PERSPECTIVA

Reforma gerencial e legitimao do estado social

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Fundao Getulio Vargas / Escola de Economia de So Paulo
So Paulo SP / Brasil

Este artigo relaciona trs fatos histricos novos aps a Segunda Guerra Mundial: o surgimento do estado social
ainda nos anos 1940, sua contestao por uma ideologia neoliberal rentista e financista que se torna dominante
a partir dos anos 1980, e a formulao e adoo da reforma gerencial como uma forma de legitimar o estado
social ante o ataque que estava sofrendo, tornando a proviso dos seus grandes servios sociais universais mais
eficientes. A Reforma Gerencial do Estado de 1995 no Brasil foi formulada e vem sendo implementada de acordo
com essa lgica.
Palavras-chave: estado social; reforma gerencial; legitimidade poltica.

Reforma gerencial, y legitimizacin del estado social

Este artculo enumera tres nuevos hechos histricos nuevos despus de la Segunda Guerra Mundial: el surgimiento
del estado de bienestar o social incluso en la dcada de 1940, su crtica por una ideologa neoliberal, rentista y
financiera, que se convierte en dominante desde la dcada de 1980, y la formulacin y adopcin de la reforma ge-
rencial pblica que hacia la prestacin de sus grandes servicios sociales universales ms eficiente, y, as, legitimaba
polticamente el estado social frente al ataque que sufra. La Reforma Gerencial del Estado de 1995, en Brasil, se
formul y est siendo implementada de acuerdo con esta lgica.
Palabras clave: estado social; reforma gerencial; legitimizacin poltica.

Managerial reform and legitimacy of the welfare state

This article lists three new historical facts after the Second World War: the emergence of the welfare state in the
1940s; the rejection of the welfare state by a rentier and financier neoliberal ideology that becomes dominant from
the 1980s; and the formulation and adoption of the managerial reform of the state as a way to legitimize the welfare
state, which was under attack because of its more efficient universal social services. The 1995 Managerial Reform
of the State in Brazil was formulated and has been adopted according to this backdrop.
Keywords: welfare state; managerial reform of the state; political legitimacy.

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7612166376
Artigo recebido em 8 jul. 2016 e aceito em 13 jan. 2017.

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1. INTRODUO
Democracia, estado social e reforma gerencial so instituies dialeticamente inter-relacionadas na
medida em que se autorreforam. A democracia torna-se realidade nos pases mais desenvolvidos
na virada para o sculo XX, o estado do bem-estar ou estado social forma-se aps a Segunda Guerra
Mundial nesses mesmos pases, e a reforma gerencial do Estado comea no final do sculo XX, em
alguns pases no apenas ricos, como o Reino Unido e a Austrlia, mas tambm de renda mdia como
o Brasil e o Chile. Essa reforma foi implementada a partir dos anos 1980 devido ao grande crescimento
do aparelho do Estado que vai ocorrer a partir da implantao do estado social. Enquanto no estado
liberal do sculo XIX a carga tributria, que uma boa medida do tamanho do Estado, estava em
torno de 7% do PIB, 50 anos mais tarde, no final do sculo XX, essa porcentagem j alcanava cerca
de 40% nos pases desenvolvidos, com exceo dos Estados Unidos. A transio da administrao
burocrtica para a gerencial, que ocorreu a partir de meados dos anos 1980, foi uma resposta mui-
to clara necessidade de aumentar a eficincia ou diminuir os custos dos grandes servios sociais
universais de educao, sade e previdncia social que o Estado passara a exercer. Neste trabalho,
completo essa anlise para dizer que o inverso tambm verdadeiro: a administrao pblica ge-
rencial um fator de legitimao poltica do estado social e, dessa forma, neutraliza a busca sempre
forte dos ricos de pagar menos impostos por meio da reduo dos servios sociais universais. Temos,
assim, entre o estado social e a reforma gerencial, uma relao dialtica: a constituio do estado
social, ao implicar um grande aumento do tamanho da organizao estatal, exige que sua gesto seja
mais eficiente; por sua vez, a reforma gerencial resultante, ao contribuir para essa maior eficincia
ou reduo de custos, tem um papel importante na legitimao das aes do Estado visando oferecer
servios de consumo coletivo que, por sua natureza, so mais igualitrios do que os servios pagos
individualmente pelos atendidos.
Os quatro objetivos polticos que surgem com a formao do Estado moderno so a liberdade,
a riqueza ou o bem-estar econmico, a justia social e a proteo da natureza. Esses objetivos, que
as naes buscam alcanar atravs da poltica que tem seus Estados como principais instrumentos,
correspondem s quatro ideologias que nasceram com a revoluo capitalista.1 Assim, a liberdade
individual corresponder ao liberalismo; a riqueza ou o crescimento econmico, ao desenvolvimen-
tismo; a justia social, ao socialismo; e a proteo da natureza, ao ambientalismo. Esses objetivos e
as respectivas ideologias so em grande parte reforadores uns dos outros, mas no so plenamente
compatveis. O avano nesses quatro objetivos, alm do objetivo poltico anterior, que o da segurana,
no quadro dos regimes democrticos, significa progresso ou desenvolvimento humano.

