transparencia.
La entrega de informes peridicos estimula la partici-
pacin de la ciudadana y abre la posibilidad de un di-
logo ms constructivo, tanto a nivel local como a nivel
central. La organizacin de las Comisiones de transpa-
rencia responde a un inters genuino por modernizar el
Estado y democratizar la sociedad. La prctica de audi-
toras sociales es un derecho que la Constitucin de la
Repblica garantiza y que se refuerza con la aprobacin
de nuevas leyes que regulan la relacin entre gobernantes
y gobernados.
La capacitacin de los actores y la generacin de una
cultura de la corresponsabilidad son factores clave que
nos han permitido avanzar en la implementacin de esta
iniciativa.
Hacia una GpRD en el mbito de las organizaciones
de la sociedad civil
Addys Then Marte*
La gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) es un
tema relativamente nuevo en el mbito de la administra-
cin y la ayuda oficial al desarrollo. Para la Declaracin
de Pars (marzo de 2005), la gestin orientada a los re-
sultados significa la gestin y la implementacin de la
ayuda con vista a los resultados deseados y utilizando la
informacin para mejorar la toma de decisiones.
Es, justamente, la Declaracin de Pars la que, al es-
tablecer la necesidad de acrecentar la ayuda, reconoce
que tambin es preciso aumentar la eficacia, puesto que
de esta manera se incrementar el impacto de la ayuda
para reducir la pobreza y la desigualdad, acelerar el cre-
cimiento y agilizar el cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM).
En este sentido, la GpRD se torna un tema proce-
dente para las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
por sus actuaciones en los temas del desarrollo y la re-
duccin de pobreza. Al igual que los gobiernos, estas or-
ganizaciones son receptoras de recursos de la ayuda al
desarrollo, as como de fondos pblicos procedentes de
los gobiernos.
Las OSC tambin llevan en su agenda temas del m-
bito de la GpRD, ms all de los roles que se les confiere
como el monitoreo o la evaluacin de acciones de go-
bierno. Estas, con sus dinmicas, metodologas y deno-
minaciones, tambin incorporan elementos de la GpRD
a su propio accionar.
Un ejemplo de esto es el proyecto Rendicin de
Cuentas y Transparencia en las Organizaciones de la
Sociedad Civil en Iberoamrica, ejecutado en 10 pa-
ses, en coordinacin con el Instituto de Comunicacin
y Desarrollo (ICD) de Uruguay y el apoyo de la Funda-
cin Kellogg. Con esta iniciativa se busc contribuir al
entendimiento del significado de la rendicin de cuen-
tas en las OSC, los mecanismos utilizados, los reque-
* Directora Ejecutiva de Alianza ONG, Repblica Dominicana.
99
rimientos, las expectativas de donantes, gobiernos y
beneficiarios.
La rendicin de cuentas como factor de la
GpRD
Al referirse a la mutua responsabilidad, la Declaracin
de Pars seala que una de las mayores prioridades para
pases socios y donantes es ampliar la responsabilidad
y la transparencia en la utilizacin de los recursos del
desarrollo.
Sobre esto, la presentacin realizada en este semi-
nario acerca del monitoreo y la evaluacin en el marco
del PRODEV, refiere a que tambin conspira contra la
institucionalizacin de la GpRD, la pobre o inexistente
rendicin de cuentas a las legislaturas y congresos.
En el mbito de las OSC, la rendicin de cuentas
pas a tener mayor amplitud. Esto se debe a que se la
incluye no slo como una demanda a otros sectores (v.g.
el gubernamental), sino tambin como un tema de tra-
bajo al interior de las organizaciones en la medida en
que son objeto de reclamos de rendicin de cuenta.
Estos pedidos vienen dados, principalmente, por la
naturaleza de los recursos que reciben, su procedencia,
sus destinos, el resultado de sus acciones y el carcter
pblico de muchas de sus intervenciones.
Una de las complejidades de la rendicin de cuen-
tas en el mbito de las OSC son los destinatarios. Esto
plantea varios interrogantes, entre ellos, a quines deben
rendir cuentas y en qu medida, si al gobierno, a la diver-
sidad de sus donantes, a la poblacin a la que sirven, o
a su personal y voluntarios.
Otros aspectos importantes son los mecanismos, es
decir, la manera como se realiza, en la prctica, la ren-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
100
dicin de cuentas. En este sentido, el informe del pro-
yecto iberoamericano sobre rendicin de cuentas, Ver a
travs, se refiere a diferentes vas, que son aplicadas por
las OSC, en la modalidad de dispositivos que pueden ser
considerados herramientas, o en la de mecanismos que
pueden considerarse procesos, tales como: i) sistemas
de informacin e informes pblicos, ii) evaluaciones y
mediciones de desempeo, iii) mecanismos participati-
vos y consultivos, iv) autorregulacin, v) certificacin y
vi) mecanismos de auditora social.
Al considerar la rendicin de cuentas un factor de la
GpRD en el mbito de las OSC, se rescatan hallazgos
que, como seala un estudio dominicano sobre dicho
tema, conciben ese proceso en funcin de resultados,
que se basan en su articulacin con los planes nacio-
nales y sectoriales. De igual manera, se vincula con los
compromisos internacionales del pas, como los Objeti-
vos de Desarrollo del Milenio.
Un marco legal de OSC que favorece la
GpRD
En la Repblica Dominicana se promulg, en abril de
2005, la Ley 122-05 sobre Regulacin y Fomento de las
Asociaciones sin Fines de Lucro, a partir de la cual las
OSC dejaron de estar regidas por la Ley 520, que duran-
te 85 aos regul al sector sin fines de lucro. La Ley 122-
05 es el resultado de 10 aos de esfuerzos, inicialmente
promovidos por Alianza ONG,1 que concluyeron en una
causa sectorial de las OSC por modernizar su marco le-
gal y en una muestra importante de su capacidad propo-
sitiva, de dilogo y bsqueda de consenso a nivel secto-
rial e intersectorial.
Esta joven legislacin busca favorecer la aplicacin de
instrumentos de GpRD, tal como se menciona a conti-
nuacin, al referirse a las condiciones que deberan cum-
1 Alianza ONG es una red multisectorial de organizaciones sin fines de lucro de la Repblica Dominicana (www.alianzaong.org.do).
plir las organizaciones receptoras de fondos pblicos a
travs del Presupuesto Nacional de Ingresos y la Ley de
Gastos Pblicos. Esos requisitos son los siguientes:
i) Planificacin. Establece que las OSC deben desarro-
llar actividades en reas declaradas prioritarias por
parte del gobierno, tales como salud, educacin,
medio ambiente, vivienda, saneamiento, alimen-
tacin, gnero, fortalecimiento de la participacin
democrtica de la sociedad, generacin de empleos
e ingresos, entre otras.
ii) Programacin y ejecucin presupuestaria. Establece
la presentacin de informes sobre actividades de-
sarrolladas (historial), programas generales de la
institucin, planes operativos y presupuesto para
el ao que solicita, identificando fuentes de finan-
ciamiento (gobierno dominicano y otras fuentes).
Estas asociaciones debern presentar estados fi-
nancieros auditados en los casos en que los montos
solicitados sobrepasen valores que sern preesta-
blecidos por el Centro de las OSC.
iii) Rendicin de cuentas. Establece que el Estado pro-
mover y estimular los procesos de dilogo, di-
seo, actualizacin y adopcin de normativas de
autorregulacin, cdigo de tica o conducta, para
las asociaciones sin Ffines de lucro, a partir de los
hechos y las circunstancias de las mismas, a fin de
asegurar la credibilidad, la transparencia y la racio-
nalidad en el uso de los recursos pblicos.
A pesar de las limitaciones en su aplicacin, la perti-
nencia de estos instrumentos de la GpRD en el mbito
de la legislacin de las OSC, es entendible si se considera
que para 2008, las asignaciones de fondos a las OSC,
procedentes del Presupuesto Nacional de Ingresos y la
Ley de Gastos Pblicos, es de RD$978.439.055, cifra
que supera la suma de los presupuestos asignados a la
Secretara de Estado de la Mujer y la Secretara de Esta-
do de la Juventud.
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD

101

La necesaria armonizacin Ms all del monitoreo y la evaluacin

Resulta prometedor que, al referirse a la armonizacin,
la Declaracin de Pars insta a que, donde sea posible,
los donantes implementen disposiciones comunes y sim-
plifiquen los procedimientos. La ausencia de este factor
se discute en el Estudio sobre rendicin de cuentas y transpa-
rencia de las OSC en Repblica Dominicana, cuando resalta
en muchos casos la dificultad de ejecutar de proyectos
por las inflexibles y rgidas normas contables exigidas por
los donantes.
A esto se suma la necesaria coordinacin, pues, se-
ala el estudio, a pesar de compartir reas temticas
comunes, no existen muchas experiencias sobre coor-
dinacin entre donantes. En una misma regin pueden
coincidir OSC y donantes, sin que ninguno conozca el
trabajo del otro, ni mucho menos coordinen o apoyen
acciones complementarias.
Si se considera que la GpRD se encuentra en una etapa
incipiente, pero en un buen momento para avanzar, es
ms que oportuna la reflexin sobre este tema en el m-
bito de las OSC.
Por su rol de ejecutoras de programas y proyectos de
desarrollo, con fondos de cooperacin o con fondos p-
blicos, se debe trascender en la concepcin de los roles de
las OSC, ms all de las reas de monitoreo y evaluacin.
Como ejecutoras, tales organizaciones pueden repro-
ducir las prcticas resultantes de una gestin poco coor-
dinada. En este sentido, la coordinacin intersectorial es
un desafo importante.
Experiencias como la ejecucin del proyecto de Ren-
dicin de Cuentas y Transparencia en las Organizaciones
de Sociedad Civil en Iberoamrica, muestran los pasos
que estn dando las OSC al incursionar en factores que,
como la rendicin de cuentas, construyen una GpRD.
En la continuacin del dilogo sobre GpRD y sus im-
plicaciones para el gobierno, la sociedad civil y los co-
operantes es necesario mantener el norte, pues la reduc-
cin de la pobreza es el sentido y el fin de estos enfoques
y esfuerzos.

Bibliografa

Alianza ONG (2008). Estudio sobre rendicin de cuentas y transparencia en organizaciones de

la sociedad civil en Repblica Dominicana. Repblica Dominicana.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2007)..Documentos del Primer Semina-
rio Regional de Sociedad Civil y Gestin para Resultados.
Banco Mundial y BID (2007). Hacia la institucionalizacin de los sistemas de monitoreo y
evaluacin en Amrica Latina y el Caribe. Actas de una conferencia del Banco Mundial/BID. Was-
hington D.C.: BM y BID.
Cruz, Anabel e Ins Pousadela (2008). Ver a travs. Poder, rendicin de cuentas y sociedad
civil. Montevideo: ICD-Fundacin Kellogg-CIVICUS.
Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo.
Ley 122-05, sobre Regulacin y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro en
la Repblica Dominicana.
Presupuesto Nacional de Ingresos y Ley de Gasto Pblico 2008. Repblica Domini-
cana.
Programa de gasto pblico y gestin para resultados
Cosette Oropeza Licona*
La implementacin de acciones encaminadas a conse-
guir una administracin pblica orientada hacia el logro
de resultados es algo relativamente nuevo en Mxico. En
la actualidad, si bien no se dispone de cuantificaciones
precisas sobre la calidad de la ejecucin del gasto pbli-
co, hay evidencia significativa de que se podran mejorar
los niveles de eficiencia, eficacia, economa y equidad del
mismo.
La importancia del control de gestin sobre los pro-
gramas y la permanente bsqueda por incrementar la
productividad en el uso de los recursos pblicos, no slo
se sustenta en la escasez de los mismos, sino tambin
en el reconocimiento del derecho que poseen los ciuda-
danos como contribuyentes y usuarios de los servicios
pblicos a conocer el destino y el impacto de dichos re-
cursos y a ser tratados como clientes cuya satisfaccin
es de particular importancia.
En esta medida, resulta necesario disear instru-
mentos de medicin (o de aproximacin) de los resul-
tados obtenidos por los programas que conforman el
gasto pblico. Ello permitir avanzar hacia una cultura
de programacin plurianual y de gestin por resultados
que contribuir a mejorar los niveles de gobernabilidad
fiscal, ms all de las consecuencias directas en la me-
jora de la ejecucin del gasto pblico y sus niveles de
economa, eficiencia, calidad y eficacia en el logro de sus
propsitos.
Objetivos
El Programa de Gasto Pblico y Gestin Pblica para
Resultados, del Consejo Mexicano para el Desarrollo
Econmico y Social (COMDES)1, tiene los siguientes ob-
jetivos:
* Directora de Programas Especiales, Consejo Mexicano para el Desarrollo Econmico y Social.
1 Para ms informacin, visitar: www.consejomexicano.org.mx
103
i) Analizar y formular indicadores para la medicin
del desempeo;
ii) Analizar y formular indicadores para la evaluacin
del desempeo; y
iii) Producir un informe sobre la medicin y la evalua-
cin del desempeo de los principales programas
pblicos y la ejecucin del Presupuesto de la Admi-
nistracin Pblica Federal en Mxico.
Metodologa y estrategia
En 2008, el Consejo integr cinco comisiones perma-
nentes, conformadas por consejeros del ms alto nivel
y representantes de organizaciones de la sociedad civil,
para trabajar de manera integral en reas prioritarias del
desarrollo econmico y social, con el fin de multiplicar
los esfuerzos desplegados en favor de Mxico.
Estas cinco comisiones corresponden a cada uno de
los ejes del Programa Mxico 2030 y del Plan Nacional
de Desarrollo (PND) 2007-2012, y tienen como objetivo
apoyar desde el sector privado y la sociedad civil el logro
de los objetivos del desarrollo nacional con una visin
de largo plazo.
Las comisiones darn un seguimiento permanente
desde su creacin hasta el 31 de diciembre del 2030
al avance y al cumplimiento de las metas planteadas en
la Visin Mxico 2030 presentada por el Presidente de
Mxico y avalada por miles de ciudadanos y organizacio-
nes a nivel nacional.
Las comisiones de trabajo son las siguientes: Justi-
cia, Estado de Derecho y Seguridad; Economa, Com-
petitividad y Trabajo; Oportunidades para Todos; Me-
dio Ambiente y Energa Sostenible; Comisin de Rela-
ciones Internacionales y Democracia. Cada comisin
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
104
dar seguimiento al avance del programa Mxico 2030.
Cada una ha desarrollado su propia agenda de trabajo
y ha definido metas sectoriales con base en el progra-
ma Mxico 2030, y desarrollado indicadores para el
seguimiento de cada uno de los objetivos planteados,
acordes con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
El Programa de Presupuesto y Gestin Pblica para
Resultados del Consejo Mexicano para el Desarrollo
Econmico y Social, es un programa transversal que se
nutre con informacin del Presupuesto de Egresos de la
Federacin. Adems, aplica metodologas especficas
contra resultados de programas sectoriales, programas
regionales, metas del plan Mxico 2030, as como indi-
cadores particulares para temas especficos de desarro-
llo que sean del inters de cada una de las comisiones
permanentes.
El Consejo Mexicano para el Desarrollo Econmico
y Social trabaja muy de cerca con instituciones guberna-
mentales, organizaciones de la sociedad civil, agencias
de desarrollo, organismos internacionales y en particu-
lar con el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) y con el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (Coneval), institucin p-
blica descentralizada de la Administracin Pblica Fe-
deral, cuyo propsito es revisar peridicamente el cum-
plimiento del objetivo social de los programas, metas y
acciones de la Poltica de Desarrollo Social.
El Consejo tambin promueve, desarrolla y ejecuta
programas basados en tecnologa de informacin y co-
municaciones (TIC) para el desarrollo. En este mbito,
destacan los siguientes programas:
i) Portal del desarrollo de Mxico (Mxico Develop-
ment Gateway);
ii) Base de datos sobre actividades de desarrollo (Ac-
cessible Information on Development Activities,
AiDA);
iii) Portal de colaboracin gobierno-sociedad civil; y
iv) Portal de licitaciones-negocios del desarrollo (dg-
Market).
Desafos
El Consejo, a travs de sus programas, promueve accio-
nes conducentes a un slido crecimiento econmico, a
un mejoramiento en el nivel de vida de los ciudadanos,
a la creacin de nuevos empleos, y al progreso econ-
mico y social de Mxico con un enfoque en resultados.
De esta forma, el Consejo contribuye a identificar solu-
ciones para los problemas econmicos y sociales a ni-
vel nacional, promueve las mejores prcticas y facilita la
cooperacin y el trabajo conjunto entre el gobierno y la
sociedad civil.
Factores de contexto
En la actualidad, la sociedad civil encuentra un ambiente
abierto a la participacin ciudadana. La Ley de Planea-
cin de la Administracin Pblica Federal prev la parti-
cipacin de los grupos sociales en la elaboracin del Plan
Nacional de Desarrollo y los programas que de l derivan,
con el fin de ampliar la presencia de la sociedad en la de-
terminacin y ejecucin de las polticas pblicas. Adicio-
nalmente, el gobierno federal est impulsando acciones
para involucrar efectivamente y de forma sistemtica a la
ciudadana en el diseo, la implementacin y la evalua-
cin de los programas y las polticas pblicas que empren-
da el gobierno (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012),
y adopt un presupuesto basado en resultados.
En este mbito, las comisiones de trabajo del
COMDES, conformadas por representantes de la so-
ciedad civil, actan con plena independencia y tienen
entre sus funciones:
i) Analizar, evaluar y opinar sobre la ejecucin del Pro-
grama Mxico 2030, y velar por su continuidad en
lo relacionado con la agenda de cada comisin;
ii) Coadyuvar con el Estado mexicano en la ejecucin
del Plan Nacional de Desarrollo;
iii) Analizar, evaluar y opinar sobre las polticas pbli-
cas relacionadas con la esfera de competencia de la
Comisin de Trabajo;
iv) Proponer, administrar y ejecutar programas del
Consejo;
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD
v) Establecer alianzas con entidades de desarrollo na-
cionales e internacionales con el fin de multiplicar
los esfuerzos desplegados en favor del desarrollo
econmico y social de Mxico;
vi) Impulsar la participacin ciudadana y de las orga-
nizaciones sociales en el seguimiento, la operacin y
la evaluacin de las polticas publicas;
vii) Integrar los grupos de trabajo que sean necesarios
para el ejercicio de sus funciones y esfera de accin;
viii) Sugerir la adopcin o la modificacin de medidas
administrativas y operativas al interior del Conse-
jo Mexicano para el Desarrollo Econmico y Social
que permitan el cumplimiento de sus objetivos y el
desarrollo eficiente de sus funciones;
ix) Expedir el manual de operacin conforme al cual
regular su organizacin y funcionamiento;
x) Procurar y administrar fondos para el cumplimiento
de sus funciones;
xi) Votar y nombrar al Presidente, Vicepresidente, Secre-
tario y Tesorero de su propia Comisin de Trabajo;
xii) Participar en reuniones de dilogo con autoridades
federales, estatales y municipales; y
xiii) Participar activamente en la administracin de pro-
gramas del Consejo Mexicano para el Desarrollo
Econmico y Social relacionados con su esfera de
competencia.
Resultados
Los resultados del programa han sido muy buenos. Por
un lado, el Consejo ha logrado promover efectivamente
la adopcin en el mbito nacional del presupuesto por
resultados con la participacin activa de organizaciones
de la sociedad civil, y se est trabajando con gobiernos
estatales en la misma direccin.
En este momento, el 100% de los recursos financieros
del Consejo son propios, provenientes de las aportacio-
nes de sus miembros. El Consejo no acepta contribucio-
nes financieras directas del gobierno, partidos polticos
u organizaciones afiliadas a estos; tampoco de entidades
extranjeras o fundaciones nacionales que reciban ms
del 33% de su presupuesto de entidades extranjeras.
105
El Consejo es un organismo cpula de las organiza-
ciones sin fines de lucro en Mxico, incluyendo organiza-
ciones sociales, fundaciones, colegios de profesionales,
universidades, centros de investigacin y anlisis.
El impacto de las actividades del Consejo ha sido signi-
ficativo en varias polticas pblicas, sobre todo en el mbi-
to federal, incluyendo la adopcin del presupuesto basado
en resultados con la participacin de la sociedad civil.
Se estn preparando varios diagnsticos relaciona-
dos, entre los que destaca el Diagnstico del Sistema
Nacional de Inversin Pblica que es de particular im-
portancia en momentos donde la inversin en infraes-
tructura ha aumentado a un nivel cercano al 5% del PIB.
El Consejo ha creado bienes pblicos digitales, im-
plementando plataformas tecnolgicas basadas en In-
ternet para mejorar el acceso a la informacin en lo re-
lacionado con actividades del desarrollo nacional, como
es el caso de AiDA. El acceso y la disponibilidad de la
informacin evitan, en muchos casos, la duplicidad de
esfuerzos entre los distintos niveles de gobierno.
El Consejo trabaja muy de cerca con las organizacio-
nes encargadas de promover la transparencia en licita-
ciones pblicas y ha introducido Negocios del Desarrollo
(dgMarket Mxico).
Lecciones aprendidas
En el mbito subnacional se evidencia una falta de ca-
pacidades importante. Es por ello que el Consejo puso
en operacin el Centro Nacional para el Desarrollo Eco-
nmico con el fin de apoyar la construccin y el fortale-
cimiento de la capacidades de funcionarios pblicos en
las reas del desarrollo econmico, mediante programas
educativos, anlisis e investigacin, mejores prcticas y
programas de incentivos.
En Mxico se est produciendo una devolucin impor-
tante de recursos fiscales a los estados y municipios, por
lo que es necesario establecer los incentivos y dotar de ca-
pacidades tcnicas y herramientas tecnolgicas a los go-
biernos subnacionales para que mejoren sus resultados.
Entre las competencias y las capacidades sociales
que reconocemos como las ms eficaces para lograr los
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
106
resultados estn: i) el acceso y la disponibilidad de infor-
macin, y el establecimiento de bienes pblicos digita-
les; ii) la existencia de formatos de participacin social;
iii) el compromiso con la transparencia y la rendicin de
cuentas por parte del gobierno en los distintos rdenes
gubernamentales; iv) la disponibilidad de recursos finan-
cieros y de asistencia tcnica que fortalezcan los meca-
nismos de la participacin social.
En el sentido de rplica del modelo, se sugiere aplicar
un estricto sentido tico y profesional en las actividades,
y ser estrictamente serios en lo referente a la labor que
se est haciendo. Tambin, actuar con responsabilidad,
particularmente en lo relacionado con la opinin pbli-
ca y los medios de comunicacin. Asimismo, constituirse
como un actor neutral con cero tolerancia a injerencias
polticas o partidistas.
 III. Visin de los gobiernos y de las instituciones de enlace de la sociedad civil con los gobiernos en la GpRD

107

Cuarta seccin
La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD
en la Regin
La rendicin de cuentas con balance social: crear valor
pblico con la Procuradura General de la Nacin
Edgardo Jos Maya Villazn*
La Procuradura General de la Nacin ha definido las l-
neas de accin estratgica adelantadas durante los dos
perodos de la administracin, que han permitido impul-
sar distintas iniciativas tendientes a mejorar la gestin de
la entidad. Esta tiene a su cargo la representacin de los
intereses de la sociedad, con lo que genera las posibilida-
des para el fortalecimiento de la confianza de la ciuda-
dana en la funcin pblica. Percibimos a la ciudadana
como un potente aliado, tanto en el control social que
se realiza a la gestin pblica como en la participacin
en las rendiciones de cuentas por parte de la adminis-
tracin.
Es importante partir de una reflexin inicial sobre la
demanda de los ciudadanos y las empresas como ciuda-
danos, a la administracin pblica. Efectivamente, son
numerosas las investigaciones que en este campo han
proporcionado insumos importantes que muestran que
la ciudadana reclama y exige una administracin efi-
ciente, efectiva y eficaz, que garantice la calidad de los
servicios pblicos, que elimine el desperdicio y la inefi-
ciencia, que luche contra la corrupcin, que sea cercana
a los ciudadanos, que proporcione certeza a sus dere-
chos y exija el cumplimiento de deberes inherentes a su
condicin de ciudadana activa y participativa.
En efecto, con el propsito de velar por el correcto
funcionamiento del engranaje estatal, en la ciudad de-
mocrtica se exige que la administracin pblica a
nivel nacional, local y global, se encuentre habilita-
da para proporcionar servicios de calidad, que generen
posibilidades de mejorar la calidad de vida de los ciu-
dadanos a partir del conocimiento de sus necesidades,
deseos y expectativas. As, en atencin a los principios
de subsidiariedad y solidaridad, aquellos se convierten
en veedores que demandan como portadores de inters
y de derechos, para que de manera difana, oportuna,
* Procurador General de la Nacin, Colombia.
109
coherente y sistemtica, se rinda cuenta del uso o el des-
tino de los recursos pblicos.
A partir de considerar a la ciudadana como destinataria
y fuente de informacin relacionada con la gestin pblica
por resultados, nos referiremos a la experiencia de la Procu-
radura General de la Nacin en el diseo y el cumplimiento
de los derroteros definidos no slo en la Constitucin Po-
ltica, sino tambin en las metas trazadas por medio de la
planeacin estratgica de la entidad. La concepcin de es-
tos objetivos se produjo a travs de idneos mecanismos de
gestin o de control de mando integral, que han permitido
o facilitado el impulso y la implementacin del proceso de
cambio institucional. Este proceso ha encontrado un catali-
zador idneo en el programa de modernizacin, financiado
por el BID, cuyos resultados se plasman y comunican me-
diante el mecanismo de la rendicin de cuentas.
Cuentas con balance social
De esa manera, la eleccin de los grandes temas estrat-
gicos, la definicin de los indicadores de los resultados
y los medios dispuestos para facilitar el acceso a la in-
formacin atinente a la gestin de la Procuradura, han
encontrado eco en el proceso de rendicin de cuentas
a la ciudadana, el cual propicia la posibilidad de crear
valor con el quehacer de una entidad.
Para comprender mejor la figura de la Procuradura,
debe mencionarse que a esta entidad, con ms de 150
aos de existencia, se le ha dado el carcter de mxi-
mo rgano de control del Ministerio Pblico desde la
entrada en vigencia de la Constitucin Poltica de 1991.
Su misin se orienta a vigilar la correcta actuacin de la
funcin pblica, salvaguardar los derechos e intereses de
los ciudadanos, garantizar la proteccin de los derechos
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
110
humanos e intervenir en representacin de la sociedad
para defender el patrimonio pblico.
A estas funciones la disciplinaria y la de interven-
cin, se suma el ejercicio de la accin preventiva, que
es la principal responsabilidad de la Procuradura, em-
peada en prevenir antes que sancionar, en vigilar el
actuar de los servidores pblicos y en advertir cualquier
hecho que pueda ser violatorio de las normas vigentes,
sin que ello implique coadministracin o intromisin en
la gestin de las entidades estatales.
De esta manera, el rol encomendado por la Carta
Poltica en defensa de los intereses de la sociedad se ve
representado en cuatro objetivos estratgicos demarca-
dos en un sistema integrado de gestin, que se refleja en
el documento del Balance social y en su puesta en escena
mediante la audiencia de rendicin de cuentas. Estos ob-
jetivos estratgicos son:
i) Garantizar todos los esfuerzos para la proteccin de
los derechos humanos del colectivo y la sociedad;
ii) Prevenir y sancionar la corrupcin;
iii) Garantizar todos los esfuerzos para la defensa del
patrimonio pblico; e
iv) Involucrar al ciudadano en la labor de la Procura-
dura, y consolidar la modernizacin, innovacin y
sostenibilidad de las funciones misionales.
A partir de esto, surgen tres interrogantes: ante
quin y por qu rendimos cuentas?, qu criterios se han
fijado para la rendicin de cuentas social?, cules son
las lecciones aprendidas?
Ante quin y por qu rendimos cuentas?
La rendicin de cuentas social implica una exigencia de
responsabilidad tanto para quien como partcipe se in-
volucra en una actividad y ante quien se responde, vale
decir, como copartcipe u observador. De esta manera,
la rendicin de cuentas obedece y as lo ha entendido
este ente de control a los conceptos de responsabili-
dad por lo que se hace y de responsabilidad ante los
ojos de quien nos hace responsables.
En el mbito pblico, a diferencia de lo que sucede
en el sector privado, rendir cuentas es un fenmeno del
mximo inters que concierne a todos los entes de la ad-
ministracin y, en especial, a la Procuradura, por la doble
connotacin de derecho-deber que en ella confluye.
En primer lugar, el instrumento de la rendicin de
cuentas es a su vez un mecanismo de participacin ciu-
dadana que se garantiza diciendo ms y mejor los
objetivos, los programas, las actividades, los resultados
logrados y el impacto en beneficio, que se traduce final-
mente en el valor y en la utilidad de lo que se hace a favor
de la comunidad. Adems, beneficia la modernizacin
de la mquina administrativa, al promover en el ente el
nimo para asumir el punto de vista de la ciudadana y al
escuchar y confrontar a los interlocutores representantes
de los diversos intereses presentes en la sociedad.
En segundo lugar, la rendicin de cuentas, al produ-
cirse a partir de la demanda colectiva o de quienes nos
observan, ofrece una posibilidad de recuperacin tica y
social de instituciones que, como la Procuradura, son de
utilidad social y coadyuvan en la construccin de un di-
logo con los portadores de intereses o de derechos es
decir, todos aquellos que manifiestan inters en la existen-
cia de la entidad y su actividad y que reciben un beneficio
o un impacto directo e indirecto. As, se involucra a los
ciudadanos en una actividad de evaluacin y legitimacin
del propio valor social, del correcto uso de los recursos
pblicos y ambientales, y en el respeto de la Carta de valo-
res y normas relacionadas con el correcto comportamien-
to de los funcionarios como servidores de la comunidad.
Asimismo, compartimos el significado de la expre-
sin ante quin se rinde cuentas. Con ello se indica
el panorama de relaciones identificadas por la entidad
de los agentes interesados o portadores de inters o de
derechos. La entidad no solamente visualiza a aquellos,
sino que tambin les da voz para que su propia actividad
se legitime y adquiera un significado de servicio o de po-
ltica pblica o de vnculo de socio a quienes en calidad
de ciudadanos, empresas e instituciones, son beneficia-
rios de sus servicios y de sus intervenciones, conforme a
su actividad misional.
A lo anterior se agrega la importancia del objeto de la
rendicin de cuentas, el cual se representa en el impacto
social que la Procuradura en esencia y por su naturaleza
valoriza. Es ella la que mediante el proceso que adelanta,

interpreta y satisface las exigencias y las necesidades de
la colectividad que representa, busca la forma de comu-
nicarlas. En suma, lo implcito de su accionar es hacer
transparente su propio modo de actuar, lo que responde
u obedece a una vieja exigencia y a una razn de ser de la
misma en el engranaje estatal.
No hay que olvidar que la rendicin de cuentas al ser
social, no solamente pretende representar un atributo de
la accin administrativa en su conjunto, sino la posibili-
dad de que su funcin sea objeto de anlisis, comenta-
rios y evaluacin de la colectividad.
Con el uso del balance social por parte de la Procu-
radura se evoca, entonces, una reflexin sobre el papel
que juega en la sociedad como mximo rgano del Mi-
nisterio Pblico y defensor de los derechos humanos, as
como el cumplimiento de los imperativos de eficacia, efi-
ciencia y efectividad que subyacen a la responsabilidad,
la rendicin de cuentas y la legitimacin social.
Y no hay otra razn suficientemente vlida que justi-
fique su proceder: el dar una respuesta posible al dficit
ampliamente conocido de la tradicional forma de rendir
cuentas del sector pblico que formalmente una ac-
tividad reducida al yo con yo revela una dbil ma- estratgico de involucrar al ciudadano en la labor de la
nifestacin de transparencia. Esto impide muchas veces
que los ciudadanos se apropien y otorguen valor a los
programas, los esfuerzos y los resultados obtenidos por
las entidades pblicas.
Qu criterios se han fijado para la rendicin de cuentas
social?
La rendicin de cuentas obedece a un mrito y a un
mtodo. El mrito radica en considerarla una prctica
democrtica por excelencia que, como valor universal,
puede ser vinculada con ciertas virtudes que no han de
encontrar dificultades para ser ejercidas. En efecto, la
rendicin de cuentas puede enriquecer la vida ciudada-
na porque es una manifestacin de la libertad en general
y del ejercicio de los derechos civiles y polticos de los
ciudadanos en particular, entendidos como seres socia-
les que expresan de distintas formas sus necesidades y
expectativas.
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
111
Como mtodo, la rendicin de cuentas es un sistema
exigente y no solamente una condicin mecnica toma-
da de manera aislada. Antes que un documento es un
proceso, cuyo ejercicio democrtico genera valor pbli-
co a la accin de una entidad. Se trata en suma de un
instrumento de comunicacin, transparencia, partici-
pacin activa, compromiso y evaluacin de los resulta-
dos obtenidos, que nos aproxima a una nueva forma de
relacionarnos con la comunidad.
Para el logro de ese objetivo, entes como la Procu-
radura General de la Nacin necesitan, en trminos de
oferta, un compromiso ineludible en la labor confiada
constitucionalmente, la cual requiere determinar instru-
mentos, mtodos de medicin, modelos de autogobier-
no y de evaluacin de los resultados, que sean coheren-
tes con las funciones misionales declaradas y comparti-
das por la organizacin.
Cules son las lecciones aprendidas?
La Procuradura, en su experiencia de lograr el objetivo
entidad, reconoce como fundamental el valor de una cul-
tura centrada en el resultado de la gestin pblica que le
permita medir para valorar y medir para decidir. Pero
tambin, en una cultura ciudadana que en razn de una
poltica inclusiva definida por la direccin institucional,
valora los aportes con miras a garantizar y hacer respetar
los derechos humanos y los derechos fundamentales.
Por ello, la experiencia nos ha aportado el aprendizaje
suficiente para hacer visibles los xitos, pero igualmente
las fallas y las falencias, con el fin de continuar creando e
innovando un instrumento que se apropie y comparta va-
lores y reglas que garanticen, en relacin con la rendicin
de cuentas, los siguientes derechos de los ciudadanos:
i) El derecho a la informacin y el acceso a la docu-
mentacin pblica, que promueva el acatamiento
de la prerrogativa del ciudadano de ser informado
de manera completa y con la oportunidad necesaria
sobre el funcionamiento de la administracin, des-
de el punto de vista de los resultados y el uso de los
recursos pblicos empeados en ese propsito;
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
112
ii) El derecho a conocer de manera clara y entendible
las exposiciones contenidas en los documentos de
la rendicin de cuentas y que los mismos sean di-
vulgados a travs de mltiples canales fsicos y vir-
tuales, de forma que se logre la mayor cobertura
posible entre la poblacin;
iii) El derecho a identificar en la documentacin los re-
cursos empleados o invertidos para cada categora
de portadores de intereses, como los jvenes, los
nios y las nias, personas de la tercera edad, muje-
res, empresas, etctera;
iv) El derecho a confrontar los contenidos a fin de ga-
rantizar una sustancial uniformidad en el tiempo, de
forma que se logre no solamente una lectura de un
determinado tpico en varios ejercicios, sino la com-
paracin entre administraciones homogneas; y
v) El derecho a la participacin ciudadana para cono-
cer en tiempo y de forma completa, clara y com-
prensible, los documentos de programacin y los
balances del ente, y contar con canales interactivos
que faciliten la comunicacin y el dilogo entre los
interesados.
La tarea hasta ahora realizada, pero an inacabada,
sugiere que la entidad debe asumir el desafo de manejar
el dficit de la rendicin de cuentas superando y hacien-
do el mximo esfuerzo en:
i) Acompaar los resultados alcanzados con la rela-
cin de los proyectos no concluidos o que queda-
ron sin ejecucin;
ii) Procurar un ndice de legibilidad o simplicidad a
favor de la transparencia, de forma que sea com-
prensible la informacin para el mayor nmero de
ciudadanos posible;
iii) Definir los indicadores de resultados y de desem-
peo efectivamente utilizados a fin de evaluar las
actividades planeadas y efectivamente realizadas;
iv) Publicar los documentos de la rendicin y difundir-
los a travs de medios como la televisin, la radio
e Internet, para lo cual es fundamental reducir la
brecha digital;
v) Mejorar la convocatoria a los portadores de inte-
reses o de derechos, entre los que se cuentan los
veedores, asociaciones de vecinos, juntas de accin
comunal, etctera;
vi) Recoger la informacin y establecer criterios de cali-
dad, confiabilidad y responsabilidad en los contenidos;
vii) A partir de la experiencia del ente de control, promover
en la administracin la adopcin de buenas prcticas
de rendicin de cuentas que se encuentren sostenidas
en principios, procesos y evaluaciones de gestin;
viii) Compartir y hacer partcipe a otros, permitir que la
ciudadana nos observe y nos evale, y sacar prove-
cho de la crtica y la observacin; y
ix) Vincular el proceso de rendicin de cuentas al siste-
ma de informacin misional y a la implementacin
de herramientas de gestin estratgica.
Conclusiones
La experiencia que se ha explicado nos confirma que
para la Procuradura General de la Nacin, el sentido y
significado del programa de modernizacin se ha tradu-
cido en estos aos en la posibilidad potencial de alcanzar
los resultados esperados. Sabemos, sin embargo, que lo
que se comunica a travs del Balance social parte de la
labor que realizan las personas, para lo cual es indispen-
sable su compromiso como servidores y una profunda
reflexin sobre los efectos sociales de su propio trabajo.
De esta manera, pues, por medio del Balance social, la
Procuradura se compromete con los presupuestos de res-
ponsabilidad social que, inherentes a su naturaleza, hacen
que se trate de un proceso ms que de un instrumento,
que adquiere valor en el contexto de lo pblico, a partir
de sus experiencias, y se convierte en un referente obligado
para incentivar la cultura de rendicin de cuentas.
El significado y la naturaleza del proceso de rendicin
de cuentas social de la Procuradura es, en sntesis, la ex-
presin de la forma en que alinea su identidad con la ima-
gen propia. En otras palabras, sencillamente sera mostrar
esto que somos y esto que queremos mostrar.
Sin duda, la intencin de hacer visible el valor social
de nuestras acciones, nos concede la posibilidad de de-
jar la huella de la realizacin y las bases de su sostenibili-
dad, contribuyendo as al desarrollo del pas.
Desempeo nacional y rendicin de cuentas: El programa
de formacin e informacin Estado de la Nacin
Miguel Gutirrez-Saxe*
Este documento presenta un conjunto de reflexiones so-
bre la rendicin de cuentas como uno de los principales
elementos que contribuye a la gestin para resultados de
desarrollo (GpRD) y seala los desafos a las que se en-
frentan las sociedades para ayudar a fortalecer las metas
y las prioridades de la accin pblica.
Tambin plantea consideraciones sobre la democra-
cia, especficamente sobre el sentido, las orientaciones y
los mecanismos de rendicin de cuentas, como una forma
de introducir un conjunto de prcticas sociales en Costa
Rica. Todo lo anterior en relacin con la preparacin y la
publicacin de los informes sobre el desarrollo nacional
basados en tres principios: rigor acadmico, legitimidad
social y amplitud en la difusin, y con un arreglo institu-
cional que involucra a las principales instituciones inves-
tigadoras del pas (las universidades pblicas, agrupadas
en el Consejo Nacional de Rectores), la Defensora de los
Habitantes de la Repblica (Ombudsperson), y el apoyo ini-
cial de la cooperacin internacional.
El programa de formacin e informacin Estado de
la Nacin ha preparado 13 informes anuales, llamados
Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, dos in-
formes sobre el desarrollo humano en Centroamrica y
una Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Demo-
cracia. El programa ha participado en la preparacin del
ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuesta-
ria (Costa Rica) en tres ocasiones y fue contraparte del
BID en la preparacin del Perfil nacional de gobernabilidad.
Este documento caracteriza la iniciativa y presenta
algunos resultados y la metodologa de esos informes,
en los que destaca la orientacin y los mecanismos de
consulta ciudadana.
* Coordinador del Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica.
113
El propsito del programa Estado
de la Nacin
El Estado de la Nacin es un programa de investigacin
y formacin sobre desarrollo humano sostenible, cuyo
propsito es dotar a la sociedad costarricense de instru-
mentos de fcil acceso para conocer su evolucin, de-
sarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer
mecanismos de participacin y negociacin y contribuir
a la formacin de consensos nacionales. El proyecto se
asienta en un mecanismo de participacin informada de
la sociedad y en un proceso de investigacin participati-
vo, plural y pluralista: no se trata de un proyecto guber-
namental, pero tampoco antigubernamental.
En este sentido, mediante la publicacin anual del
Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible
se pretende contribuir a fortalecer la democracia y la
gobernabilidad, al proporcionar a los habitantes, a las
organizaciones y a las instituciones pblicas y privadas,
un sistema para el seguimiento y la evaluacin del des-
empeo nacional frente a los desafos y las aspiraciones
del desarrollo humano sostenible. En sntesis: se busca
ofrecer a la sociedad una imagen sobre los problemas
y las potencialidades del pas para conocer la Costa
Rica que tenemos y pensar la Costa Rica que desea-
mos, a fin de ejercer de esta manera una magistratura
de influencia.
Con esta orientacin tambin se han preparado in-
formes para Centroamrica. Los informes Estado de la
Regin pretenden ser un instrumento de navegacin que
ayude a reconocer las realidades, sealar los desafos,
trazar las rutas y construir las opciones para el desarrollo
humano sostenible de la Regin. Para ello, el esfuerzo
combina el diagnstico y la articulacin de conocimien-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
114
to con la deliberacin informada, mediante la incorpo-
racin de mecanismos y prcticas de participacin.
Esta iniciativa se basa en la conviccin de que, para
enfrentar los desafos sociales, econmicos, ambientales
y polticos, una democracia requiere ciudadanos infor-
mados, con capacidad constructiva y con ilusin. Un
ciudadano con informacin tiene poder democrtico,
pero tambin ms responsabilidades hacia su comuni-
dad y su pas.
El surgimiento de la iniciativa
El Estado de la Nacin naci en 1994, como una inicia-
tiva conjunta de las universidades pblicas (Universidad
de Costa Rica, Instituto Tecnolgico de Costa Rica, Uni-
versidad Nacional y Universidad Estatal a Distancia) re-
unidas en el Consejo Nacional de Rectores (CoNaRe), la
Defensora de los Habitantes de la Repblica (Ombuds-
person), el Programa de las Naciones Unidas para el De-
sarrollo (PNUD) y la Unin Europea, con el propsito de
[lograr] ampliar la democracia, una efectiva parti-
cipacin de la sociedad civil y la gobernabilidad, al pro-
porcionar a los habitantes, a las instituciones pblicas y
privadas, una medicin desagregada del desarrollo huma-
no sostenible y complementaria al ndice de Desarrollo
Humano (Primer Informe Estado de la Nacin, 1995).
Mediante un riguroso ejercicio acadmico que com-
prendi el anlisis exhaustivo de la informacin disponi-
ble sobre visiones prospectivas del pas, de documentos
emanados del sistema poltico (programas de gobierno
y planes nacionales de desarrollo), de compromisos in-
ternacionales asumidos por Costa Rica y de conceptos
acerca del desarrollo elaborados por distintos organis-
mos internacionales, se identificaron los temas, los en-
foques, las variables y los indicadores relevantes para la
definicin y la ejecucin prctica de una propuesta con-
ceptual y metodolgica para medir el desarrollo humano
sostenible en Costa Rica. Esto permiti la publicacin,
en 1995, del Primer Informe Estado de la Nacin. Desde ese
momento el Informe se publica anualmente.
El programa en relacin con la sociedad civil
Este programa se presenta como ilustracin de cmo los
mecanismos de peticin y la rendicin de cuentas con-
tribuyen a la GpRD, pues sealan desafos a las socie-
dades y fortalecen la consideracin de las metas y las
prioridades de la accin pblica. De esta forma alude a
la participacin de la sociedad civil en la GpRD si bien
el Estado de la Nacin en Costa Rica y el Estado de la
Regin en Centroamrica, son iniciativas anteriores a la
ideacin de la GpRD. Estos informes no tienen carc-
ter vinculante, pues no son oficiales. Sin embargo, por
la legitimidad que han logrado colocan temas de mane-
ra sostenible y con credibilidad en la opinin pblica, a
tal punto que numerosas autoridades los consideran de
referencia obligada. Para ilustrar esto, pueden describe
cuatro ejemplos de esta magistratura de influencia en
mbitos relacionados con la gestin para resultados: la
transparencia presupuestaria, de la que se construye un
ndice complejo; la insuficiencia tributaria costarricense
esto es, su baja carga fiscal para satisfacer aspiracio-
nes ciudadanas; el seguimiento de la inversin social y en
infraestructura del pas; y el seguimiento de la deuda p-
blica nacional. En cada ejemplo, se presenta brevemente
en qu consiste la intervencin del programa y el resulta-
do en la accin pblica, sin reclamar el ser causa nica.
Evolucin del programa
A partir de 2003, el programa se presenta bajo un marco
institucional asentado en Costa Rica, con capacidades
y actividades regionales en curso. La Defensora de los
Habitantes de la Repblica y las cuatro instituciones es-
tatales de educacin superior asociadas en el CoNaRe,
continan apoyando este esfuerzo (CoNaRe-Comisin
de Financiamiento Permanente, 1993) mediante la crea-
cin de un programa y el establecimiento de un convenio
para su operacin. La base as definida es permanente y
garantiza la independencia de esta iniciativa.
Desde su creacin, el Programa Estado de la Na-
cin ha realizado importantes esfuerzos para promover

y profundizar el estudio y la discusin sobre el desarro-
llo humano sostenible en Costa Rica y luego en Centro-
amrica. La preparacin de los informes anuales sobre
el Estado de la Nacin ha sido, a lo largo de ms de una
dcada, la base para lograr dicho propsito.
Mediante la combinacin de los procesos de inves-
tigacin y la consulta a representantes de diversos sec-
tores sociales se han articulado redes de investigacin
que han favorecido la pertinencia y la legitimidad del
anlisis, as como los vnculos que facilitan el acceso a la
informacin y la difusin de los informes. Estos procesos
han permitido construir un marco de referencia basado
en una concepcin del desarrollo como la ampliacin de
las opciones de las personas, en un momento en el que
la corriente predominante exclua la consideracin sobre
el desarrollo y delegaba todas las respuestas al mercado.
Estado democrtico de derecho, fundamento
de la iniciativa
El Estado democrtico de derecho asegura las libertades
polticas de la ciudadana y los derechos civiles de la po-
blacin, estableciendo redes universales para el ejercicio
de la responsabilidad poltica, legal y administrativa de
las personas investidas con autoridad y para la rendicin
de cuentas. Es decir, provee garantas para el ejercicio
del estatus de la ciudadana bajo la dominacin legal del
Estado democrtico (ODonnell, 1997). En esta defini-
cin, la rendicin de cuentas es un componente esencial.
El Estado democrtico de derecho necesariamente se re-
fiere a la rendicin de cuentas y a los mecanismos para
el control poltico.
Algunas de sus debilidades son la informacin res-
tringida, la corrupcin y la pobre rendicin de cuentas,
as como la incompleta independencia del Poder Judicial
respecto de los otros poderes del Estado. Estos proble-
mas asociados al Estado democrtico de derecho plan-
tean desafos fundamentales, como la creacin de un
clima de seguridad personal y jurdica y la transparencia
de las acciones.
La ausencia de rendicin de cuentas erosiona dos
principios bsicos de la democracia: la igualdad poltica
de los ciudadanos, que se ve amenazada por la existencia
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
115
de ciudadanos de primera, segunda y tercera clase, y el
control ciudadano al que est sujeto el poder poltico, es
decir, la sujecin de este ltimo al Estado de derecho. La
inadecuada o inexistente rendicin de cuentas produce
la entronizacin de una vida democrtica de muy baja
calidad. Las peores consecuencias las paga la sociedad.
El sistema poltico experimenta una prdida de legitimi-
dad que afecta su capacidad de gobernar y su misma
estabilidad poltica y econmica.
Calidad de la democracia y la rendicin
de cuentas
La democracia requiere de la rendicin de cuentas. Si
bien las elecciones libres son un requisito necesario, re-
sultan insuficiente para constituir una democracia. La
Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica se-
ala en su artculo 11 que los funcionarios pblicos son
depositarios de la autoridad y este rasgo es frecuente en
las constituciones de Amrica. En el artculo 2, adems,
se seala que la fuente de esta autoridad reside en la Na-
cin y esta es indelegable, ya que la Nacin somos todos.
La soberana tambin reside en la Nacin.
La rendicin de cuentas est asociada desde un inicio
al concepto de democracia representativa. As, por ejem-
plo, en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, el derecho de peticin tena como
contrapartida
el deber de todos los ciudadanos de contribuir, equi-
tativamente en razn de sus posibilidades, a las cargas
pblicas (Art. XIII) y su derecho de comprobar, por s
mismos o mediante sus representantes, la necesidad de la
contribucin pblica, consentirla libremente, saber cmo
se emplea y determinar la cantidad, la base imponible, el
cobro y su duracin.
El segundo requisito para la democracia es que el
poder poltico rinda cuentas a la ciudadana. Esto sig-
nifica que los gobernantes asumen ante la ciudadana
la responsabilidad por sus acciones de gobierno, sean
estas en los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial o las
municipalidades. Los servidores pblicos y, en general,
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
116
las personas que detentan un cargo de representacin
social y poltica en la sociedad civil o aquellos que son
intermediarios sociales, como los partidos polticos y
los medios masivos de comunicacin, deberan tambin
rendir cuentas. Se afirma que una democracia requiere
de rendicin de cuentas pues la fuente de poder de los
gobernantes es la ciudadana.
Los componentes de la rendicin de cuentas en una
democracia son los siguientes:
i) Transparencia: existen medios eficaces para cono-
cer y verificar oportunamente la autora de las ac-
ciones;
ii) Voluntad poltica: hay empeo de las y los lderes
por asumir las consecuencias polticas, legales y ad-
ministrativas de sus acciones.
iii) Marco jurdico institucional: existen normas lega-
les que otorgan atribuciones a diversos rganos de
control con capacidad tcnica y administrativa para
velar y hacer cumplir las funciones a los gobernan-
tes y para hacerlos asumir las consecuencias de sus
actos; y
iv) Cultura cvica: son los valores y las creencias que
estimulan la ciudadana, la solidaridad cvica, la vi-
gilancia sobre la honestidad y la transparencia en el
ejercicio de asuntos de inters pblico.
En una democracia de alta calidad estn desarrolla-
das la rendicin de cuentas poltica, legal y administrati-
va (Beetham, 1994). La primera se refiere a los mecanis-
mos ciudadanos para velar por el cumplimiento de las
ofertas electorales, el buen gobierno y la gobernabilidad.
Consiste en tomar la palabra de quienes solicitan los vo-
tos de la ciudadana y sancionar severamente el engao.
La rendicin de cuentas legal contempla los mecanis-
mos para el control de la legalidad y justicia: no basta
con la existencia de un Estado de derecho, sino que el
poder poltico debe estar sujeto a l. Ninguna institucin
o persona est por encima de la ley, tanto en el mbi-
to pblico como en el privado. Adems, la administra-
cin de la justicia debe estar abierta al escrutinio pbli-
co como un medio para contribuir a una justicia igual,
pronta y cumplida para todas las personas.
Por ltimo, la rendicin de cuentas administrativa se
refiere a los mecanismos para el control y la evaluacin
de la eficacia y el trato decente en la funcin pblica.
La expresin servidor pblico nos recuerda que el fin
de las instituciones es satisfacer con eficiencia y equidad
aquellas necesidades de la poblacin que han sido reco-
nocidas como de inters pblico.
Una expresin de la rendicin de cuentas para el caso
costarricense, lo constituye un conjunto de prcticas
sociales desarrolladas alrededor de la preparacin y la
publicacin de los informes anuales sobre desarrollo hu-
mano, denominados Informe Estado de la Nacin, basados
en los principios de rigor acadmico, legitimidad social y
amplitud en la difusin.
Los informes sobre el Estado de la Nacin
El Informe Estado de la Nacin de Costa Rica es una de las tres
iniciativas de medicin nacional del desarrollo huma-
no. Se trata, pues, de un informe pionero. Adems, tal y
como lo consigna el informe anual de labores del PNUD
de 2001, es una de las ms persistentes iniciativas en esta
materia: a la fecha pocos pases haban logrado acumular
informes sucesivos como Costa Rica (PNUD, 2001).
Constituye una iniciativa independiente, cuya misin
es mejorar el acceso de la ciudadana a la informacin
amplia, oportuna y veraz sobre los asuntos de inters p-
blico. Se trata de un producto social, no individual. En l
participan un consorcio de instituciones agrupadas en el
CoNaRe, la Defensora de los Habitantes, varios organis-
mos de cooperacin internacional que apoyan decidida-
mente el Programa el PNUD, la Organizacin Interna-
cional del Trabajo (OIT), la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS), el Fondo de Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), la Unin Europea, el Convenio Bilate-
ral de Desarrollo Sostenible Costa Rica-Holanda, y los
gobiernos de los Pases Bajos y de Suecia. A estos se han
sumado algunas instituciones nacionales tales como el
Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el Instituto Na-
cional de Fomento Cooperativo y la Contralora General
de la Repblica.
La tarea del Informe Estado de la Nacin es dotar
a la sociedad de instrumentos de fcil acceso para
conocer su evolucin, desarrollar instancias de ren-

dicin de cuentas, fortalecer mecanismos de parti-
cipacin y negociacin y contribuir a la formacin
de consensos nacionales, necesarios en pocas de
profundas reformas e imprescindibles en una socie-
dad democrtica. El documento se centra en la valo-
racin sobre el desempeo de la nacin. El informe
es un reflejo objetivo de la realidad y se basa en los
siguientes pilares:
i) La existencia de ms de 500 referencias bibliogrficas;
ii) La presencia de cinco coordinadores temticos;
iii) El trabajo de alrededor de 52 investigadores directos;
iv) La firma de acuerdos institucionales con la Contralora
General de la Repblica, el Fondo de Poblacin de las
Naciones Unidas, la Embajada de Holanda, la Funda-
cin Friedrich Ebert, el Instituto de Fomento Coopera-
tivo y UNICEF;
v) La existencia de un equipo tcnico central;
vi) La conformacin de un Consejo Directivo;
vii) La institucin de un Consejo Consultivo; y
viii) La realizacin de talleres de validacin en varias etapas.
Tres orientaciones bsicas
La ejecucin del Programa Estado de la Nacin est fun-
damentada en tres orientaciones bsicas.
Rigor acadmico
La primera se origina en la articulacin de capacidades
de investigacin de las instituciones, los expertos y los
sectores de la sociedad, lo que ha permitido obtener
informacin y anlisis confiables y de calidad sin crear
estructuras complejas. Cada ao se sistematizan ms de
400 referencias bibliogrficas y se emprenden alrededor
de 50 investigaciones. Esta prctica ha generado una co-
rriente de investigacin sobre el desarrollo humano sos-
tenible y nuevas polticas de investigacin en los mbitos
nacional y subnacional. Asimismo, se ha logrado siste-
matizar datos de muy variadas fuentes, con incidencia
real en la formulacin de indicadores, desde su identi-
ficacin hasta los mtodos empleados, pasando por el
abordaje de temas anteriormente poco tratados.
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
117
Legitimidad social
Para obtener arraigo y legitimidad se han diseado for-
mas de operacin que son parte fundamental del proce-
so de elaboracin del Informe. Algunos de estos meca-
nismos son:
i) Identificacin participativa de los temas y los aspec-
tos por investigar;
ii) Integracin de un Consejo Consultivo legtimo y ac-
tivo, con personalidades reconocidas por su trayec-
toria, sus contribuciones en asuntos del desarrollo y
sus nexos en muy variados sectores de la sociedad o
del gobierno;
iii) Realizacin de talleres de consulta con acadmicos
y actores de la sociedad en al menos tres fases de
la preparacin del Informe: definicin de abordajes
de investigacin, revisin de avances y discusin de
sntesis preliminares por temas;
iv) Contactos cotidianos con actores sociales y polti-
cos, y bsqueda de nuevos mandatos de investiga-
cin, nacionales o subnacionales; y
v) Promocin del dilogo social sobre polticas p-
blicas en variados temas (vivienda, concertaciones
bilaterales entre sectores empresariales y laborales,
gnero, etc.).
Amplitud en la difusin
La tercera orientacin es lograr la mxima difusin de los
informes, de otras publicaciones y del programa como tal.
Una caracterstica de esta estrategia es el nfasis
puesto en la relacin directa mediante presentaciones a
grupos o sectores, talleres, foros entre acadmicos, or-
ganizaciones sociales, docentes y estudiantes, funciona-
rios pblicos y comunicadores. Adems se cuenta con
un mdulo de capacitacin orientado a la sociedad civil
y programas dirigidos a sectores sociales, a funcionarios
pblicos en el marco del sistema del servicio civil, y a
hombres y mujeres privados de libertad. Para la difusin
de estos materiales se realizan acciones comunales, para
llegar a diferentes lugares del pas.
Asimismo, a lo largo del ao se realizan actividades
de promocin de las publicaciones, los artculos y los
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
118
reportajes en la prensa escrita, la radio y la televisin.
El programa cuenta con un portal en Internet, con un
elevado volumen de visitas, tanto nacionales como del
exterior.
Por otra parte, se desarrollan actividades con el sis-
tema educativo tales como los cursos de actualizacin
para docentes y asesores, la publicacin del libro Costa
Rica contempornea, races del Estado de la Nacin para la edu-
cacin secundaria y cursos introductorios universitarios,
el uso de las publicaciones en los cursos sobre realidad
nacional que imparten las universidades y la elaboracin
de mdulos didcticos para la educacin primaria, la
secundaria y para las escuelas a las que asisten nios y
nias migrantes.
Algunos de los productos del Programa son: 13 Infor-
mes sobre el Estado de la Nacin (1994-2003); la Auditora
ciudadana sobre la calidad de la democracia (2001);
dos Informes sobre el Estado de la Regin en Desarrollo Huma-
no Sostenible (1999 y 2003), y uno actualmente en pre-
paracin; el apoyo a los informes nacionales en pases
centroamericanos; los sistemas de indicadores de cali-
dad (programas sociales); el captulo sobre rendicin
de cuentas para el diseo de la fiscalizacin nacional
(CGR); los mdulos educativos para primaria y secun-
daria y para escuelas con migrantes; los mdulos de ca-
pacitacin para la sociedad civil; los mdulos educativos
centroamericanos; y la facilitacin de procesos de dilo-
go social y generacin de polticas pblicas.
En relacin con los alcances del programa, este no
pretende duplicar acciones ejecutadas en los diferentes
sectores de la sociedad costarricense, sino ms bien ar-
ticular sus capacidades con el objetivo de producir un
informe anual, cuyo contenido se divulgue ampliamente
en los distintos medios de comunicacin en forma direc-
ta, o bien por medio de mecanismos que garanticen el
acceso a los diferentes grupos sociales del pas.
El Informe Estado de la Nacin trata sobre las fortale-
zas y las debilidades de la Nacin. No se trata de un
enjuiciamiento de la labor institucional, mucho menos
de su defensa, no se limita a lo negativo ni a lo especta-
cular sino que, principalmente, constituye una imagen
distinta del pas construida sobre las bases ms objeti-
vas posibles.
El propsito al proporcionar a los habitantes, las or-
ganizaciones y las instituciones un estudio desagregado
del desarrollo humano es ampliar la democracia, pro-
mover la efectiva e informada participacin de la socie-
dad civil y favorecer la gobernabilidad.
La Auditora ciudadana sobre la calidad
de la democracia
La Auditora ciudadana sobre la calidad de la democra-
cia fue una iniciativa del Programa Estado de la Nacin,
a travs de la cual se busc fortalecer las prcticas demo-
crticas en la vida poltica costarricense. Fue un proceso
social y tcnico dirigido a investigar y evaluar participati-
vamente la vida poltica en Costa Rica. Fue desarrollada
entre junio de 1998 y junio de 2000, aunque las acti-
vidades preliminares orientadas a explorar su viabilidad
poltica y acadmica datan de marzo de 1997.
Este proyecto tuvo el propsito de contribuir al de-
sarrollo de las capacidades ciudadanas para participar,
crtica e informadamente, en el gobierno de su sociedad.
Fue promovido por los Consejos Directivo y Consultivo
del Proyecto Estado de la Nacin, y su ejecucin fue po-
sible gracias al financiamiento del gobierno de Suecia y
del PNUD. Para cumplir con estos propsitos la Audito-
ra estableci:
i) Un sistema de seguimiento y evaluacin de las for-
talezas y las debilidades de la vida democrtica, con
participacin ciudadana en sus diversas etapas de
ejecucin. Esta participacin procur asegurar la
legitimidad y la relevancia social de la iniciativa;
ii) Una prctica distinta de deliberacin sobre los
asuntos pblicos. La recopilacin y el anlisis de in-
formacin sobre lo que est ocurriendo con nues-
tra democracia fue el motivo para el desarrollo de
un dilogo en profundidad entre personas represen-
tativas de la diversidad social y poltica del pas; y
iii) Una exploracin de la relevancia del concepto de
calidad de la democracia, para conocer la expe-
riencia cotidiana de las personas al vivir en demo-
cracia y ampliar el conocimiento de este sistema
como un modo de vida.

La Auditora es una respuesta innovadora ante el cli-
ma de descontento ciudadano imperante en Costa Rica.
En los ltimos aos se observa un acendrado malestar
con respecto al desempeo de las instituciones y los lde-
res polticos, hay sntomas de cierto declive en el apoyo
al sistema y una obstaculizacin poltica que afecta la
capacidad del gobierno y las instituciones para realizar
una gestin satisfactoria de los asuntos pblicos. La ciu-
dadana abriga importantes y crecientes dudas acerca de
la utilidad de participar en la poltica y muchas personas
piensan que el funcionamiento de su democracia tiene
cada vez menos relacin con sus ideas y aspiraciones.
Empero, la Auditora indag ms all de las percep-
ciones ciudadanas acerca del malestar. Lo que las per-
sonas decan pensar deba contrastarse con lo que ellas
hacan. Por eso, este esfuerzo centr su atencin en el
entramado de prcticas polticas que forman la vida ciu-
dadana, cuyo conocimiento permite entender mejor los
desafos que enfrenta la democracia costarricense. Un
grupo significativo de personas estuvo dispuesto a eva-
luar la actualidad y el futuro de su democracia. Empresa-
rios y sindicalistas, dirigentes campesinos y comunales,
polticos e intelectuales, todos aceptaron participar en
una evaluacin del desempeo democrtico de su sis-
tema poltico. Por esto, la Auditora no fue un mapeo
del descontento ciudadano, no expidi facturas ni busc
culpables. Fue, ms bien, una mirada penetrante y crti-
ca de la democracia que somos y una incursin en la
democracia que queremos ser.
Guillermo ODonnell calific la Auditora como :
i) Un proyecto no acadmico, que no parte de hip-
tesis por verificar ni de teoras ya formuladas. Es un
proyecto descriptivo y evaluativo, que se nutre de
contribuciones acadmicas y suscita diversas activi-
dades de este tipo, pero no se confunde con ellas;
ii) Un instrumento de navegacin que provee, a los go-
biernos y los diversos liderazgos sociales y polticos,
informacin ms profunda y detallada que la que ellos
tienen a su alcance habitualmente, acerca de lo que la
ciudadana piensa y aspira sobre la democracia;
iii) Un juego de espejos que devuelve a la ciudadana
una imagen de cmo se ve a ella misma, en relacin
con la democracia (dimensin subjetiva), y con los
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
119
estndares de evaluacin objetivos desarrollados
por el equipo responsable del proyecto. Mediante
estos espejos, la Auditora es consistente con la de-
mocracia: ambas son de y para la ciudadana;
iv) Una forma de vigorizar la sociedad civil y la respon-
sabilidad social. Los espejos subjetivos y objetivos
facilitan la autoconciencia de la sociedad civil, le
permiten detectar problemas y aspiraciones que de
hecho comparte y posibilita diversas acciones y mo-
vimientos de responsabilidad social. Fomenta con
ello la democratizacin desde abajo; y
v) Un instrumento abierto, en permanente reelabora-
cin. Esta es otra razn por la cual la Auditora no es
un proyecto acadmico. Lo acadmico produce un
cierre como producto, con la publicacin de un libro
o un artculo. En cambio, un producto fundamental
de la Auditora son las respuestas que suscita, tanto
en lderes como en la ciudadana en general.
Esta experiencia fue referenciada como buena prcti-
ca en un seminario del Banco Mundial realizado en Re-
pblica Dominicana en 2003.
Desafos relacionados con la gestin de
PRODEV en Costa Rica
El objetivo inicial de PRODEV en Costa Rica fue
mejorar la eficiencia y eficacia de los procesos de for-
mulacin, preparacin, priorizacin, presupuestacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin de los proyectos de
inversin publica; as como contar con un modelo de eva-
luacin de la gestin presupuestaria y con una poltica
integral de endeudamiento pblico (CONAFIN, 2006).
Estos objetivos ciertamente coinciden con reas de in-
vestigacin y trabajo del Programa Estado de la Nacin.
As, por ejemplo, el anlisis del ndice de transparencia
presupuestaria (Fundar et al., 2007) seala que, por se-
gunda ocasin consecutiva, Costa Rica obtiene, entre los
pases estudiados, las mejores calificaciones en materia de
transparencia presupuestaria. Segn la ltima medicin,
la calificacin del pas ha mejorado en comparacin con
las dos ediciones anteriores. A pesar de la mejora en las
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

120
puntuaciones reportada, en 2007 se repite la brecha en-
tre los aspectos mejor evaluados y las reas crticas del
ndice: fiscalizacin versus rendicin de cuentas. Los as-
pectos mejor evaluados se refieren a la fiscalizacin del
presupuesto, las capacidades del rgano de control exter-
no y la informacin sobre aspectos macroeconmicos; los
peor evaluados se refieren a la participacin ciudadana, la
rendicin de cuentas y la asignacin de presupuesto. Esto
permite identificar puntos crticos para el cumplimiento
de objetivos del PRODEV, que surgen de consultas a ex-
pertos y de una revisin de los procedimientos y la docu-
mentacin en la materia. El hecho de realizarlo con inde-
pendencia por organismos externos tiende a legitimar las
acciones en estas lneas.
Asimismo, el informe ha sealado reiteradamente la
insuficiencia tributaria para enfrentar las aspiraciones
ciudadanas. La carga tributaria del pas es baja segn
estndares internacionales y, adems, no hay una corres-
pondencia entre lo que la gente le pide al Estado y lo que
est dispuesta a darle. El informe ha sealado:
[] persisti el deterioro de la solvencia econmica
que se dio a lo largo de la ltima dcada, comprometien-
do as la estabilidad; la carga tributaria sigui siendo baja
y si bien se redujo el dficit fiscal, ello se logr mediante el
recorte de la inversin social y la inversin en infraestruc-
tura [] (XI Estado de la Nacin, 2005: 156).
Esta tendencia se ha modificado en estos ltimos
aos (2007), como producto de un esfuerzo de gestin
tributaria. Por primera vez en 50 aos cierra el presu-
puesto nacional con un supervit, lo que coincide con
incrementos en la inversin social y la infraestructura. El
nmero de contribuyentes se increment en ms de un
50% en los ltimos cuatro aos y la recaudacin real ha
crecido muy por encima del crecimiento del PIB.
La identificacin de desafos y su legitimacin desde
organizaciones independientes que promueven la peti-
cin y la rendicin de cuentas puede contribuir a reforzar
el cumplimiento de las metas y los objetivos.

