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Classificando Regimes Polticos na Amrica

Latina, 1945-1999*

Scott Mainwaring, Daniel Brinks e Anbal Prez-Lin

ste artigo trata de dois assuntos interligados: como classificar re-


E gimes polticos em geral e os latino-americanos, em particular,
no perodo 1945-1999. O segundo tema no pode ser discutido sem
que se tenha uma compreenso mais geral de como designar os regi-
mes, e estes no podem ser classificados sem que se estabelea antes
uma definio clara do que entendemos pelos diferentes regimes.

Se uma classificao de regimes visa antes de tudo medir a democra-


cia, tanto a nossa como outras, ela depende de uma definio de de-
mocracia. A democracia um regime poltico: (a) que promove elei-
es competitivas livres e limpas para o Legislativo e o Executivo; (b)
que pressupe uma cidadania adulta abrangente; (c) que protege as
liberdades civis e os direitos polticos; (d) no qual os governos eleitos
de fato governam e os militares esto sob controle civil. Essa descri-

*Agradecemos a Michael Alvarez, David Collier, Michael Coppedge, Caroline Domin-


go, Frances Hagopian, Charles Kenney, Steven Levitsky, Gerardo Munck, Guillermo
ODonnell, e a dois pareceristas annimos de Dados pelos valiosos comentrios. Clau-
dia Baez Camargo, Carlos Guevara Mann, Andrs Meja e Carlo Nasi ofereceram su-
gestes para nossa classificao de regimes. Este artigo foi publicado em Studies in
Comparative Political Development, vol. 36, n 1, 2001 e se reproduz aqui com a permisso
da Transaction Publishers. [A traduo do original em ingls Classifying Political Re-
gimes in Latin America, 1945-1999, de Vera Pereira.]

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 4, 2001, pp. 645 a 687.

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o minimalista procedural contrasta com aquelas no-procedurais,


como a de Bollen (1980; 1991), e com as procedurais submnimas,
como as de Schumpeter (1947) e Przeworski et alii (2000).

O segundo fundamento de nossa anlise so as regras explcitas de


codificao e agregao para a classificao de regimes. Sem essas re-
gras, fica difcil para outros compreender os procedimentos usados e
a prpria classificao fica vulnervel a problemas de confiabilidade.
A classificao que construmos se baseia, primeiramente, na desa-
gregao do conceito de democracia a partir dos quatro critrios aci-
ma discutidos e na sua posterior reagregao para compor uma medi-
da global do regime.

Feita essa discusso terica e metodolgica geral, identificamos os re-


gimes polticos de dezenove pases latino-americanos no perodo de
1945 a 1999. A classificao tricotmica que construmos divide os regi-
mes em democrticos, semidemocrticos e autoritrios. Essa tricoto-
mia resulta em uma diferenciao mais detalhada do que a obtida em
classificaes dicotmicas e ainda evita a necessidade de reunir a gran-
de quantidade de informaes que uma medida mais refinada exige.

Nosso esforo baseia-se em dois outros conceitos sobre a classificao


de regimes. Em primeiro lugar, que necessrio fazer julgamentos
subjetivos acerca da natureza dos regimes polticos. Por subjetivos
no queremos dizer arbitrrios, mas julgamentos fundados no conhe-
cimento profundo dos casos e guiados por regras explcitas de codifi-
cao. Uma avaliao que se limite s eleies deixa de fora elementos
essenciais para uma democracia, o que resulta numa definio sub-
mnima. Nossa concepo contraria alguns argumentos recentemen-
te formulados por Adam Przeworski e seus colaboradores (2000), em
seu projeto seminal, assim como os de Vanhanen (1990), que se posici-
ona a favor de medidas puramente objetivas de democracia.

Em segundo lugar, sustentamos que as classificaes dicotmicas no


so suficientemente sensveis s variaes de regimes, porque muitas
caem em uma zona semidemocrtica intermediria. Uma classifica-
o tricotmica ordinal democracia, semidemocracia e no-
democracia ou autoritarismo capta melhor importantes variaes
dos regimes.

A seo final do artigo compara nossa escala tricotmica com as trs


medidas mais utilizadas para construir indicadores anuais de demo-

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cracia em um prazo longo de tempo: Freedom House, Polity III e


Przeworski et alii (2000). Chamamos a ateno para algumas deficin-
cias dessas medidas largamente empregadas e afirmamos que nossa
classificao tricotmica uma alternativa til.

Classificar regimes polticos para um nmero mdio de pases em um


perodo extenso uma tarefa demorada e trabalhosa. Tanto pelas exi-
gncias de tempo quanto pelo fato de que uma classificao de regi-
mes geralmente um meio para um fim, no haveria sentido em em-
preender tal esforo se as classificaes geralmente usadas no conti-
vessem falhas. Dispusemo-nos a enfrentar a tarefa porque estamos
convencidos de que as classificaes correntes para construir medi-
das anuais de democracia em perodos longos contm deficincias
que exigem mais que reformulaes gradativas. Em comparao com
as classificaes geralmente usadas, a nossa proporciona resultados
substancialmente diferentes para vrias questes: quo disseminado
foi o autoritarismo latino-americano antes de 1978? Quo profunda
foi a mudana entre as dcadas anteriores e a onda de democratizao
ps-1978? Ser que houve realmente na regio uma eroso democrti-
ca de pequena importncia nos anos 90?

Sem uma criteriosa classificao de regimes, impossvel estudar


apropriadamente os problemas relacionados com os regimes polti-
cos. Por exemplo, qualquer esforo para determinar se a democracia
na Amrica Latina sofreu um declnio na dcada de 90 (Diamond,
1996; 1999) tem de basear-se em uma meticulosa avaliao dos regi-
mes. Classific-los um passo indispensvel para a investigao de
importantes questes a respeito das causas e conseqncias de dife-
rentes regimes e das transies de um tipo para outro. Durante dca-
das, foram essas as questes importantes discutidas pela poltica
comparada e pela sociologia poltica, e provvel que elas continuem
a estar no centro dos debates intelectuais dos prximos decnios. Se
no pudermos medir a democracia, no ser possvel avanar nesses
debates. Alm disso, acreditamos ser til para a comunidade acad-
mica reunir diferentes abordagens da classificao de regimes na
Amrica Latina e submet-las a uma reflexo crtica.

DEFININDO DEMOCRACIA

O desafio que enfrentamos foi o de tomar como base as contribuies


positivas das classificaes anteriores e, ao mesmo tempo, lidar com

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suas deficincias. Assim como Przeworski et alii (2000), Coppedge e


Reinicke (1990) e Hadenius (1992), somos de opinio que o primeiro
passo para a classificao de regimes polticos defini-los; imposs-
vel decidir se um regime uma democracia, ou afirmar em que grau
ele democrtico, enquanto no soubermos o que uma democracia.
Muita coisa j foi escrita sobre isso, mas as definies ainda variam
bastante. A primeira parte desta seo prope uma definio mnima
de democracia; a segunda sustenta que essa definio completa.

Concordando com Sartori, tambm somos partidrios de definies


mnimas.

Uma definio mnima quando todas as propriedades ou caracte-


rsticas de um ser que no so indispensveis para sua identificao
so apresentadas como propriedades variveis, hipotticas no
como propriedades definidoras. Isso equivale a dizer que tudo o que
ultrapassa uma caracterizao mnima deixado verificao no
declarado verdadeiro por definio (1976:61).

Uma definio de democracia deve ser mnima, mas no submnima;


deve incluir todos os aspectos essenciais da democracia, mas no pro-
priedades que no sejam necessariamente caractersticas da demo-
cracia.

A democracia representativa moderna tem quatro propriedades defi-


nidoras. As duas primeiras abrangem as dimenses clssicas analisa-
das por Dahl em Polyarchy (1971) e em muitos outros estudos. A pri-
meira que o chefe do Executivo e o Legislativo devem ser escolhidos
em eleies competitivas livres e limpas1 essas eleies so um in-
grediente essencial da democracia representativa moderna. A fraude
e a coero no podem determinar os resultados de eleies democr-
ticas, as quais devem oferecer a possibilidade de alternncia no po-
der, mesmo que, de fato, por um longo perodo de tempo, no haja ne-
nhuma alternncia, como aconteceu no Japo durante dcadas.

A segunda propriedade que o direito de voto deve ser extensivo


grande maioria da populao adulta. Isto significa um nvel de inclu-
so prximo do sufrgio universal para a populao adulta, mas mui-
tos pases admitem excluses (doentes mentais, prisioneiros) que no
diminuem, todavia, as credenciais democrticas do regime. Se gran-
des parcelas da populao so excludas do direito de sufrgio, o regi-

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me pode ser uma oligarquia competitiva, mas nas ltimas dcadas


no seria uma democracia.

Se esse critrio parece bvio para os padres contemporneos, me-


nos evidente a rigidez com que deveramos aplic-lo a pocas passa-
das. Especialmente no que diz respeito dimenso da participao,
um problema crucial, mas ainda pouco examinado teoricamente do
ponto de vista da classificao de democracias, saber se os estudi-
osos da rea deveriam aplicar padres internacionais de um dado pe-
rodo (que denominamos de critrio retrospectivo) ou os padres in-
ternacionais atuais. A maioria dos estudiosos (por exemplo, Gurr et
alii, 1990; Huntington, 1991; Przeworski et alii, 2000) adota implicita-
mente o critrio retrospectivo, considerando democrticos os regi-
mes polticos que se baseiam no sufrgio masculino adulto quase uni-
versal. Recentemente, porm, Paxton (no prelo) afirmou convincen-
temente que h uma contradio entre a maior parte das definies de
democracia, que exigem o sufrgio universal, e sua operacionaliza-
o, que se baseia no sufrgio masculino adulto de perodos mais an-
tigos. A autora observa que os regimes assentados no sufrgio adulto
quase universal so mais democrticos que aqueles que se fundam no
sufrgio masculino adulto quase universal, e preconiza medidas con-
tnuas de democracia para captar essa diferena qualitativa.

Empregando uma classificao ordinal como a que prope este arti-


go, os estudiosos podero usar legitimamente tanto critrios retros-
pectivos quanto contemporneos, desde que deixem claro qual dos
dois esto utilizando. Cada modo de classificao tem uma vantagem
e uma desvantagem, e to legtimo saber se um regime era democr-
tico pelos padres de sua poca quanto se ele era democrtico pelos
padres contemporneos. O critrio retrospectivo no capta mudan-
as ocorridas ao longo do tempo; parte da idia de que uma democra-
cia um tipo de regime poltico em constante mutao. Usar critrios
contemporneos para avaliar regimes mais antigos torna mais fcil
entender as mudanas no modo de perceber e praticar a democracia,
mas d origem a um anacronismo. medida que os direitos democr-
ticos se ampliam, cada nova gerao passa a ter dvidas sobre a clas-
sificao de todos os regimes mais antigos como democracias, uma
vez que as primeiras geraes de democratas no institucionalizaram
ou sequer imaginaram a possibilidade de alguns direitos e prticas.

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No que diz respeito incluso, adotamos o critrio retrospectivo para


os regimes mais antigos a fim de evitar problemas de anacronismo.
At pouco depois da Segunda Guerra Mundial, consideramos alguns
pases como democrticos, apesar de as mulheres ainda no terem ob-
tido o direito de voto. Da mesma maneira, a excluso dos analfabetos
no nos impediu de classificar um regime como democrtico. Os cri-
trios que adotamos para julgar o carter inclusivo do regime so de
certa forma historicamente contingentes, porque a prpria democra-
cia est em constante mutao (Markoff, 1996) apesar de incluir um
ncleo de princpios imutveis, tais como eleies livres e limpas e o
respeito s liberdades civis fundamentais. A abrangncia do direito
de voto no elimina muitos regimes contemporneos j que normas
de incluso se tornaram quase universais nas democracias modernas.

