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ORGENES DE LA DESCENTRALIZACIN
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ellas vigentes desde el siglo XIX (Nickson, 1995; Espitia, 2004)5. Era
clara la inoperancia del modelo centralista para enfrentar la creciente
complejidad del mundo local y urbano: la crisis del centralismo fue
ante todo una crisis de eficiencia (Finot, 2001). El centro era vez
ms lejano, lo que favoreca el clientelismo y la corrupcin. Para el
ciudadano comn, el gobierno era incapaz de atender sus necesidades
cotidianas.
Sin desconocer el papel del desarrollo urbano, existe consenso
terico sobre las numerosas causas de la profundizacin del proceso.
Diversos factores contribuyeron a debilitar el centralismo y a elaborar
argumentos en favor de la descentralizacin, un proceso tan amplio
y complejo que no lo puede explicar un solo factor (ibd.). Adems,
como ocurre con otros conceptos tericos, el de descentralizacin se
puede interpretar de diferentes maneras y, dependiendo de la defini-
cin, puede ser parcial o totalmente realizado. Quiz ello explique el
entusiasmo que provoc y los beneficios que prometa (Mascareo,
2009), sin importar la ubicacin en el espectro poltico o ideolgico
(Bardhan, 2002). Haba un gran consenso poltico sobre la necesidad
de descentralizar, que se reflej en la expedicin de normas que orde-
naban significativas transferencias de ingresos y competencias a los
GS (Aghn, 1997), y se comparta la conviccin de que era necesario
organizarse de otra manera ante la caducidad del modelo anterior
(Finot, 1998). El impulso descentralizador fue entonces producto
de una conjuncin de intereses: los de quienes proponan recurrir al
mercado para superar el dficit fiscal, los de nuevos gestores pblicos
que aspiraban a reducir los costos de transaccin y hacer ms eficiente
la prestacin de servicios pblicos, y los de una generacin de actores
sociales y polticos con nuevas concepciones de la democracia (Nick-
son, 1995; Fleury, 1999; Assies, 2003).
5
En Per la Ley de Municipalidades de 1984 sustituy a una serie de leyes
vigentes desde 1892. Se promulgaron nuevos cdigos municipales en Venezuela
(1978), Bolivia (1985), Colombia (1986), Paraguay (1987) y Nicaragua (1988). En
Mxico (1983) y Guatemala (1986) se enmendaron artculos de la Constitucin
(Nickson, 2005).
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LA DESCENTRALIZACIN FISCAL
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Ingreso pblico subcentral en Amrica Latina (17 pases), 1990, 2000 y 2009
(Porcentaje del PIB)
Argentina
Brasil
Bolivia
Mxico
Colombia
Venezuela
Promedio A.L.
Ecuador
Uruguay
Per
Chile
Honduras
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Panam
Paraguay
0,0 2,5 5,0 7,5 10,0 12,5 15,0
2009 2000 1990
Fuentes: Cepal (2007, 2010); World Bank (2001) para la mayora de pases y aos; otras fuentes: Banco del
Estado, Ecuador (2009); Eguino et al. (2002); World Bank (2012); Vargas (2013); FMI (2004); Contralora
General de Panam (2009); Michelin (1999); BID (2009); Mascareo (2000); y clculos propios a partir
de fuentes nacionales y Cepalstat.
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Nickson (1998) seala que estas amplias y reglamentadas transferencias
difieren de las que existan antes (hasta finales de los setenta), que eran mni-
mas, se repartan segn un criterio discrecional (clientelista) y estaban sujetas a
variaciones repentinas.
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Es diferente que haya desconexin entre responsabilidades e ingresos locales
propios y que las transferencias promuevan la pereza fiscal del gobierno local.
Finot (1998) no encuentra evidencia de que mayores transferencias desincentiven
la generacin de ingresos locales.
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Las transferencias desestimulan el esfuerzo fiscal propio. Sin condiciones, se
adhieren al presupuesto local, y los agentes locales gastan ms, lo que se conoce
como flypaper effect.
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Ocampo (1995) seala que en Colombia las mayores transferencias sirvieron,
sobre todo en 1994 y 1995, para apalancar el endeudamiento territorial, provo-
cando el sobreendeudamiento de algunas entidades locales y, al final, distorsiones
macroeconmicas. Este proceder atenta adems contra la democracia local porque
limita los planes de los gobiernos siguientes. Por tanto, hubo razones econmicas
y polticas para introducir correctivos legales que limitaron el sobreendeudamiento.
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Ingreso pblico subcentral como porcentaje del ingreso pblico total, 1990-
2009
(Promedio ponderado de 17 pases)
40
38
36
34
32
30
28
26
24
22
20
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Ingreso pblico subcentral % total (ponderado)
Los gobiernos hicieron esfuerzos para revertir los efectos perversos del
proceso descentralizador. El primero fue establecer un marco regula-
dor ms claro y amplio, cuya ausencia llev a establecer restricciones
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riz a los municipios a gravar los activos fijos y las ventas. En Mxico
los gobiernos locales tienen una historia de excesiva dependencia de las
transferencias federales; solo el 10% (en promedio) de los ingresos de
los estados provena de ingresos propios; el principal impuesto muni-
cipal (a la propiedad) solo recaud el 0,2% del PIB en 2006 (mientras
que Colombia, Argentina y Brasil recaudaban ms del 1,2%); apenas
en 2007, por medio de una importante reforma tributaria, se dot a
los GS de la capacidad para administrar impuestos con alto potencial
de recaudo, como el impuesto especial sobre produccin y servicios
(IEPS) (a la gasolina, p. ej.) y sobre vehculos (Gonzlez, 2010).