Bibliografa

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 IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin

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El poder, la rendicin de cuentas y la sociedad civil
Fernando Barreiro*
En las ltimas dos dcadas, las organizaciones de la so-
ciedad civil (OSC) de Amrica Latina y el Caribe han in-
crementado exponencialmente su nmero, su capacidad
de incidencia sobre el poder poltico y su aporte relativo
a las tareas del desarrollo y la gobernanza moderna. Por
tales razones, en la mayora de los pases ya no es posible
concebir hoy estas dimensiones sin tomar debida cuenta
de su capacidad de accin, de proposicin, de movili-
zacin ciudadana y de fiscalizacin de los poderes de-
mocrticos. En tanto vitales actores del espacio pblico,
las OSC se han constituido en una referencia obligada
de los gobiernos en la elaboracin y el dictado de sus
polticas, en cuya ejecucin participan aportando deci-
sivos recursos humanos, financieros, de conocimiento y
experiencia, en diversas reas de actividad.
Al mismo ritmo de su insercin en el escenario de lo
pblico, las organizaciones de la sociedad civil se han
ido conformando desde la segunda mitad del decenio de
1980 como un actor social eficaz para promover la par-
ticipacin democrtica y la construccin de ciudadana,
canalizando las demandas de las personas y ampliando
el horizonte de los nuevos derechos, particularmente en
los pases con un notorio dficit democrtico o inmadu-
rez de sus estructuras institucionales. En el ejercicio de su
autonoma y actuando en la defensa y la promocin de
intereses difusos y bienes compartidos, estas organiza-
ciones han demostrado tener la capacidad de articularse
con el Estado y el sector privado o, al menos, dialogar
con ellos para asumir las siempre renovadas tareas a
las que convoca la modernizacin de la gestin pblica,
la gobernabilidad democrtica y el desarrollo.
Simultneamente, las OSC se han adjudicado tam-
bin, y cada vez con mayor propiedad, funciones de con-
tralora ciudadana sobre las administraciones pblicas
y las empresas del sector privado. Numerosos ejemplos
* Director General Instituto de Comunicacin y Desarrollo (ICD), Uruguay.
123
muestran que, en virtud de su accionar, han logrado
denunciar, disminuir, neutralizar o impedir plenamente
por s mismas o por su capacidad de incidencia polti-
ca ante los poderes estatales los daos causados por
la corrupcin, las polticas atentatorias contra el medio
ambiente, la violacin o el desconocimiento de los dere-
chos humanos, polticos y sociales en toda su extensin,
el incumplimiento de las normativas internacionales en
diferentes materias, la negacin de los derechos de los
consumidores, la discriminacin por razones de gnero,
tnicas o religiosas, la manipulacin fraudulenta de pro-
cesos electorales, la omisin de polticas de responsabi-
lidad social, la opacidad en el manejo de la informacin
pblica, y otras variadas deficiencias que an pueblan la
realidad de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Por ejemplo, en el caso de la lucha contra la corrup-
cin, fenmeno que genera pobreza, frena el desarrollo
y adultera la naturaleza de las instituciones democrti-
cas, estas organizaciones estn asumiendo cada vez en
mayor medida su cuota de corresponsabilidad junto al
Estado y el sector privado para ejercer distintas moda-
lidades de control social y de construccin de una ciu-
dadana responsable que participe activamente en el
espacio pblico. Desde este punto de vista, la actuacin
de las organizaciones de la sociedad civil en el mbito
regional constituye un eficiente, necesario y cada vez ms
importante juego de frenos y contrapesos del poder.
La sociedad civil no est hecha slo
de virtudes
Sin embargo, la misma visin crtica que manifiestan las
organizaciones ciudadanas respecto de los organismos
del Estado y del sector privado debe ser aplicada al con-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
124
junto de los actores de la sociedad civil para evitar el
predominio de una mirada demasiado ingenua, romn-
tica o idealizada sobre su constitucin y objetivos. La
sociedad civil es un moderno espacio de construccin
de ciudadana donde los grupos organizados, las aso-
ciaciones informales, los movimientos sociales y los pro-
cesos colectivos de accin cvica conforman un amplio
espectro en el que coexisten multiplicidad de orgenes,
experiencias e intenciones. As, por ejemplo, al igual que
las organizaciones sindicales y de derechos humanos que
participaron activamente en los procesos de democrati-
zacin de la dcada de 1980, los actuales agrupamientos
vinculados a la defensa del medio ambiente o a la pro-
teccin de la poblacin infantil y otros grupos vulnera-
bles, tambin forman parte de la sociedad civil las pandi-
llas organizadas, los grupos fundamentalistas religiosos
o polticos, las corporaciones gremiales de los ms po-
derosos y aquellos conglomerados civiles empeados en
mantener inmodificados los factores de exclusin social
que afectan a las grandes mayoras de la Regin.
En trminos generales, y sin necesidad de llegar a los
extremos planteados, la sociedad civil alberga a un hete-
rogneo conjunto de intereses, modalidades de trabajo
y formas de organizacin cuya legitimidad slo proviene
de su buena reputacin. La sociedad civil no est hecha
slo de virtudes. Si estas organizaciones, como es habi-
tual, no surgen de procesos electorales como los parti-
dos polticos-, ni sus integrantes son elegidos represen-
tantes de la sociedad, su principal fuente de legitimidad
est conformada slo por la valoracin de su desempe-
o en la arena pblica y su limpieza de procedimientos.
Desde esta perspectiva, la transparencia y la rendi-
cin de cuentas deberan constituir dos conceptos recto-
res de las OSC frente a sus beneficiarios y a la sociedad
en general, como una forma de darle continuidad y pro-
fundidad a su arraigo social. Como ha sostenido Alan
M. Rugman, profesor de la Universidad de Oxford, las
ONG tienen influencia; sin embargo, en el futuro, su fal-
ta de rendicin de cuentas y de legitimidad reducirn, o
1 Para ms informacin, visitar: www.lasociedadcivil.org, icd@adinet.com.uy
como mnimo limitarn, sus capacidades de influencia
(Vernis, 2001). A pesar de advertencias de este tenor,
la realidad en los pases de Amrica Latina y el Caribe
muestra que estas organizaciones, que han cobrado
una gran visibilidad en el espacio pblico, que se han
constituido en un actor social de gran relevancia y que
manejan importantes recursos humanos y financieros,
an permanecen ajenas o se posicionan muy dbilmente
frente a la necesidad de prcticas generalizadas de trans-
parencia y rendicin de cuentas.
Segn David Bonbright (2007), aunque a muchas or-
ganizaciones sociales pueda resultarles paradjico por-
que se ven dbiles respecto de los recursos financieros
de que disponen y de su capacidad de influir en el sector
pblico o privado, al formar asociaciones y recursos de
movilizacin para ejecutar sus objetivos, han acumula-
do poder y se han convertido en sujetos de rendicin de
cuentas.
Un proyecto para ver a travs
Muchos de los argumentos expuestos anteriormente son
objeto de reflexin permanente por parte del Instituto de
Comunicacin y Desarrollo (ICD)1 de Uruguay y consti-
tuyeron el fundamento inicial del proyecto Rendicin de
Cuentas y Transparencia de las Organizaciones de la So-
ciedad Civil en Iberoamrica, implementado entre agos-
to de 2006 y abril de 2008 con el apoyo financiero de la
Fundacin W. K. Kellogg y de otros donantes.
Este proyecto, que se ejecut en colaboracin con
OSC de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica,
Espaa, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana y
Uruguay, logr informar y fundamentar un debate a ni-
vel nacional, regional e internacional sobre la necesidad
de incorporar prcticas de transparencia y rendicin de
cuentas, as como promover el intercambio de conoci-
mientos entre las organizaciones iberoamericanas sobre
estos factores de legitimidad. Al mismo tiempo, se iden-

tificaron las mejores prcticas y se pusieron en comn
para su eventual replicacin, lo que gener mayores ca-
pacidades, herramientas y recursos para las OSC de los
pases involucrados.
En el proyecto participaron la Asociacin de Gradua-
dos en Organizacin y Direccin Institucional (AGODI)
de Argentina, la Fundacin Jubileo y Catholic Relief Servi-
ce de Bolivia, la Rede de Informao para o Terceiro Setor,
Ncleo de Pesquisa Associaes, Solidariedades e Poltica
(NAPS) y la Universidad Federal de Rio de Janeiro (UFRJ)
de Brasil, la Fundacin Soles de Chile, la Fundacin Acce-
so de Costa Rica, el Observatorio del Tercer Sector (OTS)
de Espaa, el Centro Hondureo de Promocin para el
Desarrollo Comunitario (CeProDeHC), Sumando de Pa-
raguay, la Alianza ONG de Repblica Dominicana y el Ins-
tituto de Comunicacin y Desarrollo de Uruguay.
El proyecto se organiz sobre la base de estudios de
diagnstico acerca de la situacin de la transparencia y
la rendicin de cuentas en las organizaciones de la socie-
dad civil de cada pas y la elaboracin de propuestas que
incluyeran mecanismos de rendicin de cuentas, activi-
dades de difusin de los resultados alcanzados y las re-
comendaciones emanadas de los estudios nacionales.2
El proyecto contempl, entre otras actividades, la
realizacin en abril de 2007 del seminario internacional
Pregonar con el ejemplo: Sociedad civil y rendicin de
cuentas, en el que participaron miembros de organiza-
ciones de los diez pases as como invitados y especia-
listas internacionales, integrantes de redes, asociaciones
nacionales de ONG y representantes de diversas agen-
cias de cooperacin internacional y organismos multi-
laterales. Durante el transcurso del proyecto hubo una
estrecha colaboracin con representantes de los gobier-
nos, las agencias de cooperacin, los organismos inter-
nacionales, las redes de OSC, las asociaciones naciona-
les y las organizaciones de base, quienes actuaron como
fuentes de informacin y consulta para los estudios,
como receptores del curso en lnea sobre transparencia
2 Todos los informes de pas estn disponibles en la pgina web del ICD (www.lasociedadcivil.org), as como otros documentos de inters y la publicacin de Anabel
Cruz e Ins Pousadela, Ver a travs. Poder, rendicin de cuentas y sociedad civil, donde se presenta un estudio comparativo en el que se analizan el concepto, los funda-
mentos y el estado del arte de la rendicin de cuentas en el mbito de la sociedad civil de todos los pases involucrados.
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
125
y rendicin de cuentas (del 18 de junio al 20 de octubre
de 2007) y como participantes en diversos encuentros y
actividades nacionales e internacionales.
Los principales impactos de este proyecto, reflejados
en la publicacin Ver a travs. Poder, rendicin de cuentas y so-
ciedad civil, fueron dados a conocer con singular xito du-
rante 2008 en Honduras (18 y 19 de febrero), en Argen-
tina (29 de febrero), en Repblica Dominicana (10 y 11
de marzo), en Costa Rica (25 de abril), en Uruguay (25
de abril), en Chile (29 de abril), en Brasil (19 de mayo),
en Glasgow, Escocia, durante la Asamblea Mundial de
la Alianza Mundial para la Participacin Ciudadana (CI-
VICUS), en junio, y en Madrid y Barcelona, durante la
Conferencia Internacional de la Sociedad Internacional
de Investigacin del Tercer Sector (ISTR, por su sigla en
ingls) en julio. En cada pas participaron autoridades
gubernamentales, representantes del sector acadmico,
los ms importantes medios de comunicacin y decenas
de integrantes de las organizaciones ciudadanas. El inte-
rs despertado en otros pases (Colombia, El Salvador,
Per, Nicaragua) parece augurar la continuidad de una
segunda etapa de este proyecto en los prximos meses.
Durante la presentacin de la publicacin Ver a travs
en Santiago de Chile, realizada en la Universidad de Chi-
le y con el respaldo de 22 organizaciones convocantes,
el profesor Marcelo Arnold, Decano de la Facultad de
Ciencias Sociales, expres:
La sociedad contempornea, hoy global, ya no sostiene
su mirar en los discursos tradicionales. Grandes ilusiones
han sucumbido, una a una, dejando tras de s un mundo
abierto a las incertidumbres y los riesgos. Ante eso, la con-
signa confianza debe sostenerse con argumentos, prcti-
cas y resultados. Esto es, a nuestro juicio, el sentido que im-
pulsa a las organizaciones de la sociedad civil a reflexionar
sobre s mismas (BCN: 2008).
En la misma ocasin, Ramiro Mendoza, Contralor
General de Chile, dijo que la rendicin de cuentas es un
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
126
proceso para dar cuenta del esfuerzo hecho en procura
de los fines que se plantea la organizacin, aun cuando
estos no se alcancen. Al dirigirse a los representantes
de las organizaciones de la sociedad civil presentes en el
Saln de Honor, afirm que
es importante que hagan rendicin de cuentas, por-
que ustedes son reflejo de la libertad y cuando uno es
libre, es tambin ms responsable. Ejerzan esa libertad
ustedes mismos y no esperen a que llegue el Estado a pe-
dirles que rindan cuentas, porque en ese mismo minuto,
la libertad que tenan la empiezan a perder (ibdem).
La proteccin contra la tirana
En los 10 pases que participaron del proyecto se busc
dar respuesta a algunas preguntas fundamentales sobre
la situacin actual de la rendicin de cuentas y la trans-
parencia en las OSC. Estas preguntas quedaron refleja-
das en los estudios nacionales y en la publicacin Ver a
travs. Poder, rendicin de cuentas y sociedad civil que ofrece un
anlisis comparativo internacional. Esta obra comprende
aspectos tales como la conceptuacin y los objetivos de la
rendicin de cuentas de las organizaciones, los temas de
credibilidad, legitimidad e imagen, los mecanismos actua-
les de rendicin de cuentas, las percepciones sobre las or-
ganizaciones de la sociedad civil por parte de los distintos
involucrados, el marco legal actual, los requerimientos y
las expectativas de los donantes, los gobiernos y los be-
neficiarios, los mecanismos de gobernanza, las autoeva-
luacin y la evaluacin externa, los principales obstculos
percibidos y las principales lecciones que se desprenden
de este proceso de reflexin colectiva.
El estudio comparativo internacional insiste en su tra-
mo conclusivo en la necesidad de que las organizaciones
ciudadanas creen sistemas de gestin que comprendan
la observancia de prcticas de transparencia y rendicin
de cuentas:
Como los gobiernos, las organizaciones de la sociedad
civil dependen de la ingeniera institucional para garanti-
zar la administracin honesta y las acciones responsables.
Los esquemas que reparten poderes y establecen entre
ellos frenos y contrapesos; los mecanismos que garantizan
la transparencia de los procesos de toma de decisiones y
asignacin de recursos; los dispositivos que imponen in-
centivos, controles y sanciones; en suma, los mecanismos
de rendicin de cuentas vienen pues a suplir los efectos
potenciales de lo que varios entrevistados designan como
debilidad o falibilidad humana, de las cuales nadie
est exento (Cruz y Pousadela, 2008).
En general, las personas entrevistadas en los diez
pases coincidieron en la necesidad y la urgencia de im-
plantar mecanismos efectivos de rendicin de cuentas
porque a pesar de que las organizaciones de la socie-
dad civil tienen generalmente una imagen positiva ante
la sociedad y un prestigio en muchos casos ampliamente
superior al de los actores polticos tradicionales, su anti-
gua reputacin de nios buenos de la sociedad ya no
alcanza en ninguna parte (ibidem).
Finalmente, el estudio seala que aunque ninguna de las
organizaciones consultadas neg o minimiz la impor-
tancia de la rendicin de cuentas,
la mayora de ellas parecen inscribir la accountabi-
lity [responsabilidad] en una dimensin de deber-ser que
es separada tajantemente del mundo tal cual es y de sus
posibilidades de transformacin en lo inmediato. Ello se
trasluce en el retraso evidente del desarrollo y la adopcin
de herramientas eficaces de rendicin de cuentas respecto
de la conviccin mayoritaria, si no unnime, acerca de su
importancia (ibidem).
En opinin de estas autoras, luego de analizar los
cientos de respuestas contenidas en los informes nacio-
nales y las conclusiones de los investigadores de cada
pas, a pesar de la existencia de contextos desfavorables,
el futuro se presenta de forma optimista:
Es de destacar, en particular, el hecho de que la ten-
sin entre la insistencia en la produccin endgena de me-
canismos propios de las OSC y la demanda de un Esta-
do ms consistente y eficaz a la hora de imponer controles
no se resuelve en una disyuntiva del tipo ms sociedad o
ms Estado. Se plasma, en cambio, en el reclamo de ms
sociedad y ms Estado, trenzados ambos en una relacin
de retroalimentacin positiva que redunde en la instaura-
 IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin

127
cin de mecanismos de accountability [responsabilidad] tirana, que no es otra cosa que la arbitrariedad sin lmi-
tales que garanticen no solamente la limpieza tica de las tes de quienes no estn obligados a dar explicaciones de
organizaciones sino, y sobre todo, la proteccin contra la sus actos (ibidem).

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organizaciones no lucrativas, en La transparencia de la solidaridad. Madrid: Consejera de
Educacin de la Comunidad de Madrid y Fundacin Lealtad.
Candidatos visibles: informacin oportuna, veraz e
independiente para mejorar la gobernabilidad
Elisabeth Ungar Bleier*
Congreso Visible (CV) es un programa del Departamento
de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes, inde-
pendiente del gobierno y de los partidos o movimientos
polticos, que desde 1998, hace un seguimiento perma-
nente del Congreso de la Repblica y promueve distintas
actividades con la ciudadana, con el fin de vincularla al
seguimiento de la gestin de sus representantes.
Los objetivos de la iniciativa se pueden sintetizar en:
i) Brindar a la ciudadana, las organizaciones sociales
vulnerables, las bancadas parlamentarias y a los me-
dios de comunicacin: informacin independiente,
veraz y oportuna sobre la gestin del Congreso,
los congresistas, las bancadas parlamentarias y los
candidatos al Congreso; y elementos de anlisis y
seguimiento del trabajo legislativo.
ii) Construir y socializar herramientas para que los
ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil
utilicen los espacios legtimos de incidencia sobre el
Congreso y hagan efectivos procesos de rendicin
de cuentas.
Metodologa de trabajo
Para lograr estos objetivos, Congreso Visible recolecta,
sistematiza y divulga la informacin sobre la gestin del
Congreso, los congresistas, las bancadas parlamentarias
y los candidatos al Congreso. Estos datos provienen de
dos fuentes que son contrastadas constantemente: por
un lado, las actas de plenarias y comisiones, las Gacetas
del Congreso, y por el otro, la informacin que entregan
los congresistas de manera voluntaria y peridica, quie-
nes, al hacerlo, se convierten en Congresistas Visibles.
Tambin se elaboran anlisis e informes peridicos
con base en esta informacin, los cuales son publicados
* Directora de Congreso Visible, Colombia.
129
en medios masivos de comunicacin y en los portales de
Congreso Visible y de los socios y aliados del proyecto.
Asimismo, se desarrollan metodologas y actividades
de capacitacin y educacin cvica (con miembros de or-
ganizaciones de la sociedad civil, asesores de congresistas,
medios de comunicacin, entre otros) en temas legislativos
y electorales, relacionados con la rendicin de cuentas a los
congresistas y a las bancadas parlamentarias, o con el se-
guimiento de temas y actores relevantes a su problemtica.
Finalmente, CV construye herramientas para evaluar
e incidir en la gestin de las bancadas partidistas, as
como las de gnero y de etnias.
Resultados obtenidos
Desde 1998, CV es reconocido nacional y regionalmente
como un programa lder en temas de rendicin de cuen-
tas parlamentaria y voto informado. Ha contribuido a
mejorar el trabajo del Congreso, de partidos polticos y
medios de comunicacin, y a empoderar a la ciudadana
para ejercer sus derechos polticos. Trabaja dos ejes rela-
cionados: el seguimiento y la evaluacin de congresistas
y bancadas parlamentarias; y la pedagoga con organiza-
ciones involucradas en temas de participacin, minoras
y derechos de grupos vulnerables.
El sistema de informacin de Congreso Visible es
la fuente ms completa que hay en Colombia sobre el
Congreso y los congresistas elegidos desde 1998 inclu-
yendo el propio Congreso de la Repblica. Adems, el
80% de los senadores y el 58% de los Representantes son
Visibles, es decir, entregan voluntaria y peridicamente
informacin sobre su gestin.
Congreso Visible ha servido de inspiracin para otras
experiencias de seguimiento de la gestin de rganos de
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
130
representacin locales y regionales desarrollados por
otras organizaciones, como Bogot Cmo Vamos.
Los programas de capacitacin a miembros de or-
ganizaciones sociales de poblaciones vulnerables les han
permitido adquirir herramientas para hacer seguimiento
de los representantes elegidos y a los proyectos de su in-
ters, realizar aportes a los proyectos de ley y convertirse
en interlocutores de los congresistas que los representan.
Desafos pendientes
Lograr la sostenibilidad econmica de Congreso Visible
es el mayor desafo. Por sus caractersticas, el proyecto
no es rentable econmicamente y ha sido muy difcil co-
mercializar sus productos, no obstante el gran poten-
cial de los mismos.
Lo anterior es indispensable para poder centrar nues-
tros esfuerzos en la elaboracin y la divulgacin de los
materiales y el anlisis relacionados con la gestin legis-
lativa. Pero esto slo ser posible en la medida en que la
disponibilidad de recursos permita consolidar un equipo
de investigadores ms grande. En la actualidad, una par-
te significativa de los recursos se destina a alimentar la
pgina web.
Factores del contexto relevantes para impulsar
la experiencia
El Congreso y los partidos polticos son las dos institu-
ciones polticas ms desprestigiadas en Colombia y, se-
gn el Barmetro de las Amricas, uno de cada tres co-
lombianos considera que el Congreso es principalmente
un obstculo para el Presidente y debera ser ignorado
(2006: 105). El clientelismo, la corrupcin, la injerencia
del narcotrfico y de actores armados ilegales, y ms re-
cientemente, de manera dramtica, el escndalo de la
llamada parapoltica, que hasta el momento tiene a ms
de 60 congresistas involucrados (de los cuales 28 estn
detenidos), explican esta situacin. A esto se suma la cri-
sis de representacin, originada en un sistema electoral
y de partidos atomizado y personalista y en una cultura
poltica que no valora la rendicin de cuentas como eje
central de la democracia, que no reconoce que el ejer-
cicio de la ciudadana poltica no se limita al momento
electoral y que no les permite a sectores tradicionalmen-
te excluidos convertirse en agentes activos de los pro-
cesos decisorios que los afectan, en particular cuando
se trata del reconocimiento de sus derechos sociales,
econmicos y polticos. Esto requiere condiciones que
garantice a estos sectores el acceso a informacin opor-
tuna e independiente y a procesos de pedagoga para ha-
cer el seguimiento y evaluar la gestin de los candidatos
al Congreso, congresistas y bancadas parlamentarias, y
para incidir en el proceso legislativo.
Resultados propuestos a corto, mediano y
largo plazo
Una meta permanente de CV es continuar los proce-
sos de educacin cvica y fortalecer las capacidades de
la sociedad civil para exigir la rendicin de cuentas a
los congresistas y a las bancadas parlamentarias. En
el corto y mediano plazo, esto se traduce en activida-
des de pedagoga en torno a dos temas especficos: los
proyectos de reforma poltica y electoral que se estn
cursando en el Congreso de la Repblica y otros que se
estn comenzando a debatir (v.g. Referendo, Asamblea
Nacional Constituyente, Consulta Popular), y el segui-
miento de la parapoltica, tanto en trminos de su de-
sarrollo histrico como de sus implicaciones jurdicas,
polticas y electorales. En el mediano plazo, significa
aumentar el nmero de organizaciones sociales invo-
lucradas en los procesos de pedagoga y la produccin
de materiales que puedan ser socializados y compar-
tidos con otros actores. En el largo plazo, contribuir
a que las prcticas de rendicin de cuentas por parte
de los congresistas elegidos trasciendan el mbito del
Congreso y lleguen a otros organismos del Estado y a
funcionarios de eleccin popular. Desde 2004 se viene
trabajado con seis organizaciones sociales relaciona-
das con temas de gnero, minoras tnicas y minoras
sexuales en cuatro departamentos del pas. En pero-
dos preelectorales se elaboran perfiles polticos de los

candidatos al Congreso y a las principales alcaldas y
gobernaciones, los cuales son utilizados por diferen-
tes medios de comunicacin como referencia para sus
crnicas y noticias.
Tambin se busca lograr el fortalecimiento institucio-
nal del Congreso y de las bancadas parlamentarias: esto
implica continuar trabajando en proyectos conducentes
a este objetivo. Se ha trabajado conjuntamente con otras
organizaciones en un proyecto para reformar el Regla-
mento del Congreso, la divulgacin de buenas prcticas
parlamentarias, diferentes proyectos de reforma poltica
y electoral y el debate sobre las sanciones a los partidos
que tengan congresistas que resulten relacionados con la
parapoltica, para mencionar algunos ejemplos.
Asimismo, CV pretende mejorar la calidad y los me-
canismos de difusin de informacin sobre el Congre-
so, los congresistas, las bancadas parlamentarias y los
candidatos al Congreso, enfatizando en la pgina web
de Congreso Visible; aumentar la presencia de CV en los
medios de comunicacin y en los portales de organiza-
ciones, organismos multilaterales y universidades que
trabajan temas afines. Permanentemente se est traba-
jando en el mejoramiento del portal de Congreso Visible,
incluyendo nuevas secciones (las ms recientes se refie-
ren a temas de gnero y a las bancadas parlamentarias) e
informacin de actualidad, por ejemplo, el seguimiento
del proceso judicial de la parapoltica.
Ventajas de CV
Las ventajas de Congreso Visible son las siguientes:
i) Tiene independencia frente a los partidos polticos y
al gobierno, sin perder el sentido crtico;
ii) Posee capacidad de sustentar toda la informacin
que se publica, mediante la utilizacin de mecanis-
mos eficaces, eficientes y transparentes de recolec-
cin, sistematizacin y divulgacin de informacin;
iii) Tiene la facultad de cualificar el debate pblico so-
bre el Congreso y las bancadas parlamentarias; y
iv) Posee capacidad para que los miembros de las or-
ganizaciones sociales vulnerables puedan hacer un
seguimiento oportuno y objetivo a los congresistas
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
131
y a las bancadas parlamentarias, y puedan incidir en
procesos legislativos.
Recursos con los que cuenta CV
Los recursos financieros provienen en su mayora de
entidades (65%), gobiernos (15%) y organismos inter-
nacionales (20%). Por tratarse de un programa del De-
partamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los
Andes, esta institucin provee, como contrapartida,
infraestructura fsica (oficinas), apoyo administrativo y
jurdico y, sobre todo, el soporte tecnolgico al sistema
de informacin.
Articulacin con otros actores
Desde su fundacin, en particular durante perodos
preelectorales y cuando se estn debatiendo temas de
gran trascendencia poltica (reformas polticas, consti-
tucionales y electorales, parapoltica), Congreso Visible
ha realizado alianzas con otras organizaciones de la so-
ciedad civil que trabajan en temas y actividades afines,
tales como Transparencia Colombia, la Misin de Ob-
servacin Electoral, la Corporacin Plural, la Corpora-
cin Excelencia en la Justicia y la Corporacin Regin. El
objetivo de estas alianzas ha sido aunar y coordinar es-
fuerzos para llegar a sectores ms amplios de la sociedad
con informacin oportuna, veraz e independiente sobre
temas polticos relevantes y coordinar acciones para in-
cidir en procesos decisorios.
Desde 2002, Congreso Visible ha participado en la
alianza Votebien, de la que forman parte importantes
medios de comunicacin escritos, radiales, televisivos
y electrnicos, as como diferentes organizaciones so-
ciales. Esta alianza busca ofrecer a la ciudadana infor-
macin sobre los procesos electorales y los candidatos
a corporaciones pblicas, Presidencia de la Repblica,
alcaldas y gobernaciones. La alianza cuenta con un por-
tal (www.votebien.com) y es uno de los portales sobre
elecciones en Colombia ms visitados, a nivel nacional
e internacional.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

132

Impacto respecto de la construccin Aprendizajes de la experiencia de Congreso

de ciudadana Visible

Congreso Visible ha contribuido a que el ejercicio de la
ciudadana y el ejercicio de la poltica se entiendan como
una responsabilidad poltica tanto de los elegidos como
de los electores. Los primeros deben rendir cuentas so-
bre sus actuaciones, y los segundos, informarse para
poder exigir la rendicin de cuentas y votar de manera
informada.
A partir de todo lo realizado hasta el momento, es posi-
ble resaltar algunos aprendizajes:
i) Es fundamental mantener la independencia frente
al gobierno y los partidos polticos para lograr la
credibilidad que requiere un programa como Con-
greso Visible;
ii) Resulta indispensable tener sentido crtico frente a
las actuaciones que atentan contra la legitimidad,
la independencia y el fortalecimiento del Congreso;
iii) Adems de proveer informacin veraz, oportuna e
independiente, debe trabajarse con la ciudadana
en procesos conducentes al fortalecimiento de las
capacidades de seguimiento de la actividad legisla-
tiva y de la exigencia de rendicin de cuentas.

Bibliografa

Barmetro de las Amricas (2006). Cultura poltica de la democracia en Colombia. Bogo-

t: Universidad de los Andes, Observatorio de la democracia, LAPOP, Vanderbilt Uni-
versity, Barmetro de las Amricas.
Internet para la rendicin de cuentas municipales
Marta L. Tamayo Rincn*
Las organizaciones responsables de la experiencia Inter-
net para la rendicin de cuentas municipales (IPRC) son
la Corporacin Transparencia por Colombia y la Asocia-
cin Colombiana de Organizaciones No Gubernamenta-
les para la Comunicacin Va Correo Electrnico (Col-
nodo). Luego de que estas donaran IPRC al gobierno
nacional (2005), su responsabilidad qued a cargo del
Programa Agenda de Conectividad (AC) del Ministerio
de Comunicaciones.
Antecedentes y objetivo
En 2002, Transparencia por Colombia inici el Progra-
ma Buen Gobierno en Entidades Territoriales, con el ob-
jetivo de disear, probar y multiplicar las herramientas o
los mecanismos que fortalecieran la integridad en enti-
dades territoriales y que involucraran la participacin de
alcaldas y la sociedad civil en tres aspectos centrales: el
manejo transparente de la informacin pblica en Inter-
net, las rendicin de cuentas social del alcalde y el desa-
rrollo de planes municipales por la integridad. En abril
de ese ao, en el marco del proyecto Municipios Cuida-
dosos de los Recursos Pblicos, ensayado en Paipa para
disear una metodologa de implementacin de dichos
planes municipales, se dieron los pasos preliminares en
el diseo de IPRC como modelo de sitio web para las
alcaldas municipales pequeas y medianas. El objetivo
consista en hacer ms transparente la gestin de las al-
caldas, facilitar el control social e introducir la prctica
de rendicin de cuentas social.
* Directora y Coordinadora del Proyecto IPRC en Transparencia por Colombia.
133
Metodologa empleada
De octubre de 2002 a diciembre de 2003 se llev a cabo
la primera etapa del proyecto IPRC en cuatro municipios
(Pasto, Popayn, Buga y Rionegro). Los municipios fue-
ron seleccionados mediante criterios polticos (voluntad
del alcalde, existencia del control ciudadano y seguridad
de los operadores del proyecto) y tcnicos (conectivi-
dad en el municipio y la alcalda). Funcionarios de las
alcaldas y las organizaciones sociales (Juntas de Accin
Comunal y Veeduras Ciudadanas) fueron consultados
en el diseo de los contenidos y la estructura, en base a
una propuesta que recoga tanto la experiencia de Trans-
parencia por Colombia miembro de Transparencia In-
ternacional como las normas vigentes, en especial la
primera directiva para el gobierno en lnea.
Se dise un modelo de alimentacin de los sitios
web de carcter simultneo y descentralizado, en lnea o
fuera de ella, en base a un esquema de autores y editores
en las oficinas principales de la administracin munici-
pal, mediante el uso del gestor de contenidos Aplica-
ciones de Accin (AA). Se usaron programas de cdigo
abierto MySQL, Apache, Php y AA. En cada alcalda
se promovi la organizacin de un comit de coordina-
cin encargado de seleccionar a los autores y los edito-
res, recoger la informacin que se iba a publicar, pro-
gramar las capacitaciones y la publicacin, y adelantar
la estrategia de divulgacin. Se capacit a funcionarios
para la administracin y la alimentacin del sitio, sobre
la base de los manuales elaborados por el proyecto. Des-
pus del lanzamiento pblico de los sitios, se capacit
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
134
en el uso de Internet y de los sitios a los miembros de
las organizaciones sociales convocados en coordinacin
con las alcaldas. El seguimiento de la alimentacin y el
uso de los sitios se hizo mediante la revisin regular de
los mismos, la instalacin de un analizador estadstico
en cada uno para rastrear el nmero de visitas y las sec-
ciones visitadas, y la promocin de veeduras ciudadanas
para el monitoreo de informacin especfica sujeta a pu-
blicacin. Una vez terminado el proyecto, la herramienta
IPRC fue donada al gobierno nacional a travs del Minis-
terio de Comunicaciones.
La segunda etapa se realiz entre diciembre de 2004
y septiembre de 2006 en 19 entidades territoriales (alcal-
das de Pasto, Cartagena de Indias, Barranquilla, Buga,
Rionegro, y las contraloras municipales y departamen-
tales de Atlntico, Bolvar, Valle, Barranquilla, Cartage-
na, Antioquia, Medelln, Nario, Envigado, Palmira, Pas-
to, Bello, Yumbo y Buenaventura). Los objetivos de esta
segunda etapa fueron: i) mejorar IPRC, ii) generar instru-
mentos que facilitaran su utilizacin a los funcionarios
y la ciudadana, y iii) ampliar su uso a las contraloras
territoriales (rganos estatales de control fiscal).
Para el primer objetivo, se elabor una nueva versin
de IPRC con mejoras en sus contenidos (luego de con-
sultar a funcionarios y organizaciones de los municipios
participantes, la Universidad de los Andes Proyecto de
seguimiento de las Cumbres de las Amricas, el Minis-
terio de Comunicaciones, la Agencia de Cooperacin
Tcnica Alemana GTZ, por su sigla en alemn y la
Federacin Colombiana de Municipios), en su funciona-
lidad (grficas dinmicas para la seccin de presupuesto
y para el organigrama de las entidades) y en su diseo
grfico (hojas de estilo segn los estndares de la W3C
que mejoran la navegabilidad de las pginas).
En relacin con el segundo objetivo se desarroll el
sitio web del proyecto (www.iprc.org.co) desde el cual
se pueden descargar todas las herramientas IPRC. En l
se incluye una versin de pruebas en lnea, documentos
de soporte, entrega de soporte tcnico, un sistema de
respuestas a preguntas frecuentes y videos que facilitan
la utilizacin de las herramientas, tanto a los servidores
pblicos como a los ciudadanos.
En cuanto al tercer objetivo, se produjo una adapta-
cin de IPRC municipal para las contraloras territoriales,
con la misma metodologa participativa, y se desarroll
un aplicativo para apoyar la rendicin de la cuenta fis-
cal en lnea, con la participacin de funcionarios de los
rganos de control y de las entidades sujetas al mismo.
Durante el segundo semestre de 2006, en el munici-
pio de Paipa se llev a cabo la tercera etapa del proyecto
con el propsito de probar la adecuacin del Sistema
de Informacin Piloto para la Municipalizacin de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (SIP-MODM) al
IPRC adelantado por el Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (PNUD), el Programa Nacional
de Desarrollo Humano del Departamento Nacional de
Planeacin, la Federacin Colombiana de Municipios
(FCM) y la GTZ.
La cuarta etapa se adelant con el propsito de di-
sear la metodologa de alimentacin de la seccin de
participacin ciudadana de IPRC por parte de las orga-
nizaciones sociales, promover el uso de los sitios web en
algunas alcaldas y mejorar las posibilidades de su dise-
o grfico. A principios de 2007, en Cartagena se dise-
, con el apoyo de la Organizacin de las Naciones Uni-
das para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO,
por su sigla en ingls), la metodologa de la capacitacin
a las organizaciones sociales para la alimentacin de la
mencionada seccin. Durante el segundo semestre de
ese mismo ao, con el apoyo de la GTZ, se prob, en seis
municipios (La Dorada, Victoria, Manzanares, El Zulia,
Pamplonita y Labateca), el esquema de la capacitacin
y se avanz en la preparacin de la metodologa de con-
certacin (entre las organizaciones sociales y la alcalda)
de las reglas de juego para usar las claves de acceso a la
seccin y para su alimentacin. Adicionalmente se abri
un concurso entre jvenes universitarios para generar
nuevas hojas de estilo y enriquecer el banco de diseos
grficos de IPRC.
En trminos generales, los contenidos de IPRC tienen
relacin con la informacin sobre el municipio, la orga-
nizacin y la estructura de la alcalda, los planes, los pro-
gramas, los proyectos, el presupuesto, la contratacin,
los trmites y los servicios, la normatividad, la participa-

cin ciudadana, los horarios de atencin al pblico, la
rendicin de cuentas y las noticias, entre otros aspectos.
Resultados obtenidos
Ms de 700 municipios del pas usan IPRC como base
para alimentar el sitio web oficial de la alcalda, a partir
de su adaptacin para la masificacin adelantada por
Colnodo por pedido e iniciativa del Ministerio de Comu-
nicaciones. Esto deriv a su vez en el desarrollo de una
metodologa para la administracin centralizada de los
sitios, lo que estimul la dinamizacin de la Estrategia
de Gobierno en Lnea del orden Territorial, del Ministerio
de Comunicaciones.
Tambin se logr la articulacin o la armonizacin
de IPRC con otros sistemas de informacin, como la
aplicacin para hacer el seguimiento del cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el proyecto
Met@logo, que realiz una metodologa y una aplica-
cin para adelantar trmites en lnea, con nfasis en los
pequeos y medianos empresarios.
Adems, se consigui el posicionamiento en el pas
de unos mnimos de informacin municipal a publicarse
en la web, como el indicador de visibilidad de la entidad.
Asimismo, se estimularon nuevos desarrollos tecnol-
gicos ligados directa o indirectamente a IPRC, como la
produccin de un sistema de administracin centraliza-
do de los sitios web de las alcaldas del pas; el desarrollo
de un software para la migracin de contenidos de infor-
macin entre diferentes versiones IPRC; la produccin de
avances en las aplicaciones de accin de APC (sigla en in-
gls para Association for Progresive Comunication: www.
apc.org/actionapps/espanol); la generacin de una apli-
cacin para la rendicin de la cuenta fiscal de las alcaldas
y otras entidades pblicas municipales a las contraloras
territoriales (usado en 2007 por ms de 4.000 entidades
que presentaron un informe fiscal anual a la Contralora
de Antioquia); el desarrollo de un software para sitios web
de las contraloras territoriales y de un software para sitios
de gobernaciones departamentales.
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
135
Tambin se originaron las primeras recomendaciones
que se produjeron en el pas en relacin con la prepara-
cin y el desarrollo de las audiencias pblicas de rendi-
cin de cuentas social de los alcaldes. Estas recomen-
daciones han sido recogidas por entidades nacionales y
territoriales para orientar sus ejercicios de rendicin de
cuentas.
Adems, se implement el uso de IPRC en siete mu-
nicipios de Nicaragua (iniciativa del Grupo Fundemos) y
se ha despertado el inters en otros pases de la Regin
como Honduras (a travs de la Fundacin Democracia
sin Fronteras) y Argentina, cuyo gobierno solicit el per-
miso de uso a la AC del Ministerio de Comunicaciones
de Colombia.
Finalmente, se logr el reconocimiento en el pas de
IPRC. Esto se vio plasmado en el hecho de que tres al-
caldas que lo usan (San Vicente de Chucur, Ebjico y
Trinidad) fueron finalistas en el Premio Nacional de In-
ternet 2006, auspiciado por la Cmara Colombiana de
Informtica, el peridico El Tiempo y la Agenda de Conec-
tividad, resultando el primero de ellos ganador
Desafos pendientes
Uno de los principales desafo es revertir la dbil cultura
de la transparencia y la participacin ciudadana en el
pas, que se expresa, entre otros aspectos, en la falta de
voluntad de los funcionarios municipales de alimentar y
actualizar los sitios web, y en los bajos niveles de promo-
cin de la participacin y del control ciudadano.
Otro reto es paliar las limitaciones tecnolgicas de
conectividad y de equipos en la mayora de los muni-
cipios del pas, en especial en las alcaldas (pese a los
esfuerzos que ha hecho el Ministerio de Comunicacio-
nes), y los problemas de apropiacin de las TIC, tanto
por parte de los funcionarios como de las organizacio-
nes sociales en general.
Por ltimo, debe lograrse la diversificacin de dise-
os grficos para permitir el mejoramiento esttico de
los sitios y su individualizacin por los municipios.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
136
Factores del contexto relevantes para el
impulso de la experiencia
La primera directiva presidencial para orientar en el pas
la poltica de conectividad y de gobierno en lnea, en
2002 facilit la creacin de la herramienta. Pero, ade-
ms, pueden mencionarse los siguientes factores:
i) El posicionamiento de la lucha contra la corrupcin
en la agenda poltica e institucional del pas;
ii) La credibilidad de Transparencia por Colombia
como organizacin de la sociedad civil lder de la
lucha contra la corrupcin en el pas; y
iii) La decisin de Colnodo y de Transparencia por Co-
lombia de desarrollar una herramienta de cdigo
abierto (licencia pblica,1 lo que facilita su uso libre
a nivel nacional e internacional);.
Resultados propuestos a corto, mediano y
largo plazo
Para fines de 2009, Transparencia por Colombia espera
tener una nueva versin de IPRC que integre o contenga
la perspectiva de gnero, que muestre informacin parti-
cular para los municipios que reciben regalas (compensa-
cin por la explotacin o transporte de recursos naturales
no renovables), y que mejore los contenidos y las posibi-
lidades de la seccin de participacin ciudadana, hasta
ahora limitada a la publicacin de informacin de contac-
to de instancias de participacin ciudadana establecidas
en la ley y de documentos oficiales de las mismas.
Por su parte, la AC del Ministerio de Comunicacio-
nes espera avanzar, en el corto plazo, en la evaluacin
de la operabilidad y seguridad de la herramienta (con
el apoyo de la GTZ), y en el mediano y largo plazo, en
el desarrollo de los mecanismos que permitan el avance
hacia nuevas fases del Gobierno Electrnico Municipal,
como transacciones y trmites en Internet, y procesos
participativos.
1. Para ms informacin, vase: www.gnu.org
Recursos con los que cuenta IPCR
En las diferentes etapas, IPCR ha recibido aportes de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Inter-
nacional (USAID, por su sigla en ingls) (etapas 1 y 2),
GTZ (etapas 3 y 4), UNESCO (etapa 4) y tambin apor-
tes de Transparencia por Colombia, Colnodo, y las alcal-
das y las contraloras participantes del proyecto.
Articulacin con otros actores
La articulacin con otros actores se brinda a travs de:
i) Entidades Estatales: Vicepresidencia de la Repblica
y Ministerio de Comunicaciones (recibieron en do-
nacin IPRC y concertacin de los nuevos desarrollos
propiciados por sociedad civil); Contralora General
de la Repblica (consulta de los contenidos de los
IPRC de las contraloras), Departamento Nacional
de Planeacin-Programa Nacional de Desarrollo Hu-
mano (concertacin de la articulacin a IPRC de la
aplicacin de seguimiento de metas del milenio), y
alcaldas y contraloras participantes en los proyectos
(concertacin de todas las actividades de los mismos).
ii) Organizaciones no gubernamentales: Federacin
Colombiana de Municipios (consulta de conteni-
dos y de metodologa de la aplicacin de seguimien-
to de metas del milenio), Funcicar Cartagena de
Indias, Pro transparencia Atlntico, Corporacin
Regin Antioquia y Foro por Colombia-Valle del
Cauca (capacitacin a organizaciones sociales),
Colnodo (desarrollos tecnolgicos), Cmara de
Comercio de Pasto (capacitacin a organizaciones
sociales).
iii) Entidades Internacionales: USAID (financiamien-
to), Cooperacin Tcnica Alemana (consulta de
contenidos, financiamiento y apoyo tcnico), Co-
operacin Holandesa (financiamiento), UNESCO
(financiamiento).

iv) Universidades: Universidad de los Andes-Proyecto
Seguimiento Cumbres de las Amricas (consulta de
contenidos segundo momento), Universidad Exter-
nado de Colombia (divulgacin IPRC), Facultad de
Ingeniera de Sistemas de la Corporacin Universi-
taria Autnoma del Cauca (monitoreo a la alimen-
tacin del sitio web de la Alcalda de Popayn).
Impacto respecto de la construccin
de ciudadana
En trminos de la promocin del derecho ciudadano
al acceso a la informacin pblica, el impacto ha sido
elevado si se tiene en cuenta, por un lado, el posiciona-
miento en el pas de un estndar mnimo de informacin
que las alcaldas deben poner a disposicin de la ciu-
dadana, y por otro lado, el alto nmero de municipios
que usan IPRC como sus sitios web. En trminos de la
alimentacin y la actualizacin de los sitios por parte de
los funcionarios, y de la promocin de su consulta y el
uso por parte de la ciudadana, su impacto es precario,
sobre todo si se considera la falta de voluntad poltica
de la mayora de los gobernantes a nivel territorial para
rendir cuenta social, la baja penetracin del Internet en
el pas y la desarticulacin de importantes redes sociales
de participacin y control ciudadano que existan en va-
rias regiones del pas, a causa del conflicto armado y del
influjo territorial de grupos ilegales.
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
137
Aprendizajes de la estrategia de intervencin
Algunas de la lecciones aprendidas son:
i) Debe mejorarse la forma de presentacin de la in-
formacin para que sea entendible y til para dis-
tintos pblicos ciudadanos;
ii) Adems de asegurar la voluntad poltica del alcalde
del municipio y de su equipo de gobierno en la im-
plementacin del proyecto, se los debe acompaar,
en el mediano plazo, en la alimentacin de los si-
tios, con el fin de entender y superar las dificultades
de publicacin;
iii) Hay que promover que las alcaldas desarrollen una
poltica integral de comunicacin pblica, que in-
tegre distintos medios de comunicacin, tradicio-
nales y TIC, y que articule la publicacin en la web
con el desarrollo de sistemas de informacin para
la gestin de los asuntos misionales y de soporte
administrativo;
iv) Es necesario asegurar que las alcaldas y otras en-
tidades pblicas y privadas del municipio instalen
equipos con conectividad en diferentes puntos (al-
caldas, casas de la cultura, defensora del pueblo,
personeras, procuraduras, etc.) para uso perma-
nente de las organizaciones sociales y de la ciuda-
dana en general, con acceso restringido a portales
oficiales; y
v) Debe comprometerse a las alcaldas para que reali-
cen una campaa de largo aliento de capacitacin
a las organizaciones sociales, en especial a las co-
munitarias, en el uso del Internet soportada en los
sitios web oficiales.
Un enfoque de resultados para la transparencia fiscal en
Ecuador y la aplicacin de LOTAIP en la Municipalidad
del Distrito de Quito
139

Orazio Bellettini , Mireya Villacs Taco** y Vernica Ormaza***

*

El ndice de Percepcin de la Corrupcin realizado por
Transparencia Internacional en el 2006 mostr que, en
una escala de 0 a 10, la media de los pases latinoame-
ricanos se ubica en 3,86.1 Ecuador se encuentra en el
puesto 138 de 163 pases con una puntuacin de 2,3.
El ndice Latinoamericano de Transparencia Presu-
puestaria (ILTP) implementado en 2003 ubic al Ecua-
dor en el ltimo lugar entre 10 pases de Amrica Latina,
con un porcentaje de cumplimiento del 30,6% (Interna-
tional Budget Project, 2003). Este estudio se aplic nue-
vamente en 2005 y en 2007. Ecuador no particip en el
2005, pero el resultado en el 2007 lo coloca en sexto
lugar entre 9 pases. A pesar de la aparente mejora, el
estudio revela que
el problema en el Ecuador pasa por debilidades es-
tructurales a todo nivel. Preocupa la pobre nota en ma-
teria de participacin ciudadana, denotando una brecha
entre la ciudadana y el Estado, lejos de lograr procesos de
presupuestacin participativa y efectiva rendicin de cuen-
tas, necesarios para consolidar la democracia y combatir
la corrupcin (ILTP, 2007).
Si bien estos ndices revelan la escasa transparencia,
calidad y oportunidad de la informacin pblica, no
permiten disear estrategias y herramientas que puedan
ser utilizadas por las instituciones pblica para determi-
nar cules son los aspectos a mejorar ni las capacidades
que requieren para implementar reformas a favor de la
transparencia, y adems dificultan la participacin de la
ciudadana en el apoyo y monitoreo de dichas reformas.
Ecuador cuenta con una Ley Orgnica de Transpa-
rencia y Acceso a la Informacin Pblica (LOTAIP). El
reto consiste en pasar de un enunciado de buenas in-
tenciones a una prctica cotidiana con herramientas
que promuevan instituciones pblicas ms abiertas y
participativas. Para alcanzar la transparencia, una Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin debe estar
acompaada de voluntad poltica, un cambio en la cul-
tura organizacional de las instituciones pblicas, infraes-
tructura tecnolgica, recursos presupuestarios, el refuer-
zo de sanciones as como el incremento de las demandas
ciudadanas por informacin pblica.
Por ello es importante apoyar a las dependencias p-
blicas en el mejoramiento de su capacidad de recolectar
y difundir informacin de mayor calidad e involucrar a
la sociedad civil en la implementacin de polticas de
transparencia ms responsables y con mayor capacidad
de promover un proceso de desarrollo ms equitativo y
sostenible.
Gracias a la firma de un Pacto por la Transparen-
cia entre el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
y el Grupo FARO,2 as como otras entidades de la so-
ciedad civil ecuatoriana, el nivel de transparencia de las
finanzas pblicas se increment del 30,8% al 96,2% en
el perodo 2005-2006. La iniciativa gener un espacio
de colaboracin entre Estado y ciudadana para disear
e implementar estrategias que permitan cumplir con lo
estipulado en el Artculo 7 de la LOTAIP. Paralelamente,
el Grupo FARO trabaj en un proceso para que el MEF

* Director Ejecutivo, Grupo FARO, Ecuador.

** Investigadora para el Grupo FARO, Ecuador.
*** Directora de Fortalecimiento del Estado, Grupo FARO, Ecuador
1 Una calificacin de 0 indica que existe una percepcin de corrupcin generalizada y 10 de ausencia de ella. El ltimo informe presentado por Transparencia Inter-
nacional puede consultarse en el sitio web de la organizacin en www.transparency.org
2 El Grupo FARO (Fundacin para el Avance de las Reformas y las Oportunidades) es una organizacin de la sociedad civil, independiente, apartidista y laica, que naci
para apoyar y promover la participacin activa de la sociedad civil, el sector empresarial y las instituciones estatales en la propuesta, la implementacin y el monitoreo
de las polticas pblicas, locales y nacionales, tendentes a consolidar un Estado ecuatoriano ms eficiente, equitativo, incluyente y democrtico. En este contexto, Grupo
FARO est comprometido a transparentar el Estado e institucionalizar los sistemas de anlisis y difusin de informacin para la ciudadana. (www.grupofaro.org)
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
140
respondiera de manera clara y oportuna a las demandas
ciudadanas de informacin sobre el origen y uso de los
recursos pblicos.
La relacin entre el MEF y el Grupo FARO
Como se demostr durante la crisis poltica del 2005
impulsada principalmente por el clientelismo y la co-
rrupcin uno de los mayores desafos del Ecuador es
el uso eficiente, equitativo y transparente de sus recur-
sos pblicos. Desafortunadamente, los funcionarios p-
blicos no siempre encuentran los incentivos necesarios
para disear e implantar polticas pblicas responsables.
Aunque las reformas legales e institucionales son impor-
tantes para mejorar la participacin del Estado, estas no
logran resultados si no cuentan con la participacin de
la ciudadana. Slo una ciudadana informada es capaz
de monitorear y legitimar las actividades de las institu-
ciones pblicas, lo que a su vez incentiva al uso eficiente,
efectivo y democrtico de los recursos de todos.
Con la vigencia plena de la LOTAIP y su reglamento a
partir de 2004, las instituciones pblicas ecuatorianas se
han visto obligadas, en mayor o menor medida, a cum-
plir con los requerimientos de dicha Ley. Algunas de ellas
han hecho esfuerzos por completar sus portales web en
consonancia con el artculo 7 de la Ley, que establece
los principales parmetros que deben ser difundidos de
manera electrnica. Sin embargo, a 2007, el ndice de
cumplimiento con la Ley por parte de los ministerios era
de aproximadamente el 30%.
Por ello, y aprovechando la ventana de oportuni-
dad poltica generada por la salida de Lucio Gutirrez
y el discurso a favor de la transparencia asumido por
el gobierno entrante, el Grupo FARO propuso al MEF
iniciar un proceso de mejoramiento de la transparencia
y la accesibilidad de la informacin presupuestaria. Esto
comprendi cambios en su cultura organizacional, la
incorporacin de tecnologas que mejoren la calidad y
la oportunidad de la informacin presentada, el cambio
en la estructura y los procesos, entre otras estrategias.
Es importante destacar que pese a que los ministros de
Economa duran en funciones, en promedio, tres meses,
gracias al trabajo con los funcionarios de carrera la ini-
ciativa sobrevivi al permanente cambio de autoridades.
Durante la implementacin de la iniciativa se desa-
rroll un sencillo ndice que evaluaba la ausencia o la
presencia de la informacin que la LOTAIP obliga a pu-
blicar en el portal electrnico de las entidades pblicas.
De esta forma, fue posible comparar la situacin entre
las instituciones as como detectar las dependencias o
funcionarios responsables de colocar los diferentes tipos
de informacin al interior de cada institucin. El ndi-
ce de transparencia del Grupo FARO permiti adems
trazar una hoja de ruta para que cada entidad pblica
definiera la rapidez con la que se dispona mejorar en
este termmetro de transparencia.
Sin embargo, el Grupo FARO fue consciente de que
aunque existiera voluntad y capacidad institucional para
ofertar informacin pblica, muy poco cambiara a me-
nos que se generara una demanda ciudadana por dicha
informacin. Por ello, en sucesivas reuniones de equipo
con funcionarios del MEF y grupos focales con ciudada-
nos en varias ciudades del pas, se dise un protocolo,
es decir, un mapa de los pasos que el MEF debe dar para
atender de manera satisfactoria una demanda de infor-
macin, dentro de los plazos que estipula la Ley y en for-
mato amigable para los ciudadanos.
Pacto de resultados entre el MEF y el Grupo FARO
Aunque se haban realizado evaluaciones del cumpli-
miento de la LOTAIP, en muchos casos las instituciones
nunca vieron los reportes ni recibieron el apoyo que les
permitiera mejorar. El Grupo FARO ha usado un mtodo
ms interactivo. Antes de presentar el estudio desalen-
tador a los medios de comunicacin, varios miembros
del Grupo FARO se reunieron con funcionarios del MEF
para discutir los resultados y la posibilidad de crear un
plan de trabajo a fin de lograr el 100% de cumplimiento
del artculo 7 de la LOTAIP en tres meses. El MEF acept
el reto y firm un Acuerdo de Compromiso por la Trans-
parencia con organizaciones de la sociedad civil.
La estrategia del Grupo FARO para promover la
transparencia nos oblig, por tanto, a transitar en una
delgada lnea entre un rol de asesor y uno de veedor de

la transparencia en las instituciones pblicas. En el pri-
mero minimizamos los costos de la transparencia, ima-
ginando y proponiendo acciones concretas para hacerla
operativa, capacitando a los tcnicos, facilitando y pro-
moviendo el cumplimiento de la LOTAIP y aportando las
herramientas bsicas para implementarla. En nuestro rol
de veedores, contribuimos a reducir los beneficios de no
ser transparentes, midiendo y comparando el cumpli-
miento de los objetivos del acuerdo por la transparencia
(para luego presentar los resultados pblicamente).
Para ello, realizamos visitas y llamados peridicos a
las dependencias pblicas, capacitamos a los tcnicos y
convocamos reuniones de trabajo, asesorndolos sobre
los requerimientos y procedimientos de la ley y propo-
nindoles cronogramas de trabajo que les permitieran
cumplir con la Ley en forma cabal. Por su parte, el MEF
se comprometi a posibilitar espacios de acceso a la in-
formacin en Internet y en otros medios fsicos y elec-
trnicos dentro de los plazos que contempla la LOTAIP.
Ciudadanizando la informacin
La accesibilidad de la informacin no garantiza que lle-
gue a todos. Esta asimetra ha contribuido a generar un
estable pero injusto equilibrio que ha causado la exclu-
sin y la marginalizacin de una gran parte de la pobla-
cin que no cuenta con informacin pblica ni con las
capacidades ni las herramientas para participar activa-
mente en la formacin de polticas pblicas.
Entendemos el trmino ciudadanizar como un proce-
so que permite que la informacin y el proceso de for-
mulacin de polticas pblicas no sean para expertos,
sino que la poblacin en general pueda participar. Ciu-
dadanizar implica democratizar no slo la informacin
sino tambin los conceptos, las metodologas y las he-
rramientas que permitan que todo individuo pueda in-
cidir en las polticas pblicas que afectan su vida. Para
ello, se utilizan varias estrategias y herramientas con el
fin de que la informacin llegue a la gente de forma clara
y sencilla, en un lenguaje cotidiano, fcil de entender. Las
estrategias adoptadas son las siguientes:
i) Conocer los beneficiarios y sus necesidades. La nica
manera de que la gente utilice la informacin es que
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
141
esta refleje sus necesidades. Por esta razn realiza-
mos grupos focales con usuarios actuales y poten-
ciales tratando de lograr que representen la hetero-
geneidad de la poblacin usuaria de los programas
sociales, las leyes, los servicios pblicos en general.
En estas reuniones se pregunta el tipo y el formato
en el que les gustara ver la informacin y se define
en conjunto la forma en que se la podra utilizar para
mejorar la calidad, la transparencia y el impacto de
los recursos y gestin pblica. De esa forma, trata-
mos que los ciudadanos cumplan un rol activo en la
forma en que el Estado presenta la informacin, as
como una construccin participativa de las capaci-
dades necesarias para su utilizacin.
ii) Utilizar un lenguaje sencillo. Lo importante de pro-
ducir informacin es que llegue a la gente. Que la po-
blacin sepa que cuenta con informacin, que puede
usarla y que le puede servir para exigir la garanta de
sus derechos. Aunque el trabajo del Grupo FARO es
eminentemente tcnico, se busca que las publicacio-
nes estn escritas en un lenguaje sencillo, evitando los
sesgos tcnicos. En otras palabras, se trata de acer-
car la informacin a la realidad de la gente utilizando
ejemplos cotidianos que facilitan la comprensin de
la informacin. Para ello, previo a publicar cualquier
informe, se realizan reuniones con grupos de la socie-
dad civil y se valida con ellos el contenido, formato
(v.g. tipo de grficos, colores, entre otros aspectos)
que se incluirn en la publicacin.
iii) Desarrollar capacidades para la incidencia. La infor-
macin se convierte en un bien pblico en la medida
que permite contribuir con mejores instituciones p-
blicas y sociedades ms prsperas y equitativas. Para
ello, se requiere una ciudadana activa y responsable
con capacidad de traducir informacin pblica en
acciones que contribuyan con el bien pblico. Uno
de los objetivos del Grupo FARO es democratizar las
capacidades y habilidades para usar la informacin.
Para esto se realizan talleres de capacitacin en el uso
de las herramientas elaboradas por el Grupo FARO.
Por ejemplo, se han producido dos manuales ciuda-
danos. El primero se refiere a informacin financiera
y explica el contenido de los documentos elaborados
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
142
por el Grupo FARO que contienen grficos, tablas y
datos. Su objetivo es hacer que la informacin finan-
ciera sea fcilmente entendida por la ciudadana. El
segundo documento es un manual para explicar los
beneficios de los programas sociales y las respon-
sabilidades de los beneficiarios. Est pensado para
analfabetos funcionales por lo que contiene muchos
grficos explicativos de los servicios ofrecidos por los
programas sociales.
iv) Generar espacios de dilogo y acuerdos. Uno de los
objetivos del Grupo FARO es propiciar un acerca-
miento, dilogos y acuerdos entre la sociedad civil
y entre ella y el Estado. La falta de informacin y
transparencia genera incentivos para que los dife-
rentes actores no operen sobre la base de evidencia
sino de posiciones ideolgicas o intereses particula-
res, lo cual reduce la posibilidad de acuerdos dura-
deros sobre las reformas que Ecuador requiere con
tanta urgencia.
Al generar informacin tcnica y difundirla mediante
mesas de dilogo, talleres o desayunos de trabajo como
los que hemos organizado desde el Grupo FARO, se pro-
duce un dilogo que permite que las partes conozcan sus
puntos de vista y puedan lograr acuerdos. De esta forma,
se busca generar dilogos informados que creen las condi-
ciones para empujar otras reformas en finanzas pblicas,
educacin, gestin de programas sociales, entre otras.
Impactos de la estrategia en la construccin de
ciudadana
El Grupo FARO contribuy con varios cambios de para-
digmas en Ecuador. En primer lugar, troc la concepcin
de que la sociedad civil y el gobierno no pueden traba-
jar juntos. Con la metodologa de evaluacin de pginas
web y el acuerdo de transparencia, se trabaj con el MEF
para incrementar la transparencia de la informacin p-
blica en el presupuesto nacional segn lo que requiere la
LOTAIP. Despus de un ao, el MEF increment el nivel
de cumplimiento de 30% a 90% y estableci un nuevo
sistema de manejo financiero basado en la retroalimen-
tacin de la ciudadana.
La experiencia de trabajo del Grupo FARO con una
entidad de carcter tecnocrtico como MEF, nos ense
que para promover la demanda de informacin es ne-
cesario implementar estrategias que busquen ciudadani-
zarla, es decir presentarla de forma que resulte cercana
al ciudadano de a pie para promover as una ciudada-
na ms activa e informada para participar en las deci-
siones pblicas. Como un resultado de esta estrategia,
se cre una Red Nacional por la Vigilancia de la Inversin
Social, compuesta por un conjunto de organizaciones
cuyo nico objetivo es impulsar el mejoramiento del uso
de los recursos pblicos destinados al gasto social en el
Ecuador.
Es importante institucionalizar los cambios. Para
eso, el MEF adopt, entre sus procedimientos internos,
medidas para mejorar la transparencia. Trabajaron es-
pecficamente en el mejoramiento del sitio web y en la
implementacin de una hoja de ruta para responder a
demandas de informacin. Los procesos fueron plena-
mente asumidos no slo por las autoridades, sino ms
importante an, por los funcionarios de carrera del Mi-
nisterio, quienes han mostrado decisin y voluntad para
avanzar en esta direccin.
Aunque la transparencia es un bien preciado y admi-
rado en sus principios, sus aplicaciones prcticas pueden
entrar frecuentemente en conflicto con otros valores so-
ciales, como la lealtad al grupo de pertenencia o podero-
sos intereses polticos. Adems, los costos de implementar
una poltica de transparencia pueden ser, en un principio,
muy altos y sus beneficios pueden parecer difusos.
La oferta de informacin pblica es un paso muy im-
portante, pero slo tiene sentido si est acompaada de
una demanda ciudadana que la utilice para participar
ms activamente y para promover procesos de dilogo
informado a favor de reformas clave para el desarrollo
del pas. Slo ciudadanizar la informacin permite me-
jorar la democracia y la gestin de las polticas y pro-
gramas pblicos, as como generar dilogos informados
para iniciar y sostener dichos procesos de mejoramiento.
Por ello, es clave mirar (y medir) la transparencia no
slo como un fin (v.g. bien pblico), sino tambin como
un medio que permite la emergencia de una ciudadana
ms activa e informada con capacidad de participar en

las decisiones que afectan el bien pblico, particular-
mente en el diseo y el monitoreo de la poltica pblica.
La transparencia, como medio, es clave tambin para
superar la fragmentacin existente en pases como Ecua-
dor y lograr acuerdos que permitan viabilizar reformas
que son imprescindibles para implementar polticas de
largo plazo, fundamentales para el desarrollo del pas.
Avances en los estndares de calidad de la
informacin pblica a travs de LOTAIP3
En 2007, la Municipalidad del Distrito Metropolitano de
Quito (MDMQ) dio inicio a un proceso de reevaluacin
de su manejo administrativo. De esta manera, se enfa-
tiz la transparencia y el acceso a la informacin como
uno de los vnculos ms importantes que mantiene con
la ciudadana. Esta fue una puerta abierta a la iniciativa
del Grupo FARO y la Comisin Metropolitana de Lucha
Contra la Corrupcin (Quito Honesto), que consisti en
promover el cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP en
varias agencias del MDMQ con un enfoque de calidad
y orientada a una medicin comparativa de desempeo
(benchmarking).
Gracias a estas acciones se logr potenciar gestiones
transparentes y de calidad generando un nivel de recono-
cimiento social. El proyecto que comenz en agosto de
2007, y contina, se aplic en 30 entidades del MDMQ
considerando tres ejes clave: capacitacin, asesoramien-
to y monitoreo de las pginas web de cada entidad para
evaluar los estndares de la calidad de la informacin
pblica y promover el mejoramiento continuo.
Qu entendemos por informacin pblica
Vivimos en la sociedad de la informacin, llamada as
quizs porque tenemos gran cantidad de informacin
disponible.
3 Esta seccin del documento es producto de la investigacin desarrollada por el Grupo FARO a pedido del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito como
parte del proyecto de Monitoreo del cumplimiento de la LOTAIP.
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
143
Se trata de informacin, en primer lugar, que cuesta.
Todo o casi todo lo til en esta vida tiene un precio, y las
bases de datos y otros recursos que podemos obtener
por mecanismos electrnicos tambin tienen el suyo. Sin
embargo, ante la tentacin de conectarnos a la superau-
topista, so pena de quedar aislados o fuera de moda, no
siempre evaluamos los costos, en comparacin con los
beneficios que ello implica. Esto vale para los usuarios
individuales pero tambin, a menudo, para las empresas
e incluso para los pases.
No queremos sugerir que, por onerosos, las nacio-
nes dejen de sufragar los gastos necesarios para tener
una infraestructura en telefona e informtica capaces
de colocarlas a la altura del desarrollo tcnico y cultural
contemporneos. Pero s es necesario evaluar cada gasto
y cada accin con cuidado a fin de, incluso, evitar com-
prar o contratar equipos, programas o redes de segunda
mano u obsoletos.
En segundo trmino, la informacin es tan abundan-
te que pocas veces contamos con los recursos necesarios
para seleccionar entre los torrentes de datos que pode-
mos recibir. No basta con tener acceso a la informacin.
Es preciso saber elegirla, entenderla, decodificarla de
acuerdo con las circunstancias nacionales en las que se
pretende que sirva. En otras palabras, no es suficiente
contar con los conocimientos tcnicos para manejar la
computadora y el mdem, de la misma forma que para
aprovechar un peridico no alcanza con saber leer. Hay
que ser capaces de discriminar, a fin de que nos resulte
til la informacin que hay en cualquier medio de comu-
nicacin. Sin embargo, la capacitacin para leer autnti-
camente en las redes es inexistente.
La comunicacin electrnica permite que cada grupo
de inters temtico, regional o nacional, abra sus pro-
pios espacios. La diversidad de la sociedad y del mundo
tiende a reproducirse, aunque desde luego con limita-
ciones, en el universo ciberntico. Pero como tambin
ocurre con otras formas para el intercambio de conoci-
mientos, en las redes electrnicas los grupos y los pases
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
144
con ms capacidad tcnica y financiera son aquellos que
ganan mayor presencia.
En tercer lugar, debe conocerse la calidad de la infor-
macin a la que tenemos acceso. Sin duda, la informa-
cin es fundamental para vivir en el mundo de nuestros
das. En la medida en que hay competencia entre una y
otra redes, as como dentro de cada una de ellas y en
tanto que los servicios que se ofrecen tienen un precio
que el usuario ha de pagar, se despliega un contraste que
tiende, al menos en teora, a servir como acicate para
que cada uno de tales negocios o instituciones se esme-
re en la precisin, la originalidad y la diversidad de los
datos que ofrece. Es decir, la emulacin, consecuencia
del mercado, propicia un contexto, al menos en princi-
pio, de exigencia en el universo de las redes. Ese efecto
demostracin, adems, puede influir en otros medios a
travs de los cuales recibimos informacin.
El estadounidense Michael Crichton, que estudi es-
tos asuntos cuando escribi su novela Disclosure en la que
relata las implicaciones de la cultura ciberntica y de la
informacin instantnea en un affaire dentro de una em-
presa que fabrica computadoras, ha opinado ya no res-
pecto de la cantidad sino de la calidad de la informacin
disponible en nuestras sociedades contemporneas.
La gente entiende cada vez ms que paga por obtener
informacin. Las bases de datos cobran por minuto. A
medida que el vnculo entre pago e informacin se vuelva
ms explcito, los consumidores querrn, como es natu-
ral, mejor informacin. La pedirn y estarn dispuestos a
pagarla. Va a haber un mercado de informacin de suma
calidad, lo que los expertos en calidad llamaran infor-
macin de seis sigmas. (La empresa que estableca el
hito de la calidad norteamericana era siempre Motorola,
y hasta 1989 Motorola hablaba de calidad de tres sig-
mas; tres partes malas en mil. Calidad de seis sigmas sig-
nifica tres partes malas en un milln) (Crichton, 1994)
Ese autor supone que los medios de difusin abier-
ta, como la televisin en sus noticieros habituales o los
diarios impresos, al tener ms fuerte competencia en las
redes de informacin debern ser ms acuciosos y ofre-
cer marcos interpretativos y no slo confusos, desorde-
nados y a menudo intrascendentes torrentes de noticias.
Sin embargo, en el ciberespacio, la abundancia de datos
suele ser una cualidad ms apreciada que la jerarquiza-
cin de ellos.
Por eso es discutible que el mercado baste para in-
crementar cualitativamente los servicios de informacin,
abierta o electrnica. Una perspectiva distinta ha sido
asumida por quienes consideran que la especializacin
definida por cada usuario en las redes cibernticas se
traduce en una parcializacin en los datos y el contexto
mismo que entonces recibe. Entre otras circunstancias
ocurre una retroalimentacin complaciente. Cuando se
entra a los foros de Internet, el manejador principal que
nos orienta comienza por indicarnos cules foros hemos
seleccionado antes, para que sea sencillo regresar a ellos.
Se produce as un consumo circular, en donde el usuario
tiende a frecuentar los mismos espacios sin aventurarse
en otros. De esa manera se predispone a los cibernautas
para elaborar sus propios mens, como una forma para
que, al entrar siempre a los mismos sitios, su ambiente
en las redes les resulte familiar.
Consideraciones como esas podran ser tiles en el
momento en que un ciudadano, o una institucin, deci-
dan qu tan imprescindible les resulta el lograr el acceso
a las redes. Desde luego, est el rasgo de la novedad.
Internet es de esos asuntos en los cuales hay que estar
para decidir si se permanece o no.
La Internet y todos los servicios en lnea estn expe-
rimentando un sorprendente boom por ninguna razn en
particular, excepto por ese rollo que Al Ozono Gore
populariz con el trmino de la supercarretera de la in-
formacin. As que ahora tenemos un creciente desorden
con todas las cosas que se puedan imaginar. Hay que en-
frentarlo as: slo unas cuantas personas tienen necesidad
autntica de servicios como America On Line, Compuser-
ve, Prodigy, o el sistema Internet entero y la World Wide
Web. Pero debido a que la escena se ha puesto de moda
tan repentinamente, todo el mundo est saltando al carro
alegrico (Dvorak, 1995: 89).
Una cosa es el mundo a travs de la pantalla de com-
putadora y otra, el mundo real. Es frecuente la tentacin
a confundir, o querer sustituir, uno por otro. As es como
se llega a considerar:

