A FRAGILIDADE DO PARTIDO POLTICO NO CENRIO BRASILEIRO.

Sumrio: Introduo. 1. Da origem e evoluo dos partidos. 2. Anlise do tratamento constitucional. 3. A fragilidade do
partido poltico no cenrio brasileiro. 4. As propostas de reforma poltica e a figura do partido. Concluso. Bibliografia.
Alexandre Sanson

Introduo.

A assente relevncia dos partidos polticos nos governos representativos hodiernos, como atores
primordiais na organizao das democracias eleitorais ocidentais, deriva do seu papel de locus institucional
de participao, canal de intermediao entre sociedade civil e Estado, robustecendo e estreitando a dupla
ligadura do mandato representativo, atuando, destarte, como expresso da opinio pblica e formador da
vontade poltica, tanto na esfera governamental quanto na oposio, mas sempre visando consecuo dos
anseios sociais. Trata-se de organizaes de pessoas, de natureza estvel (continuidade), cujo objetivo, com
sustentao popular, conquistar, exercer e se manter no poder para a realizao de seu programa, captando
demandas advindas dos mais diversos setores da comunidade; observando-se que o reconhecimento como
organismo poltico um fenmeno recente, precipuamente com a incorporao aos textos constitucionais
ps-Segunda Guerra Mundial, quando se tornaram protagonistas do processo de redemocratizao.
No cenrio ptrio, os partidos encontram-se previstos na Constituio vigente e so dotados de ampla
autonomia na definio de sua estrutura interna, organizao e funcionamento, bem como na realizao de
coligaes, monopolizando, outrossim, as candidaturas, eis que a filiao pressuposto de elegibilidade, e os
mandatos, em virtude da fidelidade partidria instituda pelo Supremo Tribunal Federal e que, at ento, era
assunto de disciplina interna das agremiaes. Alados condio de garantidores do regime democrtico,
devendo resguardar a soberania nacional, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais, os partidos polticos
enfrentaram inegveis obstculos at a sua consolidao, com a Constituio de 1946, como a prevalncia do
personalismo de lideranas, o regionalismo atrelado a oligarquias e a defesa de interesses particulares.
A democracia um regime exigente e dinmico que, diante de uma crise representativa, a qual decerto
influi nas organizaes partidrias, impe questionamentos acerca da capacidade destes atores polticos em
filtrar os reclamos sociais e transform-los em decises. Logo, os partidos no se encontram imunes a crticas
que comumente destacam a sua vulnerabilidade em um quadro excessivamente fragmentado, dificuldades de
formao de maioria na tomada de decises, proliferao de legendas de aluguel, transfuguismo, coligaes
infundadas e homogeneizao de programas, o que impulsiona movimentos de reforma, no raras vezes
atrelados a insurgncia de um novo escndalo poltico, pretendendo o fortalecimento destas agremiaes, por
exemplo, por meio da adoo de listas fechadas, criao de federaes partidrias ou o implemento do voto
facultativo e do distrital. Desta forma, o presente trabalho versa sobre as inconsistncias e debilidades destas
instituies, buscando-se, ainda, identificar as perspectivas para o seu futuro.
1. Da origem e evoluo dos partidos.

A teoria da representao poltica surge no mbito do pensamento poltico liberal, com as revolues
burguesas em contraposio ao absolutismo monrquico, correspondendo a um sistema por intermdio do
qual o povo elege integrantes do seu meio para represent-lo, sendo que tais representantes estariam aptos a
efetuar uma apreciao mais sbria e prudente da vontade popular (les affaires publiques), de modo a melhor
proteger os interesses da coletividade1, podendo-se enfatizar que o modelo representativo uma realidade at
o presente momento insupervel. O mandato confere, pois, um carter mediatizado ao exerccio do poder
pelo seu titular, o povo, com a ciso entre Estado e sociedade, afastando-o do ncleo decisrio e conferindo
aos eleitos a atribuio plena de deliberar em seu nome, cuja autonomia reflete a prpria essncia da doutrina
da duplicidade e da sistemtica representativa como imputao, alicerada sobre uma fico jurdica em que
se presume a conformidade entre atos dos governantes e anseios dos governados2.
A referida alterao do polo do exerccio do poder, passa, nas lies de Sieys, dos indivduos figura
abstrata da nao, sendo que a vontade deste rgo, invisvel e intangvel distinta daqueles que o compem,
razo pela qual a Assemblia Nacional no seria feita para se ocupar de assuntos particulares dos cidados3;
ideal congruente ao manifestado por Edmund Burke em seu discurso aos eleitores de Bristol, no qual expe
que o Parlamento no um congresso de embaixadores de interesses hostis e diferentes, mas da nao, onde
deveria prevalecer o bem geral. Portanto, se no sculo XX reconhece-se os partidos como substrato da vida
poltica, contudo, a filosofia iluminista, absorvendo a herana medieval, demonstrava hostilidade aos corpos
intermedirios, diante da contraposio aos mitos liberais do cidado soberano e da vontade geral, fundados
sobre os princpios individualistas do pensamento burgus e na unidade da razo; conforme se verifica das
crticas de Rousseau s sociedades parciais e dos Founding Fathers norte-americanos ao faccionismo4.
Os primeiros agrupamentos polticos surgiram com a formao dos Estados Nacionais, ocasio em que
segmentos sociais passaram a assumir sua autonomia e conscincia de agregao corporativa, em um sentido
de defesa de interesses imediatos de seus membros, sendo que o surgimento do partido poltico, na sua
concepo moderna, remonta apenas ao sculo XIX, vinculado a propsitos eleitorais, no se confundindo
com outras organizaes sociais (e.g. clubes, comits) nem com suas formas embrionrias, como grupos
parlamentares, sob pena de se incorrer em inadequao terminolgica5. O fato, portanto, de existirem
mltiplas definies de partido e, por vezes, eivadas de equvocos conceituais, auxiliaram na manuteno da