A terceira propriedade que as democracias devem dar proteo a di-


reitos polticos e liberdades civis como a liberdade de imprensa, a li-
berdade de expresso, a liberdade de organizao, o direito ao habeas
corpus e outros. Mesmo que um governo seja escolhido em eleies li-
vres e limpas, com amplo sufrgio, na ausncia de uma genuna ga-
rantia das liberdades civis, no poder ser considerado democrtico
de acordo com o entendimento da palavra no mundo moderno. El Sal-
vador e Guatemala na dcada de 80, entre outros casos na Amrica
Latina contempornea, so exemplos dessa situao. Um componen-
te liberal a proteo das liberdades civis indispensvel da de-
mocracia contempornea. Como essa dimenso liberal uma caracte-
rstica fundamental da democracia contempornea, o conceito de de-
mocracia iliberal, usado por Diamond (1999:42-51), Merkel (1999) e
Zakaria (1997), problemtico, pois sugere que mesmo regimes em
que as liberdades civis e os direitos polticos no so protegidos pode-
riam ser classificados como democracias (Plattner, 1998)2. Regimes
iliberais que promovem eleies competitivas so, no melhor dos ca-
sos, semidemocrticos e, algumas vezes, francamente autoritrios.

A quarta propriedade das democracias contemporneas que as au-


toridades eleitas devem deter o genuno poder de governar, em opo-
sio s situaes em que os governantes eleitos so ofuscados pelos
militares ou por alguma figura no eleita que domina nos bastidores
(Valenzuela, 1992). Se as eleies so livres e limpas mas elegem um
governo que no consegue controlar as principais arenas polticas
porque os militares ou alguma outra fora o fazem, ento o governo
no uma democracia. Pela nossa definio rgida, algumas das de-

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mocracias defeituosas (defective democracies) que Merkel (1999) men-


ciona no so apenas defeituosas: elas no so democracias.

Todas as quatro dimenses de nossa definio so necessrias e de-


vem ser includas mesmo que isto exija fazer julgamentos subjetivos
sobre os regimes. Essa definio atende ao duplo requisito de ser m-
nima e completa, quando: a) todos os quatro critrios so componen-
tes necessrios da democracia, sem os quais um regime no pode ser
considerado democrtico; b) nenhum outro aspecto, alm desses,
indispensvel para caracterizar uma democracia. Acreditamos que
nossa definio satisfaz s duas condies, enquanto algumas defini-
es recentes falham na segunda delas porque negligenciam certas
caractersticas essenciais da democracia.

Nossa definio focaliza as regras do jogo, mas acrescenta uma preo-


cupao com as liberdades civis e com a genuna capacidade de exer-
cer o governo. prxima das definies propostas por muitos estudi-
osos (Collier e Levitsky, 1997; Diamond et alii, 1989:xvi-xviii;
ODonnell, 2001) e discorda de definies no-procedurais que omi-
tem referncias explcitas s eleies (p. ex., Bollen, 1991:5), da defini-
o clssica de Schumpeter e da mais recente de Przeworski et alii
(2000), ambas submnimas.

Finalmente, assim como Przeworski et alii (2000), acreditamos ser til


esclarecer dois aspectos que nossa definio no inclui. Primeiro, ela
ignora resultados importantes como igualdade social. Limitamos a de-
finio de democracia a questes procedurais e deixamos para ser re-
solvida empiricamente a relao entre democracia e igualdade. Incluir
a questo da igualdade social na definio de democracia confundiria
o analista, se bem que nveis elevados de desigualdade trabalham con-
tra a democracia. Segundo, e mais uma vez concordando com Prze-
worski et alii, nossa definio no diz nada sobre a responsabilidade
pblica (accountability)3, sobre as falhas do Estado de direito, com exce-
o das que incidem sobre as liberdades civis e os direitos polticos, e
sobre casos de decretismo. A incluso desses critrios no inerentes
natureza da democracia resulta em uma definio no-mnima.

OS RISCOS DE UMA DEFINIO SUBMNIMA

Nossa definio contm uma importante semelhana com a de


Schumpeter (1947) e com a de Przeworski et alii (2000): todas se con-

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centram em determinados procedimentos ou regras do jogo. No en-


tanto, enfatizando a segunda, terceira e quarta dimenses da demo-
cracia, a nossa difere das outras duas. Ambas equiparam a democra-
cia realizao de eleies livres e limpas, levando-se em conta a al-
ternncia de poder, sem restrio ausncia de liberdades civis ou
existncia de domnios reservados na poltica pblica sob o contro-
le de pessoas no eleitas (Valenzuela, 1992)4.

Przeworski e colaboradores declaram escrupulosamente seus crit-


rios de codificao e articulam sua classificao a definies de demo-
cracia e no-democracia. Por outro lado, adotam uma definio sub-
mnima, que resulta na incluso de alguns regimes autoritrios na ca-
tegoria de democrticos. Sua definio de democracia (Przeworski et
alii, 2000:15) gira exclusivamente em torno da competio por cargos
pblicos. A democracia [] um regime no qual os governantes so
escolhidos em eleies competitivas. Mais especificamente, numa
democracia, o chefe de governo e o Legislativo devem ser eleitos, e
deve haver mais de um partido.

Przeworski et alii no so os nicos que definem democracia estrita-


mente em termos de competio por cargos pblicos. Em sua obra
clssica, Schumpeter (1947:269) tambm enfatizou a competio elei-
toral entre as elites polticas e os partidos: o mtodo democrtico o
arranjo institucional para tomar decises polticas no qual indivduos
adquirem o poder de decidir por intermdio de uma disputa competi-
tiva pelo voto do povo. Nas ltimas duas dcadas, porm, a maior
parte dos cientistas polticos tem utilizado uma definio mais exten-
sa e menos parcimoniosa, mais afim com a que apresentamos acima.

Przeworski et alii so uma exceo na proposta de uma definio to


parcimoniosa, mas a proeminncia dos autores e a relevncia do seu
projeto fazem deles uma exceo que deve ser levada a srio. Segun-
do eles, as classificaes de regimes polticos devem confiar exclusi-
vamente em julgamentos observveis e no em julgamentos subjeti-
vos (Alvarez et alii, 1996:3). Mas a distino entre o observvel e o
subjetivo por demais rgida; os autores no do o devido valor
subjetividade envolvida em seus prprios julgamentos sobre a liber-
dade e a iseno das eleies. Os regimes devem ser classificados de
acordo com fatores observveis, mas os cientistas sociais precisam
julgar se a violao dessas condies suficientemente grave para
afirmar que um regime no democrtico. Alm disso, tomar por

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base julgamentos observveis no restringe necessariamente uma de-


finio de democracia esfera eleitoral. A situao das liberdades ci-
vis e dos direitos humanos, a amplitude da participao e o grau em
que atores no democrticos tm poder de veto sobre as polticas go-
vernamentais, tudo isso observvel. Muitas vezes mais difcil
conseguir dados confiveis sobre a situao dos direitos humanos e
sobre se o governo eleito realmente tem poder para governar do que
sobre a imparcialidade e lisura das eleies. um erro, contudo, clas-
sificar regimes polticos sem fazer julgamentos acerca do respeito s
liberdades civis e sem verificar se as autoridades eleitas realmente
governam.

Focalizar exclusivamente a competio poltica leva a uma definio


submnima e a erros na classificao dos regimes. De acordo com Karl
(1986), o eleitoralismo a equiparao de eleies competitivas
com democracia ignora dimenses fundamentais da democracia.
Eleies competitivas sem amplo sufrgio adulto podem existir em
um regime oligrquico pr-democrtico ou em um regime racial ou
etnicamente restritivo que exclui a maior parte da populao (por
exemplo, a frica do Sul antes do fim do apartheid). Mas se um gover-
no contemporneo eleito em disputas que excluem a maior parte da
populao adulta, ele viola o significado bsico da democracia o
governo do povo. Por mais que a definio de democracia representa-
tiva tenha se afastado de seu sentido bsico original, essencial pre-
servar a idia de que governos democrticos so eleitos pelo povo.
Em termos prticos, esse segundo critrio no discrimina muito a
onda de democratizao ps-1974, porque quase todos os pases que
realizaram eleies competitivas livres e limpas o fizeram com base
em um direito de sufrgio amplamente inclusivo.

Alvarez e colaboradores rejeitam expressamente o uso de julgamen-


tos subjetivos sobre as liberdades civis na classificao de regimes5.
No entanto, se no existe respeito s liberdades civis fundamentais
tradicionalmente associadas democracia, um regime no pode ser
democrtico da maneira como entendemos esta palavra hoje. Sem a
proteo de liberdades civis, o processo eleitoral em si vicioso; as
eleies no so livres e isentas quando a oposio se expe a repres-
lias por criticar o governo, quando esto proibidas a manifestao e a
divulgao de opinies contrrias ao governo, quando os partidos
polticos no podem se organizar ou reunir, quando os jornalistas no

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podem publicar livremente suas opinies, quando os candidatos so


proibidos de viajar, e assim por diante.

Przeworski e colaboradores procuram corrigir essa deficincia de sua


definio classificando como democrticos somente os regimes em
que houve pelo menos uma vez alternncia no poder, o que significa
avaliar retrospectivamente a efetividade do processo eleitoral. Toda
vez que um partido governante sofreu uma derrota eleitoral e permi-
tiu que a oposio assumisse o poder, o regime classificado como de-
mocrtico durante todo o perodo em que este partido exerceu o go-
verno sob as mesmas regras (Przeworski et alii, 2000:24). Mas esse
critrio ao mesmo tempo inclusivo demais e inclusivo de menos. As
violaes de liberdades civis ou de direitos polticos podem ter como
alvo determinada tendncia poltica at mesmo uma tendncia do-
minante , e ainda assim facultar ao eleitorado algumas escolhas,
produzindo dessa forma a requerida alternncia de poder, sem no en-
tanto permitir que se realizem eleies livres e limpas. Foi o que acon-
teceu na Argentina entre 1958 e 1966, quando o partido peronista foi
proscrito, a partir do que o povo ficou impedido de votar no partido
mais popular.

Alm disso, mesmo que a alternncia no poder demonstre que as elei-


es so livres e limpas no tempo t, isso no provaria a iseno do pro-
cesso eleitoral no perodo t-1. Vejamos, por exemplo, o caso da Jamai-
ca. Dada a alternncia no poder em 1989, Przeworski et alii classifica-
ram a Jamaica retroativamente como uma democracia durante o pe-
rodo 1962-1990, embora o partido dominante, o Jamaica Labor Party
JLP, tivesse manipulado o calendrio eleitoral e concorrido s elei-
es de 1983 praticamente sozinho. O JLP controlou todas as cadeiras
do Parlamento entre 1984 e 1989. Este um problema importante em
alguns pases da Amrica Latina. De acordo com tais regras de codifi-
cao, e dada a alternncia de poder em 2000, presume-se que as elei-
es mexicanas fossem vistas como livres e limpas durante os ltimos
anos do sculo XX e, talvez, at mesmo antes. Contudo, o fato de as
eleies de 2000 haverem permitido uma alternncia no poder no
diz nada sobre a iseno de eleies anteriores.

