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P2
As necessidades da sociedade crescem e so renovadas medida em que garantias e direitos sociais
so efetivados. Garantia do mnimo existencial (garantia mnima dada atravs dos servios pblicos
prestados de maneira que possa conferir garantia mnima dos direitos fundamentais definidos no CF).
O Problema quando a CF alarga esses direitos.
Tributao
Leis Oramentrias
O at. 165 da Cf dispe:
O Presidente da Repblica quem prope, cria o projeto de leis oramentrias, que devem ser
aprovadas, necessariamente pelas 2 Casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado
Federal), que so responsveis pela propositura de emendas parlamentares, retornando para
Presidncia para sano. Esse processo de aprovao e emenda est previsto pela Resoluo n 2, de
1995, do Congresso Nacional.
1. Oramento fiscal referente aos poderes da Unio, aos fundos, dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Direta e Indireta
2. Oramento de Investimento referente aos oramentos das empresas em que a Unio, de
maneira direta ou indireta, detenha maioria de capital social com direito a voto.
3. Oramento da Previdncia Social.
O professor Eros Grau defende a ideia de que o direito, na verdade, surge como meio, como
instrumento que oferece garantia para iniciativa privada, para o capitalismo, para que os seus meios
de produo sejam protegidos e que consigam assim prosperar. Ele analisa na nossa Constituio,
principalmente, na parte que fala sobre ordem econmica, no art. 170, observados os princpios de
soberania nacional, da propriedade privada e sua funo social, da livre concorrncia; da defesa do
consumidor e do meio ambiente, da igualdade social, da busca do pleno emprego e tratamento
favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras.
A nossa CF considerada uma constituio dirigente, pois ela (diferentemente da constituio
americana, por exemplo), atravs de princpios institui programas, que visam alcanar certos objetivos
(dispostos nos seus art. 1 e no 3), prprios do Estado Democrtico de Direito no Brasil.
Eros traa um paralelo entres as constituies brasileira e portuguesa (ambas dirigentes), afirmando
que o dirigismo da constituio lusa faleceu por ausncia de mecanismos constitucionais que sirvam
como garantia a efetividade dos direitos constitucionais. Aqui no Brasil existem situaes em que, caso
o Congresso no realize uma EC, por exemplo, a sociedade civil organizada exige essa realizao,
atravs de um mandado de injuno, ou atravs de aes de iniciativa pblica, como as ADPFs (ao
direta de preceitos fundamentais). Claro, ento, que o dirigismo constitucional se renova de acordo
com a necessidade da sociedade. Tanto assim, que questes constitucionais so sempre
apresentadas ao STF para julgamento.
Essa constituio programtica, tida como dirigente (tem como base seus princpios constitucionais),
levou a noo de oramento-programa. Com a implementao do oramento-programa, o oramento
fiscal deixa de focar, exclusivamente, nas necessidades pblicas, passando a se preocupar,
principalmente, no atingimento das metas e de programas previamente definidos, que esto
alinhados com a noo de constituio dirigente. O oramento passa a andar de mos dadas com a
efetivao dos direitos e garantias fundamentais. Se o oramento tem foco somente nas necessidades
pblicas ele deixa que observar o cenrio maior, a real necessidade dos indivduos em determinado
momento. Ex.: programa de fornecimento de remdios e tratamentos complexos oferecidos pelo SUS.
PLANOS ORAMENTRIOS
Plano Plurianual (PPA)
Lei que traa programas de ao do Governo, atendendo o dirigismo previsto em nossa Constituio.
OBS: este quadro que se refere o artigo, no est mais em uso, sendo substitudo pelo PPA (art. 165,
1, CF), que dispe:
Essa substituio no foi s pelo PPA, mas tambm por outros instrumentos legais que demonstram
investimento continuado, principalmente, os programas regionalizados institudos pelo governo.
Nenhum investimento que ultrapasse o exerccio financeiro pode ser iniciado sem que tenha sido
includo no PPA ou sem que uma lei autorize a sua incluso. Para que um investimento de carter
continuado (que demande mais de 1 ano) possa ocorrer necessrio que esteja no PPA e, caso no
esteja, necessrio a existncia de um a lei que autorize a incluso.