1
Cf. MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat, Baro de La Brde. Do Esprito das Leis. So Paulo: Editora Martin Claret, 2006, p. 168; MILL, John
Stuart. Consideraes sobre o governo representativo. Braslia: Universidade de Braslia, 1981, pp. 27-38.
2
Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Princpios fundamentais do direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009, pp. 63-64; HAURIOU, Andr;
GICQUEL, Jean; GLARD, Patrice. Droit constitutionnel et institutions politiques. Dixime edition, Paris: Montchrestien, 1989, pp. 130-131.
3
SIEYS, Emmanuel Joseph. A Constituinte Burguesa Que o Terceiro Estado? Rio de Janeiro: Liber Juris, 1986, pp. 144-146.
4
MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. Os Artigos Federalistas 1787-1788. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1993, pp. 134-135;
ROUSSEAU, Jean-Jacques. O Contrato Social ou Princpios do Direito Poltico. So Paulo: Escala, 2005, p. 42. Cf. tambm HUME, David. Ensaios
Polticos. So Paulo: Ibrasa, 1963, pp. 76-83; HOBBES, Thomas. Leviat. So Paulo: Martin Claret, 2009, pp. 127-134.
5
Cf. SARTORI, Giovanni. Partidos e sistemas partidrios. Rio de Janeiro: Zahar, 1982, p. 24; DUVERGER, Maurice. Los partidos polticos. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 15.
2
desconfiana, permanecendo por um longo perodo na clandestinidade, alvo de flagrante antagonismo e,
posteriormente, de desconhecimento e marginalizao, em razo da omisso e relutncia dos Estados em
reconhec-los juridicamente6.
Os partidos na contemporaneidade adquiriram a condio de um dos principais players do cenrio
poltico, principalmente com a extenso do direito de sufrgio e a exigncia de alto grau de organizao na
intensificada disputa pelo poder, sendo ordinariamente chamados a exercer o papel de protetores da
estabilidade poltica e das normas democrticas reguladoras do convvio social; o que ensejou a notria
expresso Estado de Partidos de Hans Kelsen, que afirma serem os partidos um dos elementos mais
importantes da democracia, agrupando homens de mesma opinio para lhes garantir influncia efetiva sobre
os negcios pblicos7; ainda que tambm se faam presentes em ambientes no-democrticos. A dinmica
partidria agasalhada pelo pluralismo poltico, alicerce para a funcionalidade governamental, interagindo
com diferentes grupos formados a partir de interesses distintos, em que o cidado deixa de ser um ente
autnomo e passa a existir como um indivduo socialmente situado; ressaltando-se as suas multifacetadas
funes tanto na seara institucional quanto junto ao corpo eleitoral, no se limitando ao pleito, como a
integradora-mobilizadora e participativa do eleitorado e a agregao de demandas8.
Deste modo, ao desempenhar funes estratgicas na ordem poltica, exercendo misso primordial na
democracia representativa, que passa a contar com um canal de comunicao, assimilando presses e, por
conseguinte, reduzindo instabilidades sociais, acentua Monica Herman Caggiano que, sob o impulso da
agremiao partidria ganha a representao nova dimenso, girando sempre em torno daquela figura, qual,
portanto, restam reservados significativos papis no cenrio poltico, competindo a ela no s o
enquadramento dos eleitores/representados, como dos eleitos/representantes; os polos da equao que se
estabelece no jogo da conquista e do exerccio do poder nas sociedades9. Denota-se, pois, que deste ideal de
democracia pelos partidos e, por conseguinte, da admisso de que as formas democrticas de governo
estabelecidas dependem necessariamente para funcionar da competncia dos partidos, os quais, segundo
Manoel Gonalves Ferreira Filho10, so peas essenciais, depuradas de vcios, de atuao permanente, limpas
de corrupo, aludindo a sua concepo de partido pasteurizado; houve o reconhecimento pelo direito
pblico com a sua legalizao e constitucionalizao, esta com mais nfase ps-segunda guerra, inicialmente
de modo fragmentado, editando regras para o seu controle e, aps, conferindo o seu disciplinamento.

6
Cf. CAGGIANO, Monica Herman Salem; LEMBO, Cludio Salvador. Dos Direitos Polticos. In: TANAKA, Snia Yuriko Kanashiro (Coord.). Direito
Constitucional. So Paulo: Malheiros Editores, 2009, pp. 326-328; CAGGIANO, Monica Herman Salem. Partidos Polticos na Constituio de 1988.
Revista de Direito Pblico, n. 94, abril-junho de 1990, ano 23, p. 141; VERD, Pablo Lucas. Princpios de Cincia Poltica. Tomo III, Madrid: Editorial
Tecnos,1971, pp. 22-26.
7
KELSEN, Hans. A democracia. 2 ed., So Paulo: Martins Fontes, 2000, pp. 38/39.
8
LEMBO, Cludio. Participao poltica e assistncia simples no direito eleitoral. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, p. 62. Cf. tambm:
AGESTA, Luis Sanchez. Princpios de Teoria Poltica. Madrid: Editora Nacional, 1967, pp. 193-194, MENDIETA Y NUEZ, Lucio. Los Partidos
Polticos. Mxico: Editorial Stylo, 1947, pp.105-110.
9
CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas Eleitorais X Representao Poltica. Braslia: Editora Senado Federal, 1990, pp.17-18.
10
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Sete vezes democracia. So Paulo: Editora Convvio, 1977, pp. 47-49. Cf. tambm SOUZA JUNIOR, Cezar
Saldanha. Consenso e Tipos de Estado no Ocidente. Porto Alegre: Editora Sagra Luzzatto, 2002, pp. 93-100.
3
 O fenmeno partidrio desenvolveu-se de formas distintas no cenrio mundial, restando condicionado a
aspectos histricos, polticos e culturais de cada localidade, observando-se, a ttulo exemplificativo, as leis
sociolgicas de Duverger que estabelecem possveis tendncias decorrentes da adoo de um determinado
sistema eleitoral sobre o sistema partidrio, que pode ser um bipartidarismo, como na democracia majoritria
britnica, ou um multipartidarismo, comumente presente nos pases latino-americanos11. Ademais, em que
pese a importncia da figura do partido poltico, contata-se que nem todas as Constituies lhe atriburam
posio privilegiada no ordenamento, como na Frana, em que os partidos eram considerados associaes de
direito pblico regulados por Lei de 1901 e, com a Constituio de 1958, foram to-somente equiparados a
agrupamentos polticos com a funo de cooperarem para a expresso do sufrgio, e na Itlia, em que no
detm o monoplio poltico, coexistindo com outras agremiaes com fins polticos para a determinao da
poltica nacional. A variedade de previses, contudo, como bem expe Loewenstein, no altera o fato de que
as doutrinas constitucionais europia e ibero-americana so completamente conscientes de que o Estado do
sculo XX um Estado de Partidos e que a soberania popular tem sido ocupada pela soberania dos partidos12.