A regra s vezes cria o problema oposto, levando a excluir da catego-


ria de democracia pases onde as liberdades fundamentais para a rea-
lizao de eleies livres e limpas esto presentes e o eleitorado est
satisfeito com o partido governante. O Japo j era uma democracia

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dcadas antes de haver alternncia no poder. Mas sob as regras de al-


ternncia, no est claro se o Japo teria preenchido os requisitos de
uma democracia se Przeworski e outros houvessem classificado este
pas alguns anos antes. O Partido Democrtico Liberal PDL nunca
deixou o poder entre 1955 (quando foi fundado) e 1990 (ltima data
includa na base de dados de Przeworski et alii). A presena de um
partido dominante que sistematicamente vence as eleies durante
umas tantas dcadas no por si mesma incompatvel com a demo-
cracia.

Alvarez e colaboradores (1996:20) afirmam que somente atravs da


investigao emprica, e no de uma definio, possvel verificar se
a ausncia de violncia arbitrria est associada democracia. Mas
uma das principais caractersticas da democracia representativa mo-
derna sua dimenso liberal: governo limitado e respeito a alguns va-
lores bsicos relativos inviolabilidade do indivduo. Alguns gover-
nos escolhidos em eleies competitivas infringiram gravemente es-
ses direitos. Nos primeiros anos do regime de Hitler, o governo eleito
competitivamente j comeava a pr em prtica uma campanha siste-
mtica para negar direitos bsicos a determinados grupos. De modo
semelhante, em certas regies da Colmbia (da dcada de 80 at hoje)
e do Peru (nos anos 80 e incio da dcada de 90), operaes governa-
mentais ou paramilitares contra a guerrilha e o trfico de drogas sub-
meteram as populaes camponesas inocentes a uma experincia
nada democrtica. Quando essas condies so generalizadas e atin-
gem uma grande parcela da populao, o pas no deve ser considera-
do uma democracia. Em suma, importante distinguir governos ili-
berais eleitos e democracias liberais.

Alm disso, um governo s democrtico se os dirigentes eleitos real-


mente governam. Przeworski et alii (2000:35) rejeitam terminante-
mente esse critrio e sustentam que as classificaes de regimes no
devem basear-se em juzos sobre o exerccio real do poder:

Em algumas democracias (de que Honduras e Tailndia so protti-


pos), o governo civil no mais que uma delgada camada encobrindo
o poder militar que , de fato, exercido por generais reformados. Mas
enquanto os governantes forem eleitos em eleies nas quais outros
grupos tenham a chance de vencer e enquanto no usarem o poder
dos seus cargos para eliminar a oposio, o fato de o chefe do Executi-

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vo ser um general ou um servial de general no acrescenta nenhuma


informao relevante.

Temos dvidas sobre esse argumento quando o governo civil no


mais que uma delgada camada encobrindo o poder militar. Se o go-
verno eleito pelo povo no governa realmente, ele no democrtico.
O argumento contrrio parece basear-se na suposio da existncia
de uma opo, isto , que as pessoas podem escolher entre o servial
de um general e algum que no seja servil. Mas em algumas circuns-
tncias, os candidatos so menos serviais dele do que seus refns. E
nesses casos, o processo decisrio em reas fundamentais constran-
gido pela ameaa de interveno militar ou pela falta de controle so-
bre os militares.

Na Amrica Latina, so abundantes os exemplos de governos eleitos


em competies livres mas restringidos pela tutela militar. Na
Argentina, entre 1955 e 1966, alguns resultados eleitorais foram des-
cartados a priori, porque os militares proscreveram o partido de maior
apoio popular. Na Guatemala, os militares desempenharam um pa-
pel tutelar de facto durante a dcada de 80 e o incio da de 90. Cerca de
dois anos depois de ganhar as eleies de 1985, bastante limpas, o pre-
sidente Cerezo admitiu que, quando assumiu o poder, os militares s
lhe permitiram exercer uma tera parte de seus poderes constitucio-
nais. O presidente disse ainda que a situao melhorou desde ento,
mas outro observador local calculou que a porcentagem de poder que
ele podia efetivamente exercer era de 10% a 15% menor em 19886. Si-
tuao parecida prevaleceu em El Salvador, de 1982 at pouco antes
das eleies de 1994. Foras militares e grupos paramilitares, que o
governo civil no controlava, assassinaram brutalmente dezenas de
milhares de esquerdistas e supostos simpatizantes. Resultados eleito-
rais inaceitveis aos olhos dos militares foram descartados.

Em El Salvador e na Guatemala, os governos tinham sido escolhidos


em eleies mais ou menos livres e isentas, mas as foras militares e os
grupos paramilitares controlavam um amplo espectro das decises
de polticas, incluindo uma parcela expressiva da opinio pblica (os
militares reprimiram violentamente a esquerda), a poltica de direi-
tos humanos, os meios empregados na guerra civil, aspectos impor-
tantes da poltica trabalhista (os sindicatos foram brutalmente repri-
midos), a poltica agrria e muitas outras reas. Os governos escolhi-
dos pelo povo no governavam verdadeiramente em importantes

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reas de polticas. Em muitas delas, quem mandava eram os militares


ou os grupos paramilitares e nenhuma das opes eleitorais repre-
sentava uma alternativa a essa situao. Qualificar um governo des-
ses como democrtico no faz jus palavra. Se um governo eleito
no pode governar porque os militares ou um outro ator dominam o
sistema poltico, esse governo no democrtico. O uso de uma defi-
nio submnima de democracia faz com que Przeworski e colabora-
dores classifiquem como democrticos regimes cujas prticas teriam
levado a maioria dos observadores a fazer o julgamento oposto.

REGRAS DE CODIFICAO E AGREGAO

Esta seo apresenta as regras de codificao e agregao que usamos


para classificar regimes polticos. Regras ponderadas e explcitas
so elementos bsicos na classificao de regimes (Munck e Verkui-
len, 2000); viabilizam a imparcialidade de avaliaes entre casos e en-
tre perodos histricos; reduzem a subjetividade e os erros de medi-
o que incidem na classificao de regimes (Bollen, 1993; Bollen
e Paxton, 2000), a no ser que sejam usados critrios estritamente
objetivos, como faz Vanhanen (1990), mas com uma considervel per-
da de exatido conceitual. Regras com essa qualidade tambm aju-
dam outros tericos a julgar o valor dos critrios e das prprias classi-
ficaes7.

As regras de codificao que usamos avaliam o grau de violao dos


quatro critrios que definem uma democracia. Elas tipificam as poss-
veis violaes desses princpios e as ordenam em transgresses totais
ou parciais. O esquema de codificao o seguinte:

1) Eleies para o Legislativo e o Executivo

O chefe de governo (na Amrica Latina, o presidente) foi eleito em


eleies livres e limpas ou foi designado para o cargo, segundo o pre-
ceito constitucional, para substituir um presidente que faleceu, re-
nunciou ou sofreu impeachment. Por eleito entendemos, tal como
Przeworski et alii (2000), que ele foi escolhido em eleies diretas isen-
tas ou por um grupo em sua maior parte escolhido em eleies dire-
tas. Do mesmo modo, existe um organismo legislativo, cujos mem-
bros, em sua grande maioria, foram eleitos de maneira limpa. Com ra-
ras excees, no perodo ps-1945 houve eleies diretas para o Con-
gresso Nacional, embora em umas poucas ocasies, como no caso do

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Senado argentino at a reforma constitucional de 1994, alguns mem-


bros tenham sido eleitos por via indireta em pleitos livres e limpos.

Em uma democracia, o chefe de governo e os membros do Legislativo


so escolhidos em eleies livres e limpas. H violao grave desse
princpio democrtico quando: a) o chefe de governo ou os membros
do Legislativo no so eleitos; b) o governo lana mo de certos recur-
sos polticos (patronagem, represso, ou uma combinao dos dois)
para assegurar a vitria eleitoral isto , existem queixas sistemti-
cas de fraudes ou de represso, e uma quase certeza antecipada sobre
o resultado das eleies presidenciais (por exemplo: Mxico 1945-88,
Argentina 1952-55, El Salvador 1952-63, Paraguai 1960-89); c) por in-
termdio da fraude, da manipulao ou da represso, o governo invi-
abiliza a participao nas eleies de uma ampla gama de partidos
(ou se estes concorrem, no tomam posse).

H violao parcial quando: a) h queixas sistemticas sobre fraudes


eleitorais e/ou perseguies oposio, mas, apesar disso, existe
uma margem de incerteza quanto aos resultados das eleies e o go-
verno no consegue formar amplas maiorias no Legislativo; ou b) os
militares vetam alguns candidatos presidenciais tidos como inacei-
tveis, mas importantes (por exemplo, Argentina 1958-66)8; quando
a fraude influi mas no distorce completamente os resultados eleito-
rais ou as eleies se realizam em condies substancialmente desi-
guais ( o caso, por exemplo, da Nicargua em 1984, quando os sandi-
nistas dominavam a mdia e coagiam os grupos oposicionistas, e de El
Salvador, durante os anos 80, quando a esquerda foi pesadamente re-
primida).

2) O direito de voto inclusivo?

Em uma democracia, o direito de voto amplo se comparado com ou-


tros pases no mesmo perodo histrico, e as categorias sociais priva-
das do direito de votar (as crianas, por exemplo) no so vistas como
grupos politicamente excludos portadores de preferncias eleitorais
especficas.

H violao grave desse princpio democrtico quando uma grande


parcela da populao adulta privada do direito de voto por motivos
tnicos, de classe, de gnero ou de nvel de instruo, em condies
que: a) podem impedir a obteno de resultados eleitorais muito dife-

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rentes (ou assim se pensa); ou b) so excepcionalmente excludentes


para aquele perodo histrico; ou c) deflagram protestos sociais de
massa.

H violao parcial quando a privao do direito de voto a alguns gru-


pos sociais se d em condies que provavelmente no influem de
modo significativo nos resultados eleitorais.

Esses critrios de incluso envolvem julgamentos complexos; s que


o critrio bvio e simples o sufrgio adulto universal pode ser
enganoso, se adotamos um critrio retrospectivo para a classificao
de regimes. Mesmo hoje em dia, poucos pases, se que existe algum,
respeitam o sufrgio adulto universal. Vrios pases considerados
democrticos excluem os doentes mentais, os presos, os estrangeiros
com visto permanente de residncia, os no-residentes e os integran-
tes das Foras Armadas. Alm disso, no inclumos a privao do
direito de sufrgio s mulheres e aos analfabetos durante os primei-
ros anos estudados. Essas excluses mais antigas eram produtos da
cultura do passado e esse critrio de democracia se modificou com o
tempo.

3) As liberdades civis so respeitadas?

Em uma democracia, violaes aos direitos humanos no so comuns,


os partidos so livres para se organizar e o governo respeita as garan-
tias constitucionais.

H violao grave desse princpio democrtico quando: a) violaes


flagrantes dos direitos humanos ou a censura aos meios de comunica-
o de massa controlados pela oposio ocorrem sistematicamente;
ou b) os partidos polticos no tm liberdade de organizao isto ,
a maioria dos principais partidos banida; somente se permite a exis-
tncia de um nico partido ou de um punhado de partidos rigida-
mente controlados pelo governo (por exemplo, Panam 1968-80, Pa-
raguai 1947-59, Brasil 1965-79).

H violao parcial desse princpio democrtico quando: a) as viola-


es dos direitos humanos so menos generalizadas, mas ainda assim
afetam a capacidade de organizao da oposio em algumas regies
geogrficas e setores sociais; ou b) h censura intermitente aos meios
de comunicao de massa ou interdio eventual de um partido ou
candidato importante.

