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Captulo primero
La administracin pblica y
la contratacin pblica
1. Los sentidos orgnico y funcional de la administracin

pblica
La Administracin Pblica puede entenderse en un sentido orgnico o funcional:1
segn el primero, se concibe como institucin o persona jurdica,2 mientras que
desde un punto de vista funcional constituye una actividad o funcin pblica.3
Respecto del concepto orgnico de administracin debe destacarse la definicin
que de la misma hace el profesor VIDAL PERDOMO, para quien: Por administra-
cin se entiende el conjunto de rganos encargados de cumplir las mltiples
intervenciones del Estado moderno y de atender los servicios que presta.4
Ambos conceptos son plenamente compatibles y necesarios para su
interpretacin,5 pues el primero nos permite dotar a la administracin pblica
de cualidades imprescindibles para su funcionamiento externo en la sociedad
1
Esta divisin clsica en la comprensin del concepto del derecho administrativo ya aparece en:
Fernndez de Velasco, R., Resumen de Derecho administrativo y de ciencia de la Administracin,
Bosch, Barcelona, 1930, p. 1; Giannini, M. S., Diritto amministrativo, Giuffr, Miln, 1970, pp. 5 y
6; Rivero, J. y Walline, J., Droit Administratif, Dalloz, Pars, 2004, p. 1; Ario Ortiz, G., El enigma del
contrato administrativo, RAP, 172, 2007, p. 92.
2
Coscuella Montaner, L., Manual de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 2006, p. 37; Barra-
china Juan, E., Curso de Derecho administrativo, PPU, Barcelona, 1985, p. 8; Nevado-Batalla Monte-
ro, P., Notas sobre derecho administrativo, T. I, Ratio Legis, Salamanca, 2003, p. 25; Laubadre, A.,
Trait elementaire de Droit Administratif, T. I., Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Pars,
1963, p. 11.
3
Vedel, G., Derecho Administrativo, trad. de Juan Rincn Jurado, Aguilar, Madrid, 1980, p. 7; Dro-
mi, L. R., Introduccin al Derecho administrativo, Grouz, Madrid, 1986, p. 121; Merkl, A., Teora ge-
neral del Derecho administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1935, p. 10; Mayer,
O., Derecho administrativo alemn, T. I, Buenos Aires, Depalma, 1949.
4
Vidal Perdomo, J., Derecho Administrativo, Legis, Bogot, 2008, p. 2.
5
Aceptan la existencia y complementariedad de ambos conceptos, Fernndez de Velasco, R., Re-
sumen de Derecho administrativo y de ciencia de la Administracin, ob. cit., p. 1; Giannini, M. S.,
Diritto amministrativo, Giuffr, Miln, 1970, pp. 5 y 6 ; Rivero, J. y Walline, J., Droit Administratif,
ob. cit., p. 1.
27
La Contratacin Estatal: teora general. Perspectiva comparada y regulacin internacional
tales como el nombre, la capacidad jurdica, el domicilio, el patrimonio y la

nacionalidad,6 mientras que la segunda nos permite configurar el contenido y
los lmites de las actuaciones administrativas.
2. Fundamentos del concepto material de administracin

pblica
2.1. Una primera etapa: el inters general

Antes del surgimiento del derecho administrativo, la teora poltica reconoca al
inters general como el fundamento del buen gobierno: PLATN lo consideraba
como una de las finalidades que debe guiar a los gobernantes,7 ARISTTELES lo
utilizaba como una forma de identificar una Constitucin o gobierno puro,8 y
en Roma sera uno de los fundamentos de la conocida frase de Cicern Salus
populi suprema lex.9 Estas ideas (que) se rescataran en la Ilustracin, poca
en la cual ROUSSEAU lo sealaba como uno de los lmites del poder soberano,10
MORO lo identificaba como un presupuesto para la existencia de una verdadera
repblica (Utopa),11 y para LOCKE era uno de los fines de la sociedad y de los
gobiernos polticos.12 A partir de esta evolucin se puede concluir que desde
6
Narvez Garca, J. I., Teora general de las sociedades, Legis, Bogot, 2008, p. 21.
7
Platn, Dilogos, T. IV, La Repblica, trad. Conrado Eggers Lan, Gredos, Madrid, 1986, p. 193:
En tal caso, hay que seleccionar entre los guardianes hombres de ndole tal que, cuando los examine-
mos nos parezcan los ms indicados a hacer toda la vida lo que hayan considerado que le conviene al
Estado, y que de ningn modo estaran dispuestos a obrar en sentido opuesto.
8
Aristteles, La Poltica, Libro III, trad. de Manuela Garca Valds, Gredos, Madrid, 1988, p. 171:
Puesto que rgimen y gobierno significan lo mismo, y gobierno es elemento soberano de las ciuda-
des, necesariamente ser soberano o uno solo, o pocos, o la mayora; cuando el uno o la minora o la
mayora gobiernan atendiendo al inters comn, esos regmenes sern necesariamente recto: pero los
que ejercen el mando atendiendo al inters particular del uno o de la minora o de la masa son desvia-
ciones; porque, o no se debe llamar ciudadanos a los que participan en el gobierno, o deben participar
en las ventajas de la comunidad.
9
Cicern, M. T., Las leyes, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1953, p. 210.
10
Rousseau, J. J., El Contrato social, trad. Fernando de los Ros, Espasa Calpe, Madrid, 1990, p. 51.
11
Moro, T., Utopa, Orbis, Barcelona, 1984, pg. 195: Con eso os he expuesto y descrito tan exac-
tamente como he podido la forma y organizacin de aquella repblica que realmente, en mi opinin, es
no slo la mejor sino la nica que con justo derecho puede reclamar y atribuirse el nombre de repbli-
ca o comunidad de bienes. Pues en otros lugares tambin hablan del bien comn pero todo el mundo
procura su propia ganancia privada.
12
Locke, J., Ensayo sobre el gobierno civil, trad. de Amando Lzaro Ros, Aguilar, Madrid, 1983,
p. 138: Sin embargo, aunque a entrar en sociedad renuncian los hombres a la igualdad, a la libertad
28
Carlos Guillermo Castro Cuenca, Luisa Fernanda Garca Lpez, Juan Ramn Martnez Vargas
el punto de vista poltico la corrupcin afecta directamente al inters pblico,