Quando no existe no PPA autorizao para que um investimento ultrapasse um exerccio financeiro,
ou, caso no exista uma lei que autorize a modificao do PPA, responder o Chefe do Executivo por
crime de responsabilidade fiscal.
O PPA tem vigncia de 4 anos, sendo executado, no entanto, nos 3 ltimos anos de mandato
presidencial. A execuo do PPA ocorre de forma entrelaada com mandatos presidenciais
diferentes. Pelo menos o primeiro ano do mandato presidencial vigente estar sob a gide do PPA
anterior.
Prazos
Os art. 165 e 166 pretendiam regulamentar o prazo da aprovao do PPA, no entanto, houve um
veto presidencial, poca. Portanto, continuam valendo os prazos do art. 35, 2, I, constantes dos
Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT):
Art. 35. O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo
de at dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em
razo proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-87.
O projeto do PPA dever ser enviado pelo Presidente ao Congresso at quatro meses antes do
encerramento do seu primeiro ano de seu mandato, ou seja, at o dia 31/08, considerando que o
primeiro ano do mandato presidencial se encerra em 31/12. Deve ser devolvido para sano
presidencial at o encerramento da sesso legislativa do primeiro mandato presidencial, ou seja,
at 22/12.
OBS: existem 2 sesses legislativas no ano. A primeira se inicia em janeiro, indo at junho, e a
segunda de julho, seguindo at o dia 22 de dezembro. Esse o tempo em que o Congresso discutir
e propor as emendas e devolver para o Presidente sancionar.
o O que acontece se o presidente no envia o projeto de PPA? Sabendo-se que ele deveria
mandar o projeto de PPA at 31/08 de seu primeiro ano de mandato, mas no o fez.
1. Instaurao do processo para se averiguar a ocorrncia do crime de
responsabilidade. (art. 85, VI, CF/88 : So crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente,
contra: (...) VI - a lei oramentria;)
2. No h a possibilidade de se iniciar investimento que ultrapasse mais de um ano (de
carter continuado), j que este devero constar do PPA. Se ele no existe, essas
despesas no estaro autorizadas (Art. 165, 1, CF). A concluso no podero ser
iniciadas quaisquer atividades que envolvam despesas de capital, nem as relativas
aos programas de durao continuada.
o O que acontece seu o projeto do PPA, que foi devidamente enviado para o Congresso para
votao, no prazo legal (at 31/08), no devolvido por este no prazo previsto em lei, ou
seja, at dia 22/12?
O presidente poder promulgar o PPA, sem a aprovao/participao do
Congresso. E isso significa dizer que, se retirando o projeto, falece a razo de ser do
Congresso, qual seja, a discusso pblica. O Presidente promulgando o projeto do
PPA, sem a participao popular, assume integralmente, a responsabilidade pela
execuo oramentria.
o Pode-se haver alterao durante a execuo do PPA?
Sim. Por ser o PPA um instrumento dinmico, ele acompanha as alteraes sociais e
econmicas, se adaptando aos novos rumos do pas.
um instrumento normativo que traa as regras gerais para a aplicao do Plano Plurianual (PPA) e
tambm dos oramentos anuais (LOA).
A LDO deve traar regras gerais para aplicao do PPA e dos oramentos anuais, traando as metas e
prioridades que constam do PPA, orientando a elaborao da LOA, dispondo tambm sobre as alteraes
na legislao tributria.
O nosso oramento no objetiva o equilbrio formal das contas pblicas. O que se busca a efetivao de tudo
que Constituio define como Estado Democrtico de Direito.
A LDO tambm estipula o limite das propostas oramentrias dos poderes, conforme dispe o art. 99, 1;
127, 3 (MP) e 134, 2 (DP) todos da CF.
Na LDO verifica-se a limitao de empenho, criando critrios para os gastos que sero assumidos.
Dentro da LDO deve obrigatoriamente constar o Anexo de Metas e Riscos Fiscais, que mostra que as receitas
so previstas e as despesas so fixadas. Percebe-se ento o quanto se tem para gastar e como se pode gastar.
A apresentao da LDO, sem o anexo de metas e riscos fiscais, constitui em infrao conta Administrao
Pblica, punida com multa de 35% do salrio anual do agente que der a causa, conforme previso legal,
art. 5, II, Lei 10.028/00.