Qu es, a fin de cuentas, esa misteriosa sociedad de
la informacin? En realidad, es la sociedad en que vivi-
mos. Y buena parte del sentimiento de desconcierto con el
que ltimamente percibimos nuestra vida cotidiana pro-
viene de que la interpretamos con categoras e imgenes
de un tiempo que ya pas (Castells, 1995).
El problema es hasta dnde el ciberespacio resulta de
tanta novedad que, para entenderlo, es preciso construir
categoras nuevas o hasta dnde podemos interpretar la
realidad, retratada en los sitios de la Internet, con los
cdigos de antao.
En este contexto, la calidad de la informacin es un
criterio que se impone dentro de la oferta de informacin
por parte de las instituciones pblicas. Pues la cantidad
de informacin puede hacer naufragar al ciudadano en
el mar de bits y datos. As pues el exceso de informacin
podra ocasionar un efecto contrario y no deseable: la
falta de transparencia.
En 2004, Ecuador se uni a la treintena de pases
privilegiados que cuentan con una Ley que obliga a las
instituciones pblicas a difundir la informacin, a fin de
propender a la transparencia y su acceso pblico. Sin
embargo, estos aos de ejercicio de este derecho han
demostrado que no es suficiente con disponer o no de
informacin si esta no tiene caractersticas especficas de
calidad.
Qu entendemos por calidad
Joseph Juran, uno de los ms renombrados autores so-
bre el control de la calidad, define la calidad como, la
adecuacin para el uso satisfaciendo las necesidades
del cliente. Es la totalidad de los rasgos y las caracte-
rsticas de un producto o servicio que se sustenta en su
habilidad para satisfacer las necesidades establecidas
implcitas. Extendiendo esta definicin a la informacin
pblica, diremos que informacin de calidad es aque-
lla que satisface los requerimientos ciudadanos. Pero
cules son las necesidades de informacin pblica de
los ciudadanos en Ecuador y en la ciudad de Quito es-
pecficamente? A continuacin se define un marco te-
rico de discusin respecto de aquellas caractersticas
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
145
que podran configurar el grupo de necesidades ciuda-
danas de informacin.
La calidad de la informacin importa
Una forma de evaluar la calidad de la democracia consis-
te en medir objetivamente el avance en materia de trans-
parencia estatal. La transparencia, entre otros atributos,
previene y expone la corrupcin, promueve la participa-
cin ciudadana en el control del gasto pblico, permite
avanzar en la exigibilidad de los derechos econmicos,
sociales y culturales y, finalmente, estimula la emisin de
un voto ms informado y crtico para poder premiar o
castigar el desempeo del gobierno. As, la transparen-
cia se convierte en una variable institucional central para
poder evaluar la calidad de nuestro sistema democrtico
de gobierno y para poder fijar nuevos estndares para
los futuros 25 aos de democracia.
Pero a pesar de gozar de buena fama y de haberse
convertido en una palabra de moda, la transparencia
sigue siendo un concepto difcil de definir y evaluar.
La mayora de las definiciones destacan que el incre-
mento de un flujo de informacin accesible, precisa,
verificable, entendible y oportuna es un factor fun-
damental para determinar la existencia y el grado de
transparencia en la gestin del Estado. Sin embargo,
esta definicin es vaga, inconsistente e insuficiente
para guiar el diseo y la implementacin de una slida
poltica de transparencia. Desde este punto de vista,
una poltica de transparencia debera articularse en
dos planos normativos. En un primer nivel normativo,
debe sancionarse y aplicarse un estricto rgimen de
publicidad para los documentos administrativos que
pudieran resultar claves para la toma de decisin de
los ciudadanos y para el ejercicio de la auditoria ciu-
dadana sobre la gestin del Estado. En este plano se
regula la oferta de informacin y en general se define
formalmente como las obligaciones de transparen-
cia que el Estado debe cumplir.
En un segundo nivel, debe sancionarse y aplicarse
un rgimen de derecho que garantice la realizacin del
derecho subjetivo de todas las personas a poder acce-
der a la informacin pblica sin necesidad de justificar
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
146
la causa ni el inters e incluyendo mecanismos efectivos
para reclamar administrativa y judicialmente por su in-
cumplimiento.
Estos son los arreglos institucionales bsicos para
que los ciudadanos ejerzan sus derechos de acceso a la
informacin, para que los funcionarios pblicos tengan
fuertes incentivos para cumplir con su obligacin de en-
tregarla, y para que se apliquen sanciones cuando esta
obligacin es incumplida injustificadamente.
Sin embargo, ninguno de estos arreglos instituciona-
les abordan directamente el problema de la calidad de la
informacin. La entrega de informacin por s sola no es
suficiente, si su calidad no satisface las necesidades de
los ciudadanos.
Un forma objetiva de medir la calidad de la informa-
cin es comprobando su inteligibilidad, integralidad y
verificabilidad. En este contexto entendemos que la inte-
ligibilidad implica que la informacin debe presentarse
de manera clara y aprovechable por los usuarios; la inte-
gralidad se refiere a que la informacin debe ser comple-
ta; y la verificabilidad supone considerar los mecanismos
para comprobar que la informacin corresponde a he-
chos concretos efectivamente realizados y normalmente
implica la existencia de evidencia documental que permi-
ta chequear la existencia de esos hechos.
Estos principios generales de la calidad de la infor-
macin se complementan con otros estndares de dere-
chos humanos. Desde el punto de vista de los derechos
humanos, la informacin pblica debe ser aceptable y
adaptable. La aceptabilidad determina que la informa-
cin debe respetar los valores culturales y las prcticas
de los usuarios. Mientras que la adaptabilidad implica
que la informacin debe incorporar y ser sensible a las
necesidades de los usuarios en diferentes contexto socia-
les y culturales. Estos estndares de derechos humanos
son centrales, por ejemplo, en pases con extensas comu-
nidades indgenas como Ecuador.
Los principios generales de la calidad de la informa-
cin pueden ayudar a orientar o guiar una poltica de
transparencia que adems de preocuparse por asegurar
un flujo de informacin suficiente en trminos de can-
tidad, tambin garantice un flujo de informacin de
calidad, la cual, como hemos visto, est directamente
asociada a la necesidades concretas de los usuarios de
esa informacin.
La calidad de la informacin como estrategia
para la inclusin social
La expansin del derecho de acceso a la informacin im-
plica una segunda ola de reformas en profundidad, diri-
gidas hacia la inclusin de los grupos socialmente exclui-
dos. Estos grupos necesitan y usan la informacin pbli-
ca para poder acceder a servicios sociales bsicos para
sus vidas. La falta de acceso a la informacin pblica
agrava an ms su exclusin en los procesos de distribu-
cin y asignacin de los servicios bsicos y los exponen
peligrosamente a la corrupcin y al clientelismo poltico.
En este contexto, las prximas reformas en materia
de transparencia y acceso a la informacin deberan
concentrarse en la variable de calidad de la informa-
cin para poder eliminar la elitizacin de las polticas
de transparencia. Si bien no todos los pases con leyes
de acceso a la informacin han evaluado su impacto ni
han generado datos estadsticos sobre su desempeo,
los escasos datos publicados hasta ahora reflejan una
tendencia preocupante. En Estados Unidos, despus de
40 aos de implementacin de la ley, menos del 10% de
los pedidos de informacin son formulados por perio-
distas y ONG, mientras que la mayora de los pedidos
son realizados por empresas o abogados. En Mxico se
detect un patrn similar, un 10% de los pedidos son
formulados por periodistas, un 20%, por ONG y un 30%,
por empresas. Finalmente, un reciente estudio compara-
do del Instituto para una Sociedad Abierta (OSI, por su
sigla en ingls) en 14 pases comprob que la discrimi-
nacin contra grupos socialmente excluidos afect nega-
tivamente la cantidad de respuestas recibidas. Mientras
las ONG recibieron un 32% de respuestas a sus pedidos
de informacin, los grupos discriminados slo recibie-
ron respuestas positivas a un 11% de sus pedidos. Estas
cifras slo confirman un dato obvio de la realidad: en el
contexto institucional de nuestra democracia la asime-
tra de informacin entre el gobierno y las personas se
profundiza y agrava cuando la demanda de informacin
proviene de grupos socialmente excluidos. As, mejorar

la calidad de la informacin se transforma en una pre-
condicin bsica para promover la inclusin de estos
grupos en el acceso a la informacin pblica y debera
representar el principal objetivo de las nuevas reformas a
favor de la transparencia.
La evaluacin de la informacin en la web4
Todo tipo de informacin es susceptible de ser evaluada,
sobre todo si se requiere reunir una coleccin de utili-
dad para los usuarios. La informacin almacenada en
los soportes tradicionales, e incluso en los electrnicos,
cuenta desde hace tiempo con un cuerpo terico con-
trastado relativo a los criterios que se deben aplicar para
su evaluacin. Sin embargo, la informacin telemtica,
especialmente la accesible a travs de Internet, todava
es objeto de reflexin e investigacin, a fin de ofrecer una
serie de parmetros y procedimientos que sirvan de for-
ma definitiva para analizar su calidad. En los siguientes
prrafos se expondrn los principales aspectos referidos
a los criterios y mtodos de evaluacin del principal tipo
de informacin telemtica: aquella que se difunde a tra-
vs de sitios web.
La informacin web es aquella que est elaborada en
cualquiera de los lenguajes derivados del SGML y cuya
caracterstica ms notable es ser documentos hipertex-
tuales y multimedia. La unidad bsica de los documen-
tos de este tipo es la pgina web, entendida como el
documento escrito en un lenguaje de mercado, con una
localizacin nica dentro de un servidor. El contenido
de una pgina web puede ser independiente o bien estar
vinculado a otras pginas web, entre las que existen en-
laces hipertextuales y las cuales completan su informa-
cin. En este caso, se denomina sitio web por tratarse
del conjunto de pginas web relacionadas entre s por su
autora y porque su contenido slo cobra sentido cuan-
do se entiende de forma global, distribuido entre varias
pginas complementarias e interdependientes. Esta deli-
mitacin de conceptos es importante, ya que el proceso
4 Tomado y adaptado de Merlo Vega (2003).
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
147
de evaluacin de informacin telemtica muchas veces
podr realizarse sobre pginas aisladas aunque, en la
mayora de los casos, el objeto ser un sitio web en su
conjunto.
La evaluacin de pginas o sitios web es necesaria
por motivos cuantitativos y cualitativos. El elevado n-
mero de pginas existentes obliga a contar con criterios
desde los que se extraiga la informacin de calidad de
la abultada cifra de recursos inservibles, inoperantes y
desdeables.
Asimismo, cualquier fuente de informacin slo es
vlida si aporta contenidos tiles y si los mismos son lo-
calizados de forma sencilla. Por este motivo, tambin es
necesario recurrir a parmetros que ayuden a identificar
la informacin imprescindible y separarla de la que nada
aporta. Es evidente que disponer de indicadores para
aplicar en el proceso de evaluacin es, sin lugar a dudas,
necesario.
El proceso de evaluacin de la informacin web
La evaluacin de la informacin telemtica, como la de
cualquier otro tipo, requiere una planificacin concreta
en la que se establecern los criterios que se aplicarn y
los mtodos mediante los que se pondrn en prctica
dichos criterios. Estos se materializarn mediante el uso
de parmetros e indicadores de evaluacin; en cambio,
los mtodos se desarrollan a travs de procedimientos
concretos y la ayuda de los recursos necesarios para la
realizacin positiva de los mtodos ideados para llevar
a cabo el proceso de evaluacin. Parmetros, indicado-
res, procedimientos y recursos son, por tanto, los cuatro
elementos clave del proceso de evaluacin de la informa-
cin web.
Los parmetros son los aspectos genricos que sern
evaluados. Se trata de establecer una serie de grandes
bloques sobre los que se realizar el anlisis y que sern
desarrollados en indicadores concretos que proveen la
informacin necesaria para cada uno de estos grupos.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
148
Los indicadores son los elementos que desarrolla
cada parmetro establecido para el anlisis de la infor-
macin. Son las cuestiones concretas que se evaluarn.
Como ocurre con los parmetros, existen mltiples com-
ponentes que pueden ser considerados un ndice de la
calidad de una pgina o de un sitio web.
Los procedimientos son los mtodos que se emplean
para hacer efectiva la aplicacin de parmetros e indi-
cadores. Este es el aspecto del proceso de evaluacin
que presenta un menor grado de desarrollo en cuanto
a aportaciones tericas o experiencias prcticas, ya que
slo hay propuestas aisladas y parciales. La planificacin
de cualquier proceso de evaluacin no puede circunscri-
birse a delimitar qu se debe analizar sino tambin debe
decir cmo obtener la informacin relativa a los elemen-
tos que se estn evaluando. La evaluacin de informa-
cin web adolece, en estos momentos, de una definicin
y una sistematizacin de los procedimientos que se de-
bern aplicar.
Los recursos son los materiales necesarios para el
proceso de evaluacin. Conocidos qu aspectos se-
rn evaluados y cmo se proceder a su anlisis ser
preciso establecer qu medios humanos, instrumenta-
les y documentales son necesarios. Como ocurra con
los procedimientos, los recursos tambin estn poco
estructurados y, por lo general, en la planificacin y
la ejecucin de la evaluacin, slo se contemplan los
recursos humanos y algunos documentales como las
listas de parmetros e indicadores y los formularios o
plantillas de anlisis. Sin embargo, un correcto proceso
de anlisis de la calidad de la informacin web debera
dejar constancia, antes de comenzar con la evaluacin,
de todos los recursos que sern necesarios para el de-
sarrollo del mismo.
La estrategia de la medicin de la calidad
Los objetivos fundamentales de la iniciativa estaban
orientados a:
i) Motivar a los gobiernos seccionales para mejorar el
cumplimiento de la LOTAIP y disminuir las posibili-
dades de corrupcin;
ii) Concienciar a la ciudadana sobre el derecho del
acceso a la informacin pblica a travs de su invo-
lucramiento en la medicin de la calidad de esta;
iii) Reconocer pblicamente el cumplimiento de la Ley
a travs de un sello de calidad; y
iv) Promover el mejoramiento continuo a travs de un
sistema de medicin comparativa de desempeo
entre las unidades administrativas del municipio.
Como se mencion anteriormente, en 2007 la Mu-
nicipalidad del Distrito Metropolitano de Quito dio
inicio a un proceso de reevaluacin de su manejo ad-
ministrativo. As, se enfatiz la transparencia y acceso
a la informacin como uno de los vnculos ms impor-
tantes que mantiene con la ciudadana. Al iniciarse el
proyecto, el Grupo FARO present ante el Alcalde del
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Paco
Moncayo, y los directores de las entidades municipales,
la metodologa de calificacin y los resultados del pri-
mer monitoreo del artculo 7 de la LOTAIP en los sitios
web municipales, con el fin de conseguir la voluntad
poltica de los asistentes y mejorar el nivel de cumpli-
miento de la Ley.
El Grupo FARO tambin desarroll una metodologa
de evaluacin de calidad de la informacin presentada,
que inclua el uso, la disponibilidad, la actualizacin, el
nivel de interaccin y la exactitud.
Para elaborar la metodologa se realizaron dos gru-
pos focales con la ciudadana a fin de evaluar el uso de
los sitios web monitoreados. En los grupos focales se
evalu el uso (la estructura, la lgica de navegacin y la
funcionalidad) a fin de obtener observaciones y sugeren-
cias para que los encargados del diseo y mantenimien-
to de los sitios consideraran.
Adems se desarrollaron algunos talleres de capa-
citacin con los administradores web de las entidades
monitoreadas con el fin de presentar los resultados del
estudio y formarlos mediante una caja de herramientas
para facilitar su trabajo y el cumplimiento de los estn-
dares de calidad de la informacin. Las capacitaciones
se complementaron con asesoras cuando las institucio-
nes municipales lo requeran. Generalmente, en ellas se
explic la metodologa y se realizaron sugerencias res-
pecto de los aspectos faltantes en los sitios web.
 IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin

Estas actividades consiguieron el inters y la concien-
ciacin de la ciudadana sobre la importancia de de-
mandar informacin y de los funcionarios pblicos de
entregarla.
En este sentido, el Grupo FARO se ha comprometido
a apoyar a las instituciones pblicas a mejorar su nivel de
cumplimiento con la LOTAIP mediante un proceso senci-
llo, a travs de una hoja de ruta y un marco de resultados
graduales que hace que los actores involucrados se sien-
tan parte del proceso y cumplan con acuerdos mnimos
a corto y mediano plazo.
Es importante considerar que debe existir volun-
tad poltica en las instituciones pblicas para formar
parte de un proceso de transparencia de la informa-
cin. Con esto nos referimos tanto a las autoridades
como a los servidores pblicos, pues son ellos quienes
149
generan la informacin que debe ser colocada en los
sitios web. En este sentido, las autoridades asumen el
compromiso y ejercen cierto tipo de presin hacia los
funcionarios, a quienes el Grupo FARO brinda asisten-
cia o asesora con el fin de mejorar el nivel de cumpli-
miento con la ley.
Paralelamente se estableci una certificacin para los
portales electrnicos de las entidades que cumplan con
determinados estndares. La certificacin de calidad se
hace a travs de un sello de calidad avalado por Quito
Honesto (Recuadro 4).
La certificacin dura un lapso de 6 meses para porta-
les con calificacin superior a 70 sobre 100. Se aplicaron
dos evaluaciones anuales luego de lo cual Quito Hones-
to emiti los sellos de transparencia con el fin de que sea
publicado en el sitio web de cada institucin.

Recuadro 4. Principios de la certificacin de calidad

La certificacin de la calidad de la informacin en los sitios web municipales tiene los siguientes principios:
Transparencia: La evaluacin se har con una metodologa abierta a todo el pblico, socializada a las instituciones y validada por los
involucrados. El proceso de evaluacin emplear procedimientos que aseguren su objetividad y su imparcialidad.
Mxima divulgacin: La informacin de la evaluacin y el procesamiento de resultados ser pblica y estar accesible de manera
inmediata y gratuita a toda la ciudadana por parte de las instituciones evaluadas.
Participacin ciudadana: A fin de dar consistencia a la evaluacin, se consultar a la ciudadana respecto de la calidad de la infor-
macin en los sitios web municipales. Este aspecto no est incluido en la metodologa, aunque podr complementarla.
Responsabilidad: La Comisin Metropolitana de Lucha contra la Corrupcin, a travs de la Direccin de Prevencin, ser respon-
sable de la aplicacin tcnica de la evaluacin, el procesamiento de informacin y el clculo de indicadores necesarios para la certifica-
cin de calidad.
Derecho de rectificacin: Quito Honesto estar obligado a rectificar cualquier informacin relativa a la transparencia de las empre-
sas analizadas si esta fuera errnea o equivocada.
Adecuacin tecnolgica: La comisin elegir las tecnologas ms adecuadas para aplicar la evaluacin previa a la certificacin de
calidad. Har uso preferente de estndares abiertos y de software libre en razn de la seguridad, de la sostenibilidad a largo plazo y de
la prevencin para que el conocimiento pblico no sea privatizado. En ningn caso este principio supondr limitacin alguna al dere-
cho de los ciudadanos a emplear la tecnologa de su eleccin en el acceso a la informacin pblica.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

150

El diseo metodolgico para medir la calidad Qu informacin se requiere desde el punto

de vista del ciudadano?
El informe de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU) de 2001, Benchmarking E-government (Es- A partir de los grupos focales desarrollados con ciudada-
tndares de comparacin del gobierno electrnico), nos de Quito, se ha determinado la demanda del tipo de
define 5 niveles de sitios web. informacin, como se muestra en el Grfico 7. De igual
i) Informacin bsica: se encuentra slo informacin forma, los ciudadanos expresaron las caractersticas que
bsica y en su mayor parte esttica; debera tener la informacin (Grfico 8).
ii) Informacin completa: el contenido y la informa-
cin son actualizados con regularidad y esta se en- Grfico 7. Tipo de informacin demandada
cuentra disponible no slo en su formato original
(por ejemplo, decretos y leyes) sino explicada y sim- 77,6%
70,0%
plificada; 66,7%

iii) Interactivo: los usuarios pueden descargar los for-

mularios, ponerse en contacto con los funcionarios 40,0%
y hacer peticiones. La informacin disponible tiene
el valor aadido de vincularse con la legislacin re-
levante;
iv) Transaccional: los usuarios pueden enviar formula-
rios en lnea, por ejemplo para solicitar informacin
o para demandar el formulario de licencia; y
v) Integracin total: todos los sistemas estn integra-
dos y los servicios ciudadanos son totalmente en
lnea independiente de la agencia gubernamental.
El nivel de uso, presupone diferentes niveles de com-
plejidad, en cuanto a la dificultad de implementacin y Grfico 8. Caractersticas buscadas en la informacin
al cambio operacional requerido. El Grfico 6 ilustra lo
anterior.

Grfico 6. Cambios operacionales requeridos 75,5%

51,8%
45,9% 45,6%
 IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin

151

La propuesta metodolgica incrementar la transparencia de la informacin pblica

segn lo que requiere la LOTAIP. Adems se viabiliz el
La propuesta metodolgica se bas en los siguientes punto de vista ciudadano sobre la calidad de la infor-
principios: macin pblica, lo que configur los estndares que el
i) Esquema multidimensional, que recoge varios as- gobierno local debera cumplir para obtener un recono-
pectos de la calidad; cimiento pblico y un sello de calidad promoviendo el
ii) Ponderacin equilibrada, en la que aquellos aspec- mejoramiento continuo.
tos que pueden introducir mayor error, tienen me- Como resultado del ms reciente monitoreo (marzo
nos peso en la evaluacin final; 2008), la mayora de las entidades consideradas regis-
iii) Uso de escalas de Likert, mediante frases valorati- tr un aumento en los niveles de cumplimiento con la
vas, que aisla la subjetividad del evaluador; LOTAIP, especficamente en su artculo 7, que pas de
iv) Sistema automatizado de procesamiento de datos y 37,21% a 75,64% (Grfico 9).
capacitacin al evaluador para efectos de replicacin;
v) Almacenamiento histrico para comparaciones y Cuadro 12. Ponderacin de las subcategoras
seguimiento de oportunidades de mejora; y
vi) Validacin de la propuesta por parte de los involu- N. Caracterstica Importancia
crados. 1 Disponibilidad de Informacin pblica. 40%
1.1 Cumplimento de la LOTAIP. 100%
La tabulacin de estos datos est basada en una m-
2 Usabilidad del sitio web. 30%
trica sencilla y fcil de comprender, que relaciona cada 2.1 Ttulo de la pgina principal. 10%
uno de los monitoreos en cuestin sean estos particu- 2.2 Metatag de descripcin. 10%
lares de cada institucin y/o globales de todo el siste- 2.3 Metatag de palabras clave. 10%
ma municipal que se sujeta a esta normativa, e incluye 2.4 Buscador y mapa de sitio. 10%
tambin un resumen final y una curva de evolucin de 2.5 Peso de la pgina inicial. 10%
cumplimiento de todas las instituciones. 2.6 Archivos descarga 10%
(indica peso del archivo).
2.7 Estructura-botn de inicio. 10%
Cuadro 11. Ponderacin de las categoras
2.8 Men vertical. 10%
2.9 Men horizontal. 10%
N. Caracterstica Importancia 2.10 Enlaces. 10%
1 Disponibilidad de informacin pblica 40% 3 Actualizacin de la informacin. 15%
2 Usabilidad del sitio web 30% 3.1 Fecha de la noticias ms reciente. 20%
3 Actualizacin de la informacin 15% 3.2 Disponibilidad del presupuesto del ao 20%
4 Nivel de interaccin y respuesta 10% en curso.
5 Exactitud de la informacin 5% 3.3 Disponibilidad de la auditora financiera 20%
Total 100% del ao en curso.
3.4 Disponibilidad de actas. 20%
3.5 Disponibilidad de POA ao en curso. 20%
Los resultados de la iniciativa 4 Nivel de interaccin y respuesta. 10%
4.1 Correo institucional. 50%
4.2 Interactividad de formularios. 25%
A partir de la iniciativa, se cambi la concepcin de que
4.3 Recursos interactivos. 25%
la sociedad civil y el gobierno local no alimentan una es- 5 Exactitud de la informacin. 5%
trategia de mejoramiento continuo. Con la metodologa 5.1 Confirmacin del cargo de un 50%
de evaluacin de la calidad de la informacin pblica en funcionario.
pginas web se trabaj en 30 unidades municipales para 5.2 Confirmacin del horario de atencin. 50%
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
152
Grfico 9. Cumplimiento del artculo 7 de LOTAIP en MDMQ (en porcentaje)
Especficamente, en el caso de la medicin de la cali-
dad de la informacin se gener la resolucin del pleno
de la Comisin Metropolitana de Lucha Contra la Co-
rrupcin N. 001-2009, del Reglamento para la Certifi-
cacin de Transparencia en la Informacin de los Sitios
Web de la MDMQ. En este se establecen los principios
de la certificacin, el rgano de aplicacin, los estnda-
res de calificacin, el proceso de certificacin, etctera.
Los resultados de los monitoreos de octubre y di-
ciembre de 2008 demostraron que, en promedio, las
entidades municipales cumplan con el 67,89% y el
63,06% respecto a la cantidad y la calidad de la infor-
macin (Grfico 10). En relacin con la calidad, des-
pus del primer monitoreo, y a partir de la validacin
de los administradores de las pginas web y la apro-
bacin de Quito Honesto, se realizaron algunos cam-
bios en los indicadores medidos, que convirti la me-
todologa en ms exigente y completa. En este sentido
es importante que se contine con el monitoreo a fin
de incentivar a los funcionarios municipales a cumplir
con la LOTAIP y, a la vez adquirir, el sello de calidad
otorgado por Quito Honesto.
Lecciones aprendidas y reflexiones finales
La experiencia de gestin por resultados implementada
como producto de una alianza entre el Estado y la ciuda-
dana permiti aprender las siguientes lecciones:
i) Cuando una organizacin ciudadana se acerca al
Estado para resolver un problema es importante
mostrar una hoja de ruta y un marco de resultados
graduales para sostener ese cambio. Es necesario
que los actores involucrados se sientan parte del
proceso y empezar con acuerdos mnimos que se
puedan cumplir y medir a corto y mediano plazo.
Esto evita frustraciones y genera confianza y con-
tinuidad en los procesos. En esta experiencia fue
muy importante el incentivo de recibir las califica-
ciones para el sello de calidad, y est claro que si
no se realiza el monitoreo correspondiente, y no
hay demanda de informacin, los funcionarios
pierden inters.
ii) Se requiere visualizar la factibilidad y los beneficios
polticos de establecer un marco de resultados. Por
ejemplo, el MEF percibi como un beneficio liderar

Grfico 10. Calidad de la informacin en los sitios web municipales (en porcentaje)
una iniciativa de esta naturaleza porque lo colocaba
como un referente para otras instituciones pblicas,
y este trabajo sera reconocido frente a los medios
de comunicacin. Este hecho es fundamental por-
que la ciudadana en general no tiene claridad sobre
el trabajo que realizan las instituciones pblicas y
las sienten lejanas y de difcil acceso. Por esta razn
es importante la difusin de la misin y los objeti-
vos de su trabajo tomando en cuenta la diversidad
de actores sociales y las diferentes necesidades de
informacin que ellos tienen.
iii) La transparencia no se genera por ley, aunque es
importante en tanto provee un marco referencial, se
necesitan cambios en la cultura de las autoridades
y funcionarios pblicos as como de la ciudadana.
Por ello es fundamental tener la voluntad poltica
de los funcionarios pblicos y hacer que se sientan
parte de un proceso. En el caso del presente proyec-
to, los administradores web de las entidades muni-
cipales demostraron inters y compromiso al asistir
a todas las capacitaciones previstas. Al finalizar los
talleres han surgido varios temas en los que se debe-
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
153
ra profundizar y dar seguimiento para la aplicacin
de los mismos, por lo que se recomienda continuar
el proceso de capacitaciones.
iv) Aunque la transparencia es un bien preciado y ad-
mirado en sus principios, su aplicacin prctica
puede entrar frecuentemente en conflicto con otros
valores sociales, como la lealtad al grupo al que se
pertenece, o poderosos intereses polticos. Adems,
los costos de implementar una poltica de transpa-
rencia pueden ser, en principio, muy altos y sus be-
neficios pueden parecer difusos.
v) La oferta de informacin pblica es un paso muy
importante, pero slo tiene sentido si est acompa-
ada de una demanda ciudadana que la utilice para
participar ms activamente y para promover pro-
cesos de dilogo informado en favor de reformas
claves para el desarrollo del pas. Slo ciudadanizar
la informacin permite mejorar la democracia y la
gestin de las polticas y los programas pblicos y
para generar dilogos informados para iniciar y sos-
tener dichos procesos de mejoramiento. Este es un
reto en esta iniciativa.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

154
vi) Resulta fundamental institucionalizar los cambios.
El MEF adopt, entre sus procedimientos internos,
medidas para mejorar la transparencia. Trabajaron
especficamente en el mejoramiento del sitio web y
en la implementacin de una hoja de ruta. Los pro-
cesos fueron plenamente asumidos no slo por las
autoridades, sino quizs ms importante, por los
funcionarios de carrera del Ministerio, quienes han
mostrado decisin y voluntad para avanzar en esta
direccin.
Por ello, es clave mirar (y medir) la transparencia no
slo como un fin (v.g. bien pblico), sino tambin como
un medio que permite la emergencia de una ciudadana
ms activa e informada con capacidad de participar en
las decisiones que afectan el bien pblico, particular-
mente en el diseo y el monitoreo de la poltica pblica.
La transparencia, como medio, es clave tambin para
superar la fragmentacin existente en pases como Ecua-
dor y lograr acuerdos que permitan viabilizar reformas
que son imprescindibles para implementar polticas de
largo plazo, claves para el desarrollo del pas.

Bibliografa

Castells, Manuel (1995). La sociedad de la informacin, en El Pas, Madrid, 25 de

febrero.
Crichton, Michael (1994). Mediasaurus: adis a los Times y a los Networks, en
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descripcin y evaluacin. Mrida: Junta de Extremadura, (Sociedad de la informacin, 8).
Transparencia y auditora social en el proceso
de reconstruccin nacional
Manfredo Marroquin*
Sntesis descriptiva de la iniciativa
A finales de septiembre y principios de octubre de 2005
se produjo la Tormenta Tropical Stan, la cual constituy
la peor tragedia ocasionada por un fenmeno natural de
esta ndole. Segn cifras de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), fallecieron 669 per-
sonas, 844 resultaron desaparecidas, hubo 386 heridos
y un total de 474.928 damnificados. En Guatemala, el
nmero de tramos carreteros afectados (tanto asfalta-
dos como de tercera) ascendi a ms de 100; asimis-
mo, 19 puentes quedaron colapsados. En total, fueron
destruidas 9.136 viviendas y 25.828 ms quedaron afec-
tadas; tambin se da importante infraestructura. El
monto total del impacto fue calculado en Q7.473 millo-
nes, equivalentes al 3,4% del PIB de 2004.
Despus de la emergencia se inici el proceso de re-
construccin, para el cual el gobierno anunci una in-
versin de Q3.940 millones como parte del Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado de 2006. La
inversin de esta suma poda prestarse a fenmenos de
corrupcin, sobre todo en un pas como Guatemala, en
donde esta situacin se agrava porque no existe un mar-
co regulatorio aplicable en situaciones de emergencia. Al
declarar un estado de calamidad, la ley faculta al Ejecuti-
vo para prescindir de los procesos normales de compras
y contrataciones; a ello cabe agregar las debilidades de
la Contralora General de Cuentas, la carencia de una
poltica nacional de prevencin de riesgos, la fragilidad
institucional y del sistema de pesos y contrapesos, ms
los problemas estructurales de corrupcin.
Para contribuir a minimizar esta problemtica, naci
el proyecto Transparencia y auditora social en el proce-
so de reconstruccin nacional en Guatemala, financiado
* Presidente de Accin Ciudadana Guatemala.
1 Accin Ciudadana, Captulo Guatemalteco de Transparencia Internacional, es la organizacin responsable de la iniciativa Transparencia y auditora social en el
proceso de reconstruccin nacional en Guatemala, ejecutada de diciembre de 2005 a diciembre de 2006. (http://transparencia.minfin.gob.gt/transparencia/)
(www.segeplan.gob.gt/stan/index.htm).
155
desde diciembre de 2005 hasta diciembre de 2006 por el
Programa de Transparencia y Anticorrupcin de la Agen-
cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacio-
nal (USAID, por su sigla en ingls). De mayo a diciembre
de 2006, se uni como segundo donante el Programa
de Sociedad Civil del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PASOC/PNUD).
El gobierno del Presidente scar Berger anunci su
intencin de promover la transparencia y de luchar fron-
talmente contra la corrupcin que pudiera darse en el
marco de las inversiones de la reconstruccin. Por ello,
solicit a Accin Ciudadana1 el acompaamiento y el
apoyo para emprender procesos que garantizaran dicha
transparencia.
El proyecto se ejecut tanto a nivel nacional como
departamental. En este ltimo caso, se trabaj en cinco
departamentos (San Marcos, Huehuetenango, Solol,
Quetzaltenango y Totonicapn) y, dentro de ellos, en 36
municipios. En ambos niveles no se monitorearon todas
las obras de que constara el proceso de reconstruccin,
lo cual hubiera requerido un proyecto mucho ms am-
plio y dotado de ms recursos humanos y financieros.
El proyecto tuvo un carcter de experiencia piloto,
sobre todo porque fue el primer caso de un proceso de
auditora social post crisis que enfocara sus esfuerzos
hacia el nivel nacional.
Desde la perspectiva que prim durante la implemen-
tacin del proyecto, la auditora social se considera una
actividad ciudadana que permite acompaar, vigilar,
monitorear, dar seguimiento, verificar y evaluar cuan-
titativa y cualitativamente a quienes toman decisiones
que afectan intereses pblicos o tienen vinculacin con
recursos pblicos. Se trata de un ejercicio democrtico
eminentemente participativo que facilita la confluencia
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
156
de intereses. Para las autoridades que cuentan con la
apertura necesaria, se trata de una accin que, incluso,
las apoya y favorece.
Bajo estos parmetros generales, el proyecto se plan-
te cinco objetivos especficos:
i) Articular y fortalecer las comisiones y las redes ciu-
dadanas de auditora social con el fin de monitorear
el gasto y la inversin pblica municipal y departa-
mental del proceso de reconstruccin nacional;
ii) Facilitar los mecanismos de acceso a la informacin
y la divulgacin que contribuyan a la auditora so-
cial y a la evaluacin de la inversin pblica;
iii) Monitorear y auditar el sistema del Estado de que-
jas e inconformidades destinadas a la deteccin de
casos de corrupcin y anomalas con la finalidad de
dar seguimiento a las acciones de las autoridades
que permitan adoptar medidas correctivas, investi-
gar y sancionar a los responsables;
iv) Monitorear y evaluar el nivel de transparencia de los
procesos de compras y contrataciones en el marco
de la reconstruccin nacional; y
v) Promover mecanismos e instrumentos de rendicin
de cuentas por parte de las autoridades y los fun-
cionarios en el proceso de reconstruccin nacional
a nivel local, regional y nacional.
Tambin se plantearon las siguientes estrategias ope-
rativas:
i) Realizar ejercicios de rendicin de cuentas por parte
de las autoridades, tanto a nivel local como a nivel
nacional.
ii) Monitorear las contrataciones relativas a la recons-
truccin, lo ejecutado a nivel nacional, bsicamente
a travs de los portales de Internet del gobierno: el
Sistema de Compras y Contrataciones del Estado
(Guatecompras), el Sistema Integrado de Adminis-
tracin Financiera (SIAF), el Sistema de Contabili-
dad Integrado del Estado (SICOIN), y el Portal de
transparencia financiera del Ministerio de Finanzas
Pblicas.
iii) Monitorear el sistema de quejas y denuncias que
pudiera realizar la ciudadana respecto del tema de
la reconstruccin.
iv) Acceder a la informacin pblica mediante una
base de datos que concentrara lo relativo al proceso
de reconstruccin nacional post Stan.
Para implementar estas estrategias operativas, se
realiz primero un diagnstico de la situacin, el cual
proporcion una lnea de base sobre el proceso de re-
construccin, el contexto en el cual se trabajara y las
principales fuerzas impulsoras y opositoras al proyecto.
Luego, se generaron condiciones de confianza con las
autoridades, tanto a nivel local como nacional. Desta-
ca, en este sentido, que en enero de 2006 el presidente
Berger suscribiera pblicamente el Compromiso Guber-
namental de Integridad y Acceso a la Informacin en la
Ejecucin del Programa Nacional de Reconstruccin, el
cual fue firmado por Accin Ciudadana, en calidad de
testigo de honor.
Tambin se establecieron alianzas estratgicas con
actores locales, quienes contribuyeron a organizar o a
fortalecer las comisiones de auditora social a nivel local.
Los miembros de estas comisiones recibieron capacita-
cin, asistencia tcnica y acompaamiento de parte de
Accin Ciudadana, con el propsito de realizar ejercicios
de auditora social sobre las obras o proyectos que cada
comisin consider prioritarios. Al final, como producto
de estos ejercicios, se realizaron y se presentaron pbli-
camente 30 informes de auditora social.
Asimismo, se brind capacitacin y asesora a funcio-
narios vinculados con la reconstruccin, con el propsi-
to de apoyar ejercicios de rendicin de cuentas, tanto a
nivel nacional como local. Al finalizar, se realizaron 21
ejercicios de rendicin de cuentas, lo cual constituy una
experiencia nica de intercambio y relacin entre las au-
toridades, los ciudadanos y los medios de comunicacin.
Accin Ciudadana tambin elabor cuatro informes
nacionales de auditora social, los cuales se basaron en la
informacin proporcionada desde lo local, ms el moni-
toreo de portales electrnicos del gobierno y el acceso a
la informacin a travs de solicitudes dirigidas a los fun-
cionarios pblicos vinculados con el proceso. Adems,
se procur facilitar el acceso a la informacin mediante
una base de datos sobre los procesos de contratacin y
adjudicacin surgidos en el marco de la reconstruccin.

A partir de lo actuado, puede decirse que el proyec-
to incidi en mayor transparencia, propici condiciones
para el acceso ciudadano a la informacin, y logr evi-
denciar y denunciar anomalas, retrasos, errores tcni-
cos, obstculos y dificultades en el proceso de recons-
truccin posterior a la Tormenta Stan.
Factores del contexto relevantes
para impulsar la experiencia
Ante la coyuntura del Stan, observamos que la coope-
racin internacional y el gobierno de Guatemala asigna-
ron, para 2006, ms de Q2.000 millones en programas
y proyectos de reconstruccin desde lo local hasta lo na-
cional. Nos preocup, despus de haber hecho un an-
lisis histrico del terremoto de 1976 y el Huracn Match
en 1998, que en esas pocas tambin hubo fuertes inyec-
ciones econmicas para la reconstruccin pero tambin
se cuestion mucho su destino. Se pudo constatar que
hubo muchos casos de corrupcin; por consiguiente,
como parte de la misin institucional de Accin Ciuda-
dana, cremos pertinente generar un proceso de acom-
paamiento y auditora social de estos recursos para la
reconstruccin. Tambin decidimos aceptar la invitacin
que el presidente scar Berger nos hizo pblicamente
en noviembre de 2005 para que Transparencia Interna-
cional y su captulo guatemalteco, Accin Ciudadana,
acompaaran esa dinmica. Nosotros aceptamos el
reto; creamos que era fundamental generar un proceso
de empoderamiento ciudadano para poder observar el
ejercicio de los proyectos y su aplicacin en las comu-
nidades.
Resultados obtenidos
A partir de lo realizado, estos son los resultados obte-
nidos:
i) Se elaboraron, se presentaron y se difundieron p-
blicamente cuatro informes de auditora social a
nivel nacional. Cada informe inclua recomendacio-
nes para las autoridades, las cuales fueron tomadas
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
157
en cuenta nicamente en un 8% (48% de las mismas
fue desestimado y el restante 44% fue parcialmente
cumplido).
ii) Se produjeron, se presentaron y se difundieron p-
blicamente 30 informes de auditora social a nivel
municipal/departamental. Esto significa que slo
en seis municipios de los priorizados no se logr lle-
gar al informe (Ocs, Santiago Atitln, San Pedro la
Laguna, San Marcos la Laguna, San Rafael Pie de la
Cuesta y San Lucas Tolimn).
iii) Gracias a estos informes, se logr tener incidencia
en las autoridades responsables de implementar el
Programa Nacional de Reconstruccin. Tambin
se tuvo un posicionamiento pblico que evidenci,
con sentido crtico y propositivo, tanto las dificulta-
des como los avances del proceso. En particular, se
cuestionaron temas como la construccin de vivien-
da y la reactivacin econmica productiva.
iv) Se logr articular y fortalecer el 86% de las comi-
siones de auditora social proyectadas originalmen-
te (5 en Huehuetenango, 11 en San Marcos, 5 en
Quetzaltenango, 6 en Solol y 3 en Totonicapn).
Los integrantes de estas comisiones son personas
ya capacitadas en la materia, de manera que cons-
tituyen recursos humanos locales que en el futuro
pueden continuar implementando ejercicios de au-
ditora social. Esto fortalece las redes ciudadanas y
los liderazgos propositivos a nivel local.
v) Se realizaron 21 ejercicios de rendicin de cuentas
por parte de funcionarios pblicos. Esto se llev a
cabo en Huehuetenango, San Marcos, Quetzalte-
nango, Solol y Totonicapn. En estos ejercicios es-
tuvieron involucrados gobernadores, gerentes de re-
construccin, alcaldes y otros funcionarios pblicos.
Como consecuencia, la ciudadana tuvo una percep-
cin de mayor transparencia en la gestin pblica y
se facilit el acceso a la informacin sobre el tema.
vi) Se estableci una interaccin Estado-sociedad muy
significativa e incluso pionera en algunos munici-
pios. Esto contribuye al fortalecimiento de la esfera
pblica del pas, incentiva la participacin ciudada-
na y contribuye a lograr mayor apertura de parte de
las y los funcionarios.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
158
vii) Se monitore informacin de manera electrnica en
portales de instituciones gubernamentales el Sistema
Integrado de Administracin Financiera y Control,
el Sistema de Contabilidad Integrado del Estado, el
Sistema de Compras y Contrataciones del Estado, el
Portal de Transparencia Fiscal, el portal especfico
creado para la reconstruccin por la Presidencia
de la Repblica (www.stannreconstruccion.gob.
gt), que fue retirado por la actual administracin
gubernamental. Debido a que el sistema de quejas
e inconformidades de la ciudadana respecto de
la reconstruccin no fue implementado, no se
obtuvieron los resultados esperados en este sentido.
No obstante, se monitorearon otras instituciones
pblicas vinculadas hasta cierto punto con el tema
de la reconstruccin, entre ellas, la Institucin del
Procurador de los Derechos Humanos, la Fiscala
Anticorrupcin del Ministerio Pblico, los Tribunales
de Justicia, la Contralora General de Cuentas, el
Comisionado Presidencial por la Transparencia y el
Portal de inconformidades de Guatecompras.
Competencias y capacidades sociales eficaces
para el logro de los resultados
Accin Ciudadana, en sus ms de 10 aos de historia en
Guatemala, ha tenido como misin, por un lado, con-
tribuir al proceso de empoderamiento ciudadano que
permite tener una participacin activa y propositiva de
verificacin de la gestin pblica y, por el otro, colaborar
para que las autoridades puedan ejercer su papel legal-
mente establecido con transparencia. Cabe recordar que
Accin Ciudadana ya haba generado herramientas de
auditora social en aos anteriores y haba tenido una
dinmica de trabajo a nivel municipal en los departa-
mentos de Quich y Chimaltenango, principalmente.
La diferencia entre este proyecto y los casos antes men-
cionados, fue que en estos ltimos se trabaj auditora
social de proyectos ordinarios o habituales, distribuidos
dentro del presupuesto nacional. Este proyecto fue el
primer caso de un proceso de auditora social post crisis,
lo cual represent un importante desafo para Accin
Ciudadana, tanto a nivel estratgico como metodolgi-
co, pues se tena conocimiento de que son muy escasos
si es que no nulos los esfuerzos que ha habido de
auditora social en procesos de reconstruccin alrededor
del mundo.
Nos dedicamos a tratar de conseguir informacin an-
tes de empezar esta iniciativa. Informes, por ejemplo, de
auditora social del tsunami en Asia, pero no encontra-
mos nada. Hallamos muchas experiencias a nivel local,
de un municipio, pero no haba nada desde una pers-
pectiva nacional. Quisimos hacer un proyecto piloto o
modelo para otras partes del mundo, implementando
una experiencia que diera cuenta de una visin nacional
de una reconstruccin. Buscamos ser pioneros en eso y
que Guatemala sirviera de referencia tambin para es-
fuerzos de auditora social post desastre en otros pases
del mundo.
Recursos utilizados
Los recursos utilizados para alcanzar los resultados de
este proyecto fueron materiales, financieros, logsticos
y, el ms importante de todos, el humano, que incluye
el saber hacer del equipo tcnico de Accin Ciudadana
encargado de la implementacin de proyectos de este
tipo.
Para alcanzar los resultados, Accin Ciudadana im-
plement una serie de estrategias mediante las cuales pu-
diera generarse una demanda de acceso a la informacin
y su correspondiente divulgacin, monitoreo de los ca-
nales de quejas, seguimiento a los procesos de compras
y contrataciones, as como instrumentos de rendicin
de cuentas. Para lograrlo, haba que procurar un mayor
fortalecimiento de la organizacin ciudadana, brindan-
do capacitacin y asistencia tcnica para la rendicin de
cuentas, el monitoreo y la auditora social, entre otros.
Todo ello apuntalara la necesaria transparencia que de-
ba permear el gasto y la inversin pblica, transparencia
que el gobierno consider fundamental para propiciar la
credibilidad y la confianza en cuanto a su gestin. Los
recursos financieros fueron proporcionados en un 100%
por la cooperacin internacional.

Articulacin con otros actores
Parte de la estrategia general de trabajo de Accin Ciu-
dadana ha sido evitar la duplicidad de esfuerzos y, sobre
todo, respetar la institucionalidad y los niveles partici-
pativos existentes, las formas de organizacin propias y
la marcha local de los procesos. Bajo esta visin, Accin
Ciudadana volvi a emplear una de las estrategias que
la misma experiencia acumulada le ha permitido probar
ampliamente.
Resulta clave la reflexin en torno a la percepcin co-
tidiana respecto de que es en la ciudad capital, como
urbe centralizadora de recursos y competencias, donde
deben llevarse a cabo las acciones. Este planteo se com-
plementa con un comentario que nos fuera expresado
por un funcionario de PASOC/PNUD, quien, con un
agudo sentido crtico, se refiri al hecho de que a menu-
do se lleva esta percepcin al extremo, al considerar que
slo existe experiencia en la capital o en el extranjero. Sin
embargo, en la prctica se demuestra que las personas,
desde su propia realidad, son quienes mejor la conocen,
y poseen conocimientos y sabidura acumulados que les
permiten o les proveen una base muy slida para trans-
formarla. Se trata, entonces, de la posesin de una serie
de conocimientos sobre el entorno que no conviene des-
estimar a priori, sino ms bien fortalecer y, ms aun, tener
la humildad para aprender de ellos.
A partir de esta conciencia clara, Accin Ciudadana
lleg a ofrecer apoyo y, a la vez, a solicitarlo. Por un lado,
se aportaron recursos y conocimientos tcnicos en materia
de auditora social y rendicin de cuentas; por el otro, se
recibi la fuerza y el apoyo de organizaciones locales que
ya estaban haciendo esfuerzos en el mismo sentido y que,
adems, contaban con voluntad, conocimiento del terre-
no, cierta base social y una estructura organizativa mnima.
En el caso de las acciones emprendidas en San Mar-
cos, cabe mencionar que la Oficina de Derechos Huma-
nos del Obispado haba comenzado a desempear un
papel clave desde que ocurriera el paso de la Tormenta
Stan, en octubre de 2005. A partir del accionar de esta
Oficina ya se haban organizado comisiones de trans-
parencia en varios municipios; por tal motivo, Accin
Ciudadana no quiso duplicar esfuerzos, ni llegar a crear
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
159
otra comisin para auditar la reconstruccin all donde
ya exista algn tipo de planteo organizativo. Entonces,
se decidi hacer una alianza estratgica con el Obispado
para sumar esfuerzos y generar una mejor coordinacin.
De igual manera, es preciso traer a colacin que la
Institucin del Procurador de los Derechos Humanos
(IPDH) haba creado los Comits de Verificacin (Co-
ver), que tendran a su cargo promover procesos de au-
ditora social que permitieran vigilar el uso adecuado de
los recursos que se canalizaran para atender el tema de
la reconstruccin post Stan. Por tal motivo, Accin Ciu-
dadana busc acercamientos con las Auxiliaturas Depar-
tamentales de la IPDH en cada departamento en donde
se trabaj; en algunos se tuvo un efecto positivo para
trabajar de manera conjunta, en otros, no. En San Mar-
cos esto se logr, de manera que tres actores (Accin
Ciudadana, el Obispado y la IPDH) trabajaron de ma-
nera unificada y fusionaron esfuerzos, a tal punto que se
potenciaron recursos. Accin Ciudadana contrat a un
facilitador para San Marcos, luego, el Obispado le cedi
un espacio fsico, ms una computadora y algunos otros
recursos. La IPDH aport su capacidad organizativa, as
como su importante rol institucional como entidad de-
fensora, garante de la vigencia y el pleno cumplimiento
de los Derechos Humanos en el pas.
El xito de esta estrategia de coordinacin gener va-
lores agregados ya que, hacia fines de 2006, las tres en-
tidades continuaban percibindose mutuamente como
aliadas. El siguiente testimonio de la delegada de la
IPDH en San Marcos da cuenta de ello:
Hemos tenido una muy buena comunicacin, una
muy buena coordinacin. Incluso, cuando hay que ir a sa-
car alguna investigacin o algn trabajo, llamamos si ne-
cesitamos el apoyo de Accin Ciudadana o del Obispado y
nos vamos. O al contrario, si ellos tienen conocimiento de
algn problema o algo nos llaman y all vamos.
Por su parte, en Solol, Accin Ciudadana tuvo que
establecer dos estrategias diferenciadas para poder imple-
mentar el proyecto. La primera de ellas se dio con Lagun
Artean o Entre amigos, organizacin espaola con apo-
yo y presencia en Solol. Esta ONG originalmente solicit
apoyo a Accin Ciudadana para iniciar un proyecto que
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
160
finalmente no se concret. Ante tal situacin, se opt por
hacer una alianza con ellos, que ya tenan trabajo en seis
municipios. La idea era que Lagun Artean generara el pro-
ceso que ya se estaba haciendo en otros departamentos.
De esa cuenta, los recursos previstos para contratar a un
facilitador fueron dados a Lagun Artean, organizacin
que, a su vez, contrat a su propia facilitadora. Toda esta
situacin de triangulacin no estuvo exenta de dificulta-
des, ya que, por un lado, Lagun Artean demandaba ms
acompaamiento tcnico y, por el otro, Accin Ciudada-
na, que era la entidad que finalmente haba asumido un
compromiso con los donantes, requera que se cumplie-
ran los resultados previstos. Estos consistan en la elabo-
racin de dos informes de auditora social, de los cuales
solamente logr concretarse uno.
La segunda estrategia empleada en el municipio se
relacion directamente con el ingreso del PASOC/PNUD
como segundo donante. A partir de este momento, Ac-
cin Ciudadana contrat, esta vez de manera directa, a
una facilitadora que se ocupara de dar seguimiento y
apoyo a las comisiones de auditora social de cinco mu-
nicipios ms. Estos municipios vendran a sumarse a los
atendidos por Lagun Artean. En este caso, cabe men-
cionar que el trabajo efectuado comenz algunos me-
ses ms tarde y, sin embargo, deba alcanzarse la misma
cantidad de resultados.
Como podr colegirse, al finalizar el proyecto, esto
no fue posible, principalmente por el factor tiempo, lo
cual vino a sumarse a las dificultades propias de esta
clase de procesos (como lo son, por ejemplo, las resis-
tencias que tienen algunas autoridades ediles frente a la
rendicin de cuentas). Pese a todo, el balance final del
trabajo efectuado en Solol fue positivo, pues ms all
de los informes de auditora social producidos, se logr
sensibilizar y capacitar a las personas que participaron
en el proceso. Esto contribuy a la formacin de lderes
que, segn diversas valoraciones, estn ms conscientes
de sus derechos y obligaciones y que, finalmente, pueden
continuar apuntalando los procesos de auditora social
que se emprendan en el futuro.
En Quetzaltenango, Accin Ciudadana cont con
el apoyo de Servicios Jurdicos y Sociales (SerJus) y de
Oficina de Naciones Unidas para Servicios de Proyectos
(UNOP, por su sigla en ingls). En Huehuetenango se lo-
gr coordinar esfuerzos con la Mesa de Concertacin y,
finalmente, en Totonicapn se unificaron esfuerzos con
la Alcalda Comunal Indgena, la Pastoral Social de la
Iglesia Catlica y la IPDH.
Impacto de la estrategia respecto
de la construccin de ciudadana
El proyecto incidi en una mayor transparencia, propici
condiciones para el acceso ciudadano a la informacin y
logr evidenciar y denunciar anomalas, retrasos, errores
tcnicos, obstculos y dificultades en el proceso de re-
construccin posterior a la Tormenta Stan.
A partir de este proyecto, todos los actores involu-
crados ganaron experiencia, construyeron ms confian-
za (tanto en s mismos como en las posibilidades que
entraa participar y buscar de manera conjunta el bien
comn), aprendieron a hacer auditora social y a rendir
cuentas, se relacionaron con otros actores locales y, final-
mente, fortalecieron la institucionalidad democrtica.
Este proyecto seguramente potenci sus efectos
gracias a que en la actualidad se cuenta con liderazgos
locales con mayores capacidades en materia de audi-
tora social y rendicin de cuentas. En otras palabras,
se han dejado capacidades instaladas y se ha fortale-
cido el tejido social. Por tal motivo, puede decirse que
la conformacin y el fortalecimiento de las comisiones
de auditora social constituye un valor central del pro-
yecto. Esto nos llama a considerar que, en el futuro, se
recomiende que este tipo de iniciativas tomen en cuen-
ta la necesidad de brindar capacitacin, pero no slo
aquella que se limita a la implementacin de talleres,
sino la que se nutre de la prctica y del aprender ha-
ciendo. Estos espacios fortalecen redes locales de rela-
cin y, adems, les dan un propsito de permanencia.
A ello agrguese que, en ms de un caso, se logr que
las autoridades modificaran algunas estrategias y me-
joraran sus acciones en el marco de la reconstruccin.
Por todo ello, puede decirse, con toda propiedad, que
la semilla sembrada ha encontrado los elementos pro-
picios para germinar y crecer.

En el plano individual, los cambios impactan en el
nivel ms sentido: aquel relacionado con el costado hu-
mano. En este caso, vale resaltar que la auditora social
es un espacio efectivo para ejercer la solidaridad, para
pasar del rol de vctimas al papel de artfices del propio
futuro. Para dejar de lado una conciencia que solamente
se emociona a partir del dolor del otro, pero que no ac-
ciona, que no busca maneras proactivas para contribuir
a mitigar dicho dolor.
Todo esto significa que este proyecto, implementado
por Accin Ciudadana, con apoyo de sus contrapartes
locales y con el compromiso decidido de sus donantes,
constituye una experiencia valiosa que debe considerarse
en nuevos contextos que requieran la renovacin de es-
fuerzos a favor de la transparencia y la lucha contra la
corrupcin.
Aprendizajes de la estrategia de intervencin
Algunas de la lecciones aprendidas son:
i) El anlisis permanente del contexto, la confianza
y la buena comunicacin con las autoridades son
elementos fundamentales para emprender procesos
de auditora social como el propuesto;
ii) Las actividades de capacitacin (sobre auditora so-
cial y rendicin de cuentas, en este caso) generan
las condiciones idneas para implementar un pro-
ceso como este;
iii) El acompaamiento debe ser cuidadoso y respetuo-
so de los ritmos propios del contexto (tanto institu-
cional como local);
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
161
iv) Los riesgos que implica hacer auditora social en
contextos como el guatemalteco se minimizan
cuando se cuenta con mayor acompaamiento ins-
titucional. Otro factor que contribuye es la unidad
y la solidez organizativa de las comisiones de audi-
tora social;
v) El planteo de estrategias que confieren sostenibili-
dad al esfuerzo resulta imprescindible;
vi) El acceso a la informacin requiere, adems de
tiempo, paciencia, as como el conocimiento del
uso de diferentes herramientas que permitan corro-
borar y cruzar la informacin;
vii) El fomento de la participacin de mujeres y jvenes
requiere conciencia y conocimiento acerca de la si-
tuacin diferenciada que estos grupos poblaciona-
les enfrentan;
viii) El logro de espacios organizativos ciudadanos no
basta sino que estos deben ser fortalecidos y man-
tenidos;
ix) El saber bregar con limitantes estructurales para
procurar una comprensin ms clara acerca de la
dinmica social, poltica y econmica del pas y evi-
tar frustraciones innecesarias es fundamental;
x) El rol de los medios de comunicacin es fundamen-
tal para dar a conocer los resultados de esta clase
de procesos; y
xi) La auditora social debe ser un punto de llegada o
un punto de partida.
Experiencia de GpRD en Paraguay: Concienciacin
ciudadana para luchar contra la corrupcin y la impunidad
Carlos Bareiro*
El objetivo general de la gestin para resultados en el de-
sarrollo en Paraguay ha sido concienciar a la ciudadana
para organizarse y luchar contra la corrupcin y la impu-
nidad. Los objetivos especficos son, adems:
i) Crear conciencia ciudadana sobre los deberes y de-
rechos del ciudadano;
ii) Concienciar a la ciudadana sobre la obligacin de
controlar a las autoridades en el cumplimiento de
sus funciones;
iii) Crear conciencia ciudadana sobre la necesidad de
organizarse para controlar a las autoridades;
iv) Firmar convenio con la Contralora General de la
Repblica para recibir y actuar ante hechos de co-
rrupcin; y
v) Obligar al Presidente de la Repblica, a los gober-
nadores y a los intendentes a rendir cuenta a la ciu-
dadana sobre su gestin en audiencias pblicas y a
elaborar el presupuesto participativo.
Para lograr estos objetivos, las organizaciones que
colaboran con las contraloras ciudadanas hacen su
aporte de acuerdo a las necesidades, por ejemplo: capa-
citacin en justicia, derecho, leyes, estrategia de presen-
tacin de denuncias, monitoreo de casos, entre otros.
Tambin en algunos casos se capacita a los funcionarios
pblicos sobre sus tareas.
Estrategia para formar una Contralora
Ciudadana
Para poder formar una Contralora Ciudadana, la inicia-
tiva debe venir desde la base o la comunidad ya que no
se hace propaganda para formarla. Se ofrece una prime-
ra capacitacin acerca de cmo se debe conformar una
Contralora Ciudadana y luego, en una segunda instan-
* Director Ejecutivo de Apoyo al Fortalecimiento de la Sociedad Civil (AFOSCI); miembro de la Contralora Ciudadana de Asuncin y del Observatorio Ciudadano
contra la Corrupcin, Paraguay.
163
cia, los participantes pueden conformar su Contralora
y asumir la responsabilidad de tramitar la personera
jurdica. En ese trmite tambin se presta colaboracin.
Factores del contexto para darle impulso
a la experiencia
El impulso a esta experiencia se dio por diversos facto-
res. El primero es la creacin de ms de 70 Contraloras
Ciudadanas en todo el pas para controlar y denunciar
los hechos de corrupcin. Tambin, la iniciativa de las
comunidades pobres de organizarse. Otra causa es el in-
ters de algunas importantes autoridades honestas de
trabajar con la ciudadana organizada. Un cuarto factor
es el cambio cultural de la gente frente a los hechos de
corrupcin, ya que anteriormente se apoyaba al corrup-
to mientras que en la actualidad se lo denuncia y se favo-
rece al honesto. Finalmente, el ltimo factor es la unin
de las organizaciones no gubernamentales (ONG) para
luchar contra la corrupcin y la impunidad.
Resultados obtenidos
A partir del trabajo realizado se lograron importantes
resultados, entre ellos:
i) El desafuero de un Diputado corrupto, luego ser
juzgado y castigado, gracias a una campaa realiza-
da por 100 organizaciones unidas;
ii) La destitucin de ms de tres gobernadores por he-
chos de corrupcin denunciados por contraloras y
organizaciones comunitarias;
iii) La destitucin de ms de seis intendentes por he-
chos de corrupcin;
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
164
iv) La remocin de varios funcionarios pblicos por he-
chos de corrupcin gracias a las denuncias de las
contraloras u otras organizaciones;
v) La existencia de una oficina de denuncias de hechos
de corrupcin donde se asesora acerca de cmo
realizar las denuncias, en la que se presentan ms
de 100 denuncias mensuales; y
vi) La concienciacin de ms de 10.000 jvenes para
que conozcan sus derechos y hagan las denuncias co-
rrespondientes de los hechos de corrupcin pblica.
Resultados a corto, mediano y largo plazo
A partir de la puesta en marcha de la iniciativa, los resul-
tados propuestos son:
i) Concienciar a la ciudadana y organizarla legalmen-
te para luchar contra la corrupcin;
ii) Generar la unin de organizaciones a fin de denun-
ciar los hechos de corrupcin;
iii) Firmar un convenio de control ciudadano entre las
autoridades y las organizaciones contraloras;
iv) Procurar la aceptacin de las autoridades para rea-
lizar audiencias pblicas, el presupuesto participa-
tivo y la rendicin de cuentas;
v) Fomentar el acompaamiento de los medios de co-
municacin en la campaa de concienciacin, de-
nuncias y hechos positivos de buena administracin
de las autoridades;
vi) Proponer a las autoridades corruptas la aceptacin
del control para evitar aparecer en la prensa como
corrupto y perder votos de la ciudadana; y
v) Concienciar jvenes para que participen activamen-
te en la campaa.
Competencias y capacidades sociales
para lograr los resultados
Las competencias y las capacidades sociales se pueden re-
sumir en que la ciudadana conozca sus deberes y derechos;
est al tanto de las funciones de las distintas autoridades y
sepa cmo elegir autoridades y no solamente cmo votar.
Adems, es necesario crear conciencia ciudadana en
pocas de elecciones, ya que de esta manera las comu-
nidades se organizan, se autogestionan y son reconoci-
das tanto por el pueblo como por las autoridades y la
prensa. Por otra parte, si hay conciencia, cambia total-
mente el papel de las autoridades, dado que si bien la
corrupcin no desaparece, al menos disminuye y existe
un temor latente hacia las organizaciones sociales y de
la comunidad.
Desarrollo para obtener resultados
Los resultados se pueden sintetizar en el apoyo para con-
cienciar a la ciudadana, organizarla legalmente y aseso-
rarla sobre todo para efectuar denuncias correctamen-
te y evitar un juicio por difamacin y calumnia; tam-
bin en el respaldo a jueces y fiscales honestos mediante
una campaa pblica y de apoyo en los medios de co-
municacin, que permiti que una vez que culminaran
su perodo, fueran reelectos para otro ms sin importar
las presiones polticas de los funcionarios corruptos.
Otro aspecto importante de este desarrollo fue el an-
lisis del aspecto cultural de la gente que debieron realizar
las organizaciones proponentes. Esto fue necesario porque
las personas suelen acudir a la primera reunin, asumen
compromisos pero luego se ausentan y no los llegan a cum-
plir. Para evitar eso, debe conocerse esa dimensin cultural.
De esta manera, aquellos que quieran ser miembros de la
Contralora Ciudadana deben ser honestos, no comprome-
tidos en directorios de partidos polticos y constantes; tam-
bin tienen que buscar la autogestin, es decir, no pueden
depender de fondos externos, ya que se ha comprobado
que cuando esos fondos se terminan, algunos se retiran.
Recursos con los que cuenta la iniciativa
Se ha contado con el apoyo de la Agencia de los Es-
tados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID,
por su sigla en ingls). No se acepta el apoyo financiero
pblico ya que ello condicionara nuestra actuacin.
Solamente se respalda a las organizaciones en acciones

que ellos no pueden financiar, por ejemplo, la capaci-
tacin, las ediciones de materiales, la campaa publi-
citaria, etc. Como contrapartida en estos casos, ellas
deben poner por lo menos un 30%, por ejemplo, para
las jornadas de capacitacin, los que organizan deben
poner salones y muebles, que son aportados por la pa-
rroquia, los colegios, entre otros. Para todo lo dems,
cada Contralora Ciudadana se debe financiar con re-
cursos propios.
Articulacin con otros actores
A lo largo del proceso, se ha articulado con diversos ac-
tores:
i) Las principales autoridades: Presidente de la Rep-
blica; ministerios de Educacin, de Justicia y Tra-
bajo, y de Hacienda; Contralora General de la Re-
pblica; gobernadores e intendentes. El Presidente
actual, cuando era candidato, firm un convenio
con las Contraloras Ciudadanas donde se compro-
meta a luchar contra la corrupcin;
ii) La sociedad civil organizada y representantes de las
Iglesias;
iii) Los ciudadanos comunes, para las campaas que
se emprenden; y
iv) Los medios de comunicacin, que han apoyado to-
das las actividades.
El objetivo principal de la articulacin es obtener re-
sultados de los objetivos propuestos, fundamentalmen-
te en la lucha contra la corrupcin y la impunidad. Esto
es posible por la mediacin de diversos actores: lderes
comunitarios, eclesisticos, polticos, sociales, de me-
dios de comunicacin. En estos casos, los instrumentos
utilizados han sido:
i) La buena voluntad y la predisposicin de cada uno
de los lderes;
ii) El cansancio de la gente frente a los hechos de co-
rrupcin; y
iii) La toma de conciencia de la gente sobre el perjuicio
que causa la corrupcin y la impunidad.
Si bien no es fcil articular con agentes del Esta-
do, hemos utilizado una estrategia sencilla: cuando
IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin
165
los agentes no quieren relacionarse con la Contralora
Ciudadana, expresamos esa inquietud a travs de los
medios: por qu dicho agente tiene miedo de la Con-
tralora Ciudadana si est actuando honestamente? La
aparicin en los medios, sobre todo en forma negativa,
es temida por los agentes pblicos cuyos cargos depen-
den de los votos polticos. En consecuencia, casi todos
ellos, llaman a los directivos de la Contralora Ciudada-
na para establecer una relacin, a veces no muy clara,
pero evitan de todas maneras cerrar la puerta como lo
hicieron la primera vez.
Si los miembros de la Contralora Ciudadana son
crebles, casi todos los agentes se abren a ella, lo que se
da en un 70% de los casos.
Por su parte, a los medios de comunicacin les gusta
la actuacin de las Contraloras Ciudadanas y continua-
mente son convocadas por ellos para obtener informa-
cin o pedir opiniones sobre determinados casos.
Impacto de la estrategia en la construccin de
ciudadana
El impacto de esta estrategia es enorme:
i) La existencia la Contralora Ciudadana, obliga a las
autoridades corruptas a manejarse de manera pro-
lija y cuidadosa;
ii) El compromiso de la gente humilde es notable ya
que acuden sin miedo a hacer denuncias, tanto en
los medios como en las Contraloras Ciudadanas;
iii) El respeto por las Contraloras Ciudadanas es evi-
dente, dado que estn conformadas por personas
sin trayectorias deshonestas;
iv) La participacin de las Contraloras Ciudadanas en
eventos de intercambio de experiencias, seminarios,
etc., es frecuente;
v) El reconocimiento de las Contraloras es incuestio-
nable;
vi) El acercamiento de las autoridades, que al princi-
pio se oponan al control, favorece la posibilidad de
trabajar juntos;
vii) Las denuncias que salen en los medios tienen un
alto impacto; y
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
166
viii) La comunicacin a travs de los programas radia-
les permite conocer los deberes y los derechos ciu-
dadanos.
Lecciones aprendidas
Es necesario tener estrategias claras para trabajar contra
la corrupcin y la impunidad: no hay que comportarse
de manera violenta; se debe saber cmo denunciar y en
qu lugar corresponde hacerlo; no puede politizarse el
trabajo; no deben formar parte de la Contralora Ciu-
dadana personas deshonestas ni polticos que buscan
solamente poder.
Tambin es importante accionar sobre casos de co-
rrupcin que tienen gran impacto en las comunidades.
Asimismo, se debe asesorar a las personas para que si se
sienten afectadas, hagan la denuncia. Adems, es preci-
so hacer un seguimiento de los casos denunciados tanto
en las oficinas pblicas y como a travs de los medios,
porque solamente con constancia se obtienen los resul-
tados deseados.
Por ltimo es fundamental considerar que cuando se
obtienen resultados positivos sobre hechos de corrup-
cin, se alienta a otras personas a hacer denuncias.
Por todo lo anterior, las Contraloras Ciudadanas
ya estn presentes en todos los departamentos de
Paraguay.
 IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin

167

Quinta seccin
Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad
de la sociedad civil
 IV. La transparencia y la rendicin de cuentas para la GpRD en la Regin

169

Parte A. Gobiernos subnacionales en corresponsabilidad

con la sociedad civil
Del tablero de control al observatorio de resultados
del gobierno en la Ciudad de Buenos Aires
Eduardo Macchiavelli* y Fernando Straface**
El presente trabajo analiza la implementacin de una
estrategia de gestin por resultados en el gobierno de
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (GCBA) y su evo-
lucin hacia un observatorio de resultados de gobierno
(ORG) orientado a los ciudadanos.
El Centro de Implementacin de Polticas Pblicas
para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) colabor con
el GCBA en el desarrollo conceptual y tecnolgico de un
tablero de control (TC) que concentra los objetivos y los
proyectos de cada ministerio y/o agencia de gobierno y
que, junto con un sistema de indicadores de resultado,
alimenta la estrategia de gestin por resultados.
Adems, desde fines de 2008 CIPPEC desarrolla junto
con el GCBA el ORG. Este permitir a la administracin
de la Ciudad incorporar un vector de responsabilizacin
por los resultados de gestin ante los ciudadanos, las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y los medios
de prensa.
Antecedentes
El 10 de diciembre de 2007 asumi el gobierno de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la frmula integrada
por Mauricio Macri y Gabriela Michetti, quienes obtuvie-
ron aproximadamente el 57% de los votos.1 Al inicio de
la gestin, el presupuesto 2008 ya se encontraba sancio-
nado,2 lo cual implicaba una restriccin en los grados
de libertad para disponer de los recursos y los gastos y
orientarlos. Por lo tanto, el gobierno se encontraba en
un momento de transicin en el cual deba gestionar la
cartera de proyectos de la administracin anterior y em-
pezar a generar y monitorear los propios.
* Subsecretario de Control de Gestin, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
** Director del Programa de Poltica y Gestin de Gobierno, CIPPEC.
1. Para ms informacin vase www.tsjbaires.gov.ar/tsj/electoral.asp?pg=2007
2. Ley de Presupuesto No. 2571 (Ejercicio 2008), sancionada el 5 de diciembre de 2007 y promulgada el 28 del mismo mes. Publicada el 10 de enero de 2008 en el
Boletn Oficial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires bajo el N. 2847, durante la gestin de Jorge Telerman.
171
Con el objetivo de orientar la administracin guber-
namental hacia un modelo de gestin por resultados, el
gobierno se propuso desarrollar una iniciativa que per-
mitiera monitorear desde el inicio los resultados obteni-
dos por los proyectos en curso, as como por los proyec-
tos que se iniciaban. Dicha estrategia le permitira, en el
futuro, comunicar a la ciudadana los resultados de su
gestin. El desafo sealado requera un cambio cultural
en la organizacin gubernamental, a partir del cual los
ministros deberan comenzar a rendir cuentas sobre los
avances, los resultados y el cumplimiento de las metas
comprometidas.
La decisin de avanzar hacia un modelo de gestin
por resultados tuvo como motivacin inicial la necesi-
dad de dar propsito y otorgar unidad a un gobierno
que recin se iniciaba y que contaba con nuevos equipos
con un sinnmero de iniciativas heredadas y nuevas. En
ese marco, el desarrollo del tablero de control y de su
sistema de indicadores, estuvo a cargo de la Jefatura de
Gabinete de Ministros (JGM).
Como todo proceso de cambio cultural, al principio
y durante gran parte del mismo, existieron resistencias al
cambio en la organizacin. Estos factores se pusieron de
manifiesto cuando se inici la planificacin estratgica,
se instauraron los procedimientos para la rendicin de
cuentas y se solicit informacin sobre el cumplimiento
de metas. La JGM logr paulatinamente la aceptacin de
la herramienta por parte de sus futuros usuarios (minis-
tros, secretarios y directores), a partir de una estrategia
que combin facilitar recursos tcnicos para formular
programas con orientacin hacia los resultados y jerar-
quizar los resultados de gobierno en el sistema de toma
de decisiones gubernamentales.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
172
Recuadro 5. Definicin del tablero de control
Un tablero de control o cuadro de mando integral es una
metodologa desarrollada en el sector privado, en 1992, por
Robert Kaplan y David Norton. Esta intenta integrar los
aspectos de la gerencia estratgica y la evaluacin del desem-
peo. La herramienta se llev a cabo bajo la conviccin de
que la medicin basada slo en indicadores cuantitativos y
financieros no capturaba todo aquello que crea valor en la
organizacin y, por ende, era necesario aadir otras perspec-
tivas de anlisis de carcter ms cualitativo o de activos intan-
gibles. En su esencia, se trata de una herramienta de trabajo
que permite traducir la estrategia en trminos de mediciones,
de modo que impulse el comportamiento y el desempeo de
las personas hacia el logro de los objetivos estratgicos de la
organizacin (Norton y Kaplan, 1999).
Entrada en agenda e institucionalizacin del
monitoreo de resultados de gobierno
Cuando el nuevo gobierno asumi la gestin de la Ciu-
dad, necesitaba una herramienta de control interno que
le permitiera monitorear la multiplicidad de proyectos
que tena que gestionar. Deba administrar los proyec-
tos heredados de la gestin anterior y los iniciados por
los propios ministros. Adems, una de las motivaciones
centrales para utilizar esta herramienta radicaba en em-
plearla como instrumento para el seguimiento formal de
la gestin de gobierno y fuente de informacin para la
toma de decisiones.
El control de gestin orientado hacia resultados pro-
pone que la administracin de los recursos pblicos est
centrada en el cumplimiento de las acciones estratgi-
cas definidas en el plan de gobierno, en un perodo de
tiempo determinado. El control de gestin implica la
evaluacin permanente de los resultados obtenidos en
la implementacin de una poltica. La eficiencia de una
3 Otras herramientas conocidas son los diagramas Gannt, los diagramas PERT-CPM, herramientas cuyo principal objetivo es mostrar el tiempo de dedicacin previs-
to para diferentes tareas o actividades a lo largo de un tiempo determinado, de manera que se pueda visualizar el camino crtico de los proyectos.
organizacin puede mejorarse introduciendo mecanis-
mos que permitan supervisar el desempeo colectivo y el
logro de los objetivos propuestos.
Recuadro 6. Bases de los esquemas de gestin
orientados a resultados
Los esquemas de gestin orientados a resultados se basan, en
lneas generales, en tres puntos: i) el otorgamiento de mayor
flexibilidad a los responsables de las agencias de la adminis-
tracin pblica en su gestin; ii) la rendicin de cuentas, es
decir, la evaluacin del desempeo de dichas agencias a la
luz de indicadores de su eficacia y eficiencia en la prestacin
de servicios a los ciudadanos; y iii) el establecimiento de
un esquema de incentivos que, de alguna forma, premie o
castigue a la alta gerencia de la administracin en base a la
evaluacin de los resultados. (Iacoviello y Pulido, 2007).
Luego de hacer un anlisis comparativo de los siste-
mas de control de gestin que utilizan en las provincias ar-
gentinas de Crdoba y Tierra del Fuego, y en ciudades de
Espaa y Colombia, el GCBA decidi instrumentar una de
las ms utilizadas dentro del modelo de gestin por resul-
tados, el cuadro de mando integral o tablero de control.3
Sabiendo que en el GCBA no haba ninguna herramienta
integral de gestin surgi como primera necesidad tener
un instrumento que permitiera poner en un mismo lugar
todos los proyectos, concibiendo al tablero no slo como
una herramienta de monitoreo y control de gestin, sino
tambin como una fuente de informacin integral.
La ubicacin institucional del control dentro del sec-
tor pblico depende de las caractersticas de cada pas
o provincia y del perfil que se le quiere otorgar a dicho
control. En las experiencias relevantes de la Regin, su
funcionamiento inicial ha estado radicado en los minis-
terios o secretaras de planificacin o hacienda, segn
la agencia responsable por el control de los resultados.
Generalmente en la herramienta se prioriza un enfoque
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

fiscal o un enfoque estratgico. En el primer caso, el con-
trol de gestin lo realiza el Ministerio de Hacienda y se
lleva un riguroso control del gasto; en el segundo se pri-
vilegia la vinculacin de los proyectos con los planes es-
tratgicos del gobierno y el control de gestin se ejecuta
desde un Ministerio o una Secretara de Planeamiento.
As, por ejemplo, tanto el gobierno de Costa Rica a
travs del Sistema Nacional de Indicadores (SINE) como
el de Colombia a travs del Sistema Nacional de Eva-
luacin de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia),
lo han instituido dentro del mbito del Ministerio de
Planificacin o la Direccin Nacional de Planeamiento,
respectivamente (Cunill y Ospina, 2003).
Chile, en cambio, se ha centrado en la gestin or-
denada del presupuesto, que incluye mecanismos de
173
formulacin y evaluacin muy desarrollados. As, la
Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda
ha producido e introducido en el proceso presupuesta-
rio diferentes instrumentos con el objeto de hacer ms
transparente y mejorar el anlisis y la formulacin del
presupuesto pblico, de manera de orientarlo, cada vez
ms, segn el desempeo de sus diferentes acciones,
programas o proyectos.4
El Cuadro 13 muestra el rea responsable del funcio-
namiento de la herramienta y a quin reporta en forma
directa en algunas de las ciudades que la aplican. De-
pendiendo del lugar que se encuentra ubicada la oficina
dentro del organigrama gubernamental se puede divisar
el sesgo que tiene la herramienta hacia el control presu-
puestario o hacia el control de la gestin.