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4) As autoridades eleitas tm reais condies de exercer o


governo?

Em uma democracia, os lderes militares ou os militares como institui-


o tm influncia insignificante ou negligencivel em reas de pol-
ticas que no se relacionam especificamente com as Foras Armadas,
e suas preferncias no afetam substancialmente as chances dos can-
didatos presidenciais.

H uma violao grave desse princpio democrtico quando: a) os lde-


res militares ou os militares como instituio dominam abertamente
reas de polticas pblicas no relacionadas estritamente com as For-
as Armadas; ou b) o chefe de governo eleito um fantoche, de modo
que o processo eleitoral no determina realmente quem governa.

H violao parcial quando os lderes militares ou as Foras Armadas


como instituio tm poder de veto sobre polticas importantes em al-
gumas reas no relacionadas com questes propriamente militares
(por exemplo, Equador 1961-62).

Munck e Verkuilen (2000) salientam a importncia de haver regras ex-


plcitas e criteriosas para a transformao de dimenses desagrega-
das dos regimes em uma classificao agregada de regimes. Nossa re-
gra de agregao simples. Usamos as quatro dimenses para cons-
truir uma escala tricotmica de democratizao na Amrica Latina.
Classificamos os governos em democrticos, semidemocrticos ou
autoritrios. Quando os governos no cometem nenhuma violao de
nenhum dos quatro critrios, so codificados como democrticos; se
mostram uma ou mais violaes graves, so classificados como auto-
ritrios e como semidemocrticos se apresentam apenas violaes
parciais em uma ou mais categorias.

Os critrios contidos em nossa definio de democracia envolvem um


certo arbtrio de codificao isto , incluem avaliaes subjetivas.
Mas preferimos uma definio completa, ainda que introduzindo
esse tipo de julgamento, a uma definio submnima. De pouco vale
ter uma classificao baseada em dados objetivos se ela no inclui cri-
trios suficientes para distinguir democracias de no-democracias.
Os cientistas sociais no deveriam ignorar aspectos bsicos da demo-
cracia apenas porque so difceis de medir. Uma avaliao bem fun-
damentada, orientada por regras de codificao bem especificadas,
melhor do que no ter medida alguma.

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Reconhecemos o valor das escalas contnuas de democracia. Poda-


mos ter construdo uma escala mais contnua mediante um princpio
aditivo de agregao, somando pontos (de zero a dois para cada di-
menso) nas quatro dimenses o que resultaria numa escala de
nove pontos, de zero a oito. Nessa etapa de nosso trabalho, porm, te-
mos razes prticas e conceituais para preferir uma tricotomia a uma
escala mais diferenciada construda dessa forma. Em termos concei-
tuais, somar pontos nas quatro dimenses poderia causar distores,
porque haveria um suposto de que todas elas podem ser medidas por
intervalo, podem ser medidas nas mesmas unidades e tm o mesmo
peso conceitual, de modo que um valor alto em algumas dimenses
pode contrabalanar um valor baixo em outras.

As regras de codificao e agregao que usamos, e, em conseqn-


cia, nossa classificao de regimes, no se baseia nesses supostos. As
quatro dimenses so codificadas em escalas ordinais (violao gra-
ve, violao parcial, nenhuma violao), e uma agregao matemti-
ca pode ser enganosa, porque as distncias entre categorias ordinais
no so necessariamente uniformes. A suposio do peso conceitual
igual, inerente a um processo de agregao aditivo, tambm proble-
mtica, pois as quatro dimenses so necessrias em separado e sufi-
cientes em conjunto para a democracia. Violaes flagrantes em uma
dimenso no podem ser compensadas pelo respeito a princpios de-
mocrticos em outras. Por exemplo, se as eleies so fraudulentas e o
governo faz uma campanha generalizada de intimidao que acaba
inviabilizando a participao dos partidos de oposio, a extenso da
franquia eleitoral no vai aumentar o carter democrtico do regime.

Nosso mtodo de agregao tambm oferece uma vantagem prtica.


Um processo de agregao aditivo exige uma avaliao meticulosa de
cada dimenso da democracia, em cada regime, em cada ano. O pro-
cedimento que escolhemos, ao contrrio, permite limitar a coleta de
dados aos casos em que no h violao essencial no plano eleitoral. O
critrio eleitoral seleciona os governos francamente autoritrios, li-
mitando a coleta mais dispendiosa e detalhada de informaes s de-
mocracias, semidemocracias ou s formas disfaradas de autoritaris-
mo. Se um regime no promove eleies razoavelmente livres e lim-
pas, no preciso coletar dados adicionais sobre ele. Como mais f-
cil obter informaes para o primeiro critrio, essa regra de agregao
reduz os custos da coleta de informaes.

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UMA CLASSIFICAO DE REGIMES NA AMRICA LATINA

O Quadro 1 mostra nossa classificao de dezenove pases da Amri-


ca Latina no perodo 1945-1999. Trata-se de uma classificao tricot-
mica ordinal, que varia de mais democrtico a menos democrtico.
Ela no faz distino entre diferentes tipos de regimes manifestamen-
te no democrticos. Tal diferenciao relevante para certos fins
(Linz, 1975; Linz e Stepan, 1996:38-54), mas aqui estamos principal-
mente interessados em uma escala que vai dos regimes democrticos
aos no democrticos. Empregamos o termo autoritrio sem muito
rigor, para abarcar todos os regimes claramente no democrticos. A
categoria de semidemocracia inclui uma variedade de regimes que
patrocinam eleies competitivas mas que, apesar disso, no podem
ser codificados como democracias. Poderamos ter classificado as se-
midemocracias em vrias subcategorias, mas em todas elas h elei-

Quadro 1
Classificao de Regimes Latino-Americanos
1945-99

Argentina 1945 A Mxico 1945-87 A


1946-50 S 1988-99 S
1951-57 A Nicargua 1945-83 A
1958-61 S 1984-99 S
1962 A Panam 1945-47 S
1963-65 S 1948-55 A
1966-72 A 1956-67 S
1973-74 D 1968-89 A
1975 S 1990-93 S
1976-82 A 1994-99 D
1983-99 D Paraguai 1945-88 A
Bolvia 1945-55 A 1989-99 S
1956-63 S Peru 1945-47 S
1964-81 A 1948-55 A
1982-99 D 1956-61 S
Brasil 1945 A 1962 A
1946-63 D 1963-67 D
1964-84 A 1968-79 A
1985-99 D 1980-82 D
Chile 1945-72 D 1983-84 S
1973-89 A 1985-87 D
1990-99 D 1988-91 S
Colmbia 1945-48 S Peru 1992-94 A

(continua)

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Quadro 1
Classificao de Regimes Latino-Americanos
1945-99 (continuao)
Colmbia 1949-57 A Peru 1995-99 S
1958-73 S Rep. Dominicana 1945-65 A
1974-89 D 1966-73 S
1990-99 S 1974-77 A
Costa Rica 1945-48 S 1978-93 D
1949-99 D 1994-95 S
El Salvador 1945-83 A 1996-99 D
1984-91 S Uruguai 1945-72 D
1992-99 D 1973-84 A
Equador 1945-47 A 1985-99 D
1948-60 D Venezuela 1945 A
1961-62 S 1946 S
1963-66 A 1947 D
1967-69 S 1948-57 A
1970-78 A 1958-99 D
1979-99 D
Guatemala 1945-53 S
1954-85 A
1986-99 S
Haiti 1945-99 A
Honduras 1945-54 A
1955-56 A
1957-62 S
1963-70 A
1971 S
1972-81 A
1982-93 S
1994-99 D
Obs.: Codificamos o ano de transio de um regime como pertencente ao novo regime. Por exem-
plo, embora a ditadura militar argentina tenha durado de 1976 a 1983, codificamos 1983 como
democrtico, porque o novo regime foi instalado em dezembro daquele ano.
D = democrtico; S = semidemocrtico; A = autoritrio.

es razoavelmente livres e limpas, enquanto existem falhas em ou-


tros fatores.

Nesta seo e na prxima, discutimos com mais detalhes a escolha


que fizemos do nvel de medida. Por que escolhemos uma escala cate-
gorial em vez de um ndice contnuo? E por que esta escala tricot-
mica e no uma simples dicotomia?

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Alm dos problemas de agregao abordados na seo anterior,


duas razes nos levaram a optar por uma escala categorial. A pri-
meira que, no obstante as vantagens das escalas contnuas para
certos objetivos de pesquisa (Bollen, 1980; Bollen e Jackman,
1989:612; Coppedge e Reinicke, 1990; Dahl, 1971; Diamond, 1999;
Elkins, 2000; Hadenius, 1992:36-71; Vanhanen, 1990), para outros
fins, continua sendo til designar os regimes polticos. Tanto as esca-
las contnuas quanto as ordinais servem a importantes objetivos de
pesquisa (Collier e Adcock, 1999). As designaes dos regimes so es-
senciais para a anlise comparada de processos histricos, para a des-
crio dos regimes e para o estudo de suas rupturas e transies.

A segunda razo que, dadas as nossas restries de tempo e custo, fi-


caria difcil construir uma medida mais refinada para cada pas e para
cada ano desde 1945. Podemos no ter certeza se devemos atribuir
um valor de 6 ou 7 a um pas na escala intervalar da Freedom House,
mas estar certos de que se trata de uma semidemocracia. Construindo
uma escala tricotmica que demanda poucas informaes, possvel
reduzir significativamente o nmero de erros de codificao e, com
isso, garantir maior confiabilidade do que seria factvel em um esque-
ma de classificao mais exigente em termos de informaes. Nossa
escala contm um nmero suficiente de categorias para evitar enqua-
drar fora certos casos em categorias que infringem nosso entendi-
mento de senso comum, mas tem um nmero de categorias suficien-
temente pequeno para que no seja preciso estabelecer distines
muito sutis entre os regimes.

Como nossa codificao qualitativa e histrica, implica um certo n-


vel de julgamento subjetivo. Mas trabalhando com regras explcitas,
as quatro dimenses so uniformes e os parmetros gerais que orien-
tam esses julgamentos so claros. O fato de haver disponibilidade de
dados secundrios produzidos por especialistas do pas, aliado a cri-
trios de codificao explcitos e relativamente simples, facilita a ve-
rificao de nossa classificao por parte de outros estudiosos.

claro que, mesmo trabalhando com regras explcitas de codificao,


difcil classificar certos pases que podem estar numa ou noutra ca-
tegoria. Por exemplo, dever-se-ia classificar o Brasil, no perodo entre
1946-1963, como uma semidemocracia, por causa das restries par-
ticipao e competio, ou como uma democracia, visto que a com-

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petio no plano nacional era bastante vigorosa e a participao am-


pla? possvel defender as duas possibilidades.

Resumindo: nossa classificao tricotmica ordinal resume um bom


nmero de informaes, conceitual e descritivamente mais rica que
as codificaes quantitativas, e permite distribuir os regimes atual-
mente existentes em uma escala contnua de prticas polticas de
modo compatvel com o entendimento intuitivo da natureza e da mu-
dana dos regimes. As categorias so facilmente compreensveis na
linguagem corrente da cincia poltica; a tricotomia leva em conta
uma significativa variao de tipos de regime. Por fim, nossa aborda-
gem tricotmica ordinal consistente com a natureza contnua da
prtica democrtica. Ela introduz pontos de corte teoricamente fun-
damentados em uma variedade mais contnua de prticas9.