Otro aspecto importante de esta segunda oleada de reformas fue
la capacidad de endeudamiento de los entes locales, cuando se hizo
evidente la necesidad de reglas de endeudamiento rgidas para limitar
el gasto de los gobiernos locales. La falta de restricciones fue una de
las principales causas de los problemas fiscales de Brasil y Colombia
en los noventa, y los oblig a adoptar medidas para controlar su en-
deudamiento. Despus las adoptaron Ecuador, Bolivia, Mxico y Per.
Lora y Crdenas (2006) y Daughters y Harper (2007) identifican
cuatro tipos de restricciones: prohibicin total de endeudarse (solo
en Chile), endeudamiento condicionado a la aprobacin del gobierno
central, limitacin del uso de los fondos (normalmente para gastos
de inversin) y lmites cuantitativos.
Brasil fue pionero en la adopcin de controles al endeudamiento
subnacional; en 1995 cre un sistema que recoga informacin deta-
llada de la situacin financiera de los entes territoriales, y elabor un
plan de reduccin de pasivos que se inici en ese ao con la creacin
del CADIN25, que oblig a los GS a presentar informacin financiera
detallada al Gobierno Federal cuando su deuda estuviera atrasada.
En 1997 cre el PROES (Programa de incentivos para la reduccin
del sector pblico estatal en la actividad bancaria), para manejar las
obligaciones financieras de los gobiernos estatales debido a la fre-
cuente insolvencia de los bancos estatales, y el programa para el apoyo
financiero y renegociacin de la deuda de los gobiernos estatales, que
redefini las reglas y mecanismos de endeudamiento de los estados,
y fortaleci el uso de medidas estndar para evaluar su desempeo
fiscal26. Las reformas iniciales se reunieron bajo el paraguas de la
25
Cadastro informativo de crditos no quitados do Setor Pblico Federal (lista de
crditos vencidos con el Sector Pblico Federal), una base de datos de deudores
con las entidades federales que permite estandarizar los procedimientos para
otorgar crditos, garantas, incentivos fiscales y financieros, celebrar acuerdos y
gestionar los recursos.
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Esta evaluacin es uno de los puntos ms importantes de la segunda oleada
de reformas. Por ejemplo, en Colombia se estableci por ley la obligacin de
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CONCLUSIONES
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ANEXO
Cuadro 1
Fuentes para construir el panel, Amrica Latina (17 pases)
Pas Fuentes principales Fuentes secundarias
Argentina Cepal (2007, 2010), WB (2001) WB (2012), Gmez y Jimnez (2011)
WB (2012), FMI (2004), Gmez y Jimnez
Bolivia Cepal (2007, 2010), WB (2001)
(2011)
Brasil Cepal (2007, 2010), WB (2001) WB (2012), Gmez y Jimnez (2011)
Meja y Atanasio (2008), Durn y Agulleiro
Chile Cepal (2007, 2010), WB (2001) (2008), DIPRES (2000, 2009, 2011), Gmez y
Jimnez (2011)
Dillinger y Webb (1999), FMI (2005), Zapata
Colombia Cepal (2007, 2010), WB (2001) (2010), Gmez y Jimnez (2011), Banco de la
Repblica (2010)
Gmez y Jimnez (2011), Espitia (2004), Eguino
Costa Rica Cepal (2007, 2010), WB (2001)
et al. (2002)
Cepal (2007, 2010), Banco del Estado
Ecuador Gmez y Jimnez (2011)
(2009).
El Salvador Eguino et al. (2002), WB (2012) Espitia (2004)
Guatemala WB (2001), Eguino et al. (2002) Espitia (2004), ICMA (2004), FMI (2004)
Honduras Eguino et al. (2002), Vargas (2013) Espitia (2004), WB (2012)
Mxico Cepal (2007, 2010), WB (2001) Durn y Agulleiro (2008), OECD (2013).
WB (2001, 2012), Espitia (2004), Eguino et al.
Nicaragua FMI (2004)
(2002)
WB (2001), Contralora General de la
Panam Eguino et al. (2002), Espitia (2004), FMI (2004)
Repblica (2009)
Paraguay Cepal (2007, 2010), WB (2001) Neffa (2001)
Durn y Agulleiro (2008), Gmez y Jimnez
Per Cepal (2007, 2010), WB (2001)
(2011), Canavire et al. (2012)
Uruguay Michelin (1999), BID (2009)
Venezuela Mascareo (2000) Ros et al. (2012)
Fuente: elaboracin propia.
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REFERENCIAS BIBLIOGRFCAS
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entidades territoriales, Bogot, 2010.
10. Banco del Estado de la Repblica del Ecuador. Las f inanzas subna-
cionales en el Ecuador 1993-2008, Quito, 2009.
11. Bardhan, P. Decentralization of governance and development, Journal
of Economic Perspectives 16, 4, 2002, pp. 185-205.
28
Tambin se puede obtener as el ingreso pblico subcentral como porcentaje
del ingreso pblico total: IPSBcit = ( IPLit + IPEit)/( IPLit + IPEit + IPCit), donde IPSB
= ingreso pblico subcentral como porcentaje del total; IPL = ingreso pblico
local, IPE = ingreso pblico estatal (nivel medio) e y IPC = ingreso pblico del
gobierno central.
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