Prazos
O art. 35, 2, II, dos ADCT (Atos de Disposies Constitucionais Transitrias) dispe:
Art. 35. O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at
dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo
proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-87.
2 At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero
obedecidas as seguintes normas:
A LDO sai da Presidncia e segue para aprovao do Congresso 8 meses e 1/2 antes do fim de cada exerccio
financeiro, ou seja, at o dia 15 de abril. O Congresso tem, at o encerramento da 1 Seo Legislativa
(17/07), para devolver o projeto para sano do Presidente.
A LDO a nica lei oramentria que tranca a pauta do Congresso. Isso no acontecem nem com PPA, nem
com a LOA.
O Congresso atualiza a LDO anterior e a promulga sem a aprovao do Presidente, que responder
por Crime de Responsabilidade Fiscal.
O que acontece se o Congresso no devolve o projeto da LDO para sano do Presidente, ou caso devolva
fora do prazo, at 17/07?
A pauta do congresso trancada (art. 57, 2, CF). Mesmo se com a pauta trancada, o Congresso
no vote o projeto da LDO, o Presidente o promulga, sem a aprovao do Congresso. Neste caso, o
Presidente dever pedir autorizao do Congresso para cada empenho, ou seja, para todas as
despesas a serem realizadas, sob pena de responder pelo crime de responsabilidade fiscal. Tem-se
um cenrio de crise institucional, com a mquina administrativa parada.
Pode, apesar de ser muito difcil, pois ela sendo uma lei temporria, improvvel que as prioridades
oramentrias mudem de maneira muito brusca de um ano para outro. ex.: o PPA, em seu ano 3 de
governo, prev como prioridade a investimento em educao. A LDO ser toda elaborada para que
acontea investimento em educao. E como base nisso, a lei oramentria anual seguir a mesma
linha.
Portanto, se, ao longo da execuo do oramento, o governo mudar a sua prioridade em educao,
haver necessidade de se mexer no PPA. Por isso, se v tanto dificuldade em se mexer na LDO no
decorrer da execuo oramentria. E j que no ano seguinte se tem oportunidade de se fazer uma nova
LDO, aguarda-se a virada do ano.
Lei Oramentria Anual (LOA)
A LOA representa a instrumento de compromisso dos governantes com a sociedade, sendo considerado o
plano de governo judicializado.
A LOA vai conter toda a discriminao pormenorizada das receitas e das despesas, o que vai evidenciar a
poltica econmica e financeira e programas de governo. Est disposto no art. 2 da Lei 4.320/64:
Prazos
O art. 35, 2, III, dos ADCT (Atos de Disposies Constitucionais Transitrias) dispe:
Art. 35. O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at
dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo
proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-87.
2 At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero
obedecidas as seguintes normas:
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da
sesso legislativa.
O projeto da LOA enviado para aprovao no Congresso, at 4 meses e antes do trmino de cada
exerccio financeiro, at 31/08. O Congresso dever o projeto aprovado at 22/12.
Art. 5o O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano
plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
O PPA traz os programas governamentais previstos na CF, traando as diretrizes que devero ser seguidas
quanto da elaborao da LDO. A LDO, por sua vez, ser pormenorizada e detalhada atravs da LOA.
Realocaes Financeiras
Visam suprir despesas inesperadas, ou quando as receitas estimadas/previstas so insuficientes para cobrir
as despesas que surgem no meio da execuo fiscal.
Antes de 1988, o oramento pblico estava voltado para o controle das despesas. A partir da CF/88, o
oramento passou a se voltar para os programas governamentais e o cumprimento de metas traadas em
planejamentos oramentrios.
No mesmo rgo
No mesmo programa de trabalho
Na mesma categoria econmica
As realocaes tm com espcies:
1. Remanejamentos
So realocaes financeiras realizadas de um rgo para o outro, como por exemplo quanto da extino de
uma Secretaria.
2. Transposies
So realocaes financeiras no mbito dos mesmos programas de trabalho, dentro do mesmo rgo.
Ex.: desistncia de obra de ampliao das instalaes na sede da Secretaria de Educao. O valor que serviria
para a obra, ser investido na construo de uma creche.