pues se origina en el quebrantamiento de dicho inters en aras de la satisfac-
cin de un inters personal.
Con el surgimiento del derecho administrativo, el inters pblico fue fun-
damental en la construccin del concepto material de esta rama del derecho,13
posicin criticada por existir eventos en los cuales se realizan actividades ad-
ministrativas sin razones de utilidad pblica.14 Sin embargo, en la actualidad
sigue teniendo vital importancia, pues es esencial para la determinacin de la
accin administrativa15 y de la finalidad del derecho administrativo,16 y por ello
tambin de la administracin pblica.
De esta manera, el inters general pas de ser el ncleo del derecho ad-
ministrativo a convertirse en un criterio fundamental para determinar la ne-
cesidad de la intervencin de la administracin pblica y de la jurisdiccin
y al poder ejecutivo de que disponan en el estado de Naturaleza y hacen entrega de los mismos a la
sociedad para que el poder legislativo disponga de ellos segn lo requiera el bien de esa sociedad, y ha-
bida cuenta de que el propsito de todos los que la componen es slo salvaguadarse mejor en sus per-
sonas, libertades y propiedades.
13
Aucoc, L., Confrences sur Ladministration et le droit administratif, T. I, Dunod, Pars, 1879.
p. 15: Nous prfrons dire, pour notre part: Le droit administratif dtermine: 1 la constitution et les ra-
pports des organes de la socit chargs du soin des intrts collectifs qui font lobjet de ladministration
publique, cest dire des diffrentes personnifications de la socit, dont lEtat est la plus importan-
te; 2 les rapports des autorits administratives avec les citoyens. Ducrocq, T., Cours de Droit Admi-
nistratif et de Lgislation franaise des finances et les principes du Droit Public, T. I, Fontemoing,
Paris, 1897, p. 3: Le droit administratif est lensemble des principes et des rgles qui rsultent des lois
dintrt gnral et de celles qui prsident au fonctionement de tous les organes, non judiciaires, du
pouvoir excutif, chargs de leur application. Appendino, C., Sistema di Diritto Amministrativo Scien-
tifico, Agustiniana, 1931, si bien critica su inclusin como parte del Derecho administrativo objetivo,
la admite para la definicin del derecho administrativo subjetivo 60 y 61; Gascn y Marn, J., Tratado
de Derecho administrativo, Imprenta clsica espaola, Madrid, 1929, p. 61: El Derecho administra-
tivo estudia el conjunto de normas o reglas relativas a la actividad encaminada a la realizacin de los
fines de inters general; Garca Oviedo, C., Derecho Administrativo, Epesa, Madrid, 1948, p. 15: En
consecuencia, preferimos conceptuarlo como el derecho que considera al Estado en su unidad, rigien-
do la actividad que desarrolla para la satisfaccin de las necesidades pblicas, base de su existencia.
14
Hauriou, M., Prcis de droit administratif, Sirey, Paris, 1907, p. 54, cita por ejemplo la expro-
piacin sin fines de inters general.
15
Duez, P.; Debeyre, G., Trait de Droit Administratif, Dalloz, Pars, 1952, p. 6: Laction admi-
nistrative a pour objet la satisfaction de lintrt gnral, de lintrt collectif du public.
16
Merkl, A., Teora general del derecho administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Ma-
drid, 1935, p. 108; Rivero, J. y Walline, J., Droit Administratif, Dalloz, Paris, 2004, p. 2.
29
contencioso administrativa, tal como se ha reconocido en los estudios espe-

cializados sobre el tema en Francia17 y en Espaa.18
2.2. Una segunda etapa: el servicio pblico

El segundo concepto que se utiliz para la elaboracin de la nocin material de la
administracin pblica es el servicio pblico, pues el mismo permiti distinguir
las actuaciones de naturaleza administrativa de aquellas de carcter particular,
y por ello justific la aplicacin de un rgimen y una jurisdiccin diferente a
cada una de ellas.
El concepto de servicio pblico naci a finales del siglo XIX como una
creacin de la jurisprudencia francesa para aplicar el derecho pblico a la ac-
tividad de personas distintas a la administracin,19 y a los contratos celebra-
dos por la misma,20 fundamentos que seran retomados por DUGUIT, quien en
su teora constitucional reemplaza a la soberana por el servicio pblico como
elemento del Estado,21 fundando posteriormente la Escuela realista que cons-
truye el derecho administrativo y la administracin pblica sobre las bases del
servicio pblico.22
Sin embargo, el concepto mismo de servicio pblico fue concebido a su
vez en dos sentidos:
17
Truchet, D., Les fonctions de la notion dintrt gnral dans la jurisprudence du conseil dtat,
Libraire gnrale de Droit et de jurisprudence, Paris, 1977, p. 31 y ss.
18
A esta conclusin llega Nieto, A, Estudios histricos sobre Administracin y Derecho admi-
nistrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1986, pp. 174 y 175, al analizar
las sentencias del consejo de Estado de 26 de enero de 1863, 30 de diciembre de 1863, 12 de abril de
1864, 30 de diciembre de 1866, 31 de julio de 1846, 25 de agosto de 1847, 25 de agosto de 1856 y
6 de mayo de 1860.
19
Como en el arrt Cadot de 13 de diciembre de 1889 CE, y en el arrt Blanco, de 8 de febrero de
1873 del T.C.
20
CE, arrt Feutry de 29 de febrero de 1908 y en el arrt Therond 4 de marzo de 1910.
21
Duguit, L, Trait de Droit Constitutionnel, T. II, Ancienne Librarie Fontemoing & Cie, Paris,
1923, p. 54.
22
Laubadre, A, Trait lmentaire de Droit Administratif, T. I., Librairie Gnrale de Droit et de
Jurisprudence, Paris, 1963, p. 526; Buttgenbach, A., Thorie gnrale des modes de gestion des ser-
vices publics en Belgique, Larcier, Bruselas, 1952, pp. 10 y 11; Garca Oviedo, C., Derecho Adminis-
trativo, T. I., EISA, Madrid, 1953, p. 101.
30
En primer lugar, el concepto orgnico, en el cual se identifica con un or-

ganismo integrado por hombres en quienes encarna la competencia tcnica,23
resultando una operacin de gestin pblica en virtud del principio de separa-
cin de poderes.24
En segundo lugar, el concepto material clsico en el cual lo esencial es la
realizacin de una actividad para la satisfaccin de un inters general por un
organismo pblico,25 es decir, aquella actividad que se presenta cuando, para
satisfacer determinada necesidad de inters general, los agentes pblicos pue-
den recurrir, a travs de los procedimientos de derecho pblico, a reglas que
estn fuera de la rbita del derecho privado.26
En Espaa, la aparicin del servicio pblico se present como consecuencia
de la secularizacin de los servicios asistenciales de sanidad y beneficencia,27
23
Hauriou, M., Prcis de droit administratif, Sirey, Pars, 1907, p. 57; Fernndez de Velasco Cal-
vo, R., Resumen de derecho administrativo y ciencia de la Administracin, T. I., Bosch, Barcelona,
1930, p. 174. Tambin Cambier, C., Droit administratif, Maison Ferdinand Larcier, Bruselas, 1968,
p. 227; Laubadre, A., Trait lmentaire de Droit Administratif, T. I, Librairie Gnrale de Droit et
de Jurisprudence, Pars, 1963, pp. 518 y 519; Duez, P. y Debeyre, G., Trait de Droit Administratif,
Dalloz, Pars, 1952, p. 502; Debbasch, C., Droit Administratif, Cujas, Pars, 1971, p. 208; Mast, A.,
Prcis de Droit administratif belge, Story-Scientia, Bruselas, 1966, p. 37; Auby, J. y Ducos-Ader, R.,
Institutions administratives, Dalloz, Pars, 1971, p. 30; Vedel, G., Derecho Administrativo, trad. de
Jun Rincn Jurado, Aguilar, Madrid, 1980, p. 688, preponderante hasta 1940 e indiferente ms all.
Bnoit, F., Le Droit Administratif Franais, Dalloz, Pars, 1968, pp. 778 y 779; Rivero, J. y Waline, J.,
Droit Administratif, ob. cit., p. 301.
24
Hauriou, M., Prcis de droit administratif, ob. cit., p. 467.
25
Buttgenbach, A., Thorie gnrale des modes de gestion des services publics en Belgique, Lar-
cier, Bruselas, 1952, p. 31; Fernndez de Velasco Calvo, R., Resumen de derecho administrativo y
ciencia de la Administracin, T. I., ob. cit., p. 171; lvarez-Gendin, S., El servicio pblico: su teora
jurdico-administrativa, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1944, p. 21; Laubadre, A., Trait
lmentaire de Droit Administratif, T. I., ob. cit., p. 518; Wigny, P., Droit Administratif: principes ge-
neraux, Bruylant, Bruselas, 1953, p. 27; Mast, A., Prcis de droit administratif belge, ob. cit., p. 37;
Georgin, C., Cours de droit administratif, T. I., Cours de droit administratif. Livre premier: Les pouvoirs
publics et les services publics, Editions Eyrolles, Pars, 1954, p. 99; Duguit, L., Trait de Droit Cons-
titutionnel, T. II, Ancienne Librarie Fonte Moing & Cie, Pars, 1923, p. 55. Tambin se refieren a este
concepto complementariamente Jze, G., Principios generales del derecho administrativo, T. II. 1, La
nocin de servicio pblico, los agentes de las administracin pblica, Depalma, Buenos Aires, 1949,
p. 9; Duez, P. y Debeyre, G., Trait de Droit Administratif, ob. cit., p. 502 y 503 (208 deb); Auby, J. y
Ducos-Ader, R., ob. cit., p. 30; Vedel, G., Derecho Administrativo, ob. cit., p. 688.
26
Jze, G., Principios generales del derecho administrativo, T. II, 1, ob. cit., p. 9.
27
Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, V. II, Tecnos, Madrid, 1988, p. 268; San-
tamara Pastor, J. A., Principios de Derecho Administrativo general, T. II, Iustel, Madrid, 2004, p. 294;
Parada Vzquez, R., Derecho Administrativo I. PG, ob. cit., p. 379; Villar Ezcurra, J., Servicio pblico
y tcnicas de conexin, Tesis-Universidad Complutense de Madrid, 1976, p. 23.
31
la necesidad de excluir los bienes dedicados al inters general del rgimen de