COMPARANDO ESCALAS DICOTMICAS E TRICOTMICAS

Przeworski et alii (2000:57-59) e Sartori (1987:182-185; 1991) afirmam


que a democracia deve ser concebida como um fenmeno dicotmi-
co: um governo ou no democrtico. Ns optamos por uma medi-
da tricotmica e, por isso, nos aproximamos de Przeworski et alii e
Sartori, mas temos algumas reservas a fazer dicotomia.

Przeworski et alii classificam como democracias pases onde o presi-


dente da Repblica e os membros do Legislativo so eleitos, onde h
mais de um partido e h uma alternncia de poder. No h meio ter-
mo; todos os outros pases so ditaduras. Um regime menos autorit-
rio pode ser menos ruim, mas nem por isso, nessa concepo, mais
democrtico. Sartori (1987) tambm diz que os regimes tm de ser pri-
meiro classificados como democracias antes que haja lgica em inves-
tigar at que ponto so democrticos. Sartori e Przeworski et alii reco-
nhecem que h gradaes entre as democracias: algumas so mais de-
mocrticas do que outras. Eles no querem dizer com isso que no
existem graus de democracia, mas que h um ponto zero natural
para as democracias: regimes que esto acima de um certo ponto so
democrticos e em diferentes graus, enquanto os outros no so de-
mocrticos, mas qualitativamente diferentes.

Uma parte desse argumento interessante: s vezes til ir alm de


uma medida contnua de regimes e atribuir-lhes uma designao
qualitativa. Muitos regimes so abertamente no democrticos, e faz

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sentido classific-los como tal. Alm disso, as designaes de regimes


so teis para a anlise de mudanas bruscas. Escalas intervalares po-
dem dar conta dessas situaes, mas til definir alguns pontos de
corte que indiquem que houve uma mudana de regime. E um regime
claramente democrtico deve ser qualificado como tal. Portanto,
Przeworski et alii e Sartori mantm intacta uma indispensvel distin-
o entre democracia e no-democracia. No se deve desistir da bus-
ca de categorizar regimes e simplesmente dar-lhes uma pontuao
quantitativa.

Mas Przeworski et alii e Sartori so excessivamente parcimoniosos na


dicotomizao entre democracia e no-democracia. Mesmo que se re-
conhea o valor de rotular regimes de uma maneira qualitativa, na
Amrica Latina contempornea uma dicotomia simples no sufici-
ente. Uma classificao tricotmica mais til: democracia, semide-
mocracia e no-democracia ou autoritarismo.

Przeworski et alii (2000:57-58) rejeitam expressamente a idia de que


h regimes que ficam na fronteira entre democracia e ditadura, mas
seus argumentos ignoram as condies reais de muitos regimes no
mundo contemporneo, especialmente fora do crculo dos pases oci-
dentais industrializados. Muitos regimes eleitos competitivamente
no so nem de longe democracias, mas cham-los de autoritrios
tambm errado. Esse um problema srio em muitos pases no
ps-1978 na Amrica Latina. Como afirmam Diamond (1996; 1999),
Hartlyn (1998), Karl (1995), ODonnell (1994; 2001), Valenzuela (1992)
e outros, muitos regimes latino-americanos satisfazem os requisitos
de eleies limpas e competitivas, mas em outras dimenses impor-
tantes ficam aqum de uma democracia. A dicotomia excessivamen-
te parcimoniosa; perde informaes demais sobre os regimes.

Muitos regimes no se aproximam claramente nem do tipo ideal de


democracia nem do autoritarismo e, portanto, no se encaixam bem
em nenhum dos campos. Caractersticas democrticas e autoritrias
coexistem em muitos regimes que se situam entre os dois plos. Essa
mistura de atributos coloca esses regimes em uma zona cinzenta,
uma categoria intermediria no espao entre democracia e autorita-
rismo.

Uma dicotomia requer distines muito ntidas entre os regimes


quando a realidade pode no justific-las. As classificaes dicotmi-

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cas foram um grande nmero de casos intermedirios a caber em


uma das duas categorias, e ambas podem no se ajustar. Para a maio-
ria dos objetivos de pesquisa, uma classificao dicotmica no nem
conceitualmente necessria nem um escolha tima.

So esses problemas das dicotomias que nos levaram a preferir uma


classificao tricotmica. A presena de elementos autoritrios em re-
gimes democraticamente eleitos bastante conhecida (Diamond,
1996; Karl, 1995; ODonnell, 1993; 1994; 2001; Valenzuela, 1992); a
existncia de instituies eleitorais no impede a represso autorit-
ria no uso dessas instituies. Collier e Levitsky (1997) tratam esses
regimes como subtipos reduzidos de democracia. Na Amrica Lati-
na, muitos governos eleitos democraticamente desrespeitam as liber-
dades civis e polticas que tornam possvel a realizao de eleies li-
vres e limpas. Ademais, o fato de haver eleies livres e limpas no
garante a observncia dos outros trs critrios, e tampouco a ausncia
ou o mau funcionamento dessas instituies tornam todos os casos
igualmente autoritrios. Elementos de autoritarismo esto presentes
em diversos graus em muitos regimes baseados em eleies razoavel-
mente livres e limpas, sem que destruam completamente sua eficcia
para a expresso da escolha popular. Esse fato justifica a incluso de
uma categoria intermediria de semidemocracias.

O conceito de semidemocracia permite-nos identificar os muitos regi-


mes em que as imperfeies na prtica democrtica prejudicam mas
no destroem completamente a efetividade das instituies elei-
torais. A incluso da categoria de semidemocracia aumenta o nvel de
discriminao de nossa escala (porque se presume que diminua os er-
ros de mensurao), e ainda nos permite pensar os regimes em termos
de categoriais conceitualmente ricas.

COMPARANDO MEDIDAS DE DEMOCRACIA NA AMRICA LATINA

Nesta seo comparamos as trs medidas correntes de democracia


que proporcionam classificaes anuais da mesma durante um largo
perodo de tempo e estimamos sua validade e confiabilidade para o
estudo da Amrica Latina: Przeworski et alii (2000:13-77), Freedom
House (Gastil, 1991) e Polity (Gurr et alii, 1990; Jaggers e Gurr, 1995;
1996). Focalizamos essas trs classificaes, porque codificar cada
pas, para cada ano, permite que os estudiosos identifiquem a ocor-
rncia de transies entre regimes e, ao fim e ao cabo, expliquem essas

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transies. As codificaes anuais tambm facilitam a identificao


de grandes tendncias regionais e permitem saber quando comeam
as ondas de democratizao e quando elas se invertem. Finalmente,
as codificaes anuais ajudam a investigar as causas e as conseqn-
cias de diferentes tipos de regimes, tal como fizeram Przeworski et alii
(2000) em seu estudo pioneiro.

O Quadro 2 mostra que as quatro medidas de democracia esto alta-


mente correlacionadas10. A fora dessas correlaes, no entanto, no
significa que a preferncia por uma delas deixe de ter importantes
conseqncias. Na verdade, as diferentes medidas produzem conclu-
ses diversas sobre algumas questes-chave como, por exemplo,
qual a profundidade das mudanas causadas pela onda de democra-
tizao do ps-1978 e se a dcada de 90 foi realmente marcada por
uma discreta eroso democrtica, como concluiu Diamond (1996;
1999) a partir dos dados da Freedom House. A correlao seria forte
mesmo que uma escala, sistematicamente, superestimasse o grau de
democratizao de cada pas. E muitas diferenas entre essas medi-
das no so aleatrias, mas resultados da escolha de uma definio
submnima (Przeworski et alii, 2000), de uma modificao dos crit-
rios de codificao (Freedom House) ou de um vis poltico operando
contra os governos de esquerda (Freedom House).
Quadro 2

Freedom House Polity III Przeworski et alii


(1972-96) (1945-94) (1950-90)
Mainwaring et alii 0,82 0,86 0,83*
Freedom House 0,86 0,80
Polity III 0,80
* Spearman rho. Todas as outras correlaes so indicadas por valores da correlao de Pearson. To-
das as correlaes so significativas no nvel de 0,01 (teste de duas caudas).

Freedom House desde 1972, a fundao Freedom House classifica


anualmente todos os pases independentes, atribuindo-lhes pontos
que variam de 1 (a pontuao melhor) a 7, em funo das liberdades
civis e dos direitos polticos praticados (Gastil, 1991)11. As avaliaes
da Freedom House tm sido usadas como medidas dos regimes pol-
ticos, combinando-se essas duas pontuaes para se obter uma apre-
ciao do grau de democratizao de um regime (Diamond, 1996;
1999:24-34). Esses pontos fornecem uma medida razoavelmente dife-
renciada da democracia e abrangem quase trs dcadas. Pelo menos
trs das quatro dimenses de nossa definio esto implcitas neles:

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competio livre e limpa, ampla participao e liberdades civis e di-


reitos humanos.

Por outro lado, as avaliaes da Freedom House contm duas defi-


cincias importantes para uma anlise da democracia. Primeiro, fal-
ta-lhes regras explcitas de codificao, o que torna impossvel saber
que critrios foram usados para ajuizar os regimes, e isso traz proble-
mas srios de confiabilidade e validade. Segundo, seus ndices encer-
ram duas distores sistemticas de fundo: as avaliaes dos regimes
so indevidamente negativas e as mudanas de pontuao se devem
s vezes mais a modificaes nos critrios do que a alteraes nas con-
dies reais.

A primeira deficincia explicita-se no duro tratamento dispensado ao


governo sandinista da Nicargua (1979-90) em comparao com o
que foi dado a El Salvador no mesmo perodo. A Freedom House indi-
ca que havia um governo mais democrtico em El Salvador (que obte-
ve um valor combinado invertido de 6) do que na Nicargua (que re-
cebeu um valor combinado invertido de 4) em 1984. No entanto, neste
ano, em El Salvador, os militares adotaram uma prtica de represso
generalizada da poltica e dos sindicatos e sufocaram violentamente
a oposio de esquerda. Na Nicargua, trs partidos direita e trs
esquerda do governo sandinista participaram das eleies daquele
ano e a maioria dos observadores europeus afirmou que o processo
eleitoral tinha sido livre e isento de fraude e manipulao. A violncia
poltica fora da rea do conflito entre os sandinistas e os contras era li-
mitada. Apesar da ocasional perseguio aos adversrios polticos, o
regime sandinista no matou, prendeu ou torturou maciamente a li-
derana da oposio. A maioria dos observadores concorda que as
eleies e as condies em que se realizaram foram mais democrti-
cas do que as de El Salvador. Esse erro de classificao no um caso
isolado. Bollen e Paxton (2000:77) mostram que a Freedom House tem
um bias sistemtico em relao aos governos de esquerda.

Segundo, muitas pontuaes correspondentes dcada de 70 e aos


primeiros anos da de 80 so excessivamente positivas se comparadas
s dos anos 90. Por exemplo, os ndices do Mxico variaram entre 6 e 8
durante todo o perodo autoritrio dos 70 aos 80. No entanto, nessa
poca, a competio poltica era muito restrita. O Partido Revolucio-
nrio Institucional PRI saiu vencedor em todas as eleies para go-
vernadores e para o Senado dos anos 30 at o final dos 80; simples-

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mente no havia a menor possibilidade de alternncia no poder, fosse


no plano nacional ou estadual, e a oposio era perseguida. A Colm-
bia tambm recebeu 10 de pontuao no incio da dcada de 70, quan-
do a competio ainda era bastante limitada (1972-74). O pacto da
Frente Nacional, firmado em 1958, estabeleceu que, quaisquer que
fossem os resultados eleitorais, as cadeiras do Congresso passariam a
ser divididas eqitativamente entre liberais e conservadores, e os
partidos tradicionais combinaram se revezar no poder a cada eleio
presidencial. A Repblica Dominicana (1972-73) e El Salvador
(1972-75) foram classificados com o valor 9 durante perodos semide-
mocrticos e autoritrios, respectivamente. J o ndice agregado atri-
budo Guatemala foi 9, em 1972, e 10 em 1973, durante regime auto-
ritrio.

As cotaes da Freedom House tornaram-se mais rigorosas nos anos


90, no refletindo, porm, o progresso alcanado em vrios pases.
Por exemplo, o sistema poltico mexicano tornou-se mais democrti-
co depois de 1988 a eleio presidencial de 1988, apesar de corrom-
pida pela fraude, foi certamente a mais democrtica que o Mxico rea-
lizou desde a fundao do regime do PRI em 1929. Em 1990, a oposi-
o j se apresentava como um competidor poltico de peso em
muitos estados. Contudo, a pontuao combinada invertida que a
Freedom House lhe atribuiu em 1980 (7) ligeiramente mais demo-
crtica do que a de 1990 (6). No Brasil, houve um grande progresso no
respeito aos direitos polticos entre 1984, quando os militares ainda
estavam no poder, e o comeo da dcada de 90, mas o ndice da
Freedom House assinala o contrrio. Em 1984, o ltimo presidente
militar ainda estava no governo; nas capitais dos estados e em muitas
outras cidades, os eleitores no podiam escolher seus prefeitos; um
tero do Senado Federal tinha sido eleito por voto indireto sob regras
expressamente projetadas para assegurar maioria parlamentar para o
governo militar; os partidos comunistas estavam proscritos e a es-
querda ainda era esporadicamente reprimida. Em 1990, esses vest-
gios de governo autoritrio j tinham sido eliminados.

Em El Salvador, a situao dos direitos humanos avanou bastante a


partir de meados da tenebrosa dcada de 80, mas a avaliao da Free-
dom House no refletiu essa mudana. Uma misso patrocinada pela
ONU monitorou o processo de paz e garantiu o respeito aos direitos
humanos; as aes repressivas dos militares perderam flego e os
grupos paramilitares foram mais ou menos controlados. A esquerda

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comeou a se manifestar abertamente, sem riscos de violentas repre-


slias, e novos partidos polticos comearam a manifestar francamen-
te suas opinies. Em 1994, o velho partido revolucionrio FMLN, alvo
de brutal represso durante toda a dcada de 80, sentiu-se suficiente-
mente seguro para participar do processo eleitoral e recebeu uma
proporo considervel de votos. Nada disso teria sido possvel dez
anos antes, e uma avaliao da prtica democrtica deveria refletir
essa melhora.

Essa tendenciosidade dos valores atribudos pela Freedom House


mais sistemtica que aleatria. Se as falhas representassem somente
divergncias fortuitas em relao a casos especficos, as diferenas te-
riam um impacto menos relevante. A Freedom House talvez fizesse
julgamentos melhores do que os nossos, e isso iria compensar os casos
em que as nossas apreciaes so melhores. Erros aleatrios poderi-
am criar alguns problemas para a anlise, mas no necessariamente
iriam desvirtuar as concluses. No obstante, um vis sistemtico na
avaliao pode induzir a concluses erradas que so impossveis de
corrigir por meios estatsticos. Conseqentemente, preciso cuidado
no uso das cotaes da Freedom House a confiabilidade e validade
de suas cotaes so passveis de crtica em virtude da ausncia de re-
gras claras de codificao , especialmente em comparaes tempo-
rais. Certas concluses baseadas nas suas pontuaes poderiam levar
a erros por causa das distores sistemticas.

H diferenas significativas entre nossa avaliao e as da Freedom


House. No perodo de 1972-96, de 475 casos (19 pases vezes 25 anos),
89 (18,7%) pontuaes da Freedom House divergiram de nossos cl-
culos12. A maior parte das divergncias (56) ocorreu em situaes que
ns classificamos como autoritrias, mas que receberam valores in-
vertidos na Freedom House de 6 ou mais (por exemplo, Brasil
1979-84, Repblica Dominicana 1974-77, El Salvador 1972-77, Guate-
mala 1972-76, Honduras 1980-81, Mxico 1973-75, 1979-84).

Polity III uma segunda medida contnua de democracia ofereci-


da pela base de dados do projeto Polity III (Gurr et alii, 1990; Jaggers e
Gurr, 1995), que cobre 177 pases entre 1800-1994. Em relao
Amrica Latina, o Polity III parece ter menos problemas sistemticos
do que a Freedom House. O Polity III fornece tambm regras de codi-
ficao e agregao explcitas, apesar de no to claras quanto as de
Przeworski et alii (2000).

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Jaggers e Gurr afirmam que a democracia pode ser definida por trs
caractersticas:

(1) a existncia de instituies e regras por meio das quais os cida-


dos podem expressar suas verdadeiras preferncias acerca de op-
es de polticas pblicas e de lderes polticos. Isso se realiza pelo es-
tabelecimento de competies regulares e decisivas entre indivduos
e grupos organizados, pela participao poltica elevada e abrangente
na escolha de lderes e de polticas pblicas, e por um nvel de liberda-
des polticas suficiente para assegurar a integridade da participao,
das regras e das instituies democrticas; [...] (2) a existncia de limi-
tes institucionalizados ao exerccio do Poder Executivo [...]; (3) [] a
garantia de liberdades civis para todos os cidados (1995:471).

A primeira dimenso consiste, na verdade, de trs questes distintas,


eleies para determinar quem governa, abrangncia e proteo das
liberdades polticas, estas ltimas se sobrepem bastante terceira
dimenso (liberdades civis).

Gurr e seus colaboradores criaram oito escalas ordinais, com 35 cate-


gorias, para tipificar padres de participao, os limites impostos ao
Poder Executivo, o recrutamento do chefe do Executivo e a complexi-
dade das estruturas de poder em diferentes sociedades (Gurr et alii,
1990; Jaggers e Gurr, 1996). Aps constatar que algumas categorias re-
fletiam traos de um sistema poltico democrtico, enquanto outras
indicavam autocracia, os autores selecionaram 21 categorias que cor-
respondem a cinco dimenses, ponderaram-nas e as integraram em
duas escalas (democracia institucionalizada e autocracia institucionaliza-
da), que variam de 0 a 10.

A escala de democracia imagina um ponto zero (trata-se de uma es-


cala de proporo) e contnua. Ela reflete o grau de competitividade
na participao poltica e na escolha do chefe do Executivo, a transpa-
rncia do processo de recrutamento para o Executivo e os limites pol-
ticos e institucionais do Poder Executivo. O ndice de autocracia ex-
pressa at que ponto a participao contida ou regulada, o nvel de
competitividade ou de restries do processo de recrutamento para o
Executivo, e a ausncia de pesos e contrapesos aos poderes do Execu-
tivo. Reproduzindo a metodologia de Jaggers e Gurr (1996), subtra-
mos os pontos da autocracia dos pontos da escala de democracia e
construmos uma escala intervalar variando de -10 a 10.

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No obstante seus mritos, a escala Polity tem algumas desvanta-


gens. Primeiro, a relao entre a definio e a operacionalizao do
conceito de democracia confusa. Inicialmente, Jaggers e Gurr
(1995:471) discutem os trs componentes ou dimenses da democra-
cia acima especificados, mas quando constroem seus indicadores
(idem:472), obtm cinco categorias gerais que no correspondem a es-
sas trs dimenses: competitividade da participao poltica, regula-
o da participao poltica, competitividade do recrutamento para o
Executivo, transparncia do recrutamento para o Executivo e limites
impostos ao chefe do Executivo. Eles, todavia, no fornecem uma jus-
tificativa detalhada para a escolha dessas cinco categorias, que omi-
tem algumas das dimenses includas em sua discusso sobre a de-
mocracia. Especialmente, o modo de operacionalizarem o conceito
omite a proteo das liberdades civis e polticas e a abrangncia da
participao poltica, ambas fundamentais para a definio que eles
prprios, como muitos outros (inclusive ns), do de democracia.

Segundo, em comparao com vrias medidas de democracia, especi-


almente a de Przeworski et alii (2000), suas regras de codificao e
operacionalizao so complicadas e insuficientemente claras. Algu-
mas de suas dimenses esto em um nvel muito alto de abstrao,
sendo difcil tirar concluses sobre violaes aos direitos humanos ou
sobre a presena de domnios reservados a partir de conceitos to
gerais como regulao da participao ou limites impostos ao che-
fe do Executivo. Terceiro, algumas categorias que compem a codifi-
cao do projeto Polity tm pouca relevncia para o estudo da poltica
moderna por exemplo, se o chefe do Executivo determinado por
sucesso hereditria (Gurr et alii, 1990:81-82).

Finalmente, os autores no apresentam uma razo lgica para suas re-


gras de agregao, que ponderam algumas dimenses desordenada-
mente e ignoram outras completamente. Gleditsch e Ward (1997) ob-
servaram que apenas duas dimenses (limites impostos ao chefe do
Executivo e, em menor extenso, competitividade no recrutamento
para o Executivo) so responsveis pela maior parte da variao nas
escalas de democracia e de autocracia. As dimenses associadas
participao tm pouca influncia na escala Polity: a extenso e a na-
tureza da participao popular na escolha de lderes ou est inteira-
mente ausente ou relativamente sem importncia na determinao
do nvel de democratizao (idem:376). Esta concluso vale para a
subamostra dos pases latino-americanos13. Isso cria um problema de

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validade, pois a democracia inclui alguns elementos (proteo dos di-


reitos humanos e das liberdades civis e amplitude do direito de sufr-
gio) que o projeto Polity no mede.

Tal como se d com as pontuaes da Freedom House, as divergncias


entre nossa classificao tricotmica e a avaliao do projeto Polity
decorrem, principalmente, de casos que esse projeto classifica como
democrticos, mas ns achamos correto codificar como semidemo-
cracias ou como regimes autoritrios. Dos 344 casos que o Polity III
ordenou entre -10 e -4, 99% (340) foram codificados como regimes au-
toritrios em nossa escala. Contrastando com essa quase unanimida-
de nos casos de autoritarismo, nota-se uma divergncia muito mais
acentuada no que se refere s democracias. Regimes que receberam
entre 5 e 10 na escala Polity (336 casos) foram na maioria das vezes
classificados como democracias (76%) ou semidemocracias em nossa
escala.

Przeworski et alii mencionamos anteriormente dois problemas


com a classificao de Przeworski et alii (2000): o emprego de uma de-
finio submnima de democracia e a deciso de dicotomizar esse
conceito. Essas escolhas trouxeram muitas divergncias de codifica-
o com relao nossa classificao. O coeficiente rho de Spearman
entre as medidas de Przeworski et alii (2000) e nossas escalas categori-
ais de 0,83, mas essa associao mais forte para o grupo das demo-
cracias do que para os regimes autoritrios. Todos os casos, exceto
um, que foram codificados como democrticos em nossa classificao
(228/229) tambm so democracias segundo os dados de Przeworski
et alii, mas apenas 90% (386/428) dos nossos casos de autoritarismo
so classificados como ditaduras por Przeworski et alii. Essa diver-
gncia sublinha mais uma vez que a definio operacional desses au-
tores mais indulgente que a nossa. Setenta e nove por cento (96/122)
dos regimes que consideramos semidemocrticos so classificados
por eles como democrticos. Os autores afirmam que, na dvida, op-
taram por errar computando um regime como no democrtico, mas
confirmando que sua definio submnima incluem na catego-
ria de democracias um bom nmero de casos que classificamos como
autoritrios ou semidemocrticos.