2. Anlise do tratamento constitucional.

A Constituio Federal de 1988, em sntese, estabeleceu a liberdade de criao e funcionamento dos

partidos polticos, tratando-se de mera associao, de carter nacional, que adquire personalidade de direito
privado nos termos da lei comum, devendo, no obstante, registrar o seu estatuto no Tribunal Superior
Eleitoral; sendo dotado de autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento, com a
funo de resguardar a soberania nacional, o regime democrtico de direito, o pluripartidarismo e os direitos
fundamentais13. Restam, outrossim, assegurados o direito a recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao
rdio e televiso na forma da lei, sofrendo o partido, na atualidade, dois tipos de controle: o qualitativo, de
cunho ideolgico (e.g. vedao a ministrar instruo militar ou paramilitar), e o financeiro (e.g. prestao de
contas Justia Eleitoral e proibio de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiro). A hiptese
de controle quantitativo poderia ser prevista na legislao infraconstitucional, o que deveras ocorreu com a
previso de clusula de desempenho (art. 13 da Lei n. 9.096/95), a qual definia a necessidade da agremiao
alcanar, nas eleies de 2006, 5% dos votos vlidos alcanados em todo pas, sendo, no mnimo, 2% em
cada um dos nove Estados-membro. O citado umbral, todavia, foi declarado inconstitucional14 pelo Supremo
Tribunal Federal, em que o Relator Min. Marco Aurlio citou em seu voto a ofensa ao pluralismo poltico e

11
Cf. LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padres de governo em 36 pases. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, pp. 85-111;
PASQUINO, Gianfranco. Sistemas polticos comparados. Buenos Aires: Bononiae Libris, 2004, pp. 159-191.
12
LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la Constitucin. Barcelona: Editorial Ariel, 1976, p. 451.
13
Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito Constitucional, 30 ed. rev. e atual., So Paulo: Saraiva, 2003, pp. 127-128; SILVA, Jos Afonso da.
Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Editora Malheiros, 2008, pp. 399-406; CAGGIANO, Monica Herman Salem; LEMBO, Cludio
Salvador. Dos Direitos Polticos, pp. 331-335.
14
STF, Adins n.s 1.351-3/DF e 1.354-8/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ: 30.03.2007, p. 0068.
4
autonomia partidria, pois legislao ordinria no deve ter o condo de esvaziar preceitos constitucionais,
frisando, ainda, que a nenhuma maioria dado retirar ou restringir direitos e liberdades da minoria.
A autonomia garantida pela Constituio vigente elaborao de seu programa e estatuto, a despeito
de no significar uma imunidade ao cumprimento das leis e dos Regimentos internos das Casas15, uma rea
de reserva absolutamente indevassvel pela ao normativa do Poder Pblico em relao a questes de
intimidade organizacional e operacional16 (matrias de disciplinamento interna corporis), razo pela qual
insta mencionar lio de Monica Caggiano ao expor que o partido, at ento pessoa jurdica de direito
pblico, amanhece em 05.10.1988 liberado da exigncia relativa observncia do estatuto legal que lhe era
imposto, sendo livre para direcionar de modo que se lhe afigurar mais conveniente sua atuao no mbito
interno17. A mencionada autonomia abrangia a possibilidade de o partido optar, dentro dos limites do art. 6
da Lei n. 9.504/97, por celebrar as coligaes do seu interesse para o pleito, sendo que o Tribunal Superior
Eleitoral, visando regulamentao de tal dispositivo, editou, em 2002, a Resoluo n. 20.993, vinculando
verticalmente as coligaes efetuadas na esfera nacional para o mbito estadual; sendo que a obrigatoriedade
perdurou to-somente at a EC n. 52/2006, que acresceu disposio ao art. 17, 1, da Constituio Federal,
restabelecendo a liberdade de escolha de o partido firmar coligaes diferentes em qualquer Estado.
Outrossim, outra questo at ento considerada na esfera de autonomia partidria quanto ao contedo,
pois o texto constitucional exige que o partido defina regras sobre o assunto, era a fidelidade partidria, mas,
tal como nas coligaes, a ausncia de compromisso e coeso nas relaes inter e intrapartidrias, bem como,
neste caso, um alto nmero de migraes (transfuguismo), ensejaram a interveno do Poder Judicirio no
sentido de definir que o mandato seria do partido, e no do parlamentar, se houvesse transferncia deste para
uma nova legenda ou cancelamento de filiao; em um primeiro momento no TSE, em resposta consulta
n. 1398 dos Democratas e, posteriormente, no STF, no julgamento dos mandados de segurana n.s 26.603-
1, 26.602-3 e 26.604-0, criando-se uma hiptese de perda de mandato no prevista no art. 55 da Constituio.
De conformidade com o exposto pelo Min. Gilmar Mendes, o Supremo reinterpretou a Constituio em toda
a sua inteireza, e no fundado em textos isolados, exercendo seu papel de guardio, tratando-se de evoluo
jurisprudencial, em que se reafirma a necessidade contnua de adaptao dos sentidos possveis do texto
constitucional, e conclui pela consolidao da democracia e da efetivao de direitos polticos fundamentais
a deliberao que pe fim ao troca-troca partidrio18, cujo processo de perda de cargo por desfiliao sem
justa causa est previsto na Resoluo n. 22.610/2007, com redao dada pela Resoluo n. 22.733/2008.