desamortizacin de la propiedad,28 la apertura al pblico de las postas reales,29
y la revolucin industrial, que caus una invasin de capitales extranjeros es-
pecialmente en la red ferroviaria, los yacimientos mineros, los tranvas y la
energa elctrica.30 Estas situaciones influyeron positivamente la legislacin
del siglo XIX, en la cual se destacan los avances contenidos en la Constitucin
de Cdiz de 1812,31 la ley de beneficencia del 23 de enero de 1822, la Ley de
enseanza primaria de 1838, y la Ley de ferrocarriles del 3 de junio de 1855.32
La crisis econmica y social de 1929, posterior a la Primera Guerra Mun-
dial, foment la expansin de los servicios pblicos y de la actividad del Estado
mediante el reemplazo de las empresas privadas por el Estado a travs de socie-
dades de economa mixta y empresas privadas de inters general.33 Este fen-
meno vino acompaado de la nacionalizacin de muchas empresas en Espaa
por Primo de Rivera (1932), y en Francia por De Gaulle (1945-1946).34 De es-
ta manera, a mediados del siglo XX se produjo una expansin de los servicios
pblicos que los fue diversificando en servicios clsicos, econmicos, sociales
y culturales,35 fruto del aumento de las necesidades.36
28
Garrido Falla, F., Tratado de Derecho administrativo, V. II, ob. cit., pp. 267 y 268; Parada Vz-
quez, R., Derecho Administrativo I. PG, Marcial Pons, Barcelona, 2004, p. 416.
29
Parada Vzquez, R., Derecho Administrativo I. PG, ob. cit., p. 379; Villar Ezcurra, J., Servicio
pblico y tcnicas de conexin, ob. cit., p. 27.
30
Villar Ezcurra, J., Servicio pblico y tcnicas de conexin, ob. cit., p. 33 a 36. En esta poca se
destaca el Proyecto econmico de Bernard Ward de 1762, quien fue encargado por Carlos III de ins-
taurar en Espaa las instituciones extranjeras convenientes al progreso de la agricultura, la industria
y el comercio.
31
Es en la constitucin de Cdiz de 1812 donde se habla por primera vez y en el sentido actual de
obras y otros objetos de utilidad comn, identificando al servicio pblico con las ramas del servicio
de la Administracin. Vase Villar Ezcurra, J., Servicio pblico y tcnicas de conexin, ob. cit., p. 19.
32
Lpez Candela, J. E., Sobre la necesidad de un concepto de servicio pblico, Consejo General del
Poder Judicial, 2004, Madrid, p. 15.
33
Demichel, A., Grands services publics et entreprises nationales, 1. Thorie gnrale des ser-
vices publics, Dalloz, Pars, 1974, pp. 9 a 13; Villar Ezcurra, J., Servicio pblico y tcnicas de conexin,
ob. cit., p. 39.
34
Ducos-Ader, R. y Auby J., Grands services publics et entreprises nationales, Presses Universi-
taires de France, Paris, 1969, p. 65.
35
Chevalier, J., Le Service public, Presses Universitaires de France, Pars, 1987, pp. 57 a 61; Gar-
ca Oviedo, C., Derecho Administrativo, T. I., EISA, Madrid, 1953, p. 101.
36
Garca Oviedo, C., Derecho Administrativo, ob. cit., p. 101.
32
Sin embargo, en los aos cincuenta y sesenta con la recuperacin eco-

nmica europea se inici un proceso de privatizacin y liberalizacin que
gener polticamente la crisis del Estado de bienestar,37 y jurdicamente la con-
secuente crisis del concepto de servicio pblico,38 que se manifest en la dilu-
cin del elemento material (el legislador ha asegurado servicios privados),39
del elemento orgnico (no siempre se manejan por una persona pblica),40 y
de su rgimen jurdico (no siempre se regulan por el derecho pblico).41 En el
plano normativo, la formacin de la hoy denominada Unin Europea supuso
que la armonizacin de los diversos ordenamientos administrativos requera
la imposibilidad de remitir a figuras existentes slo en algunos de los pases
miembros, como sucede con el servicio pblico.42
La crisis del concepto de servicio pblico caus a su vez su desplazamiento
como elemento fundamental para la identificacin del derecho administrativo,
pues como seala GARRIDO FALLA: Hay actividad del servicio pblico sujeto al
derecho pblico y al privado.43
Por ello, desde el plano terico se propuso como solucin a esta crisis la
creacin de un tercer grupo de conceptos de servicio pblico denominado fun-
cional, y que lo define simplemente como una actividad de inters general,44
identificada por la existencia de reglas exorbitantes,45 mientras que en el plano
normativo la legislacin comunitaria ha preferido referirse a las obligaciones
derivadas del servicio pblico. Con este concepto se pretende abarcar aquellos
37
Chevalier, J., Le Service public, ob. cit., pp. 93 a 96.
38
Lpez Candela, J. E., Sobre la necesidad de un concepto de servicio pblico, ob. cit., p. 21.
39
Debbasch, C., Droit Administratif, Cujas, Pars, 1971, pp. 210 a 213.
40
Ibd., pp. 210 a 215; Barrachina Juan, E., Curso de Derecho administrativo, PPU, Barcelona,
1085, p. 442; Ducos -Ader, R. y Auby J., Grands services publics et entreprises nationales, ob. cit.,
p. 20.
41
Debbasch, C., Droit Administratif, ob. cit., pp. 210 a 215; Barrachina Juan, E., Curso de Derecho
administrativo, ob. cit., p. 442; Ducos-Ader, R. y Auby J., Grands services publics et entreprises na-
tionales, ob. cit., p. 19.
42
Fernndez, T., Del servicio pblico a la liberalizacin desde 1950 hasta hoy, en: RAP, nm.
150, 1999, pp. 63 y 64.
43
Garrido Falla, F., Tratado de derecho administrativo, V. II, Tecnos, Madrid, 1988, p. 280.
44
Ibd., p. 280; Ducos-Ader, R. y Auby J., Grands services publics et entreprises nationales,
ob. cit., pp. 24 a 27; Fernndez T-R., Del servicio pblico a la liberalizacin desde 1950 hasta
hoy, ob. cit., p. 69.
45
Ducos-Ader, R. y Auby J., Grands services publics et entreprises nationales, ob. cit., pp. 24 a 27.
33
eventos en los cuales el mercado no puede cubrir la demanda, ni lograr el cum-