Por exemplo, Przeworski et alii consideram que o Brasil dos ltimos


anos do regime militar (1979-84) era uma democracia, embora o chefe
de governo fosse escolhido pelos militares e ratificado por um colgio

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eleitoral concebido para assegurar o acatamento servil escolha ofici-


al, embora os governadores no fossem eleitos democraticamente at
1982 e a oposio de esquerda e os movimentos sociais rurais ainda
fossem submetidos constante represso. Esses autores classificam a
Guatemala, aps a interveno militar de 1954 e no perodo de
1966-1981, como democrtica, a despeito de as flagrantes violaes
das liberdades civis e polticas e o banimento da esquerda tornarem
as eleies, no mnimo, no livres, quando no uma total impostura
o Exrcito e grupos paramilitares empreenderam uma matana ge-
ral de supostos esquerdistas, lderes sindicais e ndios, suspeitos de
esconderem esquerdistas ou simpatizarem com eles. A maioria das
eleies ocorreu em um ambiente de terrorismo de Estado e foi des-
virtuada por grossa fraude. Com a nica exceo do presidente civil
Julio Csar Mndez Montenegro (1966-70), que governou sombra
dos militares, o longo perodo entre 1954 e 1985 foi marcado por uma
sucesso de presidentes militares, nenhum deles eleito em pleitos li-
vres e honestos. Przeworski et alii tambm classificam o perodo final
do governo peronista na Argentina (1952-55) como democrtico, em-
bora nessa poca Pern j tivesse restringido a propagao de idias
contrrias ao seu governo e estivesse reprimindo os dissidentes e per-
seguindo a oposio. Nenhum desses casos deveria ser chamado de
democracia, mas a existncia de eleies e a prvia ou subseqente al-
ternncia no poder levaram Przeworski et alii a classific-los erronea-
mente como tal.

No Grfico 1 esto representadas as pontuaes mdias anuais para a


regio das quatro medidas de democracia que discutimos. Para fins
de comparao, padronizamos os valores de modo que todos os pon-
tos variem de 0 a 1, e fizemos uma inverso, quando necessrio, para
que os valores mais altos representem um nvel maior de democrati-
zao. As quatro medidas revelam um processo impressionante de
democratizao na regio entre 1978 e 1989. Apesar dessa convergn-
cia, as quatro medidas produzem percepes distintas sobre o proces-
so de democratizao na Amrica Latina, e a Freedom House a um
caso atpico.

Nossa escala registra um nvel inferior de democracia em relao s


outras medidas no perodo pr-78, e sugere um contraste mais ntido
entre a dcada de 90, mais democrtica, e o passado autoritrio do
que as demais. Tanto a nossa escala quanto as pontuaes da Freedom
House mostram que os piores anos para a democracia na regio foram

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Grfico 1

1,00
,90
,80
,70
Democracia

,60
,50
,40
,30
,20
,10
,00
1945 1955 1965 1975 1985 1995
Ano

Mainwaring et alii Polity III


Freedom House Przeworski et alii

1976 e 1977. Da em diante, at 1990, as duas medidas revelam um


acentuado progresso nos nveis de democracia. Mas os resultados da
Freedom House comeam com uma estimativa mais alta do nvel de
democracia na regio, em comparao com as outras medidas, e ter-
minam com uma estimativa mais baixa, de modo que a inclinao da
curva menor do que deveria ser. Em conseqncia do estreitamento
dos padres de codificao ao longo do tempo, a curva mdia da
Freedom House aproxima-se gradualmente da nossa avaliao (e das
outras duas), cortando transversalmente a nossa em 1989 e terminan-
do abaixo de todas as demais em meados da dcada de 90. Em resu-
mo, as pontuaes da Freedom House sugerem um progresso menos
dramtico da democracia do que as outras medidas.

De acordo com os resultados desta ltima pesquisa, os nveis de de-


mocracia na regio alcanaram seu ponto mximo em 1990. Seus da-
dos fornecem a base emprica para o argumento de Diamond (1996;
1999:24-34) de que a democracia entrou em declnio na Amrica Lati-
na nos anos 90. Nossa medida, ao contrrio, mostra nveis ligeiramen-
te melhores durante essa dcada.

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Pelos resultados da Freedom House, os nveis de democracia na re-


gio como um todo eram ligeiramente piores no perodo 1991-1996 do
que entre 1985 e 1989. Mas um olhar atento regio indica o contrrio.
Na segunda metade da dcada de 80, a Amrica Central ainda estava
s voltas com guerras civis. Em 1985, a Guatemala no era de maneira
nenhuma uma democracia, apesar de uma certa melhora em 1986. El
Salvador encontrava-se imerso em uma terrvel guerra civil, com pe-
sadssimas violaes dos direitos humanos, enquanto o Panam era
governado por Noriega. Nos anos 80, a Amrica do Sul tambm apre-
sentava bolses de autoritarismo que desapareceram na dcada de
90. O Chile era governado por Pinochet, o Brasil esteve sob um regime
militar at 1985 e o Paraguai teve uma ditadura at 1989. Por fim, no
Mxico, o predomnio de um s partido foi mais evidente nos anos 80
do que na dcada seguinte. Os nicos pases onde as perspectivas
para a democracia foram piores nos anos 90 eram o Peru, aps o au-
togolpe de Fujimori, a Colmbia, onde a violncia da guerrilha e dos
grupos paramilitares progressivamente limitava o exerccio da de-
mocracia desde a dcada anterior, e a Venezuela. As pontuaes da
Freedom House nas dcadas de 80 e 90 levam a uma concluso dbia.

Seguindo o mesmo raciocnio, cabe notar o breve perodo de demo-


cratizao no final dos anos 50 e incio dos 60. A dicotomia de Prze-
worski et alii e nossa tricotomia registram claramente essa tendncia,
mas o ndice Polity mal aponta para isso. Uma anlise baseada no n-
dice Polity teria deixado passar essa minionda anterior de demo-
cratizao. Resumindo: apesar da alta correlao entre as quatro me-
didas de democracia, a escolha da classificao de regimes tem im-
portantes implicaes para uma efetiva compreenso da poltica.

Outras Medidas Contnuas os indicadores Polity e Freedom


House no so as nicas medidas intervalares de democracia existen-
tes, mas possuem algumas vantagens do ponto de vista da cobertura
histrica. H medidas contnuas bem elaboradas, mas elas s esto
disponveis para alguns anos. Bollen (1980), Bollen e Paxton (2000),
Coppedge e Reinicke (1990) e Hadenius (1992:36-71) construram va-
liosos indicadores multidimensionais de democracia. Mas estes exi-
gem muitas informaes qualitativas, que so caras de coletar ano a
ano durante um longo perodo de tempo e para um grande nmero de
pases. No foi por acaso que esses autores limitaram sua medida a
um nico ano (1985 para Coppedge e Reinicke, 1988 para Hadenius)
ou a trs pontos no tempo para Bollen (1960, 1965 e 1980). Em tese, es-

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sas medidas intervalares poderiam ser estendidas para cobrir um pe-


rodo maior, mas o custo de faz-lo enorme.

Algumas medidas contnuas que utilizam informaes menos dif-


ceis de se obter apresentam problemas intransponveis de validade.
Vanhanen (1990) comensurou a democracia usando duas dimenses
das eleies: competio e participao. Suas medidas exigem infor-
maes quantitativas objetivas que poderiam ser facilmente estendi-
das para um longo perodo histrico, mas so conceitualmente defici-
entes. Ele dimensionou a competio subtraindo de 100% a cota de
votos do maior partido e a participao pela porcentagem da popula-
o total que votou. Depois, multiplicou os dois indicadores para ob-
ter um ndice de democracia. Mas o modo de medir a competio de-
ficiente, porque est excessivamente correlacionado com a fragmen-
tao do sistema partidrio. Ao contrrio do que sugere o ndice, um
sistema em que o maior partido recebe 50% dos votos no necessa-
riamente menos democrtico do que um regime em que o maior parti-
do recebe 35% dos votos, e um sistema cujo maior partido recebe 25%
dos votos no necessariamente duas vezes mais democrtico do que
um outro no qual o maior partido recebe 50%. O indicador de partici-
pao comparecimento dos eleitores tambm falho. O nvel de
comparecimento eleitoral dependente da estrutura etria de uma
sociedade; ele discrimina negativamente os pases que tm popula-
es jovens, nos quais uma grande parcela da populao ainda no
atingiu a idade mnima para votar. Por outro lado, altos nveis de
comparecimento podem refletir muito mais o voto obrigatrio do que
um sistema social participativo. Para a democracia, o que decisivo
que as barreiras legais, os direitos civis e as condies polticas possi-
bilitem a participao da populao adulta; um grande compareci-
mento nas eleies no quer necessariamente dizer que h mais de-
mocracia. E, principalmente, a medida de Vanhanen no consegue in-
corporar uma avaliao das liberdades civis e dos direitos polticos.

CONCLUSES

Este artigo prope uma opo de categorizao dos regimes polticos


na Amrica Latina a partir de 1945. A tentativa de construir uma nova
classificao nos levou a repensar cinco problemas gerais pertinentes
classificao de regimes polticos.

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1) A classificao de regimes deve apoiar-se em conceitos e defini-


es judiciosos. Uma classificao do grau de democratizao dos re-
gimes deve estar baseada em uma definio procedural e minimalis-
ta, mas no submnima de democracia. Nossa definio mais rigoro-
sa do que muitas outras e origina percepes distintas sobre o nvel de
democratizao na Amrica Latina antes de 1978. Alm disso, uma
medida de democracia deve fundamentar-se nas mesmas dimenses
includas na definio de um regime democrtico, ao contrrio do
que fazem Jaggers e Gurr (1995). Entre as trs medidas anteriores de
democracia que discutimos em detalhe, apenas a de Przeworski et alii
se baseia na definio por eles formulada.

2) A classificao de regimes deve estar apoiada em regras de codifi-


cao e agregao explcitas e judiciosas (Munck e Verkuilen, 2000).
Regras explcitas permitem que outros pesquisadores avaliem com
facilidade as classificaes e, por outro lado, propiciam a equanimi-
dade dos julgamentos. Przeworski et alii fazem um trabalho especial-
mente bom na explicitao das regras de codificao que utilizam; ao
contrrio, a Freedom House no indica como procede avaliao dos
casos.

3) Embora as cincias sociais devam sempre que possvel se basear


em conceitos mensurveis, objetivos e claros, uma distino apressa-
da entre julgamentos observveis e subjetivos no til para a clas-
sificao de regimes polticos. As quatro dimenses de democracia
discutidas neste artigo requerem uma avaliao de fenmenos obser-
vveis, se bem que o respeito aos direitos civis, por exemplo, seja mui-
tas vezes mais difcil de estimar do que a existncia de eleies com-
petitivas. Alm disso, impossvel evitar julgamentos subjetivos se
quisermos manter uma definio conceitualmente vlida de demo-
cracia. Nossa escala baseia-se em julgamentos bem fundamentados e
no conhecimento dos casos para chegar a decises confiveis de codi-
ficao, ao mesmo tempo que conserva os aspectos essenciais da defi-
nio bsica de democracia para valid-los.