15
Cf. TSE. RESPE n. 12990/PI, Rel. Min. Eduardo Andrade Ribeiro de Oliveira, PSESS, 23.09.1996; TSE, AgR-Respe n. 1315410/BA, Rel. Min. Marcelo
Henriques Ribeiro de Oliveira, DJE, tomo 202, 19.10.2010, p. 31; TSE, PET n. 100/DF, Rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, DJE, tomo 147,
04.08.2009, p. 105.
16
Cf. STF, Adins n.s 1.063/DF e 1.407MC/DF, ambas de relatoria do Min. Celso de Mello.
17
CAGGIANO, Monica Herman Salem. Partidos Polticos na Constituio de 1988, p. 144.
18
MENDES, Gilmar Ferreira. Fidelidade Partidria na Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Direito Pblico n. 18, out-nov-dez/2007,
Jurisprudncia Comentada, p. 175.
5
 A justa causa para mudana de partido, nos termos da norma, consistiria em incorporao ou fuso do
partido, criao de novo partido, alterao substancial ou desvio reiterado do programa e grave discriminao
pessoal; sendo que tais hipteses esto sujeitas a um alto grau de subjetividade do julgador, verificando-se
que, com um ano da referida deciso, 111 mandatrios foram cassados pelos Tribunais Regionais Eleitorais,
todos vereadores. Os votos contrrios dos Ministros Ricardo Lewandowski, Eros Roberto Grau e Joaquim
Barbosa, apontaram que o STF no poderia cassar mandato do eleito com base na Constituio, posto que
apenas o Plenrio da Cmara teria esse poder, e inexistiria previso de perda de mandato em caso de
mudana de partido, afirmando-se, ainda, que os deputados so representantes do povo e no da agremiao,
que, de acordo com o entendimento anteriormente prevalente, somente receberia a cadeira com a morte ou
renncia do parlamentar infiel. A implementao da fidelidade decorre do fato do constituinte, a despeito de
pretender garantir o fortalecimento dos partidos com o monoplio eleitoral, no ter regulado adequadamente
alguns temas sensveis realidade partidria, como a vinculao de filiados, sendo que a carncia desta
disciplina, em virtude de uma concepo minimalista, agravou a fragilidade dos partidos brasileiros19.
Os partidos polticos no Brasil tiveram uma trajetria semelhante a de outros pases20, enfatizando-se
que a sua previso no ordenamento constitucional ocorreu recentemente, em 1946, mesmo com disposies
infraconstitucionais outrora versando sobre o tema (Decretos-lei n.s 7.586/45 e 9.528/46); no se podendo
falar em partidos propriamente ditos no Primeiro Reinado, tendo em vista a coexistncia de dois grupos de
interesses particulares, extraindo-se a mxima de que nenhum partido era mais conservador do que o liberal
no poder e vice-versa. O advento da Repblica demonstrou a mentalidade antipartidria em relao a esta
herana imperial, limitando-se a figura do partido seara estadual, dominada por aristocracias caudilhescas
rurais de bares e coronis, deixando de exercer o papel na luta eleitoral, em um perodo de absentesmo de
classes abastadas e fraude nas urnas, sendo que a pioneira previso no Cdigo Eleitoral de 1932 acerca dos
partidos foi tmida. As agremiaes partidrias dificilmente sustentaram sua estabilidade, tendo em vista os
nterins ditatoriais na histria brasileira, extinguindo-os, sendo que, ao final do Estado Novo, surge o partido
de mbito nacional. A consolidao dos partidos paradoxalmente ocorreu com a Lei Orgnica dos Partidos
Polticos, de 1965, na vigncia do regime militar, em que se produziram inmeras normas nesta esfera, ainda
que algumas de ndole casustica e pontual; sendo extintos e depois reduzidos a dois grupos, pelo Ato
Complementar n. 04/65, a ARENA e o MDB, sendo que dos primeiros originam-se os atuais Democratas e
do ltimo, o PT, PMDB e PSDB. O fim do bipartidarismo forado, em 1979, possibilitou a emergncia de
inmeros partidos no cenrio poltico brasileiro, fenmeno comum a um perodo de redemocratizao,
verificando-se hoje a presena de vinte e sete partidos registrados no TSE.

19
CAGGIANO, Monica Herman Salem. Direito parlamentar e direito eleitoral. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 112; SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 400.
20
Cf. MELO FRANCO, Afonso Arinos de. Problemas Polticos Brasileiros. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1975, pp. 59-70; BONAVIDES,
Paulo. Cincia Poltica. 12 edio, So Paulo: Malheiros, 2006, pp. 406-432; SOARES, Orlando. Origens das Organizaes Partidrias e os Partidos
Polticos Brasileiros. Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 26, n. 103, jul/set. 1989, pp. 163-190.
6
3. A fragilidade do partido poltico no cenrio brasileiro.

A representao poltica, em seu processo evolutivo buscando a maior aproximao da vontade do

representado com a do representante, incorporou sua definio instrumentos canalizadores dos anseios
populares, como os partidos polticos, pois, em uma sociedade pluralista, que abriga os mais diversificados
interesses, espera-se, ao menos, que tais agremiaes possam desenvolver e oferecer representao adequada
das tendncias polticas pertinentes aos interesses nacionais, salientando, nesse sentido, Cludio Lembo que
os partidos so insubstituveis instrumentos para a difuso das mltiplas vontades filosficas, ordenamento
das infinitas opinies presentes na sociedade e meio para se obter a impostergvel governabilidade, agindo
como polos de convergncia e conflituosidade em um papel de destaque no palco poltico21. H, contudo, na
doutrina anlises de possveis degeneraes destas agremiaes, como, possivelmente, a mais notria delas
que a lei de bronze de Michels, que identifica em toda organizao partidria uma potncia oligrquica
repousada sobre base democrtica, uma vez que, ao mesmo tempo em que d agremiao uma estrutura
slida, provoca na massa organizada inmeras modificaes, criando dentro dela uma minoria dirigente e
uma maioria dirigida, oprimida, perdendo o governo de massa espao para o poder de comits22, impondo-se,
assim, meios de viabilizar a ampliao da democratizao interna.
A verificao das degeneraes partidrias deve ocorrer dentro do contexto da crise da representao
poltica, que se encontra mais evidente pela incapacidade do Poder Legislativo em cumprir de forma
adequada s funes a ele atribudas na Constituio e pelo fortalecimento do Poder Executivo, com a
excessiva concentrao de funes no seu mbito. Os efeitos desta crise, originria das frequentes
contradies entre as vontades dos representantes e dos representados, podem acarretar a quebra da
estabilidade social, em razo da falta de efetividade das normas elaboradas pelo Parlamento, frisando
Alexandre de Moraes que o distanciamento entre eleitor e eleito decorre tambm do desvirtuamento da
proporcionalidade parlamentar, do total desligamento do parlamentar com seu partido poltico e da ausncia
de regulamentao na atuao dos grupos de presso perante o Parlamento23. Portanto, nem sempre os
partidos polticos so capazes de harmonizar as diferentes ideologias existentes no bojo social de modo a
selecionar as demandas mais relevantes para direcionamento das polticas estatais. Alis, a inexistncia, por
vezes, de partidos que formem um sistema coerente com suas ideologias, possibilita a personalizao do
poder, em que o povo deixa de votar em idias ou programas de governo, para optar por um dirigente ou
personagem, configurando a prtica do star system na poltica24.

21
LEMBO, Cludio. Participao poltica e assistncia simples no direito eleitoral, pp. 152-153.
22
MICHELS, Robert. Sociologia dos Partidos Polticos. Traduo de Arthur Chaudon, Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982, pp. 21-22.
23
MORAES, Alexandre de. Reforma poltica do Estado e democratizao. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Ano 8, julho-setembro de
2000, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, pp. 120-121.
24
A poltica, outrora, eram as idias. Hoje, so as pessoas. Ou melhor, as personagens. Pois cada dirigente parece escolher um emprego e desempenhar um
papel. Como num espetculo. (SCHWARTZENBERG, Roger-Grard. O Estado Espetculo. So Paulo: Crculo do Livro S.A., 1977, p. 09) Cf. tambm:
SARTORI, Giovanni. Homo videns: televiso e ps-pensamento. Bauru: EDUSC, 2001.

7
 A doutrina ptria reiteradamente vem oferecendo estudos acerca da crise da representao poltico-
partidria e os desafios da reinveno do partido poltico. De conformidade com lies de Cludia Sousa
Leito, a crise partidria e o seu gradativo enfraquecimento podem ser justificados pela: a) recente
institucionalizao dos partidos polticos, b) ausncia da continuidade da vida partidria, c) ausncia de um
contedo programtico definido e de um posicionamento ideolgico, d) a criao dos partidos de cima para
baixo, divorciada das camadas populares, e) postura patrimonialista e clientelista dos partidos, e f) diversos
comportamentos partidrios no pas e a prtica do regionalismo25. Insta mencionar que a homogeneizao de
propostas, por vezes, um reflexo da disputa eleitoral e da rdua conquista pelo poder, em que o partido,
denominado de big tent party ou catch-all party, tenta atrair o maior nmero de pessoas abordando os mais
diversificados pontos de vista; do qual pode decerto emergir uma forma degenerada, se a agremiao tornar-
se excessivamente malevel quanto aos seus propsitos, to-somente para atender interesses pessoais de suas
lideranas. De forma sistemtica, Pedro Rubez Jeh aponta a falta de uma organizao partidria nacional
estvel no tempo, existncia de grande nmero de partidos, campanhas eleitorais semelhantes, infidelidade e
indisciplina partidrias, alianas inusitadas e combinao de distritos de alta magnitude eleitoral com frmula
proporcional26, como outras causas internas e externas de degenerao e extino dos partidos.
A fragmentao excessiva do quadro partidrio um ponto normalmente abordado em pesquisas, eis
que, atrelada representao proporcional e permissibilidade legal para criao de novas agremiaes, em
um cenrio de chantagens de partidos mdios ou pequenos para a realizao de coalizes, conduziriam,
segundo Lamounier, a danos, cujos resultados, em pases que enfrentam penosos desafios de reestruturao
econmica e reforma do Estado, no so desprezveis27; tendo em vista a alegada dificuldade de formao de
maiorias no Parlamento. Outra questo que poderia ser discutida seria qual o modelo de financiamento
adequado e o modo de distribuio do fundo partidrio, uma vez que h posicionamentos no sentido de que
financiamento de campanhas exclusivamente com dinheiro pblico, diferentemente das doaes privadas,
no estimularia a corrupo e o exerccio de presso ilegal por grupos econmicos; ainda que, na prtica, as
fontes particulares permanecem atravs da prtica do caixa-dois. A degenerao dos partidos, portanto, tem
consequncias diretas na vida social, porque sendo rgos dinmicos da opinio pblica, atravs dos quais se
influi no poder do Estado, claro que esta influncia depende, em todo caso, da fora das agremiaes e,
quando estas a perdem, o poder pblico, carente de orientaes e freios, se transforma rapidamente em
servidor de interesses bastardos ou pessoais de grupos reduzidos; frisando Mendieta y Nuez, por fim, que
partidos de maior importncia precisam conservar sua organizao e disciplina dentro de um rigor tico28.

