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Burocracia e Poltica
So Paulo
1 Edio - 2011
Burocracia e Poltica
ISBN: 978-19-3610-857-2
1 Edio
Dezembro 2011
(11) 3259-4224
leitor@biblioteca24horas.com
Vendas:
www.biblioteca24horas.com
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A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
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Burocracia e Poltica
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A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
AGRADECIMENTO
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PREFCIO
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Poltica Externa.
A base terica a partir da qual foi construdo este
arcabouo fundamenta-se na magnfica obra de Graham
Allison (1971) Essence of Decision: Explaining the Cuban
Missile Crises, que um dos mais tradicionais textos de
anlise de poltica externa e livro fundamental na
formao de qualquer aluno interessado em temas e
tpicos das Relaes Internacionais.
Aps o contato com a literatura com a qual Allison
dialogava, incluindo aqui os textos anteriores e posteriores
publicao de Essence of Decision, aos poucos incorporei
tpicos caros Cincia Poltica, como, por exemplo, os
estudos da abordagem da escolha pblica sobre a
burocracia de Anthony Downs, William Niskanen e Gordon
Tullock ou mesmo os estudos de James Wilson e Francis
Rouke que abordam a burocracia do ponto de vista da
teoria das organizaes.
Com o aprofundamento de meus conhecimentos na
rea de Cincia Poltica, aos poucos constatei que a
literatura voltada para a compreenso do Poder Executivo
ainda no est completamente desenvolvida, sobretudo do
ponto de vista terico. Isto porque, enquanto algumas
reas como as eleies, partidos, Legislativo e as relaes
Executivo - Legislativo j foram extensivamente
analisadas e estudadas, possuindo um maduro balano de
conhecimento acumulado, o processo decisrio presente
nas entranhas do Executivo ainda um ilustre (e
fundamental) desconhecido.
Diante disso, os esforos analticos voltaram-se na
proposio de um marco terico que contribuisse com a
literatura, propondo uma tipologia analtica que possa
facilitar posteriores incurses em temticas voltadas para
o processo decisrio que ocorre dentro do Poder
Executivo.
Os resultados destes esforos tericos e empricos
foram apresentados originalmente em minha dissertao
de mestrado Burocracia e Poltica: a Construo
Institucional da Poltica Comercial Brasileira Ps-Abertura
Econmica, defendida em julho de 2010 na Faculdade de
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ndice
INTRODUO 145
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NDICE DE SIGLAS
AFRFB Auditoria Fiscal da Receita Federal do Brasil
ALADI Associao Latino Americana de Integrao
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
APEX Agncia de Promoo s Exportaes
ATRFB Anlise Tributria da Receita Federal do Brasil
BACEN Banco Central do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Social
CACEX Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil
CAMEX Cmara de Comrcio Exterior
CCE Comisso de Comrcio Exterior
CEXIM Carteira de Exportao e Importao do Banco do Brasil
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNI Confederao Nacional das Indstrias
COFIG Comit de Financiamento e Garantia s Exportaes
COMEX Comit Executivo da CAMEX
CONCEX Conselho Nacional de Comrcio Exterior
CONEX Conselho Executivo do Setor Privado
CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
CPA Conselho de Poltica Aduaneira
CPDOC Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil
CTIC Coordenadoria Tcnica de Intercmbio Comercial
CTT Coordenadoria Tcnica de Tarifas
CUT Central nica dos Trabalhadores
DAP Departamento de Abastecimento e Preos
DECEX Departamento de Comrcio Exterior
DECOM Departamento de Defesa Comercial
DELBRASGEN Delegao Brasileira em Genebra
DIC Departamento de Indstria e Comrcio
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
FEBRABAN Federao Brasileira de Bancos
FIESP Federao das Indstrias do estado de So Paulo
FINEX Fundo de Financiamento s Exportaes
FSP Jornal A Folha de So Paulo
FUNCEX Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior
GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
Gecex Comit de Gesto da CAMEX
GETAR-69 Grupo Tcnico de Acompanhamento da Resoluo
Grupo Mercado Comum
GICI Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio
Internacional de Mercadorias e Servios
GTDC Grupo Tcnico de Defesa Comercial
GTFAC Grupo Tcnico de Facilitao de Comrcio
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISI Industrializao por Substituio de Importao
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MEFP Ministrio da Economia, Fazenda e Planificao
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
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MF Ministrio da Fazenda
MICT Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
OMC Organizao Mundial de Comrcio
PACTI Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica da
Indstria
PBQP Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
PCI Programa de Competitividade Industrial
PFL Partido da Frente Liberal
PROEX Programa de Financiamento s Exportaes
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar
PSDB Partido Social Democrata Brasileiro
PT Partido dos Trabalhadores
REBRIP Rede Brasileira pela Integrao dos Povos
REPSUL Representante Especial da Presidncia para o
MERCOSUL
SAN Segurana alimentar e nutricional
SBCE Seguradora Brasileira de Crdito
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas
SECEX Secretaria de Comrcio Exterior
SENALCA Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos Relativos
ALCA
SENEUROPA Seo Nacional para as Negociaes MERCOSUL Unio
Europeia
SNE Secretaria Nacional de Economia
SPE Secretaria Especial de Poltica Econmica
SUARI Secretaria de Aduana e Relaes Internacionais da
Receita Federal
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
SUMOC Superintendncia da Moeda e do Crdito
TEC Tarifa Externa Comum
USTR Office of the United States Trade Representative
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INTRODUO
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1.1 INTRODUO
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Esta falta de definio do que seja o auto-interesse perseguido pelos burocratas est
inserido dentro de uma das principais crticas feitas na aplicao do paradigma da escolha
racional na anlise poltica: qual a fonte de formao das preferncias dos indivduos? Esta
fonte necessariamente material, na qual os clculos racionais so realizados tendo como
objetivo auferir maiores salrios e recursos monetrios? H uma busca por poder em si
mesmo? possvel que os burocratas maximizem o bem estar de seus clientes?
