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Helena Alviar Garca y Julieta Lemaitre Ripoll y Betsy Perafn Livano

Edicin acadmica y coordinacin


y Julieta Lemaitre Ripoll
Profesora asociada de la Facultad de Derecho
de la Universidad de los Andes. Abogada de
la Universidad de los Andes, Magister en

Edicin acadmica y coordinacin


Artes con nfasis en Gnero y Estudios de
la Religin, de la Universidad de Nueva York Helena Alviar Garca

Julieta Lemaitre Ripoll


Betsy Perafn Livano
Natalia ngel Cabo

Helena Alviar Garca


(NYU). Doctora en Derecho (SJD) con nfasis
en Sociologa del Derecho, de la Universidad Libardo Ariza Higuera
de Harvard. Trabaja en temas relacionados Antonio Barreto Rozo
con: derecho y movimientos sociales, Farid Benavides Vanegas

Constitucin
derecho y violencia, y derechos sexuales Andrea Celemn Caicedo
y reproductivos. Diana Durn Smela
El curso de Constitucin & Democracia de la Universidad de
los Andes tiene como propsito la formacin de una ciudada- Paula Guerrero Salazar
y Betsy Yadir Perafn Livano
na responsable y crtica, a partir de la comprensin del marco Isabel Cristina Jaramillo Sierra
Profesora asociada de la Facultad de Derecho

y democracia
de la Universidad de los Andes. Abogada de
constitucional y del sistema de derechos contenido en l. Es Everaldo Lamprea Montealegre
por lo anterior que profesores de las facultades de Derecho, Julieta Lemaitre Ripoll
la Universidad de los Andes. Licenciada
de Economa y del departamento de Ciencia Poltica elabora- Eleonora Lozano Rodrguez
en Matemticas de la Universidad Distrital

y democracia
Constitucin

en movimiento
ron el presente libro. Los veinticuatro captulos incentivan el
Francisco Jos de Caldas. Magister Miguel Malagn Pinzn
desarrollo del pensamiento analtico, crtico y creativo de los

en movimiento
en Educacin y Doctora en estudiantes. Numerosos ejercicios de profundizacin, reflexin Mnica Pachn Buitrago
Educacin de la Universidad de los y debate, as como guas de lectura, sugerencias de materiales Betsy Yadir Perafn Livano
Andes. Trabaja en temas relacionados con de clase y glosarios complementan esta obra, para hacerla una Ricardo Posada Maya
educacin legal y sociologa jurdica. gran herramienta de apoyo en el aula. Mauricio Rengifo Gardeazbal
Esteban Restrepo Saldarriaga
y Helena Alviar Garca
Csar Rodrguez Garavito
Decana y profesora titular de la Facultad
de Derecho de la Universidad de los Andes.
Beatriz Eugenia Snchez Mojica
Abogada y Especialista en Legislacin Christian Uribe Mendoza
Financiera de la Universidad de los Andes. Ren Uruea Hernndez
Magister en Derecho y Doctora en Derecho Hernn Vallejo Gonzlez
(SJD) Econmico y Gnero de Harvard Law Laura Wills-Otero
School. Trabaja en temas relacionados con
teora jurdica, teora feminista, derecho
constitucional y polticas pblicas y relacin
entre derecho y desarrollo. ISBN 958774214-1

9 789587 742145

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Constitucin
y democracia
en movimiento

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Helena Alviar Garca y Julieta Lemaitre Ripoll y Betsy Perafn Livano
Edicin acadmica y coordinacin

Constitucin
y democracia
en movimiento

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Constitucin y democracia en movimiento / Helena Alviar Garca, Julieta Lemaitre Ripoll, Betsy Perafn Livano, editoras
acadmicas y coordinadoras. Bogot: Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Ediciones Uniandes, 2016.
508 pginas; 21 x 24 cm.

ISBN 978-958-774-214-5

1. Derechos humanos Colombia 2. Democracia Colombia 3. Colombia Constitucin, 1991 I. Alviar Garca, Helena II. Lemaitre
Ripoll, Julieta III. Perafn Livano, Betsy Yadir IV. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad de Derecho.

CDD 342.861 SBUA

Primera edicin: enero del 2016

Helena Alviar Garca, Julieta Lemaitre Ripoll, Betsy Perafn Livano (editoras acadmicas y coordinadoras)
Universidad de los Andes, Facultad de Derecho

Ediciones Uniandes
Calle 19 n. 3-10, oficina 1401
Bogot, D. C., Colombia
Telfono: 3394949, ext. 2133
http://ediciones.uniandes.edu.co
infeduni@uniandes.edu.co

ISBN: 978-958-774-214-5
ISBN e-book: 978-958-774-215-2

Coordinacin editorial: Marta Rojas


Revisin de textos: Francisco Daz Granados
Maqueta: Miguel Nova
Diagramacin y cartula: Gloria Dazgranados

Impresin:
Editorial Kimpres S.A.S.
Calle 19 sur n. 69C-17
Telfono: 4136884
Bogot, D. C., Colombia

Impreso en Colombia Printed in Colombia

Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida
por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico,
magntico, electro-ptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

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Contenido
Presentacin vii
Helena Alviar Garca, Julieta Lemaitre Ripoll y Betsy Perafn Livano
Introduccin pedaggica xi
Betsy Perafn Livano

PARTE 1

Seccin 1 Preguntas fundacionales: los debates del diseo institucional

El origen de la Constitucin de 1991: la reforma institucional como respuesta a la presente crisis 3


Julieta Lemaitre Ripoll
El rompecabezas de la democracia: fichas y modelos para armar 25
Antonio Barreto Rozo
La distribucin de los recursos y la funcin del Estado 45
Helena Alviar Garca
Desmontando los derechos fundamentales 65
Beatriz Eugenia Snchez Mojica

Seccin 2 Las instituciones de la democracia

El andamiaje del Estado colombiano: fichas y modelos para armar 83


Antonio Barreto Rozo
La fuerza del Estado: funciones, estructura y eleccin de la Rama Ejecutiva 103
Diana Durn Smela y Miguel Malagn Pinzn
El Congreso de Colombia y la democracia: caracterizacin de una institucin en crisis 123
Andrea Celemn Caicedo
Justicia: derecho o privilegio? 145
Isabel Cristina Jaramillo Sierra
La participacin ciudadana y el sistema de representacin democrtica 165
Christian Uribe Mendoza, Mnica Pachn Buitrago, Laura Wills-Otero

parte 2

Seccin 3 Vida y libertad

Libertad y orden? Los lmites a la libertad como forma de organizacin de la democracia 189
Ren Uruea Hernndez

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La libertad personal 207
Ricardo Posada Maya
El debido proceso 223
Ricardo Posada Maya
El concepto de libertad y el libre desarrollo de la personalidad 239
Natalia Angel Cabo
Los significados del derecho a la vida 259
Esteban Restrepo Saldarriaga

Seccin 4 Igualdad y diferencia

El derecho a la igualdad y a no ser discriminado 279


Csar Rodrguez Garavito
Un pas multicultural: la Constitucin y la diferencia tnica y cultural en Colombia 295
Libardo Ariza Higuera

Seccin 5 Estado Social de Derecho

Los derechos econmicos, sociales y culturales en el Estado Social de Derecho:


entre el liberalismo clsico y el Estado de bienestar 315
Helena Alviar Garca
La educacin: protectora de otros derechos 333
Betsy Perafn Livano
El ncleo esencial del derecho a la salud 349
Everaldo Lamprea Montealegre

PARTE 3

Seccin 6 Mercados y democracia

Constitucin y economa: presupuesto, planeacin y polticas pblicas en la Constitucin de 1991 373


Eleonora Lozano Rodrguez
Algunos efectos y retos econmicos de la Constitucin de 1991 393
Hernn Vallejo Gonzlez
El ciudadano en el mercado: una introduccin al derecho del consumo 419
Mauricio Rengifo Gardeazbal

Seccin 7 El derecho de la guerra y la transicin a la paz

Derecho Internacional Humanitario: logros y retos 439


Paula Guerrero Salazar
La justicia transicional y la responsabilidad por las atrocidades del pasado 461
Farid Benavides Vanegas

ndice temtico 483

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vii

Presentacin
Presentacin
Helena Alviar Garca, Julieta Lemaitre Ripoll, Betsy Perafn Livano

Las democracias contemporneas se fundan en una en Colombia. Adems de una mirada panormica (Anto-
Constitucin, por lo general, escrita, y la Constitucin se nio Barreto), incluye detallados captulos sobre las ramas
convierte en el referente obligado del ejercicio del po- Ejecutiva (Miguel Malagn y Diana Durn), Legislativa
der legtimo, es decir, del ejercicio del gobierno con el (Andrea Celemn), Judicial (Isabel Jaramillo) y sobre par-
consentimiento de los gobernados. La Constitucin crea ticipacin ciudadana (Christian Uribe, Laura Wills y M-
las instituciones que rigen las sociedades contempor- nica Pachn). En estos captulos se describen y critican
neas, les asigna sus funciones y disea las relaciones en- las distintas ramas del poder pblico y los organismos de
tre ellas. Su vocacin es limitar el poder de los hombres control; se explica cmo se ejerce el poder a travs de
y mujeres que gobiernan, lmite que queda en el texto, estas instituciones, de acuerdo con la Constitucin, y se
a la manera de un contrato, con deberes y obligaciones examina si ello quiere decir que se ejerce el poder con
mutuas, cuya forma bsica tiene sus races lejanas en el el consentimiento de los gobernados, es decir, de forma
medioevo europeo con los acuerdos entre las ciudades legtima.
y los seores feudales y entre estos y sus reyes. Como en
estos acuerdos medievales, las Constituciones contem- Constitucin y justicia
porneas delinean las libertades de los individuos y las
Las sociedades contemporneas presuponen que las re-
colectividades frente al poder armado del soberano y, al
glas de distribucin del poder y los recursos deben pare-
mismo tiempo, declaran que este poder es legtimo. A
cer justas a los asociados y garantizar de manera prcti-
partir del siglo XX, muchas Constituciones, adems, inte-
ca a todos ellos la posibilidad de tener una vida buena,
gran en este contrato promesas de inclusin y represen-
dentro de las variaciones culturales e histricas del mo-
tacin para las minoras, as como herramientas para la
mento. Es en la justicia o la percepcin de justicia donde
distribucin de recursos entre ciudadanos.
se juega su legitimidad una Constitucin, y existe una
Las Constituciones contemporneas tienen en comn la nutrida literatura sobre el origen y la reproduccin de la
divisin del Estado en diferentes ramas del poder pbli- legitimidad del poder, es decir, sobre el consentimiento
co. Varias incluyen instituciones destinadas a controlarlas de los gobernados. Esta literatura est atravesada por la
y vigilarlas, as como sistemas de control mutuo, llama- pregunta por la justicia: segn Rawls, la justicia es la vir-
dos de frenos y contrapesos. Como este es el caso de la tud que hace legtimas las instituciones. Esta justicia no
Constitucin colombiana, este libro hace una revisin se predica solo de la forma como los gobernantes ejer-
detallada de la forma como se organiza el poder poltico cen su poder sobre individuos y agrupaciones; se predica

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tambin de las reglas y acuerdos para distribuir el poder jurdica de mayor jerarqua y disean mecanismos para
Presentacin

y los recursos en una sociedad, y del resultado real de la anular las normas de carcter inferior que le sean contra-
aplicacin o no de estas reglas. rias, como, por ejemplo, las leyes, los decretos presiden-
ciales y las ordenanzas municipales. Adems, se considera
La Constitucin es entonces ms que el diseo de las ins-
que la actuacin de todos los funcionarios pblicos debe
tituciones de gobierno y sus lmites: es tambin el reflejo
ser acorde a los valores y principios constitucionales, de
de las aspiraciones sociales a una vida buena, como ideal
modo que sus actuaciones pueden ser investigadas y cas-
al alcance de todos. Estas aspiraciones se materializan en
tigadas por violar la Constitucin. De esta manera, todo
las Constituciones en los mltiples derechos que garanti-
el ordenamiento jurdico, as como su implementacin
zan, por ejemplo, a la libertad, la igualdad y la vida digna.
cotidiana, debe estar impregnado por los valores y prin-
Su significado exacto y su materializacin en instituciones
cipios constitucionales y, adems, por sus disposiciones
justas es objeto de un debate constante en las socieda-
especficas. Sin embargo, esto tambin hace de los fun-
des contemporneas. En este libro se describen el conte-
cionarios pblicos, en ejercicio de su discrecionalidad,
nido y los debates en torno a algunos de estos derechos:
permanentes intrpretes de la Constitucin, labor que
libertad personal y debido proceso (Ricardo Posada);
cumplen tambin los jueces en especial, en su capaci-
libre desarrollo de la personalidad (Natalia ngel); vida
dad de juzgar tutelas y los mismos ciudadanos cuando
(Esteban Restrepo); igualdad y no discriminacin (Csar
exigen la proteccin de sus derechos y la mediacin de
Rodrguez); diversidad tnica y cultural (Libardo Ariza);
sus conflictos por la ley.
educacin (Betsy Perafn) y salud (Everaldo Lamprea).
Buena parte de los debates contemporneos se refieren Constitucin y conflicto
a la relacin entre la justicia prometida por la Constitu-
cin y el papel del mercado en la distribucin de bienes La Constituciones colombianas del siglo XIX sucumbieron
sociales. Es claro que en un sistema capitalista como el una y otra vez a conflictos que no lograron mediar. En
colombiano el mercado juega un papel fundamental en Colombia, el siglo XIX trajo numerosas Constituciones y
la economa y que la Constitucin establece numerosas sistemas de gobierno, y cada Constitucin reflejaba el
protecciones al funcionamiento de los distintos merca- triunfo de un partido o faccin poltica, con sus propias
dos, como explican los captulos de Hernn Vallejo y de convicciones sobre la forma ideal de gobierno. Se trat
Eleonora Lozano respecto del impacto del diseo insti- de un perodo descrito por Hernando Valencia Villa como
tucional constitucional en la economa. Tambin es claro de Cartas de batalla, donde las Constituciones refleja-
que la distribucin de recursos es desigual en Colombia, ban la voluntad de los vencedores. La ltima Constitu-
una de las ms desiguales del mundo, y esto presenta un cin del siglo XIX, la de 1886, reflej el triunfo del Partido
reto enorme tanto para la legitimidad del gobierno como Conservador en alianza con un sector disidente del Parti-
para la garanta del bienestar de los ciudadanos y la for- do Liberal, y permaneci por poco ms de cien aos. Sin
ma adecuada de garantizar este bienestar. Sobre este embargo, su mismo diseo constitucional permiti su re-
tema se ocupan no solo los captulos de Vallejo y Lozano, forma para reflejar los cambios en el equilibrio de los po-
sino tambin los que abordan el funcionamiento de los deres polticos y el surgimiento de nuevos grupos de
mercados desde el punto de vista de los consumidores poder, de modo que, por ejemplo, los liberales estuvie-
(Mauricio Rengifo) y que examinan la relacin entre re- ron detrs de importantes reformas en 1910 y en 1936.
gulacin econmica y derechos econmicos, sociales y
La Constitucin de 1991 fue adoptada en un momen-
culturales (Helena Alviar.)
to de gran conflictividad social y de reclamos por una
Adems de incluir las instituciones que reglamentan y li- Constitucin ms moderna, especialmente en rechazo a
mitan el poder pblico, y los valores y aspiraciones de jus- la violencia generalizada, cuyo origen se vea, en parte,
ticia, las Constituciones tienen una relacin compleja con en el diseo institucional. As se describe en el captulo
el ordenamiento jurdico en general. La mayor parte de de Julieta Lemaitre. Sin embargo, 25 aos ms tarde, mu-
los ordenamientos jurdicos contemporneos, incluido el chos de los problemas de violencia siguen sin resolverse
colombiano, consideran que la Constitucin es la norma y han surgido nuevos andamiajes institucionales para

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ix
responder a las injusticias causadas por la violencia. De el poder y los recursos, y sobre lo que como sociedad

Presentacin
ello se ocupan los captulos de Paula Guerrero (sobre De- consideramos vida buena para todos y, en ltimas, sobre
recho Internacional Humanitario aplicable a la guerra) y el contenido concreto de la justicia y de un gobierno leg-
de Farid Benavides (sobre justicia transicional). timo. La argumentacin constitucional parte del recono-
cimiento: del contrincante, como agente moral capaz de
La persistencia en el tiempo de la actual Constitucin
ser persuadido; de la necesidad de convencer, antes que
depender de su capacidad de adaptarse a los cam-
de imponer por la armas los propios puntos de vista; y de
bios sociales y de ser una Constitucin en movimiento,
la existencia de unos acuerdos compartidos sobre lo que
como se titula este libro. En parte, su diseo institucio-
debe ser un sistema de gobierno legtimo.
nal as lo permite. Como lo explica Antonio Barreto en
sus captulos sobre el diseo de la democracia y de las En desarrollo de esta idea compartida, el presente libro
instituciones colombianas, la Constitucin escoge entre tiene dos tipos de captulos. Algunos estn diseados
diferentes diseos institucionales posibles, pero tambin para propiciar la argumentacin y el debate, como ele-
lo hace de manera tal que enfatiza la democracia y las mentos centrales en la construccin de la ciudadana. Por
modificaciones que vienen por la va de la participacin tanto, se trata de captulos que presentan problemas sin
ciudadana. Adems, la Constitucin contempla un tri- fcil solucin, respecto de los cuales no hay consensos
bunal constitucional que interpreta permanentemente sociales sobre las respuestas correctas. Por ello se preten-
sus disposiciones, y lo hace en respuesta a las deman- de dar a los estudiantes herramientas para identificar la
das de los ciudadanos, a travs de las acciones directas posicin del autor o la autora del captulo e identificar
de inconstitucionalidad y de la revisin de la accin de su propia posicin frente al problema. Si bien todos los
tutela, formas que, si bien no se ven usualmente como captulos fueron estructurados para propiciar el debate
democrticas, s permiten a la Constitucin adaptarse a y la discusin, algunos autores enfatizaron en la invita-
los cambios sociales. cin a los lectores a que tomen posiciones propias ante
problemas complejos. As, Antonio Barreto en ambos ca-
Estos mecanismos de actualizacin permanente de la
ptulos invita a los lectores a armar sus propios diseos
Constitucin no estn exentos de conflicto. En las elec-
constitucionales; Beatriz Snchez los invita a preguntarse
ciones, en los debates polticos y en la interpretacin de
por la evolucin de los derechos humanos; Ren Urue-
los principios y valores constitucionales surgen enfren-
a los confronta con la tensin entre libertad y orden; y
tamientos apasionados entre grupos sociales que tienen
Helena Alviar llama a tomar una posicin sobre el papel
aspiraciones distintas y encontradas, al punto que consi-
que debe tener el Estado en la distribucin de recursos.
deran a otros grupos sociales como sus enemigos y bus-
can vencerlos a travs de las instituciones que la Consti- Las editoras del libro consideramos que el ejercicio de
tucin provee para ello. En la medida que estos conflictos construccin de la ciudadana, por supuesto, no se agota
se canalicen por medio de argumentos, se ven limitados en la exploracin descrita: tambin requiere un aprendi-
y moderados por la exigencia formal de convencer al que zaje de las instituciones y del vocabulario de la Constitu-
escucha y de refutar lo que arguye el contrincante po- cin a la manera, si se quiere, de una clase de idiomas,
ltico. La confrontacin dentro del marco constitucional donde es imposible expresarse en el idioma poltico sin
es exitosa, no porque evite el conflicto, sino porque lo conocer el significado de las palabras que se utiliza. Por
canaliza a travs de los espacios pacficos y legtimos que eso incluye tambin un glosario y numerosos ejercicios
otorga la Constitucin misma. que invitan al estudiante y, en especial, al principiante
a adquirir el vocabulario de la ciudadana.
Pedagoga constitucional
En su conjunto, el libro est inspirado en la conviccin
Las editoras de este libro consideramos que la enseanza de que el ejercicio de la ciudadana no parte de la con-
de la Constitucin, y de sus formas y modos de argumen- viccin de conocer las nicas respuestas correctas, sino
tacin, son centrales para la construccin de ciudadana. de la capacidad de traducir las propias convicciones
Brinda un lenguaje comn para dirimir el desacuerdo so- en argumentos que hagan referencia a aspiraciones de
bre principios y valores, sobre las reglas que distribuyen justicia compartidas y que defiendan los desarrollos

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x
institucionales que los estudiantes consideran que importancia del debate y el desacuerdo crticos en el ejer-
Presentacin

pueden materializar estas aspiraciones de justicia. En el cicio de la ciudadana. Esta apreciacin pasa, adems, por
proceso esperamos, se harn visibles visiones encon- un proceso de autorreconocimiento en el cual los estu-
tradas de lo que son y deben ser el Estado y la vida en co- diantes descubren sus propias inclinaciones y conviccio-
mn. En este sentido, lo que brinda este libro es un len- nes polticas y son capaces de cambiarlas en respuesta a
guaje y una serie de preguntas y ejercicios que permiten nuevos argumentos de sus compaeros; y pasa tambin
el ejercicio de la argumentacin, como la forma pacfica por el reconocimiento de sus compaeros como agen-
de expresar el desacuerdo ciudadano y de persuadir tan- tes morales, capaces de distinguir el bien del mal, cuyas
to a los indecisos como a los contrincantes. posiciones polticas, incluso cuando son distintas de las
propias, corresponden a razones que se comprenden
En trminos educativos, los captulos estn diseados
a travs del debate. Se invita as a la ciudadana, como
para invitar a los estudiantes y a cualquier otro lector a
forma de reconocimiento en medio del desacuerdo, la
asumir un rol activo en su propio proceso de aprendizaje.
cual parte de la aceptacin de unas reglas y formas de
Es por eso que las preguntas y las actividades propues-
disentir. El reto constante para los docentes es permitir
tas promueven la reflexin y el pensamiento crtico, as
el debate, cuestionar las premisas de los argumentos,
como el protagonismo del estudiante en la construccin
sealar sus incoherencias, invitar a hacer explcitos los
del conocimiento, a partir de la comprensin y el anlisis
valores y pensar en las consecuencias de las decisiones
de diversas problemticas sociales. Todo esto, como par-
colectivas, enseando as la importancia del debate en
te de una propuesta pedaggica para la formacin ciu-
la construccin de una sociedad y la trascendencia de la
dadana en la que el ejercicio de la democracia se d en
colectividad en el proyecto de vida individual. Por lti-
su dimensin participativa. Se trata, entonces, de verse
mo, el ejercicio invita a los jvenes a comprenderse no
como un ciudadano capaz de conocer la propia realidad
solo mediante su cuestionamiento individual o desde la
y de transformarla.
perspectiva del crecimiento personal, sino como miem-
Como material docente, este libro contempla tambin, bros de una colectividad, responsables por ser beneficia-
por un lado, la libertad del profesor de encontrar distin- rios de una educacin universitaria que sigue siendo un
tas rutas para ensear la materia, adaptndose a sus inte- privilegio. Con ello, adems, contribuimos a fortalecer la
reses, prioridades y forma de ensear y a sus conocimien- refrendacin de la Constitucin con cada nueva genera-
tos previos y habilidades de investigacin, y, por otro, el cin que la conoce y que reconoce en ella sus aspiracio-
trabajo independiente de los alumnos. Por ejemplo, los nes, pero tambin que la interpela y exige que se adapte
ejercicios pueden ser planteados como punto de partida a sus nuevos problemas y anhelos.
para el abordaje de un tema, a medida que se avanza o
como cierre; para el trabajo individual o de grupo, dentro Agradecimientos
o fuera del aula; o pueden ser modificados o actualizados
Muchas personas participaron en la elaboracin de este
segn las necesidades del momento o conforme a las ex-
libro. Las editoras extienden un agradecimiento especial a
periencias previas, personales o acadmicas. Tambin
los autores y autoras, as como a las personas que trabaja-
el orden de lectura de los captulos puede ser alterado,
ron con dedicacin y conviccin desde el equipo editorial
y no es indispensable estudiarlos todos para lograr los
en distintos momentos de este libro: Sandra Ducon, Laura
objetivos de formacin. Es preferible que la gua de lec-
Guevara, Magnolia Prada, Paula Guerrero y Andrea Agui-
tura la d el propsito educativo y no el ndice del libro.
rre. Tambin a los pares revisores que dieron una lectura
El formato atractivo y ameno pretende ilustrar e invitar
cuidadosa y profesional al libro. Julieta Lemaitre agradece
a la lectura y al debate, indicando adems otras fuentes
adems al grupo de monitores y estudiantes que partici-
complementarias, tanto de libros como de videos y sitios
paron en el piloto de este libro como material docente en
de Internet.
el primer semestre de 2014, en particular a Valentina Acos-
Al final del semestre o del ao de estudio, el objetivo ta, y a Anbal Yamhure y Hernn Ramrez, por su asistencia
es que en el grupo se cree una nueva apreciacin de la de investigacin en diferentes momentos del proyecto.

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xi

Introduccin
Introduccin pedaggica
Betsy Perafn Livano

Instrucciones de uso
de los instrumentos pedaggicos de esta obra
El curso de Constitucin y democracia tiene como propsito la formacin de una ciuda-
dana responsable y crtica, a partir del conocimiento bsico del marco constitucional y
el sistema de derechos contenido en l. As, se espera formar un estudiante conocedor
y cuestionador del sistema normativo bsico que rige a la sociedad en relacin con la
estructura del Estado, el sistema de derechos y sus mecanismos de proteccin. Todo lo
anterior, con el fin de que est en capacidad de participar activamente en la sociedad
para contribuir de manera tica en la resolucin de los problemas que ataen a todos.
Se espera entonces que el estudiante:

1. Comprenda y cuestione la estructura del Estado y sus funciones bsicas, de manera


que pueda establecer la forma en que el Estado protege los derechos constituciona-
les. En este sentido, se busca que los estudiantes puedan identificar escenarios de
tensiones institucionales y relacionarlos con los hechos cotidianos.
2. Aplique los derechos constitucionales, y no solo que los identifique (conocer), sino
que los pueda describir, explicar, ejemplificar y distinguir (comprender), al punto de
relacionarlos con la vida, usarlos y solucionar problemas sociales.
3. Analice el valor de la democracia como procedimiento de construccin de consen-
sos y medio de proteccin y goce de los derechos constitucionales y, en relacin con
ello, comprenda los principios del proceso democrtico y el significado de poder
participar en los procesos de toma de decisiones.

Estructurada en tres mdulos correspondientes a cada objetivo, la organizacin del


curso es la siguiente:

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xii
III. Derechos econmicos,
Introduccin

Pasos/Mdulos I. Estructura del Estado II. Derechos fundamentales sociales y culturales


y mecanismos
1. Objetivos Verse como ciudadano Reconocerse y reconocer Participar activa y colectivamente
en un Estado democrtico a los otros como sujetos en la transformacin de la reali-
de derechos dad social
2. Comprensiones QQ Reconocer la estructura QQ Distinguir los derechos QQ Reconocer un Estado Social
necesarias del Estado que hace posible fundamentales y sus de Derecho
la democracia lmites QQ Identificar los derechos sociales,
QQ Identificar prcticas QQ Identificar tensiones entre econmicos y culturales
democrticas los derechos QQ Aprender a usar los meca-
QQ Detectar amenazas QQ Detectar amenazas nismos de proteccin y de
a la democracia a los derechos participacin
3. Indagaciones Cules son los factores o las Qu significa la dignidad Qu problemas sociales aquejan
condiciones para que haya (o no) humana? al pas, cules son sus causas y
una verdadera democracia? cmo podemos solucionarlos?

Para lograr cumplir los objetivos, varios profesores de las mnimos de cada tema se han coordinado con antelacin.
Facultades de Derecho, Economa y Ciencias Polticas de Lo anterior con el fin de ofrecer, a partir de un mismo re-
la Universidad de los Andes elaboraron la presente pu- ferente, distintas alternativas de comprensin de los fen-
blicacin, que es innovadora en su creacin y estructura. menos objeto del curso y, as, generar oportunidades para
Cada captulo plantea al inicio objetivos particulares, co- que, en otros escenarios, sean posibles diversas aproxima-
herentes con los propsitos generales. A continuacin se ciones a los temas de la sociedad colombiana.
darn sugerencias para su uso.
Los profesores que dan esta materia se encuentran ante
Hoy da las propuestas pedaggicas insisten en la necesi- una publicacin que puede ser usada de diversas mane-
dad de dar mayor protagonismo al estudiante en su pro- ras, segn los intereses y propsitos particulares de cada
pio proceso de aprendizaje1, especialmente mediante el educador (y su lectura puede ser un requisito previo a
abordaje de problemas que motiven y activen su conoci- la clase o posterior a la presentacin de un problema
miento2. En el mbito universitario, frente a una materia complejo, por ejemplo). El mnimo comn es el marco
obligatoria3 que aparenta ser ajena a sus intereses pro- constructivista4 que encierra el libro. Es decir, los captu-
fesionales, resulta adecuado proponer lecturas que los los incentivan la comprensin y el desarrollo del pensa-
estudiantes sientan cercanas a su realidad personal y miento analtico, crtico y creativo de los estudiantes y no
social y, en un futuro, a su vida laboral. la memorizacin de los contenidos, sobre todo si no les
encuentran sentido.
El curso entonces se apoya en la metodologa de ctedra
activa, la cual se ha fundamentado en la realizacin de De esta manera, las distintas actividades que se propo-
talleres a partir de la discusin de documentos prepara- nen buscan promover la capacidad analtica del estu-
dos especialmente para el curso, de lectura obligatoria diante (por ejemplo, al distinguir las distintas tensiones
antes de cada sesin. La estructura de los captulos es co- contenidas en los temas), la habilidad para proponer
mn a todas las secciones que se ofrecen y los contenidos soluciones en escenarios complejos y la destreza para
aplicar a situaciones concretas conocimientos tericos
(aunque bsicos).
1 Fernando Lpez, Metodologa participativa en la enseanza
universitaria (Madrid: Narcea, 2005).
2 Ken Bain, Lo que hacen los mejores profesores de universidad
(Universidad de Valencia, 2007). 4 Csar Coll et al., El constructivismo en el aula (Barcelona: Gra,
3 Constitucin Poltica de Colombia (art. 67). 2007).

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xiii
Tema Lecturas

Introduccin
Introduccin a la Constitucin QQ El origen de la Constitucin de 1991: la reforma institucional como respuesta
y a la democracia a la presente crisis
QQ El rompecabezas de la democracia: fichas y modelos para armar
Ramas Legislativa y Ejecutiva QQ El Congreso de Colombia y la democracia: caracterizacin de una institucin en crisis
QQ La fuerza del Estado: funciones, estructura y eleccin de la Rama Ejecutiva
Rama Judicial QQ Justicia: derecho o privilegio?
y rganos de Control QQ El andamiaje del Estado colombiano: fichas y modelos para armar
Derecho a la vida QQ Desmontando los derechos fundamentales
QQ Los significados del derecho a la vida
Libertad y libre desarrollo QQ Libertad y orden? Los lmites a la libertad como forma de organizacin
de la personalidad de la democracia
QQ El concepto de libertad y el libre desarrollo de la personalidad
Libertad personal QQ La libertad personal
y debido proceso QQ El debido proceso
Derecho a la igualdad QQ El derecho a la igualdad y a no ser discriminado
Estado Social de Derecho QQ Los derechos econmicos, sociales y culturales en el Estado Social de Derecho:
entre el liberalismo clsico y el Estado de bienestar
QQ La distribucin de los recursos y la funcin del Estado
Derecho a la salud QQ El ncleo esencial del derecho a la salud
Multiculturalismo QQ Un pas multicultural: la Constitucin y la diferencia tnica y cultural en Colombia
Ms all de los mecanismos QQ La justicia transicional y la responsabilidad por las atrocidades del pasado
de proteccin QQ Derecho Internacional Humanitario: logros y retos
QQ La educacin: protectora de otros derechos
Mecanismos de participacin QQ La participacin ciudadana y el sistema de representacin democrtica
QQ El ciudadano en el mercado: una introduccin al derecho del consumo
Constitucin, democracia QQ Constitucin y economa: presupuesto, planeacin y polticas pblicas
y economa en la Constitucin de 1991
QQ Algunos efectos y retos econmicos de la Constitucin de 1991

Incluso, esta publicacin es til si se opta por una mo- independiente del estudiante y para que llegue mejor
dalidad virtual o semipresencial5. En este ltimo caso, preparado a las sesiones presenciales.
la integracin de ambientes ofrece flexibilidad para el
La tabla anterior relaciona los temas del curso con los
manejo de los espacios, tiempos y recursos destinados al
captulos de la obra. Cabe aclarar que la Facultad de Eco-
aprendizaje y se constituye en un apoyo para el trabajo
noma de la Universidad de los Andes participa en esta
materia, coordinando dos semanas de clases.

5 Barbara Ross y Karen Gage, Global perspectives on blended De otra parte, cada captulo contiene diversas activida-
learning: Insight from WebCT and our customers in higher educa- des que responden a uno o varios propsitos. En primer
tion, en Curtis Bonk y Charles R. Graham (eds.), Handbook of blend-
ed learning: Global perspectives, local designs (San Francisco: Pfeiffer, lugar estn las tareas de investigacin, que pretenden
2006), 155-168. promover el aprendizaje por cuenta propia; en segundo

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xiv
lugar, hay ejercicios de reflexin para contribuir al conoci-
Introduccin

miento de s mismo; y, finalmente, se proponen trabajos


para discutir cuyo objetivo es el desarrollo del pensa-
Referencias bibliogrficas
miento crtico. Bain, Ken. Lo que hacen los mejores profesores de univer-
sidad. Universidad de Valencia, 2007.
Depender de cada profesor decidir cules de esas acti-
vidades pedir a sus estudiantes y en qu momentos o Centro de Investigacin y Formacin en Educacin
de qu maneras. Por ejemplo, podra dejar algunas para (CIFE). Gua para la evaluacin de cursos. Bogot: Uni-
versidad de los Andes, 2010.
talleres en clase, otras como tareas virtuales, otras para
exmenes o como trabajo final. Tambin definir si son Coll, Csar et al. El constructivismo en el aula. Barcelona:
actividades individuales o grupales6. Por su puesto, que- Gra, 2007.
da a discrecin del docente realizar las variaciones que Fuentes, Patricio et al. Tcnicas de trabajo individual y
considere pertinentes a las instrucciones de dichos ejer- de grupo en el aula. De la teora a la prctica. Madrid:
cicios, pero se sugiere buscar siempre una evaluacin au- Pirmide, 1997.
tntica7, es decir, que prepare a los estudiantes para retos
Lpez, Fernando. Metodologa participativa en la ense-
de la vida real y no solo para aprobar exmenes.
anza universitaria. Madrid: Narcea, 2005.
Esperamos que esta propuesta enriquezca el trabajo Ross, Barbara y Karen Gage. Global perspectives on
de los docentes tanto en la enseanza media como en blended learning: Insight from WebCT and our custo-
la superior. La publicacin tambin podran consultarla mers in higher education. En Curtis J. Bonk y Charles
directamente los estudiantes y el pblico en general, ya R. Graham (eds.), Handbook of blended learning: Global
que los captulos fueron escritos usando en lo posible un perspectives, local designs. San Francisco: Pfeiffer, 2006,
lenguaje comn y poco tcnico y recurriendo a situacio- 155-168.
nes cercanas a la realidad de cualquier ciudadano.

6 Patricio Fuentes et al., Tcnicas de trabajo individual y de grupo


en el aula. De la teora a la prctica (Madrid: Pirmide, 1997).
7 Centro de Investigacin y Formacin en Educacin (CIFE), Gua
para la evaluacin de cursos (Bogot: Universidad de los Andes,
2010).

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Parte 1 Seccin 1
Preguntas fundacionales: los debates
del diseo institucional
Seccin 2
Las instituciones de la democracia
Seccin 3
Vida y libertad

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3

Captulo 1

Seccin 1
El origen de la Constitucin
de 1991: la reforma

Preguntas fundacionales: los debates del diseo institucional


institucional como respuesta
a la presente crisis
Julieta Lemaitre Ripoll

violencia Asamblea Nacional


Sptima Papeleta Constituyente
Constitucin de 1991
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4

Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Reconocer la secuencia de hechos histricos que En este texto introductorio a la obra se estudia cmo
llev a la adopcin de la Constitucin de 1991. y por qu la Corte Suprema de Justicia relacion la
Comprender los anhelos de transformacin insti- reforma institucional con la violencia de la poca, si
tucional que motivaron el apoyo al cambio cons- era esta una apreciacin generalizada, qu giro le
titucional. dio la Corte Constitucional a la interpretacin cons-
Conocer cules fueron las principales novedades titucional, cul fue el aporte de la Constitucin de
de la Constitucin del 1991. 1991 a la paz y cules fueron las principales transfor-
Identificar algunos de los principales debates en maciones institucionales.
torno a la adopcin de la Constitucin de 1991.

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5
Introduccin
A pesar de la persistencia del conflicto armado en Colombia, es difcil recordar la vio-
lencia de los aos ochenta y el impacto que tuvo en la conciencia nacional. En los tres

Seccin 1
aos y cinco meses comprendidos entre la posesin del presidente Virgilio Barco, entre
agosto de 1986 y mayo de 1990, cuando se llam a elecciones para el perodo siguiente,
explotaron 19 carros bomba que dejaron unas 300 vctimas, 250 policas fueron ase-
sinados por sicarios, se registraron 125 atentados de las guerrillas contra el oleoduc-

Captulo 1
to Cao Limn-Coveas, fueron asesinados cuatros candidatos presidenciales y miles
de militantes del partido de izquierda Unin Patritica1. Ao tras ao, mes tras mes,
transcurri una serie al parecer interminable de asesinatos de polticos, policas, jue-
ces, periodistas, defensores de derechos humanos y ciudadanos de a pie. Una parte de
la violencia provena del enfrentamiento entre el Estado y las guerrillas de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN),
el Ejrcito Popular de Liberacin (EPL) y el Movimiento 19 de Abril (M-19), as como de
otros grupos ms pequeos. Pero el principal causante de la ola de crmenes fue el
Cartel de Medelln, al mando de Pablo Escobar, que asesinaba de forma deliberada a
personas que se oponan a sus intereses y de forma indiscriminada a travs de acciones
terroristas. Con la consigna mejor una tumba en Colombia que una crcel en Estados
Unidos se opona violentamente a la extradicin de colombianos con procesos por
narcotrfico en tribunales estadounidenses. Un popular anlisis acadmico publicado
en 1990 resumi la situacin de esa poca en su ttulo Al filo del caos2.

El aumento de la violencia encontr al Estado desarmado, no solamente por la falta de


fuerza militar, sino por la fragilidad institucional. Una de las mayores debilidades radica-
ba en que la reforma de 1987 al sistema penal no prevea un perodo de transicin, de
manera que entre el desmonte del anterior sistema de investigacin y juicio de delitos
y la instalacin del nuevo sistema, durante 18 meses no hubo instituciones encargadas
de investigarlos3. Segn datos oficiales publicados por El Tiempo, en agosto de 1990 ha-
ba 1.200.000 investigaciones abiertas para el mismo nmero de delitos, sin que hubie-
ra una sola persona detenida por los hechos. El grado de impunidad era especialmente
agudo en la jurisdiccin de orden pblico, que deba investigar los delitos relacionados
con la rebelin, el terrorismo y el trfico de drogas. All solo 60 jueces tenan a su cargo
cerca de diez mil investigaciones y de 2.000 procesos de extincin de dominio de bie-
nes de narcotraficantes ni uno haba llegado a juicio4.

Durante la campaa electoral para los comicios de 1990, cuatro candidatos presiden-
ciales fueron asesinados por sicarios. Jaime Pardo Leal, en octubre de 1987, y Bernar-
do Jaramillo, en marzo de 1990, pertenecan a la Unin Patritica (UP), partido que
surgi de los Acuerdos de La Uribe5 suscritos entre el gobierno de Belisario Betancur

1 Luis Can Moreno, Narcodilogos, doble juego mortal. El Tiempo, 6-8-1991.


2 Francisco Leal y Len Zamosc, Al filo del caos: Crisis poltica en la Colombia de los aos 80 (Bogot:
Tercer Mundo, Universidad Nacional, 1990).
3 Rafael Pardo, De primera mano: Colombia 1986-1994, entre conflictos y esperanzas (Bogot: Norma,
1996), 51-52.
4 Can, Narcodilogos.
5 Acuerdos del cese al fuego entre 1984 y 1986 con las FARC, el M-19, el EPL y la ADO. VerdadAbierta.co,
12-11-2012.

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6
(1982-1986) y las FARC, como una alianza electoral del
Partido Comunista y un ala guerrillera en proceso de des- Actividad 1
movilizacin. Sin embargo, al terminar la dcada, la UP
trataba con poco xito de distanciarse de las FARC y del
Para investigar
Seccin 1

estigma que justificaba el asesinato de sus militantes. En


En Colombia persiste la violencia. Investiguen en la
abril de 1990 fue asesinado el carismtico Carlos Pizarro,
prensa y comparen la situacin actual con la de finales
que lider en 1990 la desmovilizacin y conversin del
de la dcada de los ochenta, descrita en este captulo.
M-19 en el partido Alianza Democrtica M-19. Luis Carlos
Captulo 1

En qu se parecen y en qu se diferencian las causas


Galn, candidato del Nuevo Liberalismo, dirigente de
y las manifestaciones de violencia ayer y hoy?
enorme popularidad que, segn analistas, era seguro
ganador de las elecciones, fue acribillado en agosto de
1989. De los asesinatos de Pardo, Jaramillo y Pizarro se La paradoja colombiana
responsabiliz a la campaa contrainsurgente de grupos
paramilitares con vnculos con los carteles de la droga. La Constitucin de 1991 est enraizada tanto en la vio-
El crimen de Galn fue ordenado por Pablo Escobar, en lencia colombiana del siglo XX, que se derrama hacia el
XXI, como en las instituciones democrticas que tantos
alianza con Alberto Santofimio, quien fue sentenciado a
24 aos de prisin como coautor intelectual6. embates han soportado. Ese doble origen refleja la pa-
radoja colombiana: la tensin entre la persistencia de
La muerte de estos hombres, en especial el asesinato de las armas y de las leyes como medios para ordenar la
Galn, dio pie a una gran movilizacin ciudadana que, sociedad, dirimir los conflictos y generar grandes trans-
con una gran visibilidad de los estudiantes universitarios, formaciones. As, por un lado, el pas tiene una larga tra-
pidi la reforma institucional como el camino para po- yectoria de violencia social y poltica, planteada por sus
ner fin a la violencia. As, las elecciones de 1990 fueron protagonistas como una forma de reordenar la sociedad
el escenario para materializar el anhelo de cambio y paz o como una forma de defender el orden social en peligro.
a travs del llamado a una nueva Constitucin: la Consti- Por otro lado, marcando la paradoja, se evidencia una
tucin de 1991. Csar Gaviria, jefe de debate de la cam- trayectoria importante de apego a la ley y a las institucio-
paa de Galn, devino en heredero de su candidatura y nes ms o menos legtimas. Se ha planteado una y otra
en candidato oficial del Partido Liberal y luego ganador vez en Colombia que no es la violencia, sino el derecho,
de las elecciones. Cuatro meses despus de posesionarse la forma correcta de plantear grandes cambios sociales,
como presidente, convoc a la Asamblea Nacional Cons- as como la forma correcta de mantener las tradiciones y
tituyente que se instal en marzo de 1991 y el 4 de julio jerarquas del pasado. Sin embargo, este llamado no ha
siguiente promulg la nueva Carta poltica de Colombia. puesto fin al recurso a la violencia poltica.
Este captulo describe la secuencia de hechos que llev a La reforma constitucional y la adopcin de nuevas cons-
la adopcin de la Constitucin de 1991, las aspiraciones tituciones han sido centrales para las aspiraciones pol-
de transformacin institucional que sustentaron el apo- ticas de transformacin o de defensa de instituciones y
yo mayoritario al cambio constitucional y los principales valores. La Constitucin de 1886, que rigi hasta que se
debates e innovaciones de la Constitucin de 1991. promulg la actual en 1991, consagr el proyecto pol-
tico de La Regeneracin e instaur una concepcin del
Estado y de la sociedad profundamente catlica y en mu-
En lnea: http://www.verdadabierta.com/procesos-de-paz farc/4292-
acuerdos-del-cese-al-fuego-entre-1984-y-1986-con-las-farc-el-m- chos sentidos autoritaria, triunfando sobre propuestas
19-el-epl-y-la-ado contrarias, consideradas revolucionarias, en particular
6 Vanse: Condenado Alberto Santofimio a 24 aos de crcel por
el asesinato de Luis Carlos Galn. Semana, On Line, 11-10-2007; y
de liberales radicales que propugnaban por institucio-
Santofimio se distanci de actos pblicos ante inminencia de la nes igualitarias y el desmonte de poderes establecidos,
condena. El Tiempo, 3-9-2011. En lnea, respectivamente: como el de la Iglesia Catlica. Otras visiones de pas se
http://www.semana.com/on-line/articulo/condenado-alberto-san-
tofimio-24-anos-carcel-asesinato-luis-carlos-galan/88699-3; plasmaron en las grandes reformas constitucionales
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-10286427 de 1910 (liberal), 1936 (liberal de izquierda), la fallida de

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7
1948 (de corte fascista) y la de 1957, que consagr el voto reforma, tanto el gobierno del presidente Barco como los
femenino y prohibi a futuro la reforma constitucional. medios masivos de comunicacin apoyaron la convoca-
As, a menudo se ha dicho que Colombia, a pesar de la toria a una Asamblea Nacional Constituyente.
violencia, ha sido un pas apegado a la ley y las formas

Seccin 1
Pocos podran imaginar entonces que la inclusin de la
jurdicas y que el formalismo de la cultural legal reflejaba
extradicin y el retiro de la reforma del Congreso deto-
la importancia nacional de la ley.
naran la transformacin del pas, legitimaran las maltre-
La Constitucin del 1991 es, desde su origen, afn a esta chas instituciones y permitiran la entrega de algunos de

Captulo 1
paradoja colombiana. La reforma institucional se enten- los grandes capos del narcotrfico y la desmovilizacin
di como reaccin a un perodo de recrudecida violencia de varios grupos guerrilleros. Sin embargo, as fue. En
a travs del cambio de unas instituciones consideradas adelante, el gobierno de Barco, y el de su sucesor, C-
como causa de la crisis. Por ejemplo, mientras de una sar Gaviria, apoyaran la Asamblea Constituyente como
parte se argumentaba que la crisis de violencia se deba la nica forma de cambiar la constitucin. Adems, a la
al recorte de las libertades ciudadanas, la ineficiencia sombra de este proceso se entregara Pablo Escobar, se
del aparato de justicia y la corrupcin en el Congreso y desmantelara su organizacin criminal, se concretaran
la Fuerza Pblica, de otra tambin se atribua la crisis a los acuerdos de paz con el EPL y los grupos armados mi-
una administracin del Estado anticuada, poco eficien- noritarios Quintn Lame y Partido Revolucionario de los
te y poco eficaz, amarrada a un diseo institucional que Trabajadores (PRT).
databa de 1886. Esta introduccin evoca algunos de los episodios previos
a la promulgacin de la nueva Carta poltica, en el inten-
Los reclamos de reforma institucional y la necesidad de
to de responder a las siguientes preguntas: de dnde
disminuir la violencia hicieron eco en el gobierno del pre-
vena la idea de que una reforma constitucional era la so-
sidente Virgilio Barco (1986-1990). Este impuls una re-
lucin a la crisis de violencia de finales de los aos ochen-
forma constitucional modernizante por la va del Congre-
ta?, cules fueron los principales cambios que gener
so, al tiempo que adelantaba negociaciones de paz con
la Constitucin de 1991 en la institucionalidad vigente?,
algunas organizaciones guerrilleras, a las que vea abo-
cmo respondan estos a los anhelos de paz?
cadas a disolverse en el contexto del fin de la Guerra Fra.
A su vez, declar la guerra al narcotrfico persiguiendo
a sus jefes con fines de extradicin a los Estados Unidos.
La reforma institucional
como fin de la presente crisis
Pero el proyecto de reforma constitucional del gobier-
La situacin era de crisis. En 1990, el Estado afrontaba
no, que haba sido aprobado en primera vuelta en el
enormes dificultades tanto para mantener el orden p-
Congreso, cambi de curso el 30 de noviembre de 1989
blico como para cumplir con las promesas mnimas de
cuando 22 representantes de la Comisin Primera de la
bienestar y respeto de los derechos humanos, propias de
Cmara promovieron la inclusin de un prrafo en el que
una democracia liberal. La violencia pareca desbordarlo
se prohiba la extradicin para colombianos acusados de
poniendo en evidencia su debilidad y su falta de legiti-
narcotrfico. La extradicin estaba en el centro de la es-
midad: el Estado pareca arrinconado por el poder de un
piral de violencia y el gobierno blanda como su principal
narcotrfico que usaba el terrorismo para presionar por
arma contra los narcotraficantes, por lo cual se retir el
la no extradicin, de unas guerrillas fortalecidas y de una
proyecto, que acab por hundirse en el Senado. Sobrevi-
creciente violencia paramilitar.
no entonces una crisis en las cpulas de los partidos que
condujo al gobierno a admitir que por la va legislativa no La compleja situacin del pas era juzgada por lo menos
poda lograr la modernizacin, ni incluir la posibilidad de de dos formas: para un sector, generalmente conserva-
participacin en poltica del M-19 para sellar el proceso dor, el problema se deba a la debilidad del Estado, in-
de paz con esta guerrilla. Y aunque el M-19 sigui el pro- capaz de cumplir la tarea bsica de mantener el orden
ceso de paz sin esta posibilidad, permaneca en el aire el pblico. Se requera un Estado fuerte, como el que se
llamado a la reforma constitucional. Cado el proyecto de intent imponer con el Frente Nacional al terminar el

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8
perodo de violencia partidista de fines de los aos cua ba de un rgimen cerrado de alternancia de liberales y
renta y comienzos de los cincuenta, acorde con la Cons- conservadores en el poder, resultado del pacto del Frente
titucin de 1886. Este Estado fuerte conllevaba el poder Nacional suscrito entre las dos colectividades para poner
del ejecutivo para imponer un amplio rango de medidas fin a La Violencia de mediados del siglo XX. Este, se deca,
Seccin 1

de control de orden pblico y de hacerlo, en especial, a haba cerrado la puerta a terceras fuerzas polticas y a la
travs de los poderes presidenciales bajo los estados de oposicin y, por tanto, haba empujado a sectores de la
excepcin: el llamado estado de sitio. As se haba go- izquierda a tomar las armas. Con el Frente Nacional, el Es-
bernado en Colombia con decretos legislativos que en tado se haba deslegitimado al convertirse en el botn de
Captulo 1

principio eran excepcionales, pero en la prctica eran co- los dos partidos tradicionales, eliminando la neutralidad
tidianos, que restringan las libertades pblicas y la posi- requerida de una democracia.
bilidad de hacer oposicin poltica7. Para algunos secto-
La reforma institucional era importante para todos los
res esta era la forma de fortalecer al Estado y solucionar
sectores. Es cierto que para quienes pensaban que el
los problemas de Colombia.
problema era la debilidad del Estado, parte de la solucin
Para otro sector, generalmente liberal, el problema radi- era una mayor inversin en la Fuerza Pblica, lo cual no
caba en la poca voluntad para ejercer la defensa de los requera una reforma constitucional; pero como tambin
derechos humanos. Esta debilidad se manifestaba en consideraban que era necesario fortalecer el aparato de
tres aspectos: el primero era el autoritarismo y el abuso investigacin judicial e introducir modificaciones en el
del poder, el segundo era la corrupcin en distintos nive- sistema penal para combatir la criminalidad, se requera
les, pero en especial en el deslegitimado Congreso de la la reforma del Estado. Por su parte, los que atribuan el
Repblica8. El tercer problema era la pobreza y las des- origen de la crisis al abuso de poder, la corrupcin y la po-
igualdades que la generaban9, descritas a menudo como breza crean que una reforma del Estado debera hacerlo
las causas objetivas de la violencia, segn las cuales la mejor garante de los derechos, con lo que recuperara su
injusticia distributiva llevaba a la violencia social. As, se legitimidad y gobernabilidad y, en trminos weberianos,
argumentaba que la marginalidad de las barriadas popu- podra mantener el monopolio de la violencia legtima11.
lares y el abandono y pobreza rural eran fermento para las Por ltimo, quienes pensaban que el problema tambin
violencias criminal e insurgente, y la solucin la defensa radicaba en la falta de democracia propendan por refor-
de los derechos para limitar los abusos, sanear la corrup- mas institucionales que permitieran la eleccin popular
cin y aliviar la pobreza extrema. de funcionarios y la participacin electoral de terceras
fuerzas polticas.
Para un tercer sector, generalmente de izquierda, ade-
ms de la pobreza (en lo que coincidan con los libera- Haca tiempo que se debata la necesidad de estas refor-
les), el problema era la falta de democracia10. Se trata- mas, pero a finales de los aos ochenta se generaliz la
idea de que, adems de legitimar y modernizar al Estado,
7 El estado de sitio surga de la declaratoria de emergencia que
ellas eran requisito para conjurar la violencia. Triunf la
haca el Ejecutivo por una situacin grave de orden pblico interno. tesis de las causas objetivas, as que pobreza, corrupcin
Le daba al presidente y sus ministros la potestad de emitir decretos y falta de democracia eran producto de las deficientes
que suspendieran las leyes vigentes y los derechos ciudadanos. Su
control de constitucionalidad era de forma, pero no de fondo. instituciones, y tambin eran causantes de la violencia. El
8 Para estudiar la formacin, la funcin y las problemticas del entusiasmo por la reforma constitucional estuvo lidera-
Congreso de la Repblica, vase en este libro el captulo 7 El Con- do por un movimiento estudiantil que, si bien dur poco,
greso de Colombia: caracterizacin de una institucin en crisis, por
Andrea Celemn Caicedo. galvaniz a los votantes por lo menos en dos elecciones:
9 Este tema se aborda en este libro, respectivamente, en los ca- las de marzo de 1990, con la llamada Sptima Papeleta, y
ptulos 3 y 17: La distribucin de los recursos y la funcin del Esta-
do por Helena Alviar Garca, y Los derechos econmicos, sociales y
culturales en el Estado Social de Derecho: entre el liberalismo clsi- Rozo, y El andamiaje del Estado colombiano: fichas y modelos para
co y el Estado de bienestar, por la misma autora. armar, por el mismo autor.
10 Sobre la democracia, sus problemas y sus instituciones, vanse 11 Weber plante que el Estado se define como aquella organi-
en este libro, respectivamente, los captulos 2 y 5: El rompecabezas zacin que tiene el monopolio del uso de la fuerza o de la violencia
de la democracia: fichas y modelos para armar, por Antonio Barreto legtima.

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9
las presidenciales de mayo del mismo ao, donde todos rehusarse de forma masiva a votar en las elecciones al
los candidatos apoyaban el S de la convocatoria a la Congreso en protesta contra la corrupcin imperante.
Asamblea Nacional Constituyente.
El 6 de febrero de 1990, Fernando Carrillo, joven profe-

Seccin 1
sor de derecho de varias universidades, y muy cercano
La Sptima Papeleta y el voto por el S
a un ala del movimiento estudiantil en Bogot, propu-
El movimiento estudiantil de 1989 tuvo origen en la Mar- so que los votantes incluyeran en las urnas una sptima
cha del Silencio organizada por estudiantes de varias uni- papeleta de convocatoria a la Constituyente. La idea fue

Captulo 1
versidades pblicas y privadas de Bogot, la cual congre- recogida y amplificada por los medios liberales y, en la
g el 25 de agosto a miles en protesta por el asesinato de base, por un movimiento estudiantil espontneo. Y pron-
Galn. De all sali un grupo de jvenes que, en medio to, estudiantes de todo el pas, de universidades privadas
de sus diferencias, acord impulsar una reforma institu- y pblicas, as como muchos estudiantes de bachillerato,
cional que facilitara una salida a la crisis. La propuesta promovan el voto por la Sptima Papeleta.
pronto creci y se extendi a otras ciudades, universida-
Nunca se sabr cuntas sptimas papeletas se deposita-
des y colegios, hasta concretarse en la campaa por la
ron en las elecciones de marzo de 1990. La Registradura
Sptima Papeleta, como se llam al voto para definir si se
Nacional del Estado Civil las recogi, pero no las escru-
convocaba una asamblea para reformar la Constitucin.
t, porque no tena mandato legal para contabilizarlas.
La Sptima Papeleta se llamaba as porque literalmente Como suelen hacer con los votos, despus de determina-
lo era. El voto en las elecciones de marzo requera que los do perodo, las incineraron. Sin embargo, los estudiantes
ciudadanos llevaran a las urnas papeletas con su voto para apostaron vigilantes voluntarios en los sitios de votacin
cada eleccin. Haba seis elecciones: de alcalde, de conce- que llevaban la cuenta y reportaban telefnicamente a
jales, consulta de Partido Liberal, de diputados, de senado- una central que establecieron en Bogot. Al final de la
res y de representantes a la Cmara. Eran elecciones que jornada, el resultado fue 1.342.000 votos por la Asamblea
se acercaban en medio de una enorme falta de legitimi- Nacional Constituyente, nmero que, ante la ausencia de
dad del Estado, en particular del Congreso. Incluso, circul una cifra oficial, fue reproducido por los medios de comu-
la propuesta a los ciudadanos hecha no por grupos radi- nicacin. La aparente alta votacin de la Sptima Papele-
cales de izquierda, sino por el peridico El Espectador de ta, as como el visible entusiasmo y apoyo, especialmente
juvenil, se convirtieron en un hecho poltico amplificado
por la prensa nacional y prontamente utilizado por los
polticos. El gobierno de Barco se mostr interesado en la
nueva posibilidad de una reforma constitucional por esa
va12. Adems, casi todos los candidatos presidenciales se
pronunciaron a favor.

En muchos crculos de poder la reforma constitucional


apareca como la idea sin enemigos. Se aspiraba a una
reorganizacin del Estado que inaugurara una paz ba-
sada en el respeto de los derechos humanos y eliminara
los focos de corrupcin. La prensa liberal apoy desde
el comienzo al movimiento estudiantil y su propuesta
de reforma constitucional, y tambin crculos adeptos

12 Barco haba sido el primero en hablar de un plebiscito para


Hctor Daniel Osuna Gil.

reformar la Constitucin. Lo haba propuesto en 1988, pero haba


desistido ante la oposicin de los conservadores que acordaron
apoyar la reforma de Barco en el Congreso si no llamaba a plebisci-
to. El acuerdo con los conservadores fue declarado inconstitucional
por el Consejo de Estado.

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10

Recuadro 1
El movimiento estudiantil
de 1989 y la Sptima Papeleta
Seccin 1

A principios de 1989, elpas no esperaba mu-


cho de sus estudiantes, una generacin ap-
tica e indolente. No tenan espritu de grupo,
Captulo 1

no estaban organizados, no les interesaba la


poltica. En las universidades privadas los j-
venes eran orientados hacia un futuro en el
cual se haran ciertas las fantasas individuales
y familiares de ascenso social; en las pblicas,
a pesar de su aura de revoltosos, la mayo-
ra de estudiantes tambin eran apticos a la poltica. En la universidad pblica era ms clara la presencia de
Publicaciones Semana S.A.- Patricia Rincn.

grupos pequeos de izquierda, algunos muy radicalizados y simpatizantes o militantes en la izquierda armada,
protagonistas del eventual tropel o enfrentamiento con la Polica. Pero no haba movimientos que agruparan a
grupos grandes de estudiantes. No haba ninguna organizacin que los representara, no haba movilizacin
masiva ni politizacin a gran escala, ni la sospecha o esperanza de que eso fuera posible.No era solo falta de iniciativa:
eran aos difciles para ser joven. La infancia feliz de unos aos setenta prsperos y en relativa paz se estrell contra
una violencia que tocaba a todos directamente.

Adems del peso de esos hechos, desde 1985, cuando ardi el Palacio de Justicia, era difcil imaginarse un pas
posible con espacio para todos. De muchas formas se estaba apenas barriendo las cenizas del Palacio; esperando
que se enfriaran los escombros, que dejaran de humear. Y para la mayora de los estudiantes no haba sueo que
reemplazara la utopa de la generacin anterior. Los ttulos de los libros ms importantes sobre la dcada de los
ochenta eran la confirmacin de la desesperanza: por ejemplo, Al filo del caos; Al borde del abismo e, incluso, En qu
momento se jodi Colombia.

Era adems difcil de imaginar una solucin poltica a la violencia cotidiana. De muchas formas el pas resultaba enton-
ces incomprensible, y ya no haba un futuro claro al cual apostarle. En lugar de soadores, a finales de los aos ochenta
los estudiantes en su mayora eran espectadores impotentes y silenciosos de un panorama nacional protagonizado
por la desesperanza. La vida transcurra entonces entre las diversiones usuales de los adolescentes, el estudio y el de-
porte, las aventuras con las drogas y el alcohol, y el acercamiento ms bien tmido al sexo y al rock en espaol.

Hasta que Pablo Escobar mat a Luis Carlos Galn y, sin previo aviso, los estudiantes, sobre todo los apticos de
las universidades privadas, salieron por un momento de su estupor y lideraron una marcha estudiantil de luto que
conmovi a Bogot, quiz incluso al pas. De esa marcha surgi el movimiento estudiantil de 1989, el ms grande e
incluyente que se recuerde y que ha visto el pas desde entonces.

En l militaron miles de estudiantes de universidades y colegios de las grandes ciudades del pas; se pusieron jeans
y la camiseta blanca para pedir el voto por la Sptima Papeleta en las elecciones de marzo, escrito si era el caso, a
mano. Y luego siguieron marchando, haciendo rifas y tmbolas y reuniones para promover que de nuevo se votara
por la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en mayo, alimentando la pasin por una idea que ese
ao y el siguiente consumi al pas: la idea de que con una reforma constitucional s habra futuro, como prometa
Gaviria, o que la constituyente era el camino que nos sacara de la desesperanza*.

*
Julieta Lemaitre Ripoll, El derecho como conjuro (Bogot: Uniandes, Siglo del Hombre, 2009).

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11
resolver era si simultneamente con las elecciones pre-
Actividad 2 sidenciales de mayo se podra preguntar a la ciudadana,
ahora de manera formal, si apoyaba o no la convocatoria
Para reflexionar a una Asamblea Nacional Constituyente. Una de las ma-

Seccin 1
yores dificultades estaba en precisar si, al avalar esta con-
Sitese dentro de 25 aos como lector de un libro de
sulta, el gobierno incurra en ilegalidad, ya que, segn la
Constitucin y Democracia y redacte un texto que
Constitucin, solo el Congreso podra reformarla13.
describa el estado del movimiento estudiantil de hoy,

Captulo 1
comenzando as: A finales de (este ao) los estudiantes El gobierno de Barco se arriesg y convoc la consulta,
de las universidades pblicas y privadas del pas, apelando a los poderes extraordinarios que le confera el
como los estudiantes de los aos 80 que impulsaron estado de sitio, en razn de la crisis de violencia. Por pri-
la Sptima Papeleta.... Luego recurra a su imaginacin mera vez se emiti un tarjetn nico para todo el pas, dis-
y describa una posible movilizacin estudiantil por el tribuido oficialmente, que inclua la opcin de votar S o
cambio social. Qu podra motivar a los estudiantes NO a la Asamblea Nacional Constituyente14 y se autoriz
hoy como motiv la Sptima Papeleta a los estudiantes a la Registradura para escrutar los votos. Pero haba ries-
de los aos 80? Explique en su relato imaginario las go de que la Corte Suprema, en ejercicio de su funcin de
causas polticas, econmicas y sociales de la hipottica control de constitucionalidad, declarara inexequible el de-
movilizacin y comprela con la de los aos 80. creto, es decir, lo tumbara, si encontraba que su finalidad
no tena relacin directa con la violencia terrorista, razn
al gobierno liberal, que la vean como la nica manera por la cual se haban otorgado poderes de estado de sitio.
de modernizar y sanear al Estado y dotarlo de legitimi- Mientras tanto, la violencia continuaba, tanto la prove-
dad y gobernabilidad. A nivel internacional, el ambiente niente del conflicto armado con las guerrillas como, y
favoreca la idea, pues en Amrica Latina soplaban aires
reformistas, aunque enfocados en grandes ajustes insti-
tucionales para el desarrollo econmico (vase Recuadro
2, sobre el Consenso de Washington, p. 18).
La reforma de la Constitucin reciba adems el apoyo
de diversos crculos de izquierda que buscaban hacer
poltica electoral. Ello era cierto en las guerrillas: el M-19
haba planteado una reforma constitucional, llamndola
el gran dilogo nacional, y tanto el EPL como las FARC
en diversas ocasiones haban propuesto la necesidad de

Registradura Nacional.
una Asamblea Nacional Constituyente para la paz. Pero
la guerrilla no era el nico sector de izquierda interesa-
do en la Constituyente. Tambin lo estuvo, y desde muy
temprano en la movilizacin estudiantil, la izquierda de-
En las elecciones de marzo de 1990 ms de un milln de personas
mocrtica. Se trataba de algunos desmovilizados de las
depositaron en las urnas, adems de su voto, la Sptima Papeleta.
FARC que militaban en la Unin Patritica; los sindicatos;
los centros de estudio de intelectuales de izquierda, y
13 Esto se introdujo con el plebiscito planteado por el general
algunas personas y grupos ms radicales pero tambin Rojas Pinilla en 1957, el mismo plebiscito que le diera el voto a las
desarmadas. Para ellos la propuesta de reforma constitu- mujeres.
cional interpretaba sus propias aspiraciones por alcanzar 14 El tarjetn inclua por lo menos dos referencias contrarias a las
aspiraciones de los estudiantes. La primera, que la alusin a las fuer-
un nuevo pacto social que legitimara su accin poltica y zas regionales era una forma de mencionar a los polticos tradicio-
les ofreciera opciones reales de llegar al poder. nales locales, que los estudiantes consideraban como corruptos; la
segunda, que, al ser eleccin por voto popular, les daba ventaja a las
Transcurridas las elecciones para Congreso de marzo maquinarias polticas, y los estudiantes preferan una Constituyente
y superada la Sptima Papeleta, la siguiente cuestin a con representacin por estamentos polticos.

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12

Actividad 3
Para discutir
Seccin 1

Usted habra votado a favor o en contra


de la Constituyente?, por qu s o por qu no?
Captulo 1

especialmente, la del terrorismo del narcotrfico; en par-


ticular, la de Los Extraditables del Cartel de Medelln que
haba desatado una oleada de asesinatos selectivos de

Andrs Monroy Gmez.


jueces, periodistas, policas y polticos, principalmente
de izquierda. El 22 de marzo fue asesinado Bernardo Ja-
ramillo, candidato presidencial de la UP, y el 26 de abril
Carlos Pizarro, candidato presidencial del recin desmo-
vilizado M-19, en cuyo funeral Antonio Navarro quien
lo reemplazara en la postulacin presidencial anunci Actividad 4
que continuaban en el proceso de paz y apoyaban la
Asamblea Nacional Constituyente. Su apoyo les dio a las Para investigar
elecciones de mayo la posibilidad de votar S a la Consti-
Disee una campaa a favor del S o del NO, como si
tuyente como un repudio a la violencia.
estuviera en 1990.
El 24 de mayo, dos das antes de las elecciones presiden-
ciales, la Corte Suprema emiti sentencia favorable a que
la Registradura contara los votos, argumentando que, si y estructurar el funcionamiento de la Asamblea Nacio-
bien la reforma era cuestin de diseo institucional, este nal Constituyente. El clima de dramatismo que rode la
tena una relacin directa con la violencia. Dijo la Corte: campaa de comienzo a fin hubo de influir en la votacin
por la Constituyente: 5.236.863 votos por el S, es decir, el
No es que las instituciones se hayan convertido per se
88% de los votantes.
en un factor de disturbios, sino que han perdido efica-
cia y han resultado inadecuadas [] para combatir for-
mas de intimidacin y ataques que eran inimaginables La Constituyente es el camino
hace unos aos, y en consecuencia su rediseo es []
El nuevo gobierno tena una tarea titnica por delante:
necesario15.
convocar y sacar adelante una Asamblea Nacional Consti-
Con cuatro candidatos presidenciales asesinados, las de tuyente que reformara la Constitucin de 1886. A finales
mayo de 1990 fueron las elecciones presidenciales ms de agosto de 1990, a las pocas semanas de su posesin,
tristes de las que se tenga memoria. Tras los crmenes de Csar Gaviria adopt el Decreto 1926 llamando a eleccio-
Pardo Leal (1987) y Bernardo Jaramillo (1990), la Unin nes para Asamblea Constituyente el 9 de diciembre de
Patritica desisti de postular nuevos candidatos. Anto- 1990. El decreto defina la mecnica de las elecciones, el
nio Navarro, quien sustituy a Pizarro en la aspiracin por tiempo que sesionara la Asamblea, el temario a discutir
la recin constituida AD-M19, persisti; Csar Gaviria, de- y las calidades de los candidatos. Tena varios objetivos:
signado por el hijo mayor de Galn en reemplazo de su primero, controlar la escogencia de candidatos, cuya
padre, gan las internas del Partido Liberal y, a la postre, edad mnima sera de 25 aos, y, con algunas excepcio-
la presidencia, con la tarea de organizar la convocatoria nes, estableca la exigencia de que fueran profesionales
universitarios. Un segundo propsito era la transparencia
15 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 24 de mayo de 1990,
electoral y la proteccin de los candidatos, ante la situa-
expediente 2149E. cin de violencia que haba convertido la plaza pblica en

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13
escenario de asesinatos. As, se estipulaba la financiacin todo el territorio nacional, en un llamado sin preceden-
pblica de las campaas, cubculos para proteger el voto tes a la participacin popular18. Para elaborar y sustentar
secreto y el uso del tarjetn emitido y repartido por la Re- las bases de su reforma constitucional, estableci comi-
gistradura, con lo que se daba igualdad de condiciones a siones de expertos a las que llam Comisiones Prepara-

Seccin 1
todos los candidatos, sustituyendo las papeletas y su re- torias, y Mesas de Trabajo en las que finalmente alterna-
parto a cargo de las campaas. En tercer lugar, se garanti- ron los expertos con lderes comunitarios y miembros de
zaba el acceso igualitario de los candidatos a la televisin diversas organizaciones sociales, desde gremios econ-
y la radio. Adems, garantizaba la igualdad de condicio- micos, asociaciones de estudiantes, profesores universi-