25
LEITO, Cludia Sousa. A crise dos partidos polticos brasileiros. Fortaleza: Grfica Tipoprogresso, 1989, pp. 207-208.
26
JEH, Pedro Rubez. O Processo de Degenerao dos Partidos Polticos no Brasil. Tese apresentada no curso de Direito do Estado da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, 2009, pp. 108-109.
27
LAMOUNIER, Bolvar. Parlamentarismo, Sistema Eleitoral e Governabilidade. In: NOHLEN, Dieter. (Ed.) Elecciones y Sistemas de Partidos en
Amrica Latina. San Jos, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1993, p. 440-441.
28
MENDIETA Y NUEZ, Lucio. op. cit., pp. 101-102.
8
 A anlise das crticas aos partidos polticos perpassa necessariamente pelos mais diversos aspectos da
vida partidria, desde a verificao das campanhas eleitorais e o marketing poltico at as coligaes, os
programas e as decises tomadas interna corporis, devendo-se salientar que, mesmo diante das deficincias
na atuao dos partidos, certo que no se pode cogitar a existncia de um governo democrtico sem esses
canais de comunicao e articulao de interesses, ponderando-se, frequentemente, acerca das solues para
o aperfeioamento destas instituies. Como leciona Manoel Gonalves Ferreira Filho, o processo eleitoral
apaixona os governantes mais srios, sendo que quando se deparam com o insucesso no pleito, eles tentam
evitar o fracasso de qualquer modo, at pelo mais irregular29, atravs, por exemplo, de cooptao poltica,
utilizando-se da figura do partido ou mesmo com a colonizao das instituies, quando se est no poder,
ocupando muitos postos da organizao pblica, resultando em novas deformaes a partir de suas estruturas
burocrticas fechadas. Por isso, de acordo com Cludio Lembo, no podem os partidos polticos conviver
com a infidelidade dos seus membros a princpios programticos e diretrizes, uma vez que a ausncia de
lealdade aos princpios e demais integrantes do partido leva a agremiao descrena e fragilidade
eleitoral30, sob pena de se transformar, na acepo weberiana, em uma empresa poltica, deixando de
promover o trabalho orientador do eleitorado e de expressar os anseios sociais para reduzir-se a um mero
oportunismo no perodo de eleies.
Tais dificuldades levam Jos Alfredo Baracho a inferir que se para muitos difcil conceber o regime
democrtico sem os partidos, no se pode desconhecer os problemas existentes para definir o posicionamento
de tais agremiaes nos sistemas polticos ou indicar melhores caminhos para que possam atuar de maneira
dinmica no processo poltico atual, no perdendo todas as suas potencialidades31. Assim, reconhecidas
algumas das patologias da questo partidria, tais como a formao de camadas dirigentes oligrquicas,
predominncia de interesses pessoais ao invs de sociais, pulverizao do sistema partidrio, em uma seara
que no possvel exigir comportamento democrtico entre partidos se a democracia, muitas vezes, no
praticada internamente nas agremiaes, deve-se pugnar por uma reestruturao dos partidos, promovendo
uma reinveno, no sentido de no reduzi-los a formalidades eleitorais, mas promov-los a efetivos nichos
participativos, abertos aos cidados comuns, transparentes e sensveis aos reclamos da sociedade, pois, com
base em Antnio Carlos Klein, o aprimoramento jurdico dos partidos pode possibilitar, indiretamente, a
melhora dos servios estatais, pois o salto qualitativo do desempenho dos agentes advir de salto qualitativo
na organizao partidria32. Se na atual conjuntura buscam-se incessantemente meios de se efetivar um
modelo de democracia qualitativa, alicerada na responsiviness, no h como se prescindir dos partidos, que
so mecanismos de exerccio da cidadania.

29
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Corrupo e Democracia. Revista de Direito Administrativo, v. 26, out./dez. 2001, p. 218.
30
LEMBO, Cludio. Participao poltica e assistncia simples no direito eleitoral, p. 68.
31
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral dos Partidos Polticos. Revista de Informao Legislativa, a. 16, n., out-dez 1979, p. 162.
32
KLEIN, Antonio Carlos. A Importncia dos Partidos Polticos no Funcionamento do Estado. Braslia: Braslia Jurdica, 2002, p. 143.
9
4. As propostas de reforma poltica e a figura do partido.

As propostas de reforma poltica, com indubitveis influncias na figura do partido, buscam,