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Em alguns casos, as decises so tomadas por altos membros da burocracia em um virtual
vcuo de ao da opinio pblica ou de grupos de interesse. Nestas reas, os burocratas
esto numa posio de comando e so capazes de moldar a poltica pblica. Alm das
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As razes deste fenmeno no sero discutidas aqui. No entanto, devemos nos alertar para
o fato que as consideraes tericas feitas tendo como base apenas um caso emprico podem
prejudicar a aplicabilidade das concluses em sistemas polticos com caractersticas
diferentes daquelas existentes no sistema estadunidense.
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A caracterstica que distingue as teorias polticas baseadas em supostos econmicos que
elas partem de uma concepo de indivduos como inerentemente maximizadores. Esta
descrio da motivao dos burocratas diretamente anloga ao pressuposto neoclssico de
que os executivos e os donos das empresas privadas maximizam lucros devido ao fato que
suas compensaes so realizadas tendo como base o desempenho (motivao materialista)
e pelo fato que maiores lucros os protegem contra aes externas que poderiam prejudicar
sua posio (motivao de sobrevivncia). (Simmons, 2008). De acordo com seus
defensores, estas teorias seriam capazes de produzir com mais facilidade hipteses testveis
e corpos tericos robustos (Wade, 1979).
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Mais uma vez sublinho a considerao que muito da literatura que foi construda a respeito
das burocracias tem como base de seus achados e reflexo terica o estudo de um nico
caso, o caso da burocracia estadunidense.
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Entre esses estudos clssicos das relaes internacionais podemos colocar os dois
principais paradigmas que analisam o sistema internacional de estados: o realismo e o
institucionalismo. Tradicionalmente, estes estudos interpretam as aes externas (outputs)
como respostas racionais de um estado unitrio e coeso aos desafios que surgem nas suas
relaes com outros atores do sistema internacional, igualmente unificados e homogneos
(Keohane, 1982 e 1984; Krasner, 1982; Mearsheimer, 2001; Grieco, 1993 e Waltz, 2002).
Da suposio da indivisibilidade do estado floresce o pressuposto que o interesse nacional
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nico e convergente com o interesse estatal. Dela tambm deriva a viso de que o corpo
burocrtico responsvel pela diplomacia tem autonomia perante a arena domstica, cabendo
a eles representar os interesses nacionais no plano internacional (Nogueira, 2007).
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So trs as maneiras de criao da especialidade profissional do burocrata: ateno
concentrada e rotineira s tarefas; o treinamento constante; e a captao no mundo externo
com a contratao de profissionais qualificados.
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Foley (1975 apud Peters, 1995) observou este fenmeno ao analisar o desenvolvimento dos
programas comunitrios em sade mental nos EUA. A burocracia envolvida esperou um
longo perodo entre a formulao e a implementao da reforma at encontrar um ambiente
poltico que fosse favorvel sua adoo.
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dentro da organizao.
Wilson no concebe um tipo de racionalidade perfeita,
pois em nenhum momento a questo da informao
perfeita e completa trabalhada. Na realidade, o autor
trabalha implicitamente com uma teoria sobre o
comportamento baseado na perseguio de resultados
satisfatrios, no com a maximizao do auto-interesse.
No entanto, o autor no define que o comportamento
burocrtico seja o resultado apenas do conjunto de
incentivos, recompensas e sanes. Outros fatores so
levantados e a motivao do burocrata acaba sendo
complexa e contingenciada.