2. TRS FATOS HISTRICOS

Logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial ocorrem trs fatos histricos novos de grande abrangn-
cia: o surgimento do estado social no aps Segunda Guerra Mundial, a hegemonia de um capitalismo

1
Entendo por revoluo capitalista o processo de profunda transformao social que comea com o surgimento da burguesia e o mer-
cantilismo e termina em cada pas, a comear pela Inglaterra, quando um povo se transforma em nao, constri um Estado e realiza
sua Revoluo Industrial.

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neoliberal, rentista e financista, a partir do final dos anos 1970, e o incio da reforma gerencial do
Estado em diversos pases. Examinemos estes trs fatos novos sequencialmente.
O estado social nasce no aps-guerra, a partir do otimismo gerado pela vitria contra o na-
zismo, o relativo xito da Unio Sovitica no quadro de um regime que naquela poca era ainda
considerado como socialista, e do aumento do poder dos sindicatos de trabalhadores e dos parti-
dos sociais-democratas. Dadas essas demandas, a soluo encontrada pelas democracias liberais
foi montar os grandes servios sociais universais de educao, sade e previdncia social, que so
substancialmente mais eficientes em aumentar o padro de vida da populao do que o simples
aumento dos salrios reais. Assistimos, ento, transio de um Estado democrtico liberal, que
correspondia a uma democracia de elites, para um Estado democrtico social. E tambm para
um Estado desenvolvimentista, porque o Estado volta a ter um papel importante na promoo do
desenvolvimento econmico.
Temos ento os Anos Dourados do Capitalismo, que como demonstraram Adam Przeworski
(1985), Stephen Marglin (1990) e Andrew Glyn (1998) foram o resultado de um compromisso entre
o capital e o trabalho, foram uma maneira de se buscar, com razovel xito, aqueles quatro objetivos
polticos. Nessa forma de Estado h um aumento indireto dos salrios atravs, de um lado, de leis
trabalhistas protegendo os trabalhadores, e, de outro, da forte ampliao dos servios sociais e cien-
tficos proporcionados pelo Estado. Mais amplamente, a democracia muda de natureza. Enquanto na
democracia de elites (a primeira forma histrica de democracia, logo aps a conquista do sufrgio
universal), que tambm pode ser chamada de schumpeteriana, porque foi Schumpeter que melhor a
descreveu, as elites detm poder suficiente para no se deixarem influenciar pelos eleitores enquanto
governam, na democracia de opinio pblica que a segue, as elites econmicas continuam dominantes,
e as elites polticas so constantemente obrigadas a auscultar uma opinio pblica constituda por
eleitores com demandas polticas pblicas.
O Estado prova ento no ser, como supem os liberais, um mal necessrio porque garante a
propriedade e os contratos, em contraposio a um bem em si mesmo que seria o mercado identi-
ficado com a liberdade. Isto puro nonsense que ir florescer nos anos neoliberais do capitalismo.
Historicamente, o Estado o instrumento por excelncia de ao coletiva da nao. o instrumento
que cada sociedade nacional usa para alcanar os quatro objetivos polticos citados mais a segurana
ou a ordem pblica. O Estado a instituio que, alm de regular o mercado e promover a reduo
das desigualdades, tem, no plano econmico, o papel de garantir as condies gerais para que as em-
presas nacionais competentes sejam competitivas algo que o mercado definitivamente no garante.
Para realizar seus objetivos, o Estado se desdobra, historicamente, em dois: Estado como regi-
me poltico ou como sistema constitucional-legal, e Estado como administrao pblica ou como
aparelho (organizao) que garante o sistema constitucional-legal. No mundo contemporneo, o
Estado como regime poltico assumiu a forma de estado social e, como aparelho ou organizao,
a de estado gerencial. Governar fazer os compromissos para alcanar a maioria, definir as leis
e polticas pblicas, tomar decises estratgicas voltadas para o interesse pblico e nacional
aperfeioar e garantir o Estado enquanto regime poltico. Mas governar administrar a organizao
do Estado: escolher os principais responsveis por sua implementao, detalhar e implementar
as leis e polticas, aperfeioar constantemente o aparelho do Estado de forma a operar os servios
pblicos com qualidade e eficincia tornar o Estado, estado gerencial.

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3. GLOBALIZAO FINANCEIRIZADA
O capitalismo do aps-guerra foi, portanto, um capitalismo social e desenvolvimentista. Entretanto,
em funo da queda da taxa de lucros que ocorre nos anos 1970, no incio dos anos 1980 comea
a se configurar uma nova forma de capitalismo caracterizado pela abertura comercial e financeira
a mais ampla possvel e pelo predomnio econmico das grandes empresas multinacionais e dos
capitalistas rentistas e financistas associados a elas. Denomino essa nova forma de globalizao
financeirizada ou capitalismo global rentista e financista devido capacidade dos financistas de
aumentarem de forma substancial sua participao e a dos rentistas na renda nacional. A globa-
lizao veio acompanhada por uma ideologia liberal radical o neoliberalismo que passou a
rejeitar a combinao dialtica entre liberalismo econmico e nacionalismo econmico desenvol-
vimentista que caracterizara as formas anteriores de capitalismo: a mercantilista, a liberal e a dos
anos dourados. A nova doutrina hegemnica declarou o fim da nao e do Estado-nao, passou
a ver o mercado como um mecanismo quase milagroso de coordenao econmica, deu absoluta
precedncia liberdade individual, entendida esta como a liberdade e o poder dos mais fortes, e
subordinou os demais objetivos a esse conceito de liberdade. Estabeleceu-se ento uma diviso
clara entre os fortes e os fracos. Os mais fortes passaram a ser no apenas os capitalistas rentistas
(os acionistas, os capitalistas a juros e os capitalistas a aluguis) e os financistas que administram
a riqueza dos rentistas, mas tambm os dirigentes das empresas multinacionais, seus consultores,
seus advogados, seus economistas e, naturalmente, seus polticos. Nesse novo quadro, os mais
fracos, os dominados, deixaram de ser apenas os trabalhadores, como afirmava o socialismo, para
serem tambm os empresrios industriais que no fazem parte das cadeias de valor, os pequenos
e mdios agricultores, as classes mdias burguesas e empregadas, os habitantes das cidades mdias
e pequenas. Alm de uma reao social-democracia desenvolvimentista dos Anos Dourados do
Capitalismo, a globalizao financeirizada foi uma reao nova concorrncia representada pelas
exportaes de bens industriais por pases com mo de obra barata os Newly Industrializing
Countries (NICs): Coreia do Sul, Taiwan, Singapura, Hong-Kong, Brasil e Mxico.
A nova hegemonia global e liberal transformou as duas formas que o Estado havia assumido
nos 50 anos anteriores o estado social e desenvolvimentista nos pases desenvolvidos, e o estado
desenvolvimentista nos pases em desenvolvimento em seus principais adversrios. Ao atacar o
estado desenvolvimentista, o neoliberalismo estava tentando demonstrar, contra toda evidncia, a
superioridade do liberalismo econmico, que supe ser o mercado capaz de coordenar de forma tima
todo o sistema econmico, sobre o desenvolvimentismo, que, mais razoavelmente, alia mercado e
Estado na coordenao econmica. Ao atacar o estado social, o neoliberalismo estava explicitamente
procurando reduzir o tamanho do Estado, e, implicitamente, enfraquec-lo. Estava repetindo a tese
neoliberal segundo a qual apenas pequenos grupos tm efetiva capacidade de ao coletiva, e, assim,
negava ao Estado sua capacidade principal a de ser o instrumento principal da ao coletiva. Procu-
rava voltar ao tempo do Estado liberal do sculo XIX, que no se caracterizou nem pelo crescimento,
nem pela estabilidade financeira, e nem pela justia.
A ofensiva neoliberal, voltada para a reduo dos direitos trabalhistas e para a reduo do estado
social, reproduziu a clssica luta de classes mas, nesse caso, a iniciativa partia dos ricos nos pases
ricos , ao mesmo tempo que traduzia a necessidade do capitalismo de restabelecer as taxas de lucros

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das empresas. As duas classes dirigentes a capitalista ou burguesa e a profissional ou tecnoburo-

crtica buscavam aumentar seus rendimentos, respectivamente os lucros e juros dos empresrios
e rentistas, e os ordenados e bnus dos altos profissionais que controlam o conhecimento tcnico,
organizacional e comunicativo. Ao mesmo tempo, ao nvel das pessoas, o neoliberalismo promoveu
e alcanou forte reduo da progressividade do imposto de renda em quase todos os pases, a partir
do argumento que era preciso estimular o trabalho.
A globalizao rentista e financista e a ideologia neoliberal, que alcanaram seu auge no incio
dos anos 1990 com o colapso da Unio Sovitica, esto em decadncia desde o incio dos anos 2000
e entraram em crise profunda a partir da Grande Recesso que comeou em 2008. Essa crise se tra-
duz na diminuio da hegemonia ideolgica da grande potncia que divulgou as ideias neoliberais,
os Estados Unidos; no forte recuo da globalizao em todo o mundo, na medida em que os pases
passaram a adotar polticas mais protecionistas porque tornou-se evidente que as perdas de emprego
nos pases ricos decorriam em boa parte da concorrncia principalmente da China; e no recuo da
financeirizao causada pelo aumento da regulamentao do sistema financeiro, depois que ficou
claro que a crise financeira decorreu em boa parte da desregulamentao realizada nos anos 1980
nos EUA e no Reino Unido.
Na prtica, o neoliberalismo no logrou convencer os cidados das antigas (e tambm das novas)
democracias a abandonar ou a colocar em segundo plano o objetivo atribudo ao Estado de garantir
seus direitos sociais e, principalmente, o de garantir a prestao dos grandes servios sociais de edu-
cao, sade, previdncia e assistncia social. A tentativa neoliberal de acabar com o estado social por
meio da diminuio de suas funes sociais fracassou. De 1980 para hoje, houve alguma diminuio
nas leis protegendo o trabalho, mas, em compensao, as despesas sociais dos pases desenvolvidos
ou permaneceram constantes ou aumentaram.

4. REFORMA GERENCIAL
Em meio a essa onda ideolgica neoliberal, na segunda metade dos anos 1980, temos o terceiro
fato histrico novo: a reforma gerencial do Estado a segunda grande reforma do aparelho do Esta-
do moderno, tambm chamada de reforma da gesto pblica. A reforma inspirava-se nas estratgias
de gesto das empresas privadas, e a teoria que surge com ela foi chamada de nova gesto pblica.
Como as novas ideias surgiam em um pas com um governo neoliberal e em um momento em que
a ideologia neoliberal ganhava espao, elas foram equivocadamente etiquetadas como neoliberais. E
em alguns momentos reformas gerenciais associadas nova gesto pblica tiveram carter neoliberal,
como aconteceu com a Nova Zelndia quando, em 1995, a vitria do partido conservador levou a
reforma iniciada alguns anos antes a assumir um carter neoliberal e passar a ver o aumento da efi-
cincia dos servios como uma forma de diminuir a carga tributria, ao invs de usar esse aumento
de eficincia para aumentar o escopo e a qualidade dos servios sem aumentar seu custo. Por isso, e
porque a reforma brasileira contou com uma teoria que acredito ser bem mais sistemtica e ampla
do que a dos pases ricos, eu prefiro me desvincular dessa denominao. No caso do Reino Unido, a
reforma no decorreu de uma ideia neoliberal, mas de um acordo entre o governo Thatcher e a alta
burocracia britnica, a primeira querendo reduzir os impostos, a segunda buscando reduzir seu custo
pelo aumento da eficincia na prestao dos servios, no pela diminuio dos servios. Por outro
lado, a agncia que, a partir dos anos 1980, o governo dos Estados Unidos encarregou de implantar

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as reformas neoliberais foi o Banco Mundial.2 Ora, esse banco se ops reforma gerencial com muita
clareza, com o argumento do sequencing primeiro seria preciso terminar a reforma burocrtica
para, em seguida, realizar a reforma gerencial.
As reformas gerenciais do Estado ocorreram, inicialmente, na Gr-Bretanha, na Nova Zelndia
e na Austrlia. Hoje a maioria dos pases ricos j adotou a reforma gerencial em menor ou maior
grau. Entre os pases em desenvolvimento, o Brasil e o Chile foram os primeiros a comear a refor-
mar seu Estado nessa direo. Iniciada em 1995, a reforma gerencial brasileira continua a prosperar,
principalmente ao nvel dos estados e dos grandes municpios, porque neles que a gesto moderna
mais necessria. Como a reforma burocrtica, a reforma gerencial dura 30 a 40 anos para poder ser
considerada razoavelmente completa. Na verdade, ela nunca se completa.
A reforma gerencial foi uma resposta a essa crtica e uma maneira de tornar os servios sociais
universais mais eficientes do que j so por natureza porque o consumo coletivo mais eficiente
do que o consumo privado, no obstante as ineficincias que sempre existem no fornecimento do
consumo pblico. Ela , historicamente, a segunda reforma administrativa do Estado moderno. A
primeira reforma foi a reforma burocrtica, a reforma que Max Weber analisou de maneira definitiva.
Foi a reforma que rejeitou a administrao patrimonialista e a tornou profissional. Ela foi inevitvel,
porque o Estado liberal era incompatvel com a administrao patrimonialista. A reforma gerencial
igualmente inevitvel; uma decorrncia necessria do estado social, como este foi uma decorrncia
lgica da transio dos pases ricos para a democracia e o aumento de poder para o povo que isso
significou.
Houve uma grande discusso no Brasil quando se iniciou a reforma gerencial de 1995. Havia
defensores do modelo burocrtico que no compreendiam que a reforma gerencial no se opunha a
ele, mas partia dele para dar um passo adiante. A melhor forma de avanar na profissionalizao da
administrao pblica no insistir nela de maneira formal, mas estabelecer metas e descentralizar
sua realizao para gestores pblicos competentes, que se sentem realizados no apenas por atenderem
ao interesse pblico, mas tambm porque sabem que seu trabalho est sendo devidamente valoriza-
do. Na verdade, dado que o estado social uma conquista definitiva das sociedades modernas, e a
reforma gerencial uma necessidade que dele decorre, sua implantao uma questo de tempo e de
qualidade. Cada pas ou se adianta em realiz-la, ou fica para trs e arca com os custos do atraso; ou
a implanta com competncia, ou de forma equivocada e confusa.
A reforma gerencial de 1995 foi acusada de ser neoliberal. Hoje, porm, esse tipo de acusao est
quase esquecido, porque ficou claro que sua consequncia primeira foi fortalecer o prprio Estado
e no o enfraquecer como almejavam os neoliberais. Na verdade, a reforma gerencial compatvel
com governos de esquerda ou de direita, mas, como veremos adiante, ao tornar eficientes os servios
sociais e cientficos prestados pelo Estado, ela legitima politicamente o estado social. No Brasil, ficou
tambm claro ser um equvoco a vinculao da reforma gerencial de 1995 com o neoliberalismo,
pelo fato de que as diretrizes bsicas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado continu-
aram a ser implantadas em nvel federal e em muitos estados e municpios independentemente da
orientao poltica dos respectivos governos. Embora os representantes do Partido dos Trabalhadores

2
William Plowden, um dos consultores britnicos com que contou a reforma gerencial do Estado de 1995, descreveu em detalhe esse
acordo ocorrido em 1986. O primeiro programa da Reforma Gerencial Britnica, First Steps, foi lanado em 1987, sob o comando de
Kate Jenkins, que depois coordenaria a excelente assistncia tcnica do Reino Unido reforma no Brasil.

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enquanto estavam na oposio fossem crticos da reforma, o governo Lula adotou muitos dos seus
princpios. O emprego de tcnicas gerenciais na administrao do Bolsa Famlia e na reforma da
Previdncia, assim como a exigncia do Ministrio da Educao para que as universidades federais
que adotarem o programa de reestruturao e expanso das universidades o Reuni elaborem
planos estratgicos, so duas demonstraes desse fato. A deciso do governo federal de levar adiante
as fundaes estatais3 e de transformar os hospitais universitrios federais em empresas foi uma
forma de implementar a ideia das organizaes sociais alterando um pouco sua definio jurdica,4 e
mais uma indicao clara nesse sentido. Afinal, muitos governos municipais e federais controlados
pelo PT criaram organizaes sociais, e, mais do que isto, adotaram a estratgia de gesto gerencial,
como demonstrou Leandro Fontoura (2015) em pesquisa realizada com municpios governados por
esse partido.

5. ESTADO SOCIAL E REFORMA GERENCIAL

O estado social a forma mais eficiente de reduzir a desigualdade e aumentar a segurana dos cida-
dos e suas famlias. Substituir esses grandes servios de consumo coletivo por aumento de salrios
e proviso privada desses servios seria algo muito caro, e, por isso, os cidados exigem e as elites
econmicas e polticas acabam por aceitar que o Estado construa grandes sistemas de previdncia
social, educao e sade pblica. Ora, esses servios, que passam a corresponder a uma percentagem
importante do PIB, precisam ser administrados de forma eficiente, para que custem o menos possvel
para um nvel elevado de abrangncia e qualidade dos servios. Com esse objetivo, a reforma geren-
cial (1) torna os gerentes dos servios responsveis por resultados, ao invs de obrigados a seguir
regulamentos rgidos; (2) premia os servidores por bons resultados e os pune pelos maus; (3) realiza
servios que envolvem poder de Estado por meio de agncias executivas e reguladoras; e o que
mais importante (4) mantm gratuitos os grandes servios de consumo coletivo, mas transfere sua
oferta para organizaes sociais, ou seja, para provedores pblicos no estatais que recebem recursos
do Estado e so controlados por meio de contrato de gesto. Atravs dessas quatro caractersticas
principalmente da ltima o poder pblico garante os direitos sociais, mas transfere sua proviso
ou oferta para organizaes quase-estatais que so as organizaes sociais.
A tese neoliberal de que o consumo pblico poderia ser substitudo com vantagem pelo privado
no foi aceita pela sociedade. A demanda continuada dos cidados por consumo coletivo no deixou
dvidas a respeito. No bastava, entretanto, argumentar a favor do estado social a partir apenas dessa
demanda e afirmar que o consumo pblico, alm de mais justo, mais eficiente, custa menos para o
mesmo resultado. Era preciso tambm mudar as condies de oferta dos servios, era preciso mostrar
que o Estado estava usando bem os recursos dos impostos, que os contribuintes no estavam jogando
dinheiro bom em cima de dinheiro ruim uma frase tpica dos oponentes do estado social.

3
As fundaes estatais foram propostas pelo governo do PT atravs do Projeto de Lei Complementar no 92/2007, que regulamenta o
inciso XIX do art. 37 da Constituio. A fundao estatal, sem fins lucrativos, integrante da administrao pblica indireta, poder ser
instituda pelo poder pblico nas reas de sade, educao, assistncia social, cultura, desporto, cincia e tecnologia, meio ambiente,
previdncia complementar do servidor pblico, comunicao social e promoo do turismo nacional.
4
Organizao social uma entidade estrutural da reforma gerencial do Estado de 1995, uma entidade pblica no estatal de servios,
ou, em outras palavras, uma entidade de servios sociais e cientficos sem fins lucrativos, que esteja voltada para o interesse pblico e
seja parcialmente ou mesmo totalmente financiada pelo Estado, com o qual assina um contrato de gesto.

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A reforma gerencial veio para mudar essas condies de oferta dos grandes servios sociais. E se
tornou um fator fundamental da legitimao do estado social que o neoliberalismo combatia porque
permitiu que esses grandes servios fossem administrados com eficincia. Diante do crescimento do
estado social, os polticos e burocratas tentaram, em uma primeira fase, valer-se da administrao
pblica burocrtica, que proporcionava o mnimo de eficincia necessrio para tornar esses servios
economicamente viveis. Entretanto, na medida em que se ampliava o estado social, foi ficando claro
que esse mnimo era insuficiente. O consumo coletivo proporcionado pelos servios pblicos sociais
universais intrinsecamente mais eficiente do que o consumo privado. A melhor demonstrao desse
fato a comparao entre o sistema de sade dos principais pases europeus, que essencialmente
pblico, e a dos Estados Unidos, que ainda basicamente privado. Esta custa 17% do PIB, enquanto
aquela, 11% em mdia, e tem abrangncia maior. No bastava, porm, essa eficincia intrnseca; era
preciso que os servios sociais fossem oferecidos com crescente eficincia o que imps a adoo
da reforma gerencial. Era preciso controlar o custo dos servios, que geralmente se mostravam bem
menos eficientes do que poderiam ser quando realizados diretamente por servidores pblicos esta-
tutrios, cujo trabalho envolve sempre certo grau de rigidez burocrtica. A ineficincia relativa da
administrao pblica burocrtica tornava-se uma ameaa para a legitimidade do estado social. A
ideologia neoliberal afirmava que a oferta e o consumo privado eram intrinsecamente mais eficientes
do que a oferta pblica e o consumo coletivo j vimos que o que acontece exatamente o oposto.
Mas a eficincia intrnseca do consumo coletivo em comparao com o consumo privado pode e
deve ser fortalecida tornando os servios sociais mais bem, mais eficientemente, administrados. No
obstante a grande presso neoliberal, a sociedade continuava a demandar os servios pblicos
continuava a preferir o consumo coletivo que se traduzia em servios sociais e cientficos gratuitos
ou quase-gratuitos, e continuava a apoiar um sistema de previdncia social estatal garantidor de uma
renda bsica. Era preciso, portanto, dar uma resposta positiva demanda dos cidados algo que s
a reforma gerencial pde dar. A reforma gerencial, portanto, no foi apenas fruto de limitaes fiscais.
Ela teve um carter poltico, porque contribuiu para que o estado social se mantivesse legitimado em
face da permanente resistncia dos conservadores e da ofensiva dos neoliberais.

6. CONCLUSO
Em sntese, o estado social implica tornar coletiva ou pblica a oferta dos servios de educao,
sade e previdncia social; e em tornar coletivo, ao invs de individual, seu consumo. Para que esses
servios gratuitos e iguais para todos se tornassem viveis, era preciso que o Estado fosse capaz de
oferec-los de forma no apenas efetiva, mas tambm eficiente. A administrao burocrtica j se
havia revelado efetiva; tornou-se, entretanto, claro que, na medida em que a dimenso dos servios
sociais do Estado aumentava, a efetividade no era suficiente. Era preciso controlar o custo dos
servios realizados diretamente por servidores pblicos estatutrios, que se revelavam altos demais.
Esses custos refletiam no apenas o grande volume dos servios, mas tambm sua ineficincia de-
vido rigidez da administrao burocrtica uma ineficincia que se constitua em ameaa para a
legitimidade do estado social.
A legitimao do estado social pela reforma gerencial pode ser observada em um sem-nmero de
casos. Um exemplo o que ocorreu na Gr-Bretanha pas que foi tanto um laboratrio da ideolo-
gia neoliberal durante o governo de Margaret Thatcher quanto o pas em que se originou a reforma

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gerencial. Tony Blair chegou ao governo em 1997, depois de quase 20 anos de governos neoliberais.
Ainda que os trabalhistas criticassem a reforma quando estavam na oposio, ao chegarem ao governo
a mantiveram e a aprofundaram. Ao mesmo tempo, aumentaram a carga tributria para melhorar
a qualidade dos servios de sade e de educao. Tornaram, assim, a administrao desses servios
mais eficiente, e esse foi um argumento fundamental usado por Blair para legitimar sua poltica so-
cial que aumentava o tamanho do Estado ao elevar a despesa pblica e a carga tributria. Margaret
Thatcher no logrou extinguir o estado social; o mximo que conseguiu foi no aumentar a carga
tributria. Tony Blair mudou a direo e avanou mais no caminho do estado social aumentando
o consumo coletivo de servios sociais, enquanto procurava transferir a oferta desses servios para
entidades pblicas de direito privado. Neste caso, a reforma gerencial foi essencial para que o estado
social pudesse ser assim fortalecido.
Duas outras experincias significativas no mesmo sentido ocorreram no Brasil, uma no governo
Fernando Henrique, com o SUS, e a outra no governo Lula, com o Bolsa Famlia. Quando comeou o
primeiro governo de Fernando Henrique, em 1995, o Sistema nico de Sade, o grande sistema que
implementava a determinao da Constituio de 1988 de garantir o direito universal aos servios
de sade, estava em crise. No se havia ainda logrado estabelecer um sistema de financiamento para
o SUS, e os hospitais envolvidos ofereciam servios deficientes e se envolviam com frequncia em
denncias de corrupo. A norma que regulava os servios a Norma Operacional Bsica de 1993
no dava conta do problema. Entretanto, a partir do final de 1996 comeou uma grande reforma
gerencial do SUS com base na NOB 96, ao mesmo tempo que se definiam fontes de financiamento
para os servios. Hoje o SUS um sistema universal de sade que atende a um direito bsico da
cidadania com qualidade razoavelmente boa e custo muito baixo: menos de dois reais por habitante-
dia. O segredo est, de um lado, na grande mobilizao que ocorreu para a definio e implantao
do SUS, e no controle social exercido pelos cidados em sua decorrncia, e, de outro, na forma de
administrao gerencial distinguindo a oferta da procura de servios e dando aos municpios um
papel muito maior em contratar os hospitais que prestam os servios.
Fenmeno semelhante ocorreu com o Bolsa Famlia no governo Lula. Inicialmente a ideia era a de
distribuir cestas bsicas em um programa denominado Fome Zero. Entretanto, logo se verificou que
esse programa estava mal formulado e mal administrado. Optou-se, ento, por unificar e administrar
gerencialmente as diversas bolsas em dinheiro e espcie que existiam at ento, dar a todas o nome de
Bolsa Famlia, e aumentar consideravelmente sua abrangncia. O resultado foi positivo. Enquanto o
programa Fome Zero havia sido objeto de crticas permanentes, o Bolsa Famlia revelou-se efetivo em
atender a um custo baixo os realmente pobres. Existe, sem dvida, a crtica de que esse programa no
estimula o trabalho e focado, ao invs de universal. indiscutvel, porm, que os recursos pblicos
esto sendo usados de modo eficiente e atendem de forma efetiva as famlias socialmente excludas.
Em concluso, a reforma gerencial nasceu da presso por maior eficincia e menores custos que se
seguiu transformao do estado democrtico liberal em estado democrtico social. Por outro lado,
ao significar, do ponto de vista administrativo, a transio do estado burocrtico para o estado geren-
cial, revelou-se um instrumento fundamental das sociedades modernas para neutralizar a ideologia
neoliberal que buscava diminuir o tamanho do Estado, reduzindo o estado social. Ao tornar mais
eficiente (embora jamais to eficiente quanto gostaramos) a proviso dos servios sociais pblicos ou
coletivos, a reforma gerencial legitima o estado social, e garante seu avano e aprofundamento futuro.

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 RAP | Reforma gerencial e legitimao do estado social

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pblica. Tese (doutorado) Departamento de Ci-
ncia Poltica, Universidade Federal do Rio Grande PRZEWORSKI, Adam. Capitalismo e social-de-
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[Edio original em ingls, 1985.]
GLYN, Andrew. The assessment: economic policy
and social democracy. Oxford Review of Economic
Policy, v. 14, n. 1, p. 1-18, 1998.

Luiz Carlos Bresser-Pereira

professor emrito da Escola de Economia de So Paulo. presidente do Centro de Economia Poltica e editor
da Revista de Economia Poltica desde 1981. Doutor e livre-docente em economia pela Universidade de So
Paulo. E-mail: bresserpereira@gmail.com.

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