ordinariamente, no prprio sistema representativo, tcnicas aptas a promover o seu aperfeioamento,
residindo no mbito das atividades parlamentares e partidrias o foco para transformaes. Dentre as
principais propostas de reforma poltica, como o Projeto de Lei n. 2.679/2003, do Deputado Ronaldo
Caiado, que aguardam votao na Cmara dos Deputados encontram-se: a) federalizao partidria, b)
eleio por meio de listas fechadas, c) voto facultativo, d) financiamento pblico e e) clusula de barreira. A
desejabilidade de uma Reforma Poltica decerto no uma unanimidade, mas a adoo de certas medidas
para corrigir os desvios da representao torna-se imprescindvel para a concretizao dos preceitos
democrticos, os quais no devem ser reduzidos a meras declaraes normativas. Ademais, a finalidade
fortalecer a figura partidria, reduzindo o personalismo do pleito e a pulverizao do sistema de partidos em
legendas de aluguel, promovendo, assim, uma moralizao das suas atividades.
Primeiramente, abordar-se- o projeto de iniciativa popular intitulado ficha-limpa, o qual se
transformou na Lei Complementar n. 135/2010, que objetiva impedir que candidatos a cargos pblicos
possam concorrer nas eleies se possurem condenao na Justia, observando-se o julgamento acerca da
aplicabilidade da lei, tendo em vista o preceito constitucional da anualidade ou anterioridade eleitoral,
permanecendo, contudo, empatada a votao, trazendo para discusso questes regimentais para desempate,
rejeitando o Ministro Csar Peluso, contudo, a possibilidade de se utilizar do voto qualificado. No caso,
Joaquim Roriz, ex-Senador, renunciou ao mandato em 2007 para no ser processado por quebra de decoro
parlamentar, o que possibilitou, assim, sua candidatura ao governo do Distrito Federal pela quarta vez, sendo
que sua desistncia ocasionou a perda superveniente do objeto (RE 630147 QO/DF). Contudo, na anlise do
RE 631102/PA, de Jader Barbalho, o Supremo Tribunal Federal assentou que a lei valia para as eleies de
2010 e se aplica a casos de renncia de polticos para escapar de processo de cassao, mesmo em situaes
ocorridas antes da vigncia da norma. No TSE, na Corte presidida pelo Min. Lewandowski, a referncia da
aplicao da LC n. 135/2010 a Consulta n. 1120-26.2010.6.00.0000, formulada por Arthur Virglio, em
que questo sobre aplicabilidade da norma para as eleies de 2010 foi respondida afirmativamente,
ressaltando o Min. Hamilton Carvalhido que a natureza de norma eleitoral material e em nada se identifica
com as do processo eleitoral, deixando de existir bice esposado no dispositivo constitucional. Outrossim, o
prprio Min. Ricardo Lewandowski salientou que inexiste ofensa ao princpio da isonomia, tendo em vista o
precedente acerca da anterioridade da Lei Complementar n. 64/90 (Resoluo TSE 16.551 de 1990), e exps
que a lei teve em mira proteger valores constitucionais que servem de arrimo ao prprio regime republicano,
abrigados no art. 14, 9, da Constituio, que integra e complementa o rol de direitos e garantias
fundamentais (Nesse mesmo sentido, seguem as decises do TSE: Consulta n. 112026/DF, DJE 30.09.2010,

10
pp. 20-21; RO n. 413721/GO, PSESS 14.09.2010; Consulta n. 114709/DF, DJE 24.09.2010, p. 21;
Consulta n. 130479/DF, DJE, 28.09.2010, pp. 20-21). A figura do partido, portanto, dever ser mais
criteriosa nas indicaes aos cargos, analisando a vida pregressa do candidato, sob pena de investir em
proponente cujos votos no sero computados, e valorizando princpios como a moralidade administrativa. O
Min. Luiz Fux, em maro de 2011, votou pela validade da Lei da Ficha Limpa a partir das eleies de 2012.
No tocante clusula de desempenho, em que pese a declarao de inconstitucionalidade, no h
bices que o umbral seja restabelecido por meio de poder constituinte derivado reformador, alando-o ao
status constitucional, tal como ocorrido no perodo da ditadura (Constituio de 1967). Os efeitos para as
legendas que no atingiram tais percentagens, de acordo com a Lei n. 9.096/95, seriam: a) no entrar no
rateio de 99% do Fundo Partidrio (art. 41), restando ao partido parcela irrisria, decorrente da distribuio
entre todas as agremiaes com estatuto registrado no TSE do 1% remanescente do Fundo; b) passar a ter um
espao de dois minutos por semestre, limitado cadeia nacional, para a propaganda eleitoral (art. 48); e c)
sofrer limitaes quanto ao funcionamento parlamentar, no tendo direito formao de lideranas na
Cmara e nem a presidir sesses ou comisses parlamentares. De acordo com Cludio Lembo, tal medida
seria necessria, uma vez que a manuteno dos pequenos partidos interessaria apenas a um Poder Executivo
predador de conscincias33; sendo que, na hiptese de no ter sido declarada a inconstitucionalidade, haveria,
to-somente sete partidos, com possibilidade de reduo para cinco no pleito subsequente, eis que o PSB e o
PDT ficaram prximos ao percentual exigido (5,16% e 6,21%, respectivamente), podando partidos histricos
ou em franca expanso, em ofensa ao princpio da igualdade de voto. A retirada do umbral ocasionou, nas
eleies de 2010, um patente fortalecimento dos partidos mdios. A proibio das coligaes, por sua vez,
acarretaria tambm uma reduo menos drstica do nmero de partidos, permanecendo aproximadamente o
dobro se fosse aplicada a clusula de barreira (14), tratando-se de medida menos drstica34, e que impediria,
outrossim, alianas infundadas ou de difcil compreenso para o eleitorado.
Em relao ao financiamento de campanha, ressalta Virglio Afonso da Silva que na combinao do
financiamento pblico de campanha com a previso do fim das votaes nominais para as eleies
legislativas que fica claro o intuito do legislador, no projeto n. 2679/2003, em fortalecer os partidos, optando
por centralizar as decises, no somente financeiras, mas tambm eleitorais, nas mos dos partidos, com
sensvel diminuio do personalismo poltico, tradicional na poltica partidria brasileira35. Destarte, dentre
as principais propostas, pode-se verificar a ocorrncia de uma diviso mais justa do montante entre partidos,
prestao de contas pblicas quarenta e cinco dias antes da eleio e dez dias depois do escrutnio, e penas
mais rgidas para o partido que descumprir norma sobre financiamento. No que concerne ao voto, frise-se