plimiento de diversas cargas derivadas del mismo por los particulares, en las
cuales en todo caso se atender a los principios de neutralidad y proporciona-
lidad para no afectar a los prestadores del servicio.46
Como se aprecia, la tesis funcional del servicio pblico lo identifica con el
inters general, lo cual nos lleva nuevamente a identificar dicho inters como
el ncleo distintivo del derecho administrativo; sin embargo, la tesis del servicio
pblico ha trado dos grandes aportes: en primer lugar, el entendimiento de la
administracin pblica con un carcter prestacional, es decir, al servicio de los
ciudadanos, y la necesidad de exigir determinados parmetros para su correc-
ta prestacin: la continuidad, la regularidad y la igualdad, cuyo contenido ser
analizado ms adelante.
2.3. Una tercera fase: el deber y el derecho correlativo al buen

funcionamiento de la administracin pblica
Varios aos antes de la promulgacin de la Constitucin espaola de 1978,
algunos autores ya proponan las bases de un nuevo modelo de administra-
cin pblica. En este sentido, RIVERO YSERN destacaba que en el Estado social,
la administracin pasaba de ser una mera espectadora de la realidad social a
ser clara protagonista de la misma, a travs de una accin que busca favorecer
las condiciones de igualdad entre los ciudadanos,47 salvaguardar las garantas
ofrecidas por el Estado de derecho,48 y satisfacer las necesidades pblicas,49
ideas que en nuestra opinin son el germen de los actuales principios de la ad-
ministracin pblica: imparcialidad, legalidad y prevalencia del inters pblico.
Similar posicin tena CORTIAS PELEZ, para quien la finalidad de la ad-
ministracin pblica en el Estado social y democrtico de derecho era realizar
una actividad prestacional en principio desinteresada que asegurara una
46
Fernndez T-R., Del servicio pblico a la liberalizacin desde 1950 hasta hoy, ob. cit., pp. 69
y 70.
47
Rivero Ysern, E., El Derecho administrativo y las relaciones entre particulares, Instituto Garca
Oviedo, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1969, p. 13.
48
Ibd., p. 15.
49
Ibd., p. 19.
34
existencia digna al hombre en sociedad,50 destacando la labor que en la confi-

guracin de la administracin pblica moderna tienen el Estado social y demo-
crtico de derecho y el derecho constitucional.51
Por otro lado, RIVERO YSERN destacaba un fenmeno que hoy resulta ab-
solutamente incuestionable: la administracin no interviene siempre exclusiva
y directamente en la satisfaccin del inters pblico, sino que busca la realiza-
cin del mismo a travs de la realizacin de intereses privados.52 En este senti-
do, la gran mayora de servicios pblicos son gestionados a travs de tcnicas
indirectas por particulares, siendo la concesin la ms utilizada,53 de all la im-
portancia de esta figura.
En la actualidad, esta idea es an ms vigente, pues los Estados modernos
se sirven de los particulares para satisfacer las necesidades pblicas, y se limitan
a autorizar, regular e incluso adjudicar numerosas actividades en las cuales el
inters pblico es fundamental, tales como las obras pblicas, los servicios p-
blicos, el urbanismo, las telecomunicaciones, el medioambiente o el consumo.
Con la promulgacin de la Constitucin espaola de 1978 esta idea cobra
an ms fuerza a travs de la inclusin de los principios de la administracin
pblica, a partir de los cuales autores como PONCE SOL han llegado a postular
incluso la existencia de un derecho al procedimiento administrativo debido,54
segn el cual la funcin administrativa est sometida a un deber jurdico de
buena administracin, un deber de hacer consistente en un mandato de actua-
cin de forma racional, objetiva, coordinada, eficaz, eficiente y econmica en
su servicio a los intereses generales.55
Similar posicin tiene TOMS MALLN, para quien el buen funcionamiento
de la administracin pblica ha pasado de ser una declaracin de intenciones
50
Cortias Pelez, L., Estado democrtico y administracin prestacional, en: RAP, 67, 1972,
p. 115.
51
Ibd., pp. 110 y ss.
52
Rivero Ysern, E., El Derecho administrativo y las relaciones entre particulares, ob. cit., p. 19.
53
Domnguez Berrueta de Juan, M., El incumplimiento en la concesin de servicio pblico, Mon-
tecorvo, Madrid, 1981, p. 9.
54
Ponce Sol, J., Deber de buena administracin y derecho al procedimiento administrativo de-
bido. Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discreciona-
lidad, ob. cit., p. 208.
55
Ibd., p. 156.
35
a convertirse en un derecho de todos los ciudadanos,56 circunstancia que se

materializa en herramientas concretas consagradas en la Ley de rgimen jur-
dico de las administraciones pblicas (LRJAP) para que los particulares recla-
men determinadas prestaciones de sus administraciones pblicas: el derecho
de audiencia,57 el derecho de acceder a los expedientes,58 y el derecho a una
resolucin administrativa motivada.59
Este concepto de una administracin pblica orientada al servicio de los
ciudadanos no es una mera invencin dogmtica sino que est fundado en el
derecho constitucional y en el derecho comunitario europeo, concretamente en
la Carta de Niza, la cual considera a la buena administracin como un derecho
fundamental.60
Concretamente en el marco de la contratacin pblica, el buen funcio-
namiento de la administracin se encuentra consagrado en el TRLCAP segn
el cual:
56
Toms Malln, B., El derecho fundamental a una buena administracin, Ministerio de Admi-
nistraciones Pblicas, Madrid, 2004, p. 41.
57
Literal e) del art. 35 de la Ley 30 de 1992: Derechos de los ciudadanos. Los ciudadanos, en sus
relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los siguientes derechos: [] e) A formular ale-
gaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia,
que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin.
58
Literal e) del art. 35 de la Ley 30 de 1992: Derechos de los ciudadanos. Los ciudadanos, en
sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los siguientes derechos: [] h) Al acceso a
los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los trminos previstos en la Constitucin
y en sta u otras Leyes.
59
Artculo 54 de la Ley 30 de 1992: Motivacin. 1. Sern motivados, con sucinta referencia de
hechos y fundamentos de derecho.
60
Artculo 41 de la Carta de Niza. Derecho a una buena administracin:
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos
imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular: [] el derecho de toda persona a ser oda antes de que se
tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente, el derecho de toda per-
sona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legtimos de la confiden-
cialidad y del secreto profesional y comercial, [] la obligacin que incumbe a la administracin de
motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparacin por la Comunidad de los daos causados por sus ins-
tituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales
comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podr dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas de los Trata-
dos y deber recibir una contestacin en esa misma lengua.
36
[] la administracin podr concertar los contratos, pactos y condicio-