4) Embora medidas contnuas de democracia ofeream vantagens,


concordamos com Przeworski et alii (2000) e Sartori (1987; 1991)
quando eles afirmam que as classificaes categoriais tambm ser-
vem a objetivos teis. O discurso tradicional sobre os regimes polti-
cos categrico. Nossa escala tricotmica mede eficientemente as
distines conceituais que tm relevncia para os cientistas sociais

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comparativistas. Alm disso, as medidas contnuas, geralmente, no


conseguem expressar toda a riqueza das implicaes tericas que ca-
tegorias melhor embasadas do ponto de vista conceitual conseguem
fazer. Essas medidas tambm exigem um nvel de informao que tal-
vez no seja acessvel ou seja muito dispendioso para desenvolver.

5) Defendemos uma medida tricotmica em lugar de uma dicotomia


para a classificao de regimes. Medidas dicotmicas no apreendem
os tipos intermedirios de regimes e obscurecem variaes essenciais
para o estudo de muitos regimes polticos na terceira onda de demo-
cratizao (Huntington, 1991). Nossa escala tricotmica ordinal re-
conhece o compromisso entre usar designaes expressivas dos regi-
mes e a mensurao detalhada. A noo de semidemocracia permite
conceitualizar regimes histricos que no se enquadram muito bem
em uma classificao dicotmica, tais como o primeiro governo de
Pern na Argentina (1946-51), o governo do MNR na Bolvia, depois
da revoluo (1952-64), o perodo da Frente Nacional na Colmbia
(1958-74), e os governos de Arvalo e Arbenz na Guatemala (1945-54).
Ela tambm descreve os muitos processos incompletos de democrati-
zao durante a terceira onda p. ex., o Mxico at as eleies presi-
denciais de julho de 2000, a Nicargua e o Paraguai , alm de casos
de eroso democrtica nos anos 90 (p. ex., a Colmbia).

Nossa escala tricotmica se apia em uma definio mais rigorosa de


democracia do que os ndices de Schumpeter e Przeworski et alii, e, no
entanto, foi projetada para minimizar os custos da coleta de informa-
es e para garantir confiabilidade. Busca-se chegar a um equilbrio
entre a diferenciao insuficiente das medidas dicotmicas e as enor-
mes exigncias de informaes das medidas contnuas. Ela est base-
ada em conhecimentos suficientes sobre os dezenove pases para pro-
piciar julgamentos fundamentados acerca das dimenses mais dif-
ceis de se observar nesses regimes. A combinao de uma densa fun-
damentao conceitual com uma codificao parcimoniosa ajusta-se
perfeitamente a um estudo que toma um nmero no muito grande
de pases, a respeito dos quais uma equipe de pesquisa tem condies
de fazer julgamentos bem informados.

Temos esperana de que nossa classificao de regimes tambm con-


tribua para os estudos comparativos sobre a democracia e a Amrica
Latina. Boa parte das pesquisas comparativas a respeito das condi-
es, ou das causas e conseqncias, da democracia, ou das diferen-

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as entre pases quanto s caractersticas dos seus regimes, acaba de-


pendendo das classificaes dos regimes. Se, como afirmamos, as
principais classificaes atuais so falhas devido a consideraes de
ordem poltica, a definies submnimas, a medidas erradas ou a ou-
tras fontes de distores sistemticas, as concluses sobre regimes
polticos podem ser prejudicadas.

Apesar da seduo dos ndices contnuos de democracia, no caso da


Amrica Latina, essas medidas suscitam problemas de validade e
confiabilidade. Na verdade, foi a insatisfao com as medidas atuais
que fornecem cotaes anuais, o reconhecimento das grandes vanta-
gens das classificaes anuais e a enorme dificuldade de reproduzir
boas escalas de intervalo (Bollen, 1980; 1993; Coppedge e Reinicke,
1990; Hadenius, 1992) para todos os anos, entre 1945 e 1999, que nos
levou deciso de construir nossa prpria classificao tricotmica.
Embora esta no invalide os esforos para a construo de medidas
mais refinadas, acreditamos que ela contm menos erros de codifica-
o do que as duas escalas intervalares mais difundidas (Freedom
House e Polity) para o estudo de um longo perodo histrico.

(Recebido para publicao em maio de 2001)

NOTAS

1. Freqentemente, a eleio do chefe do governo indireta. Isso acontece em todos


os sistemas parlamentaristas e nos sistemas presidencialistas que tm colgios elei-
torais.
2. Historicamente, a noo de democracia iliberal no um oximoro; foi um aspec-
to crucial na preocupao de Tocqueville com a tirania da maioria nos Estados Uni-
dos, assim como um ponto central no pensamento de Madison. Atualmente, po-
rm, preferimos usar termos que indiquem claramente que os regimes que no ga-
rantem as liberdades civis tradicionais no se encaixam na categoria de democraci-
as.
3. Schmitter e Karl (1991) fazem da responsabilidade pblica um fator central em sua
definio de democracia, mas esta difcil de operacionalizar. Da mesma maneira,
Jaggers e Gurr (1995) incluem as limitaes institucionais ao Executivo como uma
das dimenses de sua definio de democracia. Embora as democracias geralmen-
te limitem mais o Executivo do que os regimes no democrticos, h uma grande
variao entre as democracias no grau de limitao imposto.

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4. Przeworski et alii (2000) so ambguos neste ltimo ponto. Por um lado, observam
(idem:15) que em uma democracia, os cargos que so preenchidos pela competio
eleitoral concedem aos seus ocupantes a autoridade para o exerccio do governo
sem a restrio legal da prestao de contas a um poder no estabelecido como re-
sultado do processo eleitoral. Esse critrio parece, inevitavelmente, implicar que
todo regime em que o poder militar ofusca os governantes eleitos no democrti-
co. Por outro lado, os autores declaram enfaticamente (idem:35) que no incluem o
controle civil sobre os militares em sua classificao de regimes.
5. Em seu trabalho posterior, Przeworski et alii (2000) so ambguos nesse sentido.
No incluem a proteo de liberdades em sua definio de democracia, mas reco-
nhecem que algum grau de liberdade poltica condio sine qua non para a com-
petio eleitoral (idem:34).
6. Declaraes feitas no International Human Rights Law Group and Washington
Office on Latin America (1988:11-12 e nota 10).
7. Uma das virtudes de Przeworski et alii (2000), Bollen (1980) e Coppedge e Reinicke
(1990) so as regras explcitas de codificao e agregao.
8. No consideramos automaticamente toda e qualquer proscrio como uma viola-
o parcial. Durante as dcadas de 40 e 50, os partidos comunistas foram suprimi-
dos em muitos pases latino-americanos, mas desde que houvesse uma variedade
de outras opes eleitorais, no codificamos esses banimentos como uma falta par-
cial. Poucos partidos comunistas proscritos durante essas dcadas eram eleitoral-
mente significativos. Alm disso, nessa poca, muitas pessoas entendiam que a
proscrio de partidos declaradamente anti-sistema, na terminologia de Linz
(1978), era compatvel com a democracia, e at mesmo necessria. O caso do parti-
do peronista diferente, porque ele era o maior partido argentino e no era mani-
festamente anti-sistema.
9. O suposto de que essas categorias ordenadas distribuem os intervalos de uma va-
rivel contnua e latente uma hiptese aceita pela anlise logstica de regresso
(Long, 1997:116-122).
10. Nesta seo, a bem da simplicidade da exposio dos resultados, supomos proprie-
dades intervalares para nossa escala tricotmica (por exemplo, quando calculamos
as correlaes de Pearson com outros ndices, estimamos mdias etc.). Para facilitar
a comparao com outras medidas, combinamos os dois pontos da Freedom House
e invertemos a medida (subtraindo-a de 14), de modo que ficamos com um cont-
nuo de 0 (menos democrtico) a 12 (mais democrtico).
11. As cotaes da Freedom House so designadas para dois anos consecutivos
1972-73, 1973-74 etc. Ns usamos uma nica designao e identificamos os pontos
da Freedom House para o primeiro par de anos, que reflete mais de perto as condi-
es examinadas.
12. Consideramos que houve divergncia quando um regime que ns codificamos
como democracia obteve pontuao combinada invertida na Freedom House de 7
ou menos; quando um regime que classificamos como semidemocracia recebeu co-
tao combinada na Freedom House de mais de 8 ou menos de 6; ou quando um re-
gime que classificamos como autoritrio teve 6 ou mais pontos na avaliao da
Freedom House. A intencional sobreposio das categorias de democracia e semi-
democracia faz com que este seja um teste indulgente para a divergncia.

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13. Um modelo OLS que prediz o ndice da Polity (democracia menos autocracia) base-
ado nas cinco dimenses produziu coeficientes mais padronizados para a dimen-
so de Limites ao Executivo (0,47) e para a dimenso da Competitividade do Recru-
tamento para o Executivo (0,40). Os demais componentes, Competitividade da Par-
ticipao (0,29), Transparncia do Recrutamento (-0,20) e Regulao da Participa-
o (-0,11) deram coeficientes beta de menor valor. Todos os testes t so significati-
vos no nvel 0,001, R2 = 0,97 (n = 918).

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ABSTRACT
Classifying Political Regimes in Latin America, 1945-1999
This paper is about two related subjects: how to classify political regimes in
general, and how Latin American regimes should be classified for the
1945-1999 period. We make five general claims about regime classification.
First, regime classification should rest on sound concepts and definitions.
Second, it should be based on explicit and sensible coding and aggregation
rules. Third, it necessarily involves some subjective judgments. Fourth, the
debate about dichotomous versus continuous measures of democracy
creates a false dilemma. Neither democratic theory, nor coding requirements,
nor the reality underlying democratic practice compel either a dichotomous
or a continuous approach in all cases. Fifth, dichotomous measures of
democracy fail to capture intermediate regime types, obscuring variation
that is essential for studying political regimes. This general discussion
provides the grounding for our trichotomous ordinal scale, which codes
regimes as democratic, semi-democratic or authoritarian in nineteen Latin
American countries from 1945 to 1999. Our trichotomous classification
achieves greater differentiation than dichotomous classifications and yet
avoids the need for massive information that a very fine grained measure
would require.
Key words: political regimes; Latin America; measures of democracy

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Classificando Regimes Polticos na Amrica Latina, 1945-1999

RSUM
Pour un Classement des Rgimes Politiques en Amrique Latine entre
1945 et 1999

Dans cet article, on examine deux sujets voisins: comment classer les rgimes
politiques en gnral et comment on devrait les classer en Amrique Latine
pour la priode 1945-1999. En vue de ceci, lauteur aboutit cinq
observations: 1 un classement des rgimes politiques doit se baser sur des
concepts et des dfinitions solides; 2 il doit prendre appui sur des normes
explicites et des lois convergentes; 3 il comprend forcment quelques
apprciations subjectives; 4 la discussion sur les valuations dichotomiques
face aux valuations continues en dmocratie cre un faux dilemme. En
aucun cas, ni la thorie dmocratique, ni les exigences des normes, ni la
ralit sous-jacente la pratique dmocratique obligent une approche
dichotomique ou continue; 5 des valuations dichotomiques en dmocratie
narrivent pas saisir des types de rgimes intermdiaires, ce qui empche
dobserver les variations, essentielles ltude des rgimes politiques. Cette
discussion gnrale fournit la base pour la construction dune chelle de
partage en trois, daprs laquelle on classe les rgimes en dmocratiques,
semi-dmocratiques ou autoritaires dans dix-neuf pays dAmrique Latine
entre les annes 1945-1999. Ce classement par trois non seulement permet
une distinction plus fine que celle des classifications dichotomiques mais
aussi fait lconomie de bon nombre dinformations quune valuation plus
soigneuse exigerait.

Mots-cl: rgimes politiques; Amrique Latine; valuations en dmocratie

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1 Reviso: 05.11.2001
2 Reviso: 21.12.2001 3 Reviso: 09.01.2002
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