33
LEMBO, Cludio. Eles Temem a Liberdade. Barueri, SP: Minha Editora; So Paulo: CEPES, 2006, p. 28..
34
NICOLAU, Jairo. A reforma da representao proporcional no Brasil. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma
Poltica e Cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, pp.214-215.
35
SILVA, Virglio Afonso da. Partidos e Reforma Poltica. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, n. 10, junho-julho de 2007, disponvel no site:
www.direitodoestado.com.br, consulta em 05.12.2010.
11
que se trata de um direito pblico subjetivo, sem, contudo, deixar de ser uma funo poltica e social de
soberania popular na democracia representativa20. Assim, a citada proposta de voto facultativo, ainda que as
penalidades legais para a ausncia injustificada no pleito sejam, por vezes, nfimas, deve ser verificada com
certo cuidado, pois a democracia brasileira ainda recente e encontra-se em fase de amadurecimento
poltico. Contudo, o voto facultativo, de acordo com Renato Janine Ribeiro, faria com que os partidos se
tornassem responsveis no s pelo contedo do voto, mas pela prpria persuaso do eleitor a votar36.
Quanto adoo de lista fechada, o eleitor deveria votar em uma lista pr-ordenada de candidatos, definida
em conveno partidria, o que, de certa forma, acompanharia o entendimento do STF no caso da fidelidade
partidria, acerca do mandato ser do partido poltico, observando-se, no entanto, que tal proposta, como a do
intitulado Distrito, foi rejeitada recentemente pela Comisso de Constituio e Justia.
Por fim, a federao de partidos far-se-ia presente em substituio s coligaes o que estabeleceria, ao
mesmo tempo, a insero de um elemento de governabilidade no sistema eleitoral proporcional, uma vez que
o sistema de coligaes a fonte de sobrevivncia de pequenos partidos, que se aproveitam dos votos dos
partidos maiores para ultrapassar o quociente eleitoral e, com isso, eleger representantes; ressaltando-se o
fato de que tais federaes no podem ter carter eventual, devendo tal relao coexistir pelo prazo mnimo
de trs anos, reduzindo-se, desta forma, o quadro partidrio37. A fidelidade partidria, de modo a obstaculizar
mudanas de candidatos, sem justa causa, entre legendas, teve uma primeira previso no ordenamento ptrio
com a Emenda Constitucional n. 1/69 Constituio de 1967, a qual estabelecia a perda de mandato para o
parlamentar que, por atitudes ou pelo voto, se opusesse s diretrizes partidrias ou deixasse o partido sob
cuja legenda foi eleito. A ulterior Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n. 5.682/71), por sua vez, limitou-
se a regulamentar a fidelidade tal como impunha a citada norma constitucional, sendo extinta pela EC n.
25/85. A deciso do STF de 2007 foi fundamentada no fato de que o mandato do partido, uma vez que,
segundo o Ministro Csar Asfor Rocha, toda conduo ideolgica, estratgica, propagandstica e financeira
encargo do partido poltico no pleito, expondo, ainda, o Min. Lewandowski que a fidelidade representa passo
importante para o fortalecimento dos partidos, no constituindo, contudo, uma panacia universal38. Tais
propostas demonstram um esforo em robustecer a figura da agremiao partidria e a democracia que
depende deles, como atores estruturantes da sistemtica governamental e garantidores do processo eleitoral.

Concluso.

A importncia do partido poltico no cenrio mundial, precipuamente em ambientes democrticos,

decorre do seu papel de intermediao entre governantes e governados, exercendo o papel de canalizador dos
20
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Atlas, 16 edio, 2004, p. 236.
36
RIBEIRO, Renato Janine. Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma Poltica e
Cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, p. 180
37
Cf. SILVA, Virglio Afonso da. op. cit., p. 7.
38
LEWANDOWSKI, Ricardo. Fidelidade Partidria. Revista do Advogado, ano XXX, agosto de 2010, n. 109, p.09.
12
interesses e demandas populares, ainda que se deva salientar que, em regimes pluralistas, tais organizaes
convivem com outros organismos sociais, como os grupos de presso, mas deles se diferenciando em razo
de seu objetivo de conquista do poder ou participao nele, mesmo que figurando no plo oposicionista. Tal
como ocorrido no Brasil, certo que os partidos por vezes so equiparados a outros agrupamentos polticos,
e no raras vezes, no curso da histria, foram confundidos com faces ou seitas, passando por um perodo
de rejeio, permanecendo tal instituio por muito tempo na penumbra at o reconhecimento pelo direito,
legalizando-a e inserindo nos ordenamentos constitucionais, em virtude da prpria desconfiana dos Estados,
decerto decorrente da herana liberal de hostilidade a corpos intermedirios. O surgimento dos partidos
polticos configura-se um inegvel avano do modelo democrtico representativo, uma vez que a
representao poltica da nao uma representao de interesses e estes, nos Estados que admitem vrios
partidos, estaro na maioria das vezes avaliados e resguardados por diversas agremiaes.
No se nega, contudo, que os partidos, em que pese sua relevncia, apresentem problemas por vezes de
difcil soluo, tais como as causas de sua degenerao, que podem ser de natureza intra ou extra-partidria,
como, no primeiro caso, questes concernentes ao disciplinamento programtico e a existncia de lideres
oligrquicos, e, no segundo, aspectos eleitorais que influem na sua sistemtica, tais como financiamento de
campanha ou possibilidade de firmar coligaes. Decerto, mesmo constatada esta crise partidria, no se
pode prescindir de tais organizaes estveis numa democracia, razo pela qual sempre se cogita uma
reestruturao jurdico-institucional dos partidos por meio de reformas polticas, visando ao robustecimento
de tais agrupamentos, como, no caso o Projeto do Deputado Ronaldo Caiado, sendo que, hodiernamente,
muitas reformas na seara partidria acabaram sendo efetivadas pelo Poder Judicirio, como a verticalizao,
a fidelidade partidria e o fim da clusula de barreira. As propostas de alteraes devem ser analisadas no
sobre o prisma individualizado da patologia, compreendendo-se, portanto, a crise partidria como uma
estrutura que precisa ser observada sobre todas as suas facetas. Portanto, com a implantao da fidelidade
partidria pelo STF, em que o mandato passa a pertencer ao partido poltico, as listas fechadas flexveis
seriam aptas a coadunar com o entendimento da Corte, reduzindo o personalismo do voto. No tocante s
propostas de reduo de nmero de partidos, ainda que o quadro ptrio no reflita uma pulverizao
excessiva, pode-se, de fato, adotar a medida de federao de partidos, que pem fim eventualidade das
alianas e no minimiza a disputa a sete partidos, como ocorreria com a permanncia da clusula de barreira.
inegvel, assim, que toda e qualquer discusso buscando solues para que se promova uma reinveno do
partido poltico necessria e deve permear diuturnamente os debates acadmicos.

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