Outra derivao da motivao dos burocratas
tradicionalmente utilizada na literatura e que tambm
distancia as preferncias dos burocratas do interesse
pblico a suposio de que os interesses individuais so
os interesses paroquiais da agncia e esto de acordo com
a Lei de Miles de que where you stand depends on where
you sit.
A posio ocupada pelo indivduo determinaria suas
preferncias. Com base neste pressuposto, a escolha
pblica generalizou o interesse conjunto das agncias e
dos burocratas em torno da expanso de oramentos, de
forma que teriam uma tendncia inexorvel a
maximizlos.
Outra corrente sups que os interesses dos burocratas
esto associados com as oportunidades de evoluo na
carreira. Os interesses coincidem com os interesses da
agncia apenas nas situaes em que a carreira dos
burocratas est intimamente conectada com a
sobrevivncia da agncia. Isto , quando a ascenso da
carreira se d dentro da prpria agncia, sem haver boas
possibilidades de mudana de agncia ou de sada para o
setor privado.
Nesta corrente, os interesses dependem menos de
onde os burocratas se sentam do que de onde vieram e
para onde vo. Embora desejem verbas, renda, prestgio,
poder organizacional, eles esto dispostos a sacrificar
estes benefcios no curto prazo para atingir resultados
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No Brasil, a organizao e funcionamento da administrao federal competncia
privativa da Presidncia quando no implicar em aumento de despesa, nem criao e
extino de rgos pblicos. At a Emenda Constitucional n 32 de 2001, a Presidncia
poderia dispor sobre a organizao e funcionamento da administrao federal, incluindo a
competncia para extinguir ministrios e rgos pblicos.
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O presidente pode optar por delegar toda a responsabilidade de formulao de uma
poltica para um grupo de assessores e respaldar quaisquer medidas que este grupo adote.
Neste caso no estaremos diante de uma questo que possui um alto nvel de envolvimento
presidencial (dominncia presidencial), mas sim diante de uma poltica cujo diferencial de
poder burocrtico em favor desta assessoria muito grande (dominncia burocrtica), de
forma que seja capaz de impor suas preferncias s outras agncias envolvidas com a
poltica (este poder teria origem no apoio poltico presidencial). A questo do diferencial de
poder na determinao do conflito burocrtico ser trabalhada mais frente.
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Estes conceitos sero tratados mais frente.
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Uma das formas de relegar a um segundo plano uma burocracia rebaix-la dentro da
hierarquia burocrtica da administrao pblica federal, deixando-a mais distante da
Presidncia dentro da hierarquia administrativa.
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processo como:
o mtodo que busca identificar o processo causal interveniente (a
cadeia ou mecanismo causal) entre a(s) varivel(eis) independente(s) e
o resultado da dependente. (...) Rastrear o processo que leva a um
resultado limita a lista de potenciais causas (...) O delineamento do
processo fora o investigador a levar a equifinalidade em conta, isto ,
considerar os caminhos alternativos que podem produzir o mesmo
resultado, e oferece a possibilidade de mapear uma ou mais cadeias
causais potenciais que so consistentes com o resultado e as evidncias
obtidas num nico caso. Com mais casos, o investigador comea a
arrolar o repertrio de caminhos causais que levam a um dado resultado
e as condies nas quais ele ocorre, isto , desenvolve uma teoria
tipolgica.
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Alertamos que os objetivos da seo 3.1 so descritivos. Nesta seo no analisaremos o
impacto do conflito burocrtico no processo de evoluo institucional da poltica. O que nos
interessa introduzir o leitor poltica comercial pr-abertura de modo que possamos
observas as alteraes ocorridas a partir da abertura.
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De 1914 a 1945 as economias latino-americanas foram sendo abaladas por crises
sucessivas no comrcio exterior (...). A crise prolongada nos anos trinta, no entanto, pode
ser encarada como o ponto crtico da ruptura do funcionamento do modelo primrio
exportador. A violenta queda na receita de exportao acarretou de imediato uma
diminuio de 50% da capacidade de importar da maior parte dos pases da Amrica
Latina, a qual depois da recuperao no voltou aos nveis da pr-crise (Tavares, 1982).
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Exceo foi o licenciamento prvio no intercmbio comercial que foi institudo em 1948,
sendo estabelecido que a Cexim faria estudos para determinar o grau de essencialidade das
importaes sujeitas a controle, podendo fixar quotas. Neste mesmo ano tambm foi criada a
Comisso Consultiva do Intercmbio Comercial com o Exterior com a atribuio de fixar as
diretrizes sobre importaes (Faria, 2003).
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Lei n 4.595 de 31 de dezembro de 1965.
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Lei n 5.025, de 10 de junho de 1966.