3. Transferncias
Ex.: deixar de fazer a manuteno de uma escola para investir na aquisio de novos computadores para o
setor administrativo.
Ajustes oramentrios
1. Necessidade de suplementar uma autorizao de despesa que foi insuficientemente dotada, que
pode se d por inmeros fatores.
2. Incluso de despesas no computadas, necessrias ao longo do oramento.
Crditos adicionais
Questo de prova:
Podem ser:
Crditos suplementares necessitam de lei que os autorize e da indicao de recursos. Como esses
crditos esto presentes na LDO, j tem aprovao legislativa, podendo ser utilizado atravs de
decreto
Crditos especiais - necessitam de lei que os autorize e da indicao de recursos
Crditos extraordinrios pode ser aberto por decreto, devendo ter, em seguida, autorizao
legislativa.
Para que possa haver abertura de crditos adicionais (suplementar ou especial) so necessrios 2 requisitos
bsicos: lei que os autorize e indicao das fontes de recursos (art. 167, VI, CF)
Servem para suplementar algo que foi insuficientemente previsto. Essa suplementao pode vir de vrias
maneiras:
Prazo de vigncia do crdito suplementar 1 ano, mesmo prazo da dotao que est sendo suplementada.
O crdito suplementar est previsto na LDO, como margem de crdito. O Poder Executivo pode, atravs de
decreto, fazer uso deste suplemento. No h necessidade de nova lei para utilizao deste crdito, pois se
este valor j consta da LDO, porque j teve aprovao legislativa.
Em via de regra, o crdito suplementar j est pr-aprovado pelo legislativo. Entretanto, qualquer projeto de
alterao da LDO, ele vai redefinir esse limite pr-definido. Portanto, no vivel que se realize despesas
sem antes saber que haver lastro para cobri-las. Ex.: utilizao de crdito suplementar pela Dilma.
So abertos para cobrir uma despesa que no tem dotao oramentria especfica, no prevista no
oramento.
O principal motivo de abertura do crdito especial para corrigir falhas na lei oramentria.
OBS: Ao contrrio do crdito suplementar, que j possui prvia autorizao legislativa (art. 165, 8 CF c/c
art.7 da Lei 4.320/64), nos crditos especiais necessria a edio de lei prpria e especfica par a sua
abertura (art. 167, V, CF/88, art. 42, Lei 4.320/64)
Para que haja a abertura de crdito especial, dever haver uma justificativa pormenorizada para sua
autorizao.
Ex.: Aprovao de um crdito de R$ 200 milhes para despesas com recuperao ambiental, em 10/09/16.
O longo dos 4 ltimos meses, s foi possvel o gasto de R$ 50 milhes.
4 ltimos meses
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Oramento 2017:
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A sobra de R$ 150 milhes no estava prevista no oramento de 2016, por ser crdito especial. No entanto,
ir aparecer no oramento de 2017, no mais como crdito especial, mas sim como uma despesa comum
integrante de oramento. Neste caso, j houve autorizao legislativa para esse gasto, aprovada em
10/09/17.
Pode ser aberto por decreto. No entanto, necessrio que logo aps seja procedida autorizao
legislativa.
No mbito pblico, o foco estava no controle das despesas. Hoje, com o novo enfoque dado pelo CF/88, a
abordagem outra. O foco oramentrio est voltado para o cumprimento das metas dos programas de
Governo. Constituio programtica.
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Ex. 2: art. 198, 2, CF/88:
A despesa orientada pela necessidade pblica, com a tendncia de ser crescente. Comprometimento do
oramento. Quanto maior a despesa maior o empenho.
Nesta dinmica, necessrio que o Estado encontre, durante da execuo oramentria, mecanismo que
procurem equilibrar o oramento (receitas maiores que despesas), cumprindo com todas as necessidades
pblicas e com todas as metas impostas por nosso Constituio programtica. Necessrio se faz o
contingenciamento das despesas.
Contingenciamento de Despesas
Contingenciar controlar ou limitar despesas previstas no oramento para evitar desequilbrio durante o
exerccio financeiro. Regra bsica de boa gesto financeira que estabelece que se deve sustar a despesa, at
que se recomponham os recursos, e que se possa novamente. Contingenciar limitar o empenho.