nes que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al inte-
rs pblico, al ordenamiento jurdico o a los principios de buena admi-
nistracin y deber cumplirlos a tenor de los mismos, sin perjuicio de las
prerrogativas establecidas en la legislacin bsica a favor de aqulla.61
Cabe destacar que el derecho de los ciudadanos a una buena administra-

cin se ha mencionado progresivamente en otras leyes, tal como sucede en la
exposicin de motivos del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP).
Similar situacin sucede en la nueva LCSP donde se seala que en los
contratos del sector pblico podrn incluirse cualesquiera pactos, clusulas y
condiciones, siempre que no sean contrarios al inters pblico, al ordenamien-
to jurdico y a los principios de buena administracin.62
Esta teora tambin es aplicable a la mayora de pases latinoamericanos,
pues bien sea en sus cartas constitucionales o en sus leyes administrativas,
consagran la existencia de determinados derechos de los ciudadanos respecto
de sus administraciones pblicas.63
Esta visin prestacional tiene una incidencia fundamental en el anlisis
del concepto de la administracin pblica, pues lo esencial ya no va a ser la re-
lacin que existe entre sta y sus funcionarios, sino entre la administracin y
los ciudadanos. Adicionalmente, esta idea que implica la intervencin admi-
nistrativa en el Estado social va a hacer efectiva la realizacin de los derechos
sociales, sin los cuales, la mayora de derechos y libertades resultaran com-
pletamente intiles.64
61
Art. 4 de la TRLCAP.
62
Art. 25 de la LCSP.
63
Art. 38 de la Constitucin de Chile, art. 27 de la Constitucin de Costa Rica, art. 20 de la Consti-
tucin de Ecuador, art. 2, numeral 20 de la Constitucin del Per, art. 41 de la Constitucin de Panam,
art. 18 de la Constitucin de El Salvador, art. 40 de la Constitucin del Paraguay, art. 52 de la Consti-
tucin de Nicaragua, art. 80 de la Constitucin de Honduras, art. 23, numeral 15 de la Constitucin del
Ecuador, art. 63 de la Constitucin cubana, art. 23 de la Constitucin de Colombia, art. 7, literal h) de
la Constitucin de Bolivia, art. 31 de la Constitucin de Venezuela, art. 14 de la Constitucin de la Ar-
gentina, art. 28 de la Constitucin de Guatemala, art. 30 de la Constitucin Espaola.
64
Rivero Ortega, R., Derecho administrativo econmico, ob. cit., p. 146.
37
Este enfoque tiene tres consecuencias fundamentales para la lucha con-

tra la corrupcin:
Permite a la ciudadana participar ms activamente en el reclamo de

la eficiencia y transparencia de la administracin pblica, otorgando
una legitimacin terica para la participacin de la sociedad civil en la
lucha contra la corrupcin (que a su vez debe materializarse eviden-
temente en la posibilidad de incoar y participar directamente en los
procesos que se lleven a cabo por corrupcin).
Implica que el derecho penal solamente estar legitimado para inter-
venir cuando se afecte la relacin ciudadana-administracin pblica,
concretada en el cumplimiento de las finalidades que respecto a sta
ha concebido la Constitucin de cada pas, mientras que en otros ca-
sos deber aplicarse el derecho administrativo sancionador.
Justifica la existencia de una afectacin del bien jurdico de la admi-
nistracin pblica an en aquellos eventos en los cuales los autores
sean particulares (cohecho activo, trfico de influencias y malversa-
cin impropia), pues en estos casos no se afecta la relacin existente
entre un funcionario y la administracin pblica, pero s aquella que
surge entre la administracin y los ciudadanos.
La ltima evolucin del derecho administrativo est en plena gestacin e im-

plica su paulatina globalizacin ante la necesidad de regular mercados globales,
hacer observar normas fiscales medioambientales y sociales a empresas de otros
pases, y responder a riesgos globales que deben ser afrontados por la comuni-
dad internacional en materia ambiental, nuclear, de defensa y de seguridad.65
En este contexto, ya no es extrao hablar de un derecho administrativo eu-
ropeo, y no lo ser en el futuro tampoco hablar de un derecho administrativo
mundial, pues algunas de las materias que impulsaron la formacin del prime-
ro, como la contratacin pblica, se empiezan a abrir campo a nivel mundial a
travs de instrumentos como el Agreement of Public Procurement incluido como
65
Ibd., pp. 37 y 38; Mir Puig Pelat, O., Globalizacin, Estado y Derecho. Las transformaciones
recientes del Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2004, p. 211.
38
el anexo 4 de los acuerdos plurilaterales del General Agreement on Tariffs and

Trade (GATT), 1994, y el Model Law on Procurement of Goods, Construction
and Services, con versiones sucesivas en 1993, 1994 y 1995 de la United Na-
tions Commission for International Trade Law (Uncitral) (vid. nm. 71 a 73).
3. Elementos del concepto de administracin pblica

En virtud de la evolucin reseada, la administracin pblica ha pasado de ser
una mera institucin a convertirse tambin en un derecho subjetivo de los ciu-
dadanos a la buena administracin, es decir, fundamentalmente, aquella reali-
zada en inters general, de forma objetiva, legal y eficiente, elementos que se
desarrollarn a continuacin.
3.1. El inters general

Si bien en sentido formal se puede definir el inters general como el inters de
la comunidad organizada polticamente,66 la doctrina ha reconocido que este
concepto es abierto e indeterminado67 y, adems, suele disgregarse en otros ta-
les como el inters nacional, comunal, social o econmico,68 por ello, antes que
formular una nocin rgida de aqul, consideramos ms adecuado sealar sus
principales consecuencias en relacin con la administracin pblica:
En primer lugar, el concepto de inters general nace como una forma de

excluir los intereses particulares del gobierno.69
66
Snchez Morn, M., Inters general, en: Montoya Melgar, A., EJB, T. III, Civitas, Madrid,
1994, p. 3658.
67
Nieto, A., La Administracin sirve con objetividad a los intereses generales, en: Martn-Retor-
tillo, S. (coord.), Estudios sobre la Constitucin espaola, LH al profesor Eduardo Garca de Enterra,
T. III, Civitas, Madrid, 1991, pp. 2249 a 2252; Ule, K. H., Allgemeines Wohl in der Rechsprechung,
en: Wohl der Allgemeinheit, Duncker & Humblot, Berln, 1968, p. 140; Rupp, H. H., Wohl der Allge-
meinheit und offentliche Interessen Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht, en: Wohl der Allge-
meinheit, Duncker & Humblot, Berln, 1968, p. 116. STC de 11 de junio de 1984.
68
Truchet, D., Les fonctions de la notion dintrt gnral dans la jurisprudence du conseil detat,
ob. cit., pp. 277 a 295.
69
Platn, Dilogos, T. IV, La Repblica, ob. cit,; Aristteles, La Poltica, Libro III, ob. cit., Cicern,
M. T., Las leyes, ob. cit,; Rousseau, J. J., El Contrato social, p. 151; Moro, T., Utopa, ob. cit,; Locke, J.,
Ensayo sobre el gobierno civil, ob. cit., p. 138.
39
En segundo lugar, el inters general es el criterio fundamental para deter-

minar la necesidad de la intervencin de la administracin pblica y de la ju-
risdiccin contencioso administrativa.70
En tercer lugar, el inters general acta como lmite, nexo y medida de
los poderes pblicos,71 resultando un baremo fundamental para determinar la
conducta de los gobernantes.
En este mbito surge el problema de la determinacin del inters gene-

ral en el caso concreto,72 frente al cual se han formulado fundamentalmente
tres teoras: su identificacin con la Ley como expresin de la voluntad gene-
ral, su asimilacin a las polticas de los poderes pblicos73 tales como la pla-
neacin y la programacin, y su asimilacin a las necesidades pblicas.74
Ninguna de estas herramientas resulta plenamente satisfactoria, por ello es el
juez quien debe determinar en el caso concreto qu considera como de inters
pblico.75
Pero adems, tampoco existe una prevalencia uniforme de los intereses
generales, pues la Constitucin tambin garantiza una serie de intereses parti-
culares. Por lo cual, la Constitucin no se pronuncia a favor de unos ni de otros,
y la tarea de la administracin es determinar cul es el prevalente en el caso
70
ob. cit., pp. 31 y ss. A esta conclusin llega Nieto, A., Estudios histricos sobre Administracin y De-
recho administrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1986, pp. 174 y 175, al
analizar las sentencias del consejo de Estado de 26 de enero de 1863, 30 de diciembre de 1863, 12 de
abril de 1864, 30 de diciembre de 1866, 31 de julio de 1846, 25 de agosto de 1847, 25 de agosto de
1856 y 6 de mayo de 1860.
71
ob. cit., pp. 159 y ss.
72
Snchez Morn, M. Notas sobre la funcin administrativa en la constitucin espaola de 1978,
en: Predieri, A.; Garca de Enterra, E., La constitucin espaola de 1978, Civitas, Madrid, 1981, p. 644.
73
Snchez Morn, M., Inters general, en: Montoya Melgar, A., EJB, T. III, Civitas, Madrid,
1994, p. 3659.
74
ob. cit., pp. 265 a 270.
75
Nieto, A., La Administracin sirve con objetividad a los intereses generales, en: Martn-Retor-
tillo, S. (coord.), Estudios sobre la Constitucin espaola, LH al profesor Eduardo Garca de Enterra,
T. III, Civitas, Madrid, 1991, p. 2220; Truchet, D., Les fonctions de la notion dintrt gnral dans la
jurisprudence du Conseil detat, ob. cit., p. 270.
40
concreto,76 pues, es all donde surgen criterios como la objetividad y la impar-

cialidad para determinar cual inters debe prevalecer.
3.2. Los principios de objetividad e imparcialidad

La objetividad es un criterio de valoracin sobre una realidad77 que aparece es-
pecialmente en el seno de una controversia para aplicar lo justo y razonable a
una situacin determinada a fin de ponderar un adecuado ajuste entre el pre-
supuesto de hecho y la consecuencia jurdica.78
La doctrina ha formulado fundamentalmente dos conceptos de objetivi-
dad que consideramos compatibles: uno negativo en el cual se entiende como
aquella cualidad que permite a una persona superar sus opiniones personales
y sus prejuicios de modo que vea el objeto o la situacin tal como es.79 El
otro positivo, en el cual se formula como la cualidad de adecuacin a su objeto,
a los fines que la justifican, coincidiendo con el de buena administracin, esto
es, con la exigencia de una actuacin administrativa bien fundada en el cono-
cimiento de los hechos, en el derecho vigente y en los objetivos que se propone
alcanzar,80 o una actuacin con sumisin plena al derecho.81
De esta manera la objetividad implica, por una parte, una constatacin
del supuesto ajeno a toda consideracin personal, y por otra, la ponderacin de
intereses de conformidad con lo establecido por una voluntad distinta de la del
sujeto que acta, es decir, la voluntad de la norma.82
En este sentido, se requiere que los actos administrativos se produzcan
con un procedimiento que implica la aplicacin de los principios de contradic-
cin y de plena prueba, y la resolucin expresa y motivada que decida todas
76
Nieto, A., La Administracin sirve con objetividad a los intereses generales, ob. cit., pp. 2242
y 2243.
77
Morell Ocaa, L., La objetividad de la Administracin Pblica y otros componentes de la tica
de la institucin, en: REDA, nm. 111, 2001, p. 357.
78
Ibd., pp. 350 y 351.
79
Nieto, A., La Administracin sirve con objetividad a los intereses generales, ob. cit., p. 2227.
80
Sainz Moreno, F., Objetividad, en: Montoya Melgar, A. (dir.), EJB, T. III, Civitas, Madrid, 1994,
p. 4491.
81
de la institucin, ob. cit., p. 372.
82
Ibd., p. 360.
41
las cuestiones planteadas por los interesados, y aquellas otras que deriven del
procedimiento.83
La doctrina ha relacionado la objetividad a su vez con dos principios: la
neutralidad y la imparcialidad; el primero se refiere a la neutralidad poltica
de la administracin84 que implica su actuacin aun si perjudica la poltica del
Gobierno,85 mientras que la imparcialidad es la consecuencia de la objetividad
en el mbito del funcionario pblico.86
La imparcialidad implica el deber de fidelidad del funcionario en el desem-
peo del cargo, es decir, la necesidad de que prescinda de la opinin y volun-
tad propias, adecundose a la Ley,87 situacin que tiene cuatro consecuencias:
la prohibicin de tomar una decisin singular determinada por la influencia de
un inters particular o tomada por quien puede parecer que acta motivado
por ese inters;88 la existencia de obligaciones de abstencin que pueden dar
lugar a recusacin;89 la separacin de las fases de instruccin y de sancin en
los procedimientos sancionadores,90 y la incompatibilidad con la exigencia de
una adhesin ideolgica positiva al gobierno.91
Imparcialidad, objetividad y neutralidad implican entonces una pondera-
cin de intereses92 que se aplica escalonadamente en toda decisin pblica: en
primer lugar, el funcionario debe actuar ajeno a todo inters personal (imparcia-
lidad), en segundo lugar, debe actuar ajeno a todo inters poltico (neutralidad)
83
Sainz Moreno, F., Objetividad, ob. cit., pp. 4491 y 4492.
84
de la institucin, ob. cit., p. 369 a 371; Nieto, A., La Administracin sirve con objetividad a los inte-
reses generales, ob. cit., p. 2228 y 2229; Sainz Moreno, F., Imparcialidad, en: Montoya Melgar, A.
(dir.), EJB, T. II, Civitas, Madrid, 1994, p. 3347; Peces-Barba, G., La Constitucin espaola de 1978,
un estudio de Derecho y poltica, Fernando Torres (ed.), Valencia, 1981, p. 89.
85
Nieto, A.,La Administracin sirve con objetividad a los intereses generales, ob. cit., pp. 2228
y 2229.
86
Morell Ocaa, L.,La objetividad de la administracin pblica y otros componentes de la tica
87
Ibd., pp. 365 y 366.
88
Sainz Moreno, F.: Imparcialidad, ob. cit., p. 3374.
89
dem.
90
dem.
91
Garrido Falla, F., Comentarios a la Constitucin, Civitas, Madrid, 1985, p. 1443.
92
Morell Ocaa, L., La objetividad de la administracin pblica y otros componentes de la tica
42
y, por ltimo, debe actuar con plena sumisin al derecho (objetividad en sen-
tido estricto).
Este esquema es especialmente relevante en la contratacin administrati-
va: la primera fase se materializa en la existencia de unas normas que regulan
los conflictos de intereses como son las reglas de inhabilidades e incompatibili-
dades, mientras que las otras dos se manifiestan en la existencia de un proce-
dimiento para la seleccin objetiva del sujeto que ejecutar el contrato pblico.
Esta precisin terminolgica tiene mltiples efectos en el campo penal,
pues permite diferenciar el carcter disciplinario o penal de una conducta in-
justa, por cuanto si se vulnera slo la imparcialidad del funcionario frente a la
administracin pblica, la misma tendr efectos solamente en la relacin de
carcter disciplinario entre ambos, y por ello constituir slo una falta discipli-
naria, mientras que si lo que se afecta o pone en peligro es la objetividad de las
decisiones de la administracin pblica la actuacin tendr relevancia en toda
la colectividad, y por ello constituir delito.
En el plano prctico, si la conducta del sujeto activo se refiere a la realiza-
cin u omisin de una actuacin administrativa concreta, por ejemplo, la entre-
ga de una ddiva o el ejercicio de una influencia para la realizacin de un acto
justo o injusto, se afectar el principio de objetividad y por ello existir delito,
mientras que si el funcionario recibe o acepta un regalo no efectuado para la
realizacin u omisin de una actuacin administrativa se vulnerar solamen-
te su imparcialidad, y por ello tendr una naturaleza meramente disciplinaria.
3.3. El principio de legalidad