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Exposio de motivos dos Ministros da rea Econmica e Relaes Exteriores da Lei n
5025 (Martins, 1985).
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A CACEX classificava as importaes nas seguintes modalidades: Anexo A importaes
permitidas; Anexo B importaes sujeitas emisso de guias de importao; Anexo C
importaes suspensas.
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Medida Provisria (MP) n 150 de 15 de maro de 1990, convertida na Lei n 8.028 / 90.
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So os seguintes: Departamentos de Indstria e Comrcio (DIC), de Comrcio Exterior (o
DECEX) e o de Abastecimento e Preos (DAP).
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MP n 158 de 15 de maro de 1990, transformada na Lei n 8.032 / 90.
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Ambas as extines foram tomadas na Portaria n 56 de 15 de maro de 1990 do MEFP.
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Portaria n 365 de 26 de junho de 1990 do MEFP. Esta Portaria conjuntamente com a
Portaria n 56 extinguiram o que Nassif (1995) denominou como trade de barreiras no-
tarifrias que dera a tnica da poltica comercial da CACEX na dcada de 1980.
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Portaria n 365 do MEFP.
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Entrevista de Celso Luiz Nunes Amorim. Depoimento ao CPDOC. Rio de Janeiro. 2007.
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Em relao questo da expertise, nos foi informado que a CACEX possua um grande
banco de dados sobre toda a produo nacional que foi perdido durante este processo radical
de reorganizao do comrcio exterior.
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O Estado de So Paulo. Equipe quer abrir comrcio exterior. 28/01/1990.
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Despacho Telegrfico n 703. GATT. Rodada Uruguai. Reunio interministerial no
Itamaraty. Posio brasileira. Em 13 de junho de 1990. Telegramas Expedidos de
Delbragen. Ano 1990. (apud Farias, 2006).
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O hiato institucional
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Despacho telegrfico n. 96. Comit de Balano de Pagamentos. Consulta com o Brasil.
Primeira verso do documento brasileiro, preparado pelo Decex. De: Exteriores para
DELBRASGEN. Em 16 de abril de 1991. Pasta XCOI-GATT-L00 (apud Castelan 2009).
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Em relao a este programa em especial, os autores ressalvam que ele teve o mrito de se
antecipar s tendncias e necessidades de absoro e desenvolvimento por parte do
empresariado de modernas prticas gerenciais e foi desenvolvido com mais sucesso a partir
do governo de Itamar Franco. O PBQP continua vigente at hoje, sendo que o aumento
mdio da produtividade da indstria brasileira na dcada de 1990 foi de 8,6% ao ano.
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A Cotia Trading. Entrevista com burocrata da antiga CACEX que vivenciou a transio
iniciada por Collor.
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O MEFP foi desmembrado nos Ministrios da Fazenda (MF) e da Indstria, Comrcio e
Turismo (MICT) e na Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia
da Repblica. (Lei n 8.490 de 1992).
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Antes destas reformas, o CTT era o antigo CPA e era esta instituio que possua as
prerrogativas sobre a proposio das tarifas alfandegrias. J o CTIC cumpria com as
funes da extinta CACEX.
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Entrevista com ex-funcionrio da CACEX e do Decex.
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As negociaes comerciais anteriores eram de natureza diferente, pois visavam apenas a
negociao de preferncias e redues tarifrias. As novas negociaes tratavam de temas
que eram mais abrangentes e afetavam as regulaes econmicas domsticas e diminuiam os
graus de liberdade do governo para intervir na economia.
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Conforme vimos na seo anterior, esta desestruturao da poltica comercial brasileira
explicada pelas razes ideolgicas do governo Collor, que tomava para si o receiturio
neoliberalizante do Consenso de Washington,
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A criao da CAMEX.
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Esta agncia de importncia fundamental no atual quadro de formulao e implementao
pluralizado da poltica comercial foi criada pelo Decreto 1.386 de 06 de fevereiro de 1995.
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O Decreto de criao da CAMEX foi assinado pelo Presidente Cardoso e pelos seis
ministros membros, a saber, respectivamente: Clvis de Barros Carvalho, Luiz Felipe
Lampreia, Pedro Malan, Jos Serra, Dorotha Werneck e Jos Eduardo de Andrade Vieira,
numa demonstrao da no preponderncia de nenhum dos ministros sobre os outros em
matria de comrcio exterior.
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Cardoso, Fernando Henrique. A arte da poltica. A histria que vivi. 2006.
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Embora a SBCE tenha sido imaginada e criada a partir de discusses da CAMEX, ela
uma empresa com personalidade jurdica privada, tendo participaes do Banco do Brasil e
de uma grande seguradora estrangeira.
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Frana, William. Comrcio exterior no ter ministrio. A Folha de So Paulo.
02/02/1997. Disponvel em: www1.folha.uol.com.br/fsp/1997/2/20/dinheiro/22.html.
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Um resumo das principais prioridades encontrado na aba do livro proposta: o ponto de
partida so as prioridades que o povo brasileiro identifica no dia-a-dia: emprego,
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agricultura, segurana, sade, educao. Aqui esto medidas concretas para atacar essas
prioridades, a partir de uma poltica econmica competente, que preserve os resultados do
Plano Real, e de uma reforma do Estado brasileiro que consolide a estabilizao econmica
e d instrumentos eficazes para as polticas sociais.
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Dorotha Werneck foi ministra entre janeiro de 1995 e abril de 1996.
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Entrevista com Srgio Amaral em 25/06/2010.
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Pinto, Celso. As novas tarefas da CAMEX. A Folha de So Paulo. 17/03/1998.
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Folha de So Paulo. Substituies ficam para depois, diz FHC. 25/11/1998.
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e de exportao.
Alm de um novo nome para o ministrio, tambm foi
escolhido um outro nome para ocupar a pasta: Celso
Lafer. No entanto, a sua gesto foi breve, durando apenas
seis meses. Lafer no se apresentou como contraponto
poltica econmica da Fazenda e nem teve uma ao mais
forte em relao ao fortalecimento do comrcio exterior e
da CAMEX. No seu discurso de posse, Lafer abordou a
relao entre o MDIC e a Fazenda nos seguintes termos:
a funo do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
obedecer, num dilogo constante, a uma lgica de complementaridade
e no a um impulso de contradio com a poltica econmica do governo,
conduzida pelo Ministrio da Fazenda e voltada para a estabilidade e
consolidao do Real.
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Folha de So Paulo (FSP). Empresrios criticam discurso de ministro. 05/01/1999.
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Lins, Carlos Eduardo. FSP. Lafer atribui sua sada a tucanos e empresrios. 16/07/1999.
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Entrevista realizada no dia 22/06/2010.
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Isto Dinheiro. Edio de 28 de julho de 1999.
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Cardoso, Fernando Henrique. Declarao Imprensa por ocasio da apresentao de
novos ministros. Palcio do Planalto, Braslia, Distrito Federal , 16 de julho de 1999. Palavra
do Presidente. 2 semestre de 1999.
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Fonte: Autor
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Isto no quer dizer que o conflito dentro do governo Cardoso tenha comeado ai. Antes da
criao do MDIC, este conflito ocorria em outras instncias. Mas agora, embora ainda mais
fracos que a Fazenda, os desenvolvimentistas encontraram no MDIC um abrigo institucional
que lhes dava msculos no enfrentamento burocrtico.
128
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
57
Meireles, Andrei e Pedrosa, Mino. Isto Brasil. A ltima vtima de Malan. 08/09/1999.
129
Burocracia e Poltica
58
Segundo a metodologia da Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, as despesas discricionrias so aquelas que permitem ao
gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto
oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens
e servios pblicos.
130
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131
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132
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133
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134
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
59
Na verdade, Jos Botafogo Gonalves foi o ltimo ministro do MICT. Aps deixar o
ministrio e transmitir o cargo para Celso Lafer, Botafogo assumiu a Secretaria Executiva da
CAMEX.
135
Burocracia e Poltica
60
. Cantanhde, Elaine. FSP. Tpias e Malan firmam "pacto de no-agresso". 08/09/1999.
136
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
137
Burocracia e Poltica
61
Celso Pinto. Folha de So Paulo (FSP). O 'relanamento de Tpias'. 24/02/2000.
138
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
139
Burocracia e Poltica
alento de que precisava. Estou cem por cento com Tpias, disse o
presidente do Grupo Sadia, Luis Furlan. Ele quer incentivar as
exportaes numa linha em que nem todos os setores do governo tm
mostrado empenho 62.
62
Revista Isto Dinheiro. Edio n 171. 01/12/2000. A crise do ministro Tpias.
63
Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca. 05/05/2010.
140
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141
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65
Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca. 05/05/2010.