No caso de frustao de receita, frustao no cumprimento das metas, o administrador pblico poder
limitar o empenho.
Caso os outros poderes no limitem seus gastos, poder o Poder Executivo, intervir e obrigar essa limitao
de gastos.
OBS: este pargrafo uma flagrante violao a independncia dos poderes, objeto de ADIN 2238-5 STF.
Mesmo tornando esta regra inconstitucional, a limitao dos gastos obrigatria por partes dos poderes e o
Poder Executivo tem de buscar novas formas de equalizar o oramento, sem interferir na independncia
de cada poder.
A nica forma que se tem de contingenciar, dentro da regra de boa gesto oramentria, quando a
arrecadao fica abaixo da previso oramentria.
No Brasil, ao longo de muitos anos, o contingenciamento nunca foi utilizado da maneira correta. A
contingncia ocorre quando se tem um aumento de despesa, o que equivocado. Pois quando se est em
uma situao de desequilbrio oramentrio (despesa maior que receita), a atitude correta tentar, num
primeiro momento, diminuir a despesa. Ao invs de se cortarem as despesas, limita-se o empenho, que d a
falsa impresso de que se est cortando despesa, trazendo uma viso equivocado do oramento como um
todo. A limitao de empenho indicada apenas em momento de frustao de receita. Caso a previso de
receita no se concretize, faz-se a limitao do empenho, retornando sua normalidade assim que essa
frustao no mais existir.
OBS: so receitas obrigatria de transferncia, aquelas dispostas no art. 212 e 198, 2, CF, que financiam
educao e sade. Essas receitas no podem ser contingenciadas. S pode haver contingenciamento sobre
as receitas de transferncia discricionrias, que so aquelas que no atingem os gastos obrigatrios
vinculados (aquelas que no esto no art. 167, IV, CF educao, sade, administrao tributria)
No momento em que a frustao de receita acaba, susta-se a limitao de empenho, que volta a sua
movimentao natural.
Empenho quando a autoridade competente verifica se aquela categoria de despesa se encontra prevista
no oramento com a dotao oramentria equivalente (se j h dinheiro disponvel).
Art. 58. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
O empenho s pode ser cancelado em uma nica situao: se o credor no cumprir a contraprestao que
foi estipulada/contratada, ou caso tenha ocorrido alguma irregularidade no momento de contratao
(ausncia de licitao quanto era obrigatrio, fraude na licitao). Caso se verifique irregularidade em
qualquer fase do estgio de despesa, o empenho poder ser anulado.
Estgios da Despesa
Empenho verificao se h dinheiro para pagar. Finalizado com a nota de empenho, que embasa o estgio
seguinte, a liquidao.
Liquidao o valor j se encontra reservado para pagamento, que s seja feito aps a verificao de que o
credor prestou o servio. Libera-se a ordem de pagamento.
Restos a Pagar
Nem sempre todas as fases da despesa ocorrem em um mesmo exerccio financeiro. Quando essas fases no
se do num mesmo exerccio financeiro, a despesa denominada Restos a Pagar. A despesa considerada
como Restos a Pagar, quando ela foi empenhada em um determinando exerccio financeiro, mas foi
liquidada ou paga em outro. Despesas empenhadas e no pagas.
Empenho liquidao
Despesa no processada
Restos a Pagar
Despesa processada
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de
dezembro distinguindo-se as processadas das no processadas.
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que
haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Nos ltimos 8 meses do fim do seu mandato, o Chefe do Executivo no pode assumir nenhuma despesa de
carter continuado, ou seja, que ultrapasse o exerccio financeiro, sob pena de crime de responsabilidade
fiscal (art. 359, C, CP). Pena de recluso de 1 a 4 anos, alm de perder o mandato. O crime de
responsabilidade um dos ensejadores para o processo de impeachment.
Art. 37. As despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava
crdito prprio, com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado na poca
prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio interrompida e os compromissos
reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente podero ser pagos conta de
dotao especfica consignada no oramento, discriminada por elementos, obedecida, sempre
que possvel, a ordem cronolgica.
So classificadas como despesas de exerccio encerrado, devendo ser renovadas para o prximo exerccio: