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Omar Sar

El antejuicio, el juicio poltico y la


vacancia presidencial analizados
a partir de la sentencia de
inconstitucionalidad del inciso j
del artculo 89 del reglamento del
Congreso
Omar Sar(*)

El hecho que el constitucionalista tope con la realidad


poltica no es algo excepcional sino habitual y, por tanto,
no es tampoco algo de lo que deba huir. De ocurrir as, el
estudio del Derecho Constitucional sera una empresa
prcticamente imposible(**).

1. Hechos funcionarios pblicos, establece que: El


funcionario o servidor pblico que, abusando de
El Congreso de la Repblica investig al su cargo, obliga o induce a una persona a dar o
congresista Manuel Lajo Lazo por haber exigido a prometer indebidamente, para s o para otro, un
los trabajadores asignados a su despacho que le bien o un beneficio patrimonial, ser reprimido con
entreguen parte de sus remuneraciones. El pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor
imputado manifest que las sumas entregadas por de ocho aos.
dichas personas se aplicaba al pago de haberes a La mencionada resolucin fue aprobada por 41
otros colaboradores que no se encontraban en votos a favor, 7 en contra y 15 abstenciones en
planillas por exceder el nmero asignado por el una sesin a la que asistieron 84 congresistas
Congreso. hbiles. De lo expuesto deduce el demandante que
El pleno del parlamento aprob en su sesin la mayora simple era de 43 votos y la mayora
del 2 julio de 1999 la Resolucin 018-98-99-CR, calificada de 48 votos, si se restaran los miembros
publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha de la Comisin Permanente, de lo que se
3 de julio de 1999, mediante la que se declara desprende que no se alcanz la mayora.
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haber lugar a la formacin de causa contra el Luego del proceso penal seguido en contra del
entonces congresista Manuel Lajo Lazo por ex Congresista, mediante Resolucin 09-2002, de
infraccin al artculo 382 del Cdigo Penal. fecha 11 de setiembre del 2002, la Sala Penal
Dicha norma, comprendida en el Ttulo XVIII - Especial de la Corte Suprema resolvi no haber
delitos contra la Administracin Pblica-, captulo mrito para pasar a juicio oral ordenando en
segundo relativo a los delitos cometidos por consecuencia el archivamiento de los actuados.
(*) Abogado por la Universidad de Buenos Aires, con estudios en la maestra de Derecho Constitucional de la Pontificia
296 Universidad Catlica del Per.
(**) DE CABO MARTN, Carlos. La reforma constitucional en la perspectiva de las fuentes del Derecho. Madrid: Trotta, 2003. p. 13.
El antejuicio, el juicio poltico y la vacancia presidencial

Con fecha 11 de julio del ao 2003, un total de impedimento procesal para la apertura de la
65 congresistas presentan una accin de instruccin penal, cuya estricta observancia
inconstitucionalidad contra el inciso j del artculo constituye un elemento de especial importancia
89 del reglamento del Congreso(1), en virtud de que del procedimiento preestablecido por la ley y, desde
resultara contrario a los artculos 93, 99 y 100 de tal perspectiva, como atributo integrante del
la Carta Magna. Solicitan, adems, la nulidad de derecho al debido proceso (expediente 1011-2000-
la Resolucin Legislativa que declara haber lugar HC/TC, fundamento jurdico 1).
a la formacin de causa contra el ex Congresista Los demandantes sostienen que la inmunidad
Manuel Lajo Lazo en virtud de haberse aprobado parlamentaria es una institucin creada para
sin las mayoras requeridas. proteger a las minoras de eventuales abusos por
parte de la mayora, pero en realidad como ya
2. Problemas constitucionales relevantes sostuviramos supra y refleja el precedente citado,
constituye una forma especial de proteccin de
En el caso de autos se encuentran en cuestin los parlamentarios para que puedan cumplir a
una serie de instituciones de rango constitucional cabalidad y sobre todo con libertad sus funciones
como la de la inmunidad parlamentaria (artculo especficas.
93 de la Constitucin), el antejuicio por la comisin En doctrina se ha sostenido que La principal
de delitos y el juicio poltico por infraccin de la garanta para el ejercicio autnomo del cargo y las
Constitucin (ambos mencionados en los artculos funciones parlamentarias, es la inmunidad. La
99 y 100 de la Constitucin). inmunidad del parlamentario es tan antigua como
En correlacin con las dos ltimas cuestiones el parlamento mismo y la doctrina del Derecho
corresponder analizar, separadamente, el Constitucional comparado indica en las distintas
procedimiento y mayoras requeridas en cada modalidades de la democracia representativa, que
caso. la inmunidad es una garanta de naturaleza poltica;
Debe examinarse, por ltimo, el tipo de no protege al parlamentario por la comisin de un
sentencia que emitiera el Tribunal Constitucional delito comn, pero en cambio s le asegura que su
en el caso de autos. persona y su libertad son intocables cuando se
trata de la actividad, el voto y las opiniones polticas
2.1. Inmunidad parlamentaria que emite en su calidad de congresista(2).
Podra decirse que la inmunidad es un Corresponde sealar que el artculo 93 de la
privilegio garantizado constitucionalmente que Constitucin prev dos hiptesis distintas, la
persigue salvaguardar la capacidad de trabajo y inmunidad de expresin(3) en el segundo prrafo y
funcionamiento de la funcin legislativa, a travs la inmunidad de proceso y arresto en el tercer
de la proteccin individual de sus miembros. prrafo.
Con anterioridad a emitir la sentencia sub La primera de las mencionadas protege las
examine el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad opiniones y discursos (incluyendo otras
de pronunciarse al respecto y lo hizo en los manifestaciones simblicas y actitudes) emitidos
siguientes trminos: (...) la inmunidad en el desempeo del cargo desde su incorporacin
parlamentaria es una prerrogativa de los miembros al Parlamento y de un modo permanente aunque
del Poder Legislativo, consistente en la hayan cesado de ejercer el cargo.
imposibilidad de que sean procesados o detenidos En la segunda de las hiptesis lo que pretende
salvo flagrante delito previo levantamiento de la la norma no es darle a los parlamentarios una
inmunidad por parte del correspondiente Poder inmunidad personal sino asegurar la independencia
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Legislativo. De este modo, se configura como un de los poderes pblicos y preservar el libre

(1) No puede dejar de llamar la atencin el hecho que con tal cantidad de votos podran no solo modificar el reglamento
parlamentario sino incluso dar inicio al proceso de reforma de la Constitucin por el primer procedimiento previsto en el
artculo 206, es decir, sometiendo el proyecto as aprobado a referndum.
(2) BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Parlamento y Democracia. Lima: Hipatia, 1990. p. 222.
(3) En doctrina penal se sostiene que en realidad se tratara de una forma de indemnidad ya que se trata de una exclusin
de la ley penal mediante la cual una persona queda eximida de responsabilidad. Al respecto, vase: ZAFFARONI, 297
Eugenio Ral. Manual de Derecho Penal - Parte General. Buenos Aires: Ediar, 1977. p. 146.
Omar Sar

funcionamiento de las autoridades creadas por la delictiva y que fue puesto, en el trmino de la
Constitucin(4). distancia, a disposicin del Congreso de la
Por adoptar una interpretacin contraria a la Repblica, conforme lo establece el artculo 93,
que aqu se le adjudica es que esta figura ha tercer prrafo, de la Constitucin Poltica del Estado
merecido serias objeciones ya que muchas veces (corresponde rechazar el hbeas corpus)
ha sido empleada en la prctica como un medio (expediente 0509-2001-HC/TC, fundamento jurdico
para obtener impunidad frente a la accin de la 2).
justicia.
Para proceder al levantamiento de la inmunidad 2.1. Antejuicio
de proceso o detencin, el ltimo prrafo del artculo Una institucin distinta, aunque vinculada a
16 del reglamento del Congreso de la Repblica la anterior, es la del denominado antejuicio que
ha establecido expresamente la mayora requerida se desarrolla mediante el procedimiento de la
al establecer que: acusacin constitucional previsto en los artculos
Los congresistas no pueden ser procesados 99 y 100 de la Constitucin.
ni presos sin previa autorizacin del Congreso o De acuerdo con la primera de las normas
de la Comisin Permanente, desde que son citadas corresponde a la Comisin Permanente
elegidos hasta un mes despus de haber cesado acusar ante el pleno a una serie de altos
en sus funciones, excepto por delito flagrante, funcionarios del Estado por infraccin de la
caso en el cual son puestos a disposicin del Constitucin y por todo delito que cometan en el
Congreso o de la Comisin Permanente a ms ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos
tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que despus de que hayan cesado en estas.
se autorice o no la privacin de la libertad y el El Tribunal Constitucional durante su fase de
enjuiciamiento (...). El levantamiento del fuero cautiverio, es decir, aquella comprendida entre
procede con los votos conformes de la mitad ms mayo de 1997 y noviembre del 2000(5), resolvi los
uno del nmero legal de Congresistas. amparos interpuestos por los magistrados cesados
Obviamente la norma prev como excepcin sosteniendo que:
a la inmunidad de arresto el supuesto que el (...) coexisten en nuestro ordenamiento
parlamentario sea atrapado in fraganti delito, sin ambos institutos, antejuicio constitucional y juicio
embargo, aun en este caso el Congreso o la poltico, pueden presentarse en la prctica hasta
Comisin Permanente deben brindar autorizacin tres variables: a) puede haber casos en los que el
para la detencin y el juzgamiento de modo que Congreso de la Repblica, sin estimar que hubo
quede garantizado que no exista una motivacin infraccin a la Constitucin empero si la comisin
poltica en la persecucin. de delitos por parte de funcionarios de alto rango,
A pesar que la posibilidad que se verifique este disponga ponerlos a disposicin del Fiscal de la
supuesto parecera remota, contamos con un caso Nacin con el objeto de que este ltimo formule
que data del ao 2000 cuando el ex congresista denuncia ante la Corte Suprema, quien a su vez
Antonio Palomo Orefice fue apresado en Tumbes resolver sobre su juzgamiento o, en su caso,
facilitando, presuntamente, la fuga del pas de Jos sancin; b) puede haber casos en los que el
Lissier Corvetto, propietario del velero en el que Congreso, sin estimar que hubo conductas de tipo
Vladimiro Montesinos haba escapado del Per penal por parte de los altos funcionarios, quienes
poco tiempo antes. por tanto no se encuentran en condicin de
En un hbeas corpus promovido por dicho ex sometimiento a la va penal, les imponga empero,
parlamentario el Tribunal Constitucional ha resuelto sanciones de suspensin, inhabilitacin o
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que: destitucin, tras haber infringido la Norma


(Toda vez que) la detencin del Congresista Fundamental; y, c) puede haber casos en los que
beneficiario se produjo en situacin de flagrancia el Congreso de la Repblica, adems de sancionar

(4) Sobre el particular, vase: BIDART CAMPOS, Germn. Tratado elemental de Derecho Constitucional Argentino.
Buenos Aires: Ediar, 1989. p. 96.
298 (5) Las etapas que atravesara la vida del mximo intrprete de la Constitucin son descritas en: LANDA ARROYO, Csar.
Tribunal Constitucional y Estado Democrtico. 2da. edicin. Lima: Palestra, 2003. pp. 236 y siguientes.
El antejuicio, el juicio poltico y la vacancia presidencial

aquellos funcionarios de primer nivel, por infringir En relacin con la hiptesis c) planteada como
la Constitucin, disponga concurrentemente y posibilidad por aquella configuracin del Tribunal
como consecuencia de haberse determinado su Constitucional entendemos que debe ser
responsabilidad penal, se les ponga a disposicin rechazada toda vez que una determinada conducta
del Fiscal de la Nacin a efectos de promover la puede resultar penalmente relevante y dar lugar a
denuncia correspondiente en la va judicial penal la formacin de causa en su contra pero en ningn
(expediente 0340-1998-AA/TC, fundamento jurdico caso infraccin de la Constitucin ya que se violara
8 y 0358-1998-AA/TC, fundamento jurdico 7). el principio de legalidad.
En lo que al presente apartado interesa y sin Debe tenerse presente que el razonamiento
perjuicio de lo que se dir en el siguiente, resultan que funda esta sentencia es la doctrina que
atinentes al antejuicio las hiptesis a) y c). Sobre elaborara Chirinos Soto en el pleno del Congreso
la primera solo cabe sealar que resulta de con la nica finalidad de defenestrar a los
aplicacin el procedimiento previsto magistrados dscolos del Tribunal Constitucional
especficamente en el artculo 89 del reglamento y que fuera combatida de modo uniforme y continuo
del Congreso que no prev (valgan verdades) la por los representantes de la oposicin de entonces.
mayora requerida para el sometimiento de las
autoridades comprendidas al proceso penal 2.3. Acusaciones por infraccin de la
respectivo(6). Constitucin. El juicio poltico
En doctrina se ha sostenido que la acusacin El Tribunal Constitucional podra haber dictado
constitucional se entiende como un mecanismo sentencia con lo establecido en los fundamentos
procesal de control poltico destinado a promover, jurdicos 1 al 17, sin embargo, sin que exista
de un lado, la vigencia y eficacia de las normas e peticin alguna de parte o planteo sobre el particular
instituciones previstas en la Constitucin, contra resuelve en primer lugar constitucionalizar el juicio
el abuso de poder en que pudieren incurrir los altos poltico y fijar en dos tercios la mayora necesaria
funcionarios pblicos; y del otro, la intervencin para declarar la vacancia presidencial por
del rgano judicial -a travs de la Corte Suprema- permanente incapacidad moral(8) (que es lo que
en la investigacin, juzgamiento y eventual pareciera interesar en la coyuntura que el fallo se
penalizacin de determinadas altas autoridades o dicta) o fsica.
ex autoridades estatales, cuando pesaran sobre No puede dejar de llamar la atencin, a
ellas denuncias con razonabilidad jurdica de nuestro juicio, que los magistrados otrora
perpetracin de un ilcito penal cometido en el defenestrados por razones eminentemente
desempeo de la funcin pblica(7). polticas sostengan ahora que:
Compartimos en este extremo el (...) en la Carta Fundamental no solamente
razonamiento del Tribunal Constitucional en cuanto se encuentra consagrado el antejuicio, sino
existe una especie de inconstitucionalidad por tambin el juicio poltico, esto es, aquel que
omisin y que la mayora requerida debe ser, permite iniciar un procedimiento a los funcionarios
supletoriamente, la prevista en el artculo 16 del enumerados en su artculo 99, en razn de las
mismo reglamento y que por lo tanto se requiere faltas polticas cometidas en el ejercicio de sus
mayora del nmero legal de congresistas. funciones, con la finalidad de retirar el poder de

(6) Compartimos el criterio de Marcial Rubio en cuanto sostiene que los delitos en virtud de los que debe seguirse este
procedimiento son aquellos que tienen relacin directa o indirecta con las funciones oficiales excluyendo todos
aquellos ajenos a aquellas.
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(7) GARCA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin Peruana de 1993. Tomo II. Lima: Fondo Editorial
Universidad de Lima, 1998. p. 331.
(8) Consideramos oportuno dejar expuestos algunos puntos de vista sobre el particular. En primer lugar, que el Congreso
distorsiona el concepto constitucional de incapacidad moral incorporado en la Constitucin, esta tena que ver con el
Presidente y con padecimientos psiquitricos que le impedan ejercer el cargo y por ello aparece conjuntamente con la
incapacidad fsica, en modo alguno poda interpretrsela referida al Presidente que transgrede la moral o las buenas
costumbres, parmetro este ltimo absolutamente subjetivo y por lo tanto insusceptible de ser utilizado como causal de
vacancia.
Por otra parte, si el Congreso pretenda declarar la vacancia sin aceptar la renuncia del Presidente, porque deseaba
patentizar un gesto poltico pudo haber recurrido a la causal objetiva prevista en el inciso 4 del artculo 113 ya que el 299
mandatario no haba regresado al pas dentro del plazo que la ley que le concedi permiso para salir le haba acordado.
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exclusivamente la institucin del llamado antejuicio


A nuestro criterio este juicio constitucional, como un procedimiento destinado
poltico es una institucin que en a determinar la procedencia de un juzgamiento
penal de funcionarios de alto rango por ante el
nuestro medio se utiliza para Poder Judicial, previa habilitacin del Congreso de
deshacerse de opositores o la Repblica, sino que a su vez ha reconocido la
funcionarios fastidiosos mediante existencia de un autntico juicio poltico, que
supone la potestad de procesamiento y sancin
un proceso en el que basta la
de la que privativamente est investido el Congreso,
voluntad de la mayora en los casos especficos de infraccin de la
parlamentaria. Constitucin por funcionarios de alto rango y en la
que, en principio, no interviene en lo absoluto el
Poder Judicial (expediente 0340-1998-AA/TC,
fundamento jurdico 6).
quien hace mal uso de l e impedir que (...) pueda Advertimos que ni la Constitucin ni ley alguna
ser reinvestido de poder en el futuro (Broussard, establecen cuales son estas infracciones, en qu
Paulo. O impeachment. Saraiva. 2da. edicin. consisten, cul es el procedimiento aplicable al
1992. p. 77). Al respecto, Bidart Campos refiere caso o de qu modo se materializan en este caso
que se le denomina juicio poltico (...) porque no los derechos al debido proceso, a la pluralidad de
es un juicio penal; en l no se persigue castigar instancias, etctera.
sino separar del cargo; no juzgar un hecho como Sobre el particular el reconocido
delictuoso, sino una situacin de gobierno como constitucionalista peruano Domingo Garca
inconveniente para el Estado. (Manual de Derecho Belaunde, en informe dirigido al ex ministro Alberto
constitucional argentino. Ediar, 1986. p. 612) (...) Pandolfi, seala que El concepto mismo de
En estos casos, la razn del despojo del cargo no infracciones a la Constitucin, a la que se refiere
tiene origen en la comisin de un delito, sino en la el artculo 99 de la Constitucin vigente, tiene una
comisin de faltas que aminoran, en grado sumo, constante en todas las anteriores constituciones
la confianza depositada en el funcionario, la que republicanas, y en lo que al mundo hispnico se
debe ir indefectiblemente ligada al cargo que refiere, se remonta a la Constitucin de la
ostenta. monarqua espaola de 1812, ms conocida como
A nuestro criterio este juicio poltico es una Constitucin de Cdiz, y de efmera vigencia en la
institucin que en nuestro medio se utiliza para Amrica espaola de entonces. Sin embargo, el
deshacerse de opositores o funcionarios fastidiosos concepto en este texto de 1812 estaba referido a
mediante un proceso en el que basta la voluntad las faltas o contravenciones de carcter
de la mayora parlamentaria. administrativo que realizaba la Administracin y
Sirvi en su momento para despojar de sus como una manera de controlarla, sin estar dirigido
cargos a los doctores Rey Terry, Aguirre Roca y al ejecutivo, que dentro de dicho esquema
Revoredo Marsano y ms tarde perecieron como constitucional, lo ocupaba la Regencia o el Rey,
Goliat (con el arma que forjaron) las congresistas en cautiverio entonces y agrega que En la
Carmen Lozada y Luz Salgado entre otros ex altos actualidad no existe ninguna ley que precise qu
funcionarios. significa una infraccin a la Constitucin aun
A pesar de la presunta distancia ideolgica, cuando en trminos generales puede decirse que
pero en virtud de la identidad de fines, no puede ella existe cada vez que alguna prescripcin quede
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pasar desapercibida la proximidad que media entre incumplida. Pero el segundo paso es qu sancin
la cita anterior del fallo en estudio y el que sigue, hay que aplicarle.
emitido por el Tribunal Constitucional secuestrado Como se aprecia en caso que se impute a un
en el amparo promovido por el doctor Rey Terry funcionario comprendido en la prescripcin del
cuando sostuvo que: (...) este Colegiado entiende artculo 99 de la Constitucin la comisin de un
como premisa general, que nuestra Constitucin delito existe un procedimiento completamente
Poltica vigente, a diferencia de anteriores detallado y naturalmente no existe sancin
300 constituciones, no ha consagrado nica y aplicable por el propio parlamento y exenta del
El antejuicio, el juicio poltico y la vacancia presidencial

conocimiento de los magistrados del Poder Cons. La Corte seal que: Una norma que
Judicial. prohbe que se haga algo en trminos tan confusos
La Corte Interamericana de Derechos que hombres de inteligencia normal tengan que
Humanos tiene resuelto que El procedimiento de averiguar su significado y difieran respecto a su
destitucin de los magistrados (del Tribunal contenido, viola lo ms esencial del principio de
Constitucional y agregamos nosotros que desde legalidad.
ya que resulta extensible a los altos funcionarios La Corte norteamericana explica que una ley
incluidos junto con ellos en la previsin del artculo confusa o poco clara puede inducir a los
99) debe tener carcter excepcional y gozar de particulares a no ejercer sus derechos a
las debidas garantas judiciales y de imparcialidad. expresarse, y tambin se presta a interpretaciones
En este caso el Congreso, a travs del juicio arbitrarias por parte de autoridades o funcionarios
poltico, destituy a los magistrados del Tribunal que actan segn su propia interpretacin.
Constitucional siguiendo un procedimiento distinto Como es evidente la disputa en torno a la
del contemplado en la normativa constitucional, vigencia de unas presuntas infracciones
con violacin del derecho a ser juzgado por un juez constitucionales excede largamente a los hombres
competente, independiente, imparcial y de inteligencia normal y alcanza a los especialistas
previamente constituido, segn lo exige la en Derecho Constitucional por lo tanto no puede
Convencin (considerando 64.d) y agrega que En admitirse que exista una infraccin constitucional
especial en los procedimientos sancionatorios las susceptible de ser aplicada y esto vale para los
potestades deben ser absolutamente regladas y magistrados del Tribunal Constitucional como para
conforme al debido proceso. Por el contrario, en el cualquiera de los dems funcionarios
juicio poltico en estudio los hechos fueron comprendidos.
examinados de manera arbitraria y el derecho Y decimos presuntas infracciones
aplicado de manera discriminatoria lo cual violent constitucionales no porque ignoremos que el
el derecho de defensa de las vctimas artculo 99 las menciona sino porque como seala
(considerando 64.k). el Tribunal Constitucional al carecer de certeza,
Partimos del supuesto que la ley que mal pueden obligar a los ciudadanos a ajustarse a
establece restricciones debe expresarse con sus mandatos. Esta doctrina obligatoria para todos
claridad y precisin especiales, este es el punto los jueces en virtud de lo dispuesto por la primera
de vista desarrollado por el Tribunal Constitucional disposicin transitoria de la Ley Orgnica del
en el expediente 0002-2001-AI/TC, donde seala Tribunal Constitucional debera tener tambin efecto
que: horizontal pero el supremo intrprete de la
(...) se ve obligado a considerar el principio Constitucin se aparta sin siquiera fundar el
de legalidad que debe respetar toda norma, bajo overruling.
pena de perder su carcter obligatorio. Este Valle Riestra seala que Es
principio incluye entre sus elementos la obvia incuestionablemente cierto que no se puede
necesidad que la norma exista y que tenga certeza, encomendar a una Constitucin la tarea de hacer
pues mal se puede obligar a los ciudadanos a la relacin y definir los delitos de los altos
cumplir leyes inexistentes o indescifrables. funcionarios. Esa empresa hay que entregarla a
Ms an, cuando se restringen los derechos una ley especial. Esa ley no puede ser la penal.
privilegiados de la libertad de expresin y de La ndole de la infraccin penal y la ndole de la
informacin, considera este Tribunal que la ley infraccin funcional o poltica son dismiles.
restrictiva debe expresarse con claridad y precisin Equivalen, en ltima instancia, al delito del sbdito
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especiales, lo cual supone una redaccin y al delito del soberano. Exigen pues un
concordante con la conviccin y certeza que tratamiento distinto (...)(9).
requiere trasmitir a los ciudadanos a fin de ser Durante el debate parlamentario el doctor
cumplida por estos. Valentn Paniagua Corazao, en su condicin de
En este sentido, sentenci la Corte Suprema abogado defensor de los magistrados del Tribunal
de Estados Unidos en el caso Conally v. General Constitucional sostuvo que: Nunca en el Per,

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(9) VALLE RIESTRA, Javier. La responsabilidad constitucional del jefe de Estado. Lima: San Marcos, 2004. p. 204.
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seor Presidente y seores Congresistas, se acus tipificacin de las infracciones constitucionales no


a nadie y menos se conden, desde luego, por puede haber sancin porque hay una violacin del
infraccin de la Constitucin. Y una razn exista principio de legitimidad, que es un derecho humano
para ello: hasta la Constitucin de 1979, palabras que se aplica de acuerdo a la Convencin
ms palabras menos, los textos que consagraban Americana no solo a los casos penales sino a
las normas relativas a la acusacin constitucional cualquier otro caso en el que, efectivamente, haya
habilitaban la posibilidad de una acusacin por la posibilidad de la postergacin o de la derogacin
delitos e infracciones que segn ley deban en la afectacin de un derecho.
penarse. Esta fue la razn por la cual en 1899 El propio Tribunal Constitucional advierte en
Luis Felipe Villarn, padre del ilustre el considerando 22 de la sentencia en estudio que
constitucionalista Manuel Vicente Villarn, en su an no se ha previsto en el ordenamiento la
conocido texto constitucional, deca que conforme votacin necesaria para aplicar las sanciones
a la Constitucin de 1860 no podran procesar las previstas en el primer prrafo del artculo 100 de la
infracciones constitucionales mientras no Constitucin (...) y agrega en el considerando 23
estuvieran debidamente tipificadas. Este fue de la misma sentencia que Esta omisin, desde
tambin el concepto con el cual el ao 1982, y luego, puede desencadenar aplicaciones
hay presentes algunos seores representantes en irrazonables de las sanciones previstas en el
esta sala, definimos cules eran las artculo 100 (...) como es evidente ha sucedido
caractersticas, a la luz de la Constitucin de 1979 ms de una vez en las ltimas dcadas.
de la acusacin constitucional; y entre una de estas Quispe Correa se pregunta qu actos
caractersticas consagramos precisamente la de constituiran infracciones constitucionales? Y se
que no puede procesarse a nadie por una infraccin responde sealando que no se ha especificado
constitucional que no est tipificada, que no est legalmente. Adiciona que solo figura un extremo
tasada. Y si eso, es que en el pasado no tena de pena en la Constitucin. Que llega hasta diez
respaldo del artculo 2, inciso 24, literal d), era aos de inhabilitacin para ejercer funcin pblica.
imposible, hoy es absolutamente imposible Sin embargo, no existe una tabla que determine
mientras este subsiste la norma que acabo de qu actos son infractorios y qu penas merecen.
mencionar. En qu caso se aplicara el mximo de la sancin
Por su parte el doctor Carlos Chipoco, ex y en qu otros casos existira una punicin menor?
congresista de la Repblica, sostuvo en la misma Nadie lo sabe. Este es un castigo fundado en la
sesin que Yo no puedo crear un delito sin sancin subjetividad, cuyo origen es estrictamente poltico,
y no puedo crear una sancin sin delito. El artculo lo que puede ser causa de arbitrariedades(10).
100 es un artculo incompleto, porque no hay una En punto a los efectos de la sancin el Tribunal
ley que vincule las transgresiones del articulo 99 Constitucional en su actual composicin tiene
con las sanciones que prescribe el artculo 100, resuelto que: (...) la Resolucin Legislativa 018-
(). Los delitos y el principio nullum pena, nullum 2000-CR ha sido expedida por el Congreso de la
crimen sine lege dice que el delito y la infraccin Repblica de conformidad con el artculo 100 de la
en general, cualquier tipo de sancin que conlleva Constitucin Poltica del Per y, por lo tanto, el
una restriccin de derechos, tiene que ser descrita ciudadano Alberto Fujimori Fujimori est
taxativamente y sealada en la ley en relacin inhabilitado para ejercer toda funcin pblica
vinculante con la sancin. Y le voy a decir durante diez aos, computables a partir del da
Presidente que hay un antecedente. En el ao 1989 siguiente a la publicacin de la referida norma legal.
el Senado ratific una denuncia que vena de la Dicha inhabilitacin es consecuencia de un juicio
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Cmara de Diputados, sobre cuatro magistrados poltico y es distinta de la inhabilitacin judicial.


de la Corte Suprema por infraccin constitucional La primera opera por decisin del Congreso de la
y violacin del artculo 8 de la Convencin Repblica y tiene los efectos de inhabilitacin para
Americana de Derechos Humanos, y se la pas al el ejercicio de toda funcin pblica. La segunda
fiscal, quien acus ante la Corte Suprema, y la es consecuencia de una sentencia judicial que
Corte Suprema resolvi que cuando no hay suspende el ejercicio de la ciudadana, de acuerdo

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(10) QUISPE CORREA, Alfredo. La infraccin constitucional. Lima: Renteria, 2005. p. 19.
El antejuicio, el juicio poltico y la vacancia presidencial

con el artculo 33 de la Constitucin Poltica del constitucional abierto, sometido al arbitrio de las
Per. mayoras polticas transitorias, sino que debe ser
Es decir que el Parlamento puede por s y una materia regulada en un ordenamiento
ante s sancionar en ausencia(11). No pretendemos constitucional democrtico(13).
ejercer de este modo la defensa del seor Fujimori, El ex Presidente citado por Landa sostuvo
y en realidad tampoco le hace falta porque nadie que (...) el Congreso no puede, pues, procesar o
lo hace mejor que sus acusadores parlamentarios sancionar a los infractores de la Constitucin. No
que han conducido tan mal los procesos que no hay procedimiento para ello (...) no cabe -bajo
solo garantizan el fracaso de su extradicin sino ningn supuesto- el procesamiento y sancin de
que incluso tornan posible su regreso a la poltica. infracciones no tipificadas(14).
En conclusin, desde nuestro punto de vista,
y sin desconocer lo resuelto, no existira la 2.4. Tipo de sentencia emitida
posibilidad constitucional de sancionar presuntas La doctrina reconoce unnimemente al
infracciones de la Constitucin, tanto es as que Tribunal Constitucional como un legislador negativo
la doctrina tendi a asimilar juicio poltico y en virtud de su facultad para declarar la
antejuicio. Al respecto, Bernales sostuvo que La inconstitucionalidad de las leyes expulsndolas del
Constitucin ha diseado un procedimiento ordenamiento jurdico con efecto erga omnes.
especial para acusar a los ms altos dignatarios y En el caso del pronunciamiento bajo anlisis
funcionarios de la nacin que cometen infraccin nos encontramos en el lmite, ya que el mximo
contra ella o delito en el ejercicio de sus funciones. intrprete de la Constitucin no se limita a verificar
Este procedimiento es sui generis en el Derecho la constitucionalidad de la norma legal sino que
Constitucional comparado, configurando una emite una sentencia integrativa del ordenamiento
institucin del constitucionalismo peruano, que es y aplica la mayora requerida para un supuesto (el
el llamado juicio poltico. Este en realidad opera levantamiento de la inmunidad) a otro (el antejuicio).
como un antejuicio porque el parlamento no juzga En este caso, el Tribunal Constitucional
propiamente, sino que pone en funcionamiento un recurre a la autointegracin ya que cubre una
mecanismo constitucional que permite el juicio laguna haciendo uso de elementos que brinda el
posterior que debe seguirse ante la Corte propio ordenamiento empleando la analoga por
Suprema(12). medio de la cual se efectiviza el adagio romano
En esta materia, los argumentos tienden a que dice ubi est eadem ratio, ibi eademdispositio
girar al comps del cambio de personajes iuris esse debet (donde se da la misma razn, all
imputados y por ello quienes antes sostuvieron la debe haber igualmente la misma disposicin
tesis que se expone tienden a relativizarla, cuando jurdica)(15).
no a negarla abiertamente. Sin embargo, no en Por otra parte interpreta que la potestad
todos los casos sucede lo mismo, Csar Landa sancionadora del Congreso en el caso que se haya
seala en una de sus obras del 2004 que con verificado la comisin de un delito solo podr
buen talante jurdico Paniagua ha sealado que la ejercerse siempre que estos hayan sido
infraccin constitucional no debe ser un concepto previamente declarados como tales en una

(11) An ms respecto del seor Fujimori el TC ha resuelto que Para el Tribunal Constitucional, esta limitacin en el ejercicio
de toda funcin pblica no afecta al contenido constitucionalmente protegido de dicho derecho, porque su imposicin
es razonable y proporcional al dao constitucional cometido. Atribucin que el poder constituyente le otorga al Congreso
ius et veritas 31

de la Repblica en la Constitucin Poltica, en tanto que l ocupa, dentro del ordenamiento constitucional, una funcin
de tutela de los principios y valores democrticos (expediente 3760-2004-AA/TC, fundamento jurdico 21). An a
riesgo de resultar repetitivo insistir en que no logro determinar de dnde surge aquella falta que aminora en grado
sumo la confianza o qu cosa ser el dao constitucional.
(12) BERNALES BALLESTEROS, Enrique y Alberto OTROLA PEARANDA. La Constitucin de 1993 - Anlisis comparado.
Lima: ICS, 1996. p. 404.
(13) LANDA ARROYO, Csar. Op. cit.; p. 565.
(14) PANIAGUA, Valentn. Acusacin constitucional, antejuicio o juicio poltico? En: La Constitucin de 1993. Anlisis y
comentarios II. Serie Lecturas sobre Temas Constitucionales 11. Lima, 1995. p. 132.
(15) Sobre el particular y la problemtica de las reas no integrables, vase: SAGS, Nstor Pedro. Teora de la Constitucin. 303
Buenos Aires: Astrea, 2001. pp. 200 y siguientes.
Omar Sar

constitucionales. En primer lugar induce a reformar


el artculo 100 de la Constitucin en cuanto ordena
al fiscal acusar y adems lo constrie a los trminos
aprobados por el Congreso y por similares razones
pone en entredicho el deber del vocal supremo
instructor de abrir proceso. Punto de vista que
compartimos en todos sus trminos.
Por ltimo exhorta(17) a reformar el reglamento
del Congreso en los siguientes campos:
a)Introducir positivamente la votacin
necesaria para aprobar una acusacin
constitucional por infraccin de la Constitucin, as
como aquella necesaria para la aplicacin de las
sanciones.
b)Regular un procedimiento de acusacin
constitucional para los casos de juicio poltico,
conforme a las caractersticas de dicha institucin
que se desprenden de la sentencia.
c)Legislar un procedimiento y la necesidad
de una votacin calificada para poder declarar la
vacancia presidencial por la causal prevista en el
inciso 2 del artculo 113 de la Constitucin.
d)Establecer el mnimo de votos necesarios
sentencia firme. En el presente caso entendemos para la aprobacin de leyes ordinarias.
que no existe contradiccin pero una cosa distinta
sucede cuando procede como en el expediente 0015- 3. Doctrina que emana de la sentencia
2001-AI/TC donde las leyes cuestionadas, en virtud
de la sentencia, dejan de decir lo que el legislador Estando al contenido de la sentencia examinada
quiso para pasar a establecer una cosa distinta. entendemos que el Tribunal Constitucional deja
Efectivamente, en el punto nmero 2 de la establecidos los siguientes criterios:
parte resolutiva de la sentencia citada, se establece a) En el proceso de levantamiento de la
que el artculo 2 de la Ley 27656 resulta inmunidad parlamentaria el Congreso no asume
inconstitucional en cuanto contiene el adverbio un rol acusatorio sino que verifica la ausencia de
solo y por lo tanto subsistir dicha norma sin l, contenido poltico de la acusacin. Este
alterando de un modo substancial el alcance de la procedimiento regulado por los artculos 93 de la
norma(16). Constitucin y 16 del reglamento del Congreso
Por ltimo, en la sentencia motivo de este opera solo respecto de delitos comunes. La
trabajo, se exhorta al parlamento nacional a llevar mayora requerida es la establecida por la ltima
a cabo varias modificaciones legislativas y hasta de las normas citadas.

(16) Incluso el Tribunal resuelve que la norma queda subsistente con la siguiente redaccin. No es el sitio para hacerlo
pero la cuestin merecera un anlisis detallado ya que en nuestra opinin el supremo intrprete de la Constitucin de
algn modo invade competencias legislativas. Comprendemos el contexto en el que comienzan a desarrollarse (expediente
ius et veritas 31

0010-2002-AI/TC) pero el uso expansivo que ha seguido a aquel pronunciamiento nos genera preocupacin. El
Tribunal Constitucional ha desarrollado su punto de vista en torno a la regularidad de las sentencias interpretativas -
manipulativas en el expediente 0004-2004-CC/TC. Al respecto, vase: DAZ REVORIO, F. Javier. La interpretacin
constitucional de la Ley - Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Lima: Palestra, 2003.
(17) Consideramos conveniente anotar nuestra preocupacin en relacin con la frecuencia con la que recurre el Tribunal
Constitucional a este tipo de sentencias. El riesgo evidente es la prdida de autoridad por parte del supremo intrprete
de la Constitucin una cosa que suceder ineludiblemente si en la prctica no se ejecutan sus mandatos. Desconocemos
el correlato prctico que haya tenido su exhortacin a considerar como inversin prioritaria el presupuesto para la
ejecucin del Plan de Lucha contra el SIDA (expediente 2945-2003-AA/TC) o su orden de facilitar el transporte de los
304 familiares (de los detenidos en el establecimiento de Challapalca), cuando menos con periodicidad quincenal (expediente
1429-2002-HC/TC), pero no somos para nada optimistas.
El antejuicio, el juicio poltico y la vacancia presidencial

b) Un procedimiento distinto es el relativo al constitucionales. Lo que ocurre es que por virtud de


antejuicio en el que solo puede tratarse de los la sentencia, debe entenderse que se ha operado
delitos funcionales, sin importar de quin haya una mutacin constitucional en la interpretacin de
provenido la denuncia, y aun cuando haya sido los artculos 99 y 100 de la Constitucin, quedando
tramitada, en un inicio, con arreglo al segundo y en el futuro proscrita su aplicacin en un sentido
tercer prrafo del artculo 16 del reglamento. En distinto del que surge de la sentencia, bajo sancin
este supuesto, el Congreso debe iniciar la de reputrsele inconstitucional.
investigacin correspondiente conforme al artculo Por ltimo, cabe anotar que el Congreso podr
89 de dicha norma, con el propsito de determinar imponer las sanciones de suspensin, destitucin
si hay o no lugar a la formacin de la causa, y, y/o inhabilitacin hasta por 10 aos para ejercer
consecuentemente, si corresponde o no levantar cualquier funcin pblica solo cuando los delitos
la prerrogativa del Congresista, concebida a estos hayan sido previamente declarados como tales en
efectos, ya no como la inmunidad a que hace una sentencia firme expedida por el Poder Judicial,
alusin el artculo 93 de la Constitucin, sino segn quedando proscrita toda interpretacin contraria.
el contexto del privilegio de antejuicio al que alude c) Contra el criterio de esta parte corresponde
el artculo 99 de la Carta Magna. reconocer que el Tribunal Constitucional
De igual manera, si el Congreso advirtiera que constitucionaliza el juicio poltico por infraccin
la materia sobre la que versa la denuncia solo de la Constitucin persiguiendo reprimir las faltas
puede ser subsumida en la configuracin de un polticas en que incurran los funcionarios incluidos
delito comn, aun cuando en un inicio el en el artculo 99 y que comprometen
procedimiento haya sido tramitado como si se peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del
tratase de una acusacin constitucional, debe aparato estatal. Estaramos ante faltas que
limitarse a levantar la prerrogativa funcional sin aminoran, en grado sumo, la confianza depositada
formular acusacin alguna, pues los casos de en el funcionario, la que debe ir indefectiblemente
delitos comunes no se encuentran contemplados ligada al cargo que ostenta.
en el artculo 99 de la Constitucin. La mayora en este caso sera de dos tercios
El nmero de votos para aprobar una acusacin del nmero legal de Congresistas (18) y el
constitucional por delitos cometidos en el ejercicio procedimiento (aplicado por analoga) sera, prima
de las funciones, contra los sujetos enumerados facie(19), el que regula la acusacin constitucional
en el artculo 99 de la Constitucin, no debe ser para los casos de antejuicio poltico.
menor que el indicado en el ltimo prrafo del d) En lo relativo a la vacancia presidencial queda
artculo 16 del reglamento del Congreso. establecido que si se trata de los supuestos del
En cuanto a la aplicacin en el tiempo de este artculo 117 de la Constitucin se requerir la
precedente se ha resuelto en la aclaracin de oficio votacin favorable de la mitad ms uno del nmero
emitida con fecha 9 de diciembre del 2003 que el de miembros del Congreso, sin participacin de la
mismo carece de efecto retroactivo ya que: Comisin Permanente. Si por el contrario
En ningn caso se puede deducir que la estuviramos ante la hiptesis prevista en el inciso
aplicacin en el pasado de los artculos 99 y 100 de 2 del artculo 113 de la Constitucin (permanente
la Constitucin en un sentido distinto a los criterios incapacidad moral o fsica) debe entenderse
expuestos en la sentencia, sea inconstitucional, requerida una votacin calificada no menor a los
puesto que dicha aplicacin, stricto sensu, no era dos tercios del nmero legal de miembros del
contraria a ninguna de las disposiciones Congreso(20).
ius et veritas 31

(18) Al respecto, el Congreso aprob una Resolucin Legislativa publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 4 de
Junio del 2004, en la que se dispone que El acuerdo aprobatorio de sancin de suspensin, inhabilitacin o destitucin
por infraccin constitucional, en un juicio poltico previsto en el primer prrafo del artculo 100 de la Constitucin, se
adopta con la votacin favorable de los dos tercios del nmero de miembros del Congreso (...).
(19) Este trmino que es usado y destacado en itlicas por el propio Tribunal Constitucional se aplica en castellano como
sinnimo de en principio y por lo tanto el parlamento tiene facultades para inhabilitar a sus miembros sin que exista un
procedimiento cierto violando de este modo las ms elementales reglas del debido proceso. Este parecer resulta a
nuestro criterio confirmado con la exhortacin a establecer un procedimiento aplicable a este caso que por cierto, a
diferencia de lo sealado en la nota anterior, no ha merecido tratamiento legislativo. 305
(20) En lo relativo a este punto el Congreso de la Repblica se ha hecho eco de la interpretacin del Tribunal Constitucional
Omar Sar

4 . Apreciacin crtica del contenido de la Corresponde, en cualquier caso, dejar sentado


sentencia examinada que comparto el contenido de la resolucin en su
aspecto jurdico ya que si de acuerdo al artculo
A la hora de evaluar el contenido de la sentencia 161 de la Constitucin se requieren dos tercios
recada en el expediente 0006-2003 deberamos del nmero legal de congresistas para remover al
diferenciar lo que es materia del petitorio de todos Defensor del Pueblo resultara absolutamente
aquellos elementos introducidos por el Tribunal irrazonable exigir menos para el caso del
Constitucional de motu propio. Presidente de la Repblica(21).
En el primer aspecto parece razonable la Con anterioridad a la ocurrencia de los hechos
mayora impuesta al supuesto del antejuicio as que motivan esta discusin se sostuvo que En el
como la declaracin de improcedente de todo lo caso del presidencialismo la acusacin puede
dems contenido en el petitorio ya que el proceso transformarse en una peligrosa arma poltica de
de inconstitucionalidad no es adecuado para evaluar una mayora parlamentaria enfrentada polticamente
la constitucionalidad de normas que carezcan de con el Presidente de la Repblica, o en su caso,
rango de ley o establecerse indemnizaciones u de un partido o coalicin gubernamental con
otras formas de reparacin que cuentan con mayora parlamentaria en venganza poltica contra
procesos especficos. el mandatario anterior o contra sus ministros(22).
Una apreciacin distinta nos merece la Por ltimo, diremos que en virtud de las razones
aclaracin de fecha 9 de diciembre del 2003 ya apuntadas supra tenemos una valoracin
que al vedar el efecto retroactivo se dejan sin absolutamente negativa en relacin con la
reparar una serie de abusos empezando por el posibilidad de imponer sanciones por infraccin de
caso del propio demandante. En este extremo me la Constitucin.
da la impresin que se ha tomado particularmente Resulta indisimulable a nuestro criterio la
en consideracin a qu casos anlogos podra discontinuidad que existe entre disponer que solo se
haberse aplicado una resolucin contraria y en vista podr inhabilitar a un funcionario luego del juzgamiento
de su inconveniencia se adopt el punto de vista de los delitos (vedando cualquier interpretacin en
indicado. contrario, refuerza la sentencia) y paralelamente
Sin dejar de reconocer la relevancia autorizar la aplicacin de la misma consecuencia para
constitucional de lo resuelto en torno al planteo de el caso de una decisin poltica del parlamento
los demandantes consideramos que la parte ms adoptada por s y ante s, eventualmente en ausencia,
importante de la sentencia no es esta sino la que sin canal de revisin y en violacin del principio de
fija una serie de principios de un incuestionable legalidad y del debido proceso, agregaramos nosotros,
valor poltico, mucho ms que jurdico, pero que conforme ya se sustentara.
no fueron demandados. Sobre este particular entendemos que la de
No puede dejar de sorprender que el Tribunal infraccin de la Constitucin es una acusacin vaga
Constitucional haya resuelto (sin que nadie lo e imprecisa que sirve como continente para cualquier
proponga repetimos) el qurum para la clase de contenido, para cualquier clase de conducta,
procedencia de la vacancia presidencial por toda vez que no hay una prohibicin o no hay una
permanente incapacidad moral (elevando la prohibicin accesible al conocimiento de las personas
cantidad de votos necesarios) justo en un de inteligencia normal como requera la Corte
momento en que a nivel social se discuta la Suprema de los Estados Unidos en pronunciamiento
cuestin de un modo intenso. que nuestro Tribunal hizo propio.
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y ha consagrado positivamente las mayoras indicadas en la sentencia examinada.


(21) Adicionalmente debe anotarse que no podra reducirse la votacin requerida para vacar al (desde hace aos no
designado) Defensor del Pueblo o por lo menos no sin recurrir a la reforma constitucional, ya que el nmero de votos
requeridos viene expresamente previsto por el artculo 161 de la Constitucin.
(22) ALVAREZ MIRANDA, Ernesto. El control parlamentario. 1ra. edicin. Lima: Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional,
1999. p. 96. En similar sentido, vese: LOEWENSTEIN, Kart. Teora de la Constitucin. 2da. edicin. Barcelona: Ariel,
306 1986.