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Questions sociales

Plan de lintervention
1/ lments de cadrage et dfinitions

Scurit sociale/protection sociale/questions sociales


Les prestations de scurit sociale
Les prestations de solidarit: laide sociale
Les prestations daction sociale (extra lgales)

2/ Les acteurs de la protection sociale

3/ Les idaux types: les grands modles de scurit sociale dans le


monde

4/ La construction historique du modle franais

5/ La gouvernance de la scurit sociale

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Dfinitions
SS/protection sociale/questions sociales

Schmatiquement, ces 3 notions constituent un systme de poupes gigognes.

La SECURITE SOCIALE forme le 1er ensemble. Ne de la rencontre aprs-guerre entre la


technique de lassurance et la logique professionnelle, elle concerne la couverture contre les
risques sociaux que sont la maladie, la vieillesse, les AT MP, ainsi que les charges de famille.

Dfinition de lOIT : la scurit sociale est la protection quune socit offre aux personnes et
aux mnages pour garantir laccs aux soins de sant et la scurit du revenu, surtout en cas de
vieillesse, de maladie, dinvalidit, daccident du travail, de maternit ou de disparition du
soutien de famille .
Dans lexpos des motifs de lordonnance de 1945, acte de naissance de la scurit sociale
franaise, elle est dfinie comme la garantie donne chacun quen toutes circonstances il
disposera des moyens ncessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des
conditions dcentes .
Elle repose sur le principe de solidarit garantissant chacun une protection financire contre
les alas de la vie.
En 2014, la scurit sociale (dpenses nettes des rgimes de base) reprsentait 453,8 milliards
deuros.
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La PROTECTION SOCIALE est plus large que la scurit sociale.

Elle recouvre lensemble des mcanismes assurantiels ou dassistance qui interviennent


dans le revenu ou dans les conditions dexistence de lindividu ou de sa famille.
La protection sociale comprend :
- La scurit sociale
- Lassurance chmage
- Les rgimes de protection complmentaires
- Laide sociale
- Laction sociale

La notion de protection sociale est donc plus large que celle de scurit sociale :

En appliquant un critre organique : les caisses de SS, lEtat, les collectivits locales et les
autres acteurs privs investis dune mission de service public.

En appliquant un critre matriel : la protection sociale va au-del des 4 risques


traditionnellement couverts par la scurit sociale en France (cf pauvret et exclusion
sociale)
Protection sociale : presque 625 milliards deuros de dpenses .

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. dont 600 milliards de prestations

Vieillesse et survie : 45,7 % (272 milliards)


Maladie, invalidit et AT : 34,9 % (208 milliards)
Maternit - Famille : 9 % (53 milliards)
Emploi - chmage : 6,1 % (36 milliards)
Logement : 2,7 % (16 milliards)
Pauvret - Exclusion sociale : 1,8 % (10 milliards)

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Les QUESTIONS SOCIALES constituent lensemble le plus vaste : les questions sociales
ne se rduisent pas aux problmes de travail et de la scurit sociale. Elles englobent
aujourdhui la plupart des conditions dexistence des individus, car il nest pas un de ses
aspects qui ne soient affects par la vie conomique et qui ne doivent faire lobjet dune
intervention collective (dfinition de J. Fournier et N. Questiaux dans leur Trait
social)

Les questions sociales recouvrent donc lensemble des mcanismes de protection


sociale ainsi que les questions relatives au travail, la politique de lemploi, de
la formation professionnelle, du logement, etc.

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Questions sociales

Protection sociale Travail

Emploi
Scurit sociale Assurance chmage
Formation professionnelle
Aide sociale
Rgime gnral Rgimes spciaux de salaris Politiques sociales (politique de
Minimas sociaux la ville, lutte contre les
Rgimes autonomes
Protection complmentaire addictions )
(RSI et MSA)
(ex AGIRC et ARCCO)

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Notion de risque et dassurance

Un risque correspond un vnement susceptible de compromettre la scurit conomique


de lindividu ou de la famille, en provoquant :

Une baisse de ses ressources :


- cause dune altration physique de la force de travail, dorigine professionnelle (AT) ou
non (maladie, invalidit)
- cause dune altration conomique de la force de travail (chmage)
Ou une augmentation de ses charges (famille)

En thorie, il y a plusieurs rponses, attitudes face un risque potentiel :

Lpargne individuelle (mais peu efficace car les personnes vraiment dans le besoin ne
pourra pas le faire et que lpargne dune seule personne suffit rarement en cas de
survenance du risque)

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Lassistance : charit longtemps pratique par lEglise, le roi, la famille. Mais son
caractre facultatif ne permet pas de couvrir toute la population

La responsabilit civile : plus contraignante mais ncessite de trouver un responsable,


qui plus est solvable, et de remplir les conditions juridiques (par exemple celles de larticle
1382 Code Civil)

Lassurance ou la mutualisation des risques au sein dun groupe dtermin : le risque est
rparti sur le groupe, moyennant le versement dune prime ou cotisation. Dispositif
volontaire et facultatif.

Un systme de socialisation du risque via lmergence dun systme de scurit sociale

En maitrise des risques, on a lhabitude de dire quil y a plusieurs ractions face un


risque :
- laccepter
- le diminuer ou lliminer
- contracter une assurance

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Une grande variabilit historique de lacceptation des risques

Un compromis historique par nature fluctuant dans le temps

Exemple : le risque de dpendance tait accept, mais lallongement de la dure de la vie,


lclatement des structures familiales (et donc le dlitement de la solidarit familiale),
mettent ce risque au cur des dbats actuels.

Autre exemple : le risque chmage na pas t intgr lors de la cration de la scurit


sociale en 1945. Le chmage tait bas. Le risque tait donc accept. Mais la progression
du chmage a pouss faire prendre en charge ce risque par la protection sociale.

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Les diffrentes composantes de la protection sociale,
scurit sociale, aide sociale, action sociale : quelles
diffrences de principe ?

Quelles sont les composantes de la protection sociale ?

Rappel: la protection sociale est dfinie comme lensemble des


protections offertes contre les risques sociaux, ceux qui sont susceptibles
de rduire la capacit de gain ou qui accroissent les charges supporter :
- maladie, maternit, accidents du travail et maladies professionnelles
(prestations en nature ou en espces), invalidit, retraite, dcs, charges
familiales, logement,
- perte demploi,
-pauvret, dpendance, handicap.

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Des diffrences structurelles
Trois principaux types de protection couvrent les risques sociaux par des prestations. Les organismes
qui les distribuent ne sont pas identiques pas plus que les principes auxquels ces prestations
obissent, pas plus que les modes de financement.

Il sagit :

- des prestations de scurit sociale ou dassurances sociales obligatoires prvues par la loi,
finances par des cotisations et par certains impts, gres par les rgimes de scurit
sociale (exemples : le remboursement des dpenses de soins, le versement dune retraite, les
prestations familiales),

- des prestations de solidarit (aide sociale) dfinies par la loi et finances par des budgets
publics, eux-mmes aliments par limpt (exemple, le RSA, la prise en charge de
lhbergement des personnes handicapes en foyer, la prise en charge de la dpendance par
la collectivit dpartementale),

- des prestations daction sociale librement dfinies par les collectivits publiques, les
organismes de scurit sociale ou les associations, lintention des catgories fragiles ou qui
ont des besoins spcifiques (exemple : cours dalphabtisation / dveloppement des modes
de garde des jeunes enfants / versement daides financires dites extra-lgales).

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Ce quil faut retenir:
Les deux premiers types de prestations sont obligatoires (dfinis par la loi). Les
prestations daction sociale sont quant elles verses de manire facultative par des
collectivits ou des associations but non lucratif qui apprcient les situations qui
appellent des aides.

A ces grandes catgories de prestations sajoutent des catgories plus restreintes :

-des prestations de protection dite complmentaire, dont les organismes verseurs


relvent de la sphre but lucratif ou de la sphre but non lucratif (par exemple la
protection complmentaire maladie offerte par des mutuelles ou des compagnies
dassurance).

- des prestations payes partiellement ou totalement par les employeurs : par exemple
maintien du salaire en cas de maladie pour compenser les jours de carence pendant
lesquels lassurance maladie ne verse pas dindemnits journalires.

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Bien comprendre les diffrences de principe entre scurit sociale
et aide sociale
La scurit sociale et laide sociale font toutes deux partie de la protection sociale. Des
diffrences fortes sparent toutefois ces deux systmes.

La scurit sociale recouvre les systmes obligatoires de protection contre certains


risques sociaux. Ils reposent, au moins en principe, sur une logique dassurance, avec
exigence dune cotisation pralable pour se voir reconnatre certains droits.

Laide sociale quant elle est marque par une tradition dassistance. Les premires
grandes lois daide sociale ont t adoptes au XIXe sicle sous la IIIe Rpublique, un
moment o les pouvoirs publics nont pas voulu adopter une lgislation sociale
rellement protectrice des travailleurs. Depuis, mme si laide sociale est devenue un
droit, les prestations daide sociale sont attribues en fonction du besoin des personnes,
sans que soit exige une dmarche dassurance pralable. Elles sont dailleurs payes
par les budgets publics (celui de lEtat et celui des dpartements selon les prestations) et
donc par limpt, ce qui manifeste quil sagit l de dpenses de solidarit.

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Un lment central pour la notion daide sociale: une aide
subsidiaire
En principe, laide sociale est subsidiaire : elle nintervient que si la personne nest pas en
capacit de supporter elle-mme la dpense qui lui est ncessaire. Elle est donc la plupart
du temps soumise vrification des ressources.

Malgr leur caractre subsidiaire, les prestations daide sociale reprsentent cependant un
droit pour lindividu, ont un caractre duniversalit et sont une obligation pour la
collectivit qui est en charge de cette comptence.

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Quelles diffrences de principe entre la protection sociale obligatoire (scurit
sociale et aide sociale) et laction sociale ?

Laction sociale regroupe quant elle des actions que le loi ne dfinit pas et qui peuvent
tre trs diffrentes dune collectivit une autre ou dune association une autre. Ces
actions sont dfinies en fonction des besoins de la population et visent souvent
complter, pour des besoins spcifiques, une protection sociale plus uniforme. Il peut
sagir daides financires ponctuelles mais aussi de services (hbergement, distribution de
nourritures, consultations mdicales, cours) ou daides en nature (mdicaments).

Les organismes de scurit sociale mnent eux aussi une politique daction sociale qui vise
complter les prestations lgales par des quipements, des services ou des prestations
complmentaires destines certaines populations. (Cf. exemple de la politique daction
social des CAF. Tensions entre cadrage national et adaptation aux contextes locaux)

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Des lments de problmatique pour rflchir

Malgr les fortes diffrences de principe releves ci-dessus, scurit sociale et aide
sociale ont des points communs de plus en plus nets
Les deux systmes, scurit sociale et aide sociale, taient lorigine trs diffrents, lun
reprsentant un systme dassurance, lautre un systme fonde sur la solidarit. La
frontire entre les deux systmes continue exister, notamment en ce qui concerne la
responsabilit du financement, mais elle tend sestomper.

Une volution du ct de laide sociale Les prestations daide sociale sont de moins en
moins subsidiaires : ainsi, le RSA reste subsidiaire par certains aspects (les demandeurs
doivent faire valoir leurs droits dautres prestations sociales sils y ont droit avant de
demander le RSA) mais lobligation de faire jouer les crances alimentaires est allge
(ainsi, on noblige pas les parents verser une pension aux jeunes adultes qui demandent le
RSA) et la prestation nest pas soumise rcupration sur succession.

Une volution du ct de la scurit sociale


La scurit sociale a depuis longtemps cess dtre une protection sociale uniquement
professionnelle et sous condition deffort contributif pralable. La gnralisation des
prestations familiales lensemble de la population lillustre bien, de mme que lextension
des catgories couvertes en maladie sans cotisation. 18
Les principaux intervenants de la
protection sociale

LEtat

Les rgimes de scurit sociale ou dassurances sociales

Les dpartements pour les formes daide sociale dont ils ont la charge.

Les collectivits, les organismes de scurit sociale, les associations pour


laction sociale

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Les principaux intervenants de la protection sociale :
lEtat
Sur les prestations de scurit sociale et daide sociale, lEtat intervient directement en
tant que lgislateur et producteur de textes normatifs, puisquil sagit de prestations
lgales.

Cest notamment la loi et le rglement qui les crent et dfinissent leur montant, leurs
bnficiaires, les conditions de versementet, pour la scurit sociale organisent le
systme de cotisations obligatoires ou laffectation de certains impts.

En vertu de larticle 34 de la Constitution (la loi fixe les principes fondamentaux de la


scurit sociale ) et de linterprtation quen a donne le Conseil constitutionnel (qui a
largi la scurit sociale la protection sociale ), cest la loi qui fixe lexistence
dune nouvelle prestation de scurit sociale ou daide sociale, les catgories de
bnficiaires et la nature des conditions exiges pour y ouvrir droit, ainsi que le lien
ventuel entre cotisations et prestations : toutes ces donnes sont considrs comme
relevant des principes fondamentaux .

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Ce nest que pour certains rgimes de scurit sociale obligatoires (rgimes
complmentaires de retraite et rgime dassurance chmage) que lEtat laisse dabord les
partenaires sociaux se mettre daccord sur le niveau des cotisations et des prestations et
ensuite agre leur accord pour le rendre obligatoire pour tous. Dans ce cadre, ce nest pas
la loi ni le rglement qui fixe le niveau des prestations. Pour autant, lEtat donne son aval
aux dcisions des partenaires sociaux.

LEtat intervient aussi en tant que financeur : ce financement peut tre annexe. Ainsi,
lEtat affecte certains impts aux diffrents rgimes de scurit sociale qui sont encore
trs majoritairement, financs par cotisations.

En ce qui concerne les formes daide sociale dont il est en charge, lEtat les finance
directement sur son budget. Il en est ainsi de lhbergement durgence ou de lAide
mdicale dEtat .

Enfin, lEtat, au del de son pouvoir de tutelle sur les organismes de scurit sociale,
encadre leur situation financire et fixe notamment, dans la loi de financement de la
scurit sociale, des objectifs de dpenses et de recettes des rgimes de base.

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Les principaux intervenants de la protection sociale (suite) : les
rgimes de scurit sociale ou dassurances sociales
Pour les risques famille, maladie, maternit, dcs, invalidit, risques professionnels,
retraite : il existe des rgimes dits de base . On distingue ainsi le rgime gnral (les
salaris de lindustrie et du commerce), le rgime agricole, le rgime des indpendants
ainsi que les trs nombreux rgimes spciaux ;

Ces rgimes, trs diffrents lors de leur cration, se ressemblent de plus en plus mais
prsentent encore des diffrences, tant sur certaines prestations que sur les cotisations ;
leur principale ressource sont des cotisations obligatoirement prleves sur le revenu
dactivit : ces rgimes reposent sur un principe contributif ;

Pour le risque vieillesse, au-del du rgime de base, il existe des rgimes de retraite dits
complmentaires : ce sont des rgimes de scurit sociale obligatoires mais leur gestion
relve des dcisions des partenaires sociaux que lEtat agre ; ils versent une pension en
plus de la pension de base, souvent plafonne ;

De mme, pour le risque chmage, les salaris sont couverts par un rgime dassurance
gr par les partenaires sociaux, qui se mettent daccord sur le niveau des prestations et
des cotisations et signent une convention que lEtat agre, ce qui la rend obligatoire pour
toutes les entreprises. 22
Les principaux intervenants de la protection sociale (suite) : les
dpartements pour les formes daide sociale dont ils ont la
charge.

Tout comme lEtat (qui a sa charge, comme indiqu ci-dessus, le logement


durgence et laide mdicale dEtat), les dpartements ont leur charge certaines
formes daide sociale : aide sociale lenfance pour des familles en difficult, RSA
(revenu de solidarit active), APA ou Allocation personnalise dautonomie
(compensation financire dune situation de dpendance), PCH ou prestation de
compensation du handicap destine aux personnes handicapes, prise en
charge des cots dhbergement pour les personnes ges quand elles ne peuvent
en payer le cot ou pour les personnes handicapes.

Des cofinancements existent pour certaines prestations majoritairement la charge


des dpartements : ainsi une part du RSA (le RSA activit) est finance par une taxe
dEtat et une part de lAPA et de la PCH est finance par lassurance maladie.

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Les principaux intervenants de la protection sociale (suite et fin) :
pour laction sociale, les collectivits, les organismes de scurit
sociale, les associations

Sauf les dpartements, en charge de comptences obligatoires daide sociale, les


collectivits (par exemple les communes) nont pas lobligation de consacrer une part de
leur budget des prestations sociales. Elles le font pourtant mais alors elles dfinissent
librement les domaines dans lesquels elles jugent bon dintervenir.

Sagissant des communes, les centres communaux ou intercommunaux daction sociale


(CCAS ou CIAS) sont des tablissements publics communaux ou intercommunaux qui, aux
termes du Code de laction sociale et des familles, exercent dans chaque commune ou, le
cas chant, dans un groupement de communes constitu en tablissement public de
coopration intercommunale (EPCI) des comptences sociales dfinies par son Conseil
dadministration.

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Le CCAS ou le CIAS est surtout loprateur des communes dans le domaine
social. Les textes lui confient une action gnrale de prvention et de
dveloppement social et une mission danalyse des besoins sociaux de la
population.

Quant aux organismes de scurit sociale, ils pilotent une action sociale, ils ne
se contentent pas de verser des prestations lgales. On peut prendre lexemple
de laction sociale de la branche famille. Le FNAS (fonds national daction sociale
de la branche famille) slve en 2012 4,2 Mds (pour environ 40 Mds de
prestations lgales), ce qui en fait le fonds le mieux dot de toutes les branches.

25
Les idaux types , les grands modles
de scurit sociale dans le monde

Beveridge VS Bismarck. Et toutes les hybridations


possibles!

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Les grands modles de scurit sociale dans le monde

Deux modles aux principes fondamentalement opposs

Historiquement, on distingue deux conceptions contrastes de la scurit sociale :


une conception Bismarckienne , du nom du chancelier allemand qui, dans les annes
1880, a mis en place le premier systme dassurances sociales : cette conception se
caractrise par une protection fonde sur le travail (elle est rserve aux actifs et,
historiquement, a t destine en priorit aux salaris), lutilisation de la technique de
lassurance (versement pralable de cotisations), une proportionnalit des prestations en
espces leffort contributif (plus on a cotis, plus on touche) ce qui garantit un maintien
de la hirarchie des revenus dactivit, une gestion du rgime par les reprsentants des
employeurs et des salaris, lexistence dun rseau de caisses distinct de lEtat, un circuit
financier spar de lEtat ;

27
Une vision novatrice : le rapport Beveridge

Un rapport va avoir une influence particulire de par son aspect totalement


novateur : le Plan Beveridge, command par le gouvernement britannique Lord
William Beveridge en 1942.
Lobjectif de Lord Beveridge nest pas de couvrir contre des risques mais dradiquer
la pauvret en garantissant chaque individu les moyens de son existence.
La gestion est centralise, les prestations forfaitaires et finances par limpt.

Les principes du plan Beveridge :

Luniversalit : protection de TOUS les risques sociaux et de TOUTE la population. cest


linnovation essentielle de Beveridge puisque les assurances sociales ne visent qu protger les
travailleurs.
Lunit : Unicit du systme : une seule cotisation, un seul systme dassurance nationale, dont la
gestion serait assure par lEtat
Luniformit des cotisations et des prestations. Lobjectif pour Beveridge tait de rduire la
pauvret et non de maintenir le niveau de vie des travailleurs (donc pas de prestations
proportionnelles aux cotisations et donc aux salaires comme chez Bismark)
Lintgration :
-Coordination des politiques sociale, de sant et du plein emploi, pour maitriser les
diffrents facteurs dinscurit sociale
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Une conception Beveridgienne ,

du nom dun conomiste anglais qui a inspir linstitution, en 1945, du systme de


protection sociale en Grande-Bretagne : lobjectif de la scurit sociale est de lutter
contre la pauvret en garantissant un minimum, il nest pas de remplacer le revenu du
travail. La volont est de couvrir uniformment lensemble de la population (le droit nat
de lappartenance une communaut nationale, voire de la rsidence) : do luniformit
des prestations en espces, qui ont un caractre forfaitaire, ainsi quun systme national
de sant ouvert tous. Lensemble est financ par limpt

Des ralits mixtes


Les modles ne sappliquent bien sr pas de faon pure. Parmi les pays dvelopps, on
peut distinguer :
les pays scandinaves : linspiration est clairement Beveridgienne, la protection sociale est
un droit, finance pour lessentiel par limpt. Le systme est unitaire. Ainsi, la retraite de
base correspond un rgime national forfaitaire ; ce sont des rgimes complmentaires
qui viennent assurer, aprs paiement de cotisations, une proportionnalit par rapport aux
revenus antrieurs. Les prestations en espces en cas de maladie couvrent les salaris et
les non salaris. Toutes les familles ont droit aux prestations familiales. Il existe des
systmes nationaux de sant, auxquels les rsidents ont accs et dont la mise en uvre
est confie aux autorits locales. Les prestations sont de bon niveau, le taux de
prlvements sociaux obligatoires est souvent plutt lev.
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Royaume-Uni :
Linspiration est galement Beveridgienne, mais le systme est financ la fois par limpt et
par des cotisations, luniversalit du systme est moins marque pour certains risques,
globalement la protection sociale est de moins bon niveau. Ainsi, le systme de retraite
national nest ouvert quaux actifs qui ont pay des cotisations (il existe une prestation
minimale pour ceux qui nont pas de droits), le niveau des prestations en espces maladie est
considr comme faible, le service social de sant, financ la fois par limpt et par des
cotisations, est financirement trs accessible mais a d faire lobjet de diverses rformes
visant amliorer ses performances ; le montant des prestations sociales par rapport au PIB
est moins lev quen France.

Les pays europens continentaux (Allemagne, Benelux, pays de lEurope du Sud) :


Le systme est plutt bismarckiens lorigine, mais des lments de Beveridge ont peu peu
introduits. Les prestations de remplacement du revenu sont lies lappartenance
professionnelle, notamment en ce qui concerne la retraite, et certains pays ne prvoient pas
de revenu de remplacement maladie (Italie, Grce, Pays-Bas) ou maternit (Pays-Bas) pour les
non salaris. Les prestations sont en gnral proportionnelles au revenu antrieur, avec le plus
souvent un niveau minimum sous conditions de ressources si leur niveau est trop faible (mais
ce niveau minimum nexiste pas dans les pays de lEurope du Sud). Les soins de sant sont en
rgle gnrale dispenss par un systme de soins qui ne relve pas de la scurit sociale et
sont rembourss par lassurance maladie, sachant que certains pays du sud de lEurope ont
cr des systmes nationaux de sant, ce qui les rapproche des pays beveridgiens.
30
La France relve de ce type mixte : son rseau de caisses, ses multiples rgimes
professionnels, son financement majoritairement par des cotisations, son systme de soins
la rattachent au modle bismarckien. Les lments Beveridgienne sont la couverture en
maladie de la totalit de la population, la part importante de financement de la scurit
sociale par limpt, les prestations portes au minimum (minimum invalidit, allocation de
solidarit personnes ges), lexistence dun rgime gnral qui recouvre de nombreuses
catgories htrognes et de ce fait organise des solidarits internes larges.

Des modles libraux : aux Etats-Unis, il existe un rgime de base fdral pour la retraite,
financ par cotisations, qui garantit environ 40 % du salaire antrieur. Le systme est
complt par des rgimes facultatifs institus dans un cadre professionnel ou par des plans
dpargne salariale. Ces systmes par capitalisation ont connu des alas lis aux crises
boursires ou la dfaillance des organismes de gestion et les rgles prudentielles ont t
renforces en 2006.

31
Les grandes tapes de la construction
historique du modle franais

32
1 HISTOIRE DU SYSTME DE PROTECTION SOCIALE FRANAIS (CRATION ET
VALEURS)

1.1 UNE SOLIDARIT PROFESSIONNELLE ANCIENNE

En Jude, 1000 ans avant Jsus Christ, les travailleurs du btiment qui construisaient le
Temple de Salomon constiturent, probablement pour la premire fois, une association
dentraide.

Dans la Grce classique, les artisans dun mme mtier taient organiss en socits de
secours mutuelles qui, par des cotisations mensuelles, pouvaient venir en aide aux malades,
infirmes et orphelins de la profession. Ces socits devinrent si populaires Rome que Marc
Aurle fut dicter une lgislation spciale pour les contrler.

Le 23 septembre 1673, un rglement royal, d Colbert, ordonnait une retenue de 6


deniers par livre sur la solde des officiers marins de tous grades employs au Service de Sa
Majest, cette retenue devant alimenter un fond de retraite.

Napolon III en 1852 fit progresser lide de protection collective en promulguant le dcret
suivant : une Socit de Secours Mutuelle sera cre par les soins du maire et du cur
dans chacune des communes o lutilit en sera reconnue .

33
1.2 Les rgimes spciaux, premiers rgimes assis sur une base professionnelle

Lhistoire des rgimes de scurit sociale ne commence pas aprs la dernire guerre
mondiale : cest bien avant, ds les XVIIIe et XIXe sicles, que se constituent les premiers
rgimes destins couvrir, pour le risque vieillesse ou accidents du travail et invalidit,
des groupes particuliers :

il sagit soit de catgories qui participent du pouvoir rgalien (les agents publics, les
premiers fonctionnaires couverts ayant t les agents des impts), soit de professions
o lampleur des risques professionnels rend la protection indispensable (marins, mines).
La dmarche est logique : lassurance mise en place ne stend qu un groupe circonscrit,
dont les risques sont les mmes, ce qui lgitime la dmarche de mutualisation, tant pour
les salaris que pour les employeurs ;

34
1.2.1 Les ouvriers de lindustrie, parmi les premiers couverts, puis les salaris de
lindustrie et du commerce

Parmi les salaris ordinaires (hors rgimes spciaux), les premires catgories couvertes,
tant dans lAllemagne bismarckienne que dans une France du XIXe sicle rtive la mise
en place dune protection obligatoire, ont t les ouvriers de lindustrie.

La dmarche est logique : il sagissait de la population la plus expose certains risques


(notamment le risque daccidents du travail) tout en ayant une faible capacit dpargne.
Bismarck a ainsi rserv les assurances sociales aux ouvriers de lindustrie, mais sous
condition de ressources, considrant que les classes moyennes taient mme de se
protger en pargnant, sans que lEtat ait besoin dintervenir.

Longtemps, la scurit sociale sera rserve aux plus modestes. On a voqu propos des
lois bismarckiennes une premire bauche de Welfare State (Etat providence) : il sagissait
dun Etat providence rserv aux faibles.

35
1.3 LA NCESSAIRE INTERVENTION DE LETAT

La rupture est introduite par la loi du 9 avril 1898 sur la responsabilit des accidents
dont les ouvriers sont les victimes .
Cette loi pose un principe de responsabilit pour risques , sans quune faute soit
ncessaire.
Les employeurs tant obligs de prendre en charge les consquences des accidents, ils
sont paralllement encourags souscrire une assurance (cette assurance sera rendue
obligatoire par la loi en 1905).

Cette loi de 1898 institue la notion de risque social.


A noter que ce modle (= on prsume la faute donc pas besoin de prouver, mais
indemnisation forfaitaire) est souvent utilis : ex loi du 4 mars 2002 sur les accidents
mdicaux.

En 1910, une loi sur les retraites ouvrires et paysannes est vote. Elle met en place une
assurance obligatoire, base sur la capitalisation, pour les salaris dont les revenus ne
dpassent pas 3000 F. Les cotisations psent sur les salaris et les employeurs.

Ces retraites ouvrires et paysannes seront un chec (inflation, cotisations


modestes et facultatives
36
1.4 LAVNEMENT DES ASSURANCES OBLIGATOIRES

Avec la victoire lors de la 1re guerre mondiale, la France rcupre lAlsace-Lorraine.


Ce gain nest pas sans consquence sur les dbats qui se dveloppent devant la ncessit
dhomogniser les lgislations sociales en vigueur.

En effet, le chancelier allemand Otto Von Bismarck a mis en place, entre 1883 et 1889, un
systme complet dassurances ouvrires OBLIGATOIRES :

1883 : loi sur lassurance maladie


1884 : loi sur lassurance accident du travail
1889 : loi sur lassurance vieillesse et linvalidit

Ce qui deviendra le modle Bismarckien ne dfinit comme suit:


Une protection exclusivement fonde sur le travail

Un financement par cotisation assise sur les salaires (on parle de prestations
contributives)
Technique de lassurance proportionnalit des cotisations par rapport aux salaires et
proportionnalit des prestations par rapport aux cotisations
Une protection gre par les salaris et employeurs eux-mmes
37
Fort de cette influence, la France vote, le 1er juillet 1930, une loi instituant un systme
dassurances sociales obligatoires et qui couvre 5 risques :

Vieillesse
Maladie
Maternit
Dcs
Invalidit

Il est dtermin un plafond daffiliation en dessous duquel lassurance est obligatoire.


Son financement est assur par une cotisation gale 8 % des salaires, charge pour
moiti des salaris et pour moiti des employeurs.
Les salaris conservent le libre choix de lorganisme assureur (pas de modle
dorganisation des caisses).

Par ailleurs , face une baisse constante de la natalit depuis 1921, le gouvernement
tente de gnraliser les allocations familiales.

38
1.5 LA CRATION DE LA SCURIT SOCIALE FRANAISE, SYSTME HYBRIDE
PRINCIPALEMENT ASSURANTIELLE

1.5.1 LIDE DUN SYSTME NOUVEAU ROMPANT AVEC LE PASS

Pendant la seconde guerre mondiale, le Conseil National de la Rsistance a lanc


lide dun plan complet de scurit sociale visant assurer tous les citoyens des
moyens dexistence, dans tous les cas o ils sont incapables de se les procurer par le
travail, avec gestion appartenant aux reprsentants des intresss et de lEtat
(programme social et conomique).
Ainsi, ds octobre 1944, le gouvernement provisoire charge Pierre Laroque de raliser
ce plan
La scurit sociale franaise est cre par lordonnance du 4 octobre 1945.
Ds le dpart, lambition de Pierre Laroque est beveridgienne.
Comme on le comprend la lecture de lexpos des motifs, il veut rompre avec le
systme antrieur. Il ambitionne une scurit sociale unifie et gnralise, mme si
la ralisation de cet objectif est ds le dpart annonc comme progressive.

39
Art 1er Ordonnance du 4 octobre 1945 :

Il est institu une organisation de la scurit sociale destine garantir les


travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de
rduire ou de supprimer leur capacit de gain, couvrir les charges de maternit et
les charges de famille quils supportent []. Des ordonnances ultrieures
procderont lharmonisation desdites lgislations et pourront tendre le champ
dapplication de lorganisation de la scurit sociale des catgories nouvelles de
bnficiaires et des risques ou prestations non prvues par les textes en vigueur

40
Les principes poss par Pierre Laroque sont les suivants :

Unit : les risques sont grs sous un rgime unique : le rgime gnral

Universalit : toute la population doit terme tre couverte contre tous les risques

Gestion paritaire : gestion des organismes confie aux partenaires sociaux

Le plan de scurit sociale propos et vot rsulte dun compromis entre le principe
duniversalit du systme anglais (unit et universalit) et le principe dassurances sociales
allemand (gestion paritaire, financement par cotisation assises sur les salaires).

Une ambition beveridgienne, mais une logique bismarckienne.

On parle du compromis franais .

41
1.5.2 mais rapidement mis mal

Les principales rticences concernent le principe dunit.


Des catgories professionnelles, corporations, bnficiant de rgimes bien installs ne
veulent pas abandonner leurs spcificits et leurs avantages !
A bout de ngociation, un dcret est pris le 8 juin 1946 numrant les rgimes
spciaux dont lautonomie est maintenue. De plus, le rgime agricole est galement
maintenu.

La relle unit, cest dire le systme unique, ne sera jamais effective

Le systme mis en place est aliment par des cotisations sociales assises sur les
salaires. Il nest donc pas non plus universel puisque louverture des droits suppose un
lien professionnel. En outre, certains risques ont t exclus ds le dbut, comme le
chmage ou la perte dautonomie, ces deux problmatiques ntant pas prgnante
lpoque.

La recherche duniversalit se fera sur le long terme, par tapes successives.

42
Pour rflchir

Pourquoi la France na-t-elle pas t la 1re dvelopper une protection


sociale moderne?

Retard industriel lpoque


Dimension librale issue de la Rvolution franaise
Catholicisme social

43
1.6 Aprs 1945, la France tend vers un modle
moins assurantiel et suniversalise

Lhistoire de la scurit sociale depuis 1945, cest lhistoire dun triple


mouvement : gnralisation, harmonisation, compensation.

Les objectifs dunit, duniversalit et de gestion paritaire

La gnralisation de la protection sociale a t progressivement atteinte au


dtriment de lunit du systme

En 1945, les objectifs recherchs par Pierre Laroque ntant que partiellement
atteint, il existe des trous dans la protection sociale. Lenjeu a donc t de
colmater ces trous, en stratifiant les dispositifs et les institutions, ce qui
explique aujourdhui la complexit du systme.

44
LA GNRALISATION PROGRESSIVE DE LA PROTECTION SOCIALE

Luniversalit (toute la population, tous les risques sociaux, mmes droits pour tous)
sest en partie traduite par un mouvement de gnralisation essentiellement entre
1945 et 1975.

GENERALISATION : mouvement progressif visant couvrir lensemble de la


population, soit par extension des prestations, soit par rattachement de certaines
populations au rgime gnral. vise donc luniversalit !

Deux modalits pour la gnralisation :

Rattachement de diverses catgories de la population au rgime gnral


Cration de rgimes spcifiques en faveur de populations non couvertes (pour
respecter la volont de particularisme de certaines catgories lutte politique
forte dans laquelle le rgime gnral a perdu)

45
Couverture de toute la population :

Les deux phases de lextension de la scurit sociale :

Lextension de nouvelles catgories de populations entre 1945 et 1974 :

Rattachement de populations au rgime gnral : extension du rgime gnral aux tudiants


(Loi du 20 septembre 1948), aux crivains non salaris (Loi du 21 juillet 1949), aux militaires de
carrire (Dcret du 3 octobre 1949), aux veuves et orphelins de guerre (Loi du 26 aot 1954.

Prestations familiales
Gnralisation ds la loi du 22 aot 1946 sauf pour les rgimes spciaux et le rgime
agricole

Assurance vieillesse
17 janvier 1948 : loi instaurant 3 rgimes dassurances vieillesse des professions non
salaries non agricoles (artisans, professions industrielles et commerciales, professions
librales)
Convention collective interprofessionnelle du 14 mars 1947 instituant le rgime de
retraite complmentaire des cadres (AGIRC)
10 juillet 1952 : cration dun rgime dassurance vieillesse obligatoire des exploitants
agricoles, gr par la MSA.
Cration en 1956 du Fonds National de Solidarit (FNS) qui permet lattribution dun
minimum vieillesse toute personne de plus de 65 ans, sans condition de cotisation
pralables.

46
Assurance maladie

Loi du 25 janvier 1961 : cration dun rgime dassurance maladie obligatoire des
exploitants agricoles, avec libre choix de lassureur
Loi du 12 juillet 1966 : Cration du rgime autonome dassurance maladie-
maternit des non salaris non agricoles, gr par la CANAM Caisse Nationale
dAssurance Maladie des professions indpendantes (ce qui a entrain une vraie
jacquerie des commerants qui ne voulaient pas cotiser !)
Loi du 22 dcembre 1966 : cration dun rgime complmentaire obligatoire des
exploitants agricoles contre les accidents du travail, maladies professionnelles et
accidents de la vie prive, avec libre choix de lassureur
Loi du 25 octobre 1972 : institutionnalisation de la protection des salaris agricoles
contre les accidents du travail

Loi du 9 avril 1947 tendant la scurit sociale aux fonctionnaires

Une extension gnralise lensemble de la population (1974 1978)

Loi du 2 janvier 1978 : gnralisation de la scurit sociale, soit par affiliation un


rgime obligatoire, soit par une assurance personnelle pour couvrir les cas non
encore pris en compte (population rsiduelle) + institution dun rgime particulier
pour les ministres du culte et les membres des congrgations religieuses.
47
Couverture de tous les risques :

Cration en 1958 par convention collective de lassurance chmage, ct de la scurit sociale


(Unedic et Assedics)
Dpendance : cration de la Prestation Spcifique Dpendance - PSD avec la loi du 24 janvier 1997
(remplace au 1er janvier 2002 par lAllocation Personnalise pour lAutonomie - APA)
Loi du 13 juillet 1973 crant des allocations pour handicaps

LES CONSQUENCES DE LABANDON DU PRINCIPE DE RGIME UNIQUE PRVU DANS LES


ORDONNANCES DE 1945

A dfaut dunit, la consolidation du systme a t ralise en utilisant des mcanismes


dharmonisation et de compensation.

En effet les difficults rencontres par certains rgimes du fait de la structure dmographique de
leurs ayants droit ainsi que le souhait de ceux-ci de bnficier de prestations proches de celles des
salaris ont suscit un double mouvement dans le sens de lalignement de ces rgimes avec le
rgime gnral (harmonisation) et dans le sens dun renforcement de la solidarit financire
(compensation). La loi du 24 dcembre 1974 annonce ces rformes de fond.
HARMONISATION : processus qui a pour finalit sinon de supprimer, tout au moins de rduire les
carts de couvertures sociales et defforts contributifs entre les diffrentes catgories de population.
Elle consiste donc la fois unifier les rgimes et galiser leffort contributif entre les affilis.

48
Les problmatiques associes

Un corporatisme peu vitable lorigine, moins plaidable aujourdhui


Lon dplore habituellement que les grands desseins de lordonnance de 1945 crant un
rgime unique naient pas t suivis deffet, cause de lgosme des bnficiaires des
rgimes spciaux qui tenaient leurs privilges. Lapproche nest sans doute pas inexacte.
Force est toutefois de constater que ce choix dune assise professionnelle des rgimes tait
celui-l mme sur lequel la scurit sociale avait t fonde et que cest le choix inverse
(donner des droits identiques tout rsident) qui tait lpoque extrmement novateur.

La mosaque des rgimes : des consquences ngatives devenues patentes


Du fait de la multiplicit des rgimes, le systme ne fonctionne plus bien financirement
depuis des dcennies : les volutions conomiques et les glissements de population active
entre secteurs dactivit ont en effet fragilis nombre de rgimes, qui nont plus
dautonomie financire. Les rgimes en perdition dmographique (exploitants agricoles,
SNCF, mines) ne peuvent verser les prestations dues quavec laide soit de transferts de
financement de compensation dmographique en provenance dautres rgimes (la loi
prvoit et organise cette compensation), soit dimpts affects, soit de subventions de
lEtat (parfois les trois).

49
La gouvernance de la scurit
sociale

50
La gouvernance de la scurit sociale : quel rle pour lEtat, quel rle pour
les organismes et les partenaires sociaux ?

Le constat, les donnes

Rappel : le rle prminent de lEtat

LEtat est trs prsent dans le champ de la scurit sociale. En premier lieu, le droit de la
scurit sociale est un droit tatique. LEtat assume par ailleurs la responsabilit du
maintien de lquilibre financier des rgimes.

Rappelons quaux termes de larticle 34 de la constitution, il appartient au lgislateur de


fixer les principes fondamentaux de la scurit sociale . Relvent des principes
fondamentaux, outre la dtermination des rgimes au sens organique du terme, la nature
des prlvements obligatoires prvus pour le financement des prestations, la
dtermination de lexistence et des conditions doctroi des prestations ainsi que la
dsignation des bnficiaires ou des dbiteurs de cotisations dun rgime.

51
Mme si les rgimes complmentaires et le rgime dassurance chmage fonctionnent
selon des rgles diffrentes (ce sont les partenaires sociaux qui dfinissent
contractuellement les rgles applicables et le niveau des cotisations et des prestations),
le Code reprend ces rgles pour quelles soient applicables tous, une fois que lEtat a
agr les conventions ainsi ngocies. Tout comme les caisses de base, les caisses
charges de la gestion de ces rgimes disposent dun monopole.

LEtat est galement responsable de lquilibre financier des rgimes de base.


Certes, les organismes ont un rle jouer en ce domaine : en tmoignent leur mission de
ngocier des conventions avec les professions de sant et de suivre lapplication des
engagements pris cette occasion, en particulier par les mdecins, leur rle de
proposition de mesures de redressement en cas dalerte du Comit dalerte sur
lvolution des dpenses de maladie, ainsi que leur responsabilit sur certaines dcisions
relatives la prise en charge dactes ou de mdicaments.

52
Pour autant, lessentiel des responsabilits incombe lEtat : la constitution (article 34)
et la loi organique (ordonnance du 2 aot 2005) dfinissent le contenu de la loi de
financement de la scurit sociale qui, notamment, prvoit les recettes des diffrents
rgimes, fixe les objectifs de dpenses dont lobjectif national des dpenses
dassurance maladie, autorise les emprunts de trsorerie. La loi de financement
contient les mesures de financement de lanne propres peser sur les dpenses et les
ressources. LEtat dfinit ainsi cette occasion les mesures censes concourir
lquilibre recherch.

Cest galement lEtat qui dfinit les fonds concourant au financement de la scurit
sociale (par exemple le fonds de solidarit vieillesse FSV), cest lui qui dtermine leurs
ressources et les abonde le cas chant.

Cest lui enfin qui veille la survie financire des rgimes dmographiquement en
difficult (organisation de mcanismes de compensation et versement ventuel de
subventions dquilibre) et qui dfinit les conditions de leur extinction (cest le cas pour
la branche retraite du rgime des mines dont la gestion a t confie la Caisse des
dpts et consignations).

53
Le rle historique des partenaires sociaux

Les organismes du rgime gnral sont administrs depuis lorigine par un Conseil
dadministration compos majoritairement de partenaires sociaux, reprsentant les
organisations demployeurs et de salaris. Les conseils comptent galement des personnalits
qualifies ou des reprsentants de la mutualit, des organismes dassurances ou des
associations familiales, selon le cas. Il en est ainsi pour les caisses locales comme pour les
caisses nationales.

La justification de la gestion des organismes de scurit sociale par les partenaires sociaux
est historique : le lien entre le travail et la scurit sociale a conduit la construction de
rgimes professionnels.

Pour les salaris, la notion de salaire diffr, selon laquelle les cotisations patronales et
salariales sont un salaire, produit du travail, mis en commun pour tre redistribu tous, a
conduit les partenaires sociaux demander un droit de regard sur leur utilisation.

54
Des pouvoirs rels mais limits des partenaires sociaux et des dirigeants des organismes
sur la dfinition de la protection sociale

Malgr la tradition de dmocratie sociale dont tmoigne la prsence des partenaires


sociaux dans les Conseils dadministration des organismes, les pouvoirs de ces derniers en
tant que responsables du rgime de protection sont trs limits.

Ainsi, les organismes ne peuvent modifier les paramtres fondamentaux qui dfinissent un
rgime, cotisations, prestations, ressources.

Les partenaires sociaux membres du Conseil dadministration des organismes nationaux sont
toutefois consults sur les mesures prises et dune manire gnrale, donnent leur avis sur
tous les projets de textes qui leur sont soumis par le gouvernement. De plus, dans la
branche vieillesse, les conseils sont en charge de proposer toute mesure, notamment
dans le cadre de l'laboration du projet de loi de financement de la scurit sociale, qui lui
parat ncessaire pour garantir dans la dure l'quilibre financier de l'assurance vieillesse
des travailleurs salaris .

56
La situation est particulire dans le domaine de la maladie. Dans cette branche, la suite
de protestations du Medef contre lautoritarisme de lEtat, une rforme de la
gouvernance a t engage au dbut des annes 2000 et les organismes ont une part de
responsabilit plus grande dans la gestion du risque : lUNCAM, qui runit les trois caisses
nationales des principaux rgimes (rgime gnral, rgime des indpendants et rgime
agricole) transmet chaque anne, pour prparer la loi de financement, les prvisions de
dpenses et de recettes de chaque rgime et des propositions pour atteindre lquilibre.
Cependant, dans lUNCAM, cest le collge des directeurs qui est investi de la
responsabilit de transmission de ces prvisions et propositions, le Conseil dadministration
nayant sur ce point quun avis formuler.

De mme, cest lUNCAM qui ngocie les conventions avec les prestataires de soins et
exerce les prrogatives que la loi lui a confies depuis 2004 ( savoir linscription des actes
et prestations sur la liste des prestations remboursables, le classement des mdicaments
dans les classes de remboursement, la fixation du ticket modrateur ou de la franchise
originelle de 1 mise en place en 2004). L encore, le pouvoir appartient plutt aux
dirigeants quau Conseil. Le Conseil dlibre sur les accords avec les professions de sant
comme sur les autres comptences donnes lUNCAM en 2004. Mais il ne revient au
Conseil que de dfinir des orientations et ce sont les directeurs qui sont
les interlocuteurs directs de leurs partenaires mdicaux et de lEtat.

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Au rgime gnral, cest galement le directeur de la Caisse nationale dassurance maladie
qui est charg de veiller au respect des objectifs fixs dans la loi de financement et en cas
dalerte, fait des propositions de plan de redressement. Dune manire gnrale en effet,
le Conseil de la CNAMTS est devenu un conseil dorientation qui trace les perspectives
sans avoir de pouvoirs de dcision sur le dtail de leur application, mme si le directeur
lui rend compte.

Les comptences de gestion dvolues aux organismes et aux partenaires sociaux prsents
dans leur Conseil dadministration consistent donc pour une large part appliquer un
droit et une politique dfinis par lEtat, en collaboration, pour les caisses nationales, avec
des directeurs qui rendent compte, dialoguent, informent mais assument leurs
responsabilits propres.

Des pouvoirs rels mais circonscrits des domaines particuliers

LEtat dfinit les moyens attribus aux organismes de scurit sociale dans le domaine de
la gestion administrative et de laction sociale.
Cependant, depuis 1996, il le fait contractuellement, aprs ngociation avec les caisses
nationales. Les COG, conventions dobjectifs et de gestion, sont signs entre lEtat et les
Caisses nationales pour 4 ans : elles dfinissent les engagements pris sur la gestion des
caisses et les priorits de laction sociale quelles vont mener.

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Les caisses nationales (et les conseils) ont ainsi de manire privilgie un rle de
pilotage du rseau et de surveillance de son bon fonctionnement. Cependant, l
encore, les Conseils des caisses nationales nont comptence que sur la dfinition
des grands objectifs et les COG, signes par le directeur et le prsident du Conseil
dadministration, sont en fait essentiellement ngocies par le directeur, sur le
fondement dorientations dfinies par le Conseil.

Quant aux conseils des caisses locales, leur rle tait traditionnellement
important dans la politique daction sanitaire et sociale de la Caisse. Les COG,
qui se traduisent par des relations contractuelles entre la caisse nationale et la
caisse locale reproduisant les engagements pris au niveau national, tendent
davantage dlimiter leurs marges de manuvre. Celle-ci existe mais une part de
laction sociale (notamment dans la branche famille) est largement
prdtermine dans la COG.

59
Problmatiques associes

La scurit sociale, enjeu de politique publique et donc enjeu tatique

Limportance de la scurit sociale dans les enjeux de politique publique a conduit lEtat
tre de plus en plus prsent dans les choix de scurit sociale. En particulier, les enjeux
actuels relatifs lorganisation du systme de sant lamnent largir ses comptences,
aux dtriments de celles traditionnellement dvolues aux organismes de scurit sociale.
Limportance de la scurit sociale en termes de redistribution sociale explique que lEtat
intervienne plusieurs niveaux :
Dabord en termes de tutelle et de contrle, pour vrifier que le service public confi des
caisses majoritairement de droit priv est correctement assur ; les conventions dobjectifs
et de gestion prvues depuis 1996 modifient les rgles et lesprit du contrle et
enrichissent ses objectifs : le respect de la loi doit tre assur mais lEtat entend surtout
peser sur les organismes pour quun fonctionnement efficient soit mis en place et que les
droits des usagers soient respects ;

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Au-del de cet aspect relatif au service rendu , lEtat a surtout model le systme de
scurit sociale en fonction dobjectifs politiques : alors que la scurit sociale a t
conue lorigine pour pallier les alas de la vie au travail et fournir des prestations
compensatoires, elle a pris une place grandissante dans la lutte contre la pauvret ou la
prcarit, ne serait-ce quen portant un niveau minimum certaines prestations, en
garantissant une couverture des personnes situes aux marges des rgimes, en
permettant, dans le cadre de la politique de lemploi, loctroi davantages relatifs
certains contrats de travail.

De mme, limpact de la rglementation de la scurit sociale sur la natalit, le travail des


femmes, lge effectif de la cessation dactivit, linsertion des personnes handicapes ont
conduit lEtat lutiliser systmatiquement pour construire des politiques sociales et
inflchir les comportements.

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Bonne soire!

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