Cuadro 13. rea responsable del monitoreo de la gestin en distintas ciudades del mundo

Barking &
Charlotte Miami-Dade Christchurch San Jos Crdoba Buenos Aires
Dagenham
Departamento Oficina de Divisin de Equipo de Unidad de Direccin de Secretara de Direccin
responsable Presupuesto y Planeamiento y Performance performance Planificacin la funcin del Tablero
Evaluacin Anlisis de Per- y Entregables corporativo y Evaluacin pblica de Control
formance dentro dentro del De- dentro de Ser- dentro de la
de la Oficina de partamento de vicios corpora- Subsecretara
Gerenciamiento Recursos tivos de Control de
Estratgico Gestin
Reporte superior Jefe de Gabinete Jefe de Gabinete Departamento Jefe de Gabi- Intendente Gobernador Jefe de Gabi-
del departamento Corporativo nete nete
responsable
Fuente: Levn (2008).

En el caso del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
se decidi que la rbita a cargo del proceso de control
de gestin, se encontrara dentro de la Jefatura de Ga-
binete de Ministros. La prioridad era tener un control
sobre el avance de ejecucin de las distintas polticas. La
principal motivacin segn Julin Bersano, Director de
Tecnologa de CIPPEC era
evaluar el desempeo de las reas clave del gobierno
e implementar un sistema mediante el cual se pudieran
monitorear los avances en tiempo real, con el fin de poder

4 Para mayor informacin, vase Sistema de control de gestin y presupuestos por resultados. La experiencia Chilena, septiembre 2005, disponible en www.dipres.cl.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
174
no slo entender los avances sino detectar los problemas
a tiempo. (Entrevista realizada para esta presentacin).
La funcin de la Jefatura de Ministros es llevar adelante la
gestin de gobierno desde una perspectiva ms administrati-
va que la del Jefe de Gobierno. Por eso, entre sus competen-
cias especficas, asignadas por la Ley de Ministerios N. 2506
de 2007, adems de asistir al jefe de gobierno se cuentan:
i) Efectuar el control de gestin del gobierno de la ciu-
dad, a fin de verificar el cumplimiento de los planes
y los objetivos definidos en el programa de gobier-
no. Adems, elevar los informes de control de ges-
tin al Jefe de Gobierno;
ii) Disear, proponer y coordinar la poltica de trans-
formacin y modernizacin del Estado, determinar
los lineamientos estratgicos y la propuesta de las
normas reglamentarias en la materia; y
iii) Disear e implementar los instrumentos para el mo-
nitoreo de los planes, los programas y los proyectos
que aseguren el cumplimiento de los objetivos fija-
dos en el Plan General de Accin del gobierno.
La Jefatura de Gabinete de Ministros est organizada
en cuatro subsecretaras: la de Control de Gestin, la de
Planeamiento Estratgico, la de Modernizacin del Esta-
do y la de Atencin Ciudadana.
Adems, dado que el TC iba a funcionar en forma
transversal con todos los organismos, se lo instituy
dentro de la Subsecretara de Control de Gestin y se
cre la Direccin General Tablero de Control.
Establecer esta Direccin es la accin ms represen-
tativa respecto de la institucionalizacin de la herra-
mienta, ya que refleja su importancia poltica. El Tablero
no es un proyecto ms, es una lnea de gobierno, es la
herramienta a travs del cual se intenta monitorear la
gestin. La funcin de esta Subsecretara es, adems de
controlar, convertirse en una mesa de ayuda del gobier-
no, es decir, debe trabajar de manera tal de anticiparse y
lograr que las cosas realmente sucedan.
5 Cabe mencionar que la Subsecretara de Planeamiento Estratgico inici en ese mismo momento la planificacin estratgica del gobierno para el perodo 2009-2011.
El contenido del tablero de control
El gobierno prioriz monitorear todos los proyectos de
gobierno desde el inicio de la gestin, dejando la plani-
ficacin estratgica para una segunda etapa.5 Esta deci-
sin poltica y estratgica estuvo sustentada en la necesi-
dad de controlar la gestin desde el primer da, en lugar
de esperar el monitoreo de la gestin una vez terminado
el proceso de planificacin. Eso fue as debido a que un
proceso de planificacin requiere de un perodo de va-
rios meses que la gestin no estaba dispuesta a esperar.
La ausencia del proceso de planificacin estratgica
trajo aparejados costos y beneficios. Por el lado de los
costos, el TC no contaba, en un principio, con las lneas
prioritarias de accin, lo cual no permita distinguir los
factores crticos o estratgicos de los tcticos u opera-
cionales. En muchos casos se mezclaban proyectos de
gran envergadura con otros irrelevantes y fundamental-
mente no se poda reflejar en forma clara la visin de la
organizacin.
Por el lado de los beneficios, en la actualidad el
GCBA cuenta con un TC que se puso en funcionamiento
en tan slo dos meses y que adems tiene un alto apoyo
poltico. En este caso se realiz un proceso inverso de
planeamiento, ya que, normalmente se definen la misin
y la visin, y a partir de ah, los objetivos estratgicos,
los especficos y los proyectos. En el caso del GCBA, el
proceso fue en sentido contrario pero al 8 de diciembre
ya se contaba con toda la informacin necesaria.
A su vez, Mnica Freda, la primera Directora del ta-
blero de control, aclar
no hicimos todo el proceso de planeamiento estratgi-
co, que hoy se est haciendo, porque en ese momento no
nos podamos dar el lujo de perder ni un da de gestin,
entonces apostamos a la cantidad de informacin y luego
a la calidad [...] eso no quiere decir que la informacin
no estuviera validad ni chequeada. (Entrevista realizada
para esta presentacin).

El contenido del tablero de control est estructurado
en un esquema con distintos niveles jerrquicos. El pri-
mer nivel lo componen los objetivos estratgicos; el se-
gundo, los objetivos de segundo nivel; y el tercer nivel, los
proyectos. Cada uno de estos proyectos tiene una meta
propuesta por el ministerio y validada con la Jefatura de
Gabinete de Ministros. A su vez, los proyectos contienen
una serie de hitos necesarios para cumplir con aquellos.
Estos hitos se ordenan cronolgicamente y se disean de
tal forma que al completarlos en su totalidad se conclu-
ye el proyecto en forma global.
Sin embargo, el cumplimiento de los hitos no da
cuenta de la magnitud del avance parcial en la produc-
cin del proyecto ni de la contribucin del hito sobre el
impacto del proyecto. Es decir, un proyecto puede tener
cientos de hitos, lo que complica mucho la visualizacin
sobre su avance; adems, no ser considera la importan-
cia de cada uno o su contribucin al cumplimiento del
proyecto.
Cuando el tablero de control inici su funcionamien-
to, se empezaron a utilizar controles procedimentales
que chequeaban el cumplimiento de los hitos. Si bien
este tipo de controles mostraba el avance de los pasos,
dificultaba el reflejo del proyecto en forma general.
Para medir el avance de los proyectos y de la gestin
en general se disearon ms de 1.000 indicadores. Para
visualizar el avance de los proyectos en forma rpida y
tener una medida cuantitativa de su evolucin y su im-
pacto, se desarrollaron distintos tipos de indicadores.
Los tipos de indicadores diseados fueron: i) de
resultado, que dan cuenta de la cantidad/frecuencia de
los bienes y los servicios producidos por un ministerio
o agencia de gobierno; y ii) de impacto, que apuntan
a medir los impactos generados en la sociedad por un
conjunto de objetivos.
Como se coment anteriormente, el primer da de
gestin el tablero se encontraba en funcionamiento y
con informacin cargada. Sin embargo, el gran desa-
fo para la direccin del tablero consista en mejorar el
contenido y poder actualizarlo en forma constante. Si el
contenido del tablero se encontraba desactualizado, se
volvera obsoleto en un perodo corto de tiempo. De esta
manera, mejorar y actualizar el contenido se convirtieron
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
175
en el principal desafo, no slo para ganar usuarios, sino
tambin para garantizar su existencia.
El contenido del TC es dinmico por su naturaleza,
cambia en forma diaria porque refleja las modificaciones
en los proyectos, los hitos o su cumplimiento. Por otra
parte, las reasignaciones presupuestarias o las cuestio-
nes coyunturales tambin impactan en el contenido. La
implementacin de la herramienta ha sido un proceso de
continuo aprendizaje, ya que las primeras afectaron las
etapas posteriores de toma de decisiones,
El primer contenido del TC surgi antes del inicio de
la gestin del actual gobierno, mediante una retroali-
mentacin entre los entonces futuros ministros y el fu-
turo Subsecretario de Control de Gestin. Los primeros
deban presentar al Jefe de Gobierno y a la JGM su plan
de accin antes de asumir. Las presentaciones eran vol-
cadas en una ficha de informacin en donde figuraba el
ministerio, la subsecretara, los objetivos, los proyectos,
las metas, los plazos y el presupuesto asociado. Una vez
completada, la ficha era remitida a los ministerios para
que estos la validaran.
Al mismo tiempo que se completaban las fichas y se
cerraban los ejes de accin, se empez a desarrollar la
herramienta informtica. Una de las primeras pantallas
que se desarroll era una opcin para que la ficha men-
cionada formara parte del tablero. Segn Julin Bersano,
Director de Tecnologa CIPPEC,
La primera etapa del tablero incluy la construccin de
un prototipo basado en la informacin relevada previamen-
te por la futura Directora de la Dependencia del TC y el
futuro Subsecretario de Control de Gestin. En esta pri-
mera etapa de dos meses se logr contar con un tablero con
semforos y fechas de vencimiento que permitan hacer un
seguimiento total aunque superficial de todos los planes de
gobierno presentados antes de asumir el da 11 de diciem-
bre. (Entrevista realizada para esta presentacin).
La estructura conceptual o marco lgico del tablero
deba responder a un esquema en el cual cada uno de los
proyectos presentes en el TC contribuyera a cumplir un
objetivo ms general y, a su vez, estos objetivos ayudaran
a lograr los principales lineamientos o ejes de gestin del
gobierno.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
176
El diseo del marco lgico del tablero consista en un
esquema de objetivos, proyectos e hitos formulados con
alta participacin de los ministros, por lo que quedaban
reflejados todos los planes de gobierno, la estructura de
la organizacin y su grado de descentralizacin. No obs-
tante, en ese momento no quedaba explcito el grado de
priorizacin de un proyecto sobre otro, ni qu gran obje-
tivo estratgico del ministerio enmarcaba los proyectos.
La necesidad de incluir los hitos en el marco lgico
del TC obligaba a los funcionarios a explicitar la forma
de alcanzar los objetivos. Sin embargo, se fue distor-
sionando su naturaleza y muchos de los hitos resulta-
ban irrelevantes. Lo que ms creci en el tablero son
los hitos de los proyectos, el TC pas de tener 4.000 en
diciembre de 2007, a ms de 11.000, comenta Julin
Bersano en la entrevista que se le realiz.
El diseo de esta estructura pareca acotar los grados
de libertad de los funcionarios, ya que los obligaba a
explicitar como lograran cada uno de sus proyectos y
a comprometer metas con recursos determinados y en
tiempos prefijados. Adems sus proyectos deban contri-
buir a lograr los objetivos centrales del gobierno.
En un principio, el TC cumpla funciones mnimas:
describa objetivos, proyectos y controlaba el vencimien-
tos de los hitos. De esta forma, si bien el foco estaba en
los procesos ms que en la gestin, cuando un funcionario
cargaba un proyecto en el TC se estaba comprometiendo
con un objetivo y deba explicitar la forma en la cual espe-
raba lograrlo. A medida que la puesta en funcionamiento
avanz, las funciones tambin lo hicieron, aun as
el 10 de diciembre cuando el gobierno asume, el ta-
blero ya estaba funcionando, con varias limitaciones pero
lo bsico estaba, es decir, el 10 se empez con el tablero,
pero no con la herramienta nicamente sino con la herra-
mienta y todos los planes de gobierno ya cargados. Es de-
cir tanto herramienta como contenido fueron de la mano
y aun ms, a partir de enero las reuniones de seguimiento
de los ministerios se hacan a travs del tablero. (Mnica
Freda, entrevista realizada para esta presentacin).
La captura de la informacin
La utilizacin del TC como herramienta de seguimiento
y control de la gestin, requiere que la informacin rele-
vante acerca del cumplimiento de los programas de go-
bierno se encuentre disponible en un mismo lugar para
que los actores puedan hacer uso de ella.
Sin embargo, capturar la informacin sobre el avance
de la gestin de cada uno de los ministerios y agencias de
gobierno no consiste nicamente en resolver un proble-
ma tcnico de manejo de fichas o de su concentracin en
una misma herramienta informtica. Se trata, adems,
de un desafo poltico de legitimidad para pedir o exigir
la informacin para que las agencias sean monitoreadas.
La estrategia primaria para conseguir la informacin
de los ministerios estuvo focalizada en facilitar el trabajo
a los organismos, tratando de no generarles un trabajo
adicional. Segn Paola Santarcangelo, actual Directora
del TC:
Los ministerios fueron enviando las fichas con la in-
formacin que queran reflejar en el tablero y el equipo
del TC, que se estaba formando en ese momento, fue el
encargado de cargar todos los objetivos, proyectos e hitos
correspondientes. (Entrevista realizada para esta presen-
tacin).
Para una segunda etapa, debi pensarse una estruc-
tura distinta, donde los ministros y secretarios proveye-
ran la informacin. Esta estructura deba tener en cuenta
que una vez puesto en marcha el tablero, el incentivo de
ir a buscar la informacin recaa en la Direccin del TC y
no en los ministerios. Para ello se pens en una estructu-
ra propia del TC que mantuviera contacto con cada uno
de los ministerios: un equipo de enlaces.
Este equipo de enlaces, que es la estructura organiza-
tiva y administrativa del TC, surgi formalmente una vez
que el gobierno asumi. Es una pieza fundamental en la
estructura institucional del tablero, ya que es su brazo
ejecutor. La funcin principal del equipo de enlaces es
conseguir informacin para el TC.

Los enlaces tienen que hacer el seguimiento de todos los pro-
yectos incorporados al tablero para lo cual deben ir al ministerio
que les corresponde e interactuar con el contacto que tienen asig-
nado. Este contacto es el que provee la informacin necesaria para
cargar en el tablero y reflejar el cumplimiento o incumplimiento
de los distintos hitos. En un primer momento el equipo de enlaces
del tablero estaba compuesto por seis profesionales, el grado de
detalle sobre los proyectos y la informacin sobre los hitos fue cre-
ciendo y tambin la necesidad de informacin, por ello fue nece-
sario agrandar el equipo hasta alcanzar los 12 enlaces. Los minis-
terios se fueron asignando teniendo en cuenta la afinidad segn
la profesin de cada integrante, siempre que fuera posible. (Paola
Santarcangelo, entrevista realizada para esta presentacin).
Cuando empez el TC no existan incentivos para que
los ministerios dispusieran gente y dedicacin en l; sin
embargo, el TC fue ganando usuarios, evolucionando en
sus funciones, incorporando cada vez mayor informa-
cin y empez a ser una herramienta para la toma de
decisiones del Jefe de Gobierno. Este hecho gener in-
centivos en los ministerios para dedicarle recursos: el TC
no slo era utilizado para monitorear a los ministerios,
los ministros tambin podan utilizar el TC para mostrar
sus logros y resultados de gestin al Jefe de Gobierno.
A medida que el TC fue evolucionando cada ministe-
rio eligi la manera en que se relacionaba con los enla-
ces. No siempre haba un encargado formal de seguir el
tablero, cada ministerio decidi la manera en que iba a
brindar informacin.
En general cada uno de los enlaces fue generando un
vnculo de colaboracin y seguimiento para poder obtener
la informacin necesaria. Cada ministerio es un mundo dis-
tinto, en algunos tienen definido un encargado, que es quien
hace el seguimiento del tablero con los enlaces y en otros mi-
nisterios son los mismos subsecretarios quienes mantienen
el contacto con los enlaces del tablero. (Paola Santarcange-
lo, entrevista realizada para esta presentacin).
En general los funcionarios de un rea son reticentes
a rendir cuentas sobre la propia gestin ante otro mi-
nisterio, por lo que el flujo de informacin no siempre
es exitoso. En el caso del tablero, su xito estuvo asocia-
do al volumen de informacin que se logr conseguir, al
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
177
punto tal que se hizo popular la siguiente frase lo que
no est en el tablero, no existe. En este punto, justa-
mente, ponderamos el xito de los enlaces, ya que, son
personas a las que les abren las puertas y no se les oculta
la informacin. Incluso algunos enlaces interactan con
el ministro y conocen todos los proyectos del ministerio.
La ventaja del enlace es que ve la globalidad de los pro-
cesos y este es un factor fundamental de xito porque
permite que la informacin fluya.
Si bien hubo una marcada evolucin en cuanto al vo-
lumen de informacin, y el xito del TC estuvo asociado a
ello, no se puede afirmar lo mismo en cuanto a su calidad.
El exceso de informacin no permite priorizar proyectos,
categorizar o visualizar en forma rpida y clara el avance
de los programas. Esto demuestra que no toda la infor-
macin disponible en el tablero resulta relevante.
A fin de paliar este problema, la Direccin del TC de-
cidi mejorar la calidad de la informacin disponible,
depurndola y priorizndola.
Se estuvo haciendo un detalle ms fino en cuanto a re-
ducir los objetivos, los proyectos, la calidad, cuantificarlos,
priorizarlos, es decir acotar la informacin, hacerla mas
legible. (Mnica Freda, entrevista realizada para esta pre-
sentacin).
A pesar del trabajo realizado, actualmente no todos
los ministerios envan la misma calidad de informacin.
Por un lado, algunos han comprendido la importancia
del tablero e informan el cumplimiento de las metas
con archivos que los respaldan. Por otro lado, algunos
informan dicho cumplimiento, pero sin presentar este
archivo. Tambin existen casos donde la informacin
es abundante, aunque no necesariamente pertinente,
entendible u oportuna y en otros, donde sucede todo
lo contrario: la informacin es escasa o no se encuentra
sistematizada.
El TC ayuda a la transparencia de la gestin, pero
requiere un cambio cultural en lo que respecta a la in-
formacin. El GCBA concibi el tablero no slo como
una herramienta de monitoreo y control de gestin sino
de informacin. El objetivo es que la administracin del
gobierno de la Ciudad cuente con un sistema de infor-
macin integral a fin de que, entre otras cuestiones, el
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
178
Jefe de Gobierno pueda conocer lo que ocurre en los mi-
nisterios.
En resumen, ningn sistema de control de gestin
puede ser exitoso sin un flujo de informacin constante
y actualizado. Esto no ocurre de forma natural, por lo
que generar incentivos para que los responsables infor-
men el avance de la gestin contribuye a obtener mejores
resultados.
El modelo de gestin por resultados propuesto por el
gobierno implica no slo monitorear el avance y el cum-
plimiento de los hitos, sino evolucionar hacia el control
de los resultados y las metas de los proyectos. Con este
objetivo, la Direccin del TC dise indicadores que per-
mitieran cuantificar, medir y graficar el progreso de los
proyectos e indicadores de propsito que den cuenta del
avance de los objetivos estratgicos.
Para ello, la Direccin del TC solicit la colaboracin
de CIPPEC, que form un equipo de analistas para rea-
lizar la tarea. A cada uno se le asigna un ministerio para
relevar los proyectos, interiorizarse de las metas y disear
indicadores que reflejen su xito o su fracaso.
Antes de disear los indicadores de cada temtica
especfica, los analistas relevaron y tomaron como refe-
rencia los indicadores utilizados internacionalmente en
cada rea y luego los adaptaron a la realidad de la Ciu-
dad de Buenos Aires.
El desafo ms importante no estuvo en el diseo de
los indicadores, sino en la bsqueda de informacin. Los
analistas trabajaron en conjunto con los enlaces, ya que
era muy importante para la Direccin del TC que no se
pidiera informacin por distintos canales a una misma
secretara o ministerio.
Si bien los ministerios remitan informacin en forma
continua a los enlaces sobre el avance y el cumplimiento
de los hitos, enviar la informacin necesaria para com-
pletar los indicadores requiri de un trabajo extra. Una
de las razones consisti en que la informacin solicitada
tena caractersticas diferentes: deba ser cuantitativa,
desglosada por mes y homognea en el tiempo. Otra po-
sible razn de la dificultad est asociada a que los indica-
dores reflejan exclusivamente la produccin intermedia o
final de un determinado proyecto y esto, indirectamente,
agudiza los problemas relacionados con la exposicin de
los funcionarios ante la rendicin de cuentas y el cumpli-
miento de las metas preestablecidas.
Evolucin de la herramienta informtica
Una vez que la herramienta estaba funcionando, su pro-
pio uso advirti la necesidad de contar con nuevas fun-
cionalidades.
Inmediatamente terminado el prototipo comenz el
desarrollo de una versin que permita almacenar ms
informacin, documentos adjuntos (actualmente ms de
10.000), alertas y mensajes en lnea, para que se pudiera
acceder a esta informacin desde cualquier lugar geogrfico.
Luego comenz un proceso de conexin a otras fuentes de
datos como los reclamos, las encuestas, las denuncias y el
presupuesto. Finalmente, se inici el desarrollo de un mdu-
lo de seguimiento de obras y otro de recursos humanos. (Ju-
lin Bersano, entrevista realizada para esta presentacin).
Otro cambio importante en el TC fue la incorpora-
cin de velocmetros para medir el avance de la gestin.
Previo a esta etapa, la gestin de los ministerios se meda
a travs del cumplimiento de cada uno de sus proyectos,
bajo la siguiente premisa: si un hito de un proyecto se
encontraba incumplido en la fecha establecida, se po-
na rojo (lo que indicaba la falta de cumplimiento). A
partir de all, todo el ministerio se colocaba en rojo (lo
que mostraba que tena uno o ms proyectos incumpli-
dos), lo que converta en una situacin injusta para los
ministerios. Actualmente, con la incorporacin de velo-
cmetros, la gestin se mide en porcentaje de avance que
analiza en qu medida se han alcanzado los objetivos
propuestos, en lugar de si se han cumplido todas las ac-
tividades para alcanzarlos (Grfico 11). Para calcular el
avance en la gestin de cada ministerio, la herramienta
recurre a un complejo logaritmo que mide el cumpli-
miento en cada proyecto que a su vez es ponderado por
la importancia del proyecto dentro del ministerio.

Grfico 11. Velocmetro de medicin del avance de la
gestin
El uso del tablero
El uso de una herramienta depende principalmente de
dos factores: su eficacia y el inters que tengan en ella
quienes la utilizan. En relacin con su eficacia, cumple
con su cometido en la medida en que es capaz de infor-
mar a la gerencia cmo avanza la organizacin hacia el
cumplimiento de sus objetivos.
El CIPPEC cada 15 das se rene con todos los minis-
tros y se utiliza el tablero como gua; se ven los proyectos
que tenan hitos que cumplir durante el transcurso de los
ltimos 15 das y se plantean lo que van a ocurrir en la
prxima quincena. En funcin de eso, se toman las medi-
das necesarias, como realizar reasignaciones presupuesta-
rias o definir agenda de temas, para lograr los objetivos.
A partir del tablero se disparan un montn de acciones de
otras reas, que permiten corregir procesos.
En relacin con el grado de motivacin e inters de
los funcionarios por utilizar la herramienta, depende de
la habilidad y el liderazgo de sus implementadores para
poder persuadirlos de que el tablero es una herramienta
que ayuda a mejorar la gestin.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
179
Es decir que el xito de una herramienta depende de
su potencial nivel de uso para aprovechar al mximo su
utilidad y tambin de su eficacia para poder corregir des-
viaciones y anticipar comportamientos.
La cantidad de usuarios del tablero creci sostenida-
mente desde su puesta en funcionamiento, pasando de
20 a ms de 420. Sin embargo, an no se ha logrado que
cada ministerio utilice el tablero como una herramienta
de gestin al interior de la organizacin. Actualmente,
los ministerios utilizan el tablero nicamente en las re-
uniones de gabinete para rendir cuentas del cumplimien-
to o incumplimiento de los hitos.
Nuestra aspiracin es que el tablero sea no slo una
herramienta de monitoreo para la Jefatura de Gabinete,
sino tambin una herramienta de gestin para cada uno
de los ministerios. Esto aun no sucede, es decir, los mi-
nistros todava no lo usan como nos gustara. (Mnica
Freda, entrevista realizada para esta presentacin).
El actual xito del uso del tablero se focaliza princi-
palmente en tres factores: i) el contenido se encuentra
siempre actualizado gracias al equipo de enlaces y al res-
paldo poltico al solicitar la informacin; ii) gran parte
de la agenda de gobierno surge del TC porque refleja los
proyectos que deben ejecutarse para cumplir con los ob-
jetivos estratgicos del gobierno y iii) el TC es una herra-
mienta que no slo sigue el cumplimiento de los hitos y
proyectos sino que se interconecta con otros sistemas de
informacin e incorpora diversas funciones para incen-
tivar su uso.
Desafos y resultados
A partir de todo lo antedicho, puede concluirse que la
implementacin de la herramienta de control de gestin
en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha sido exi-
tosa. Por una parte, ha sido la primera herramienta para
el seguimiento y la medicin de la gestin incorporada
por el GCBA. Por otra parte, incentiv una nueva cul-
tura hacia el interior de la administracin, orientada a
la fijacin de objetivos y la rendicin de cuentas de su
cumplimiento.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
180
A pesar de los logros obtenidos con la implemen-
tacin del TC, an quedan varios desafos por delante.
Entre los ms relevantes se destacan la permanencia de
la herramienta en las siguientes gestiones gubernamen-
tales y la creacin de un observatorio de resultados de
gobierno.
A continuacin se enumeran los logros alcanzados y
los desafos que surgen a partir del uso del TC.
Logros alcanzados
Entre los logros alcanzados por el sistema, pueden men-
cionarse los siguientes:
i) El compromiso poltico de la Jefatura de Gabinete
de Ministros y el uso que le han dado los ms altos
funcionarios del gobierno, lograron imponer el sis-
tema en las reuniones de gabinete;
ii) La rapidez con que se logr ponerlo en funciona-
miento, ya que en noviembre de 2007 se inici el
desarrollo de la herramienta y la recoleccin de la
informacin y el 10 de diciembre, el primer da de
gobierno, se contaba con todos los planes de go-
bierno ya cargados en el tablero;
iii) El volumen de informacin recopilado dado que
el tablero contiene una cantidad de informacin
de suma importancia (encuestas, mapas georrefe-
renciados, notas del presupuesto, informes de ges-
tin, seguimiento de obras y legislativo, agenda de
gobierno, seguimiento de prensa, ejecucin presu-
puestaria, etc.). La mayor parte de esta informacin
se encuentra en lnea y el resto se actualiza en forma
diaria;
iv) El continuo mejoramiento que ha tenido la herra-
mienta porque el TC genera nuevas funciones en
forma permanente. Las ltimas incorporaciones se
reflejan en el mdulo de seguimiento de obras, el de
seguimiento de los requerimientos de informacin
de la ciudadana, el de recursos humanos y el de
seguimiento presupuestario; y
v) El seguimiento de los proyectos a travs de distintos
tipos de indicadores ya que la Direccin del TC deci-
di medir el avance y el resultado de los proyectos a
travs de distintos tipos de indicadores (de propsito
y de impacto) e incorporar una metodologa objetiva
y sistemtica que se focaliza en los resultados.
Desafos hacia el futuro
Entre los desafos al futuro, se destacan cuatro.
El primero es la posibilidad de que la ciudadana ac-
ceda al tablero. El objetivo es transparentar la adminis-
tracin pblica y para ello se proyecta que el tablero, o
una parte de l, est disponible en la pgina web para
que el ciudadano pueda ver lo que est haciendo el go-
bierno.
Asimismo, Mnica Freda sostiene
apostamos a la transparencia, que no haya secretos
para nadie y que se sepa que se est haciendo, es por eso
que la idea es que est en la web, se est trabajando en
todo lo referido a la inviolabilidad de la informacin. (En-
trevista realizada para esta presentacin).
El segundo, es crear un observatorio de resultados
de gobierno para empezar a brindar informacin sobre
la gestin de gobierno que surja del propio TC en forma
sistematizada;
El tercer desafo es la conformacin del tablero en eje
de la gestin de los ministerios.
Creo que el desafo principal es lograr incorporarlo
como parte integrante de esta nueva gestin y que cada
uno de los ministerios y dems organismos lo vean no slo
como herramienta de control sino como complemento
para su propia gestin. (Paola Santarcangelo, entrevista
realizada para esta presentacin).
El ltimo desafo pendiente es aumentar el grado y
la calidad de la informacin y mejorar su visualizacin.
Por eso, se est trabajando para integrar plenamente la
informacin, con el sistema de gestin presupuestaria y
con otros sistemas del gobierno, como el de reclamos y
el de seguimiento de expedientes, de los cuales se pueden
extraer conclusiones muy ricas.

Estrategia para el logro de los resultados
Como se mencion anteriormente, se alcanzaron resul-
tados en muy poco tiempo y estos fueron sostenidos du-
rante todo el proyecto. Los siguientes son algunos aspec-
tos claves que permitieron lograr estos resultados.
i) El respaldo poltico a la herramienta, empujado
inicialmente por la JGM y en segundo lugar, por la
Subsecretara de Control de Gestin, que colocaron
la herramienta como eje de las reuniones semanales
de seguimiento con cada ministro. No parece posi-
ble instalar una herramienta de control de gestin
de este tipo sin apoyo poltico;
ii) La decisin estratgica de seguir los proyectos de
todo el gobierno desde el primer da que se inici
la gestin y de dejar para el segundo ao la etapa
de planeamiento estratgico. Si bien esta decisin
pareciera haber seguido en desorden los pasos re-
comendables en el proceso de implementacin de
esta herramienta, puede afirmarse que fue un acier-
to ya que logr posicionar al TC como la principal
herramienta de control de la gestin;
iii) La creacin de una Direccin con funciones espec-
ficas y con un equipo propio de enlaces donde cada
uno se encarga de conseguir la informacin sobre
el avance de cada proyecto con cada ministerio. La
principal responsabilidad de mantener actualizado
el TC es de su Direccin; y
iv) La puesta en funcionamiento del TC como parte de
una estrategia general de instaurar un modelo de
gestin por resultados. As, se empieza por la reco-
leccin de la informacin, se genera la herramienta
informtica y por ltimo se utiliza esta informacin
para comunicar al ciudadano los resultados de la
gestin del gobierno.
Hacia un observatorio de resultados
de gobierno
Tradicionalmente los enfoques y las demandas de trans-
parencia sobre la gestin pblica estn orientados hacia
las capacidades de los gobiernos de responder a solici-
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
181
tudes de actores especficos (ONG, particulares, medios
de prensa, otros poderes del Estado) sobre informacin
de los actos de gobierno. Por ello, en una primera instan-
cia, la principal demanda en la mayora de los distritos
(nacional y subnacionales) se centra en la aprobacin
de marcos normativos relacionados con el acceso a la
informacin pblica.
La existencia de un marco normativo adecuado y la
disponibilidad de informacin relevante sobre los resul-
tados de gobierno, ponen al GCBA en una posicin de
alto potencial para complementar las demandas pun-
tuales de acceso a la informacin pblica con una estra-
tegia proactiva de responsabilizacin sobre los resulta-
dos de la gestin gubernamental.
La informacin que se genera a travs del TC y su vin-
culacin con otros sistemas de gestin de gobierno (Sis-
tema Integrado de Gestin y Administracin Financiera,
Compras Gubernamentales, entre otros), constituye un
elemento central para que el GCBA desarrolle una estra-
tegia de comunicacin hacia la sociedad acerca de los
resultados de su plan de gobierno. De esta manera con-
tribuye a dar sustento a otro pilar del modelo de gestin
por resultados: empoderar a la ciudadana como sujeto
del monitoreo y el control de la gestin gubernamental.
En relacin con la oferta de informacin, esta se ge-
nera de forma desarticulada dentro de la misma admi-
nistracin. En muchos casos, los intentos por producir
informacin se superponen entre las distintas reas del
gobierno. Adems, la falta de articulacin y transpa-
rencia se traduce en una informacin incompleta y en
ocasiones brindada a destiempo. Un ejemplo de esto es
cuando las obras de infraestructura involucran la accin
de ms de un ministerio y cada uno produce informa-
cin en forma independiente. La informacin articulada
en el TC logra concentrar su oferta hacia el ciudadano en
un canal nico y homogneo, evitando incongruencias.
A fin de aprovechar las condiciones generadas y la
voluntad del gobierno de la Ciudad de informar al ciu-
dadano sobre la marcha de los proyectos del gobierno,
la Jefatura de Gabinete de Ministros se propone crear
el observatorio de resultados del gobierno. El principal
paso de esta iniciativa consiste en dejar de ser una herra-
mienta de gestin interna para empezar a difundir infor-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
182
macin significativa y relevante sobre los resultados de la
gestin gubernamental.
El observatorio combina informacin generada por
el TC, la Direccin General de Evaluacin del Gasto y
la Direccin General de Relaciones con Organismos de
Control, Transparencia y Acceso a la Informacin, con
los niveles de satisfaccin que los ciudadanos manifies-
tan respecto de los bienes y los servicios que le presta el
gobierno.
El objetivo central del proyecto es consolidar y ana-
lizar la informacin estratgica sobre resultados de go-
bierno y vincularla con iniciativas de transparencia y
responsabilizacin horizontal hacia el interior del go-
bierno y vertical con los ciudadanos por la gestin
gubernamental.
Adems, sus objetivos generales son:
i) Generar informacin accesible y comprensible a los
ciudadanos;
ii) Fortalecer y legitimar la relacin entre la sociedad
civil y el gobierno;
iii) Facilitar el monitoreo de la gestin gubernamental
por parte de la ciudadana; y
iv) Contribuir a la eficiencia y a la equidad distributiva.
Conclusiones y recomendaciones
El orden natural en la implementacin de un proceso de
gestin por resultados presupone que primero se plani-
fica, luego se definen los objetivos y finalmente se decide
la forma en que se medirn los resultados. En este caso,
se sigui un proceso inverso donde primero se relev la
informacin de todos los proyectos que se encontraban
en ejecucin, luego se decidi la metodologa para su
medicin y finalmente se empez un proceso de plani-
ficacin.
Las conclusiones son claras en este aspecto, si la Di-
reccin del TC hubiese seguido el orden lgico del pro-
ceso, seguramente no hubiese alcanzado los resultados
obtenidos. Muchas veces se cuenta con una planificacin
detallada y trabajada a lo largo de varios meses pero no
se llega a medir los resultados de los proyectos. Iniciar
un proceso de planificacin al comienzo de la gestin
hubiera implicado pagar el costo de perder el monitoreo
y el control de los proyectos, posicionando al TC como
herramienta central en el monitoreo y el control de la
gestin. En este caso, los beneficios fueron superiores a
los costos, lo que permiti ganar usuarios rpidamente y
controlar los proyectos desde el primer da.
La institucionalizacin del TC parece ser uno de los
puntos fuertes para su funcionamiento, la creacin de
una Direccin General dentro de la Subsecretara de
Control de la Gestin le otorga un presupuesto y una
estructura propia. Sin embargo, gran parte del xito se lo
debe al apoyo poltico. El desafo que tiene por delante
reside en generar los mecanismos que le permitan tras-
cender esta gestin.
El camino iniciado hacia un observatorio de resulta-
dos de gobierno pone de manifiesto un fuerte compro-
miso del gobierno en mostrar los avances de la gestin
a los ciudadanos. Adems evidencia su responsabiliza-
cin con las metas que la ciudadana podr monitorear
y, de esta forma, la convierte en sujeto del monitoreo y
el control de la gestin gubernamental. Este camino es
el seguido por otras grandes ciudades del mundo como
Nueva York, Miami, Madrid y San Pablo y refleja una ma-
durez destacable en los procesos de rendicin de cuentas
a la ciudadana.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

183

Bibliografa

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pblica moderna y democrtica: Experiencias latinoamericanas. Caracas: CLAD.
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tratara, ponencia presentada en XII Congreso Internacional del CLAD.
Kaplan, R. S. and D. P. Norton (1996). The Balanced Scorecard: Translating Strategy into
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Levn, Nicols (2008). Herramientas de gestin pblica un anlisis comparativo. Buenos
Aires: CIPPEC.
Transformacin de la ciudad de Medelln
Jorge Melguizo*
Medelln, la capital de Antioquia, es la segunda ciudad
de Colombia. Ha sido tradicionalmente una ciudad in-
dustrial, aunque ahora se est transformando en una
ciudad de servicios. Tiene 2.300.000 habitantes y junto
con otros nueve municipios conforma un rea Metropo-
litana de 3.500.000 habitantes.
Medelln fue, durante las dcadas de 1980 y 1990,
eje y zona de crecimiento del narcotrfico. El ingreso del
narcotrfico no slo irrumpi de forma violenta en la
ciudad, sino que cambi los valores y las formas de con-
cebir la vida de diversos sectores de la sociedad. As, por
ejemplo, muchos jvenes, principalmente de barrios po-
pulares, se convirtieron en grandes mercenarios y contri-
buyentes al terror desatado durante estos aos. En 1991
fue considerada la ciudad ms violenta del mundo, con
una tasa de 3811 muertes violentas por cada 100.000
habitantes, que se traducan en casi 20 muertos diarios,
todos los das del ao. La mayora de ellos eran jvenes
y eran muertos a bala.
La alta criminalidad y la prdida del territorio afecta-
ron la institucionalidad y el desarrollo de la ciudad. Por
ello, segn el Alcalde Alonso Salazar, Medelln necesi-
taba una transformacin integral, para que de manera
sustancial modificara las situaciones de violencia que
viva la ciudad y le permitiera volver al desarrollo y la
convivencia ciudadana.
Hasta 2003, Medelln tuvo unas cifras muy altas de
muertes violentas (2012 en ese ao), aunque se venan re-
duciendo lentamente desde 1991, producto de una serie
de intervenciones sociales, municipales, nacionales, de or-
ganizaciones no gubernamentales (ONG) y tambin debi-
do a la tmida pero permanente construccin de un impor-
tante tejido social en los barrios populares de la ciudad.
En enero de 2004 cambi la historia poltica de Me-
delln y se inici una nueva etapa en su historia: en esa
* Subsecretario de Desarrollo Social de la Alcalda de Medelln.
1 En Amrica Latina, una de las regiones ms violentas del mundo, la tasa promedio era, para esa poca, de 30 homicidios por 100.000 habitantes.
185
oportunidad comenz a gobernar la ciudad un grupo de
ciudadanos que haban ganado las elecciones en nom-
bre de un movimiento cvico (Compromiso ciudadano),
con el aval poltico del Partido Alianza Social Indgena.
Por primera vez, ninguno de los dos partidos tradiciona-
les del pas (liberales y conservadores) estaba al frente
del gobierno local. La Alcalda de Sergio Fajardo (2004-
2007), un profesor de Matemtica sin ninguna expe-
riencia en poltica previa, que fue elegido con la mayor
votacin hasta entonces registrada en la ciudad, puso
su mayor nfasis en la educacin y la cultura y logr
una enorme transformacin urbana, social, educativa y
cultural. Hoy Medelln no es la ciudad ms violenta del
mundo, ni la ciudad ms violenta de Amrica Latina; ni
siquiera es ya la ciudad ms violenta de Colombia.
En 2007, la tasa de muerte violenta fue la ms baja de
los ltimos 20 aos: 26 homicidios por cada 100.000 habi-
tantes. Se trata de un nmero inferior al de ciudades como
Caracas (37,1), Rio de Janeiro (48,3), Ciudad de Mxico
(37,1) y de algunas ciudades estadounidenses como De-
troit (47,1) y Baltimore (43,2), segn datos del FBI.
Si bien 653 muertes violentas en 2007 son an de-
masiadas, se trata de cifras normales para una ciudad
que mantiene profundas inequidades sociales y tiene
una fuerte presencia del negocio mundial de narcotrfi-
co de proporciones inmensas por la altsima demanda
desde Estados Unidos y Europa, sumadas al conflicto
colombiano, que ya tiene 50 aos y que combina a las
bandas del narcotrfico, a la guerrilla y a los paramilita-
res, que nacieron al amparo de los terratenientes y los
cultivadores y traficantes de droga.
Medelln es hoy, a pesar de este contexto, una ciudad
que genera admiracin mundial por sus avances en te-
mas de convivencia, equidad, inclusin y generacin de
oportunidades. Medelln que fue vista como sinnimo
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
186
de violencia durante muchos aos, comienza a ser pen-
sada como sinnimo de transformacin y de esperanza.
La ciudad pas, entre 2004 y 2007, del miedo a la
esperanza. Medelln ha mejorado sus ndices de violen-
cia gracias a una poltica que combina las medidas de
seguridad con las estrategias de convivencia y una buena
gestin con resultados.
Caractersticas de la gestin
La clave de esta transformacin ha sido una gestin
transparente, con participacin ciudadana, resultados
visibles y continuidad. El actual Alcalde, Alonso Salazar
(2008-2011), contina con lo iniciado durante la ges-
tin anterior pero esta vez con el reto de que en cuatro
aos Medelln sea conocida en el mundo tambin por
los enormes avances en la superacin de la pobreza. Esto
es primordial ya que el 80% de la poblacin de Medelln
pertenece a los tres estratos socioeconmicos ms ba-
jos, en una escala de 1 a 6.
La transformacin extraordinaria de Medelln ha es-
tado acompaada de un cambio en la gestin, a travs
de polticas, estrategias, programas y proyectos innova-
dores. Todo esto se viene desarrollando con continuidad
durante las dos ltimas administraciones municipales,
como respuesta a las inquietudes y las iniciativas de la
sociedad civil (lideres cvicos, empresarios, representan-
tes de ONG, jvenes, acadmicos, personalidades de la
vida pblica), para realizar un cambio y transformacin
de Medelln.
Es una combinacin coherente de gestin transpa-
rente, participativa y para resultados, que se basa en seis
reas de gestin: i) Medelln la ms educada; ii) urba-
nismo social, espacio pblico y vivienda; iii) inclusin y
equidad; iv) arte y cultura ciudadana; v) seguridad ciu-
dadana y convivencia; y vi) competitividad y cultura del
emprendimiento. Adems,
El Modelo Medelln se caracteriza por el liderazgo
ejemplar del gobierno local como fuerza integradora de
la sociedad, que garantiza a travs de una gestin pbli-
ca transparente, un acceso equitativo a todos los servicios
pblicos de calidad para sus habitantes, en particular a
servicios imparciales como mecanismo preventivo de justi-
cia y seguridad, construyendo una ciudad sostenible de la
mano de la sociedad civil y el sector privado
(www.laboratoriomedellin.com)
Para confrontar los desafos diarios, se define un en-
foque central con el objetivo de
Disminuir la violencia y convertir toda disminucin de
manera inmediata, y de la mano de la educacin en
sentido amplio en oportunidades para quienes han
estado al margen del progreso, llevando todas las herra-
mientas del desarrollo a espacios olvidados, y recuperarlos
con intervenciones sociales integrales
(www.laboratoriomedellin.com).
El slogan de este proceso ha sido Medelln la ms
educada, entendiendo la educacin no slo aquella la
impartida en las aulas, sino como parte de un cambio en
la cultura y el compromiso de la sociedad.
En ese sentido, Medelln se ubica hoy como una ciu-
dad, que en medio de un proceso de cambio y transfor-
macin, ha logrado desarrollar innovadores procesos de
gestin pblica que la han convertido en un referente
latinoamericano mundial, por su transformacin urba-
na, social e institucional. Este proyecto ha buscado crear
el Laboratorio Medelln, un centro latinoamericano de
buenas prcticas en gestin pblica por resultados.
Principios de la gestin pblica
Los principios fundamentales de esta gestin pblica,
que se mencionan en el portal de Laboratorio Medelln,
son los siguientes:
i) Los dineros pblicos son sagrados;
ii) La gestin debe ser transparente y por ello, la admi-
nistracin debe rendir cuentas de todo lo que hace,
con quin, cundo, cmo y con cunto lo hace.
iii) Las transacciones de poder poltico por intereses
burocrticos o econmicos no son aceptadas;
iv) El poder del Estado no se utiliza para comprar con-
ciencias y acallar opiniones diferentes;
v) La planeacin se desarrolla sin improvisacin;

vi) La eficiencia, la eficacia y la economa en los progra-
mas y proyectos son objetivos primordiales;
vii) Las relaciones con la comunidad son abiertas y cla-
ras, y se desarrollan a travs de los espacios de par-
ticipacin ciudadana;
viii) El inters pblico prevalece sobre los intereses par-
ticulares;
ix) Las personas que trabajan en la administracin
municipal estn comprometidas con el proyecto de
ciudad de una manera honesta;
x) El desarrollo de la ciudad es un compromiso entre
la administracin municipal y toda la ciudadana;
xi) La solidaridad y la cooperacin son la base de las
relaciones de la ciudad con la regin, el departa-
mento, la nacin y la comunidad internacional;
xii) La confianza entre las personas que dirigen la admi-
nistracin es esencial para garantizar la legitimidad
del Estado; y
xiii) La vida es el valor mximo y no hay una sola idea ni
propsito que ameriten el uso de la violencia para
alcanzarlos.
Mecanismos de gestin
Los mecanismos escogidos para garantizar una adecua-
da gestin han sido: planeacin, monitoreo y evalua-
cin; participacin ciudadana; finanzas y transparencia;
comunicacin pblica e internacionalizacin.
Una caracterstica particular de la gestin pblica
en los ltimos aos, ha sido el crecimiento del sector
pblico en trminos de las escalas y la diversidad de
actividades para responder a las demandas de los ciu-
dadanos. Actualmente, una parte importante de estas,
consisten en prestar servicios en contextos de crecientes
exigencias, requiriendo de las administraciones munici-
pales una mejora sustancial de los procesos de planifi-
cacin, presupuestacin y, en especial, de los procesos
de rendicin de cuentas, destacando los resultados de
las polticas, los mecanismos y los instrumentos para
evaluar el desempeo y los logros o resultados de las
acciones que se emprenden.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
187
Planeacin estratgica y presupuesto participativo
En este sentido, el Municipio de Medelln implement
desde 2005, un modelo de gestin pblica orientado a
resultados cuyo nfasis gira en torno a la asignacin efi-
ciente de los recursos pblicos y al cumplimiento de los
objetivos de gobierno, acompandose de la cualifica-
cin cada vez mayor de los instrumentos de planificacin
y de seguimiento al Plan de Desarrollo.
Para garantizar una gestin orientada a los resultados,
la Alcalda con la asesora del Departamento Nacional
de Planeacin (DNP) y la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID, por su sigla en
ingls) dise e implemento desde 2005 un modelo pi-
loto de gestin por resultados. En l se hizo nfasis en la
asignacin eficiente de los recursos pblicos presupues-
to por resultados para cumplir con las metas y los im-
pactos e indicadores en el Plan de Desarrollo 2004-2007,
Medelln compromiso de toda la ciudadana, y para que
estos sean visibles para la comunidad. Para eso el DNP
otorg recursos financieros y capacit a los funcionarios
pblicos de la administracin municipal.
El primer paso fue identificar de manera tcnica y
participativa los problemas, explorar las soluciones,
priorizar las intervenciones y generar un proyecto concre-
to para pasar de la planeacin a la accin. Esto implic
que los funcionarios se acercaran a la gente para garanti-
zar la escucha y la comunicacin de los programas.
El Modelo Medelln prioriz la inversin y la atencin
de las polticas municipales, focalizadas en las comuni-
dades ms pobres y vulnerables, escogiendo el desarrollo
humano integral como su principio rector.
De esta manera, se trabaj en la construccin de in-
dicadores y mecanismos que hicieran tangible el Plan de
Desarrollo, que permitieran su revisin presupuestal y el
cumplimiento de las metas establecidas. Se disearon
entonces indicadores de producto, que corresponden al
compromiso que adquiere cada secretara con la entrega
de bienes y servicios durante todo el cuatrienio, e indi-
cadores de resultado, para medir el impacto, es decir,
cmo contribuye la administracin a los grandes agrega-
dos de ciudad por ejemplo, la movilidad, la contamina-
cin ambiental y la calidad de la educacin.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
188
Monitoreo y evaluacin
Para llevar a cabo esta actividad, se incorporaron 867
indicadores de producto y resultado que permiten el
monitoreo y el seguimiento permanente a las lneas, los
programas, los macroproyectos y los proyectos como
garantes de una gestin transparente.
Participacin ciudadana en la formulacin del Plan
de Desarrollo
Se acord un Plan de Desarrollo discutido y concertado
con la comunidad a travs de seis foros zonales y un foro
en el corregimiento (1.181 personas); 16 foros poblacio-
nales y sectoriales (1.080 personas); un foro de ciudad
(1.500 personas); y la instalacin de buzones para facili-
tar el envo de observaciones y propuestas.
Finanzas y transparencia
Se trata de un proyecto en el que, por medio de un foro
abierto, los ciudadanos conocen de forma directa cmo,
cundo y de qu manera se invierten los recursos pbli-
cos para la ejecucin del Plan de Desarrollo.
Medelln fue durante aos blanco de gobernantes y
de polticas corruptas, caracterizadas por un elevado in-
ters de los beneficios particulares sobre los generales,
que limitaban el desarrollo econmico y social de toda la
ciudadana y deterioraban la confianza de la ciudadana
hacia al Estado y sus gobernantes.
Los reclamos surgen como reflejo de una poblacin
inconsulta y desinformada que exige un comportamien-
to tico por parte de sus gobernantes en cuanto a: i)
la transparencia y la responsabilidad en el manejo del
erario de Medelln; ii) un patrimonio pblico como teso-
ro comn de toda la sociedad; iii) un comportamiento
tico, moral y de calidad en el servicio pblico y sus ser-
vidores; iv) la vinculacin de la ciudadana en la toma de
decisiones para establecer una relacin clara y honesta
con la comunidad; y v) el lograr canales de comunica-
cin que faciliten la interrelacin.
Parte integral del Modelo Medelln es garantizar que
la inversin de los recursos pblicos, necesarios para
alcanzar las metas propuestas, se caracterice por una
eficiente gestin fiscal, una transparente gestin admi-
nistrativa y una construccin de confianza en lo pblico
por parte de los ciudadanos.
Varios han sido los mecanismos para garantizarlo: la
actualizacin y la revisin del catastro inmobiliario; el
diseo y la implementacin de una agresiva estrategia
para sanear la cartera del Municipio; el incentivo a los
contribuyentes a pagar sus impuestos a la propiedad y
al comercio por medio de procesos pedaggicos; la co-
municacin constante sobre las obras y sus costos; la in-
troduccin de un nuevo modelo de contratacin pblica
segn el cual se dice qu, cmo, cundo y con quines
se contrata en la administracin municipal; los ejercicios
de rendicin de cuentas, como la Feria de la Transpa-
rencia, que dura varios das y donde la administracin
abre los procesos de contratacin para generar mayores
oportunidades y condiciones de igualdad a las empresas
de Medelln.
Como resultado, se sum el supervit presupuestal y
fiscal y la Alcalda logr ampliar de 8.000 a 27.000 el n-
mero de proveedores del municipio. Adems, la Alcalda
ha venido recibiendo premios y calificaciones de exce-
lencia por su manejo financiero calificacin de las cen-
trales de riesgos con triple AAA y por ser la ciudad con
mayor transparencia y probidad, segn la Asociacin
Nacional de Cmaras de Comercio (Confecamaras).
Comunicacin pblica e internacionalizacin
Las problemticas que hicieron tristemente clebre a
Medelln en el contexto internacional, aislaron a la ciu-
dad de la inversin y el comercio, pero estas mismas di-
ficultades sirvieron para mostrar a travs de un eje de
comunicaciones y de internalizacin que los cambios
son posibles.
Estas acciones se delegaron a la Agencia de Coope-
racin e Inversin de Medelln y el rea Metropolitana
(ACI). La ACI cuenta con un modelo de gestin que se
sustenta en la cooperacin, entendiendo esta no simple-
mente como la ayuda que un pas brinda a otro en trmi-
nos de transferencias de recursos y/o asistencia tcnica
sino como un concepto holstico en donde la coopera-

cin internacional responde a lgicas de colaboracin
gestionada, concertada y de intercambios.
Igualmente, la cooperacin de Medelln es con alia-
dos, con ciudades y pases que encuentran en esta ciu-
dad herramientas de gestin pblica que contribuyen al
desarrollo de sus gobiernos. Se busca generar reciproci-
dad en los conocimientos, las experiencias, las tecnolo-
gas y los mecanismos de gestin.
La actividad de comunicacin e internacionalizacin
de la ACI se sustenta en los siguientes componentes:
i) Cooperacin. Se buscan socios y aliados que se su-
man a un proyecto y a un sueo en comn. Antes de
solicitar recursos, la ciudad busca entidades, perso-
nas y agencias que con su conocimiento, acompa-
amiento y recursos se involucren con empata en el
Modelo Medelln;
ii) Inversin. Las ferias internacionales en la ciudad
donde esta se muestra son una herramienta
importante para promover la inversin en la ciu-
dad, y se han incrementado de tres a 14 ferias
al ao. La ciudad ha definido sus ventajas com-
parativas en trminos de disponibilidad de mano
de obra calificada, disponibilidad y calidad de
servicios pblicos bsicos, ubicacin estratgica,
tamao del mercado, altos niveles de calidad de
vida, buena calificacin por su transparencia, buen
manejo fiscal, una economa slida y en expansin
y una base empresarial fortalecida a travs de una
estrategia de clusters importantes en textil y con-
fecciones, diseo y modas, construccin, energa,
salud, y turismo de negocios entre otros;
iii) Reposicionamiento. Se sustenta en dos estrategias:
visitar pases y ciudades clave para el posiciona-
miento de la ciudad, y traer eventos, personalida-
des y actividades a Medelln, para contarles desde la
perspectiva, la vivencia y la experiencia propia que
la ciudad, si bien tiene problemas y dificultades, vive
un proceso de transformacin exitoso.
Ejes prioritarios de desarrollo
Para realizar esta transformacin, se planific un mo-
delo integral que abarca reas a las que se les aplic el
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
189
modelo de gestin descrito anteriormente. Estas reas
son: seguridad y convivencia ciudadana; desarrollo eco-
nmico; inclusin social (ella se ve en todo el proceso
que se ha planificado y llevado a cabo); arte y cultura;
educacin con calidad; urbanismo social.
Seguridad y convivencia ciudadana
La clave en este tema ha sido, bsicamente, el mejo-
ramiento de la capacidad y la calidad de respuesta de
la polica, el desmonte de los grupos paramilitares, el
programa municipal de reinsercin de integrantes de
grupos armados, la implementacin de programas de
convivencia, el aumento de opciones para la real parti-
cipacin de la comunidad en las decisiones municipales,
la implementacin del programa de Planeacin y Presu-
puesto Participativo (que representa el 4,5% de todo el
presupuesto municipal y el 20% del presupuesto de libre
destinacin del Plan de Desarrollo), la construccin de
espacios pblicos de calidad que sirven para el encuen-
tro de la ciudadana, la ruptura (fsica y social) de los
muros entre barrios y zonas de la ciudad, el desarrollo de
programas urbanos integrales en los barrios ms pobres
(todas las herramientas del desarrollo puestas simult-
neamente en un territorio, segn Sergio Fajardo) y la ge-
neracin de confianza de la comunidad hacia lo pblico
(el gobierno municipal, la polica, las polticas pblicas,
los dineros pblicos, los servicios y programas pblicos).
Desarrollo econmico
En esta rea se busca promover la creacin de empresas
y el fortalecimiento empresarial en clusters estratgicos
para la ciudad y que a su vez, estas empresas incorporen
ciencia, tecnologa e innovacin con participacin so-
cial. Tambin se basa en el fortalecimiento de empresas
que apuntan a la demanda del medio y a la generacin
de valor agregado en diversos productos y servicios. El
objetivo es el mejoramiento de los ndices de desarrollo
humano y calidad de vida, a travs de la consolidacin y
la conformacin de unidades y/o asociaciones producti-
vo-sostenibles en el tiempo (ampliacin y fortalecimien-
to del tejido empresarial) como una poltica pblica mu-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
190
nicipal que propone la ejecucin de programas, proyec-
tos y acciones encaminadas a estimular la creatividad y
la creacin de nuevas iniciativas que desarrollen la base
empresarial de Medelln, a travs de los proyectos de ciu-
dad en los que se destacan los siguientes:
i) Centros de Desarrollo Empresarial: sistemas de
apoyo al desarrollo econmico de sectores de la
ciudad con altos ndices de pobreza con el objeto
de articular las actividades correspondientes a la
generacin de empleo, emprendimiento, desarro-
llo y consolidacin de micro y empresas familiares
promovidas por diversos organismos del Municipio
de Medelln y otras entidades del sector pblico y
privado. Para el buen desarrollo del programa se
requiri la presencia de una red de oferta de ser-
vicios empresariales conformada por entidades
pblico-privadas (estas ltimas con el compromiso
de apadrinar y/o desarrollar programas especficos
para los empresarios apoyados), la vinculacin del
sector educativo (universidades de la ciudad) y so-
bre todo, el compromiso y la credibilidad de las co-
munidades frente al programa.
ii) Banco de las oportunidades: el mejoramiento de
los ndices de desarrollo humano y calidad de vida
se previ a travs de la consolidacin y la conforma-
cin de unidades y/o agrupamientos productivos
sostenibles en el tiempo. Se requiere crear una ins-
titucin financiera de acompaamiento, asesora y
crdito a las personas sin acceso a instrumentos de
apoyo para la generacin de ingresos que promue-
van el microempresarismo con el fin de restablecer
el tejido social, cultural y econmico. Por ende, es
necesario constituir una relacin cercana entre Es-
tado-comunidad a travs de mutuas corresponsa-
bilidades, haciendo partcipes a los ciudadanos en
diferentes eventos de la ciudad en donde exhiben y
venden sus productos y servicios.
El crdito que se ofrece es con bajas tasas de inters
y los beneficiarios empresarios y emprendedores de los
estratos 1, 2 y 3 reciben la asesora, la capacitacin y
el acompaamiento necesarios para el desarrollo de sus
unidades productivas.
Asimismo, para lograr el desarrollo econmico se ha
promovido fuertemente la inversin extranjera.
Educacin, cultura y arte
Como se mencion, el rea primordial de la transfor-
macin de Medelln, iniciada por el Alcalde Fajardo y
continuada por el Alcalde Salazar, ha sido la cultura y la
educacin. Los resultados obtenidos son mltiples, de
los cuales dos ejemplos emblemticos son:
i) Colegios de calidad, oportunidad para la mayo-
ra. En Medelln, el 79% de los estudiantes de pri-
maria y secundaria estudian en colegios pblicos.
En Bogot esa cifra es del 54% y en Cali, la tercera
ciudad del pas, del 46%. Desde hace 35 aos, la
educacin privada es de mucho mejor calidad que
la educacin pblica, ya que esta haba dejado de
ser un servicio. En esta gestin todos los servicios
pblicos deben ser de igual calidad para toda la
poblacin. La Alcalda ha dedicado en los ltimos
cuatro aos, el 40% de su presupuesto a la inversin
en educacin pblica, combinando la inversin en
la construccin de 10 nuevos colegios, ubicados en
las zonas ms pobres (con extraordinarias plantas
fsicas), la renovacin total de 140 sedes de colegios
y la realizacin de una poltica integral de calidad
educativa. Esta consiste en mejorar las condiciones
para los 12.000 docentes, firmar pactos de calidad
en 100 colegios (antes de 2011 firmar en otros 128)
y generar un ambiente ciudadano favorable a la
educacin. Esto es as porque la educacin debe ser
lo ms importante para nuestra sociedad, nuestra
familia y cada uno de nosotros.
Los avances hacia una ciudad digital forman parte
de este proceso educativo, con grandes inversiones
para hacer que el acceso a las nuevas tecnologas
sea cada vez mayor.
ii) Los Parques Biblioteca. Cinco grandes Parques
Biblioteca son uno de los principales sellos de la
cultura hoy en Medelln y se han convertido en ge-
neradores de inclusin y de equidad. Su construc-
cin y dotacin total cost $Col69.000 millones,
con un promedio para cada uno de los parques de

$Col13.800 millones, equivalentes a US$7,5 millo-
nes. Estos espacios se convirtieron en el principal
edificio de los barrios donde se ubican y en lugares
de referencia para toda la ciudad, por su calidad
arquitectnica, sus mltiples servicios y su progra-
macin cultural, que incluye desde lo propiamente
barrial hasta los grandes eventos de ciudad. Como
edificios pblicos, forman parte de lo que se deno-
mina el urbanismo social. 80.000 personas usan
cada semana los diferentes servicios de los cinco
Parques Biblioteca, y eso equivale a llenar dos veces
nuestro estadio de ftbol.
Sus principales caractersticas son: estn construi-
dos en zonas de bajo ndice de desarrollo humano
(cuatro de ellos, pues el quinto se construy en una
zona que combina clase media con clase baja); se
trata de grandes parques ya que cada uno ocupa
12.000 m2 en promedio, incluye 18.000 libros, po-
see 210 computadores (90 de ellas, son cuadernos
digitales porttiles) con conexin de banda ancha e
Internet inalmbrica; adems tienen salas de exposi-
ciones y salas Mi barrio para el trabajo con las or-
ganizaciones comunitarias y culturales del entorno;
contienen Centros de Desarrollo Zonal Empresarial,
que ofrecen capacitacin, asesora y crditos para
los proyectos de emprendimiento de los vecinos; tie-
nen ludotecas, espacios de recreacin para menores
de 10 aos y auditorios (con capacidad para entre
144 y 380 personas); y se encuentran abiertos todos
los das del ao.
El urbanismo social, una forma de intervencin
Medelln ha sido siempre una ciudad de avanzada en
el desarrollo urbano de Colombia, pero no siempre las
inversiones pblicas se enfocaron a la obtencin de re-
sultados de equidad, inclusin y convivencia. Muchas
de las obras pblicas de Medelln se hicieron por razo-
nes funcionales o estticas (embellecer la ciudad fue una
consigna durante aos lo que llev a realizar inversiones
cuantiosas de obras pblicas en zonas de mediano o
alto desarrollo), sin que lograran resultados importan-
tes en la superacin de las desigualdades sociales.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
191
Desde 2004, las intervenciones fsicas que realiza la
Alcalda estn dirigidas al mejoramiento de la calidad
de vida y el desarrollo humano, en especial en las zonas
ms pobres. La mayor parte de las obras se hacen en los
barrios a los que el Estado no haba llegado, o lo haba
hecho de manera muy precaria.
Muchos logros se han conseguido y se ven a travs
del proceso de transformacin de las dos ltimas admi-
nistraciones en materias de gestin pblica con resul-
tados, participacin social, comunicaciones y avances
en los sectores de seguridad, desarrollo urbano social,
cultura y educacin,, para mencionar algunos. Entre los
principales resultados se encuentran:
i) La formulacin de un Plan de Desarrollo discutido y
concertado con la comunidad;
ii) El establecimiento de un mecanismo de monitoreo
y evaluacin en el que se incorporan indicadores de
productos y de resultados;
iii) La formulacin del Plan de Desarrollo articulado al
Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y la incor-
poracin de los principales proyectos de los planes
de desarrollo comunales y de corregimientos elabo-
rados hasta 2007;
iv) El lanzamiento de la pgina web y la estrategia de
comunicacin e internacionalizacin para difundir
el proceso y los resultados; y
v) La aprobacin por unanimidad en el Concejo Muni-
cipal del Plan de Desarrollo.
Reflexiones finales
Los grandes retos que quedaron consignados en el Plan
de Desarrollo de Medelln 2008-2011 son la necesidad
de avanzar en la superacin de la pobreza de las 45.000
familias ms pobres, generar ms oportunidades de em-
pleos mejores y dignos, enfatizar las polticas pblicas en
la poblacin menor de 10 aos, aumentar la seguridad,
generar mejores y mayores espacios para la generacin
de convivencia, producir una proyeccin nacional e in-
ternacional (el Modelo Medelln es ya una nueva marca
de ciudad) y fortalecer la educacin y la cultura como
herramientas imprescindibles para continuar la transfor-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

192
macin urbana y social. A eso le apostamos en Medelln
y de eso seremos capaces.
Se demostr que es posible. La ciudadana de Mede-
lln sabe que se puede transformar el miedo en esperan-
za, y convertir la esperanza en realidad.
Por eso, para conocer ms y mejor esta experiencia,
los invito a que visiten las pginas web:
www.medellin.gov.co; www.reddebibliotecas.org.co;
www.medellin.edu.co y www.laboratoriomedellin.com.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

193

Parte B. Seguimiento de gestin, calidad de vida y

prestacin de servicios pblicos
Gestin pblica para resultados en el desarrollo:
La necesidad de referentes y el rol de la ciudadana
Beatriz Boza* y Caroline Gibu**
La institucionalizacin de una demanda social sobre
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) requiere
que se enrace en la ciudadana. A tales efectos, la infor-
macin sobre resultados tiene que ser percibida como
necesaria, estar a la mano y ser accesible a la diversidad
de potenciales usuarios. Es posible proveer informacin
articulada a los usos prcticos y diferenciados de la ciu-
dadana? Cmo pueden mejorarse los canales utiliza-
dos para la comunicacin de los resultados? Qu papel
les cabe a las universidades y a las asociaciones profe-
sionales para el desarrollo de la GpRD? Puede la ciu-
dadana ser fuente, adems de destinataria, de informa-
cin sobre GpRD? Esta presentacin explorar posibles
medios para que la demanda social sobre GpRD pueda
abarcar extensamente a la ciudadana, adems de sus
agentes sociales. Para ello, propone que exista un rol de
la sociedad civil en la generacin de referentes.
Introduccin
Mejorar el desempeo de la administracin pblica para
dotar de bienes y servicios de calidad y en forma opor-
tuna acorde con las necesidades de los ciudadanos, es
una preocupacin actual tanto en los organismos mul-
tilaterales y las organizaciones de la sociedad civil como
en algunos gobiernos de la Regin. Se espera que la ad-
ministracin pblica sea capaz de actuar en forma eficaz
y eficiente en aspectos bsicos como la generacin de
redes y servicios de agua y desage, electricidad y tele-
comunicaciones, los servicios de salud y educacin; la
administracin de la justicia, la seguridad y la defensa
nacional, el acceso a los mercados, y la regulacin de la
* Directora Ejecutiva de Ciudadanos al Da.
** Jefa de Proyectos, Consultoras e Investigaciones de Ciudadanos al Da.
1. Gobernanza o buen gobierno (en ingls governance) entendido como la capacidad de generar sinergias, colaboracin y trabajo integrado entre el Estado y los diver-
sos actores sociales (empresa privada, sociedad civil organizada, medios de comunicacin, partidos polticos, entre otros) para alcanzar el desarrollo econmico
y social sostenible de un pas. Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, gobernanza significa: 1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
195
leal y honesta competencia; todo ello con nfasis en la
atencin de los ciudadanos ms pobres y excluidos.
Hay consenso en que lograr dichas mejoras no pue-
den ser slo un esfuerzo del aparato estatal: la parti-
cipacin ciudadana en el diseo de polticas, la imple-
mentacin de acciones, el monitoreo, la evaluacin y la
difusin de los resultados, la exigencia de rendicin de
cuentas, resulta clave para el emprendimiento y la soste-
nibilidad de las reformas. La sociedad civil organizada y
la empresa privada no pueden ser vistas slo como sim-
ples espectadores o beneficiarios, sino que tienen un rol
importante en la gobernanza.1 al expresar sus expectati-
vas y descontentos, hacer evidente un problema y propo-
ner soluciones, auditar y exigir rendicin de cuentas, e in-
cluso dotar a la sociedad de bienes y servicios de calidad
por encargo del Estado. En la misma va, los medios de
comunicacin son actores relevantes no slo para difun-
dir hechos, auditar el accionar del Estado y sensibilizar
al ciudadano respecto a problemas comunes, sino tam-
bin para generar y acentuar una cultura ciudadana de
participacin.
Sin embargo, aun cuando existe consenso sobre la im-
portancia de la participacin ciudadana para la mejora
en la dotacin de bienes y servicios por parte del Estado,
en la prctica, los pases de la Regin estamos muy le-
jos an de lograr una relacin armnica entre el Estado y
la sociedad civil. La corrupcin, los intereses partidarios
excluyentes, la fragilidad de los sistemas de control, la
ausencia de resultados concretos, entre otros, inciden ne-
gativamente en la confianza que los ciudadanos tenemos
por las autoridades electas, la administracin pblica y
el aparato estatal en su conjunto. Por ejemplo, segn los
resultados del Latinobarmetro 2005, slo el 10% de los
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

196
peruanos encuestados confa en que el dinero de los im-
puestos ser bien utilizado por el Estado, lo que ubica a
Per en el ltimo lugar de la Regin con respecto a este
indicador. Por su parte, las posiciones extremas, conflicti-
vas, beligerantes y opuestas al dilogo, as como la visin
excluyente de algunos actores sociales por defender inte-
reses privados frente al bien comn, denotan una frgil
cultura ciudadana que no hace ms que incrementar la
desconfianza de las autoridades y el aparato estatal para
abrir espacios participativos en la gestin pblica.
Bajo este clima de desconfianza, se plantea el dilema
de cmo lograr un Estado ms transparente,2 eficiente e
inclusivo en la gestin de las polticas pblicas; y a su vez,
cmo conseguir que el ciudadano est ms informado,
sea ms exigente y participativo en la gestin de dichas
polticas. En otras palabras, el interrogante es cmo lo-
grar un acercamiento mutuo. A modo de aporte para la
discusin, en los siguientes acpites analizaremos el caso
concreto de Per y el modelo que CAD Ciudadanos al
Da3, plantea como posible respuesta al dilema.
Contexto Per: informacin, transparencia,
reforma y confianza?
Per inici la presente dcada con tres hechos importan-
tes que han reorientado la forma como los ciudadanos
se relacionan con la administracin pblica. En primer
lugar, los actos de corrupcin en el Estado, amparados
por una cultura del secreto a fines de la dcada de 1990,
motivaron que la sociedad civil organizada, los medios
de comunicacin y los organismos internacionales exi-
giesen la construccin de mecanismos que asegurasen
una mayor transparencia y el acceso a la informacin p-
blica, en particular sobre el uso de los recursos pblicos.
Como producto de ello, en agosto de 2002 se apro-
b la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin P-
blica (Ley N. 27806 publicada el 3 de agosto de 2002),
la cual representa el marco legal necesario para que los
funcionarios pblicos otorguen informacin, los ciuda-
danos ejerzan su derecho a obtenerla y se facilite el mo-
nitoreo y la vigilancia ciudadana respecto del buen uso
de los recursos pblicos.
En paralelo, la Ley de los Derechos de Participacin
y Control Ciudadanos (Ley N. 26300 publicada el 3 de
mayo de 1994 y sus modificaciones: Ley N. 26592, pu-
blicada el 18 de abril de 1996; Ley N. 27520 publicada
el 26 de septiembre de 2001; Ley N. 27706 publicada
el 25 de abril de 2002, Ley N. 28421 publicada el 17
de diciembre de 2004) y las normativas de Presupuesto
Participativo (Ley N. 28056 publicada el 8 de agosto
de 2003) han establecido las bases para que los ciuda-
danos intervengan en la definicin de las polticas y los
planes de las entidades pblicas, en particular de los go-
biernos regionales y locales.
Finalmente, el desarrollo de Internet y las nuevas tecno-
logas de informacin han significado una revolucin en el
modo en que los ciudadanos accedemos a la informacin
y a los servicios del Estado. Internet ha trado consigo una
reduccin de costos y tiempos para obtener informacin e
incluso para pactar un servicio, acortando distancias.
Como puede verse, en la actualidad los peruanos
contamos con algunas herramientas que nos permiten
informarnos, participar y opinar, que son las bases de
una verdadera democracia. Con todo, dichas herramien-
tas no son an suficientes para involucrar al ciudadano
en la gestin de las polticas pblicas. A continuacin se
presenta la situacin del presupuesto pblico, desde la
perspectiva del ciudadano, para luego abordar los temas
relacionados con su gestin orientada a resultados.

2. De aqu en adelante entenderemos transparencia como la capacidad del Estado, la administracin pblica o las autoridades, de informar y brindar acceso a la infor-
macin pblica, rendir cuentas (ser accountable), ser predecible y comunicar en lenguaje ciudadano los resultados de su accionar.
3. CAD Ciudadanos al Da es una organizacin peruana privada sin fines de lucro, integrada por un grupo de profesionales de diversas disciplinas con experiencia
en la administracin pblica. Nace con la finalidad de generar incentivos y nuevas herramientas que procuren mejorar la calidad de la gestin pblica a travs de
la transparencia informativa, la participacin y vigilancia ciudadana, y la prestacin de servicios orientados al ciudadano. Tambin busca promover consensos
ciudadanos en aquellos temas donde concurran diversas visiones acerca de la solucin de los problemas ms importantes de Per. Para mayor informacin, vase
www.ciudadanosaldia.org
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

197

Un presupuesto pblico lejano al ciudadano Grfico 12. ILTP Per 2007

El presupuesto pblico es uno de los principales instru-

mentos para la implementacin de las polticas pblicas:
a travs de este instrumento se distribuyen los recursos
para el funcionamiento del aparato estatal y el cumpli-
miento de las funciones del Estado. Qu tan transpa-
rente y participativo es el Presupuesto Pblico del Per?
El ndice Latinoamericano de Transparencia Presupues-
taria (ILTP) mide la transparencia en los procesos de
formulacin, aprobacin, ejecucin y fiscalizacin del
presupuesto, la participacin ciudadana y el acceso a
la informacin presupuestal. El anlisis se basa en una
metodologa que combina encuestas de percepcin a
expertos y usuarios de la informacin presupuestaria
(acadmicos, investigadores, periodistas, congresistas y
profesionales de organizaciones de la sociedad civil), un
anlisis de condiciones formales y prcticas del proceso
presupuestario. De acuerdo con los ltimos resultados
del ILTP 2007, Per slo aprob uno de los 15 indica-
dores evaluados,4 tal como se aprecia en el Grfico 12.
El indicador Informacin sobre criterios macroecon-
micos alcanz 69 puntos, por lo que fue el nico de los 15
indicadores que logr un puntaje aprobatorio. Ello se debe
a que el 86% de los expertos encuestados opin que el Eje-
cutivo cumple con publicar los pronsticos macroecon-
micos para elaborar el presupuesto, y un 52% consider
que las proyecciones de los ingresos son confiables.
Otro rubro en el que se aprecian ciertos avances en
Per es el relacionado con la Ley de Acceso a la Infor-
macin,5 aunque dichos avances no son suficientes. Slo
40% de los expertos encuestados tuvo una buena percep-
cin sobre su utilidad para obtener de manera oportuna
la informacin presupuestal. No obstante, la Ley an se
encuentra en proceso de implementacin en los distin-
tos niveles de gobierno.
Entre los indicadores con menor calificacin se en-
cuentran los referidos a la asignacin presupuestal, la
participacin ciudadana y los sistemas de control.
El indicador Asignacin del presupuesto alcanz tan
slo 15 puntos. Este resultado se explica porque un 85%
de los expertos cree que la asignacin del presupuesto es
inercial; un 89% considera que no se toma como referen-
cia el Acuerdo Nacional;6 y un 96%, que no se tiene en
cuenta la evaluacin del desempeo de los programas.
Por su parte, el indicador Participacin ciudadana
slo obtuvo 14 puntos: el 86% de los encuestados sos-
tiene que no existen mecanismos para incorporar la opi-
nin de la poblacin en la formulacin, la aprobacin y
los cambios realizados al presupuesto aprobado.
Finalmente, los resultados del ILTP 2007 confirman
la desconfianza en los rganos de control, que apenas
obtuvo 13 puntos. Este resultado se sustenta en que slo
un 19% de los expertos opin que la Contralora General
de la Repblica es confiable y que contribuye a comba-
tir la corrupcin, a verificar que el Poder Ejecutivo cum-
pla con las metas fsicas del presupuesto y a fiscalizar el

4. Cada indicador a su vez se construye por la calificacin de subindicadores que en conjunto otorgan el puntaje final para el indicador.
5. Marco legal de transparencia y acceso a la informacin: Ley N. 27806; Ley N. 27927 que modifica la Ley anterior (del 4 de febrero de 2003); Decreto Supremo
N. 043-2003 - PCM Texto nico Ordenado de la Ley N. 27806 (del 24 de abril de 2003); y Decreto Supremo N. 072-2003 - PCM Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin (del 7 de agosto de 2003).
6. El Acuerdo Nacional es un espacio de dilogo y concertacin que agrupa a partidos polticos, organizaciones representativas de la sociedad civil y al gobierno.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
198
gasto pblico. Por si fuera poco, un abrumador 87% no
confa en las Oficinas de Control Interno (OCI).
Los resultados para Per del ILTP 2007 clarifican la
percepcin de los agentes sociales en relacin con la ges-
tin presupuestal. En primer lugar, el ciclo presupuestal
de formulacin, aprobacin, implementacin y evalua-
cin es an precario en trminos de generacin de espa-
cios para la participacin y el control ciudadano. En se-
gundo lugar, dicho ciclo presupuestal muestra carencias
adicionales en control horizontal (organismos de control
interno), as como en la capacidad de evaluacin y re-
troalimentacin que permitan asignaciones de recursos
en funcin de resultados. Finalmente, aun cuando hay
ms informacin sobre los marcos macroeconmicos,
existen carencias respecto de la informacin especfica y
de mayor inters para el ciudadano (por ejemplo, la im-
plementacin de proyectos de inversin regional y local, o
los presupuestos de los gobiernos locales). Todo ello nos
lleva a suponer que el presupuesto pblico resulta an un
instrumento de la administracin pblica poco transpa-
rente y participativo y, por ende, lejano al ciudadano.
Un elemento adicional respecto del presupuesto p-
blico se relaciona con la capacidad de la administra-
cin pblica de alcanzar objetivos y metas y, a su vez,
que dichos objetivos y metas se traduzcan en beneficios
concretos que satisfagan las expectativas ciudadanas.
Qu tan eficiente y efectivo es el Presupuesto Pblico
en el Per? De acuerdo con los resultados del Latinoba-
rmetro 2007, los peruanos estn poco o nada satisfe-
chos respecto de los servicios bsicos como la salud y
la educacin: Per slo alcanz 26 puntos respecto de
la satisfaccin de los servicios de salud a los que tienen
acceso y 27 puntos en relacin con la satisfaccin de los
servicios de educacin a los que tienen acceso, ubicn-
dose en ambos casos en el ltimo lugar respecto de los
18 pases estudiados. Si bien el pasivo de infraestructu-
ra y servicios pblicos bsicos es an muy grande para
satisfacer las necesidades de los peruanos, sobre todo
de los ms pobres, los resultados del Latinobarmetro
7. Para mayor informacin vistese www.mef.gob.pe/DNPP/estadisticas/stat2006.php
2007 nos llevan a pensar que el presupuesto pblico es
un instrumento dbil para lograr servicios de calidad
sostenibles y acorde con las expectativas del ciudadano.
Esta afirmacin se ve reforzada por la forma como en
Per se mide la eficiencia del gasto pblico respecto del
presupuesto pblico: las estadsticas del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) hasta 2007 miden la efica-
cia de los pliegos presupuestales y sus unidades ejecu-
toras en funcin de indicadores tales como la entrega
oportuna de la informacin del gasto y el porcentaje de
ejecucin del gasto respecto a lo planificado. En ningn
caso se miden indicadores especficos que demuestren
la calidad en el gasto o los beneficios concretos al ciu-
dadano (en trminos de bienes y servicios implemen-
tados); y se asume que la sola provisin o entrega de
servicio ya genera un valor.7
Con todo, en la medida que la transparencia, la efi-
ciencia y la participacin ciudadana en la gestin pre-
supuestaria en Per no mejore, los niveles de confianza
ciudadana en la buena administracin del gasto pblico
sern mnimos, ms aun si a ello se suma la percepcin
ciudadana de imperante corrupcin y excesiva burocra-
cia en el aparato estatal.
Presupuesto pblico para resultados
A pesar de las deficiencias que muestra el proceso de
elaboracin, aprobacin, implementacin y evaluacin
del presupuesto pblico en Per, no podemos negar los
importantes esfuerzos que la administracin pblica,
con el apoyo de los organismos internacionales, viene
realizando para mejorar la eficiencia, la eficacia y la efec-
tividad (en trminos de impacto) de la administracin
del presupuesto.
A partir del presupuesto pblico 2008 se han esta-
blecido cinco programas prioritarios vinculados con los
Objetivos de Desarrollo del Milenio: i) Articulado de Nu-
tricin, ii) Salud Materno Infantil, iii) Logros Educativos
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

199
Bsicos, iv) Acceso a la Identidad, y v) Acceso a Servicios cretas; por primera vez en el pas, parte del gasto pblico
Sociales y Mercados. Para cada uno de estos programas est orientado a resultados concretos. En el Cuadro 14 se
se han establecido presupuestos especficos y metas con- detallan los principales indicadores de dichos programas.

Cuadro 14. Principales indicadores de los programas prioritarios

Programas Objetivo Indicador

Articulado de Nutricin
Salud Materno Infantil
Logros Educativos Bsicos
Acceso a la Identidad
Acceso a Servicios Sociales y Mercados
Reducir la desnutricin crnica en nios
menores de cinco aos.
Reducir la morbilidad materna y neonatal.
Conseguir que los estudiantes al finalizar el
2. grado de Primaria obtengan los niveles
esperados de aprendizaje en comunicacin
integral y pensamiento lgico matemtico.
Reducir la proporcin de peruanos que no
consiguen registro de nacimiento ni Docu-
mento Nacional de Identidad (DNI).
Asegurar las condiciones de viabilidad terres- Reduccin del tiempo promedio de acceso a (a
tre para que mejore el acceso de las pobla-
ciones rurales pobres a los servicios sociales
bsicos y las oportunidades del mercado.
Reducir la desnutricin crnica en nios menores
de cinco aos de 25% a 16% en 2011.
Reducir la mortalidad materna de 185 a 120 por
cada 100.000 nacidos vivos.
Reducir la mortalidad neonatal de 17,4 a 14,5
por cada 1.000 nacidos vivos.
Desempeo suficiente en comprensin lectora de
los alumnos que concluyen el III ciclo de EBR, de
15% a 35%, y en Matemtica de 10% a 30%.
Ampliar la cobertura de peruanos con DNI de
66% a 72%.
pie/minutos):
un centro de salud de 46 a 35 minutos;
un centro de educacin de 24 a 18 minutos;
un centro de comercio de 61 a 49 minutos;
centros poblados que acceden a centros y puestos
de salud en <2 horas de 80% a 90%
Fuente: MEF. Elaboracin CAD ciudadanos al da.

Sin embargo, este esfuerzo de gestin por resultados
conlleva a su vez una serie de preguntas y retos para la
administracin del presupuesto pblico y la generacin
de confianza, que requieren impulso por parte de las
autoridades, la sociedad civil y los medios de comuni-
cacin. Los interrogantes son: dado que los programas
prioritarios representan slo un 3,8% del total del presu-
puesto pblico, es decir, ms de un 96% del mismo sigue
administrndose de manera inercial, qu nos asegura
que en los prximos aos podamos lograr que el total
del presupuesto pblico est orientado a resultados?
Cmo evitar que los programas prioritarios se convier-
tan en mecanismos de clientelismo poltico?8 Cmo
generar mecanismos de vigilancia ciudadana desde la
sociedad civil? Cmo producir confianza en los resul-
tados positivos?9
No cabe duda que lograr una mayor transparencia,
eficacia e inclusin en los programas prioritarios har
posible que dicho esfuerzo sea sostenible en el futuro.
La ciudadana como fuente de informacin
para las polticas pblicas
Existe consenso entre acadmicos y expertos acerca de
que la mejora de la gestin pblica en la dotacin de
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

200
bienes y servicios pasa por contar con la participacin de Grfico 13. Elementos para la formacin de la percep-
los ciudadanos. En muchos estudios se afirma que na- cin ciudadana respecto de la administracin pblica
die mejor que los ciudadanos puede saber cules son las
necesidades que se requiere suplir y lo que realmente se
precisa . Sin embargo, es ello realmente cierto? En cier- Percepcin

Prensa
sector pblico
to modo s, el ciudadano es consciente de sus carencias y
de las deficiencias pero quizs no tenga tan claro a quin
le toca en el Estado o en la sociedad o en el mercado Experiencias
Imagen
pasadas
solucionar dicha carencias y deficiencias, cmo lograrlo propias y de otros entidad pblica

y, sobre todo, bajo qu estndares de satisfaccin.

Desde nuestra perspectiva, la opinin ciudadana
respecto de la satisfaccin de sus necesidades tiene dos
elementos prioritarios: la confianza en las instituciones y
los referentes de bienestar. En otras palabras, la confian-
za que tiene el ciudadano en la calidad de los servicios
que le presta el Estado, directamente a l o a sus compa-
triotas, y los referentes de calidad que tenga el ciudada-
no, influirn en su opinin. La percepcin ciudadana no
es pues resultado directo de la eficiencia en la gestin del
Estado, sino que influyen factores propios de la coopera-
cin, el respeto y el acceso a la informacin.
Confianza
La confianza en las instituciones, en particular en el apa-
rato estatal, tiene a su vez tres elementos que lo confor-
man: la experiencia en la prctica del ciudadano en su
relacin con la administracin pblica; la memoria del
pasado, es decir, en cmo el aparato estatal se ha des-
empeado; y la informacin y la opinin que brinden los
medios de comunicacin (Grfico 13).
Para cada uno de estos elementos, las subvariables
como la calidad de los servicios, la oportunidad del ac-
ceso a dichos servicios, el nivel de transparencia de las
instituciones, y los mecanismos de control horizontal y
vertical, incidirn en forma positiva o negativa.
Trato directo
Experiencia
personal
Referentes de bienestar
Por otro lado, los referentes de bienestar estn asociados
con la cultura imperante (por ejemplo, respecto del rol
del Estado, de la empresa privada y de los ciudadanos),
la visin ciudadana de desarrollo econmico y social, y
los estndares de calidad y eficiencia. Los medios de co-
municacin, a su vez, tambin juegan un rol importante
en la cultura, la visin y los estndares de los ciudada-
nos, y por ende, en los referentes de bienestar.
Si, en general, los ciudadanos transitan en una socie-
dad donde sus referentes de calidad y eficiencia son bas-
tante bajos y comnmente aceptados impuntualidad,
pasos, plazos y tiempos largos para el desarrollo de un
trmite, o presencia fsica del solicitante de un trmite
ante el funcionario pblico difcilmente exigir cam-
bios especficos en la administracin pblica puntuali-
dad, simplificacin de trmites, o inicio de una solicitud
de trmite va telefnica o por Internet.

8 Por ejemplo, el Articulado de Nutricin incluye, dentro de sus instrumentos, subsidios directos a las familias, que implican acceso a programas alimentarios y
dinero en efectivo en zonas de extrema pobreza. A la fecha, no se conoce en detalle esta informacin.
9 De acuerdo con la informacin disponible de los programas prioritarios (www.mef.gob.pe/DNPP/ppto_por_resultados.php), a finales de abril de 2008 se daran a
conocer las lneas base de cada uno de los programas, a fin de permitir su monitoreo y evaluacin. A la fecha, no se dispone an de dicha informacin.

Confianza y referentes en la prctica
Supongamos que una institucin independiente del Es-
tado10 le pregunta al ciudadano beneficiario de uno de
los programas prioritarios su opinin respecto al servicio
actual de nutricin y salud que viene recibiendo: quizs
su opinin sea positiva puesto que, al percibir cambios
concretos en el servicio (en trminos de calidad, opor-
tunidad, transparencia, y control) comparndolas con
el pasado, tiene mayor confianza en el aparato estatal
aun cuando no tenga claro los referentes de bienestar
o reciba percepciones negativas de los medios de comu-
nicacin. Sin embargo, si hacemos la misma pregunta
a un ciudadano que no es beneficiario del programa la
mayor parte de la poblacin, su opinin puede ser des-
favorable porque su confianza en el Estado es negativa
(persiste su memoria del pasado y lo que afirman los me-
dios de comunicacin) y porque sus referentes de bien-
estar no incorporan una visin de desarrollo econmico
y social comn.
Esta reflexin podra explicar, en cierto modo, lo que
viene sucediendo en el presupuesto participativo de go-
biernos locales: ante la falta de confianza y la ausencia
de referentes, los ciudadanos tienden a mostrar menos
entusiasmo en la participacin (bajo la premisa que el
alcalde hace finalmente lo que quiere). Como conse-
cuencia, se priorizan las obras que fragmentan el presu-
puesto (las juntas vecinales o las comunidades tratan de
priorizar pequeas obras que puedan satisfacer una ne-
cesidad de corto plazo) o la construccin de monumen-
tos, plazas de toros o estadios deportivos en zonas muy
precarias frente a otras obras ms importantes como la
electrificacin rural, el agua, el desage y las simplifica-
cin administrativa porque no se cuentan con referentes
de bienestar comn.
Finalmente, puede el Estado contribuir a mejorar la
confianza y establecer referentes en los ciudadanos? No cabe
duda de que la transparencia y el acceso a la informacin,
y la mejora en la calidad y la oportunidad de los servicios
10 Contar con organismos independientes para el monitoreo y la evaluacin de los programas sociales, as como instrumentos adecuados y predecibles para recoger
informacin, son claramente necesarios: un beneficiario podra tender a omitir aspectos negativos del programa, si percibe que podra ser excluido por expresarse
negativamente del mismo.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
201
pueden contribuir al retorno de la confianza y al estableci-
miento de referentes concretos de estndares en los servicios.
Sin embargo, ante situaciones de alta corrupcin y opacidad,
ya sea del pasado o del presente, persistir la desconfianza
en las instituciones pblicas, y cualquier esfuerzo de infor-
macin o comunicacin de logros por parte de la propia ad-
ministracin pblica ser percibido como una mera campa-
a publicitaria con fines partidarios y/o proselitistas. Como
consecuencia, los referentes de bienestar comn que se quie-
ran establecer sern continuamente cuestionados.
Confianza y referentes: la propuesta de CAD
Regresemos al dilema planteado al inicio: cmo lograr
un Estado ms transparente, eficiente e inclusivo en la
gestin de las polticas pblicas y, a su vez, cmo con-
seguir que el ciudadano est ms informado, sea ms
exigente y participativo en la gestin de dichas polticas.
Bajo la perspectiva de CAD Ciudadanos al Da, y tal
como se muestra en el Grfico 14, para mejorar la ges-
tin pblica no basta con la imposicin de mandatos le-
gales, reglamentos y directivas que exijan transparencia,
eficiencia, efectividad y participacin ciudadana. Este es
un enfoque tradicional que en la prctica no devuelve la
confianza en las instituciones. Son necesarios, en cam-
bio, mecanismos basados en la libertad y la competen-
cia, es decir que incentiven a las instituciones pblicas
por lo general de naturaleza monoplica y, por ende,
con pocos incentivos al cambio a ganarse la confianza
de los ciudadanos en funcin de los resultados que ob-
tienen y que son fcilmente medibles (en trminos cuan-
titativos y cualitativos).
En ese sentido, CAD Ciudadanos al Da se concibe
como un auditor independiente que busca establecer re-
ferentes de bienestar y ayudar a devolver la confianza de
los ciudadanos en las instituciones pblicas que s estn
trabajando por mejorar su gestin y ponerse realmente
al servicio de los intereses ciudadanos.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

202
Grfico 14. Cmo lograr mejoras en la gestin pblica

Basado en el poder del Estado

Basado en la libertad y competencia

Fuente: CAD ciudadanos al da

Desde 2005, CAD Ciudadanos al Da organiza el Pre-
mio a las Buenas Prcticas en Gestin Pblica11 (Premio
BPG) como un instrumento que otorga incentivos para la
mejora del aparato estatal y contribuye a la replicabilidad
de buenas prcticas. Entendemos que una buena prctica
en gestin pblica es cualquier actividad o proyecto lleva-
do a cabo por las entidades pblicas que hayan mostrado
resultados contundentes, que pueden ser replicados por
otras organizaciones y que tienen como principal benefi-
ciario al ciudadano. A lo largo de tres ediciones, a travs
del Premio BPG se han identificado 296 buenas prcticas
en gestin pblica de instituciones del gobierno nacional,
regional y local. Las mismas han sido evaluadas y califica-
das por un equipo tcnico y un jurado, ambos conforma-
dos por renombrados profesionales en diferentes discipli-
nas. Dichas buenas prcticas en gestin pblica constitu-
yen recetas prcticas orientadas a mejorar la adminis-
tracin pblica en diversos temas como la transparencia
y el acceso a la informacin, la simplificacin de trmites
y la atencin al ciudadano, por mencionar slo algunas.
Pero a su vez, esas 296 buenas prcticas se constituyen en
referentes para el funcionario pblico y para el ciudadano.
Si existe una institucin pblica que tiene una pgina web
que cumple con lo establecido en la Ley de Transparen-
cia y Acceso a la Informacin, e incluso va ms all de
la propia Ley, o una municipalidad que puede entregar
una partida de nacimiento en una hora y una licencia de
funcionamiento en tres horas, o incluso una institucin
de salud que es capaz de disminuir la desnutricin crni-
ca en su zona de influencia, entonces por qu no exigir a
otras instituciones del aparato estatal que repliquen estas
buenas prcticas.
Tal como se observa en el Grfico 15, el Premio BPG
contribuye a generar confianza en las instituciones: no
es el Estado el que sale a decir lo bien que est ha-
ciendo las cosas, sino que un equipo tcnico y jurado
independiente y prestigioso califica, sobre la base de
una evaluacin exhaustiva, en forma positiva e inclu-
so premia a una institucin que ha mostrado cambios
concretos de la realidad en beneficio del ciudadano.
Por otro lado, el Premio BPG contribuye a generar re-
ferentes de bienestar difundiendo los resultados de las

11 Para mayor informacin, vase www.ciudadanosaldia.org.

 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

203
Grfico 15. Contribucin del Premio BPG al establecimiento de referentes positivos

Percepcin
Prensa

sector pblico

Experiencias
pasadas Imagen
propias y de otros Experiencia entidad pblica
personal
Trato directo

Experiencia
personal

BPG a nivel nacional,12 de modo tal que el ciudadano
y los medios de comunicacin poco a poco se vayan
apropiando de dichos resultados, definiendo su visin
de desarrollo social y econmico, as como los estn-
dares de eficiencia y calidad que debe exigir. El Premio
BPG permite establecer mecanismos de mejora conti-
nua y replicabilidad: no slo se identifican casos de xi-
to, sino que tambin hace posible que las instituciones
pblicas que tienen buenas prcticas sigan mejorando
en otros aspectos clave; a su vez, otros funcionarios
pblicos pueden aprender de estas instituciones y to-
marlas como referentes en las reformas que desean im-
plementar.
Finalmente, es importante mencionar que el Premio
BPG no es una solucin nica pero s un instrumento
necesario para la mejora de la gestin pblica: combatir
la corrupcin, la falta de voluntad poltica, las visiones
partidarias y cortoplacistas requieren adems de otros
instrumentos. Sin embargo, justamente a travs de los
casos de xito identificados en el Premio BPG se podrn
construir y/o fortalecer estos instrumentos.
Enfoque basado en deficiencias versus uno
basado en oportunidades
Lograr que la relacin entre el Estado y el ciudadano sea
armnica comporta un cambio de paradigmas. Impli-
ca, por un lado, que las autoridades y los funcionarios
pblicos empiecen a mirar en forma integral a los ciuda-
danos bajo sus tres dimensiones votante/socio, cliente
y contribuyente (de impuestos) y no slo bajo una de
ellas. Por otro lado, implica tambin que los ciudadanos
empecemos a asumir con mayor proactividad y respon-
sabilidad nuestras tres dimensiones.

12 La difusin del Premio BPG no se limita slo a la Ceremonia de Premiacin, sino que incluye otros instrumentos asociados como el Congreso Internacional de Bue-
nas Prcticas en Gestin Pblica; los Manuales de Buenas Prcticas en Gestin Pblica, que incluye el directorio de los funcionarios pblicos que hicieron posible
dichas mejoras.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

204
Para las organizaciones de la sociedad civil, en par-
ticular las de vigilancia y auditora social, este cambio
de paradigma conlleva retos importantes que implican
pasar de un enfoque basado en las deficiencias a uno
basado en las oportunidades. La identificacin de malas
prcticas es necesaria para sensibilizar a las autoridades
y a los ciudadanos de lo que se debe corregir y cmo
hacerlo, pero la identificacin de buenas prcticas, que
contribuyan a generar referentes y construir confianza,
es necesaria para premiar esfuerzos y lograr una cultura
cvica y ciudadana ms slida y sostenible.

Bibliografa

Carneiro, Roberto (2000). Government of the Future. Pars: OECD.

Seguimiento ciudadano a la calidad de vida: El caso
de Bogot Cmo Vamos
Carlos Crdoba Martnez*
En este trabajo se presentan dos casos que ofrecen una
metodologa para medir la calidad de vida en dos muni-
cipios de Colombia. El primero se refiere a Bogot Cmo
Vamos y el segundo, a Medelln Cmo Vamos. En ambos
ejemplos es importante analizar cmo las buenas prcti-
cas se replican y se adaptan.
La Constitucin de 1991 renov muchas institucio-
nes en Colombia e introdujo importantes elementos
en trminos de la democracia participativa. De hecho,
la definicin misma de democracia que aparece en la
Constitucin es preeminentemente directa y participati-
va y luego delegatoria. El texto constitucional establece:
Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, or-
ganizado en forma de repblica unitaria, descentralizada,
con autonoma de sus entidades territoriales, democrti-
ca, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del inters
general.
[]
Art. 3. La soberana reside exclusivamente en el pue-
blo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce
en forma directa o por medio de sus representantes, en los
trminos que la constitucin establece.
Tal vez el elemento ms importante que logr llevar
esta aspiracin a la realidad es el llamado voto progra-
mtico. Segn el ordenamiento constitucional que rega
desde 1886, los elegidos no tenan ninguna responsabili-
dad directa con sus electores; con esa premisa se ejerci
la poltica y la democracia durante ms de 100 aos en
Colombia. La nueva Constitucin establece que quien
elige impone mandato; por eso, los candidatos a las al-
caldas y las gobernaciones, a la hora de postular sus
nombres, deben inscribir en la Registradura Nacional un
*
Coordinador del Programa Bogot Cmo Vamos.
205
programa de gobierno que estn obligados a cumplir so
pena de que les sea revocado su mandato.
Es en esencia la recuperacin de una vieja hiptesis
de la ciencia poltica que defiende la titularidad del man-
dato en los electores, y resalta que el acto de delegacin
de la toma de decisiones no significa una renuncia a la
soberana y a la construccin de poder. En ese orden, el
mandante otorga un mandato al mandatario, este tiene
que ejecutarlo y hacer seguimiento de las condiciones en
las cuales se hace efectivo.
Este fue un gran avance para nuestra democracia,
que suele estar bien reputada en Amrica Latina. Pero
es necesario aclarar que este adelanto constitucional
se queda en el aire si no se cuenta con la estructura
de sociedad civil que haga real la imposicin de ese
mandato.
La conclusin es bastante sencilla: los gobernantes
tiene que hacer bien su tarea. Deben cumplir con lo que
prometen bajo pena de ser castigados por sus electores.
Esta simple lgica no tena mucha aplicacin en los go-
biernos colombianos, tanto a nivel nacional como te-
rritorial. De hecho, hoy da, en la gran mayora de las
entidades territoriales no se ha modificado la prctica
de utilizar el poder para intereses que se dividen entre los
personales o grupales (partidos y perceptores de renta)
y los comunes. Bogot es una de las pocas ciudades en
Colombia donde se ha podido avanzar en la modifica-
cin de estas prcticas.
Bogot: cambio institucional y
fortalecimiento ciudadano
El verso del cantante bogotano Andrs Cepeda (y las
bombas reventaban mientras tanto redactaban una gran
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

206
Constitucin) da cuenta de una realidad de la ciudad a
comienzos de la dcada de 1990.
Efectivamente, la persecucin al cartel de las drogas
de Medelln haba trado como retaliacin, bombas en
varias ciudades del pas, principalmente Medelln y Bo-
got. Pero este no era el nico problema que tena la
ciudad: si a principios del decenio de 1990 le hubieran
preguntado a cualquier habitante de Bogot o incluso
de otras ciudades, con qu identifican esta ciudad?, las
respuestas ms comunes hubieran sido basuras en la ca-
lle, invasin del espacio pblico, caos en el transporte,
inseguridad, delincuencia, corrupcin, burocracia, bom-
bas, falta de zonas verdes, desempleo, falta de educa-
cin y servicios de salud insuficientes, pobreza, etc. La
lista puede ser muy larga; muchos lo resuman en una
frase esta ciudad no es de nadie.
Nuestra hiptesis es que en la ciudad comienzan a
darse de manera simultnea dos fenmenos que a la
larga van a generar su transformacin. Por un lado, se
produjo una sucesin de buenos gobiernos donde cada
uno hace un aporte importante para la ciudad, sin que
por ello se desconozca la accin de alguno de los otros.
Siguiendo un proceso de continuidad, cada alcalde res-
peta y valora lo que hizo su antecesor, y prosigue con
programas u obras que necesitan ms de un perodo
para llevarse a buen trmino. Segn concluye la planea-
cin distrital:
La evolucin reciente de Bogot es el resultado de la
continuidad de las ltimas cinco administraciones, que
a pesar de sus diferentes nfasis de poltica, han sabido
reconocer los logros y aciertos anteriores, construyendo
sobre ellos en vez de desecharlos y empezar de cero.
En otras palabras, la ciudad aprendi a construir
sobre lo construido.
Por otro lado se desarrollan varios procesos de for-
macin y de articulacin ciudadana que terminan con-
formando diversas instancias y grupos de participacin
que hacen visible la demanda de espacios de participa-
cin donde se pueda tomar decisiones. Si bien es cier-
to que an no se ha avanzado suficientemente en este
frente, la dinmica de participacin de la ciudad es bien
interesante.
El nacimiento de Bogot Cmo Vamos
El proyecto nace en respuesta a esa dinmica que se da
en la ciudad. Los logros de una sucesin de buenos go-
biernos son continuos, pero no necesariamente sosteni-
bles, y en cualquier momento la ciudad puede estancar-
se; por tanto, surgi la necesidad de evaluar la calidad de
vida de la ciudad y permanentemente mostrar al gobier-
no y a la ciudadana un punto de vista sobre los avances
y retos de la ciudad. As en 1997, gracias a una alianza
de la Casa Editorial El Tiempo,1 la Fundacin Corona2
y la Cmara de Comercio de Bogot,3 surge el proyecto
Bogot Cmo Vamos (BCV), que tiene por objetivos:
i) Promover un gobierno efectivo y transparente;
ii) Impulsar una ciudadana ms informada, responsa-
ble y participativa; y
iii) Fomentar el trabajo en alianzas en torno al tema de
calidad de vida.
Para cumplir con cada uno de estos objetivos el pro-
yecto desarrolla las actividades que se resumen en el
Cuadro 15.

1 Es el principal proveedor de productos y servicios informativos, educacionales y de entretenimiento (prensa, revistas, televisin, Internet, servicios de impresin), de
la ms alta calidad segn los estndares mundiales en Colombia, incluyendo el diario ms importante del pas.
2 Fundacin privada, sin nimo de lucro, que apoya y financia iniciativas que contribuyan a fortalecer la capacidad institucional del pas en educacin, salud, desa-
rrollo empresarial y desarrollo local y comunitario.
3 Institucin autnoma, con personera jurdica y sin nimo de lucro, constituida en 1878 por iniciativa de los comerciantes de Bogot, con el objetivo de apoyar al
sector empresarial y colaborar con el gobierno en la regulacin de la actividad mercantil. Hoy, la Cmara de Comercio de Bogot es una institucin moderna que
lidera programas y acciones que benefician a los habitantes y empresarios del Distrito Capital y de los 58 municipios del departamento de Cundinamarca, que
corresponden a su jurisdiccin.

Cuadro 15. Actividades que realiza Bogot Cmo
Vamos
Objetivos Actividades
Promover un go- Pide cuentas a la administracin.
bierno efectivo y Incentiva la generacin de informacin.
transparente Evala con expertos y ciudadanos.
Promover una ciu- Divulga informes de evaluacin.
dadana ms infor- Consulta a la ciudadana.
mada, responsable y Comunica la percepcin ciudadana
participativa.
Promover el trabajo Potencia esfuerzos y recursos.
en alianza en torno Complementa conocimientos.
al tema de calidad Impulsa el aprendizaje institucional.
de vida.
Desarrollo de la evaluacin
Para poder desarrollar la evaluacin, Bogot Cmo Va-
mos ha elaborado una serie de indicadores de dos ti-
pos: de evaluacin tcnica y de percepcin. Los primeros
dan cuenta de los avances y las retos de la ciudad en
ocho sectores estratgicos; los segundos se encargan de
recoger la percepcin de la ciudadana sobre varias di-
mensiones de la calidad de vida en la ciudad. Adicional-
mente, de acuerdo a determinadas problemticas que se
estn dando en la ciudad o a determinados nfasis que
las administraciones tengan, Bogot Cmo Vamos hace
seguimientos adicionales (Cuadro 16).
Funcionamiento del proyecto
En el momento de las elecciones, el proyecto hace un
proceso de balance de la administracin anterior mos-
trando los avances y los retos pendientes de la ciudad. A
la vez, realiza un proceso de pedagoga ciudadana para
informarle sobre las funciones del Alcalde y las principa-
les propuestas de los candidatos. BCV, adicionalmente,
adelanta reuniones con todos los candidatos para pre-
sentarle los anlisis de la ciudad.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
207
Cuadro 16. Desarrollo de la evaluacin
Indicadores Actividades
Dan cuenta del resultados e impacto de la
gestin.
Indicadores de Se relacionan con la cobertura y calidad de
resultado los servicios y bienes bsicos.
Se aplican a todas las administraciones dis-
tritales para evaluar su respectivo aporte.
Dan cuenta de la opinin de la ciudadana.
Indicadores de Se relacionan con el acceso, la calificacin
percepcin a la calidad, los aciertos y problemas de los
servicios y bienes bsicos.
Temas y
Seguimiento a proyectos clave y problemas
problemticas
poblacionales.
importantes
Durante el primer ao de gobierno, BCV se rene
con la nueva administracin, presenta la metodologa y
los sectores de evaluacin, as como el cronograma de
presentacin de los informes. En ese encuentro se define
un interlocutor de la administracin. En ese primer ao,
BCV hace un anlisis del Plan de Desarrollo y presenta
observaciones.
A partir de esto, Bogot Cmo Vamos desarrolla el
proceso de seguimiento permanente. Se presentan dos
evaluaciones anuales: una evaluacin tcnica sobre to-
dos los sectores y la presentacin de los resultados de
la encuesta de percepcin que realiza el proyecto. Adi-
cionalmente, BCV realiza el seguimiento a distintas va-
riables y problemas de la ciudad a lo largo del ao. Para
esto, el proyecto desarrolla mesas de trabajo con exper-
tos y la administracin con el fin de revisar en detalle
determinadas polticas pblicas, hacer recomendaciones
y hacer el seguimiento a las mismas.
Logros y retos
Los principales logros del proyecto en estos diez aos de
trabajo pueden resumirse as:
i) Cada vez se produce mejor informacin;
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
208
ii) Se ha depurado la planeacin por lo que hay mejo-
res objetivos, estrategias y metas medibles;
iii) Existe mayor divulgacin y apropiacin ciudadana
de los temas y problemticas de la ciudad;
iv) Hay ms cualificacin de la opinin pblica;
v) Constituye un punto de referencia con credibilidad
y rigor metodolgico (fuente);
vi) Se logr la correccin de las polticas pblicas y las ac-
ciones de gobierno como resultado de las evaluaciones;
vii) Constituye un ejemplo para otras ciudades del pas; y
viii) Existe mayor apropiacin de lo pblico.
Hoy contamos con cinco ciudades en Colombia que
desarrollan proyectos Cmo Vamos: Bogot, Cartagena,
Cali, Medelln y recientemente Barranquilla. Adems, se
estn iniciando varias rplicas y procesos similares en
otras ciudades de Amrica Latina. El gran reto en este
momento consiste en articular una red de ciudades
Cmo Vamos en Colombia y otros pases de Amrica La-
tina y el Caribe, a la vez que se est avanzando en hacer
procesos de prospectiva de ciudad.
Medelln Cmo Vamos, monitoreo ciudadano
a la gestin de la calidad de vida
Jorge Giraldo*
En las pginas siguientes se presentarn las caractersti-
cas ms relevantes del proyecto Medelln Cmo Vamos
(MCV), que basado en el proyecto de Bogot Cmo
Vamos (BCV), ha realizado una adaptacin para la ciu-
dad de Medelln, a fin de situarla en la perspectiva de la
gestin para resultados de desarrollo (GpRD). En este
caso, se trata de un modelo diseado para monitorear la
calidad de vida en el nivel municipal, puesto en prctica
hasta ahora en las capitales regionales colombianas con
poblaciones grandes (mayores a 1 milln de personas).1
Proceso de creacin
Medelln Cmo Vamos es un proyecto de naturaleza
ciudadana impulsado en 2005 por cuatro entidades
del orden regional: una universidad no oficial (Univer-
sidad Eafit), el segundo diario en importancia del pas
(El Colombiano), una entidad del tercer sector creada por
empresarios (Fundacin Proantioquia) y la Cmara de
Comercio para Medelln y Antioquia.
El proyecto se impuls a raz de la exitosa experiencia
pionera desarrollada en Bogot desde 1998. Las entida-
des promotoras del proyecto en Bogot son la Funda-
cin Corona (perteneciente al tercer sector), el diario El
Tiempo (representante de los medios de comunicacin) y
la Cmara de Comercio de Bogot. En sus primeros mo-
mentos tambin particip el Instituto FES de Liderazgo
(perteneciente al tercer sector). Estas entidades identi-
ficaron la existencia de un vaco en la verificacin por
parte de sectores ciudadanos del cumplimiento de las
promesas electorales por parte del Alcalde ya en ejerci-
cio, y el impacto de sus propuestas en la calidad de vida
de la ciudad (BCV, 2008: 3).
* Miembro del Comit Tcnico Medelln Cmo Vamos, Universidad EAFIT.
1 El municipio de Medelln es la capital del Departamento de Antioquia y est ubicado en el noroeste de Colombia en el valle del ro Medelln en medio de la cordi-
llera central de los Andes colombianos. Tiene 361 kilmetros cuadrados de extensin y una poblacin cercana a los 2,3 millones de habitantes distribuida en seis
zonas y 16 comunas. Es la segunda ciudad del pas y configura un rea metropolitana con otros 10 municipios ubicados en la misma regin, en la que habita un
milln adicional de personas.
209
No obstante, si bien este es el antecedente ms inme-
diato y especfico, el surgimiento de este tipo de iniciativas
ciudadanas en todo el pas debe considerarse en un con-
texto ms amplio. Este est conformado bsicamente por
el nuevo marco constitucional con el que se dot el pas en
1991, donde se estatuye la participacin ciudadana y se
fortalece la descentralizacin administrativa, iniciada en
1986 con la eleccin popular de alcaldes. De este modo,
una parte importante de los componentes del desarrollo
y la calidad de vida locales podan ser afectados por las
decisiones de los administradores pblicos municipales.
Tambin la dimensin local y regional empez a cobrar
importancia y a ser objeto de la atencin de todos los ac-
tores econmicos y sociales; de esta manera, iniciativas
ciudadanas como observatorios, veeduras, agrupaciones
de usuarios de servicios pblicos, entre otras, empezaron
a proliferar en el pas a comienzos de la dcada de 1990.
Medelln, por supuesto, tambin cont con este tipo
de instrumentos ciudadanos. Sin embargo, la experien-
cia bogotana luca atractiva por varios factores:
i) Se ocupaba del conjunto de la calidad de vida y no
slo de uno de sus aspectos como educacin, salud o
juventud, que venan siendo atendidos en la ciudad;
ii) Ofreca un complemento indispensable a las estads-
ticas o a los estudios de expertos, mediante instru-
mentos de captacin de la percepcin ciudadana;
iii) Se enfocaba en los procesos de mediano plazo del
desempeo de los indicadores de calidad de vida,
sin concentrarse directamente en la evaluacin de la
gestin de un administrador o una administracin
determinada; y
iv) Prestaba una mayor atencin al componente comu-
nicativo, creando canales significativos de informa-
cin pblica y algunos dispositivos de deliberacin.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
210
Despus de siete aos de experiencia de Bogot
Cmo Vamos se iniciaron conversaciones entre las en-
tidades interesadas de Medelln y los socios activos de
Bogot para replicar el proyecto. Este carcter de rplica
implic usar la metodologa y seguir el modelo de ges-
tin de BCV, que mediante su proceso de normalizacin
empez a convertirse en una autntica tecnologa social.
Medelln sera el primer escenario de una ramificacin
que despus incluy a Cali, Barranquilla y Cartagena y
que, finalmente, constituira una red de proyectos Cmo
Vamos que hoy empieza a difundirse en el mbito regio-
nal en ciudades como Lima y So Paulo.
En principio, la instalacin del proyecto Medelln
Cmo Vamos cont no slo con el apoyo tcnico del
proyecto de Bogot sino con su inclusin en las activi-
dades financiadas de manera externa, gestionadas por
BCV. La financiacin del proyecto corre por cuenta de
los socios locales, segn lo convenido previamente, ade-
ms de significativos y sistemticos aportes en recursos
humanos, infraestructura y servicios que no son cuanti-
ficados.
La iniciativa comenz en firme en 2006 y, como rela-
ta su primer coordinador:
con base en un compromiso irrestricto por parte de los
socios locales, los espacios de discusin creados por MCV
tienen buena acogida por parte de otros actores funda-
mentales como acadmicos, organizaciones sociales y ad-
ministracin local, al tiempo que la primera encuesta de
percepcin ciudadana se aplica con gran xito en toda la
zona urbana de la ciudad (Eslava: 2008: 13).
Curiosamente, al igual que en Bogot, el impulso de
los proyectos Cmo vamos se da en circunstancias de
elecciones a nivel local. Ellas son
un momento de verdad para MCV en la medida que
la discusin de la ciudad exige contar con informacin
confiable y comprensible para candidatos y electores: una
publicacin como la Agenda ciudadana recoge el fruto de
todo el proceso de recopilacin, anlisis y discusin que
2 La Agenda ciudadana permiti establecer las prioridades para los ciudadanos, informar a una opinin calificada sobre la lnea de base de la ciudad en cuanto a
calidad de vida y divulgar ideas concisas de los diversos candidatos sobre tpicos previamente definidos.
permiti convertir la extensa informacin de calidad de
vida disponible en la ciudad, en una herramienta para la
decisin democrtica de votar por el candidato cuyo pro-
grama de gobierno diera buena cuenta de los principales
problemas de la ciudad (ibdem: 14).2
Modelo de operacin
El propsito principal de Medelln Cmo Vamos es eva-
luar los cambios en la calidad de vida de la ciudad y las
contribuciones que en ese sentido hacen las administra-
ciones municipales (MCV, 2008). Para el surgimiento
del programa fue importante que existiera un ambiente
poltico favorable a su aparicin y desarrollo, en el que la
administracin municipal estuviera dispuesta a someter-
se a un control social, por definicin externo a los alcan-
ces del gobierno local, y abierta a una concepcin fuerte
de lo pblico ciudadano.
Metodologa de MCV
Medelln Cmo Vamos ha definido su metodologa en
base a dos componentes: evaluativo y comunicativo. El
componente de evaluacin tcnica se ocupa de esta-
blecer indicadores objetivos y subjetivos respecto de la
calidad de vida municipal (Cuadro 17). Los primeros re-
sultan de la sistematizacin de las estadsticas oficiales,
bsicamente suministradas por la propia administracin
municipal, que son utilizadas de acuerdo a un catlogo
de indicadores establecidos, cada uno de ellos con su
respectiva hoja de vida. Estos indicadores son materia
de discusin entre expertos mediante grupos focales o en
mesas temticas de trabajo.
Uno de sus principales aportes a la gestin pblica
y a la formacin de opinin y voluntad ciudadanas es
la creacin de un instrumento que produce indicado-
res subjetivos. Este instrumento es la Encuesta anual de
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

211
percepcin ciudadana, realizada por una firma nacio- Cuadro 18. Indicadores por tema de gestin pblica
nal reconocida segn criterios tcnicos que garantizan
la representatividad comunal (geogrfica) por estratos
Sector Indicador
(social), etaria y por gnero. La encuesta se aplica hoy a Gestin pblica Imagen del Alcalde de Medelln.
1.500 habitantes de Medelln. Confianza en el Alcalde.
Calificacin a la gestin del Alcalde.
Cuadro 17. Temas por tipo de indicadores Calificacin a la gestin global.
Conocimiento del Concejo de Medelln.
Indicadores objetivos Indicadores subjetivos Imagen del Concejo.
Educacin Educacin
Calificacin a la gestin del Concejo.
Salud Salud Finanzas pblicas Porcentaje de participacin de intereses
Movilidad Movilidad vial con respecto al ahorro operacional.
Finanzas pblicas Gestin pblica Relacin de la deuda sobre ingresos co-
Medio ambiente Medio ambiente rrientes.
Responsabilidad ciudadana Responsabilidad y convivencia Porcentaje de la inversin sobre gastos
Seguridad ciudadana Seguridad totales.
Clima de opinin Clima de opinin Calificacin del riesgo.
Desarrollo econmico Corresponsabilidad Participacin Participacin en Juntas de Accin Co-
Servicios pblicos Participacin ciudadana ciudadana munal (JAC) y Juntas Administradoras
Espacio pblico Recreacin y cultura Locales (JAL).
Barrio y vivienda Participacin en asociaciones cvicas o
comunitarias.
Aunque el objetivo principal de MCV no se orienta Participacin en presupuestos participa-
a la gestin pblica, varios de los temas abordados en tivos.
los que se agrupan los indicadores objetivos y subjetivos, Participacin en veeduras ciudadanas.
estn directamente relacionados con ella (Cuadro 18). Participacin en Consejos de Planeacin
El otro gran componente del proyecto es el comuni- Local.
cativo. La estrategia de comunicacin trata de garantizar Participacin en asociaciones o ligas de
la divulgacin masiva de los resultados de las eva- usuarios.
luaciones de manera que se contribuyera a promover un Responsabilidad Cuidado y respeto por bienes y espacios
ciudadano ms informado e interesado en los asuntos de ciudadana pblicos.
inters pblico (BCV, op.cit.: 3) Respeto de normas de trnsito y ambien-
tales.
Asimismo, busca ofrecer a la administracin pblica Responsabilidad en pago de impuestos.
local esta misma informacin y los anlisis que el proyec- Comportamiento de peatones y conduc-
to promueve a partir de ella. Este componente se expresa tores.
en dos informes anuales publicados en formato de revis- Uso de paraderos para tomar transporte
ta y correspondientes a las dos evaluaciones indicadas, pblicos.
notas peridicas en la prensa escrita, boletines para los Respeto a la vida.
medios, informes cara a cara con las organizaciones ci- Solidaridad con los dems cuando requie-
viles, memorias de las mesas de trabajo y la pgina web ren ayuda.
que traduce a formatos electrnicos esta y otra infor-
macin. No menos importante en esta direccin es el
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
212
modelo que pretende incluir siempre como socio local
al principal medio de la prensa escrita regional. En este
caso, el diario El Colombiano cumple una importante fun-
cin como difusor de la informacin de Medelln Cmo
Vamos, mientras usa de manera primordial aunque no
exclusiva la produccin del proyecto como fuente pe-
riodstica y material bsico para sus unidades de anlisis
y lnea editorial.
El componente comunicativo incluye, en ciernes, un
elemento nada desdeable de participacin ciudadana.
Definido de manera general, este elemento
hace parte de un proceso en construccin que des-
cansa sobre una apuesta inicial por la representacin de
intereses colectivos reflejados por los pronunciamientos
pblicos del proyecto [] los retos sociales que sugiere la
encuesta de percepcin toman distancia de las prioridades
del desarrollo local, generndose as una demanda social
a la que la iniciativa de control social en mencin preten-
de hacerle eco (Eslava, op.cit.: 14).
Las mesas de trabajo con expertos, los eventos de so-
cializacin de los informes, la retroalimentacin que se
genera entre la academia y las organizaciones sociales a
partir de la publicacin permanente de los indicadores,
constituyen grmenes de un proceso de participacin in-
formal de la ciudadana en la discusin sobre el bienestar
de los habitantes de la ciudad, los problemas ms acu-
ciantes e, indirectamente, su punto de vista respecto de
la gestin de la administracin municipal en este campo.
Para aplicar esta metodologa y cumplir con estos
objetivos, el proyecto cuenta con una estructura bastan-
te simple. De un lado est el Comit Directivo compues-
to por los representantes legales de las entidades socias,
tanto de Medelln como de Bogot. Este organismo se
rene dos o tres veces al ao y se ocupa de las grandes
lneas de orientacin del proyecto, incluyendo las deci-
siones financieras. De otro lado est el Comit Tcni-
co, compuesto por delegados de las entidades socias en
Medelln, que se ocupa de la conduccin ejecutiva del
proyecto y que, por tanto, se encuentra mensualmente y
mantiene una comunicacin cotidiana con los operado-
res del proyecto. Finalmente, la Unidad Operativa com-
puesta por un cargo de coordinador y otro de asistente,
generalmente ocupados por personas de altas capacida-
des tcnicas. En esta pequea unidad de dos personas
descansa el trabajo diario de Medelln Cmo Vamos,
aunque cuentan con el apoyo puntual de unidades de
trabajo y de personas vinculadas a las entidades socias
del proyecto.
Relacin con el gobierno municipal
La metodologa de los proyectos Cmo Vamos supone
una relacin constante con la administracin municipal
como actor importante al menos en dos sentidos: como
parte del insumo estadstico que permite la elaboracin
de los indicadores objetivos; y tambin como parte de
los destinatarios del producto del proyecto.
En la primera funcin, Medelln Cmo Vamos requie-
re una coordinacin permanente con las unidades que
producen o gestionan la informacin en la administra-
cin municipal. Durante los tres aos de vida del proyec-
to se ha contado con la plena colaboracin de los fun-
cionarios pblicos locales, lo que no quiere decir que no
existan contratiempos y tensiones entre los ritmos y las
prioridades de ambos agentes. Los tiempos de la admi-
nistracin son ms prolongados, sus prioridades estn
en la gestin, mientras que los de MCV se encuentran en
el desempeo de la calidad de vida; adems, cada con-
traparte tiene indicadores propios que no siempre coin-
ciden, existen desfases entre algunos temas de inters de
MCV y las estadsticas municipales disponibles o actua-
lizadas, y las banderas programticas de los gobiernos
locales suelen ser ms especficas mientras que el campo
de inters de MCV, ms general.
Como receptores de los informes que produce Mede-
lln Cmo Vamos, el Alcalde y su equipo de colaboradores
inmediatos concurren anualmente a dos sesiones de tra-
bajo. En el primer semestre MCV presenta los indicadores
objetivos y en el segundo entrega los resultados de la en-
cuesta de percepcin. Para ello usualmente se organizan
sendos eventos pblicos en los que participan, adems,
representantes de los medios de comunicacin y las or-
ganizaciones sociales. Obviamente, para los funcionarios
municipales las mayores novedades y expectativas se en-

cuentran en los indicadores de la percepcin de los ciu-
dadanos sobre los distintos tpicos de la calidad de vida
en la ciudad, la gestin de la administracin pblica y el
desempeo de las principales entidades municipales.
De esta manera, Medelln Cmo Vamos cumple un
papel vinculante entre el gobierno y la ciudadana, que se
basa en producir conocimiento a partir de la informacin.
Se trata de una transformacin que consiste en tomar un
conjunto enorme de datos oficiales, convertirlos en indi-
cadores de acuerdo a las normas tcnicas del proyecto y
depurarlos de manera progresiva por medio del criterio de
acadmicos, funcionarios, lderes sociales y ciudadanos
del comn. Una vez hecho esto, la informacin se convier-
te en conocimiento relevante y pertinente para enriquecer
el debate pblico en la ciudad y contribuir a un mejor ejer-
cicio de diseo y aplicacin de polticas pblicas. Esto se
produce en el marco de un tipo de control social diagonal
desde la ciudadana hacia las polticas pblicas (Eslava,
op.cit.:10-11), con un fuerte sentido de responsabilidad
que permite una relacin ms cercana y de doble va entre
la institucionalidad y la sociedad civil para que esta ltima
vea aumentada su capacidad de incidir sobre la toma de
decisiones polticas en la ciudad.
La relacin con la administracin pblica, como sue-
le suceder, es contingente y sujeta a contrariedades en
tanto los flujos de informacin y la calidad de la misma,
la diversidad de las evaluaciones segn temas y pocas,
as como la naturaleza misma del proyecto y su caracte-
rstica bifronte (hacia la ciudadana y la administracin)
hacen que esa relacin sea animada y, a veces, animosa.
A pesar de que los tres aos de vida de MCV cubren
parcialmente dos administraciones, an se carece de re-
ferentes importantes para realizar una evaluacin ms
amplia. Primero, porque las dos administraciones estn
inscritas en un mismo proyecto poltico que declara un
papel importante para la participacin ciudadana y los
principios rectores de la transparencia y la apertura al
escrutinio pblico. Segundo, porque estos tres aos co-
incidieron con un ascenso en el ciclo econmico y en el
mejoramiento de la seguridad que conforman un con-
texto favorable para los resultados en la gestin social.
Las relaciones entre la administracin y el proyecto han
gozado de unas circunstancias confortables. Sin embar-
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
213
go, la experiencia de 10 aos de Bogot Cmo Vamos,
con diferentes gobiernos y contingencias, permitira au-
gurar una relacin respetuosa y abierta entre MCV y la
administracin.
Lo que s est clara es la creciente importancia de
la contribucin de Medelln Cmo Vamos a los proce-
sos municipales de rendicin de cuentas y de diseo y de
aplicacin de las polticas pblicas que inciden directa-
mente en la calidad de vida.
Logros y dificultades
Las fortalezas y logros de Medelln Cmo Vamos, identifi-
cados en un ejercicio reciente de sistematizacin, pueden
resumirse en el respaldo institucional y el compromiso por
parte de los socios de MCV como un activo importante,
pues con ello se ha logrado la credibilidad y el posiciona-
miento del proyecto frente a los principales actores pbli-
cos y privados de Medelln. Como consecuencia:
i) MCV se ha erigido rpidamente como interlocutor
vlido de las autoridades gubernamentales, las or-
ganizaciones empresariales y sociales y los sectores
acadmicos;
ii) Como metodologa propicia para la rendicin de
cuentas, MCV se ha constituido en una herramienta
importante para la formacin de una cultura ciu-
dadana en torno al ejercicio del control poltico y
social;
iii) MCV ofrece una mirada global, independiente y tc-
nica frente a los problemas de la ciudad relaciona-
dos con la calidad de vida de la gente y ha significa-
do un avance cualitativo respecto de otros ejercicios
similares y precedentes, que se han ocupado de as-
pectos especficos o han estado adscritos a entida-
des con intereses particulares;
iv) La encuesta de percepcin ciudadana constituye un
valor agregado para la ciudad que se ha dotado, a
travs de MCV, de un instrumento completo, con
amplia representatividad y niveles importantes de
desagregacin zonal y poblacional; y
v) El dilogo fluido y coordinado con la administra-
cin municipal es intenso y ofrece potencialidades
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
214
de las que carecen experiencias semejantes (Garca
Londoo, 2009: 8-9).
Otro logro interesante de la iniciativa Cmo Vamos
es la ampliacin del proyecto de Bogot a Medelln y,
despus, a las otras tres mayores ciudades de Colombia
lo que facilita la comparacin de resultados entre ciu-
dades. En 2008 comenz el proceso de promocin de
la Red Latinoamericana de Ciudades, de la que forman
parte ciudades en las que existen iniciativas idnticas,
como Barranquilla, Bogot, Cali, Cartagena y Medelln
(Colombia) y Belo Horizonte, Illa Bela, Ro de Janeiro,
Sao Paulo, Teressopolis (Brasil). Asimismo, otros pro-
cesos similares se estn gestando en Argentina, Bolivia,
Chile, Ecuador, Paraguay y Per.
Con respecto a las das dificultades y/o debilidades
del proyecto, estas pueden sintetizarse de la siguiente
manera:
i) La informacin que elabora MCV todava es dbil en
cuanto a su divulgacin. Hay sectores e individuos in-
fluyentes que reciben peridicamente la informacin,
pero el pblico del proyecto an es muy reducido;
ii) La desconfianza, la falta de una cabal comprensin
de los objetivos del proyecto, las dificultades para la
interpretacin de los indicadores, entre otros, son
factores que han entorpecido el contacto fluido con
las organizaciones comunitarias generando, ocasio-
nalmente, algunas tensiones y/o malentendidos;
iii) MCV todava no desarroll una estrategia local de
fondeo que le permita incrementar sus recursos y
ampliar sus alcances; y
iv) Un asunto que podra ser clasificado como estruc-
tural de los proyectos Cmo vamos puede denomi-
narse foco incompleto. Medelln est integrada en
un rea metropolitana por fuera de la cual muchos
fenmenos resultan oscuros para su comprensin y
muchas polticas son cortas en sus resultados. A pe-
sar de eso, el objeto de estudio de MCV est restrin-
gido a los lmites poltico-administrativos del munici-
pio de Medelln (Garca Londoo, op.cit.: 10-11).
Proyecciones
Algunas de las tareas que aparecen en el futuro cercano son:
i) Fortalecer las estrategias que permitan incidir con
ms efectividad en el diseo las polticas pblicas
sociales;
ii) Incrementar las relaciones con diverso tipo de enti-
dades dedicadas a la investigacin;
iii) Mejorar y cualificar los servicios de informacin a
pblicos especializados, organizaciones sociales y
comunitarias, y a la ciudadana en general;
iv) Consolidar el proyecto a mediano plazo que le per-
mitir a la ciudad y sus ciudadanos contar con una
memoria acumulada sobre la evolucin de las con-
diciones de vida y sobre la evaluacin de las polti-
cas pblicas sociales;
v) Ampliar el radio de accin administrativo del MCV
al rea metropolitana o ciudad-regin, al menos en
algunos aspectos como seguridad, transporte o me-
dio ambiente;
vi) Generar convenios con otras instituciones estatales
que puedan ofrecer estadsticas pertinentes a fin de
que las administraciones locales no sean los nicos
productores de informacin. Si bien el costo de pro-
ducir informacin propia es muy alto, esta es una
posibilidad que se contempla peridicamente; y
vii) Fortalecer los vnculos con el concejo municipal y
los diversos rganos consultivos que contemplan
los sistemas de planeacin nacional y municipal.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

Bibliografa 215

Bogot Cmo Vamos (2008). 10 aos de Bogot Cmo Vamos.

Eslava, Adolfo (2008). Polticas pblicas y control social. Una aproximacin neoinstitucio-
nal. Versin digital en www.eafit.edu.co/NR/rdonlyres/08692E95-4EF1-4121-9D7F-
B6BF743826F2/0/Cuaderno72.pdf
Garca Londoo, Juan Daro (2009). Medelln Cmo Vamos: consultora para el fortaleci-
miento institucional. Medelln.
Medelln Cmo Vamos (2008). Anlisis de la evolucin de la calidad de vida en Medelln
2004-2007. Medelln: Proantioquia, Cmara de Comercio, El Colombiano, Universidad
Eafit, Cmara de Comercio de Bogot, Casa Editorial El Tiempo, Fundacin Corona.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

217

Parte C. Seguridad
Mxico Unido Contra la Delincuencia: Evaluacin
de las 10 demandas ciudadanas al gobierno mexicano
Carmina Jasse*
El proceso de desarrollo de la accin
de GpRD
Los elevados ndices de delincuencia, la corrupcin y la
impunidad a nivel nacional han generado desaliento y
descontento social. Por ello, como resultado de las in-
quietudes y las demandas de los ciudadanos sobre el
grave problema de inseguridad que se vive en Mxico y
con el apoyo de miembros de la sociedad civil, acad-
micos y expertos, Mxico Unido Contra la Delincuencia
(MUCD) sugiri hacer pblico un compromiso de valo-
racin. Este contempla todos los eslabones de la cadena
de seguridad pblica desde la prevencin del delito has-
ta la readaptacin social, incluyendo dos elementos adi-
cionales considerados preponderantes: la participacin
ciudadana, la transparencia y la rendicin de cuentas, y
la profesionalizacin y la dignificacin de los organismos
de seguridad y justicia.
En su papel de interlocutor ciudadano, nuestra or-
ganizacin civil present compromisos concretos, ex-
presados en acciones que pudieran ofrecer resultados
efectivos en el corto, mediano y largo plazo, en benefi-
cio de todos los mexicanos. Las 10 demandas ciudada-
nas son: i) quiero programas integrales para prevenir
delitos; ii) pretendo tener autoridades de seguridad y
justicia ms preparadas y poder sentir orgullo de nues-
tra polica; iii) quiero que el Ministerio Pblico sea efi-
ciente y honesto; iv) aspiro a que podamos solucionar
nuestros conflictos sin tener que llegar a procesos pe-
nales; v) quiero que los juicios sean imparciales, cortos
y justos; vi) quiero que se intervengan las cuentas ban-
carias de los criminales; vii) pretendo que los presos
sean realmente reintegrados; viii) quiero tener acceso a
la informacin de seguridad del pas; ix) quiero cono-
cer los datos verdaderos sobre la seguridad pblica; y
* Coordinadora de Exigencia y Vinculacin con las autoridades, Mxico Unido contra la Delincuencia.
219
x) quiero ser escuchado por las autoridades de seguri-
dad y justicia.
La informacin proviene de medios abiertos, publica-
ciones oficiales pero tambin es proporcionada directa-
mente por las dependencias de gobierno.
Entre los resultados ms importantes se pueden se-
alar los siguientes:
i) Evaluacin puntual de los programas de gobierno
y metodologa que responde a cada una de las de-
mandas ciudadanas;
ii) Elaboracin de conclusiones y recomendaciones
para cada uno de las demandas ciudadanas con el
nimo de contribuir a la poltica pblica de seguri-
dad y justicia; y
iii) Presentacin pblica de los resultados y las reco-
mendaciones ante la sociedad y la prensa.
Fase de implementacin de la experiencia
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas ciu-
dadanas tiene una metodologa mediante la cual se de-
finen las metas y los indicadores. Estos se presentan en
tableros representativos para reflejar los avances o las
deficiencias. La medicin puede arrojar avances den-
tro de un amplio rango desde nulos hasta ptimos,
lo cual se refleja de manera porcentual. En los anlisis
anuales, MUCD da recomendaciones al gobierno que
son acogidas por l.
En primer lugar, se establece el contacto con los
interlocutores de las instancias y las dependencias in-
volucradas a fin de solicitar, por la va institucional, la
informacin requerida para llevar a cabo la evaluacin.
En paralelo se integra la informacin dispuesta de mane-
ra pblica que proviene, principalmente, de las pginas
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
220
web de las diferentes instituciones y dependencias, y de
las publicaciones institucionales, entre otras.
Posteriormente se realiza el procesamiento y el anli-
sis de la informacin, a fin de establecer, en la medida de
lo posible, una base de datos confiable y especfica. Con
el objetivo de no limitar nuestra visin, y por ende los
resultados, se llevan a cabo entrevistas de confrontacin
con actores clave de las instituciones y dependencias in-
volucradas a fin de esclarecer las dudas y las inquietudes
que surgieron luego del anlisis de la informacin.
Grfico 16. Esquematizacin del grado de avance de la administracin
Conceptualizacin del grado de avance
Nulo. Grado de avance entre 0%-15%.
Incipiente. Grado de avance entre 16%-25%.
Bsico. Grado de avance entre 26%-45%.
Intermedio. Grado de avance entre 46%-65%.
Avanzado. Grado de avance entre 66%-95%
ptimo. Grado de avance entre 96%-100%.
El grado de avance nulo pone en una condicin de
entera vulnerabilidad a la sociedad. El nivel incipiente
significa que hay algunas condiciones dadas en materia
jurdica y programtica pero que apenas en este ao se
han desarrollado y que sera muy difcil que orientaran
sobre resultados en el mismo ejercicio. El siguiente nivel
es el de avance bsico que consiste en la disponibilidad
de informacin, programas, recursos o leyes pero toda-
va aislados lo que supone un primer paso para avanzar
institucionalmente. Este aislamiento y la falta de coordi-
nacin tienen como consecuencia que no puedan comu-
nicarse resultados positivos todava. El nivel intermedio
El objetivo es que este trabajo contribuya para que las
instituciones hagan un balance sobre las reas, los proce-
sos y los resultados que obtienen para corregir las deficien-
cias o los errores y fortalecer aquellas actividades que estn
generando buenos resultados en cuestiones de seguridad.
El orden de los indicadores se muestra en tableros re-
presentativos que reflejan los avances o las deficiencias
tanto en la integracin como en la publicacin y la infor-
macin vinculada a ellos. Se presenta un ecualizador que
permite visualizar el grado de avance de la administracin,
con un rango que va de nulo a ptimo (Grfico 16).
Esquematizacin
consiste en la existencia de enfoques o programas que
disponen de un marco jurdico, programtico o financie-
ro con un grado de ejecucin bsico y homogneo, pero
que todava debe ser perfeccionado o depurado para te-
ner un mejor desempeo. La expectativa inicial era que
este grado de avance comenzara a generalizarse a partir
del segundo ao de administracin. El nivel avanzado
significa que los componentes de ejecucin han permea-
do en todo el pas y comienzan a entregar resultados
concretos, pero an perfectibles. Este estadio tendr
que generalizarse en la valoracin que se haga en los
prximos aos, pues estamos convencidos de que para

llegar a l deben promoverse todava muchas iniciativas.
En este estadio la sociedad deber comenzar a percibir
cambios concretos en su vida cotidiana que empezarn a
redituar mayores niveles de seguridad. El ptimo ser el
estadio que esperamos al final de la administracin, en
Grfico 17. Esquema de evaluacin
Como muestra el Grfico 17, se establece contacto
con los interlocutores de las instancias y las dependen-
cias involucradas a fin de solicitar, por la va institucio-
nal, la informacin requerida para realizar la evaluacin.
Paralelamente se integra la informacin dispuesta de
manera pblica. Posteriormente, se procesa y analiza la
informacin a fin de establecer una base de datos con-
fiable y especfica.
De esta forma, se desarrolla un tablero de indicadores
que retoma elementos bsicos en la administracin de las
instituciones de seguridad pblica y que sirve como par-
metro de referencia para cuantificar los resultados obteni-
dos por la administracin. Luego, se delinean los criterios
que permiten valorar el grado de avance en el cumplimiento
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
221
el cual la sociedad se sentir tranquila, las instituciones
trabajarn coordinadamente, los funcionarios pblicos
estarn orgullosos de pertenecer a sus corporaciones y
la informacin sobre su desempeo ser accesible, trans-
parente y estar actualizada.
de cada uno de los compromisos ciudadanos. Para ello se
utilizaron dos mtodos de aproximacin. El primero se re-
laciona con la medicin de efectividad de aquellos criterios
de valoracin que dan soporte a la accin gubernamental.
Como segundo mtodo y bajo esta misma lgica, se
utiliz como herramienta de seguimiento y control un
tabulador en el que se consideran cuatro componentes
esenciales: el estatus, la caracterizacin de los criterios
de valoracin, un factor constante que fue asignado con
base en la opinin de especialistas y el grado de avance
expresado en trminos porcentuales. De esta manera,
la valoracin final de cada uno de los criterios de anli-
sis cuantifica el grado de avance en el cumplimiento de
cada uno de los compromisos planteados (Cuadro 19).
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

222
Cuadro 19. Tabulador

Parmetro de medicin
Criterios de valoracin
Estatus Caracterizacin Avance (en %)
No S Actualizada Desactualizada
Normatividad 2,5%
X
No S Suficiente Insuficiente
Estructura orgnica 2,5%
X
No S Slida Deficiente
Visin programtica 25%
X
No S Desglosada Agregada Suficiente Insuficiente
Visin presupuestal 5%
X
No S Logros Desglose
Control de ejecucin 35%
X
Gestin Indicadores de Indicadores de
No S Autogestin
Mecanismos de evaluacin externa impacto desempeo 30%
X
Valoracin final 100%

Asimismo, la confirmacin de dichos criterios de va-
loracin se expres de forma grfica a travs de un ecua-
lizador, que por medio de rangos e intervalos define el
posicionamiento cualitativo de avance de cada uno de
los 10 compromisos de referencia.
La informacin que sustenta la medicin del grado
de avance de la accin gubernamental encaminada al
cumplimiento de los 10 compromisos ciudadanos, se
organiza en todo el documento y se expresa tanto en
cuadros de anlisis con su respectiva explicacin, como
en la redaccin de ideas centrales al final del anlisis de
cada pregunta y sus recomendaciones.
Como en cualquier investigacin y trabajo de supervi-
sin social, el enfoque utilizado puede y debe ser perfec-
cionado. De hecho as se hizo y la metodologa ha sido
mejorada. Esto permite que en lo sucesivo sea ms fcil
hacer comparaciones que puedan ser identificadas de
manera ms sencilla por la sociedad, los acadmicos y la
opinin pblica y as tengan ms elementos para hacer
su propio juicio respecto de los avances que en materia
de seguridad pblica se van logrando. De igual forma,
tenemos confianza en que este trabajo contribuir para
que las instituciones hagan un balance sobre las reas,
los procesos y los resultados que estn obteniendo para
corregir deficiencias o errores y fortalecer aquellas activi-
dades que estn generando buenos resultados.
Los logros y los resultados concretos y
su difusin
En 2006 se firm con los candidatos presidenciales el
Documento ciudadano de demandas prioritarias de
seguridad, que surge de las consultas con la sociedad
civil, los acadmicos y los expertos en el tema, preocupa-
dos por la inseguridad en Mxico.
El acuerdo propona acciones encaminadas a me-
jorar el sistema de seguridad y justicia en cuatro ejes:
i) la prevencin del delito, ii) la procuracin, iii) la ad-
ministracin de la justicia, y iv) la readaptacin social
de quienes han infringido la ley. Adems, incorpora dos
ejes transversales: la participacin ciudadana y la pro-

fesionalizacin de los servidores pblicos de seguridad
y justicia.
El objetivo era exigir que las acciones demandadas
por MUCD fueran adoptadas por los partidos polticos y
sus candidatos a la Presidencia de la Repblica en 2006.
Esto derivara en estrategias especficas de combate de la
inseguridad, la corrupcin y la impunidad para el perio-
do de gobierno 2006-2012.
Los candidatos Roberto Madrazo Pintado (Alianza
por Mxico), Felipe Caldern Hinojosa (PAN), Patricia
Mercado Castro (Alternativa), Roberto Campa Cifran
(Nueva Alianza) firmaron el documento el 8 de mayo de
2006, comprometindose a cumplir los diez puntos se-
alados en el documento.
Andrs Manuel Lpez Obrador (El Bien de Todos)
por problemas de agenda envi a un representante para
suscribir este acuerdo. El documento tambin fue sig-
nado por los presidentes de los partidos polticos como
compromiso para que lo transmitiran a los candidatos
a los puestos de eleccin popular, con el objetivo de
buscar que desde sus distintas facultades y trincheras se
cumpliera. Por parte de MUCD, el documento fue firma-
do por Josefina Ricao, Presidenta Honoraria de la aso-
ciacin civil, y Mara Elena Morera, Presidenta Nacional.
Una vez electo el Lic. Felipe Caldern como Presi-
dente de la Repblica, una de sus primeras acciones en
materia de seguridad fue refrendar su compromiso con
estas demandas y acordar con MUCD la medicin de
su desempeo y su resultado a fin de transparentar las
acciones del gobierno y fortalecer la cultura de rendicin
de cuentas.
En 2007 se evalu el gobierno federal y el del Distrito.
En 2008 se evalu el gobierno de los estados de Tamau-
lipas y Jalisco. Al cierre de 2008 se han llevado a cabo
evaluaciones de las 10 demandas ciudadanas en el go-
bierno federal. En 2009 se prev firmar un convenio con
el estado de Mxico, una de las entidades federativas con
mayor nmero de habitantes y con un importante ndice
delictivo, sobre todo en la zona metropolitana. Asimis-
mo se pretende establecer compromisos con candida-
tos a los gobiernos estaduales, para que una vez electos
retomen las 10 demandas ciudadanas en la agenda de
seguridad y justicia.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
223
De esta manera se inici el desarrollo de los indica-
dores especficos de evaluacin que dieron como resulta-
do el documento Indicadores de medicin del acuerdo
del gobierno federal con Mxico Unido contra la Delin-
cuencia A.C., que se entreg a la Secretara de Seguri-
dad Pblica Federal (SSPF) y a la Procuradura General
de la Repblica en 2007.
Evaluacin a gobiernos
A continuacin se expone, de manera cronolgica, la
metodologa de evaluacin de los gobiernos.
Evaluacin del gobierno federal
En mayo de 2007 se firmaron las 10 demandas ciuda-
danas y en agosto se present la primera evaluacin.
Durante ese mes se monitorearon las 10 demandas ciu-
dadanas que haba firmado durante su campaa el pre-
sidente Felipe Caldern. En ese entonces se destac la
falta de transparencia en la informacin y el aumento
de delitos. Adems prevaleci la desconfianza en las ins-
tituciones de seguridad pblica y procuracin de justi-
cia, pues el 45% de las personas encuestadas por MUCD
consider que los policas de su comunidad no eran dig-
nos de confianza.
En enero de 2009, se present la segunda evaluacin.
A partir de las evaluaciones y el monitoreo realizado
en el gobierno federal, pueden extraerse las siguientes
conclusiones:
i) Falta o es insuficiente la informacin. Adems, est
incompleta y no homologada;
ii) Resulta necesaria una mayor coordinacin intra e
interinstitucional de las dependencias gubernamen-
tales;
iii) Es imperante la discusin seria y responsable para
reformar los sistemas de procuracin de justicia y
readaptacin social;
iv) Se evidencia que el problema prioritario es el abuso
de sustancias y el narcomenudeo; y
v) Faltan programas de prevencin integrales, con la
SSPF como eje rector.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
224
Evaluacin del gobierno del Distrito Federal
En marzo de 2007, se firmaron las 10 demandas ciuda-
danas y en diciembre, se present la primera evaluacin.
A partir de la evaluacin, se solicit al Jefe de Gobier-
no del Distrito Federal, Lic. Marcelo Ebrard Casaubon,
reiterar su compromiso de garantizar una ciudad segura
y con justicia para todos, cumpliendo y avanzando de
manera decidida los compromisos firmados.
MUCD seguir realizando, al igual que en otros esta-
dos, el seguimiento anual de dichas demandas, al tiem-
po que genera recomendaciones y propuestas.
Evaluacin del gobierno de Jalisco
En noviembre de 2007, se firmaron las 10 demandas ciu-
dadanas. En diciembre del siguiente ao, se present la
primera evaluacin.
Evaluacin del gobierno de Tamaulipas
En abril de 2008, se firmaron las 10 demandas ciudada-
nas. An est pendiente la presentacin de la primera
evaluacin.
Recomendaciones y propuestas
A partir de las evoluciones y los monitoreos realizados en
las diferentes jurisdicciones, MUCD plantea las siguien-
tes recomendaciones y propuestas:
i) Instrumentar un programa nico e integral de pre-
vencin del delito;
ii) Construir indicadores de eficiencia, eficacia e im-
pacto compartidos con la sociedad;
iii) Aplicar encuestas de victimizacin y satisfaccin
ciudadana;
iv) Implementar acciones de modernizacin y transpa-
rencia de los procesos del Ministerio Pblico (MP);
v) Unificar criterios para la distribucin del personal
por agencia;
vi) Ampliar el espectro de competencia de la justicia
alternativa y multiplicar el nmero de los centros de
justicia alternativa;
vii) Realizar modificaciones legislativas que permitan
resolver los asuntos del orden penal mediante me-
canismos alternativos a la prisin;
viii) Fortalecer la poltica presupuestal para favorecer la
readaptacin social;
ix) Disminuir el hacinamiento en los reclusorios;
x) Reducir los niveles de reincidencia;
xi) Capacitar y brindar informacin a los ciudadanos
para que participen en el diseo de las polticas de
seguridad y justicia; y
xii) Establecer compromisos con tiempos de ejecucin
preestablecidos y metas cuantificables que puedan
ser monitoreados, evaluados y percibidos por la so-
ciedad.
Difusin de los resultados
Los resultados de los trabajos de evaluacin de las 10
demandas se difunden principalmente a travs de confe-
rencias de prensa y de nuestra pgina web. Es importante
destacar que tambin se realiza un trabajo con mandos
medios y superiores que adems de ser los principales
interlocutores para recabar la informacin cuantitativa
y cualitativa, son los interlocutores fundamentales para
compartir las conclusiones y las recomendaciones.
Conclusiones de los desarrollos
El objetivo de cada evaluacin de las 10 demandas al
gobierno es mejorar los procesos de seguridad y justi-
cia. En ese sentido, adems de realizar una investigacin
exhaustiva sobre cada una de las demandas, se hace un
trabajo de seguimiento con los principales actores que
encabezan las acciones y los procedimientos al interior
de las dependencias. En ese sentido, al finalizar el tra-
bajo de evaluacin estamos en condiciones de elaborar
conclusiones y recomendaciones.

Las siguientes son algunas de las conclusiones y reco-
mendaciones que MUCD present al gobierno federal a
fines de 2008.
Quiero programas integrales para prevenir delitos
La estricta vigilancia del avance en los programas fede-
rales de prevencin del delito es un imperativo que debe
lograrse a fin de dar coherencia a lo planteado en la Es-
trategia Integral de Prevencin del Delito y Combate a
la Delincuencia. Por este motivo, se recomienda reforzar
las estructuras que den seguimiento a este respecto.
Debe dotarse de mayor infraestructura a los progra-
mas de prevencin del delito. En algunos casos se obser-
v que no existe una estructura orgnica que atienda a
los programas ya creados.
Los programas establecidos que representan com-
promisos del gobierno federal requieren de mayor aten-
cin. Por ejemplo el programa Escuela Segura precisa
hacer un monitoreo de control lo ms pronto posible
con la finalidad de saber qu impacto tiene la ejecucin
del programa en aquellas escuelas participantes y cmo
evolucionan los indicadores que tenan previstos. Sin
embargo, no hay mucha informacin sobre los avances
en las dos primeras fases de la implementacin y slo
se notifican algunas experiencias relevantes como las de
Nuevo Len y Quintana Roo.
En ese mismo tenor, se recomienda actualizar las
bases de datos y ponerlas a disposicin del pblico en
atencin a responder a la demanda de transparencia en
la informacin gubernamental.
Pretendo tener autoridades de seguridad y justicia ms
preparadas y poder sentir orgullo de nuestra polica
En materia de profesionalizacin, se deben entregar ms
recursos financieros y debe consolidarse un servicio pro-
fesional con un marco jurdico adecuado y claro que
coadyuve a trazar una ruta homognea a nivel nacional
y permita delinear acciones concretas en materia de ca-
pacitacin pues es un factor determinante en el combate
contra la delincuencia.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
225
Si bien se realizaron avances importantes respecto de
los recursos canalizados para estas acciones en el mbi-
to municipal, la prioridad de gasto en el contexto federal
se redujo y no cuenta con informacin sobre el entorno
estatal.
En materia de rdenes de aprehensin se tendrn que
transparentar y dar a conocer datos de manera frecuen-
te, como los ya mencionados y los que se marcan como
faltantes, y tambin debern desarrollarse subprogra-
mas para corregir la ejecucin de estos lineamientos.
A la fecha no se registra informacin sobre el desem-
peo de las autoridades policiales en sus respectivas p-
ginas de transparencia. Es necesario hacer pblica esta
informacin.
Adems se debe seguir fortaleciendo la capacitacin
y la sensibilizacin de los elementos para que realicen su
funcin policial pero atendiendo estrictamente al respe-
to a los derechos humanos.
An quedan grandes pendientes respecto de la ca-
pacitacin y la sensibilizacin en materia de derechos
humanos, lo que inmediatamente incide en las recomen-
daciones que emite la Comisin Nacional de Derechos
Humanos.
Quiero que el Ministerio Pblico sea eficiente y honesto
Es necesario que se implemente una estrategia de mejo-
ra de la eficiencia del Ministerio Pblico, sobre todo en
aquellas entidades donde la incidencia delictiva del fuero
federal se ha incrementado en los ltimos aos.
Adems, es preciso homologar las cargas de trabajo
en las entidades federativas aproximndolas al prome-
dio nacional.
Tambin hay que publicar la informacin oportuna-
mente en medios asequibles para la sociedad, como los
sitios web de las propias dependencias estatales. La in-
formacin debe ser expuesta de manera clara, uniforme
y en forma peridica, y debe mostrar totales de existen-
cia anterior, trmites, rdenes despachadas por tipo y
pendientes del semestre. Esto es vlido tanto en relacin
con el fuero federal como con el fuero comn.
Es imprescindible calcular el tiempo que conllevan
las averiguaciones previas desde su inicio hasta su con-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
226
signacin, por grupos de delitos, tanto en el fuero co-
mn como en el federal. Esta prctica an no ha sido
llevada a cabo y contina siendo de capital importancia
conocer los tiempos para poder mejorarlos.
Debe homologarse la cobertura de los agentes del
Ministerio Pblico por agencia, aproximndola cuando
menos al promedio nacional. Se requiere implementar
esfuerzos en aquellas entidades donde los delitos del fue-
ro federal se han incrementado.
Hay que realizar acciones de modernizacin y trans-
parentar los procesos del Ministerio Pblico que deben
ser promovidos por el gobierno federal en las entidades
federativas. Se requiere de ms tecnologa y procesos
ms sistematizados en la procuracin de justicia a nivel
federal.
Tambin se debe dar seguimiento a la propuesta de
reforma a la Ley Orgnica de la Procuradura General
de la Repblica (PGR) donde se propone otorgar mayor
autonoma al MP. Asimismo sera prudente elevarla para
que en la Constitucin quedara inscrita esta medida que
regulara el nombramiento de los titulares (podra ser
de manera colegiada entre el Ejecutivo y el Legislativo)
y determinara que la remocin fuese slo por causas de
faltas en la responsabilidad.
En marzo y abril de 2008 se presentaron dos iniciati-
vas que pueden coadyuvar a una mayor autonoma del
Ministerio Pblico. La primera es facultar a los ministe-
rios pblicos federales y de los estados para que cuando
conozcan que se est utilizando un nmero telefnico
fijo o un celular para amenazar a una persona, pueda
solicitar directamente y por simple oficio a la Comisin
Federal de Telecomunicaciones que se suspenda de in-
mediato el servicio telefnico en el nmero referido. La
segunda establece obligar al Ministerio Pblico para que
sin ms trmite, de manera inmediata y sin exigir requi-
sito de temporalidad alguno, d inicio a la averiguacin
previa correspondiente y ordene las diligencias necesa-
rias cuando se denuncie la desaparicin de una perso-
na. El propsito es encontrarla con la mayor celeridad
posible.
Aspiro a que podamos solucionar nuestros conflictos sin
tener que llegar a procesos penales
Se deben promover leyes de justicia alternativa en las enti-
dades federativas, de manera tal que se reduzca el nmero
conflictos que llegue a procesos penales. Para lograr una
medida nacional tendra que consolidarse la reforma del
artculo 17 constitucional que se promovi en marzo de
2007 y que est detenida en el Congreso de la Unin.
Si bien se aprob la reforma del artculo 17 constitu-
cional, falta reformar las leyes secundarias para dar fun-
cionamiento y marcha a los mecanismos de justicia alter-
nativa. Hasta el momento se desconocen los delitos en los
se pueden aplicar mtodos alternativos para solucionar
las controversias ni los procesos que hay que seguir.
Se debe promover la existencia de centros de media-
cin o conciliacin en las entidades federativas para dis-
minuir el nmero de conflictos que lleguen a procesos
penales.
Cada da son ms las entidades de la repblica que
cuentan con un centro de mediacin o conciliacin.
Quiero que los juicios sean imparciales, cortos y justos
La cobertura de los jueces y los juzgados debe homo-
logarse de acuerdo a la poblacin objetivo para lograr
una mayor eficiencia. Adems, debe hacer segn la inci-
dencia delictiva, sobre todo de aquellos delitos de alto
impacto como la privacin de la libertad.
Debe existir una mayor coordinacin entre el Poder
Judicial y las procuraduras generales de justicia para
unificar criterios para la determinacin penal y se debe
tender hacia la homogeneizacin en sus caractersticas.
Todava persiste la falta de coordinacin entre el Po-
der Judicial y la Procuradura General de la Repblica,
lo que genera que muchas de las averiguaciones previas
consignadas sean devueltas.
Sin alterar el curso de las investigaciones o de los pro-
cesos, debe transparentarse la gestin del Ministerio P-
blico y de los jueces para garantizar un mayor equilibrio
en los procesos y las sentencias penales.

Si bien las solicitudes de informacin a travs de los
mecanismos de consulta del Poder Judicial se han incre-
mentado, an falta mejorar el acceso.
Es necesario elaborar y promover la legislacin de un
solo Cdigo Penal y otro de procesos a fin de evitar lidiar
con ms de 10.000 tipos penales, lo que redundara en
juicios ms cortos y justos.
Por ltimo, la creacin de un Cdigo Penal nico est tiva de la ley para la extincin de dominio o rgimen de
an muy lejana de ser una realidad.
Quiero que se intervengan las cuentas bancarias de los
criminales
Para mejorar el desempeo institucional relacionado con
el lucha contra el lavado de dinero, la administracin ac-
tual tendr que coordinar las funciones de procuracin
y administracin de justicia para poder vencer este tipo
delictivo, pues se evidencia poca vinculacin entre las
funciones de investigacin y la de dictar sentencias.
En 2007 no se dict una sola sentencia que fuera re-
sultado de las investigaciones preocupantes que la Uni-
dad de Inteligencia Financiera reporta a la Procuradura
General de la Repblica.
Mientras no se generen iniciativas para que haya una
mayor actividad institucional a fin de dar certeza a la
sociedad de que los delincuentes sentenciados no segui-
rn aprovechando los vacos jurdicos para seguir enri-
quecindose en el centro de la impunidad, no podremos
aspirar a vivir con tranquilidad y en un entorno de segu-
ridad econmica y jurdica.
En 2007 y 2008 se presentaron dos iniciativas para
evitar que los delincuentes sentenciados sigan aprove-
chando esos vacos jurdicos. A la fecha contina pen-
diente su tratamiento en su respectiva cmara.
Por lo anterior, se deben establecer mecanismos efi-
caces para coordinar las facultades de comprobacin
del Ministerio Pblico, los jueces y la autoridad fiscal
para minar la estructura financiera de las organizaciones
criminales.
No se han establecido nuevos mecanismos para
coordinar a los agentes del Ministerio Pblico con los
jueces a fin de desarmar la estructura financiera de las
organizaciones criminales.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
227
A su vez, se deben buscar mtodos alternativos
para asegurar los activos de los delincuentes. Por ello,
la iniciativa presidencial para establecer la figura de la
extincin de dominio, que implicara un procedimiento
judicial distinto del proceso penal para decomisar los
recursos de la delincuencia, se encuentra en manos de
los legisladores. En este sentido, se present una inicia-
propiedad de bienes, cuando sus dueos sean sealados
como presuntos responsables o sean procesados por de-
litos atribuibles a la delincuencia organizada.
Pretendo que los presos sean realmente reintegrados
Es preciso agilizar los procesos legislativos conducen-
tes a establecer criterios para mejorar las actividades de
readaptacin social, es decir, emitir ms propuestas de
ley que conduzcan al abatimiento en las diferentes reas
que requieren inmediata atencin.
Es necesario establecer mecanismos de evaluacin y
seguimiento de los programas de readaptacin existen-
tes que tienen como eje central de accin las actividades
tales como el deporte, el trabajo y la educacin para la
readaptacin social. Sin mecanismos de este tipo dichos
programas son estriles ante una poblacin penitencia-
ria habituada a actividades que poco o nada se relacio-
nan con el deporte, el trabajo o la educacin.
Atender de manera urgente el problema de la sobre-
poblacin en los centros de readaptacin social. Si bien
dichos centros se identifican con su pertenencia a pe-
nales estatales y municipales, es necesario tambin re-
plantear el esquema presupuestario que se asigna a estos
centros en funcin de responder a los retos que la sobre-
poblacin plantea a estas instituciones.
Una recomendacin de segundo orden se relaciona
con la necesidad de despachar el atraso en el dictamen
de la situacin jurdica de los internos que an no han
sido atendidos. Eliminar un rezago tan importante como
este y otorgar la libertad provisional a las personas que
no acrediten culpa, permitira desalojar espacios que son
necesarios para evitar la sobrepoblacin en los centros
de readaptacin.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
228
Por ltimo, debe dotarse de mayores recursos al sis-
tema penitenciario federal en funcin de responder a las
mltiples necesidades que por falta de presupuesto se
han rezagado e impiden que la readaptacin sea eficien-
te y real.
Quiero tener acceso a la informacin de seguridad del pas
Para asegurar que la informacin sea fidedigna y accesi-
ble a cualquier ciudadano, la administracin actual de-
ber de promover las reformas legales necesarias. Esto
para, en primer lugar, designar al Consejo Nacional de
Seguridad Pblica como el sujeto obligado a brindar la
informacin de seguridad pblica generada por las dife-
rentes instancias y corporaciones de seguridad pblica
en el pas, y en segundo trmino, dar mayor claridad y
sustento a la clusula de confidencialidad.
En ninguna de las reuniones del Consejo Nacional de
Seguridad Pblica se ha planteado el tema de la transpa-
rencia y acceso a la informacin en las dependencias de
seguridad pblica y justicia penal. A la fecha el Conse-
jo no tiene un portal de transparencia propio y el nico
medio a travs del cual se puede obtener informacin es
el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Segu-
ridad Pblica.
Se debe promover una iniciativa para crear y dar sus-
tento a un Centro Nacional de Documentacin sobre Se-
guridad Pblica que permita a los administradores de las
instituciones, los investigadores y los interesados, acce-
der a informacin veraz y ordenada sobre el desempeo
de los principales indicadores en la materia.
A pesar de este imperativo, ninguna iniciativa para
crear un Centro Nacional de Documentacin sobre Se-
guridad Pblica ha sido promovida en el Congreso de la
Unin, por lo que contina pendiente.
Quiero conocer los datos verdaderos sobre seguridad
pblica
Se deben establecer compromisos reales de construc-
cin, desarrollo y mantenimiento de las bases de datos
slidas y consistentes que se actualicen de manera cons-
tante para ser puestas a disposicin de los ciudadanos.
Asimismo, hay que garantizar el acceso a la informa-
cin verdadera de seguridad pblica y proponer inicia-
tivas de ley que den carcter legal a las demandas de la
sociedad en este sentido.
Es indispensable crear acuerdos entre las dependen-
cias encargadas de la seguridad y la justicia en Mxico
para el intercambio y el desarrollo de bases de datos
conjuntas con miras a construir un sistema que homolo-
gue los criterios para adicionar, actualizar y presentar la
informacin de seguridad pblica.
Es importante crear instancias de atencin ciudada-
na en las distintas dependencias de seguridad que reci-
ban de manera directa y oportuna las demandas de in-
formacin y resuelvan los casos que requieran el arbitrio
entre las autoridades de seguridad y la sociedad.
Adems, se deben adicionar ligas relacionadas con
esta demanda en los sitios web de las dependencias que
hagan ms accesible las bases de datos de la seguridad
pblica.
Quiero ser escuchado por las autoridades de seguridad y
justicia
Deben emitirse iniciativas de ley al Poder Legislativo para
elevar a rango constitucional la necesidad de integrar la
opinin ciudadana en los programas de seguridad p-
blica y prevencin del delito con la finalidad de conducir
los esfuerzos mutuos hacia la conformacin de un siste-
ma de seguridad integral.
Tambin hay que realizar una profunda revisin del
sistema de seguridad pblica en atencin a identificar las
reas por donde se pueda canalizar la opinin ciudada-
na en la conformacin de polticas pblicas.
Adems, deben asignarse ms recursos para crear
instancias de recepcin de demandas ciudadanas. Asi-
mismo, es necesario que la demanda pueda ser monito-
reada por el ciudadano y por la misma institucin, con el
fin de darle seguimiento a la demanda ciudadana y hacer
efectivo el esquema de participacin y accin conjunta.
Finalmente, es imprescindible retomar los planteos
del Plan Nacional de Desarrollo respecto de la integra-
cin de los consejos y los comits de participacin ciu-
dadana.

Las dificultades encontradas en el diseo y la
implementacin
Las siguientes son las principales dificultades que surgie-
ron durante el proceso.
La informacin
Ha sido la principal dificultad para el diseo y la imple-
mentacin de la evaluacin de las 10 demandas ciuda-
danas, pues an cuando se cuenta con una ley de trans-
parencia a nivel nacional, las dependencias de procura-
cin y seguridad pblica tienen una gran cantidad de
informacin reservada y/o clasificada.
No obstante esta dificultad, se ha podido avanzar en
el procesamiento y la sistematizacin de la informacin,
pues cada vez resulta menos complejo obtener la infor-
macin necesaria para realizar diagnsticos sobre segu-
ridad pblica y justicia.
Las autoridades estn obligadas a recabar a travs
de diversos medios y procedimientos lcitos, informacin
que les sirva para evaluar, planear y desarrollar polti-
cas pblicas adecuadas para enfrentar problemas como
el de la inseguridad. Por este motivo, el desarrollo y la
integracin de sistemas de informacin confiables y ac-
tualizados es una condicin indispensable en la adminis-
tracin de las instituciones de seguridad pblica. Esto es
as porque los mbitos sobre los cuales se deben generar
bases de datos son mltiples y diversos y se deben cons-
truir paulatinamente pero con orden y sistemticamente
a efecto de generar series histricas que contribuyan a
profundizar en el conocimiento de la etiologa del delito
y en la formulacin de polticas preventivas.
Integracin de una metodologa de seguimiento y
evaluacin
Por convocatoria de Mxico Unido Contra la Delin-
cuencia se reuni un grupo de trabajo, conformado por
acadmicos y expertos en los temas, para integrar una
metodologa con una serie de ndices e indicadores.
Sin embargo, mucha de la informacin que se requera
para integrar la informacin no pudo ser recopilada. La
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
229
metodologa se fue acotando a la informacin entrega-
da por las dependencias, sin que por ello se dejara de
solicitar la integracin de informacin para los futuros
ejercicios.
Los mecanismos de comunicacin
con los gobiernos
En agosto de 2007 se present el Primer Informe de Eva-
luacin y Seguimiento a las 10 Demandas Ciudadanas
que Mxico Unido Contra la Delincuencia A. C. convino
con el Presidente de la Repblica, Felipe Caldern Hi-
nojosa. Dicho documento se elabor con informacin
recopilada en medios abiertos, publicaciones oficiales,
documentacin e informacin proporcionada directa-
mente por la Secretara de Seguridad Pblica, la Procura-
dura General de la Repblica y otras dependencias que
inciden en la poltica pblica de seguridad del gobierno
federal. La intencin del documento era revisar los avan-
ces logrados en el primer ao de gobierno respecto de
los compromisos generados con la sociedad para mejo-
rar las condiciones de seguridad en el pas.
Es preciso recordar que los 10 compromisos consi-
deraban la visin integral de seguridad, cuyos compo-
nentes son: la prevencin del delito y la actuacin de la
polica uniformada o preventiva, la procuracin de jus-
ticia mediante la intervencin del Ministerio Pblico,
los policas judiciales o ministeriales y los peritos, la
administracin de justicia, la readaptacin social y la
participacin de otras instancias de gobierno que inci-
dan directa o indirectamente en la seguridad: Secretara
de Educacin Pblica (SEP), Secretara de Salud (SS),
Secretara de Seguridad Social (SeDeSol) y Secretara de
la Gobernacin (SG).
Se consideraba que las acciones deban ser de lar-
go alcance y por lo tanto desarrolladas al amparo de
nuestras instituciones para tener la expectativa de con-
tar con una poltica de Estado que atendiera el tema
de procuracin de justicia y seguridad pblica. En este
sentido, la visin deba atender a los criterios institucio-
nales de planeacin que garantizan una ejecucin or-
denada, metdica y cuantificable, elaborada con base
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
230
en el Sistema de Planeacin Democrtica. A partir de
eso, en esta evaluacin es factible valorar los avances
partiendo de la revisin de los programas sectoriales y
especiales que atienden el tema, y de los resultados que
se encuentren.
Se valora, asimismo, que hayan recogido aciertos de
pasadas administraciones y hayan innovado para darle
un giro a la gestin del sector. Por ello, a lo largo de este
documento tambin se hacen observaciones y recomen-
daciones bajo el supuesto de que hay compromisos que
no pueden ser satisfechos inmediatamente, pero deben
reflejar que hay un impulso para resolverlo y una ruta
clara hacia el futuro.
En este sentido, el apoyo de las instituciones de go-
bierno para integrar la evaluacin es fundamental, pero
sobre todo lo es para que las observaciones y las reco-
mendaciones generadas sean recuperadas y trasciendan
a la construccin concreta de polticas pblicas de segu-
ridad y justicia que incidan en mejorar la situacin pre-
valeciente en el pas.
Programa de Atencin a Familias Desplazadas de la
Fundacin Panamericana para el Desarrollo
Mara Beltrn*
La Fundacin Panamericana para el Desarrollo (FUPAD)1
de Colombia se ha especializado, desde fines de 2000, en
el desarrollo de oportunidades econmicas para los ms
necesitados, entre ellos los desplazados por la violencia y
los pequeos productores, buscando alternativas para la
sustitucin de cultivos ilcitos. Esta intervencin se desa-
rrolla a travs del Programa de Atencin a Desplazados
(IDP, por su sigla en ingls) y el Programa de Desarrollo
Alternativo Municipal, en el marco de los cuales FUPAD es
operador de fondos del gobierno y de la empresa privada
de Colombia. De igual manera, ejecuta recursos del go-
bierno de los Estados Unidos a travs de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID,
por su sigla en ingls).
Para la implementacin de sus programas, FUPAD
establece alianzas y acuerdos corporativos con socios
nacionales e internacionales que muestran una recono-
cida experiencia y un alto grado de capacidad institucio-
nal y gerencial en el marco de la responsabilidad social
corporativa.
Para su ejecucin, FUPAD-Colombia cuenta con
ocho oficinas regionales localizadas en el pas y comple-
menta acciones con organizaciones no gubernamentales
(ONG), asociaciones de productores y organizaciones
de base, a las que acompaa para el desarrollo de sus
capacidades locales e institucionales. Para ese esfuerzo
realiza acciones complementarias con el Programa Ms
Inversin para el Desarrollo Alternativo Sostenible (MI-
DAS), tambin financiado con recursos de USAID.
La FUPAD, creada en 1962, fue la primera ONG afilia-
da a la Organizacin de los Estados Americanos (OEA).
Con sus 45 aos de experiencia y la visin de Crear un
hemisferio de oportunidades para todos, prioriza el in-
cremento de oportunidades para los ms necesitados en
Amrica Latina y el Caribe.
* Ex Asesora del Programa de Atencin a Familias Desplazadas.
1 La FUPAD opera en varios pases de Amrica Latina y el Caribe, y tiene su sede central en Washington, D.C. (Estados Unidos). Para ms informacin,
vistese: www.fupad.org; www.adam.org.co; www.padf.org/DOCUMENTS/BestPractices_spanish_v3.pdf
231
Con un alto grado de compromiso, eficacia y excelen-
cia, FUPAD coordina acciones con los gobiernos nacio-
nales y el sector privado para brindar servicios de calidad
a sus socios y apoyar a las familias vulnerables y a sus
comunidades para que mejoren sus condiciones de vida.
Tambin apoya los sistemas de participacin y la demo-
cracia a travs del desarrollo de la sociedad civil y de los
gobiernos locales.
Sus programas y actividades se concentran en cuatro
reas de trabajo:
i) La creacin de oportunidades econmicas a travs
de la generacin de empleo y la formacin de mi-
croempresas para personas desplazadas y vulnera-
bles, el desarrollo alternativo para la sustitucin de
cultivos ilcitos, las prcticas de agricultura sosteni-
ble y el manejo de recursos naturales, las remesas
para el desarrollo, el mejoramiento de infraestruc-
tura rural y rea de libre comercio en las Amricas;
ii) El fortalecimiento de las comunidades y la sociedad
civil mediante el afianzamiento de las capacidades
de las organizaciones no gubernamentales, la ca-
pacitacin a los gobiernos locales, el desarrollo de
iniciativas transnacionales para las comunidades y
la participacin de grupos de inmigrantes de los Es-
tados Unidos en el desarrollo de la Regin;
iii) La promocin de progreso social orientado a la in-
versin social empresarial, los servicios mdicos con
equipamiento y la capacitacin vocacional con do-
nacin de herramientas; y
iv) La respuesta a los desastres naturales con activi-
dades de mitigacin y prevencin, los sistemas de
alerta temprana de inundaciones, la ayuda de emer-
gencia y rehabilitacin y la reconstruccin de infra-
estructura para facilitar el acceso a los recursos y las
capacidades mediante la integracin con el sector
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
232
privado y contribuir a la reduccin de la vulnerabi-
lidad en beneficio de las comunidades en zonas de
alto riesgo.
Sntesis descriptiva del Programa IDP
El propsito del Programa es contribuir a la estabiliza-
cin socioeconmica de la poblacin vulnerable en si-
tuacin de desplazamiento o en alto riesgo de estarlo, la
poblacin internamente desplazada por el conflicto ar-
mado y las familias reubicadas o en proceso de retorno
a su zona de origen. Para su operacin, el Programa IDP
cuenta con seis oficinas regionales que dan cobertura a
121 municipios en 15 departamentos del pas, incluyen-
do Bogot, Distrito Capital.
El Programa se ejecuta dentro del marco de la polti-
ca del gobierno nacional para la atencin a la poblacin
desplazada; complementa y fortalece los proyectos so-
ciales de salud, educacin, vivienda, saneamiento bsico
y seguridad alimentaria. Su nfasis estratgico es gene-
rar empleo e ingresos a las familias, de acuerdo con la
demanda del sector productivo y la empresa local. Para
esto, se desarrollan acciones dirigidas a establecer em-
prendimientos colectivos e individuales y afianzar las uni-
dades de negocio o de produccin, las que se fortalecen
con capacitaciones tcnicas dirigidas a los recursos hu-
manos en funcin de sus habilidades y potencialidades.
Estas acciones se complementan con un enfoque diferen-
cial dirigido a los jvenes y las mujeres, quienes mediante
acciones de direccionamiento estratgico adquieren ap-
titudes para formular y liderar proyectos con capacidad
administrativa a fin de gestionar y controlar la distribu-
cin equitativa de sus excedentes entre sus socios.
Para el Programa IDP, USAID firm un convenio con
FUPAD, cuya primera fase de implementacin, de ju-
lio de 2006 a noviembre de 2007, se realiz en alianza
con la Organizacin Internacional para las Migraciones
(OIM).
El Programa reas de Desarrollo Alternativo
Municipales
El objetivo principal del Programa reas de Desarrollo Alter-
nativo Municipales (ADAM) es formular e implementar un
modelo de desarrollo alternativo sostenible y participativo
con oportunidades econmicas, fortalecer la gobernabili-
dad local y promover una cultura de cero ilcitos, a partir
del mejoramiento de las condiciones de vida de las pobla-
ciones marginales en reas rurales. Este Programa promue-
ve la sustitucin de cultivos de coca y amapola y previene la
expansin de plantaciones ilcitas en reas rurales vulnera-
bles que an se encuentran libres de cultivos ilcitos.
Luego de la experiencia lograda en el desarrollo alter-
nativo durante la implementacin de proyectos produc-
tivos, FUPAD ejecuta el Programa ADAM en asociacin
con Socios para el Desarrollo Rural (ARD, por su sigla
en ingls), la Universidad de Georgetown, JE Austin As-
sociates y The Services Group, entre otros.
El Programa ADAM comprende tres componentes: el
desarrollo alternativo, los gobiernos locales y los despla-
zados internos. A travs del primer componente, ADAM
identifica y desarrolla actividades productivas que ge-
neren ingresos viables y sostenibles en predios de zonas
rurales pertenecientes a las comunidades afectadas. Con
el componente de los gobiernos locales se ejecutan ini-
ciativas de fortalecimiento a la gobernabilidad local, que
apoyan directamente los proyectos productivos, pro-
mueven la participacin ciudadana en asuntos pblicos
y mejoran la eficiencia de los municipios en el cobro y el
uso de los recursos pblicos. A travs del componente de
los desplazados internos se desarrollan subproyectos de
infraestructura social, como la construccin o la mejora
de los sistemas de acueducto y alcantarillado, las carre-
teras, las escuelas y los centros de salud.
Las estrategias de ADAM e IDP se basan en la crea-
cin y la sostenibilidad de relaciones efectivas y fuertes
entre las instituciones gubernamentales, los mercados y
los productores locales, que constituyen la base para una
cadena de valor con posibilidades de crecer y ampliarse
en el futuro. Se trabaja de cerca con el gobierno colom-

biano a travs de la Agencia Presidencial para la Accin
Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social).
La estrategia de contexto regional con los actores
locales y las organizaciones de base a travs de IDP y
ADAM, permite medir la intervencin de FUPAD en el
desarrollo de las capacidades institucionales para es-
tablecer actividades productivas, de inversin predial,
capacitacin y asistencia tcnica, de fortalecimiento
empresarial y organizacional, y de gestin de recursos
de contrapartidas locales y de crditos asociativos para
implementar proyectos de desarrollo.
Ambos programas de FUPAD miden sus resultados
sobre la base de un diagnstico participativo o lnea de
base. Esta evala la capacidad institucional local de las
comunidades de beneficiarios y las organizaciones que los
representan. Al final de la intervencin de FUPAD, se con-
frontan los resultados obtenidos, que son monitoreados
por sistemas de informacin, los cuales se alimentan men-
sualmente por la operacin de los proyectos.
Factores contextuales relevantes
para impulsar las experiencias
Las relaciones de cooperacin entre USAID/Colombia,
el Alto Comisionado para la Accin Social y el Programa
de Desarrollo Alternativo del Plan Colombia en torno a
los mecanismos constructivos de desarrollo alternativo y
las actividades del gobierno local, han permitido un en-
foque integrado con dos principales prioridades: el desa-
rrollo econmico y alternativo del gobierno colombiano
(GoC)2 y el fortalecimiento de la justicia.
La interaccin y la participacin del sector privado
contribuye al xito de las alternativas econmicas cuan-
do estas son viables y estn articuladas con los encade-
namientos productivos.
La concertacin con entes gubernamentales y gre-
miales a nivel departamental y municipal, con el fin
de identificar las prioridades de desarrollo regional de
2 La poltica de desarrollo alternativo del GoC fomenta la produccin de cultivos lcitos en reas con potencial agrcola, que estn dentro del Plan Nacional de Desarrollo.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
233
acuerdo con los Planes de Desarrollo, ha permitido arti-
cular estos con la implementacin de los proyectos.
La formulacin y la implementacin de las activida-
des productivas a travs de las organizaciones de pro-
ductores mediante un proceso de concertacin y parti-
cipacin de las comunidades, ha sido clave para asumir
compromisos y la sostenibilidad de las acciones.
Las acciones de fortalecimiento a las organizaciones
de base, entre ellas las asociaciones de productores y
las afro colombianas e indgenas, permiten garantizar la
apropiacin y la sostenibilidad de los proyectos. Asimis-
mo, deja lazos fuertes en la comunidad lo que ayudar
a prevenir y presentar soluciones antes riesgos adversos
que se puedan suscitar.
Las acciones de atencin psicosocial han contribuido
a mejorar la convivencia familiar, la reconstruccin del
tejido social de los beneficiarios y la autoestima personal.
Esto se fortalece con acciones metodolgicas y pedag-
gicas para alfabetizar a la poblacin no escolarizada e
incluirla en los procesos de aceleracin de aprendizaje.
Los instrumentos jurdicos aprobados por la Corte
Constitucional para la restitucin de derechos de la po-
blacin desplazada, permiten a las agencias de gobierno
coordinar acciones con instancias de cooperacin inter-
nacional, como FUPAD, para prestar un mejor servicio a
este tipo de poblacin.
De igual manera, la Constitucin Poltica, las polticas
pblicas y los instrumentos tcnicos diseados por el Depar-
tamento de Planeacin Nacional del Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social (CONPES) para el seguimiento
de las mismas, posibilitan trabajar temas de desarrollo so-
cial para grupos tnicos: afrocolombianos e indgenas.
Por ltimo, para manejar los planes ambientales
con medidas de mitigacin ambiental, se debe tener en
cuenta la gestin de los recursos y la coordinacin de
las autoridades locales, a fin de enfrentar las coyunturas
ambientales climticas, y el factor cultural para el uso
de buenas prcticas orgnicas que generen condiciones
para la calidad de vida y el entorno territorial.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

234

Resultados propuestos a corto, mediano y largo plazo

Los resultados esperados a partir de la puesta en marcha de esta experiencia, puede sintetizarse en los Cuadros 20 y 21.

Cuadro 20. Metas y resultados del Programa IDP en el corto y largo plazo

Corto plazo: resultados obtenidos Largo plazo: resultados en proceso

Metas de corto plazo Metas de corto plazo
INDICADORES (dos aos): octubre Resultados a (cuatro aos): octubre Resultados a diciembre
2005-septiembre septiembre de 2007 2005-septiembre de 2007
2007 2010
1. Personas desplazadas
82.711 55.704 67% 243.383 71.703 29%
beneficiadas
2. Personas vulnerables
26.120 64.158 246% 94.979 73.065 77%
beneficiadas
3. Total de personas beneficiadas 108.831 119.862 110% 338.362 144.768 43%
4. Total de familias beneficiadas 21.766 23.972 110% 67.672 28.954 43%
5. Total beneficiarios
21.766 36.403 167% 67.672 39.478 58%
afrocolombianos
6. Total beneficiarios indgenas 5.441 16.866 310% 16.918 17.080 101%
7. Personas con asistencia de
7.238 1.542 21% 35.431 1.542 4%
emergencias
8. Trabajos creados 10.932 4.856 44% 27.848 8.107 29%
9. Trabajos fortalecidos 6.530 0 0% 43.381 7.732 18%
10. Graduados en capacitacin
15.773 7.206 46% 42.086 7.519 18%
vocacional
11. Personas con acceso a salud 19.217 41.076 214% 97.530 52.779 54%
12. Personas con acceso a
11.794 33.394 283% 90.733 34.424 38%
educacin
13. Personas con seguridad
1.150 30.087 2616% 71.631 40.006 56%
alimentaria
14. Familias con vivienda
543 405 75% 5.018 775 15%
progresiva
15. Familias con acceso a tierras 1.088 0 0% 3.384 0 0%
16. Familias con saneamiento
1.004 1.034 103% 4.584 1.181 26%
bsico
17. Fondos privados apalancados
2.833.130 1.733.300 61% 21.742.956 2.338.566 11%
(en US$)
18. Fondos pblicos apalancados
6.020.402 1.693.855 28% 14.495.304 2.205.547 15%
(en US$)
19. Personas con fortalecimiento
23.358 15.341 66% 113.574 19.842 17%
institucional
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

235
Cuadro 21. Metas y resultados del Programa Desarrollo Alternativo

Meta Ejecutado a Cumplimiento

Indicadores
(enero 07-sept. 08) marzo/08 (%)

Iniciativas municipales ADAM formuladas 21 19 90,47

Actividades productivas formuladas 68 64 94,11

Nmero de actividades productivas en ejecucin 45 52 115,5

Nmero de beneficiarios directos 14.000 13.022 93,01

Nmero de hectreas apoyadas 35.000 27.242 77,83

Nmero de asociaciones de productores apoyadas 55 36 65,45

Nmero de actividades productivas implementadas

13 16 123,07
directamente por FUPAD

Competencias y capacidades sociales organizaciones, mediante capacitaciones reales,

para lograr resultados
El involucramiento de las organizaciones o asociaciones
de productores como entes implementadores de las ac-
tividades productivas es fundamental para el logro de los
resultados de los programas y su sostenibilidad.
Asimismo, la autogestin de las comunidades impli-
ca trabajar en los ejes temticos de:
i) El manejo democrtico y participativo de las aso-
ciaciones: corresponde implementar mecanismos y
dinmicas que permitan tomar decisiones compar-
tidas y equitativas, como fomentar la conformacin
de juntas directivas, la realizacin de asambleas,
estatutos, comits de compras, operativos, de vee-
dura, la comunicacin en doble va, entre otros,
mediante procesos transparentes y efectivos;
ii) La creacin servicios con capacidad de responder
a la demanda sentida de la comunidad: el acceso a
servicios como crdito, las microfinanzas, la comer-
cializacin y los servicios bsicos como la vivienda,
la educacin, la salud y los microseguros;
iii) El fomento de las habilidades y las capacidades en
el desarrollo humano y la equidad de gnero en las
prcticas y dinmicas, la participacin calificada de
jvenes y mujeres, la renovacin de liderazgos en los
comits y los servicios de las asociaciones; y
iv) El trabajo en alianzas con los gremios del sector
privado como la Asociacin Nacional de Empresa-
rios de Colombia (ANDI), en la zona del Cauca, ha
permitido al Programa IDP convocar y unificar es-
fuerzos para que las instancias locales de gobierno
participen en este proceso y para que el desarrollo
involucre a las comunidades y a las empresas vincu-
ladas con la economa real.
Recursos empleados
Los programas de FUPAD-Colombia disponen de recur-
sos provenientes en un 50% del gobierno de los Estados
Unidos a travs de USAID. El otro 50% lo obtiene FUPAD
a travs de la gestin con el gobierno nacional y el sector
privado. Para el caso del programa ADAM, el 40% pro-
viene de USAID y el restante 60% del sector pblico, el
sector privado y los productores.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
236
Impacto de la estrategia respecto de la
construccin de ciudadana
A travs del fortalecimiento socio-empresarial de las or-
ganizaciones de productores se construye la ciudadana.
El objetivo es que estas desarrollen a travs de la demo-
cracia participativa, sus capacidades para gestionar, co-
gestionar y autogestionar, en forma integral, sus recur-
sos y de esta forma creen o se articulen con las redes ins-
titucionales a nivel municipal, departamental y nacional.
Igualmente, se enfatiza en el control social a travs
del fortalecimiento de los comits de veedura con re-
presentatividad de los beneficiarios pertenecientes a los
diferentes ncleos barriales y, por lo tanto, en la partici-
pacin ciudadana en la toma de decisiones de los asun-
tos que afectan sus intereses.
Aprendizajes obtenidos
A partir de la experiencia pueden destacarse las siguien-
tes aprendizajes:
i) Aprovechar las relaciones existentes entre las em-
presas, las comunidades y las autoridades corres-
pondientes para agilizar el proceso;
ii) Articular los proyectos con las polticas sectoriales,
gubernamentales y estatales, de manera transpa-
rente;
iii) Desarrollar una estrategia integral para implemen-
tar proyectos con la visin de la cadena productiva
y de valor;
iv) Producir mayor gestin de contrapartidas del orden
departamental y municipal; y
v) Ampliar el tiempo de intervencin y acompaa-
miento (aproximadamente dos aos), dada la vul-
nerabilidad de las comunidades.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

237

Parte D. Justicia
Aproximaciones preliminares sobre la GpRD
Humberto Salazar*
Establecer un modelo de gestin para resultados (GpR)
implica un esfuerzo activo de transformacin de un en-
torno dirigido a fines determinados. Dichos fines, en tr-
minos del sistema pblico entendido como el conjunto
de las estructuras y los esfuerzos que despliegan tanto
el Estado como la sociedad para satisfacer las necesi-
dades humanas presentes y futuras, son la creacin de
valor en cuestiones pblicas por excelencia, tales como
la obtencin de mayores niveles de desarrollo y bienestar
en la poblacin, el fomento de la inclusin y la justicia,
el ejercicio de la ciudadana, la sostenibilidad de la de-
mocracia, la construccin de equidad, la instauracin
de una cultura de responsabilizacin (accountability), y la
efectividad para la inversin social.
Si se concuerda con esta perspectiva, se coincidir
en que definir el modelo ms adecuado de gestin im-
plica establecer con claridad la visin de desarrollo que
persigue los resultados que se esperan; identificar qu
instrumentos y recursos se requieren; y establecer qu
hacer para garantizar los ms altos rendimientos de la
gestin. En adicin, es importante delimitar con claridad
el rol que juegan el Estado, el mercado y el tercer sector.
Esto, porque slo una interrelacin adecuada de actores
permite alcanzar los efectos sostenibles de las interven-
ciones.
Lo anterior sirve como un esquema gua desde el cual
se estructura la experiencia que se presenta a continua-
cin. Precisamente, lo relevante del caso es que en el
intento de responder a los interrogantes formulados, es
posible obtener lecciones y aprendizajes positivos. Vale
decir que el ngulo desde el que se mira y se gesta la
experiencia es el de la sociedad civil y, por tanto, hay que
considerar esto a la hora de ponderar sus alcances.
* Coordinador de Seguimiento y Calidad, Fundacin ESQUEL, Ecuador.
1 Para ms informacin, vase www.esquel.org.ec
239
Modelo de gestin de justicia penal de la
ciudad de Cuenca (Ecuador)
La Fundacin Esquel,1 organizacin ecuatoriana sin fines
de lucro, durante 17 aos ha dirigido su accin a promo-
ver el desarrollo y la democracia en el pas. En ese con-
texto, uno de sus campos de trabajo ha sido contribuir a
la modernizacin y el fortalecimiento de la justicia penal.
Vale decir que Esquel no es una institucin que trabaja
exclusivamente en temas de la justicia sino que llega a este
campo como resultado de encaminar sus esfuerzos hacia
la construccin de una sociedad ms justa, responsable y
solidaria.
As, entre 1999 y 2007, la Fundacin puso en mar-
cha el programa Fondo Justicia y Sociedad con el apoyo
de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID, por su sigla en ingls). Durante
los nueve aos en que estuvo en operacin este progra-
ma, se financiaron 78 proyectos que fueron ejecutados
con 59 contrapartes. El monto que se administr lleg a
US$9.782.682, ms una captacin de fondos realizado
por Esquel de US$2.445.671.
Una de las iniciativas desarrolladas en el marco de
este programa y que gener mayores rendimientos en
trminos de resultados fue Modelo de gestin de justi-
cia penal de Cuenca. Este modelo es quiz la sntesis de
los aprendizajes del programa. Su importancia se puede
ponderar en el hecho de que, en la actualidad, el 53,7%
de la poblacin de Cuenca confa en la administracin
de justicia de la ciudad.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
240
Construir la visin para generar los resultados
Los antecedentes de la construccin del Modelo de jus-
ticia de Cuenca, que se desarrolla en su etapa ms ope-
rativa entre 2006 y 2007, datan de varias experiencias
anteriores, la primera de las cuales es de 2002.
En ese ao, Esquel impuls el Proceso de construc-
cin de escenarios en el sector justicia, que apunt a de-
finir una proyeccin de pas a 20 aos (2022). En este
proceso, en el que participaron 40 representantes de
organizaciones pblicas y de la sociedad civil, se estable-
cieron tres escenarios: el primero describa la profundi-
zacin de la crisis y, por tanto, era un escenario negativo:
se lo llam rquiem para los sueos. El segundo, en el
que acontecan pocas transformaciones positivas y con-
tinuaban la impunidad y las presiones polticas, se llam
sol y sombra. El tercero, en que los cambios positivos
dejaban de ser marginales y la justicia alcanzaba atribu-
tos como agilidad, modernidad, independencia, trans-
parencia, se denomin unidos por un nuevo Ecuador,
que trazaba tambin la utopa.
Lo relevante en este proceso de construccin de es-
cenarios es que posibilit identificar una agenda mni-
ma de cambios que inclua: promover el aumento de
confianza en la administracin de justicia, aumentar la
participacin ciudadana, fomentar el dilogo y luchar
contra la impunidad.
Paralelamente, Esquel dirigi su atencin a la cons-
truccin de datos duros. Por ello, con su propio equipo
tcnico y empleando la metodologa del Centro de Justi-
cia de las Amricas (CEJA), desarroll la Primera Evalua-
cin del Sistema Procesal Penal de Ecuador. Esta evalua-
cin contrast la situacin del sector y evidenci las di-
ficultades de implantar la oralidad, elemento central del
sistema propuesto en el nuevo Cdigo de Procedimiento
Penal, en su intento de pasar de un sistema inquisitivo
a uno acusatorio. A partir de la investigacin se definie-
ron las lneas de trabajo que comandaran las acciones
de Esquel: el acceso a la justicia, la implementacin del
Sistema Procesal Penal, la transparencia y la anticorrup-
cin, la participacin de la ciudadana y el apoyo a los
grupos vulnerables.
A la pregunta sobre el tipo de desarrollo al que se as-
piraba, se respondi relacionando un escenario futuro
de pas con una definicin precisa sobre el estado de si-
tuacin del sector y de sus debilidades y oportunidades.
Como resultado, se cont con dos elementos relevantes: i)
una lnea de base del sector y ii) una visin integrada de las
estrategias y las acciones que priorizaba la constitucin de
una alianza fuerte entre la sociedad civil y el Estado, lo que
demandaba una redefinicin del espacio de lo pblico.
Las estructuras y los recursos: qu hacer y
cmo hacerlo
En 2004, Esquel capacit a jueces, fiscales y abogados,
a partir de lo cual se identific como elemento clave
para mejorar la productividad del sistema de justicia y
su equidad, realizar audiencias de control de flagrancia.
De esta manera, se redact una propuesta inicial,
que fue debatida por los jueces, los fiscales y la polica,
y puesta en vigencia en agosto de 2004. La aplicacin
de las audiencias de control de flagrancia, en principio,
recibi crticas porque no existe un artculo en el Cdi-
go de Procedimiento Penal (CPP) que disponga ponerlas
en prctica. Sin embargo, las autoridades de justicia de
Cuenca argumentaron que la Constitucin aprobada en
1998 estableca la audiencia oral y, por lo tanto, la au-
sencia de un artculo en el CPP no era una justificacin
para que no se hicieran las audiencias.
A estas audiencias se sum en 2006, la constitucin
de una Unidad Tcnica de Anlisis Primario en el Mi-
nisterio Pblico de la provincia. Se trata de una oficina
que conoce todas las denuncias que ingresan y que es
capaz de determinar las causas que ameritan investigar-
se y las que deben archivarse. Usualmente, las personas
que presentan denuncias no tienen una respuesta sobre
qu pasar con su causa, pero esta Unidad le explica cla-
ramente a cada ciudadano lo que se har en su caso.
Cuando esta oficina encuentra elementos para la inves-
tigacin informa a la persona afectada que su caso ser
investigado por determinada unidad (delitos sexuales,
delitos contra la vida, etc.). Con ello, el Ministerio P-

blico transparenta su accionar con los usuarios del siste-
ma, reduce su carga de trabajo y utiliza de mejor manera
el tiempo y los recursos. Asimismo, a esta unidad se la
dot de un sistema informtico de casos que permite
sortearlos, elaborar estadsticas y hacer clculos de indi-
cadores de calidad.
A partir de esto, Esquel decidi impulsar un modelo
para conectar los diferentes proyectos en marcha. Los
recursos con que se contaba eran, por un lado, la de-
cisin poltica de las autoridades de justicia de hacer lo
necesario para ofrecer una justicia de calidad que satis-
Grfico 18. Modelo de gestin de justicia penal de Cuenca
Los resultados en trminos de productividad
Con base en las lneas definidas del modelo, se apoy
la instalacin de dos unidades de coordinacin de au-
diencias de juicio: una en la Funcin Judicial y la otra en
el Ministerio Pblico. Esta coordinacin es fundamental
porque en esta etapa la persona procesada recibe sen-
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
241
ficiera a los usuarios del sistema; y por el otro, una base
de apoyo cualificada de actores del sistema dispuesta
a sostener las mejoras, que se haba formado gracias a
las capacitaciones que Esquel realizaba desde el 2004.
Finalmente, Esquel, a travs del programa Justicia y So-
ciedad, haba adquirido experiencia tcnica muy valiosa
y reconocimiento en el sector. De all se decidi concen-
trar los recursos en proyectos prioritarios para constituir
un Modelo de gestin de justicia penal en Cuenca, que
se estableci con base en seis grandes estrategias de in-
tervencin (Grfico 18).
tencia, con el agravante de que esta etapa se ve afectada
por mltiples audiencias fallidas que, segn la Segunda
Evaluacin del Sistema Procesal Penal desarrollada por
Esquel en 2006, llegan al 73,2%.
Por ello, mejorar la coordinacin entre la Funcin
Judicial y la Fiscala era clave. As, en el edificio de la
Corte Superior de Justicia de Cuenca se fij una ofici-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
242
na para agendar las audiencias de juicio, fijar fechas
y horas e informar a la Fiscala para que esta a su vez
coordinara con los fiscales y la polica judicial. En la
Fiscala, la Unidad de Monitoreo de Peritos y Testigos
se encarga de la coordinacin. La gestin de las dos
unidades empez en septiembre de 2007 y a diciembre
se poda observar ya un aumento de las audiencias rea-
lizadas del 24% al 30%.
En relacin con la capacitacin, se concentr en es-
tablecer el quehacer para que el sistema sea ms justo,
efectivo y gil, y se focaliz en identificar las alternati-
vas para descongestionar el sistema penal y mejorar el
uso de recursos. En ese marco, se redact la propuesta
para realizar las audiencias de control de flagrancia. Su
aplicacin fue muy exitosa. A manera de ejemplo, una
jueza aplic el juicio abreviado y sancion con 15 das de
prisin a un hombre acusado de robar una bicicleta. El
hombre tuvo como abogada a una de las profesionales
de un servicio legal gratuito apoyado por el proyecto.
Ella y el fiscal estuvieron de acuerdo en abreviar el juicio
y con el consentimiento del acusado pidieron a la jue-
za que aceptara el caso. De no haber seguido este pro-
cedimiento, la sentencia poda llegar a demorarse ms
de un ao. De all que la introduccin de audiencias de
flagrancia son claves para la productividad. Esto ilustra
en trminos de resultados que Cuenca es quiz la nica
ciudad del Ecuador que no tiene presos sin sentencia.
En cuanto a la coordinacin del trabajo entre los
defensores pblicos y la sociedad civil, el inters se cen-
tr en garantizar que las personas detenidas en delitos
flagrantes contaran siempre con un defensor durante la
audiencia de control de flagrancia. La coordinacin con
los centros de atencin legal implic establecer cuadros
de asignacin de casos para combinar agendas y as se
suplieron las dificultades que genera el escaso nmero
de defensores pblicos existentes.
Por otra parte, Esquel tambin aport un sistema in-
formtico de grabacin de audiencias en los juzgados
penales de Cuenca para garantizar la calidad de la in-
formacin que guardan estas dependencias. El sistema
de grabacin digital facilita el acceso a la informacin.
Los abogados, los jueces o los fiscales pueden obtener
en poco tiempo las grabaciones para profundizar en las
pruebas, los testimonios y las declaraciones.
Paralelamente, se fortaleci el trabajo de la Unidad
de Vctimas y Testigos de la Fiscala al dotarla de una
cmara Gesell una habitacin conformada por dos
ambientes separados por un vidrio de visin unilateral,
los cuales cuentan con equipos de audio y de video,
lo que permite mirar y escuchar a la vctima o al testigo
sin que este pueda ver quin observa. Con esta infraes-
tructura no es necesario que las vctimas cuenten una
y otra vez los hechos ante el juez, el fiscal, el defensor,
etctera.
Adicionalmente, en relacin con la coordinacin in-
terinstitucional, se impuls un proyecto de comunica-
cin electrnica. El objetivo fue permitir que migrara la
informacin peridicamente desde la Funcin Judicial, el
Ministerio Pblico, el Registro Civil, los centros de reha-
bilitacin, la polica nacional y el Registro de la Propie-
dad a un sistema informtico central administrado por
la Funcin Judicial de Cuenca, diseado para recibir y
gestionar la informacin.
En sntesis, estos instrumentos tuvieron efectos posi-
tivos en tanto fueron manejados con el criterio articula-
dor de fortalecer la productividad del sistema. El trabajo
integrado de las estrategias posibilit actuar sobre los
diferentes frentes que surgen en un sector tan comple-
jo como el de justicia. El quehacer se fue definiendo en
la medida que las acciones se iban profundizando, pero
siempre hubo un elemento rector: la transformacin del
sistema hacia principios de equidad y efectividad, que
constituyen el basamento del modelo. El dilogo, por
otra parte, fue un recurso clave: un dilogo abierto para
entender los alcances y los lmites en los cuales la rela-
cin de los diferentes actores debe desplegarse con el fin
de avanzar en una direccin comn.
Finalmente, el ejercicio implic un uso activo del co-
nocimiento. En efecto, a lo largo de todo el proceso exis-
ti un permanente ejercicio de reflexin sobre el sector y
la propia experiencia, que posibilit entender por dnde
se deba ir para seguir avanzando.

Reflexiones finales
A manera de aporte al ejercicio de acciones dirigidas a
promover la gestin para resultados, debe decirse que
la incorporacin de un modelo de GpR en las acciones
implica un proceso de cambio desde adentro. Esquel, a
partir de 2006, puso en marcha un modelo de gestin por
procesos, por el que obtuvo en enero del 2008 la certifi-
cacin ISO 9001:2000. Con esto se asumi un ejercicio
de responsabilizacin de su gestin tcnica y se introdujo
la revisin permanente a travs de una auditora externa.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
243
Esto implica un salto cualitativo en trminos de la cultu-
ra organizacional, que responde a la visin de que para
obtener el mejor rendimiento en trminos de resultados
debemos observar y ser pulcros con los procesos a travs
de los cuales se gestionan las iniciativas. Slo as, y sobre
la base en un sistema de monitoreo y evaluacin que mire
los diferentes puntos de la cadena de generacin de valor,
Esquel entiende que se pueden conseguir impactos verda-
deros. Al momento de la redaccin de esta presentacin
Esquel se encuentra buscando recursos para replicar la
experiencia en otras ciudades de Ecuador.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

245

Parte E. Educacin y salud

Proyecto Joven de Futuro: Un ejemplo de alianza
pblico-privada social
247

Wanda Engel*

El Proyecto Joven de Futuro (PJF) es una tecnologa que
naci en el Instituto Unibanco1 (IU) y se ha desarrollado
en conjunto con los gobiernos en las escuelas pblicas de
Enseanza Secundaria, a fin de mejorar el rendimiento
escolar de los alumnos y disminuir los ndices de evasin.
Para alcanzar estos objetivos, las escuelas que partici-
pan reciben el apoyo tcnico y financiero para concebir,
implantar y evaluar un Plan de Mejora de la Calidad de
tres aos, o sea, el ciclo de los tres grados de Secundaria.
Las escuelas pblicas tienen que adherirse formal-
mente al proyecto (debe querer cambiar). Una vez que
lo hicieron, reciben el apoyo tcnico para elaborar un
plan estratgico con la metodologa del marco lgico y
la asistencia tcnica para una gestin de resultados (de-
ben saber cambiar), adems de la ayuda financiera de
R$100 por alumno por ao para implantar el plan (debe
poder cambiar). En contrapartida, se comprometen a
disminuir sus ndices de evasin y a mejorar sustancial-
mente el desempeo de sus alumnos en el Sistema de
Evaluacin de la Educacin Bsica (SAEB, por su sigla en
portugus), que se realiza al final de los estudios secun-
darios, en portugus y matemticas.
Los principios bsicos del Proyecto son, entonces,
querer (adherirse y movilizarse), saber (recibir asistencia
tcnica) y poder (obtener apoyo financiero).
Directrices bsicas del proyecto Joven
de Futuro
Las directrices bsicas del proyecto son la participacin
y el protagonismo de la comunidad escolar, el compro-
miso con objetivos comunes, el sistema de incentivos a
los actores clave, y el monitoreo y la evaluacin de los
resultados y los impactos.
Participacin y protagonismo de la comunidad escolar
El Proyecto Joven de Futuro parte de la idea de que la
participacin protagnica de los principales involucra-
dos es fundamental en toda propuesta de transforma-
cin de la realidad. Consecuentemente, el incremento de
la calidad de la escuela depende de un proceso que ase-
gure la autonoma de la comunidad escolar (direccin,
profesores, alumnos y padres) en identificar los factores
que afectan el resultado de su accin educativa y la defi-
nicin de estrategias que garanticen un mejor desempe-
o de sus alumnos.
El Proyecto tambin presupone que cada escuela pre-
senta especificidades que deben analizarse y respetarse.
En otras palabras, cada escuela tiene necesidades espe-
cficas y cuestiones relacionadas con el clima escolar, el
apoyo y el desarrollo de los proyectos pedaggicos que
le son propias. Existen innumerables dificultades por lo
que la elaboracin del Plan Estratgico de Mejora de la
Calidad debe obedecer a un anlisis minucioso de las
condiciones y las deficiencias de cada escuela para pro-
porcionar las soluciones ms adecuadas.
Por otra parte, aunque no creemos que la comunidad
pueda aprovechar propuestas externas ya estructuradas,
tampoco consideramos que las escuelas estn totalmen-
te aptas para hacer siempre las mejores elecciones. Por
ello, utilizamos algunos parmetros bsicos y un proceso
dialogal en el que se cuestiona la escuela acerca de la co-
herencia y la efectividad de sus propuestas en base a ar-
gumentos como las elecciones exitosas de otras escuelas.

* Gerente Ejecutiva de UNIBANCO.

1 La misin del Instituto Unibanco, fundado en 1982, es contribuir al desarrollo humano de los jvenes en condicin de vulnerabilidad, por medio de la concepcin,
la validacin y la diseminacin de principios y tecnologas sociales que contribuyan al aumento de la efectividad de la polticas pblicas, principalmente en edu-
cacin, con nfasis en la Enseanza Secundaria. Los recursos financieros del Instituto provienen de rendimientos de un fondo creado para este fin un fondo de
inversin (endowment) y no hay aporte de nuevos recursos financieros por parte de las empresas. No se utiliza cualquier tipo de incentivo fiscal. El Instituto, a su
vez, recibe servicios gratuitos ofrecidos por la empresa, en reas como inversin financiera, gestin de personal, asesora jurdica y de comunicacin y adquisicin
de bienes y servicios. Sus proyectos principales Joven de Futuro y Entre Jvenes atienden un total de 264 escuelas pblicas de Enseanza Secundaria y a 170 mil
alumnos, en seis estados brasileos. Estos proyectos alcanzan resultados sustanciales en el aumento del rendimiento escolar y la disminucin de la evasin.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
248
Compromiso con objetivos comunes
Un plan estratgico concebido de forma participativa
entre toda la comunidad escolar debe servir como un
importante elemento catalizador y orientador de una ac-
cin conjunta. El compromiso colectivo, con resultados
concretos y mensurables, con plazos y responsabilidades
definidas para cada uno de los actores involucrados, ge-
nera un efecto sinrgico capaz de aumentar significativa-
mente el impacto de las acciones emprendidas.
Sin embargo, un buen plan necesita una gestin ca-
paz de maximizar la participacin motivada, integrar los
esfuerzos colectivos, monitorear los procesos y, principal-
mente, no perder el foco en los resultados de la accin
educativa. La calificacin del ambiente escolar y la prcti-
ca pedaggica debe verse reflejada, necesariamente, en la
permanencia y el xito de los alumnos en la escuela.
El proyecto ofrece tanto apoyo tcnico a la concep-
cin y la gestin de un plan estratgico como apoyo
financiero bsico para su implantacin. Los instrumen-
tos tcnicos y financieros ofrecidos deben ser comple-
mentarios a los que brinda el sistema de enseanza y su
asignacin debe guiarse estrictamente por criterios de
prioridad definidos por la comunidad escolar y por los
objetivos del proyecto.
Sistema de incentivos a los actores clave
El proyecto apuesta en que solamente los actores moti-
vados pueden actuar como agentes transformadores. As
pues, se enfatiza en la creacin de sistemas de incentivos
a los profesores (premiacin por desempeo, acceso a
capacitacin, fondo para proyectos pedaggicos) y a los
alumnos (tutora, fondo para actividades promovidas
por alumnos, acceso a actividades culturales, premia-
cin por desempeo, fondo de necesidades especiales).
Adems, se proponen estrategias de movilizacin, como
la creacin del grupo de Agentes Jvenes, responsables
de la animacin del proyecto en la escuela y los eventos
de SuperAccin, en los que toda la comunidad escolar
realiza acciones conjuntas de mejora de la escuela.
El Proyecto Joven de Futuro ofrece tambin distintos
incentivos a las escuelas, los grupos gestores, las clases y
los alumnos, tanto al final de cada ao como al trmino
de los tres aos del proyecto. El objetivo es que sigan
movilizados y se establezca un ambiente constructivo de
competicin entre las escuelas. Por otro lado, se prevn
estrategias de colaboracin y alianza entre las escuelas
a fin de crear espacios de aprendizaje entre los grupos.
Monitoreo y evaluacin de los resultados y los impactos
La validacin de los principios y las tecnologas, capaces
de contribuir para el perfeccionamiento de las polticas
pblicas, demanda la estructuracin de un consistente
sistema que, de forma continua y eficaz, monitoree el
proceso de implantacin y evale los resultados e im-
pactos obtenidos. Monitorear y evaluar son acciones
esenciales para todo proyecto o iniciativa social ya que
permiten generar una base de resultados y de informa-
ciones sobre su desarrollo, analizar la situacin del p-
blico atendido, evaluar rumbos, corregir problemas y
redisear acciones. No obstante, el objetivo principal del
sistema de monitoreo y evaluacin del Instituto Uniban-
co es validar tecnologas que tengan potencial de ejem-
plaridad, cuyas metodologas puedan diseminarse, en
cualquier estado, ciudad, barrio o escuela.
Objetivos y metas
El objetivo del Proyecto Joven de Futuro es probar prin-
cipios y tecnologas que favorezcan la permanencia del
joven en la escuela y estimulen su aprendizaje, con refle-
jos positivos en los ndices de conclusin de la enseanza
media y en el incremento del desempeo escolar de los
alumnos.
Las metas principales son reducir en 40% los ndices
promedio de evasin en la enseanza secundara en tres
aos y aumentar el rendimiento promedio. El objetivo ge-
neral es mejorar el ndice de Desarrollo de la Educacin.
El primer paso para implantar Joven de Futuro es
presentarlo al Gobernador del estado donde se desea
actuar. La seleccin se realiza en funcin de diferentes
factores, como la cercana con la sede del Instituto
en So Paulo, para facilitar la gestin, las relaciones

con el gobierno, el nivel de estructuracin y funciona-
miento de la red, y el deseo del gobierno de establecer
alianzas.
Es fundamental que la mxima autoridad conozca y
considere que el proyecto es de fundamental importan-
cia para mejorar el sistema de enseanza pblica bajo su
responsabilidad. La presencia del Secretario Estadual de
Educacin en este momento es tambin de crucial im-
portancia. No se puede establecer una alianza con las
escuelas sin el aval y el apoyo explcito de las autoridades
mximas del gobierno y del rea de educacin.
Una vez definida la alianza, se constituye el equipo
local, formado por un coordinador y un grupo de super-
visores (uno para cada grupo de cinco escuelas) y se los
capacita. Se monta tambin una oficina local, preferen-
temente en un espacio que pertenezca al conglomerado.
Empieza, entonces, un proceso de negociacin con la
Secretara de Educacin, que involucra los diferentes ni-
veles intermedios, para definir las prioridades, el perfil de
las escuelas elegibles, las normas bsicas para la alianza
y la ejecucin del proyecto en las escuelas. Tales normas
servirn de base para el acuerdo formal de alianza que se
firmar, preferentemente en solemnidad pblica, con la
Secretara Estadual de Educacin.
A partir de entonces, el proyecto se presenta en un
evento, para el cual la Secretara convoca oficialmente a
las direcciones de las escuelas elegibles.
Despus de un plazo que permita realizar consultas a
la comunidad escolar, las escuelas podrn formalizar su
adhesin al proyecto.
Entre las escuelas que se adhieran formalmente, se
hace un pareo en funcin de un conjunto de caractersti-
cas educacionales y socioeconmicas, y se realiza un sor-
teo pblico que definir las escuelas que compondrn
el Grupo de Intervencin o Tratamiento y aquellas que
funcionarn como Grupo de Control. A este ltimo, fun-
damental para la evaluacin de impacto, se le garantiza
la participacin en el programa despus de tres aos.
Las escuelas del Grupo de Intervencin debern de-
signar un coordinador del PJF en la escuela y crear un
Grupo Gestor, responsable de los procesos de planifi-
cacin y acompaamiento de las acciones del Proyec-
to. Este se compone de un director, un coordinador del
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
249
proyecto, un representante de los profesores, uno de los
alumnos, uno los empleados y uno los familiares
El siguiente paso es capacitar al Grupo Gestor para la
elaboracin del plan utilizando la metodologa del mar-
co lgico. Este plan deber ser validado por los diferen-
tes segmentos de la comunidad escolar.
La implantacin del Proyecto entre Jvenes (PEJ) en
la escuela empieza con la aplicacin de la evaluacin
diagnstica (instrumento del Instituto Unibanco cons-
truido con base en la escala SAEB) a todos los alumnos
de las escuelas del Grupo de Intervencin, matriculados
en el primer grado de la Enseanza Secundaria y a los
alumnos de primer grado de la muestra de las escuelas
del Grupo de Control.
Durante todo el proceso, las escuelas disponen de
consultora para realizar una gestin para resultados y
de asesora tcnica del supervisor.
La estructura organizacional del proyecto involucra
dos grupos: el bloque normativo compuesto por el Ins-
tituto Unibanco y la Secretara Estadual de Educacin y
el bloque ejecutor representado por la escuela. Tanto el
Instituto Unibanco como la Secretara Estadual de Edu-
cacin nombran interlocutores para el proyecto; y las es-
cuelas participantes organizan un Grupo Gestor.
Este Grupo est compuesto por representantes de
toda la comunidad escolar: el director, el coordinador
del proyecto en la escuela, el representante de los profe-
sores, el de los alumnos, el de los padres la Asociacin
de Padres y Maestros (APM), la Caja Escolar o el Crculo
de Padres y Maestros (CPM) y el representante de los
empleados.
El apoyo tcnico y financiero del Instituto Unibanco
es slo el instrumento catalizador para los cambios en el
ambiente escolar, al crear las condiciones para motivar a
las partes involucradas.
El xito del Proyecto Joven de Futuro depende de la
participacin y del compromiso de toda la comunidad
escolar y tambin de aquellos que estn involucrados
con su realizacin.
Tanto Unibanco como las secretarias estaduales, el
equipo escolar, los alumnos y los padres de familia y los
responsables de los jvenes, asumen compromisos muy
detallados y medibles.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
250
Monitoreo y evaluacin del PJF
El sistema de monitoreo y evaluacin del Instituto Uniban-
co constituye tambin una valiosa fuente de informacin y
aprendizaje, tanto para registrar la marcha de las acciones
en las escuelas y las organizaciones aliadas, como para
brindar apoyo a los equipos en el manejo, la toma de de-
Grafico 19. Sistema de monitoreo y evaluacin
La eficacia de cualquier proyecto depende de un efi-
ciente proceso de planificacin, lo que implica definir el
alcance terico y metodolgico de las actividades que
van a desarrollarse, el suministro de los recursos fsicos y
financieros necesarios y la definicin de los responsables
y los plazos necesarios para su ejecucin.
Cada proyecto posee una serie de indicadores de re-
sultados, vinculados a sus metas y los productos espera-
dos. A partir de esos indicadores se recogen datos e in-
formaciones, que configuran las caractersticas iniciales
del universo en que se ejecutar el proyecto.
Asimismo, el acto de conocer a los jvenes, quines
son, qu hacen, dnde viven y qu saben, consolida un
conjunto de datos de ndole social, econmico y edu-
cativo con los que se podrn efectuar comparaciones,
cisin, la sistematizacin y la homologacin de los princi-
pios y la propuestas de los proyectos implantados. Cada
proyecto es, por s mismo, una accin que se piensa, se
evala y se revisa continuamente y todos cuentan, desde
el principio, con una lgica de evaluacin de las acciones
que contempla cuatro campos de atencin: el diagnsti-
co, el proceso, el resultado y el impacto (Grfico 19).
despus del perodo de ejecucin del proyecto. Para tra-
zar dicho perfil inicial, se aplica el Registro Unificado de
Beneficiarios del Instituto Unibanco a todos los jvenes
que participan en las iniciativas desarrolladas en las es-
cuelas y las organizaciones sociales y se recogen informa-
ciones que permiten conocer su realidad socioeconmi-
ca y cultural.
Monitoreo del proceso
En el momento de la implantacin, el monitoreo siste-
mtico de las actividades y los costos del proyecto pro-
porciona las informaciones necesarias no slo para la
evaluacin final, sino tambin para todos los niveles ge-
renciales. Esto permite llevar a cabo un control efectivo

de las acciones con respecto a los objetivos, los plazos
y los resultados. El monitoreo se realiza a partir de una
planificacin previa. De esa forma, se pueden rectificar
los rumbos y definir las acciones correctivas necesarias
para el pleno desarrollo del proyecto.
Grfico 20. Sistema de supervisin tcnica: Plan de supervisin
En Joven de Futuro, cada supervisor da seguimiento
a cinco escuelas, a las que realiza una visita tcnica se-
manalmente.
La base para el monitoreo de las acciones del Pro-
yecto en la escuela es el Plan Estratgico de Mejora de
la Calidad. Se monitorea lo que se planific inicial-
mente, en el mbito de cada escuela. El monitoreo se
basa en el desempeo de los indicadores de resulta-
do y en los indicadores de proceso que figuran en el
Grfico 21.
En 2008, el Instituto Unibanco elabor su Manual de
Supervisin Tcnica, concebido para orientar y contribuir
al cumplimiento de la actividad de supervisin. El ma-
nual constituye una base para crear referencias tericas
y una norma operativa que pueda darle identidad y uni-
dad a la accin de supervisin tcnica, ejecutada en las
diversas organizaciones que tienen convenios.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
251
Un equipo de supervisores sigue el desarrollo del pro-
yecto, por medio de visitas tcnicas que forman parte
del Sistema Integrado de Gestin Estratgica del Institu-
to Unibanco (Grfico 20).
Evaluacin de resultados
El proyecto Joven de Futuro defini siete resultados par-
ciales, comunes a todos los planes, que deben contribuir
a la consecucin de los resultados finales referentes al
desempeo y la evasin. Esos resultados, que estn orga-
nizados en tres ejes principales (alumno, profesor y ges-
tin escolar), definen 23 indicadores que deben monito-
rear los supervisores, con vistas a perfeccionar el proceso
(Grfico 22).
Los resultados finales se verifican a partir de la compa-
racin entre los datos recogidos sobre el desempeo y la
evasin en el universo de intervencin, al momento de la
lnea de base de los proyectos educativos, y los resultados
finales alcanzados despus de la exposicin de los jvenes
al proyecto. Se evala y se compara, en ese caso, la dife-
rencia al final de la intervencin en el mismo grupo de be-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
252
Grfico 21. Indicadores de proceso
neficiarios, en un intervalo de tiempo determinado. Como
ya se mencion, las metas de Joven de Futuro son mejorar
el desempeo de los alumnos en las disciplinas de lengua
portuguesa y Matemtica y reducir su evasin escolar.
Evaluacin del desempeo escolar
Para verificar la meta de desempeo escolar, el Instituto
desarroll un Sistema de Evaluacin de Larga Escala, que
permite calcular con precisin el nivel de desempeo de
los alumnos participantes en portugus y Matemtica.
El mtodo aplicado por el Instituto Unibanco se basa
en el SAEB y permite conocer los resultados obtenidos
por los alumnos distribuidos en una escala de aptitud.
Esa escala, por su parte, se basa en la Matriz Curricular,
y sus resultados revelan las habilidades que los alumnos
deben haber desarrollado en cada etapa del aprendiza-
je. Los resultados de las evaluaciones se ingresan en las
escalas de aptitud del SAEB de lengua portuguesa y Ma-
temtica. Esas escalas van de 0 a 500 puntos y se inter-
pretan en intervalos de 25 puntos.
De esa manera, la propuesta del Instituto Uniban-
co es emplear el Sistema de Evaluacin de Larga Esca-
la no slo para evaluar los resultados alcanzados en el
desarrollo del proyecto, sino tambin para incentivar el
uso de dicha metodologa como un instrumento en el
aula. En los seminarios y las capacitaciones se insta a los
maestros a que usen los resultados de sus alumnos en
favor de una mejor prctica pedaggica, por medio de la
inversin en el desarrollo de las habilidades de sus alum-
nos identificadas como insatisfactorias en la evaluacin.
El punto cero de la evaluacin de resultado e impac-
to es el nivel de desempeo de los alumnos de tercer gra-
do de cada escuela, en la escala del SAEB del final de la
Educacin Secundaria, porque es el ao anterior al de
la implantacin del proyecto. Si el sistema no realiza ese
tipo de examen en el ao cero, el Instituto Unibanco se
encarga de promover la aplicacin de una prueba equi-
valente. En el primer ao de implantacin del proyecto,
los alumnos de primer grado de la Educacin Secundaria
son evaluados censalmente, por medio de tres evalua-
ciones: una diagnstica (en marzo), una formativa (en
junio) y una sumativa o final (en noviembre).
Esas evaluaciones, basadas en la escala SAEB, bus-
can suministrar datos para que las escuelas sigan su
desempeo y utilicen los resultados como insumos para
mejorar el proceso pedaggico. Sirven tambin para to-
mar la decisin sobre la continuacin del proyecto en la
escuela, dado que las reglas del proyecto prevn que si la

Grfico 22. Indicadores de los resultados propuestos
* ENEM: Examen Nacional de Ciclo Medio; FAPP: Fondo de Apoyo a Proyectos Pedaggicos; CE: Comunidad Escolar; ML: Marco Lgico.
escuela no presenta una mejora entre la evaluacin diag-
nstica y la sumativa, no seguir participando. El mismo
grupo de alumnos (enfoque principal del proyecto) se
evala en los aos subsiguientes, al final del segundo y
tercer grados.
Se espera que los promedios de las escuelas aumen-
ten en un desvo estndar en la escala SAEB de tercer
grado de Educacin Secundaria, y que el porcentaje de
alumnos con desempeo inferior al medio disminuya,
como se observa en el Grfico 23.
Evaluacin de la evasin de los alumnos
Uno de los principales objetivos de Joven de Futuro es
disminuir los ndices de evasin de los alumnos. Para
ello, se sigue el flujo de alumnos de primer grado en el
ao de implantacin del proyecto y en los aos siguien-
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
253
tes, y se comparan los ndices obtenidos con los de los
grupos equivalentes en el ao cero del Proyecto.
Al final de los tres aos, se espera que haya una dis-
minucin del 40% del ndice promedio de evasin de la
Educacin Secundaria de cada escuela (Grfico 24).
Evaluacin de impacto
Las evaluaciones de impacto indican la eficacia del pro-
yecto. Sin embargo, en sentido general, no permiten co-
nocer por qu el impacto fue superior o inferior a lo es-
perado. Muy frecuentemente, el impacto se obtiene por
el contraste entre lo que va a ocurrir con los beneficiarios
y lo que habra ocurrido en ausencia del proyecto.
Para medir el impacto de los proyectos Joven de Fu-
turo y Entre Jvenes se emplea la estrategia de grupo de
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

254
Grfico 23. Reduccin del porcentaje de alumnos con desempeo inferior al medio

Ao 0 Ao 1 Ao 2 Ao 3

29% 34%
Nivel de aptitud Portugus Matemtica
37% 40% Recomendable > 300 > 350
Medio 250 a 300 275 a 350
Bajo < 250 < 275
31%
36%
38% 40%
40%
30%
25% 20%

Reducir el porcentaje de alumnos con desempeo inferior al medio

40%
20%

Grfico 24. Evaluacin del ndice de evasin

escuelas de control: se compara el desempeo de esos
alumnos con el de los alumnos beneficiarios. De esa for-
ma, se pueden cotejar los resultados del impacto en los
jvenes de las escuelas beneficiarias del Proyecto Joven
de Futuro y los de otras escuelas no beneficiarias.
En ambos proyectos, los evaluadores externos utili-
zan la tcnica de pareo y aleatorizacin al seleccionar
el Grupo de Intervencin y el de Control, que si bien
requiere perodos ms largos para llegar a los resulta-
dos, siempre permite determinar el impacto en forma
ms precisa. De esta manera, del conjunto de escuelas
que adhieren al proyecto, se sortean las que integrarn
el Grupo de Control y el de Intervencin. En todos los
casos, se comparan escuelas con caractersticas seme-
jantes y con alumnos que presentan condiciones de vida
y perfiles socioeconmicos similares.

La aplicacin de esta metodologa es fundamental
para medir con precisin el impacto y los resultados al-
canzados por las escuelas participantes al finalizar un
ciclo de cada proyecto.
Resultados en 2008: una historia de xito
Si bien las evaluaciones de resultado e impacto de Joven
de Futuro slo pueden realizarse al final del tercer ao
del proyecto, ya se vislumbraron resultados parciales re-
ferentes al final del primer ao en 20 escuelas del Grupo
de Intervencin y en 28 escuelas del Grupo de Control en
Belo Horizonte, estado de Minas Gerais; en 25 escuelas
del Grupo de Intervencin y 25 del Grupo de Control en
Porto Alegre, estado de Rio Grande do Sul. Adems, te-
nemos resultados relativos al segundo ao del proyecto,
implantado en carcter experimental, en tres escuelas de
So Paulo, donde no se cont con mecanismos de alea-
torizacin y de Grupo de Control.
En los casos de Porto Alegre y Belo Horizonte, los re-
sultados se refieren a las mejoras alcanzadas entre la eva-
luacin diagnstica, realizada al inicio del curso escolar,
y la evaluacin sumativa, efectuada al final del ao por
todos los alumnos del primer grado de las escuelas del
Grupo de Tratamiento y por una muestra significativa de
los alumnos de primer grado de las escuelas del Grupo
de Control. Lo mismo sucede con relacin al progreso
o la mejora alcanzados entre las dos evaluaciones, que
fueron mucho mayores en el Grupo de Tratamiento que
en el de Control.
Pese a la falta de un modelo experimental de evalua-
cin, por no existir la posibilidad de comparar con un
Grupo de Control, las tres escuelas de So Paulo presen-
taron mejoras elevadas al final del primero y el segundo
ao. Los datos parecen demostrar, sin embargo, que las
mejoras son ms significativas en el primer ao. Posi-
blemente el proyecto tendr que reforzar las estrategias
de incentivo y movilizacin en el segundo ao en Belo
Horizonte y Porto Alegre.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
255
Evolucin del rendimiento en portugus y
Matemtica
Como la directriz bsica del proyecto es el compromi-
so con los resultados, las escuelas que no presentan
mejor desempeo al final del primero o del segundo
ao se excluyen del Grupo de Tratamiento. En con-
cordancia con lo anterior, a fines de 2007 se excluy
del programa a una de las cuatro escuelas beneficia-
das inicialmente por el proyecto en So Paulo. A fines
de 2008, de las 48 escuelas participantes, slo tres de
ellas, ubicadas en Porto Alegre, tuvieron rendimiento
negativo (una en portugus y dos en Matemtica). En
el caso de las escuelas del Grupo de Control, hubo re-
sultados negativos en nueve escuelas, en portugus y
16 en Matemtica; mientras que en Belo Horizonte,
fueron 14 escuelas en portugus y nueve en Matemti-
ca. El total fue de 48 escuelas.
Divulgacin de los resultados
Uno de los factores ms importantes para el xito de una
cooperacin pblico-privada social (PPPS, por su sigla
en portugus) es que haya un plan estratgico de comu-
nicacin eficiente.
El plan de comunicacin de Joven de Futuro tie-
ne como principales interlocutores a los miembros
del Consejo de Administracin del Instituto Uniban-
co, responsables por los rumbos de la institucin y
del proyecto, y a los equipos del IU, especialmente los
locales (coordinadores y supervisores) que necesitan
asimilar las directrices del PEJ. En un equipo descen-
tralizado localmente resulta fundamental construir
una slida base de entendimiento para garantizar la
unidad de accin.
Tambin son prioritarios nuestros aliados del sector
gubernamental. Gobernadores o prefectos, alcaldes o
intendentes, secretarios de las diversas reas (educacin,
trabajo, desarrollo social y juventud) se convierten en un
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
256
grupo clave, principalmente si deseamos avanzar en el
principio de las polticas integrales.
Adems, hablamos con lderes y organizaciones del
tercer sector, y con empleados de las empresas, princi-
palmente los que desarrollan trabajo voluntario en nues-
tros proyectos.
Nuestro principal reto es incentivar que cada escuela
tenga su propio plan de comunicacin. En este sentido,
el tema se incluye en las jornadas de capacitacin, tanto
de agentes jvenes como de grupos gestores.
Adems de los instrumentos tradicionales, como bo-
letines, videos, medios y materiales impresos, estamos
estudiando nuevas formas de comunicacin social como
ORKUT, Facebook, Twitter y MSN.
Dificultades encontradas en la concepcin y la
implantacin
Los proyectos de cooperacin, en lneas generales, en-
frentan problemas relacionados con diferencias cultura-
les entre los aliados. De esa manera, el universo cultural
de los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil,
las empresas y el mundo acadmico es tan diverso que
el entendimiento entre ellos se hace muchas veces difcil.
Normalmente, cada uno de ellos parte de visiones muy
prejuiciosas sobre el otro y la construccin de confianza,
respeto y solidaridad entre ellos es decir, de capital so-
cial es una tarea ardua en esa interaccin.
Otro problema serio se refiere a los crditos. Normal-
mente en una alianza, el que tiene mayor poder poltico
o meditico termina monopolizando el reconocimiento
y ofuscando la accin de otros aliados.
En el caso de la cooperacin pblico-privada social,
que contempla el sistema de educacin y el sector ban-
cario, el prejuicio alcanza mayores proporciones. La pri-
mera pregunta al presentar la propuesta es qu inters
puede tener un banco en esta cuestin?
Cuando se exponen las razones, todas basadas en el
inters de una empresa moderna en el aumento del capi-
tal humano, fundamental para el crecimiento sostenible
del pas y, por ende, de su propio negocio, normalmente
se vencen las resistencias. Aun as, algunas escuelas no
adhieren porque consideran que se trata de un proceso
velado de privatizacin de la educacin. Este, inclusi-
ve, fue el lema de una campaa del sindicato en Porto
Alegre, que influy en algunos profesores de escuelas
que, pese a ello, acogieron el proyecto.
El proceso de implantacin se ve muchas veces perju-
dicado por las huelgas (Rio Grande do Sul y So Paulo)
o por el cambio de secretarios estaduales (So Paulo).
Otra dificultad es la estructura gerencial de los sis-
temas de educacin, que estn repletos de niveles in-
termedios y de formalidades burocrticas que exigen
un complejo proceso de comunicacin, participacin y
movilizacin. Se hace crucial adecuar el calendario y el
proceso de implantacin a la agenda de los diferentes
niveles de gestin.
Resulta tambin difcil fomentar la idea de gestin
para resultados en la cultura escolar. El dato positi-
vo es que Brasil ha avanzado en la ltima dcada en
esa direccin al implantar un Sistema de Evaluacin
en Larga Escala y al definir metas de desempeo y
flujo para escuelas y redes. Existe, adems, mucha
resistencia a este modelo, principalmente en el mun-
do acadmico responsable por la formacin de los
profesores. En ese sentido, es muy difcil lograr que
las escuelas se comprometan con la fidelidad y el flu-
jo de datos sobre su desempeo, como puede ser la
asistencia de los alumnos y los profesores y su rendi-
miento.
Hay, asimismo, problemas por parte de la empresa.
Existe un enorme descrdito en relacin con la posibili-
dad de que ocurran transformaciones en el mbito esco-
lar y en la capacidad de la escuela de ser protagonista en
este proceso. Es por ello muy importante efectuar una
evaluacin de impacto que pueda demostrar la eficacia
de las tecnologas propuestas.
Conclusiones y recomendaciones
El Instituto Unibanco est convencido de la importancia
que tiene la inversin social en la juventud. Creemos que
la juventud es una etapa decisiva para el futuro de todo
ser humano, en la cual se toman decisiones que repercu-

tirn en toda una vida, y cuya suma representa el futuro
de un pas.
Creemos tambin que concluir la Educacin Secun-
daria es el pasaporte mnimo necesario para ingresar al
mercado de trabajo en una sociedad del conocimiento.
De la misma manera, para el pas, este nivel de escolari-
dad es esencial para garantizar las condiciones de com-
petitividad a escala global.
En Brasil este nivel de enseanza es el ms afectado por
problemas de cobertura, calidad, flujo y conclusin. De
los 10 millones de jvenes de 15 a 17 aos que deberan
estar en ese nivel educativo, menos de la mitad se encuen-
tra en sus escuelas. Lo ms grave es que de los 3,6 millones
que se matriculan anualmente en el primer ao, solamente
1,8 millones se gradan al cabo de los tres aos.
Consideramos asimismo que la forma ms eficiente
que tiene el sector privado de contribuir para transfor-
mar este panorama es que sus institutos acten como
centros de investigacin y desarrollo de tecnologas don-
de se pueda perfeccionar el desempeo de los sistemas
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
257
pblicos de educacin. No se trata de desarrollar pro-
yectos que despus puedan convertirse en poltica pbli-
cas, sino de probar tecnologas en cooperacin con los
gobiernos a una escala que permita su ulterior universa-
lizacin, si se alcanzan impactos eficaces.
Para eso es necesario construir alianzas pblico-pri-
vadas sociales, cuyo proceso de implantacin es extre-
madamente complejo y exige un permanente sistema de
monitoreo y un plan estratgico de comunicacin.
Asimismo, para llegar a una propuesta de universali-
zacin, es necesario comprobar el impacto de la tecno-
loga, por lo que el sistema de evaluacin de resultados
y efectividad debe formar parte de la propia concepcin
del proyecto que va a poner a prueba esa tecnologa.
La buena noticia es que los datos preliminares de la
evaluacin del Proyecto Joven de Futuro parecen revelar
que un modelo de PPPS, que incluya tales componen-
tes puede tener impactos significativos para contribuir
a combatir el escepticismo predominante de que la es-
cuela pblica no tiene remedio.
Mortalidad Materna y Presupuesto Pblico
Daniela Daz*
Principales rasgos de la experiencia
Mortalidad Materna y Presupuesto Pblico,1 es un pro-
yecto que ha llevado adelante Fundar desde 2002, ini-
cialmente como un proyecto piloto de un ao. Por su
alto grado de innovacin en la investigacin y de inciden-
cia en los tomadores de decisin en la esfera de la polti-
ca pblica, se renov por tres aos ms y posteriormente
otros tres. Es decir, a la fecha est en ejecucin durante
todo 2008 y se plantea su prrroga hasta 2011 inclusive.
Esta serie de proyectos ha buscado incrementar el
presupuesto pblico y fortalecer las acciones de los pro-
gramas enfocados en mejorar la salud materna y reducir
las tasas de mortalidad materna, y las que afectan a la
poblacin de mujeres en edad reproductiva en general.
No obstante, en la investigacin se ha enfatizado que la
problemtica de los fallecimientos vinculados a la ma-
ternidad est concentrada en mujeres pobres y que, por
tanto, se relaciona con la inequidad de gnero y de jus-
ticia social.
La investigacin se realiz a nivel federal y en los tres
estados ms pobres, que cuentan con las mayores tasas
de muerte materna en el pas: Chiapas, Guerrero y Oaxa-
ca. Para hacerlo, se ha contado con una investigadora del
mbito federal y coordinadora del proyecto, y con investi-
gadores de campo que tienen amplia y profunda experien-
cia en este tipo de trabajo y comprensin del problema de
la salud materna en zonas de alta marginalidad.
Lo innovador de la investigacin ha sido, entre otros
puntos, el abordaje de esta temtica desde la perspecti-
va del anlisis presupuestal. Tradicionalmente, el nfasis
haba estado en el enfoque antropolgico, sociolgico y
epidemiolgico, pero no en el presupuesto pblico que
el Estado deba asignar para la atencin en salud mater-
na y el abatimiento de la mortalidad materna.
* Investigadora de FUNDAR Mxico, Centro de Anlisis e Investigacin A. C.
1. Para ms informacin, vase www.fundar.org.mx y www.fundar.org.mx/secciones/publicaciones/pub_analisisyseguimiento.htm#5.
259
Este anlisis cobra relevancia porque existen una se-
rie de compromisos internacionales signados y ratifica-
dos por Mxico, entre ellos, los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM). Adems, durante la administracin
de Vicente Fox (2000-2006) se implement un programa
especfico para abordar la mortalidad materna: Arran-
que Parejo en la Vida, dirigido a la poblacin pobre sin
seguridad social. Asimismo, desde 2004 se puso en mar-
cha una reforma en salud, con la incorporacin del Sis-
tema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular),
que tambin abarca a la poblacin no adscrita a la segu-
ridad social. Todo esto implica un importante aumento
en el presupuesto pblico asignado a dicho sector.
En consecuencia, el proyecto da un seguimiento ex-
haustivo tanto a la salud materna en general, como a la
mortalidad materna en particular. Todo ello a partir de los
cuestionamientos acerca de los resultados del programa
Arranque Parejo en la Vida y el Sistema de Proteccin Social
en Salud en el abatimiento real de la muerte materna, que,
lamentablemente, son negativos en trminos generales.
Esta valoracin nos permite sealar algunos resul-
tados y logros del proyecto relacionados con la gestin
para resultados.
En primer lugar, se realiz un costeo de los medica-
mentos previstos en la Atencin Obsttrica de Emergen-
cia (AOE) para establecer un punto de referencia. De
manera particular, se decidi abordar y promover este
nuevo paradigma en la atencin materna debido a que
en los documentos presupuestales exista una absoluta
opacidad sobre los recursos que supuestamente debe-
ran asignarse para este fin. Adems, el paradigma de
atencin llevado a cabo desde hace ms o menos 30
aos est caduco y la investigacin evidenci su inefica-
cia para disminuir la mortalidad materna. Por tanto, el
marco de la AOE se desarroll como parte motora del
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
260
proyecto y comenz a impactar de manera directa en las
discusiones que a nivel tcnico se tenan en la Secretara
de Salud. Fundar particip como experto en el tema en
estas reuniones, argumentando a favor de la adopcin
este planteo, lo cual se logr. En ese sentido, fue posible
fundamentar la asignacin de recursos y la estrategia y
el diseo programticos de la salud materna, lo que fue
aceptado por la Secretara y produjo un cambio en el
paradigma de atencin materna.
En segundo lugar, en 2005, ao de la Salud Mater-
na e Infantil, Fundar fue invitado a exhibir sus hallazgos
y metodologas a nivel internacional en diversos foros,
incluyendo el del Da Mundial de la Salud, en el cual la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS) present su
informe sobre este tema. Tal coyuntura permiti plan-
tear, desde principios del ao, esta problemtica en el
Congreso y en los medios, adems de colaborar en la
realizacin de dos foros nacionales: uno en el estado
de Guerrero y otro en Chiapas. En ambos foros se logr
comprometer a una diversidad de actores organizacio-
nes civiles, sociales, grupos de parteras, gobernadores,
legisladores federales y estaduales, entre otros a asumir
el compromiso de implementar medidas que contribu-
yeran efectivamente a reducir la mortalidad materna en
sus estados y, particularmente, a adoptar los lineamien-
tos establecidos en la AOE.
En tercer lugar, se visibilizaron los problemas que en-
frenta la salud materna ante la incorporacin del Siste-
ma de Proteccin Social en Salud. De forma resumida,
estas fallas se deben a la disociacin entre las asignacio-
nes del gasto pblico del Seguro Popular y los programas
y las estrategias en salud dirigidas a problemas sociales
especficos como la salud materna y la mortalidad ma-
terna. Tal hecho ha debilitado la perspectiva de progra-
ma, ha impedido una adecuada evaluacin del uso de
los recursos y ha oscurecido el impacto intencionado y
no intencionado de estas polticas de salud. El proyecto
permiti identificar estas deficiencias y enfatizar su im-
portancia en el marco de una adecuada gestin pblica.
En cuarto lugar, se logr modificar el catlogo de
intervenciones del Seguro Popular, con el fin de que in-
cluyeran las correspondientes a las emergencias obst-
tricas. Esto signific que las personas con acceso a este
sistema pudieron contar con una atencin mnima que
no exista cuando se implement esta poltica pblica
de salud.
En quinto lugar, desde el comienzo del proyecto se
realiz una serie de sesiones informativas, orientadas
a las comisiones de Salud, Equidad y Gnero, y Presu-
puesto en la Cmara de Diputados, en el marco de la
discusin y la aprobacin del presupuesto enviado por
el Ejecutivo. En todas las actividades realizadas, la co-
bertura de prensa fue excelente y la capacidad de inter-
locucin de Fundar no tuvo precedentes. Ciertamente,
y como se indicar ms adelante, estas iniciativas se
han fortalecido gracias al trabajo conjunto y colabo-
rativo con otras organizaciones que tambin las han
empujado.
En sexto lugar, durante el desarrollo de los tres
proyectos relacionados con la mortalidad materna y
el presupuesto pblico, surgieron y se establecieron
como puntos nodales a monitorear, la transparencia y
la rendicin de cuentas. Especficamente, las deficien-
cias en estos temas fueron relevantes al dar seguimien-
to a los reportes e informes gubernamentales (como el
Presupuesto de Egresos proyectado y aprobado y
la Cuenta Pblica) que dan razn de las acciones del
Ejecutivo federal en materia de salud y mortalidad ma-
terna. De esta manera, la transparencia y la rendicin
de cuentas pas a ser un aspecto transversal en la in-
vestigacin.
En resumen, los principales resultados del proyecto
han sido fortalecer y reubicar el tema de la mortalidad
materna de manera importante en la agenda pbli-
ca. Esto se logr al abordarlo desde una perspectiva
innovadora: el anlisis del presupuesto pblico. Otro
resultado positivo fue fortalecer la incidencia frente a
este problema social a partir de la colaboracin con
las organizaciones que venan trabajando y llamando la
atencin sobre el mismo. De esta manera, otro resulta-
do ha sido poner frente a frente a diferentes agentes y
tomadores de decisiones, interpelarlos y, a la vez, lograr
que trabajen en el objetivo comn de abatir la muerte
materna.
Los desafos estn en profundizar los logros, esto es:
que haya una efectiva transparencia en el presupuesto

utilizado para la atencin materna; que se asignen los
recursos necesarios para el abatimiento de la mortalidad
materna; que este sea un tema importante para los me-
dios de comunicacin, y que se sostenga la interlocucin
con los tomadores de decisin.
No obstante, hay dos desafos maysculos pendien-
tes: posicionar el tema frente a la ciudadana, particu-
larmente a las comunidades ms afectadas, y mantener
este tema en la agenda pblica considerando que actual-
mente existe al frente del gobierno, y en sectores decisi-
vos de la sociedad, una corriente conservadora respecto
de la salud sexual y reproductiva, y la equidad de gnero.
Factores del contexto que impulsaron
la experiencia
Uno de los factores que han sido relevantes para darle
impulso a la experiencia es la madurez de las organiza-
ciones feministas, las cuales aceptaron sin resquemores
una nueva perspectiva para abordar este problema sus-
tancial de inequidad en la salud de la mujer. Esto resulta
particularmente relevante, ya que este enfoque fue pro-
puesto por una organizacin que no surge del mbito
feminista.
Otro factor sustantivo fue el nombramiento de funcio-
narios progresistas en puestos clave del Ejecutivo federal,
quienes incorporaron en su agenda, de forma prioritaria,
la salud y la mortalidad materna. Asimismo, se cont con
la receptividad de los legisladores, particularmente de la
Comisin de Equidad y Gnero que vena trabajando en
presupuestos con enfoque de gnero desde hace aos. Lo
mismo puede decirse de las integrantes de organizaciones
feministas de diferentes entidades del pas.
Adems, fue igualmente importante la vinculacin
que desde el proyecto se logr con acadmicas especia-
listas en el tema y con una organizacin feminista que es,
a la vez, una agencia de noticias y una red de periodistas:
Comunicacin e Informacin de la Mujer (CIMAC), la
cual potenci el vnculo con los medios de comunicacin
y difundi de manera relevante las inquietudes y los ha-
llazgos del proyecto.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
261
Resultados propuestos a corto, mediano y
largo plazo
Si bien ya se han mencionado los objetivos originales
del proyecto y los logros obtenidos al respecto, hay dos
objetivos adicionales que se han propuesto durante el
proceso.
Por un lado, se busca profundizar la transparencia y
la calidad en la rendicin de cuentas del Seguro Popular.
En este sentido, producto de una mayor preocupacin
en el tema, en el artculo 25 del decreto del Presupues-
to de Egresos de la Federacin 2008, se estipularon las
fechas y las formas de reportar, ante la Cmara de Di-
putados, los avances de gestin y de uso de los recursos
financieros de este brazo operativo del Sistema de Pro-
teccin Social en Salud.
Por el otro, se busca promover que el Ejecutivo fede-
ral elabore indicadores que unan los recursos financie-
ros del Seguro Popular con las metas, los objetivos, las
acciones y los resultados de los programas de accin en
salud dirigidos a la poblacin sin seguridad social y, en
especfico, para los casos de salud y mortalidad mater-
na. Este objetivo an no se ha logrado del todo dadas las
deficiencias de la administracin pblica para establecer
indicadores que efectivamente den cuenta del avance en
el abatimiento de la muerte materna en relacin con los
recursos invertidos para este propsito. Esto se ha agra-
vado a partir de los nulos espacios de participacin en la
definicin de estos indicadores permitidos a la sociedad
civil y el Congreso. Esta problemtica no slo es especfi-
ca para el caso de la salud y la mortalidad materna, sino
que es estructural dentro del proceso presupuestario en
su conjunto.
Sobre este particular, cabe hacer un parntesis acer-
ca de los indicadores de desempeo que usa el gobierno
y la situacin general de la evaluacin para resultados en
el tema de salud. Para el caso de la mortalidad materna,
la administracin federal utiliza dos indicadores, que co-
rresponden a los dispuestos en el Objetivo 5 de la Meta
del Milenio; estos son: el porcentaje de partos atendidos
por personal calificado, y la tasa de mortalidad mater-
na. Ambos indicadores presentan problemas ya que si
bien en el nivel nacional dan cuenta de avances en su
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
262
cumplimiento, esos promedios ocultan las realidades es-
taduales y, ms aun, las locales (regionales, municipales
y/o de localidades).
Mxico es un pas que presenta profundas desigual-
dades sociales y econmicas y, en consecuencia, existen
serios problemas relacionados con la salud de amplios
sectores de la poblacin. Evidentemente, uno de estos
problemas es la mortalidad materna, pues las condicio-
nes de los servicios de salud pblicos son profundamen-
te dismiles e inequitativos. Por ello, las mayores tasas
de mortalidad materna se concentran en las poblaciones
pobres y en las entidades federativas con mayores reza-
gos en la calidad y los diferentes recursos para otorgar
una ptima atencin en salud. De esta manera, los indi-
cadores que usa actualmente el gobierno son de trmino
no de proceso, y por tanto no dan cuenta de la atencin
en salud de forma precisa, ni de todos los factores y va-
riables que inciden sobre ella.
Competencias y capacidades sociales
para lograr los resultados
A fin de lograr los resultados propuestos, pueden sea-
larse cinco factores crticos:
i) La incidencia conjunta con organizaciones aliadas
en el tema. Esto es determinante en la definicin de
posiciones, la focalizacin de esfuerzos, la consoli-
dacin de sinergias y el logro de resultados;
ii) La especializacin en un tema. Este factor abre las
puertas a los funcionarios del Ejecutivo, ya sea fe-
deral o estadual. Esto es relevante ya que los fun-
cionarios suelen despreciar las aportaciones de la
sociedad civil bajo el argumento de que no estn
debidamente informadas de aspectos tcnicos o de
gestin;
iii) La comunicacin de los hallazgos del proyecto ha-
cia las organizaciones con experiencia en incidir en
los temas de salud reproductiva, as como en los
espacios de tomadores de decisin institucionali-
zados. Permite informar la discusin al tiempo de
complementar las agendas de investigacin y de in-
cidencia de estos grupos;
iv) El dilogo con el Poder Legislativo. En sistemas pre-
sidencialistas se suele subestimar el papel que pue-
den jugar los legisladores en la definicin de las pol-
ticas pblicas y en su capacidad para exigir cuentas
como contrapeso del Ejecutivo. Si no se involucra al
Legislativo para que informe la discusin pblica,
seale los espacios de opacidad y discrecionalidad,
acompae las agendas comunes y ofrezca alternati-
vas de poltica pblica, cualquier propuesta estar
incompleta; y
v) El dilogo y el hallazgo de puntos de encuentro con
el Ejecutivo federal, aun cuando este sea de ndole
conservador. Conviene partir del reconocimiento
de que el gobierno no es un ente monoltico sino
que en su interior puede existir diversidad de pen-
samiento que permite contar con espacios cerrados
en ciertos mbitos, pero abiertos en otros, por lo
que conviene identificarlos y explotarlos en razn de
una agenda de incidencia definida.
Recursos empleados
Desde su inicio, este proyecto ha estado financiado en su
totalidad por la Fundacin MacArthur.
Asimismo, un recurso humano fundamental, adems
de los investigadores de campo, es la Coalicin por la
Salud de las Mujeres, un grupo de organizaciones civiles
que trabajan la salud sexual y reproductiva, y la equidad
de gnero. Cabe destacar que Fundar, a travs del pro-
yecto, impuls su creacin.
Un tercer recurso es el proyecto de Vnculo y Monito-
reo del Poder Legislativo. Este se desarrolla en Fundar y
tiene un componente especfico para dar seguimiento a
la Comisin de Equidad y Gnero. Este recurso ha sido
de suma importancia para el proyecto pues ha facilitado
y fortalecido el contacto y la incidencia con dicha Comi-
sin, lo cual, a su vez, se ha convertido en una herramien-
ta para establecer interlocucin con otras comisiones.

Articulacin con otros actores
Como se ha podido apreciar, han existido distintos ni-
veles de articulacin con los actores ms diversos de la
sociedad. Es natural que estos se agrupen en torno al
mbito gubernamental y de la sociedad civil organizada.
Del lado del gobierno (en todos sus niveles), esta ar-
ticulacin se ha dado con el Ejecutivo federal, particular-
mente con la Secretara de Salud y con funcionarios de la
dependencia. Con el objetivo de impulsar nuestro proyec-
to, se ha establecido una estrecha vinculacin con legis-
ladores de la Cmara de Senadores y de Diputados, ms
fuertemente con la comisin de Equidad y Gnero de la
cmara baja, pero tambin con otras comisiones de am-
bas cmaras: Salud, Desarrollo Social, Seguridad Social,
Derechos Humanos, Grupos Vulnerables, Pueblos Indge-
nas, Presupuesto y Cuenta Pblica. Cabe sealar que la
mayor receptividad provino de los partidos polticos de
izquierda, sobre todo del Partido de la Revolucin Demo-
crtica, aunque se han dado casos de apoyo por parte de
legisladoras del Partido Revolucionario Institucional.
Tambin se realizan actividades de incidencia con el
Congreso y el Ejecutivo local de los estados de Chiapas
y Guerrero.
La forma de articulacin con estos actores fue a tra-
vs del dilogo franco y directo, de la presentacin de
nuestros hallazgos y de la propuesta de que incidieran
a travs de acciones conjuntas en sus diferentes espa-
cios de decisin. As, se realizaron foros, conferencias de
prensa y reuniones de expertos con el fin de modificar
leyes, el diseo de los programas, los reglamentos, los
manuales de atencin, sensibilizar a otros actores, asig-
nar ms presupuesto, transparentar el gasto pblico y
mejorar los mecanismos de rendicin de cuentas.
Un aspecto fundamental es que este proyecto articu-
la la incidencia colectivamente con otras organizaciones
que trabajan el tema de la salud materna. As fue deli-
neado desde el principio, pues se ha visto que en Mxico,
como seguramente ocurre en otros pases, esta articu-
lacin es bsica para la efectividad de la incidencia en
cualquiera de los aspectos vinculados a la salud sexual
y reproductiva y la equidad de gnero. Fue necesario ac-
tuar de esa manera, adems, dada la marginalidad de
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
263
estos temas en la agenda pblica, situacin que se ha vis-
to profundizada por el perfil conservador de las ltimas
dos administraciones del Ejecutivo federal.
Impacto de la estrategia respecto
de la construccin de ciudadana
El principal impacto del proyecto fue hacer visible, ante
los tomadores de decisin, a las mujeres pobres que
mueren por causas evitables y asociadas a la gestacin.
Esto fue fundamental para todo lo dems: la definicin
de la AOE, la ampliacin de presupuestos, la bsqueda
de mejores indicadores, la mejor orientacin a resulta-
dos, las mejores normativas y procedimientos, las mejo-
res polticas pblicas, la mayor transparencia y rendicin
de cuentas.
Un reto es avanzar en la otra direccin, es decir, que
las mujeres marginalizadas y, por tanto, con mayor vulne-
rabilidad a padecer problemas asociados a los perodos
de embarazo, parto y puerperio, tengan elementos para
exigir el efectivo derecho a la salud, y una atencin opor-
tuna, efectiva de calidad y con capacidad resolutiva.
Hemos tenido algunas experiencias al respecto, a
travs de las tareas conjuntas con la organizacin Kinal
Antzetic, la cual trabaja con mujeres lderes indgenas. A
ella le hemos entregado los resultados de las investiga-
ciones en diferentes talleres y reuniones de trabajo. Ac-
tualmente, se trata de un proceso en marcha.
De igual forma, en diversos talleres con periodistas
de la red de CIMAC se ha difundido en medios locales la
problemtica de la mortalidad materna y los rezagos en
la salud materna. Esto evidentemente fortalece el posi-
cionamiento del tema en la poblacin.
Aprendizajes obtenidos
Si se deseara repetir esta experiencia debe considerarse
todo lo que se ha expresado hasta aqu, es decir, se debe
contar con una agenda definida, incidir colectivamente,
presionar, establecer contacto y, en ocasiones, dialogar
con los tomadores de decisin del Ejecutivo federal y es-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
264
tadual y con el Legislativo federal y local. Adems, debe
contactarse con los medios de comunicacin y elaborar
una investigacin de calidad con un exhaustivo trabajo
de campo desarrollado por investigadores con sensibili-
dad y conocimiento de la temtica, los grupos afectados
y el territorio donde se trabajar.
Asimismo, siempre debe considerarse el contexto
poltico, social y econmico alrededor de la problem-
tica que se est abordando, al punto de entender, si ese
fuera el caso, que el tema que se quiere empujar puede
ser absolutamente marginal en la agenda de la poltica
pblica. Eso potencia el reto de demostrar ante los to-
madores de decisin y ante la opinin pblica, que el
tema en el que se trabaja es de gran importancia para
las comunidades y la vida de las personas, en especial
las ms marginales, de identificar deficiencias, rezagos,
fallas estructurales, reas de opacidad, discrecionali-
dad e ineficiencia en la poltica pblica (con nfasis en
el proceso presupuestario), al tiempo de apuntalar las
posibles soluciones o los nuevos enfoques de atencin, y
sealar los recursos necesarios o mnimos indispensables
para su instrumentacin.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

265

Parte F. Intervencin ciudadana en presupuestos

participativos
El Foro Chileno de Presupuesto Participativo y el
contexto poltico-social de la participacin en Chile
Juan Salinas Fernndez*
En esta presentacin se sintetizan y registran la evolu-
cin y el desarrollo del presupuesto participativo (PP) en
nuestro pas, en un contexto que fomenta iniciativas so-
ciales donde la participacin es un rasgo distintivo para
apoyar la transparencia. No siempre el ambiente socio
poltico ha generado oportunidades para establecer esta
variable de manera sistemtica. No se ha avanzado a
grandes pasos sino que existen condiciones actuales fa-
vorables para iniciar dicho camino. No estamos estanca-
dos sino que interesantes y aleccionadoras experiencias
se han desarrollado o estn en plena evolucin. Faltan
ingredientes, pero existen expectativas relacionadas con
avanzar ms decididamente en esta lnea moderna de
gestin inclusiva. Se tiene presente y se confa mucho en
los compromisos asumidos por la actual Presidenta de
la Repblica, Michelle Bachelet, en esta materia.
En esos aspectos queremos, adems, destacar el rol
protagnico que le ha cabido al Foro Chileno de Presu-
puesto Participativo (FChPP). Esta red de trabajo, com-
puesta por organizaciones de la sociedad civil y del Esta-
do, no slo dedica energas y recursos a difundir y fomen-
tar las prcticas participativas en la gestin pblica local y
regional, sino que se ha transformado en un referente de
apoyo importante para el Estado en la medida que este
trata de impulsar programas sociales y polticas pblicas
con esa impronta. El trabajo sostenido del FChPP duran-
te ms de siete aos, cuenta con la participacin en va-
riadas instancias pblico privadas y es reconocido a nivel
nacional. Tal es as que muchas iniciativas y materias rela-
cionadas con la participacin ciudadana, analizadas por
el Estado (ministerios, servicios, universidades) y otros
organismos privados de desarrollo se remiten al trabajo
acumulado por esta instancia voluntaria de red.
* Secretario Ejecutivo, Foro Chileno de Presupuesto Participativo.
267
El PP, ms necesario que nunca
El presupuesto participativo, como mecanismo de par-
ticipacin ciudadana efectiva y distribuidor de recursos
transparentemente, se instal firme all donde importa:
en los ciudadanos que han conocido la modalidad y par-
ticipado de ella. Cualquiera sean los legtimos vaivenes
polticos en la gestin municipal, cada vez se hace ms
difcil prescindir de esta forma de participacin ciudada-
na all donde la gente lo reconoce y lo exige.
En Chile, los presupuestos participativos son una ex-
periencia de corta data pero de significativos impactos;
a tal punto, que el Programa de Gobierno de la Presi-
denta Michelle Bachelet incluye entre sus propuestas en
materia de descentralizacin y fortalecimiento de muni-
cipal, impulsar experiencias de PP en el pas.
A diario constatamos una ciudadana ms observan-
te y vigilante de los temas de gestin y buena administra-
cin, por eso pensamos que el presupuesto participativo
es un buen mecanismo para encauzar esa exigencia ciu-
dadana. El PP tanto en su aspecto distribuidor de recur-
sos como en su forma de contralora social est ms
vigente que nunca.
Los encargados de tomar las decisiones en la gestin
pblica deben tener presente y no despreciar esta herra-
mienta que ha demostrado con creces sus virtudes. Se
trata de un desafo maysculo que slo algunos toma-
rn: aquellos que creen y actan coherentemente, sin te-
mor al pueblo y estn convencidos que hacer lo correcto.
La ciudadana sabr valorar la audacia democrtica y
el esfuerzo por transparentar la administracin de los
recursos de todos. El PP es un perfecto complemento
al conjunto de normas y leyes generadas para frenar las
actuaciones poco decorosas de algunas personas en la
administracin de recursos del fisco.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
268
Principios y aportes de los PP
Las prcticas de PP (Pagliai y Montecinos, 2006), aun-
que pueden asumir diversas formas y ser de distinta en-
vergadura, coinciden sin embargo en un aspecto central,
representado por el principio de la participacin: se tra-
ta de una herramienta metodolgica que a travs de pro-
cesos de informacin - deliberacin - decisin - control
sobre una parte significativa de la inversin comunal,
permite a vecinos y vecinas ser partcipes activos en la
toma de decisiones relacionadas con el uso y destino de
los recursos municipales en general.
Debido a los buenos resultados alcanzados a nivel
internacional, los presupuestos participativos son con-
siderados ejemplo de buenas prcticas de gestin local
por entidades tales como el Banco Mundial, las Nacio-
nes Unidas y el Foro Social Mundial.
Actualmente en Chile existen varios procesos de PP en
curso, los cuales, segn su contexto y particularidades,
representan experiencias que han trascendido los lmites
comunales y se proyectan como prcticas innovadoras y
replicables en el mbito de la gestin pblica local.
Aportes de los PP
Considerado un espacio privilegiado para el ejercicio de
la participacin ciudadana genuina, cotidiana y perma-
nente, los PP surgen como una alternativa eficaz encami-
nada hacia un efectivo gobierno local.
La trayectoria de los municipios en Chile se distingue
por su fuerte tradicin centralista, caracterstica que ha
dificultado su consolidacin como autnticos gobiernos
locales. De hecho, en la ciudadana predomina la per-
cepcin de la escasa validez y utilidad de los espacios de
participacin comunales (SubDeRe, 2006).
Un estudio de la Subsecretara de Desarrollo Regio-
nal y Administrativo (SubDeRe) realizado en 2004 en
las 100 comunas en situacin de mayor pobreza, seal
que ms del 80% de las personas entrevistadas percibe
lejano al municipio. Lo anterior plantea un doble reto
a la gestin municipal chilena: debe constituirse en una
administracin que lleve progreso a las comunidades y
hacerlo de una manera participativa y democrtica.
Es importante sealar que los PP no son la panacea
para mejorar la gestin ni la participacin a nivel local.
Se trata de un instrumento que desarrolla una serie de
propuestas conducentes al logro de una participacin
ciudadana activa en la gestin municipal, haciendo n-
fasis en:
i) La transparencia de la gestin pblica y el derecho
de la ciudadana de incidir de alguna manera en
ella;
ii) La generacin de confianzas y el trabajo de colabo-
racin entre autoridades y ciudadanos; y
iii) La corresponsabilidad de todos los actores locales
en el desarrollo comunal.
De acuerdo a lo sealado por las autoridades, los
funcionarios, los dirigentes sociales y la ciudadana en-
trevistada para varios estudios, es posible establecer una
serie de contribuciones y aportes de los PP desde una
perspectiva municipal:
i) Genera una mayor adhesin poltica de la ciudada-
na respecto a las autoridades locales;
ii) Se traduce en beneficios tangibles a travs del desa-
rrollo de proyectos de impacto social concreto;
iii) Mejora significativamente los canales de informa-
cin y comunicacin entre el gobierno local y los
ciudadanos;
iv) Permite compartir responsabilidades con respecto
a decisiones de aplicacin de recursos, con lo que
se distribuyen los posibles riesgos polticos que con-
llevan las decisiones entre la comunidad y el muni-
cipio;
v) Promueve un acercamiento de los ciudadanos con
las autoridades y los funcionarios; y
vi) Mejora la eficiencia en la inversin de los recursos.
Desde el punto de vista ciudadano, los presupuestos
participativos contribuyen a:
i) Una gestin municipal transparente para la ciuda-
dana;
ii) El ejercicio ciudadano de sus derechos participando
en las decisiones sobre el destino de los recursos de
su comuna;

iii) La posibilidad del control ciudadano en la utiliza-
cin de recursos pblicos;
iv) El establecimiento de nuevas relaciones de confian-
za entre los ciudadanos, las autoridades locales y
los funcionarios municipales;
v) La toma de conciencia de la ciudadana sobre su
realidad comunal;
vi) La promocin en la ciudadana del desarrollo de la
solidaridad y la cooperacin en la bsqueda de so-
luciones a los problemas;
vii) La instalacin de conocimientos y habilidades de
participacin en la ciudadana; y
viii) El surgimiento de nuevos liderazgos comunitarios.
Presupuesto participativo en el mundo
La herramienta del PP desde sus orgenes sistemticos
en Brasil, en la dcada de 1980, ha tenido un desarrollo
y una expansin notable. Lejos de un auge efmero, la
iniciativa est cada vez ms globalizada, en pleno desa-
rrollo y en alza, despus de ms de dos dcadas, lo que
demuestra su fortaleza conceptual y operativa.
Muchos pases de varios continentes han asumido y
desarrollado propuestas de presupuesto participativo,
con sus variantes y acomodos acordes a sus culturas,
marcos legales, polticos y econmicos. Grandes ciuda-
des como Londres y Ciudad de Mxico estn trabajando
modelos en esta perspectiva.
En Amrica Latina, prcticamente todos los pases
de la Regin tienen muy buenas experiencias consolida-
das de PP. Algunas muy destacadas como la de Cuenca
(Ecuador) o la de Rosario (Argentina) forman parte de
las polticas pblicas regulares de dichas ciudades.
En Europa hace aos se viene replicando el mo-
delo, y Espaa es el pas donde con mayor fervor se
trabajan estas modalidades. Experiencias italianas en
la regin de Le Marche, Toscana y Lazio, inglesas, por-
tuguesas, francesas, alemanas y suecas cada vez son
ms conocidas.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
269
Presupuesto participativo en Chile
El presupuesto participativo comienza a ser conocido e
instalarse en Chile a partir de 2000. Inicialmente, y en
forma muy tmida, algunos municipios intentaron llevar
adelante esta modalidad de trabajo en los territorios.
Los pioneros fueron comunas pequeas y medianas de
la regin metropolitana de Santiago: Buin, Cerro Navia y
San Joaqun. Actualmente, con el apoyo gubernamental
y del foro principalmente, se tienen registro de 30 pro-
gramas de PP en ejecucin en el pas.
Se espera que durante este ao y el prximo cerca
de 70 comunas inicien y/o exploren este instrumento de
gestin local participativa.
El PP tambin trasciende el mbito comunal dado
que se estn explorando programas provinciales y regio-
nales de inversin donde la metodologa provista por el
PP se utiliza para priorizar y distribuir los recursos. Un
sector que ha liderado esta estrategia fuera del mbito
municipal, es el de salud. El ministerio respectivo a travs
de sus servicios regionales ha desarrollado notables ex-
periencias, como la del Servicio de Salud de Talcahuano
en la regin del Bo Bo, al sur de Chile.
Las iniciativas son muy diversas y responden de algu-
na manera a la diversidad nacional cuando de comunas
y comunidades se trata. Los procesos maduros se han
arraigado en las comunidades, lo que junto a diversos
problemas nacionales de falta de participacin y trans-
parencia, estn creando condiciones favorables para lle-
var adelante nuevas y profundas formas de mejorar la
gestin pblica local. Y en esos lugares, el PP tiene mu-
cho que aportar.
El PP representa un mecanismo para encauzar la exi-
gencia ciudadana de observancia y vigilancia de la gestin
pblica. El actual gobierno as lo entiende y est desple-
gando recursos y esfuerzos para avanzar en esa direccin,
entre ellos, como ya se mencion, la inclusin en el progra-
ma de gobierno del apoyo a la instalacin de programas
de presupuesto participativo en las comunas as como
otras medidas a favor de la participacin ciudadana.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
270
La participacin debe darse en cinco niveles (Grfico 25):
i) En la informacin: la poblacin tiene derecho a
ser informada sobre los asuntos pblicos y sobre
el tejido pblico de su comunidad local, regional o
nacional; de lo contrario, no podr comprometerse
efectivamente;
ii) En la consulta: todos los que puedan resultar afec-
tados, directa o indirectamente, por una decisin
gubernamental tienen derecho a ser consultados;
iii) En la decisin: la ciudadana tiene derecho a partici-
par en la determinacin final de un curso de accin
especfico. Generalmente, ese nivel de profundidad
debera ejercerlo la autoridad, previa informacin y
consulta con la ciudadana afectada, pero para de-
cisiones de mayor magnitud, es conveniente que el
gran decidor sea la poblacin;
iv) En el control: los ciudadanos tienen derecho a ejer-
cer acciones de fiscalizacin social sobre la gestin
pblica; y
v) En la ejecucin: la poblacin deben tener plenitud
en la participacin si es resultado de un proceso
o seudo-participacin si es a causa de un manejo
clientelar.
Grfico 25. Niveles de participacin social local
1. La Fundacin Friedrich Ebert es una institucin de cooperacin alemana de vasta trayectoria que realiza aportes en materias de polticas pblicas.
Instalacin del PP en Chile
La Fundacin Friedrich Ebert1 realiz las primeras accio-
nes concretas tendientes a conocer el programa de PP en
nuestro pas.
A travs del desarrollo de seminarios, talleres y pasan-
tas en Brasil y otros pases del cono sur, paulatinamente
se fueron conociendo aspectos formales y metodolgi-
cos de esta herramienta de participacin ciudadana.
Autoridades locales y profesionales del mundo mu-
nicipal principalmente, conocieron in situ el desarrollo
de esta propuesta. Esto se inici en 2000 aproximada-
mente.
Esas primeras vivencias conforman el principio del
conocimiento y la difusin del PP como eficaz herra-
mienta de gestin pblica participativa. Poco a poco, la
Fundacin fue profundizando en la materia hasta con-
formar un referente. Los primeros materiales y escritos
sobre los PP fueron desarrollados por esta Fundacin:
desde el clsico Manual para la implementacin de pre-
supuesto participativo de Csar Pagliai hasta los CD in-
teractivos, que se trata de un valioso material de trabajo
presente en las mltiples capacitaciones ejecutadas a lo
largo del pas durante los ltimos cinco aos.
Posteriormente, otros servicios, corporaciones y cen-
tros de estudios se involucraron en el conocimiento y la
difusin de programas de presupuesto participativo, y
orientaron y monitorearon el surgimiento y el desarro-
llo de iniciativas diversas a lo largo del pas. Destaca-
bles aportes realizaron la Corporacin Libertades Ciu-
dadanas al apoyar metodolgicamente a la comuna de
San Joaqun, la organizacin no gubernamental (ONG)
Confluencia en Illapel, la Universidad de Los Lagos, al
generar estudios y anlisis y producir conocimiento. La
Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y la Fundacin
para la Superacin de la Pobreza tambin contribuyeron
a instalar esta modalidad de gestin en Chile.
El Estado, a travs de la Divisin de Organizaciones
Sociales (DOS) primeramente y, luego, de la Subsecre-
tara de Desarrollo Regional, trabaja tambin para ex-

pandir el modelo de trabajo participativo que aportan
las experiencias de PP desarrolladas y por desarrollarse
prximamente.
El Foro Chileno de Presupuesto Participativo
El FChPP es una red de trabajo, una instancia de encuen-
tro e intercambio de experiencias entre los diversos acto-
res que tienen inters en problemticas sociales y progra-
mas vinculados a la participacin social, que enfatiza en el
instrumento del PP. Surge al amparo del trabajo que vena
desarrollando la Fundacin Friedrich Ebert con las diver-
sas instancias y organizaciones. Aquellos que se interesa-
ron por la modalidad del PP, diversos servicios estatales y
privados, adscribieron a esta red nacional del PP.
A nivel nacional, se trata de uno de los referentes
ms importantes en esta materia. Acumula mucho co-
nocimiento y experiencia en programas de presupuestos
y/o inversiones participativas. Ello ha permitido que se
constituya en una instancia de apoyo tcnico importante
para los diversos gobiernos comunales del pas e incluso
para algunas agencias gubernamentales preocupadas en
estos temas, que impulsan diversas iniciativas y progra-
mas con marcado acento participativo, muchas de las
cuales estn incorporadas en la Agenda Pro participa-
cin lanzada por la Presidenta Bachelet en septiembre
de 2007.
Participantes del Foro Chileno de PP
La red de trabajo Foro Chileno de PP est compuesta
principalmente por municipios. Tambin participan de
las actividades propuestas otras instancias pblicas y
privadas como ONG, universidades, profesionales y tc-
nicos, estudiantes, organizaciones comunitarias, funda-
ciones, entre otras. Es un espacio abierto y en permanen-
te construccin.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
271
Objetivos del Foro
El FChPP plantea los siguientes objetivos:
i) Generar un espacio de encuentro e intercambio de
conocimientos entre actores diversos vinculados a
programas de presupuesto participativo;
ii) Producir y difundir conocimiento a partir de la prc-
tica, en torno a la participacin social y los PP; y
iii) Constituir una instancia de asesora y asistencia tc-
nica permanente en la implementacin y el acom-
paamiento del PP.
Origen del Foro
Como se mencion anteriormente, el Foro surgi a princi-
pios de 2000 impulsado por la Fundacin Friedrich Ebert.
Esta agencia dio a conocer esta modalidad de gestin p-
blica local en Chile a travs de diversas actividades des-
tinadas, inicialmente, a alcaldes y autoridades locales, si
bien luego se expandieron e incorporaron a otros actores
pblicos y privados. Con el transcurso del tiempo, el Foro
fue tomando fuerza y gener la adhesin de otras instan-
cias, con lo que logr constituirse en un ente aglutinador
de la diversidad de procesos y experiencias que se gesta-
ban y desarrollan en Chile, y consigui importantes siner-
gias entre sus integrantes y cada proceso.
Actualmente, el Foro cuenta con el respaldo tcnico
financiero de la Fundacin, an cuando ha logrado ge-
nerar mayores grados de autonoma debido al respaldo
de varios de sus integrantes, especialmente de los mu-
nicipios pioneros en estas materias que han sellado su
compromiso con aportes concretos al trabajo del foro.
Actividades y productos del FChPP
A lo largo de su trayectoria, el foro ha ejecutado mltiples
actividades, entre las que destacan: i) la realizacin de
seminarios regionales de difusin (ms de 30 en todo el
pas); ii) la organizacin de talleres de implementacin pre-
sencial y semi-presencial; iii) la asistencia tcnica en terre-
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
272
no; iv) la coproduccin de encuentros, cursos y seminarios
con organismos de gobierno y universidades; v) la edicin
de documentos y estudios (manuales, boletines, papelera
en general); y vi) el mantenimiento de la web informativa.
Redes de apoyo del Foro
El Foro mantiene contacto y se vincula con las siguientes
redes de apoyo: la Red Ciudadana de Presupuesto Par-
ticipativo, la Red Internacional de PP, el Programa Re-
gional de Cooperacin (UrBal) de la Unin Europea, a
travs de la Red 9 de Porto Alegre, el Centro de Investiga-
cin y Gestin Urbana (CIGU), la Unin Iberoamericana
de Municipalistas (UIM), la Red Brasilea de Presupues-
to Participativo, y el Foro de Autoridades Locales (FAL).
El trabajo del FChPP
Actualmente, la labor del FChPP est orientada a brin-
dar asistencia tcnica directa a los gobiernos comuna-
les y provinciales del pas para implementar programas
participativos. En 2009, varias comunas estn siendo
tcnicamente asesoradas y monitoreadas para poner en
marcha presupuestos participativos, entre ellas, Huasco
en la regin de Atacama, La Serena y Coquimbo en la Re-
gin de Coquimbo y Melipilla en la Regin de Santiago.
Otra tarea importante est orientada a generar do-
cumentos y publicaciones, como manuales de imple-
mentacin, en versiones de papel y digitales. Se redise-
un material de trabajo que est siendo distribuido a
los 345 municipios de Chile, dirigido a las autoridades
locales y los directivos comunales. Se estn entregando
3.000 ejemplares.
Por otra parte, se est elaborando un CD interactivo
con material e informacin til y prctica para quines
deseen implementar una iniciativa como esta. Se preten-
de distribuir 2.000 CD.
Otra labor del Foro es mantener vinculada a
la red de trabajo a travs de su pgina web www.
presupuestoparticipativo.cl. Esta herramienta tecnolgica
se ha transformado en un apoyo informativo y
metodolgico fundamental no slo dentro sino tambin
fuera del pas. Durante 2006, ao de su puesta en marcha,
la web fue visitada por 43.449 personas. Al ao siguiente,
hubo 177.650 visitantes. Las cifras de visitas aumentaron
sustancialmente: en 2008 hubo 202.970 visitantes. En el
transcurso de 2009, ya se registran 151.946 visitas por lo
que se presume que se sobrepasar la cantidad del ao
anterior.
Por otra parte, el FChPP colabora estrechamente con
el gobierno de la Presidenta Bachelet a travs del apoyo
para el cumplimento del programa presidencial de go-
bierno en esta materia. La Presidenta Bachelet se impuso
como meta que al cabo de su mandato presidencial, al
menos 100 comunas del pas (de 345) estaran ejecutan-
do programas de PP.
El gobierno, a travs de un programa especfico de
presupuesto participativo, ejecutado por la SubDeRe,
organismo dependiente del Ministerio del Interior, utiliza
material escrito por el Foro para sus publicaciones y ca-
pacitaciones. Asimismo, miembros integrantes del Foro
participan de talleres, seminarios y encuentros en todo
el pas. La colaboracin Estado-sociedad civil se refleja
aqu con mucha claridad.
Desafos del presupuesto participativo
en Chile
Una vez iniciado el proceso de participacin vecinal y
despus de varios aos de implementacin, el progra-
ma ha contribuido a promover y/o fortalecer el capital
social comunitario. En la actualidad, el programa ofrece
la posibilidad de expandirse a otras modalidades de pla-
neamiento participativo, a espacios o mbitos de inter-
vencin comunales e incluso supra comunales (cuando
el programa se instala en alguna comuna o localidad,
la tendencia es circunscribirlo a espacios territoriales re-
ducidos de intervencin, en los crculos calientes donde
influyen las organizaciones y grupos participantes).
De esta manera, se produce una suerte de atomiza-
cin proyectual, ya que las iniciativas de intervencin o
los proyectos responden a necesidades del grupo que las
gestiona y promueve principalmente. Hay escasas expe-
riencias donde predomine una mirada comunal o terri-
torial amplia en este sentido.

A partir de lo anterior, resulta desafiante la posibili-
dad que ofrece el PP de dar un salto hacia nuevas mira-
das comunales, provinciales e incluso regionales. Si se
concibe el proceso como un continuo gradual, es posi-
ble seguir adelante integrando cada vez ms elementos,
dado que las posibilidades operativas que nos ofrece
esta metodologa son enormes.
Ms difcil que lo anterior es encontrar lderes capaces,
democrticamente honestos (que crean en la democracia, la
transparencia y sus virtudes), que una vez accedan al poder
no les fallen la memoria ni la vergenza, que estn dispues-
tos a avanzar, aunque sea lentamente, en procesos moder-
nos de gestin y de hacer poltica. Asimismo, es importante
que sepan distinguir entre hacer una gestin municipal mo-
derna (contenidos) y colmar los espacios municipales con
nuevos computadoras y pantallas planas (equipamiento).
En otras palabras, se requieren lideres valientes e innovado-
res, que no piensen que el fracaso es una tragedia sin vuelta.
Quien nada hace, evidentemente, nunca deber temer al
fracaso, pero as tambin ser evaluado por la comunidad.
Sin pretender ser exhaustivos, se plantean a continua-
cin algunos desafos a los que nos ha conducido el pro-
ceso chileno de PP: la necesidad de vincularlo a los pro-
cesos de planeamiento local y regional, la importancia de
la democracia digital, la necesidad de institucionalizarlo
manteniendo su flexibilidad, la importancia primordial
del apoyo estatal, el nfasis en aspectos de control social
y transparencia y la informacin acerca del rol del Estado.
La vinculacin del proyecto a procesos de planeamiento
local y regional
Si no somos capaces de generar encadenamientos entre
las alternativas de gestin y planificacin comunal y
dems niveles administrativos disponibles, se desper-
dician recursos y energas.
Tambin es desafiante integrar y retroalimentar los
distintos procesos de planeacin y sus herramientas de-
rivadas, al respecto se registran muy buenas experiencias
2. Me refiero a engaosa en tanto, a mi parecer, no se han generado y promovido suficientemente espacios y herramientas para la participacin democrtica. La
pregunta entonces, es no quieren participar o no hay espacios para hacerlo?
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
273
con resultados cada vez mejores, como Illapel y Quillota,
dos comunas que exploraron esta modalidad con bue-
nos resultados en cuanto a eficiencia democrtica. Los
beneficios tcnicos, sociales y polticos de incursionar en
este camino son evidentes: mayor legitimidad, compro-
miso vecinal, corresponsabilidad, transparencia, entre
otros. La era de los lderes sabelotodos y que siempre
vienen de vuelta est en retirada, el Transantiago y los
Ferrocarriles del Estado contribuyeron a esa tarea.
La democracia digital
Las nuevas tecnologas de la informacin, especialmente
Internet, proveen de herramientas con un gran potencial
para abrir espacios de participacin comunitaria en el ci-
berespacio. Estas herramientas ya estn en marcha y han
mostrado un vigoroso uso y desarrollo entre los jvenes
principalmente.
Los que creen que una gran asamblea se traduce
en un galpn atiborrado de gente tendrn que hacer-
se a la idea de que esa gente puede estar presente en
la asamblea desde sus casas, con los mismos deberes y
derechos, haciendo aportes y monitoreando el proceso.
Estamos frente a un cambio paradigmtico, transitando
desde procesos presenciales de participacin ciudadana
a otros semipresenciales, igualmente vlidos.
Las comunidades virtuales, las redes sociales, los
intercambios de opiniones pueden ser perfectamente
adecuadas con innovacin y osada para facilitar y
proveer otros medios para la participacin.
Experiencias en torno a esos procedimientos y el pre-
supuesto participativo ya se desarrollan en importantes
ciudades del mundo, como Belo Horizonte, en el Estado
de Minas Gerais y en algunas ciudades espaolas.
El desafo est planteado y hay quienes lo han toma-
do. En Chile, puede ser un camino a seguir ante la tan
mentada (y engaosa) crisis de participacin.2 Una
vez ms los diversos anlisis coinciden en que la falta de
osada a la hora de hacer poltica pblica tendra gran
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
274
protagonismo en esta situacin. Por inaccin, por man-
tener el status quo, por opcin y estrategia poltica o por
cualquier otro motivo, se trata de falta osada para des-
plazar a los muchos progresistas-conservadores que
ocupan cargos de poder en el aparato estatal, en todos
sus niveles de administracin, e incluso para ir contra las
orientaciones presidenciales en algunos casos.
La institucionalizacin del proyecto manteniendo
su flexibilidad
Instalar el presupuesto participativo como algo ms que
una buena orientacin de gestin pblica, al punto de
traducirlo en norma legal es ya un hecho en pases lati-
noamericanos como Per y Repblica Dominicana. Las
experiencias son recientes como para hacer categricos
juicios; sin embargo, pueden servir como referencias le-
gislativas importantes para el caso chileno.
Establecer por ley la obligatoriedad de realizar presu-
puestos participativos, con financiamiento y apoyo, no
parece ser una mala idea, siempre y cuando se tomen los
resguardos necesarios para evitar transformar las pro-
puestas en rgidas y estandarizadas. No puede permitirse
que ocurran situaciones como las asociadas a la obliga-
toriedad de contar con Planes de Desarrollo Comunal
(PlaDeCo) como instrumentos de gestin en todas las
comunas de Chile.3
La continuidad del apoyo estatal
Slo en el gobierno de la Presidenta Bachelet se han visto
importantes esfuerzos por ir ms all del discurso. Ha ha-
bido orientaciones, traducidas en programas, con dedica-
cin profesional y recursos en forma sistemtica al menos
en los dos ltimos aos, como el caso de SubDeRe, que
ha bajado una lnea de trabajo para dar cumplimiento a
los objetivos y compromisos presidenciales.
El trabajo y el apoyo gubernamental concreto al res-
pecto es reciente pero se debe persistir con el apoyo tc-
nico y los incentivos innovadores.
3. El PLADECO es un instrumento de gestin municipal obligatorio. Desde que se exige su elaboracin y uso, las mayora de las experiencias muestran que el instru-
mento no es confeccionado ni utilizado para orientar la gestin.
El nfasis en aspectos de control social y transparencia
Est demostrado que un serio programa de presupuesto
participativo puede constituirse en una eficaz herramien-
ta para transparentar la gestin pblica y formar para
el control ciudadano de los recursos y procedimientos,
ms all de la distribucin de recursos y ejecucin de
proyectos puntuales.
El PP, como lo venimos sealando, es un comple-
mento ideal para la batera normativa que busca frenar
situaciones de corrupcin e irregularidades. Las leyes
nunca son suficientes, claro est.
La informacin acerca del rol del Estado
En un contexto de desprestigio del Estado y la funcin
pblica, el PP puede conformar un vehculo poderoso
de formacin ciudadana. Acercar y aclarar la funcin
pblica a la ciudadana es un paso importante para el
restablecimiento de confianza, un elemento bsico en la
construccin de una democracia slida y estable.
La comuna de Quillota: un ejemplo
de trabajo Estado-sociedad civil
La breve experiencia de la comuna de Quillota es muy
destacable ya que ha logrado articular a otros actores
provinciales y regionales en su trabajo, lo que le ha per-
mitido disponer y optimizar recursos de mejor manera.
Tambin, el impacto social y poltico de su gestin se ve
muy amplificado y favorecido, lo que lo constituye en un
buen referente a nivel nacional.
Quillota se ha destacado por implementar distintos
programas de trabajo innovadores en el rea de la salud,
el desarrollo econmico local y la participacin ciudada-
na. Ha transitado desde una gestin comunal centrada
en lo formal administrativo hacia una gestin comunal
participativa. Diversas experiencias en ese sentido se han
puesto en prctica en forma exitosa, lo que ha llevado a

perfeccionarlas e instalarlas como sellos permanente de
gestin.
El nfasis puesto en la inclusin ciudadana en los te-
mas de gestin comunal y los esfuerzos desplegados por
la autoridad comunal en torno a transparentar el uso y
la administracin de los recursos pblicos, motivan la in-
cursin permanente y progresiva de iniciativas de gestin.
En Quillota, el PP est permitiendo construir una
masa crtica de ciudadanos plenamente concientes de
sus deberes y derechos, comprometidos con el desarro-
llo y avance de su localidad.
En lo tcnico, se gener un muy buen Plan de Desa-
rrollo Comunal, actualizado permanentemente, donde
las prioridades de inversin estn claramente determina-
das. El presupuesto participativo se est transformando
en una potente herramienta orientadora de la gestin
comunal, con la legitimidad democrtica propia que en-
trega el involucramiento ciudadano.
Para implementar estos programas de trabajo, la
municipalidad (que no es de las ms ricas y grandes del
pas) ha debido desplegar un gran esfuerzo de vincula-
cin y armado de redes de apoyo con organismos pbli-
cos y privados. Esto se ha denominado Gestin Territo-
rial Integral.
La Gestin Territorial Integral en Quillota
La Gestin Territorial Integral es un cometido de la Di-
reccin de Desarrollo Comunitario de la Municipalidad
de Quillota que articula a los actores locales de acuerdo
a las pautas establecidas por cada territorio. El objetivo
es dar respuesta a las necesidades y las demandas dife-
renciadas para un desarrollo ms equitativo, competiti-
vo y autnomo de cada unidad territorial (Grfico 26).
Esta gestin busca desarrollar un modelo de gestin
territorial integrada, conducente a potenciar el buen go-
bierno local, a travs del cual los servicios pblicos co-
munales, nacionales, desconcentrados y descentraliza-
dos operen en la comuna con una perspectiva territorial,
buscando convergencias y sinergia con los dems servi-
cios de manera de ofrecer los productos ms idneos,
lograr el mejor uso de los recursos pblicos y el mayor
beneficio para sus clientes, usuarios y beneficios.
V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil
275
Grfico 26. Grupos de actores clave para el desarrollo
territorial
ONG, mujeres,
campesinos,
indgenas, jvenes,
universidades y
centros de
investigacin
Autoridades comunales,
provinciales, regionales y nacionales
Organismos y agencias internacionales
El desarrollo territorial
Por desarrollo territorial se entiende el proceso de trans-
formacin productiva y organizativa en cuyo marco el
conjunto de actores sociales presentes en un determina-
do territorio mancomunadamente aprovechan poten-
cialidades endgenas. Ello cumple con la finalidad de
aumentar la eficiencia del tejido social local, de manera
que este proceso se traduzca en mejoras de la calidad de
vida de la poblacin. Esta es concebida en forma integral
considerando tanto las necesidades materiales y sociales
como el postulado de un entorno natural libre de con-
taminacin.
Las experiencias previas
La gestin comunal participativa de Quillota ha ido evo-
lucionando a travs del tiempo, profundizando esque-
mas de trabajo inclusivos y formadores de redes de apo-
yo. Los Grficos 27, 28 y 29 reflejan su transitar.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil

276
Grfico 27. Programa de Integracin al Desarrollo (PID)

Necesario: coordinar servicios

municipales,
Necesario: coordinar servicios
municipales,
Superar el asistencialismos y
clientelismos, y
Superar el asistencialismos y
clientelismos, y
Propender al fortalecimiento y
autogestin de las
Propender al fortalecimiento y
organizaciones comunitarias.
autogestin de las
organizaciones comunitarias.

Grfico 28. Modelo de Intervencin Comunitaria (MIC)

Contribuir a la superacin de la pobreza

de sectores priorizados.
Contribuir a la superacin de la pobreza
de sectores priorizados. La estructura de oficinas
Enfoque territorial de intervencin,
dificulta el trabajo integrado.
sistmico, redes concentrando la
La estructura de oficinas
Enfoque territorial de intervencin,
mirada en los procesos, creacin
dificulta el trabajoLa
integrado.
participacin comunitarias
sistmico, redesdel
concentrando
APSC . la presenta un estado deficiente.
mirada en los procesos, creacin La participacin comunitarias
del APSC . presenta un estado Es deficiente.
necesario ampliar el trabajo
Logros: recoge aprendizajes del PID,
comunitario a sectores no
impulsa el trabajo coordinado, integra ampliar
Es necesario el trabajo
priorizados.
Logros: recoge aprendizajes del PID,
algunos programas con enfoque
comunitario a sectores no
impulsa el trabajo coordinado, integra priorizados.
comunitario.
algunos programas con enfoque
comunitario.

* APSC: rea de Participacin Social y Ciudadana

 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

277
Grfico 29. El Barrio de Mis Sueos (BMS)

Contribuir al desarrollo social comunitario

de la comuna de Quillota, por medio del
fomento de capital social.

Enfoque territorial, democracia de base,

desarrollo de plan vecinal participativo,
generacin de redes locales.

Logros: Someter a estudio la realidad de la

participacin social en la comuna.

Posicionar criterio de democracia de base

en los procesos formales del municipio.

Articulacin de programas comunitarios.

Posicionar enfoque territorial.

El presupuesto participativo en Quillota nergias que fortalecen la gestin comunal pblica y la

A partir de estas experiencias y ensayos de trabajo terri-
torial participativo y centrado en establecer y fortalecer
redes de apoyo, la comunidad de Quillota, liderada por
su Alcalde Lus Mella, implementa un programa de pre-
supuesto participativo que logra aglutinar a diversas ins-
tancias regionales y nacionales: el gobierno regional de
Valparaso, SubDeRe y el Foro Chileno de Presupuesto
Participativo, entre otras.
Cada una de esas organizaciones hace su aporte al
trabajo que desarrolla la comuna de Quillota y logra si-
integracin ciudadana a la poltica local.
Para llevar adelante estas ideas y transformarlas en
programa concretos de trabajo, el FChPP ha capacitado
a directivos y funcionarios de la municipalidad en el co-
nocimiento de programas de presupuesto participativo y
en el diseo y la implementacin de metodologas. Tam-
bin ha puesto a disposicin diversos materiales de tra-
bajo como manuales, estudios de apoyo. Actualmente,
la comuna de Quillota es parte activa del FChPP. Su caso
es motivo de anlisis y estudio para esta red de trabajo
ya que su replicabilidad es altamente recomendable.

Bibliografa

Pagliai Csar y Egon Montecinos (2006). Presupuestos Participativos en Chile: ex-

periencias y aprendizajes. Santiago de Chile: Fundacin Friedrich Ebert, Foro Chileno
de Presupuesto Participativo.
SubDeRe (2006). Instrumentos legales de participacin en el nivel comunal Es-
tablecen o provocan un dilogo con la comunidad para el mejoramiento de la gestin
municipal?. Documento de Trabajo. Departamento de Estudios Municipales.
 V. Buenas prcticas en GpR con corresponsabilidad de la sociedad civil

279

Sexta seccin
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones generales

281

Juana Salazar* y Nuria Cunill Grau**

Durante los dos Seminarios, los participantes fueron muy
activos y presentaron mltiples comentarios y propuestas.
En esta seccin se recogieron las principales conclusiones
y recomendaciones de los participantes y del BID.
Los participantes de los eventos reconocieron la im-
portancia de la gestin para resultados en el desarrollo
(GpRD) para apoyar la eficiencia en el desarrollo (ED),
y la valiosa actividad que est desarrollando el BID, a
travs del PRODEV, para fortalecer una cultura de ges-
tin pblica orientada a resultados de desarrollo en los
pases de la Regin.
En los Seminarios se presentaron experiencias ya de-
sarrolladas en la Regin por los gobiernos y las organiza-
ciones de la sociedad civil (OSC). Estas se dieron a cono-
cer en el Segundo Seminario (Colombia 2008), donde se
puso nfasis en la transparencia y la rendicin de cuentas,
y tambin en el Tercer Seminario (Paraguay 2009) don-
de se presentaron experiencias ms variadas en cuanto
a temas y sectores. Asimismo, en el Tercer Seminario se
trataron experiencias compartidas entre las OSC y los go-
biernos, y se presentaron los casos en los que las OSC se
relacionaron con los gobiernos subnacionales de Buenos
Aires (Argentina) y Medelln (Colombia).1
El Banco reconoci los avances que se han dado en
el conocimiento del tema de la GpRD por parte de los
pases de la Regin, desde el primer Seminario Regional
de Corresponsabilidad de la Sociedad Civil con el Estado
en GpRD, realizado en Mxico en 2006, cuando se dio a
conocer el concepto.
En el Segundo y Tercer Seminarios, se presentaron los
avances en los diferentes pases en la implantacin de
la GpRD en los cinco pilares que propone el Sistema de
Evaluacin del PRODEV (SEP) planeacin estratgica,
asignacin presupuestal, adecuada gestin administra-
tiva y financiera, monitoreo y evaluacin para medir
la efectividad en la gestin pblica. Asimismo, se indi-
c que la mayora de los pases estn en una etapa in-
cipiente de avance. No obstante, en pases como Brasil,
Colombia, Chile y Mxico, los gobiernos han apropiado
el concepto y estn avanzando en algunos de los pilares
aun ms all de lo apoyado por PRODEV.
Las OSC que han participado en los Seminarios ma-
nifestaron una voluntad de dilogo poltico y propositi-
vo con los gobiernos sobre la GpRD. Sin embargo, no se
perciben avances suficientes en todos los pases, ni una
fluida comunicacin de la sociedad civil con el Estado.
Las principales excepciones se dan a nivel local.
Los participantes en los Seminarios dieron gran im-
portancia a la comunicacin virtual entre los pases me-
diante el empleo de tecnologa de informacin y comu-
nicaciones (TIC) para realizar tareas de coordinacin,
presentar los avances de las experiencias en correspon-
sabilidad con la sociedad civil y estar actualizados sobre
los aspectos relacionados con la GpRD.
Se consider que los actores de la SC son numerosos
y diversos y que, por tanto, es imposible ser exhaustivos
en la identificacin de todas las organizaciones o los ac-
tores relevantes y en el manejo de todos los temas. Como

* Especialista Senior, Modernizacin del Estado y Sociedad.

** Consultora, ex Directora de Programas, CLAD.
1. Producto de las convocatorias de los dos primeros seminarios sobre el papel de la sociedad civil en la GpRD, se ha podido constatar que: i) existe un interesante
y variado conjunto de prcticas y organizaciones civiles actuando en este campo, lo que revela un progresivo inters y una capacidad de la sociedad civil (SC) en
ello; ii) las experiencias de estas organizaciones pueden ampliar, difundir y fortalecer los nexos y el intercambio sistemtico entre s; iii) se requiere ampliar el cono-
cimiento de estas experiencias y organizar dilogos con las otras redes del PRODEV; iv) el vnculo y el dilogo con los gobiernos se puede optimizar para que sea
menos desigual y mejorar la cultura orientada a resultados en la administracin, la comprensin mutua, la mejor tolerancia gubernamental a la crtica, entre otros;
y v) hay inters de formar un cluster de SC para la comunidad de prctica (CoP) del PRODEV y los otros ya constituidos como redes o plataformas (directores de
presupuesto, monitoreo y evaluacin, parlamentarios y funcionarios del programa en los pases). Las consideraciones anteriores condujeron a reunir, en el marco
de la Reunin Consultiva de Accra 2008, un grupo plural de directivos de organizaciones no gubernamentales (ONG) de Amrica Latina que trabajan en el fomen-
to, el monitoreo y la difusin de innovaciones en la gestin pblica orientada a resultados, con el fin de impulsar la conformacin de una instancia de vinculacin
(comunidad de prcticas o plataforma, fueron los nombres preferidos para esta instancia), aprovechando el apoyo de PRODEV.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
282
consecuencia, se recomend focalizarse en aquellos de
mayor valor agregado para lograr avanzar en la GpRD.
Se reconoci, asimismo, la importancia de incluir a los
medios de comunicacin para difundir los resultados de
la GpRD en los pases y para hacer partcipe a la sociedad
civil de las acciones de los gobiernos de una manera tras-
parente. No obstante, se consider que hay que avanzar
para lograr el compromiso de estos actores. Algunos de
los medios participaron en el Segundo Seminario pero no
se progres con ellos en el tema de la GpRD.
En el Tercer Seminario se presentaron la Declaracin
de Pars, la Agenda de Accin de Accra y la Agenda Sur-
Sur, como marcos importantes para la GpRD. Se mani-
fest que en la presentacin de estos acuerdos se plan-
tea la importancia de apoyar los objetivos del milenio a
travs de una adecuada GpRD. Adems, se manifest la
necesidad de que la GpRD de la Regin tuviera vnculos
ms fuertes con estas iniciativas. Tambin se coment
que en la ltima reunin de Accra (2008) debido al in-
ters mostrado por los organizadores de este encuentro
de que la sociedad civil se involucrara y jugara un papel
importante, particip un grupo de la Red de Sociedad
Civil relacionada con la GpRD en funcin de seguir los
acuerdos.
Para el Tercer Seminario se invit a participar a re-
presentantes del Centro Regional del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con miras
a avanzar en una agenda conjunta y colaborativa. La ins-
titucin ha demostrado gran inters por prestar esta co-
laboracin, por lo que es importante que la institucin
coordine este esfuerzo con el PRODEV.
Por su parte, los participantes mostraron inters en
avanzar en la conformacin un cluster de la sociedad civil
en la comunidad de prctica de GpRD (en adelante lla-
mado cluster), para ayudar a propiciar los avances.
2. Los participantes en los grupos de trabajo manifestaron su compromiso de apoyar un Plan de Accin y las actividades que se desprendieran de l. El grupo del
Caribe solicit que para que el apoyo sea efectivo se tradujeran los informes y los documentos.
Conclusiones de consolidacin del cluster de
la sociedad civil
En el Tercer Seminario los participantes acordaron con-
formar el cluster. All se discutieron las bases y se lleg a
un acuerdo inicial acerca de su estructura y operatividad,
que se detalla a continuacin:
La Direccin est conformada por dos copresidentes
(Gonzalo Delamaza y Phillip Schonrock), quienes fueron
ratificados, por haber impulsando la Red de la SC y la
conformacin del cluster.
La Secretara Tcnica (ST), de apoyo a la Direccin,
estar respaldada por el PRODEV. Adems se cuenta
con puntos focales subregionales y locales.
Estos fueron definidos en las mesas de trabajo de la
siguiente manera:
i) Para la subregin del Cono Sur, Fernando Straface
de Argentina, quien cuenta con el apoyo de pun-
tos focales por pas (Paraguay, Flora Rojas; Brasil,
Wanda Engel; y Chile, Gonzalo Delamaza);
ii) Para la subregin de los pases andinos, Humberto
Salazar de Ecuador, quien recibe el apoyo de puntos
focales en los pases, de los cuales ya est designa
Caroline Gibu de Per;
iii) Para la subregin del Caribe, Rosney Desroches de
Hait, y Hazel Brown de Trinidad y Tobago; y
iv) Para la subregin de Mxico y Centroamrica, Mi-
guel Gutirrez Saxe de Costa Rica, que cuenta con
puntos focales en los pases de los cuales ya fueron
identificados: Diego Mora de Mxico, Raquel Zela-
ya de Honduras y Addys Then de Repblica Domi-
nicana. Esta ltima lider la mesa de trabajo en el
grupo del Caribe durante el Tercer Seminario.
Se acord, asimismo, que la estructura deba ser di-
nmica y los actores que la constituyen tendran nom-
bramientos temporales hasta que se revisara el plan de
accin, en el que se definira la conveniencia de que sea o
no rotativa y los perodos en que se realizara la rotacin
si se definiera que es el esquema ms conveniente.

En un inicio, los copresidentes deben definir, con la
retroalimentacin de los Coordinadores Regionales, las
prioridades y los lineamientos bsicos del cluster. Para
esto prepararan, con el apoyo de la Secretara Tcnica,
un Plan de Accin2 preliminar para el primer ao, que
incluira metas a mediano plazo (3 aos). Luego, este
sera discutido con los Coordinadores Regionales y los
puntos focales locales, para finalmente ser presentado
por el BID a consideracin de los donantes que estn
interesados en financiarlos.
En forma permanente, los copresidentes deben co-
ordinar las discusiones y canalizar las experiencias de
buenas prcticas sobre ED y la GpRD, que deberan ser
difundidas a toda la Red de la SC con el apoyo que se
requiera de la ST. Posteriormente, se llevar a cabo una
discusin en un encuentro virtual, a fin de tener una vi-
sin compartida para la reunin de redes del PRODEV,
prevista para noviembre del 2009. Para ello, es impor-
tante contar con una propuesta que se presentar en la
reunin mencionada.
Los puntos focales de la SC organizada a nivel de
cada regin en un mediano plazo son motivadores e im-
pulsores de la GpRD de las OSC de cada regin y pas.
La Secretara Tcnica, por su parte, apoyar a los co-
presidentes en la elaboracin del Plan de Accin, una vez
que cuente con los lineamientos bsicos y las prioridades
suministradas por ellos. Tambin ayudar a impulsar esta y
otras iniciativas regionales, canalizndolas con los puntos
focales regionales. Ellos a su vez lo redireccionarn a los
puntos focales de cada pas para canalizarlas a las OSC.
En el Seminario se indic tambin la necesidad de
contar con recursos financieros y humanos para impul-
sar las actividades del cluster. Parte de ellos, podran ser
aportados por las mismas organizaciones que confor-
man el cluster, en especias y mediante la bsqueda de re-
cursos. Por otra parte, continuar el apoyo del PRODEV
en las acciones que ya ha venido adelantando (coopera-
ciones tcnicas, seminarios y cursos). Adicionalmente, el
PRODEV se comprometi a buscar recursos de donantes
y apoyo de otras organizaciones internacionales que se
sumen al tema de la GpRD.
Dada la importancia de los medios para monitorear
la gestin de los gobiernos, se recomend que una vez
VI. Conclusiones y recomendaciones
283
que el cluster desarrollara su Plan de Accin, este refle-
jara los mecanismos y las maneras de involucrar a los
medios. Tambin, se reconoci la importancia de am-
pliar la Red y el cluster a otros actores, entre los cuales el
empresariado sera primordial.
Recomendaciones
Dada la complejidad de la GpRD, el Banco recomend
que su implementacin se inicie de manera simplificada.
Esto puede hacerse si se comienza por algunos de los
pilares y se avanza en el tiempo de manera ms integral
ya que no todos lo pilares se tienen que desarrollar al
mismo tiempo. No existen modelos nicos y hay que co-
menzar con las prioridades definidas en cada pas con
base en sus necesidades e intereses.
Asimismo, se aconsej contar con la participacin de
la sociedad civil a travs de todo el ciclo de la GpRD,
que se inicia desde la programacin de los proyectos y
las actividades y no nicamente en el seguimiento y la
contralora social.
Tambin el BID recomend evitar que la gestin de
los presupuestos se realice de manera inercial a travs de
los aos manejando presupuestos incrementalistas
sino propuso avanzar gradualmente hacia un presupues-
to que considere los indicadores de resultados. Es decir,
se sugiri realizar una GpRD que lleva a mayor eficiencia
en el gasto pblico. Para esto se recomend definir los
mecanismos de incentivos.
Adems, se sugiri mejorar el anlisis de riesgo fiscal
para tener una mejor presupuestacin, por ejemplo pre-
veer recursos para desastres en el Caribe y Centroamrica.
Asimismo, se exhort a informar a los congresos y la
ciudadana sobre la gestin de los programas, conside-
rando esto como una arma valiosa para cortar progra-
mas, proyectos y actividades que no dan resultados.
Tambin se recomend avanzar en el mecanismo de
gobierno electrnico, ya que ayudar a sistematizar la
gestin y a facilitar el monitoreo.
Existen experiencias de pases que tienen sistemas in-
tegrales de monitoreo, como Colombia a travs de Siner-
gia y se recomend avanzar en este tipo de experiencias.
Anexo I. Beneficios del cluster de la sociedad civil en la
comunidad de prctica de PRODEV
Gonzalo Delamaza*
La meta general de formar un cluster de la sociedad civil
(SC) para la comunidad de prcticas (CoP) podra ser:
fortalecer la voz, contribuir y definir el rol de los actores
de la sociedad civil en la determinacin y el seguimiento
de las metas del desarrollo y de la efectividad y de los
resultados de la gestin pblica (no slo estatal) para
lograrlas.
Los objetivos especficos de las actividades del cluster
son los siguientes:
i) Ampliar y profundizar el debate y las prcticas de la
SC en torno a las dimensiones de la efectividad en
la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD),
de manera de incluir orientaciones, mtodos de ac-
cin, construccin de indicadores, incremento de la
incidencia, etctera.
ii) Fortalecer las capacidades de los actores de la SC
para intervenir en la GpRD por medio de la sistema-
tizacin, el intercambio, el aprendizaje y la capaci-
tacin.
iii) Fortalecer y ampliar el dilogo intersectorial sobre
GpRD con las instancias estatales, Poder Ejecutivo
(plan y presupuesto) y Legislativo, e incluyendo los
niveles polticos y tcnicos.
iv) Contribuir a la difusin amplia de una cultura de
efectividad en el desarrollo a travs de los vnculos
con los medios de comunicacin y el mundo acad-
mico. Asimismo, apoyar el dilogo con las fuerzas
sociales relevantes de la Regin, como las organiza-
ciones sindicales, empresariales y las asociaciones
ciudadanas de diverso tipo.
v) Favorecer el dilogo de la sociedad civil con la co-
operacin internacional y los organismos multila-
terales, en torno a las orientaciones, los requeri-
mientos y las metodologas de trabajo de las orga-
nizaciones de la sociedad civil (OSC) en torno a la
* Director del Programa Ciudadana y Gestin Pblica de la Universidad de Lagos y la Corporacin Innovacin y Ciudadana en Santiago de Chile.
285
efectividad en la gestin pblica y los resultados en
el desarrollo.
Consolidacin de la comunidad de prcticas
Un grupo de la sociedad civil reunido en 2008, luego del
Segundo Seminario en Santa Marta (Colombia), se ofre-
ci a impulsar la conformacin de la comunidad de prc-
ticas y por ello, uno de los temas prioritarios del Tercer
Seminario fue discutir cmo conformarla y estructurarla.
El desafo es tomar la iniciativa de abajo hacia arriba
a travs del trabajo en grupos con el fin de definir los pro-
cedimientos y las prioridades para una propuesta de CoP.
Se busca que esta sea motivadora y sustentable para que
pueda suscitar iniciativas que ayuden a la GpRD y, a su
vez, favorezcan a la eficiencia en el desarrollo.
De qu se trata la CoP
Es un espacio de prcticas simple para promover, inter-
cambiar y difundir informacin relevante sobre la GpRD.
Debe conformarse en una comunidad especializada e in-
clusiva y diversificada en reas de trabajos especializado.
Para lograr su capacidad de dilogo precisa articulacin,
autonoma y orientacin. Algunos aspectos especificos
que requiere son:
i) Mantener un vnculo electrnico permanente que
ayude a articular a quienes han manifestado inters
en esta iniciativa para actuar como grupo impulsor
de la comunidad de prcticas. El grupo reunido en
Santa Marta debiera ampliarse con actores de las
regiones aun no representadas con el fin de asegu-
rar una llegada ms amplia a la Regin.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
286
ii) Sostener como objetivo principal el anlisis del es-
tado del arte y los principales desafos de la socie-
dad civil en la GpRD; la formulacin de un plan de
accin para la comunidad de prcticas que contem-
ple las principales reas propuestas (debate/prc-
ticas, aprendizaje/fortalecimiento de capacidades,
difusin/apropiacin y dilogo poltico intersecto-
rial) y los requerimientos operativos y financieros de
esta iniciativa.
iii) Elaborar una agenda compartida y un plan de ac-
cin. Los objetivos ya mencionados buscan dar el
primer insumo para producir la agenda. Se reali-
mentar de las discusiones del Tercer Seminario y se
circularn otras sugerencias para enriquecerla.
iv) Entregar el plan de accin a los participantes de los
Seminarios para que entreguen insumos analticos
que ayuden a llevarlo adelante en sus diferentes
reas.
v) Dialogar con algunos representantes del gobier-
no, el parlamento, los medios de comunicacin, el
mundo acadmico, de acuerdo a los requerimientos
de la agenda y el plan de accin revisado.
Estructura propuesta
Se designan dos expertos (cochairs) para impulsar inicial-
mente la agenda y el plan de accin con un grupo de tra-
bajo conformado por las OSC de las diferentes regiones.
Adicionalmente, se nombra una Secretara Tcnica (ST)
para apoyar la gestin, canalizar las iniciativas y asistir
en la organizacin de los eventos.
Dada la positiva experiencia de apoyo temtico y me-
todolgico en los encuentros anteriores, el PRODEV pro-
veer asistencia en esta materia y tendr un responsable
de actuar en la Secretara Tcnica inicial o hasta tanto
se cuenten con los recursos y la organizacin para tener
una ST autnoma.
El grupo de trabajo mencionado funcionar hasta
que se consolide una estructura ad hoc y se defina si sus
actores deben ser rotativos
Mesas de trabajo sobre el cluster
En el Tercer Seminario se conformaron cuatro mesas de
trabajo en grupos regionales. El Grupo 1 corresponde a
los pases del Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile, Para-
guay y Uruguay); el Grupo 2 est formado por los pa-
ses andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela);
el Grupo 3, conformado por Mxico y Centroamrica
(Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nica-
ragua); y el Grupo 4 formado por los pases del Caribe
(Barbados, Belize, Hait y Trinidad y Tobago).
Estos grupos confirmaron la importancia de contar
con una CoP y de consolidarla. Tambin avalaron la es-
tructura propuesta y las prioridades de los temas, y defi-
nieron la estructura operativa en cada regin.
Anexo II. La agenda de la eficacia de la ayuda al
desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Centro de Pensamiento Estratgico Internacional
El desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Los principales obstculos del desarrollo en la Regin
De las regiones beneficiarias de la ayuda oficial al desa-
rrollo (AOD), Amrica Latina y el Caribe (ALC) registra el
mejor ingreso per cpita promedio, bsicamente porque
tiene el mayor nmero de Estados en la categora de pa-
ses de renta media. En contraste con esta cifra, ALC es
tambin la regin con mayor grado de desigualdad en el
ingreso del mundo.2
Segn la lista de elegibilidad de ayuda que realiza el
Directorado en Cooperacin Internacional de la Organi-
zacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE-DAC), de los 48 pases de renta media, 33 se
encuentran en Amrica Latina.
A pesar de las reformas comerciales, financieras y tri-
butarias realizadas en los decenios de 1980 y 1990, el
despegue de la Regin no se ha consolidado. Algunas
cifras dan cuenta de esta situacin. Si se toma la cifra de
ingresos de US$5 diarios para medir el nivel de pobreza,
ms del 70% de la poblacin de ALC vive en la pobreza y
casi el 40% es indigente ya que perciben menos de US$2
al da.
Segn The Millennium Project de las Naciones Unidas
en varios pases de Amrica Latina, las fuertes des-
igualdades econmicas son causa de la existencia de pro-
fundas divisiones sociales, que afectan en su mayora a las
comunidades ms pobres.
Las restricciones comerciales a los mercados externos
son parte de los principales problemas en la Regin. Si
se analiza en particular el caso de la promocin de las
1. Una versin de este artculo fue publicada en Rubn Fernndez Andrade y Jorge Balbis (eds.) (2009). Mito y realidad de la ayuda externa: Amrica Latina al 2009.
Mxico: ALOP.
2. Segn datos de 2004 del Overseas Development Institute (ODI) de Reino Unido, Amrica Latina constata la tendencia que viene sucediendo en la mayora de
los pases de renta media, en donde a pesar de la existencia de un ingreso per cpita alto se pueden presentar al mismo tiempo niveles elevados de pobreza, que
pueden evidenciarse en altos niveles de inequidad vertical y horizontal (tnicos, de gnero o de lneas regionales).
287
1
exportaciones, ALC ha mejorado su desempeo; sin em-
bargo, este ha sido pobre si se compara con otras regio-
nes. Los estudios explican que el crecimiento en trminos
de comercio para Amrica Latina se ha limitado debido,
en buena parte, a la falta de una mejor diversificacin
productiva, a la exigua implementacin de polticas que
generen valor agregado a la produccin y a la falta de
innovacin en el aparato productivo.
Asimismo, la baja consolidacin institucional es obs-
tculo para que los gobiernos faciliten los procesos de
desarrollo sostenibles. La dificultad del Estado para con-
trolar las crisis internas y solucionar los conflictos dis-
tributivos es consecuencia de su baja capacidad y equi-
pamiento para proveer bienes pblicos especializados.
Amrica Latina y el Caribe es, en lo relativo a su nivel de
renta, la regin ms atrasada institucionalmente.
La deuda es un tema prioritario para la Regin de-
bido a su alarmante escalamiento: en 2005, la deuda
externa alcanz el 40,1% del total de producto interno
bruto, lo que pone en desventaja la inversin en sectores
sociales.
Tambin son obstculos al desarrollo en ALC, la baja
insercin en los mercados financieros internacionales y
la dbil acumulacin de capacidades tecnolgicas que
dificulta la promocin de actividades de mayor produc-
tividad y dinamismo comercial.
Frente a este escenario y despus de dcadas de co-
operacin internacional en la Regin, todava no es claro
qu factores contribuyen al desarrollo y cules no. Con
relacin a la AOD, los diferentes enfoques entre donan-
tes han limitado la plausibilidad de las acciones en el de-
sarrollo y con ello, las polticas no han sido satisfactorias
para el beneficio agregado de ALC.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
288
Amrica Latina y el Caribe frente a la cooperacin al
desarrollo
Frente a lo anterior, y en trminos de convergencia de
desarrollo, los donantes muestran cada vez una mayor
focalizacin hacia los pases ms pobres y toman dis-
tancia de los pases que muestran un mejor estado en el
ingreso per cpita.
A pesar de que la teora del desarrollo recomienda
complementar los objetivos de crecimiento econmico
con variables subjetivas, como el ndice de desarrollo
humano, de gobernabilidad, de corrupcin, entre otros,
actualmente el criterio fundamental para destinar ayuda
se basa en la variable de ingreso per cpita. Esta incohe-
rencia entre la teora y la prctica perjudica a aquellos
pases que en principio han logrado una mejora en el
desarrollo.
La focalizacin de la ayuda basada en el indicador de
renta media limita los flujos de asistencia a buena parte
de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Si esta ten-
dencia persiste, el continente se privar de recibir apoyo
financiero y tcnico para alcanzar sus objetivos prima-
rios.
Lo anterior sucede de hecho: Amrica Latina y el Ca-
ribe registra los datos ms bajos entre las regiones que
reciben ayuda. Si se realiza una comparacin en este
sentido, en 2006 ALC presentaba un grado de depen-
dencia a la ayuda cercano a 0,23%; a su vez, los pases
andinos, al 1,8% y los pases Mercosur, al 0,78%. Estas
cifras difieren a las registradas en regiones como el Me-
dio Oriente (4,45%) o la regin subsahariana (6,09%).
Al analizar mejor los datos, se evidencia que el grado de
dependencia resulta bajo no porque las instituciones de
la regin sean ms independientes y menos fungibles en
trminos de recursos internacionales, sino porque los re-
cursos destinados son menores.
En este sentido, del total de la AOD en 2004, el 30%
estuvo concentrado en la subregin de frica subsaha-
riana y el 27% en el continente asitico. Por el contrario,
la ayuda destinada a Amrica Latina fue de slo el 10%
del total de la AOD. Todo esto permite constatar que
existen fuertes diferencias de atencin entre las regiones
en perjuicio de Amrica Latina.
El Informe de Desarrollo Humano 2005 llamaba la aten-
cin sobre este tema al registrar las preferencias de algu-
nos pases donantes hacia ciertas regiones, en detrimen-
to de otras. El Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) distingue en este comportamiento
los pases preferidos y los hurfanos del desarrollo.
Este fenmeno tambin puede ser visto al interior de la
categora de pases de renta media, pues no todos estos
pases son igualmente favorecidos por el sistema de ayu-
da internacional.
Frente a este contexto, la ayuda internacional se pre-
senta como una poltica residual en el continente que
pone en riesgo la financiacin de la agenda de desarrollo
de Amrica Latina y el Caribe.
Implementacin de la Declaracin de Pars en
Amrica Latina y el Caribe
Agenda de la eficacia de la ayuda al desarrollo
La AOD ha sido un componente decisivo en la moder-
nizacin institucional en Amrica Latina y el Caribe y su
avance ha marcado el ritmo de las principales estrate-
gias de desarrollo implementadas durante los ltimos 60
aos en el continente.
Los cambios en las estructuras polticas y econmi-
cas mundiales, en especial aquellas relacionadas con la
globalizacin, la prdida del valor estratgico de la ayu-
da debido a un mayor multipolarismo, la ausencia de
coordinacin y eficacia en la AOD, entre otras razones,
han producido una transformacin en el concepto mis-
mo de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
La Declaracin de Pars (DP) reconoce muy bien este
contexto y relanza la discusin sobre la necesidad de
instrumentar marcos de coherencia y eficacia mnimos.
Uno de sus propsitos es aprovechar al mximo los re-
cursos, cada vez ms escasos en el mercado de capitales
del desarrollo.
De igual manera, la DP y los pases de renta media son
considerados actores en la agenda de la cooperacin in-
ternacional. El consenso que los avala est justificado en
el compromiso de luchar contra la pobreza. Las reformas

que los acompaan buscan alcanzar una mayor apropia-
cin de las acciones del receptor, una armonizacin en los
procedimientos de los donantes y un alineamiento de sus
acciones en las polticas de desarrollo de los pases recep-
tores. Sin embargo, estos cambios en la poltica de ayuda
tambin se acompaan por una mayor focalizacin de las
acciones hacia aquellos pases en donde es ms aguda la
pobreza. Por consiguiente, se reclama ms atencin a los
pases o regiones que padecen ms sufrimiento, en detri-
mento de la ayuda a los pases con mejores niveles de in-
greso y mayor capacidad de absorcin de la ayuda.
Esta situacin ha generado un profundo debate den-
tro de los pases de renta media que, lamentablemente,
no ha encontrado eco en las polticas de cooperacin
que practican los donantes. Esta puede ser una explica-
cin del porqu algunos pases de la Regin han tomado
distancia de la DP.
Dentro de este contexto, Amrica Latina y el Caribe
puede ser estudiada en funcin de tres grupos diferentes
de pases. El primero incluye Estados que mantienen un
alto grado de dependencia en los flujos de ayuda pero
que, a la vez, adolecen de una institucionalidad eficaz
para coordinar las acciones de cooperacin. Estos pases
han convertido los compromisos de la DP en un refe-
rente integral de accin en sus polticas de planeacin
para el desarrollo. Todos los pases ms dependientes
de la ayuda internacional en la regin han adherido a
la DP. Segn datos de 2006 de OCDE-DAC, teniendo
en cuenta la relacin AOD/PIB estos pases son: Guya-
na: 20,06%, Nicaragua: 13,93%, Hait: 13,42%, Bolivia:
5,38%, Dominica: 6,96%, Honduras: 6,58%.
Un segundo grupo de pases se caracteriza por un
bajo grado de dependencia a los flujos de ayuda que
oscila entre 0,01% a 0,06% AOD/PIB, por comportarse
con frecuencia como donantes emergentes (Argentina,
Chile, Brasil y Mxico) y por buscar notoriedad y repre-
sentatividad en los foros mundiales, especialmente en
los relacionados con temticas comerciales. Estos pases
han emprendido acciones de coordinacin con anterio-
ridad y por ende ven a la DP como un punto de llegada
de un proceso mucho ms complejo e innovador en las
polticas de ayuda. De este colectivo de pases, slo Chile
no ha adherido a la DP.
Anexo
289
Marginalmente, existe un tercer grupo de pases que
es el ms amplio de la Regin. Los pases de este gru-
po han emprendido, algunos paralelamente otros con
anterioridad a la DP, cambios institucionales y adminis-
trativos en la manera como se gestiona la ayuda interna-
cional. Hoy en da este grupo de pases que incluye Co-
lombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Jamaica, Pa-
raguay, Per y Repblica Dominicana presenta un bajo
grado de dependencia de la ayuda (entre 0,09% y 1,38%
AOD/PIB). Algunos han iniciado tmidamente ejercicios
de oferta en cooperacin sur-sur, pero an no pueden
catalogarse como donantes emergentes, y han volcado
sus estrategias de desarrollo en funcin del logro de los
Objetivos del Milenio (ODM). La adhesin a la DP en
estos pases ha sido debatida y buscan orientarla mejor
para satisfacer sus prioridades de desarrollo. Muchos de
ellos son pases de renta media baja y se encuentran re-
zagados para insertarse con facilidad en los mercados
financieros internacionales. A excepcin de El Salvador,
Ecuador y Paraguay, todos han suscrito la DP.
Por consiguiente, la DP enfrenta el reto de especia-
lizar sus compromisos en funcin de las necesidades de
cada uno de estos grupos de pases. La Declaracin de
Pars brinda una visin progresista de la cooperacin
que puede ser entendida como el avance ms importan-
te en los ltimos aos en la manera como se gestiona
la AOD, y es por esta razn que se debe exigir un mayor
impacto y compromiso con la Regin. Tambin se debe
entender que las oportunidades que genera slo pueden
ser capitalizadas en tanto sepamos poner en marcha las
voluntades polticas que estn detrs de su adhesin.
La oferta de la DP para ALC
Los cinco principios de la DP son relevantes para cual-
quier sistema de ayuda. En primer lugar, porque se sus-
cribe un pacto mundial en torno a la gestin de la ayuda;
en segundo lugar, porque se definen parmetros mni-
mos para mejorar el dilogo, y por ltimo, porque por
primera vez se propone una medicin de sus compro-
misos.
En un sistema de cooperacin internacional donde
los compromisos de relacin son desiguales, en el que
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
290
los donantes pueden romper sus compromisos unilate-
ralmente sin que los beneficiarios puedan sancionarlos,
la DP se exhibe como un mecanismo de debate y respon-
sabilidad mutua en el desarrollo.
La DP ofrece un marco formal de coordinacin antes
inexistente en la Regin. Si bien algunos pases haban ini-
ciado avances concretos para mejorar la efectividad de la
ayuda, como por ejemplo la elaboracin de las estrategias
de reduccin de la pobreza (PRS, por su sigla en ingls),
estas prcticas no estaban acordadas bajo una declara-
cin de este tipo. Sin entrar a discutir o debatir acerca de
la pertinencia de los acuerdos, la DP facilita a los pases
de la Regin conocer de primera mano su situacin en
trminos de apropiacin, alineacin, armonizacin, ges-
tin orientada a resultados y mutua responsabilidad, y
contrastarla con otros pases. Recordemos que el alcance
de los compromisos de la Declaracin de Pars supone un
ejercicio cuyo propsito consiste en hacer la vida de los
gobiernos en desarrollo ms fcil, pero no considera en
este sentido a los donantes.
La Regin ha tenido dificultad en definir una posi-
cin de bloque sobre la adhesin a la DP. Algunos pa-
ses se han adherido sin ninguna restriccin y otros han
puesto condicionamientos o plantean debates alternos.
De todas maneras, resulta claro que la adhesin a la DP
nivela por debajo a los pases y hace reflexionar a los be-
neficiarios, en especial a aquellos que cuentan con avan-
ces en sus sistemas de planeacin, si efectivamente han
logrado procesos de coordinacin sostenibles.
A pesar de que el promedio de la dependencia de la
ayuda en la Regin es relativamente bajo, y que por con-
siguiente es poca la AOD destinada a la inversin, la DP
pone la atencin en el efecto multiplicador que esta pue-
de generar a travs de consolidacin de compromisos
reales dentro de un marco multianual fiable y previsible.
Al reconocer que muchas veces ALC necesita ms opor-
tunidades de acceso que recursos financieros, la DP hace
bien en coordinar el apoyo de la cooperacin en la creacin
de estrategias conjuntas para instalar capacidades nacio-
nales y regionales, y transferir conocimiento especializado.
La DP concentra sus esfuerzos en los aspectos m-
nimos de la eficacia. Sin embargo, ALC puede esperar
a partir de la adhesin y la posterior implementacin
de la declaracin, un mayor apalancamiento de nuevas
formas de financiacin para el desarrollo y un reconoci-
miento como Regin en el escenario internacional.
En principio, la mayor coordinacin va a definir con
claridad las reas prioritarias para recibir la asistencia
internacional. Es decir, un mayor grado de apropiacin
y alineacin debe acompaarse de un flujo de recursos
financieros y tcnicos, armonizados y predecibles, por
parte de los donantes.
El alcance de la DP est determinado en funcin del
liderazgo que ejerza la Regin para comprometer a los
donantes a realizar esfuerzos paralelos a los que ejecu-
tan los pases receptores. Un ejemplo de esto es la po-
sibilidad de tener fondos con rendicin de cuentas con-
juntas entre los donantes y los receptores.
La DP tambin tiene que servir para responder al inte-
rrogante acerca de si la ayuda debe conformarse como un
instrumento focalizado en la lucha contra la pobreza o si
debe concebirse como un sistema integral de apoyo a los
esfuerzos de desarrollo de aquellos pases que la necesitan.
La respuesta puede estar en dos partes. Por un lado, es
necesaria la ayuda en los ODM en la Regin para superar
los problemas ms inmediatos. Y por otro, deben incor-
porarse nuevas temticas en la agenda de la ayuda con el
propsito de salir de la trampa de la pobreza en que han
quedado muchos pases latinoamericanos y del Caribe.
Algunas de las problemticas del desarrollo que pue-
den interesarle a la Regin y que deben discutirse en el
marco de la DP son: i) las restricciones comerciales sin
compensacin; ii) la ausencia de una regulacin multila-
teral de empresas multinacionales; iii) la falta de tribu-
nales para el arbitramento equitativo de la deuda exter-
na, iv) la dbil fiscalidad y la baja representacin en los
rganos de regulacin de los pases de renta media; y v)
la asimetra en el comercio mundial.
Adaptar la DP al contexto de Amrica Latina
y el Caribe
La Regin es un buen socio para la implementacin de
la DP. En trminos generales, los pases que se han adhe-
rido a ella se encuentran alineados a sus principios, tienen

una capacidad de indicar el avance de las metas, favore-
cen el apoyo a presupuesto y reconocen la necesidad de
lograr una mayor planeacin orientada a resultados.
Tambin son muchos los pases de ALC que han
avanzado en los preceptos que propone la DP y que to-
dava no se han adherido a ella. Este es el caso de Brasil,
Chile, el Salvador, Ecuador y Uruguay, entre otros, que
han acordado con los donantes actividades orientadas a
una mayor eficacia de la ayuda.
Los pases que han adherido consideran que la DP
ha trado ventajas notables en la gestin de la ayuda.
Entre los beneficios encontrados se destaca: la confian-
za y el dilogo entre los actores del proceso; el inicio de
una programacin sectorial; la mejora en los sistemas de
informacin nacional; la concrecin de un nico docu-
mento de planeacin que defina, adems, las priorida-
des de cooperacin internacional; la importancia de ase-
gurar un mayor equilibrio en la participacin de actores,
como los gobiernos de provincias y los municipios, la
sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales;
y el fortalecimiento de los sistemas nacionales.
La lectura de documentos sobre la DP as como los
borradores de polticas para el III Foro de Alto Nivel so-
bre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (Ghana, 2008)
mostraron una ausencia prctica en la ejecucin de los
principios. Por el momento existe un exagerado acervo
de informacin terico que adolece de practicidad. El
informe de progreso (The Progress Report on Aid Effective-
ness) no alcanza a sistematizar las lecciones aprendidas.
Los pases que no han realizado la adhesin, gene-
ralmente los que tienen mejores niveles de ingreso per
cpita, consideran necesario ampliar el alcance de la DP.
Si bien no critican los principios de la Declaracin, pues
los comparten y tratan de alcanzarlos dentro de sus pro-
pios contextos, sealan que no es conveniente otorgarle
a esta el estatus de poltica de cooperacin internacio-
nal, pues limita su alcance y focaliza la ayuda solamente
a sus compromisos. Por eso, la DP debe ser considera-
da un instrumento para asegurar la eficacia, al ampliar
la agenda de desarrollo con nuevos temas que son ms
prximos a la realidad del continente, y no como un
dogma que determine y condicione la cooperacin en
los prximos aos.
Anexo
291
Insumos
De manera general, la Regin avanza en los sistemas de
apropiacin de desarrollo. Sin embargo, es urgente traba-
jar en dos aspectos fundamentales. Por un lado, la apro-
piacin puede terminar siendo un sofisma si no se forta-
lecen las estructuras de la sociedad civil en el continente.
La generacin de procesos de desarrollo inclusivos no slo
supone la creacin de mecanismos de participacin, sino
tambin la consolidacin de una sociedad plural y con un
alto grado de responsabilidad social (accountability). Por
otro lado, es necesario profundizar la descentralizacin
poltica y administrativa en lo local. La gobernabilidad
local viene acompaada de una efectiva transferencia de
autonoma a las regiones que, en principio, son las toma-
doras de decisiones de desarrollo. La DP incluye la temti-
ca de la aprobacin democrtica pero resulta necesario
debatirla a la luz de los avances en la Regin.
La condicin de donantes emergentes es cada vez
ms una realidad en la Regin. Chile es un ejemplo de
esta tendencia al ser uno de los principales oferentes
de cooperacin tcnica paralela en los temas de nutri-
cin, tecnologa, polticas pblicas y vivienda en ALC. El
aporte de los pases emergentes tambin puede ser visto
como un efecto inductor de progreso sobre otros pases,
lo cual conduce a una mayor estabilidad en el sistema
internacional. La DP no reconoce esta realidad al no pre-
cisar los compromisos frente a la cooperacin sur-sur.
La globalizacin y los fenmenos que la acompaan,
como la paradiplomacia, han generado oportunidades
de accin a los actores locales de los pases receptores.
Una de ellas es la cada vez ms difundida cooperacin
descentralizada. Este instrumento sustituye el papel tra-
dicional de los territorios en el sistema de cooperacin
internacional por uno ms proactivo. Esta modalidad de
cooperacin es bastante dinmica en Amrica Latina y
el Caribe. De hecho, la Comisin de la Unin Europea
mantiene un dilogo permanente con la Regin en este
tema. Por todas estas razones, ALC y en especial el li-
derazgo colombiano hicieron bien en motivar el debate
para incluir este tema en la declaracin del III Foro de
Alto Nivel en Accra y sugerir esta modalidad como me-
canismo para la triangulacin de la ayuda.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
292
Amrica Latina y el Caribe tiene un alto nmero de
pases de renta media que presentan importantes dficit
social y fragilidad institucional. Los avances que han pre-
sentado estos pases se caracterizan por ser voltiles y te-
ner notables regresiones, especialmente en sus indicado-
res de desarrollo. Son pases profundamente vulnerables
a shocks externos y a crisis internas, lo que impide que
puedan compensar sus retrocesos sociales y econmicos
en periodos de expansin. Sin embargo, tambin son
pases con capacidad de generar bienes pblicos regio-
nales y de favorecer el desarrollo a otros pases una vez
que ellos mejoran su situacin. Este panorama aboga
por un mayor compromiso por parte de la comunidad
internacional en apoyar los procesos de desarrollo de
estos pases y como tal, la DP debe ajustarse en torno a
esta necesidad.
La Declaracin de Pars insta a los signatarios sobre
la necesidad de incluir a la sociedad civil en los procesos
de apropiacin; sin embargo, no menciona sobre otros
actores locales que son dinmicos en el contexto latino-
americano y del Caribe. En concreto, el papel que cum-
plen en la Regin las fundaciones del sector privado con
tcticas de filantropa estratgica deben ser gestionadas
y articuladas en favor de la eficacia de la cooperacin al
desarrollo.
La coordinacin de la ayuda en la Regin se ha rea-
lizado a travs de dos vas. Algunos pases han definido
polticas de desarrollo (PRS) mientras que otros, estra-
tegias de cooperacin internacional. La DP propone
el primer instrumento; sin embargo, el segundo no es
excluyente para favorecer la alineacin. Lo importante
de la efectividad de la ayuda consiste en lograr que los
pases receptores prioricen su demanda de cooperacin
y logren alinear la ayuda de fuentes bilaterales, multila-
terales y de organismos descentralizados.
La consolidacin institucional, la insercin en los
mercados financieros internacionales y la acumulacin
de capacidades tecnolgicas se consideran grandes l-
neas de concertacin en cooperacin para el compromi-
so de mutua responsabilidad.
Riesgos y retos frente a la Declaracin de Pars
Riesgos
Existen diferentes puntos de vista en la Regin sobre
el impacto de la DP. Para muchos pases, esta no va a
cambiar la manera como los donantes destinan la ayu-
da. Esto en parte explica por qu algunos pases han ini-
ciado ejercicios paralelos de coordinacin al propuesto
por la DP. Para construir un discurso como Regin, en
el que todos los pases se sientan incluidos, es necesario
generar confianza entre las partes e instar a la implemen-
tacin de un enfoque pragmtico en el cumplimiento de
los compromisos. De no ser as, la DP terminar siendo
otro documento ms con buenas intenciones.
En ese sentido, dejar la implementacin de la DP sin
ajustarla a la realidad de los pases de ALC, en especial
a la de los pases de renta media, puede alterar la efecti-
vidad de este instrumento. Por ejemplo, algunos de los
indicadores que propone la DP no tienen importancia
para los contextos institucionales de algunos de los pa-
ses de la Regin. Ms an, los enfoques y las prcticas
que algunos pases han incorporado con el fin de mo-
dernizar la gestin de la ayuda no son analizados en los
reportes de progreso de la Declaracin.
La ayuda hacia los pases de renta media no cuenta con
una agenda especializada de desarrollo. Como se vio anterior-
mente, los ODM que orientan la cooperacin hacia la lucha
contra la pobreza extrema, excluyen en parte las necesidades
ms urgentes de desarrollo de los pases de renta media. El
riesgo para la cooperacin internacional consiste en que los
ODM se conviertan en una agenda de desarrollo excluyente
pues en lugar de ser complementaria ha terminado por des-
plazar las necesidades legtimas de colectivos de pases.
Exigir que los donantes especialicen su ayuda en fun-
cin de las diferentes categoras de los pases, puede
agudizar la tendencia de preferidos y hurfanos en
la poltica de ayuda.
La Regin espera mucho de la DP; sin embargo, los
pases no deben sobredimensionar sus expectativas. Al

ser un instrumento de carcter declaratorio y no vincu-
lante, la Declaracin debe complementarse con un en-
foque pragmtico en su implementacin que permita
apreciar y validar los avances.
En la actualidad, el proceso de monitoreo de la DP es
desgastante y complejo, especialmente para la interpre-
tacin en el nivel local.
Retos
Para Amrica Latina y el Caribe puede ser provechoso
especializar la prctica de los donantes con relacin a los
pases beneficiarios de la ayuda. Un ejemplo de ello es
la diferenciacin institucional realizada por la Comisin
Europea frente a los destinatarios de la ayuda. El apo-
yo que se destina a los pases con un ingreso per cpita
bajo se conoce como cooperacin al desarrollo, que est
respaldada por el acuerdo mundial de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y es gestionada por la Direccin
General de Desarrollo. El apoyo dirigido a los pases de
renta media (como son la mayora de los Estados en
Amrica Latina y el Caribe) se conoce como asistencia
exterior y es gestionada por la Direccin General de Re-
laciones Exteriores.
Para dar una atencin especializada a los pases se-
gn sus necesidades, conviene utilizar la diferenciacin
del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Esta
clasificacin se da en funcin de: i) los pases de ren-
ta media, ii) los pases bien gobernados que estn en la
trampa de la pobreza, iii) los pases pobremente gober-
nados que estn en la trampa de la pobreza: falta volun-
tad, iv) los pases pobremente gobernados que estn en
la trampa de la pobreza: administracin pblica dbil,
v) los pases en conflicto y vi) los pases con necesidades
especficas. Esta especializacin permite a los donantes
usar sus ventajas comparativas en la Regin.
De igual modo, ALC se caracteriza por su heteroge-
neidad social, econmica, poltica y geogrfica. Por lo
tanto, merece una atencin especializada y no grupal.
Conviene otorgar una diferenciacin de apoyo al desa-
rrollo segn las necesidades de los pases.
El creciente dinamismo que han tomado algunos pa-
ses de la Regin como donantes emergentes (Colombia,
Anexo
293
Chile, Mxico, Brasil, entre otros) merece ser coordinado
bajo la Declaracin de Pars. No slo es un tema de in-
ters para Amrica Latina y el Caribe, sino tambin para
Asia y frica, donde hay pases cada vez ms interesados
en exportar sus experiencias exitosas a otros pases (bajo
la modalidad de cooperacin sur-sur), como es el caso
de la India, Egipto, Turqua, Rusia y China.
Es necesario ofrecerle a la DP un valor agregado para
los pases emergentes de la Regin. Si bien el ejercicio
de la DP es loable e importante, no necesariamente es
pertinente para estos pases. Ms an, las lecciones
aprendidas de estos pases en torno a la apropiacin y la
consolidacin de los sistemas nacionales fuertes deben
ser sistematizadas para ofrecer marcos de referencia a
los pases que van hacia la convergencia de estos objeti-
vos. En esta misma lnea, constituye un reto en la Regin
compartir informacin sobre las victorias tempranas y la
administracin exitosa de la ayuda al desarrollo.
La AOD que se destina a los pases de renta media
de la Regin puede ser poco eficiente para alcanzar los
ODM, pues el monto per cpita de la ayuda da poca
ventaja (leverage). ALC debe avanzar en torno a los com-
promisos de la Cumbre de Monterrey sobre la financia-
cin al desarrollo y acercar al sector privado, a travs de
inversin extranjera directa, con el proceso de desarrollo
de la Regin.
La dependencia de la ayuda es baja para los pases de
renta media. Esto supone que el inters por la ayuda no
est, exclusivamente, afiliada a los recursos financieros
sino a su aporte poltico. En el fondo, la DP favorece un
gran acuerdo poltico por una mayor efectividad de la
ayuda, pero este no es explcito. El reto se fundamenta
en que la Regin pueda identificar los beneficios o cos-
tos polticos de la ayuda con el fin de exigirle acerca de
este aspecto a la DP.
La DP abre un desafo sin precedentes en la manera
como se gestiona la ayuda al desarrollo. En ese orden
de ideas, Amrica Latina y el Caribe debe ser ms activa
en los escenarios internacionales con el fin de incluir sus
prioridades y necesidades en las agendas de desarrollo
global. Buscar un reconocimiento temtico e instrumen-
tal debe orientar los insumos que la Regin debe mos-
trar en el IV Foro de Alto Nivel.
 Gestin pblica para resultados en el desarrollo: Corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil
294
Como se ha visto, la cooperacin sur-sur ha abierto
la posibilidad para que diferentes actores locales se in-
corporen a los flujos internacionales de cooperacin de
una manera mucho ms fcil.
La ayuda internacional debe caracterizarse por ge-
nerar un efecto multiplicador y no por ser una fuente
de recursos que se acaban en el corto plazo. Por ello,
supone un reto para Amrica Latina y el Caribe orientar
los recursos de la ayuda hacia la inversin de capital f-
sico y humano, y no, como muchas veces se hace, hacia
el gasto. Ms an, muchas veces los flujos de ayuda se
orientan a financiar rubros que son responsabilidad del
Estado, transicin que slo puede ser efectiva en la me-
dida que se definan estrategias de generacin de capaci-
dades de los actores locales.
Es necesario realizar una evaluacin de impacto de la
poltica de cooperacin al desarrollo. Adems de fijarse
en los procedimientos, es preciso revisar los beneficios
de la misma para el pas receptor.
Un reto a debatir es formalizar la creacin de una ins-
titucionalidad de cooperacin en la Regin, que acerque
la coordinacin a los beneficiarios del sur.
La cooperacin en Amrica Latina y el Caribe, ade-
ms de ser gestionada por los pases donantes, es ejecu-
tada por una serie de agencias operadoras. Los esfuerzos
de coordinacin en la Regin no slo deben ser entre
donantes y receptores sino entre todos los eslabones del
proceso.
Adems de poner en el centro del debate la heteroge-
neidad de la Regin y la necesidad de dar una ayuda es-
pecializada a los pases, es necesario insistir en el trnsito
de una focalizacin por pas a una focalizacin al inte-
rior del pas. El objetivo es mostrar tambin la necesidad
de los pases de renta media de recibir ayuda para aliviar
sus problemas de pobreza.
Las opciones de poltica en este caso consisten en,
por un lado, buscar estrategias de salida de la ayuda y,
por otro, encontrar nuevas justificaciones y mayor repre-
sentatividad de los problemas de la Regin en los foros
internacionales. Todo lo anterior con el fin de vincular
ms estrechamente la ayuda internacional con el desa-
rrollo de la Regin.
Amrica Latina y el Caribe debe tomar como propio
el liderazgo de un mayor compromiso de ayuda tcnica
y financiera hacia una regin que se caracteriza por su
diversidad. La condicin de poseer la mayora de pases
en esta categora, la empodera para actuar en los esce-
narios internacionales.
Finalmente, definir responsabilidades concretas su-
pone la eliminacin de la idea de que todos desean la
coordinacin, pero ninguno quiere ser coordinado. Por
ello, el alcance de la DP depende de hasta dnde quere-
mos dejar que la ayuda contribuya al logro de nuestros
objetivos de desarrollo regionales.