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Carreiras
Total
Mandatos Auditor-Fiscal Analista-Tributrio
(%)
(AFRFB) (ATRFB)
1995 - 1998 1579 2142 51,0%
1999 - 2002 584 5 8,1%
2003 - 2006 976 1987 40,6%
2007 - 2009 20 8 0,4%
Fonte: SIAPE - Boletim Estatstico de Pessoal da SRH do MPOG
66
A principal carreira dentro do MDIC a carreira de Analista de Comrcio Exterior, criada
somente em 1998 (Lei n 9.620, de abril de 1998). Diferentemente das carreiras dos
Ministrios da Fazenda e das Relaes Exteriores, o MDIC no possui uma escola prpria
de formao de seus servidores. Aps serem aprovados nas provas, os candidatos analista
146
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
147
Burocracia e Poltica
deputado Carlos Eduardo Moreira Ferreira (PFL-SP), diz que o ministro um bom
interlocutor da indstria no governo. A chegada de Roberto Giannetti da Fonseca para
presidir a CAMEX (Cmara de Comrcio Exterior), a convite de Tpias, s reforou a
relao do Desenvolvimento com o empresariado paulista e com os exportadores. Na
iniciativa privada, Giannetti sempre ocupou cargos voltados para o comrcio exterior".
21/11/2000.
69
FSP. David Friedlander. Everardo fala sobre pacote e irrita Tpias .. 18/11/2000.
70
Medida Provisria 2113/27 que tratou das competncias da CAMEX em decidir sobre a
poltica aduaneira e o Decreto 3.756 de 21 de fevereiro de 2001 que deu o poder de deciso
por meio de resoluo ao conselho de ministros da CAMEX.
71
Entrevista em 12/05/2010.
72
Nesta reforma, o Planejamento deixou de pertencer ao Conselho de Ministros da CAMEX.
148
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
73
FSP. Ricardo Mignone. Lafer diz que mudanas na CAMEX visam concentrar polticas.
29/01/2001.
74
FSP. Eliane Cantanhde. Anlise: Nenhum ministro esquentaria a cadeira no
Desenvolvimento. 25/07/2001.
75
Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca. 05/05/2010.
149
Burocracia e Poltica
76
FSP. Andr Soliani. Na sada, Tpias pede reforma tributria 01/08/2001.
77
FSP. Zimmermann. Tpias cutuca equipe econmica em discurso de despedida.
31/07/2001.
150
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151
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152
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78
Artigo n 1 do Decreto n 3.981 de 24 de outubro de 2001.
153
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GOVERNO CARDOSO
CAMEX - EVOLUO Decreto
Decreto 1386 Decreto 3981
INSTITUCIONAL GERAL 3756
(1995) (10/2001)
(02/2001)
1 Verso 1 Verso 1 Verso
Formulao Formulao -
- Deciso Adoo
OBJETIVOS FUNE
Coorde-
PRINCIPAIS S Coordenao Coordenao
nao
Implemen-
- -
tao
Diretrizes,
Diretrizes,
Orientaes
Orientaes
Comrcio Diretrizes e Proce-
e Procedi-
Exterior Comrcio dimentos
mentos para
em Geral Exterior para o
o Comrcio
Comrcio
Exterior
Exterior
Fixar
Negocia- Diretrizes Diretrizes
Parmetros
es para as para as
das
Comer- Negociaes Negociaes
Negociaes
ciais Comerciais Comerciais
Comerciais
OBJETIVOS Poltica Diretrizes Orientao Orientao
SECUNDRIOS Aduanei- Poltica Poltica Poltica
ra Aduaneira Aduaneira Aduaneira
Diretrizes
Impostos Fixar
para as Fixar
de Alquota de
alteraes Alquota de
Impor- Impostos
nas Alquotas Impostos
tao e Importao
de Impostos Importao e
Expor- e
(Import/Expo Exportao
tao Exportao
rt)
Fixar
Defesa Diretrizes Fixar Direitos
Direitos
Comer- Defesa Defesa
Defesa
cial Comercial Comercial
Comercial
Fonte: Decretos 1386/1995; 3756/2001; e 3981/2001
Observao: Esto hachuradas as principais reformas consideradas.
156
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GOVERNO CARDOSO
CAMEX - EVOLUO Decreto
Decreto 1386 Decreto 3981
INSTITUCIONAL GERAL 3756
(1995) (10/2001)
(02/2001)
1 Verso 1 Verso 1 Verso
FAZENDA FAZENDA
(Art.237) - (Art.237) -
-
Pol. Pol.
Aduaneira Aduaneira
RESTRIES
Minis- MRE -
BUROCRTICAS MRE - Negoc.
trios e - Negoc.
INSTITUCIO- Internac.
Temas Internac.
NAIS
CMN e CMN e
BACEN - BACEN -
-
Mercado Mercado
Financeiro Financeiro
Nvel
Minis- Cmara Cmara Cmara
terial
Secretaria Secretaria Secretaria
Executiva Executiva Executiva
Nvel
RGOS Casa Civil MDIC MDIC
Execu-
INTERNOS
tivo Comit Comit de
-
Executivo Gesto
Nvel - - -
Auxiliar - - -
PRESIDNCIA DA CAMEX CASA CIVIL MDIC MDIC
NOMEAO DO PRESIDNCIA PRESIDN-
PRESIDENTE
SECRETRIO EXECUTIVO DA CIA DA
79 DA CAMEX
DA CAMEX REPBLICA REPBLICA
-
DELIBERAO Resolues Resolues
79
Embora a nomeao da Secretaria Executiva fosse competncia da Presidncia, quem
nomeou Giannetti da Fonseca em 2000 foi Alcides Tpias. At ento, quem havia nomeado
os secretrios Frederico Alvarez, Mendona de Barros e Botafogo Gonalves fora o prprio
Presidente da Repblica.
157
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158
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80
Revista Isto. Edio n01704. 24 de maio de 2002. Entrevista com Giannetti da Fonseca.
159
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81
Entrevista em 12/05/2010.
160
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82
Segundo o artigo 1 do Decreto 4.372 "a Cmara de Comrcio Exterior - CAMEX, do
Conselho de Governo, tem por objetivo a formulao, adoo, implementao e a
coordenao de polticas e atividades relativas ao comrcio exterior de bens e servios,
incluindo o turismo".
163
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83
O regime de ex-tarifrio um mecanismo para reduo de custo na aquisio de bens de
capital (BK) e de informtica e telecomunicao (BIT). Ele consiste na reduo temporria
do imposto de importao desses bens (assinalados como BK e BIT, na Tarifa Externa
Comum do MERCOSUL), quando no houver a produo nacional. A concesso do regime
dada por meio de Resoluo da CAMEX aps parecer do Comit de Anlise de Ex-
Tarifrio.
167
Burocracia e Poltica
84
Regimento Interno da CAMEX. Resoluo n11 de 25 de abril de 2005.
168
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87
De acordo com seu regimento interno, as reas de competncia do MDA so a reforma
agrria, agricultura familiar, regularizao fundiria na Amaznia Legal e reconhecimento
de remanescentes quilombolas (Decreto 6.813, em 03 de abril de 2009)
181
Burocracia e Poltica
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A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
88
Em relao tentativa de Furlan de incorporar CAMEX maiores competncias sobre as
negociaes, vemos aqui uma tentativa de reforma institucional de facto abortada pela ao
presidencial. Segundo Mugnaini (entrevista em 15/03/2010), que fora nomeado por Furlan
para ser o secretrio executivo da CAMEX, e Weber Barral (entrevista em 14/05/2010), o
ministro Furlan, conjuntamente com o ministro da Agricultura, Roberto Rodrigues,
buscaram aumentar a participao do MDIC e do MAPA na formao da posio de
negociao brasileira. O MDIC transformar-se-ia no ministrio responsvel de facto pelo
comrcio exterior ao incluir a temtica das negociaes na CAMEX. Contudo, este projeto
foi abortado pela prpria Presidncia da Repblica que no tinha interesse em se indispor
com outras burocracias j estabelecidas e que perderiam espao com esta mudana. Este
conflito latente entre estes ministrios e o MRE s foi suavizado com a indicao de Miguel
Jorge para o MDIC, quando foi adotada pelo ministro uma postura menos agressiva em
torno das definies das competncias sobre as negociaes.
183
Burocracia e Poltica
89
Embora tenham nos dito que no possuam elementos e informaes para afirmar com
absoluta certeza que isto tinha acontecido. Apenas apontaram que a lgica da argumentao
plausvel!
184
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
90
Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Jornal Valor
Econmico. 14/06/2005.
91
Segundo a metodologia da Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, as despesas discricionrias so aquelas que permitem ao
gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto
oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens
e servios pblicos.
185
Burocracia e Poltica
Ministros da CAMEX.
No grfico 7, fica evidente que o perodo abrangido
pelo 1 mandato do governo Lula (2003 2006) foi
marcado por um crescimento expressivo dos gastos
discricionrios do MDA. Diante destes dados, a alegao
de que o MDA um ministrio fraco merece ser
repensada. Ele obteve controle de uma grande gama de
recursos sobre os quais tem discrio para estabelecer o
seu montante e sua oportunidade de execuo, chegando
at a ultrapassar o montante despendido pelo Ministrio
da Fazenda em 2006 e 2007, que historicamente o ator
burocrtico mais poderoso na administrao pblica
federal brasileira.
186
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
92
Calculamos a taxa mdia de crescimento a partir da frmula: Tcmdio i,j = [(xj / xi) ^ (1/(j-i)] - 1
187
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12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
MF MPOG MRE
MAPA MDIC MDA
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H uma quarta categoria: sem informao. Como o total desta baixo (5,5% do conjunto
inteiro de servidores) optamos por consider-la no denominador da medida proposta.
194
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
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Burocracia e Poltica
94
O crescimento da concentrao de servidores pblicos em nvel superior do MDA foi
decorrente do fortalecimento das carreiras de Engenheiro Agrnomo da carreira de Perito
Federal Agrrio e de Analista de Reforma e Desenvolvimento Agrrio.
196
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
95
Lei n 8.427 de 27 de maio de 1992 e posteriores alteraes, que regem a poltica de
concesso de subveno econmica nas operaes de crdito rural.
96
Do total de gastos com subvenes e subsdios econmicos durante todo o perodo entre
1995 e 2008, a poltica agrcola foi responsvel por 66,5%.
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Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Valor Econmico.
14/06/2005.
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Landim, Raquel. Pais pode proteger agricultura familiar. Valor Econmico. 30/05/05.
200
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Folha de So Paulo. Brasil vai levar ministro do Desenvolvimento Agrrio para reunio da
OMC. 04/09/2003.
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Revista Teoria e Debate. n 55 - setembro/outubro/novembro de 2003.
101
De acordo com dados de Faufh (2008), 50% do PIB sul-rio-grandense decorrente das
atividades agrcolas, sendo 27% oriundo da agricultura familiar e 23% da agricultura
patronal.
102
Entrevista com funcionrio da CAMEX.
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103
Boletim Rebrip. Junho / 2005. n 2.
104
Exposio de motivos n 019-2005/CONSEA sobre negociaes internacionais visando
a Reunio Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio OMC, a ser realizada em
Hong Kong, em dezembro de 2005.
205
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REPORTAGENS.
Revistas Especializadas
Barbosa, Rubens Antonio. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. Edio
n 41, outubro - dezembro de 1994.
Werneck, Dorotha. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. Entrevista.
Edio n 45. Out. a Dezembro de 1995.
Alvarez, Jos Frederico. Entrevista. Revista Brasileira de Comrcio
Exterior. Edio n 51. Abril a Junho de 1997.
Barros, Jos Roberto Mendona. Entrevista. Revista Brasileira de
Comrcio Exterior. Edio n 57. Outubro a Dezembro de 1998.
Rosseto, Miguel. Entrevista. Revista Teoria e Debate. n 55 - setembro /
outubro / novembro de 2003. Dossi Reforma Agrria.
Rebrip. Boletim Rebrip. Junho. n 2. 2005.
239
Burocracia e Poltica
DOCUMENTAO PRIMRIA.
Amorim, Celso. Depoimento ao CPDOC. 1997
Cmara de Comrcio Exterior. Resolues. 2001 - 2010.
Cardoso, Fernando Henrique. Palavra do Presidente.
Cardoso, Fernando Henrique. Mos a obra Brasil: proposta de governo.
Braslia. 1994.
Cardoso, Fernando Henrique. Declarao Imprensa por ocasio da
apresentao de novos ministros. Palcio do Planalto, Braslia, Distrito
Federal , 16 de julho de 1999. Palavra do Presidente. 2 semestre de
1999.
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A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
ENTREVISTAS.
1. Dr. Mario Mugnaini Jnior. So Paulo. 29 de abril de 2010: Secretrio
executivo da CAMEX de 2003 a 2007. Diretor Executivo da Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo - FIESP de 2000 a 2002. Diretor
Executivo da Associao Brasileira de Indstria de Mquinas e
Equipamentos Abimaq em 2008. Atual Presidente da Agncia Paulista
de Promoo de Investimentos e Competitividade Investe So Paulo.
2. Dr. Roberto Giannetti da Fonseca. So Paulo. 05 de maio de 2010:
Secretrio executivo da CAMEX de 2000 a 2002. Diretor do
Departamento de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior da FIESP e
Presidente da Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior
(Funcex).
3. Dr. Aloisio Tupinamb Gomes Neto. Braslia. 11 de maio de 2010:
Assessor Especial da CAMEX de 1999 a 2008.
4. Dr. Gustavo Saboia Fontenele e Silva. Braslia. 12 de maio de 2010:
Atual Chefe de Gabinete da CAMEX. Analista de Comrcio Exterior do
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior desde
2001.
5. Dr. Fbio Martins Faria. Braslia. 13 de maio de 2010: Atual Diretor do
Departamento Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do
Comrcio Exterior.
6. Dr. Carlos Marcio Bicalho Cozenday. Braslia. 13 de maio de 2010:
Diplomata. Atual Diretor do Departamento Econmico do Ministrio das
Relaes Exteriores. Ex-Assessor Especial da Secretaria Executiva da
CAMEX de 1998 a 1999.
7. Dr. Welber Barral. Braslia.14 de maio de 2010: Secretrio de
Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior desde outubro de 2007.
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Burocracia e Poltica
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A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira
Login:
Senha:
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