El principio de legalidad consiste en el sometimiento de las Administraciones
a la Ley y al Derecho,93 que no resulta una mera vinculacin negativa que
permita a la administracin hacer todo lo que no se encuentra prohibido, sino
una cobertura legal positiva de toda la actuacin administrativa.94
La administracin pblica es una actividad reglada, por ello sus actuacio-
nes tendrn que tener un fundamento normativo, siendo necesario reconocer
93
Gutirrez Gutirrez, I., Funciones del Gobierno, en: AA.VV., Derecho Poltico espaol segn la
Constitucin de 1978, T. II, Editorial Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1998, p. 581.
94
Cfr. Garca de Enterra, E. y Fernndez, T., Curso de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 446.
43
que incluso los actos discrecionales son fundados en una norma: aquella que
autoriza su discrecionalidad. Por lo anterior, para la interpretacin de la vulne-
racin del principio de legalidad en la prevaricacin no solamente basta con la
vulneracin de un precepto normativo sino que se requiere la inexistencia de
un fundamento normativo de toda la decisin.
En Espaa, la redaccin del artculo 103 de la Constitucin enfoca el prin-
cipio de legalidad no solamente a la ley sino en general al derecho, por esta ra-
zn, la sujecin a este axioma no incluye solamente el respeto a la ley parla-
mentaria, sino al ordenamiento entero,95 dentro del cual se incluyen tambin
los reglamentos96 y los principios generales del derecho.97
El mbito de aplicacin del principio de legalidad, segn la exposicin de
motivos de la LRJAP, deber aplicarse tanto con respecto a las normas que ri-
gen su propia organizacin, como al rgimen jurdico, al procedimiento admi-
nistrativo y al sistema de responsabilidad.
3.4. El principio de eficacia y otros relacionados con la misma

La eficacia de las decisiones consiste en una especfica actitud de la adminis-
tracin para obrar en cumplimiento de sus fines y una exigencia asimismo es-
pecfica de la realizacin efectiva de stos, es decir, de produccin de resultados
efectivos,98 sin embargo, no impone un deber de resultado sino una actuacin
encaminada a su obtencin.99 Toda administracin pblica fundada en el in-
ters general debe estar orientada a la satisfaccin de necesidades pblicas,100
por ello su eficacia se analizar en la medida en que realicen las actuaciones
necesarias para satisfacerlas, las cuales se pueden medir a travs de una se-
rie de parmetros que sin estar identificados directamente con la eficacia, son
95
Cfr. Ibd., p. 441.
96
Gutirrez Gutirrez, I., Funciones del Gobierno, ob. cit., p. 583.
97
Cfr. Garca de Enterra, E. y Fernndez, T., Curso de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 441.
98
Cotino Hueso, L. (coord.), Funciones y rganos del Estado constitucional espaol, ob. cit., p. 273.
99
Menndez Prez, S., El principio de eficacia de la funcin administrativa. Virtualidad prctica:
estudio jurisprudencial, en Delgado Barrio, J. (dir.), Eficacia, discrecionalidad y control judicial en el
mbito administrativo, CGPJ, 1995, p. 21.
100
Truchet, D., Les fonctions de la notion dintrt gnral dans la jurisprudence du conseil dtat,
ob. cit., pp. 265 a 270.
44
baremos indispensables para analizar el cumplimiento de los fines de la admi-

nistracin pblica:
Desde el punto de vista temporal se exige la agilidad en la toma de deci-

siones, es decir, que estas se adopten sin ms demoras que las necesarias para
garantizar una reflexin ponderada.101
Desde el punto de vista material se exige la satisfaccin regular y conti-
nua de la necesidad pblica, tanto colectiva como individual,102 que implica la
continuidad en la prestacin del servicio, esencial en la configuracin de la ges-
tin de los servicios pblicos en un Estado social de derecho,103 y que implica
su funcionamiento regular y permanente.104 Este derecho de los usuarios est
tutelado por mecanismos especficos e implica su proteccin de la interrupcin
y del cese de su proteccin.105
Desde el punto de vista econmico se exige la eficiencia de las actuacio-
nes, es decir, el parmetro que relaciona el coste de los recursos empleados con
101
bido. Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionali-
dad, Lex Nova, Valladolid, 2001, p. 454.
102
Rivero Ysern, E., La proteccin del usuario de los servicios pblico, en: RAP, nm. 87, 1978,
p. 211; Martnez Marn, A., El buen funcionamiento de los servicios pblicos, ob. cit., p. 73.
103
Ibd., p. 43.
104
Debbasch, C., Droit Administratif, ob. cit., p. 217; Wigny, P., Droit Administratif: principes ge-
neraux, ob. cit., p. 31; Walline, S., Droit Administratif, ob. cit., pp. 626 y 627; Demichel, A., Grands
services publics et entreprises nationales, 1. Thorie gnrale des services publics, ob. cit., p. 7; Mast,
A., Prcis de droit administratif belge, ob. cit., p. 41; Fernndez de Velasco Calvo, R., Resumen de de-
recho administrativo y ciencia de la Administracin, ob. cit., p. 174; Garca Oviedo, C., Derecho Ad-
ministrativo, ob. cit., p. 106; Altamira, P. G., Curso de Derecho administrativo, ob. cit., p. 449; Lpez
Candela, J. E., Sobre la necesidad de un concepto de servicio pblico, ob. cit., p. 90; Quesada Pastor,
F., Derecho administrativo, ob. cit., p. 12; Rivero, J. y Waline, J., Droit Administratif, ob. cit., p. 311;
Ducos-Ader, R. y Auby J., Grands services publics et entreprises nationales, ob. cit., p. 34; Villar Ez-
curra, J., Servicio pblico y tcnicas de conexin, ob. cit., p. 209; Vedel, G., Derecho Administrativo,
ob. cit., pp. 691 y 692; Giannini, M., Diritto amministrativo, ob. cit., p. 466; Alessi, R., Principi di
diritto amministrativo, T. I, I soggetti attivi e lesplicazione della funzione amministrativa, Giuffr,
Miln, 1966, p. 431; Garca-Trevijano Fos, J. A., Tratado de derecho administrativo, T. II., V. I, Revis-
ta de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 29.
105
Rivero Ysern, E., La proteccin del usuario de los servicios pblico, ob. cit., p. 211.
45
los objetivos alcanzados,106 lo cual implica en el mbito jurdico relacionar los

beneficios totales de una situacin y los costos totales de la misma.107
Desde el punto de vista subjetivo se exige la proteccin de la igualdad
y de la uniformidad en el funcionamiento de la administracin pblica:108 la
igualdad implica la prohibicin de trato discriminado y el derecho de acceso
al servicio con el que se recoge la prohibicin expresa del gestor del servicio
de negar al particular su acceso al mismo,109 mientras que uniformidad en la
prestacin del servicio pblico, implica que se presta armnicamente a todos o
a la generalidad.110
Cabe destacar, como seala RIVERO YSERN, que el principio de igualdad
puede sacrificarse en beneficio de una igualdad real, cuando las ventajas con-
cretas acordadas para ciertos usuarios se legitiman por situaciones de hecho
diferentes o por contraprestaciones distintas.111 En todo caso, estn prohibi-
das las discriminaciones que impliquen privilegios consentidos intuitu perso-
nae, las ventajas consentidas por razones electorales, y las discriminaciones
que no respondan a diferencias en la calidad o el coste del servicio prestado.112
106
Pou, J., Los costes de los servicios pblicos, formas de imputacin y su evaluacin; la expe-
riencia espaola, en AA.VV., Hacia una Administracin pblica ms eficaz, Sindicatura de Comptes
de Catalunya, Barcelona, 1994, p. 134.
107
108
Rivero Ortega, R., Derecho administrativo econmico, ob. cit. p. 180.
109
Debbasch, C., Droit Administratif, ob. cit., p. 219; Wigny, P., Droit Administratif: principes
generaux, ob. cit., p. 37; Walline, S., Droit Administratif, ob. cit., p. 626 y 627; Demichel, A., Grands
services publics et entreprises nationales, 1. Thorie gnrale des services publics, ob. cit., p. 6; Mast,
A., Prcis de droit administratif belge, ob. cit., p. 43; Altamira, P. G., Curso de derecho administrati-
vo, Depalma, Buenos Aires, 1971, p. 449; Rivero, J. y Waline, J., Droit Administratif, ob. cit. p. 312;
Ducos-Ader, R. y Auby J, Grands services publics et entreprises nationales, ob. cit., p. 38; Villar Ez-
curra, J., Servicio pblico y tcnicas de conexin, ob. cit., p. 224; Buttgenbach, A., Thorie gnrale
des modes de gestion des services publics en Belgique, Larcier, Bruselas, 1952, p. 84; Vedel, G., Dere-
cho Administrativo, ob. cit., p. 693; Giannini, M., Diritto amministrativo, ob. cit., p. 465; Barrachina
Juan, E., Curso de Derecho administrativo, ob. cit., p. 441; Nevado-Batalla Montero, P., Notas sobre
Derecho administrativo, ob. cit., p. 386.
110
Garca Oviedo, C., Derecho Administrativo, ob. cit., pp. 107 y 108; Altamira, P. G., Curso de
Derecho administrativo, ob. cit., p. 448; Buttgenbach, A., Thorie gnrale des modes de gestion des
services publics en Belgique, ob. cit., p. 77; Barrachina Juan, E., Curso de Derecho administrativo,
ob. cit., p. 441.
111
Rivero Ysern, E., La proteccin del usuario de los servicios pblico, ob. cit., p. 221.
112
Ibd., p. 222.
46
Desde el punto de vista interinstitucional se exige la coordinacin, es

decir, el deber jurdico positivo integrante del ms genrico concepto de buena
administracin, consistente en la obligacin de cada administracin de ponde-
rar realmente los intereses pblicos encarnados por otras administraciones.113
La vulneracin del principio de eficacia puede dar lugar a responsabilidad
disciplinaria, administrativa, contable o penal, sin embargo, el ordenamiento
penal solamente ha penalizado determinadas formas de violacin de este axio-
ma, dentro de las cuales las ms importantes para la prevencin y represin de
la corrupcin son aqullas relacionadas con el patrimonio pblico como presu-
puesto para la eficacia de la administracin, tales como los delitos de malver-
sacin y fraude funcionarial.
113
47

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Captulo primero

1. Los sentidos orgnico y funcional de la administracin

tales como el nombre, la capacidad jurdica, el domicilio, el patrimonio y la

2. Fundamentos del concepto material de administracin

2.1. Una primera etapa: el inters general

el punto de vista poltico la corrupcin afecta directamente al inters pblico,

contencioso administrativa, tal como se ha reconocido en los estudios espe-

2.2. Una segunda etapa: el servicio pblico

En primer lugar, el concepto orgnico, en el cual se identifica con un or-

la necesidad de excluir los bienes dedicados al inters general del rgimen de

Sin embargo, en los aos cincuenta y sesenta con la recuperacin eco-

eventos en los cuales el mercado no puede cubrir la demanda, ni lograr el cum-

2.3. Una tercera fase: el deber y el derecho correlativo al buen

existencia digna al hombre en sociedad,50 destacando la labor que en la confi-

a convertirse en un derecho de todos los ciudadanos,56 circunstancia que se

[] la administracin podr concertar los contratos, pactos y condicio-

Cabe destacar que el derecho de los ciudadanos a una buena administra-

Este enfoque tiene tres consecuencias fundamentales para la lucha con-

Permite a la ciudadana participar ms activamente en el reclamo de

La ltima evolucin del derecho administrativo est en plena gestacin e im-

el anexo 4 de los acuerdos plurilaterales del General Agreement on Tariffs and

3. Elementos del concepto de administracin pblica

3.1. El inters general

En primer lugar, el concepto de inters general nace como una forma de

En segundo lugar, el inters general es el criterio fundamental para deter-

En este mbito surge el problema de la determinacin del inters gene-

concreto,76 pues, es all donde surgen criterios como la objetividad y la impar-

3.2. Los principios de objetividad e imparcialidad

3.3. El principio de legalidad

3.4. El principio de eficacia y otros relacionados con la misma

baremos indispensables para analizar el cumplimiento de los fines de la admi-

Desde el punto de vista temporal se exige la agilidad en la toma de deci-

los objetivos alcanzados,106 lo cual implica en el mbito jurdico relacionar los

Desde el punto de vista interinstitucional se exige la coordinacin, es

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