Captulo 1
nes para grupos tradicionalmente excluidos de la costosa tarios, campesinos, defensores de derechos humanos y
propaganda electoral, como era el caso de la AD-M19. Por ecologistas y medioambientalistas, hasta delgados de la
ltimo, al especificar el temario, el decreto descartaba la Iglesia Catlica y de otras confesiones.
posibilidad de reformar la Constitucin para prohibir la
extradicin, con lo que dejaba claro que no se expedira A la participacin a travs de las mesas se sum la defi-
un cheque en blanco. nicin de listas de candidatos a constituyentes que re-
flejaban un nuevo pluralismo electoral. En total, fueron
A principios de octubre de 1990, la Corte Suprema de 118 listas para 70 curules, incluyendo 29 listas que se
Justicia16, en su revisin de constitucionalidad del Decre- postulaban como de estudiantes. La AD-M19 y la UP pre-
to 1926, estuvo a punto de declarar inconstitucional el sentaron listas nicas, en tanto los conservadores fueron
proceso. No era una decisin fcil, porque la convocato- divididos entre la lista del Movimiento de Salvacin Na-
ria pareca excederse en los poderes que daba al presi- cional, encabezada por lvaro Gmez, y la del Partido
dente. Una vez ms, se deba probar el vnculo directo Social Conservador, por el expresidente Misael Pastrana
entre la escalada de violencia como causa del estado de (1970-1974), adems de otras dos listas de conservado-
sitio y la reforma constitucional. La decisin fue reida res independientes. Por el Partido Liberal se inscribieron
y, al final, favorable: doce votaron en contra y catorce a 36 listas; por las organizaciones indgenas, 2, y varias de
favor de la constitucionalidad de los decretos17. Segn la iglesias cristianas. La indita pluralidad de oferta se refle-
sentencia, como la reforma constitucional poda ser un jada en la abundancia de publicidad poltica en la televi-
pacto de paz, no se poda declarar inexequible tal inten- sin, transmitida en horarios de alta audiencia, sin costo
to, mxime cuando la aspiracin ltima de toda Constitu- para las campaas. Esto y el sistema de tarjetn nico
cin es la paz, su ser ontolgico, como seala Norberto provisto por el Estado disminuan los gastos de campaa
Bobbio, a quien la Corte cit en su sentencia: y aumentaban la apertura electoral.
El derecho no pertenece al mbito de lo lgico, no es
un simple conjunto de normas, su ser ontolgico se Elecciones: 9 de diciembre de 1990
halla en el mundo de los valores y por lo tanto exige
Las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyen-
preguntarse sobre la utilidad o inutilidad de las normas
jurdicas para realizar determinados fines que se juzgan te fueron el 9 de diciembre de 1990. Ese mismo da, en
valiosos para una comunidad [] uno de esos valores La Uribe, Meta, las Fuerzas Armadas atacaron el campa-
es la paz. mento de Casa Verde, donde se haban reunido los co-
mandantes guerrilleros para seguir los resultados de las
En el segundo semestre de 1991, el gobierno de Gaviria elecciones. El ataque termin con la maltrecha tregua ini-
adopt una estrategia exitosa para legitimar su propio ciada en 1984, de la cual surgi la up. A partir de enton-
proyecto de reforma, a travs de la participacin masiva ces, las FARC escalaran sus enfrentamientos con militares
de lites y organizaciones de base en foros y mesas en y sus ataques a la poblacin civil, y aunque hubo varios

16 La funcin de las Cortes y su relacin con la justicia se analizan 18 Sobre las diferentes formas de participacin de la ciudadana
y explican en este libro en el captulo 8 Justicia: derecho o privile- en las decisiones del Estado, vase en este libro el captulo 9 La par-
gio?, por Isabel Cristina Jaramillo Sierra. ticipacin ciudadana y el sistema de representacin democrtica,
17 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 9 de octubre de 1990, por Christian Uribe Mendoza, Mnica Pachn Buitrago y Laura Wills
expediente 2214. Otero.

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14
acercamientos en el transcurso de las deliberaciones de Liberal haba sacado el mayor nmero de elegidos (25
la Constituyente, el bombardeo le rest legitimidad al constituyentes de 70), el M-19, con una lista eclctica de
proceso y elimin la posibilidad de que la nueva Consti- exguerrilleros, intelectuales y lderes comunitarios, te-
tucin fuera un tratado de paz definitivo entre todos los na una presencia muy importante (19 constituyentes),
Seccin 1

colombianos. como tambin la tena la faccin del Partido Conserva-


Ms que la persistencia de la guerra, lo que realmente dor dirigida por lvaro Gmez (11 constituyentes). Haba
puso en cuestin la legitimidad de la Asamblea fue la adems dos representantes de los grupos indgenas, uno
de ellos, Lorenzo Muelas, en vestido tradicional19. Tam-
Captulo 1

baja votacin en los comicios de mayo: apenas 3.700.000


votos. Los motivos de la alta abstencin no son claros: se bin haba sindicalistas, un estudiante, varios activistas
atribuye a una fecha inusual para elecciones, al cansan- de derechos humanos, dos representantes de la UP, gen-
cio del electorado por la realizacin de varios comicios, te de todas las regiones, dos cristianos, y un par de ex-
a la ignorancia sobre la importancia del voto e, incluso, a guerrilleros de grupos pequeos que se desmovilizaron
la ausencia de las maquinarias electorales. Sin importar tambin, en una variedad poltica sin precedentes.
las razones, lo cierto es que la baja votacin denot poco En otros sentidos, sin embargo, la Asamblea no era plu-
inters popular en la Constituyente y le rest credibilidad ralista. Casi todos los constituyentes eran hombres (de
y legitimidad a la Asamblea. Comparando los resultados, 70, solo haba cuatro mujeres), apenas dos indgenas y
los constituyentes fueron menos votados que los cuestio- ningn afrocolombiano. El nico afro elegido, Francisco
nados miembros del Congreso, rgano al que se le atri- Maturana, por la AD-M19, renunci a su curul a mitad de
bua menos legitimidad que a la Asamblea para reformar camino para entrenar a la seleccin nacional de ftbol.
la Constitucin. En 1991, el tema de la diversidad de razas, etnias e identi-
Sin embargo, lo que le dio gran legitimidad en ese mo- dades sexuales casi no se discuta, como s ocurre ahora.
mento, adems de la altsima votacin de mayo, fue el Este sera uno de los grandes cambios que trajo la Cons-
pluralismo de los elegidos y las formas como se insisti, titucin de 1991.
desde el gobierno, en la legitimidad que surga de esta
pluralidad. El pluralismo era otra forma de decir que en Pluralismo y consenso
la Asamblea haba ms posiciones polticas de las que en la Asamblea Nacional Constituyente
estaban usualmente representadas, en la poltica colom-
La Asamblea Nacional Constituyente reflejaba un indito
biana, dominada por los partidos Liberal y Conservador.
pluralismo poltico en una mesa colegiada de tres pre-
La Asamblea se caracteriz por la fragmentacin de los
sidentes, con trayectorias y perfiles distintos: Horacio
partidos tradicionales y por la presencia relativamente
Serpa, por el Partido Liberal; lvaro Gmez, por el Movi-
fuerte de la izquierdista Alianza Democrtica M-19, sur-
miento de Salvacin Nacional; y Antonio Navarro Wolff,
gida de un acuerdo de paz.
por la AD-M19. Los tres conocan de cerca la guerra y sus
Este pluralismo era poltico y protagonizado por la as- secuelas. Serpa, poltico de profesin, empez como juez
cendencia de la antigua guerrilla. As, aunque el Partido y haba ejercido diversos cargos de nombramiento y de
eleccin popular en representacin del ala socialdem-
crata de su colectividad, cultivando su base electoral en
Actividad 5 el Magdalena Medio, zona severamente afectada por el
conflicto armado en los aos ochenta. lvaro Gmez, del
Para discutir ala derecha del Partido Conservador, tres veces candidato
a la presidencia, lleg a la Asamblea por la disidencia Mo-
Los representantes a la Asamblea Nacional
vimiento de Salvacin Nacional; su secuestro y posterior
Constituyente, con la excepcin de los indgenas y los
guerrilleros desmovilizados, deban ser profesionales
19 Sobre la importancia de los indgenas en la Constitucin co-
graduados. Usted est de acuerdo con esta limitacin? lombiana, vase en este libro el captulo 16 Un pas multicultural:
Explique. la Constitucin y la diferencia tnica y cultural en Colombia, por
Libardo Ariza Higuera.

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15

Seccin 1
Captulo 1
Archivo El Espectador.
Horacio Serpa, Antonio Navarro, lvaro Gmez, presidentes de la Asamblea Nacional Constituyente.

liberacin a manos del M-19 estaba en el origen de la paz Pero tambin era cierto que la votacin para Asamblea
con ese grupo armado y de la misma Asamblea; su padre, haba sido menor que la de Congreso y que no era claro
Laureano Gmez, presidente de 1950 a 1951, fue prota- cmo iban a coexistir el poder legislativo con el consti-
gonista durante la guerra civil no declarada entre libe- tuyente y si el Congreso en ejercicio tomara revancha
rales y conservadores, conocida como La Violencia. Por reformando la nueva Constitucin. La solucin fue la re-
su parte, Antonio Navarro, comandante del recin des- vocatoria del Congreso elegido en 1990, tema en el cual
movilizado M-19, participaba en poltica, superando las insistieron los constituyentes durante toda la Asamblea
graves lesiones que le dej un atentado con una granada y que finalmente se llev a cabo al promulgarse la nueva
en Cali, en 1985, tras los fallidos acuerdos de paz de 1984. Constitucin.

En su primer mes de funcionamiento, la Asamblea apro- En comparacin, las relaciones de la Constituyente con las
b el reglamento interno, eligi la mesa directiva e in- ramas Ejecutiva y Judicial fueron mejores, pero no nece-
tegr las comisiones temticas. En estas confluan repre- sariamente buenas. El gobierno tena preparada su pro-
sentantes de diferentes partidos que consensuaban los puesta completa de Constitucin, pero desde el princi-
artculos de su competencia. Esta forma de trabajo revel pio la Asamblea constituyente se resisti a su influencia y
que el pluralismo de fuerzas polticas no solo se daba en manifest que los ministros podan ir solo por invitacin
la Asamblea, sino tambin dentro de los partidos, pues a sus sesiones. Adems, hubo varios acercamientos de la
miembros de una misma fuerza poltica expresaban opi- guerrilla de las FARC directamente a la Asamblea, buscan-
niones divergentes, actuando a menudo con indepen- do negociar la paz con esta, tema que alteraba las rela-
dencia de sus jerarquas partidarias y llegando, incluso, a ciones con un gobierno decidido a ser el nico interlo-
hacer alianzas con integrantes de otras colectividades. La cutor estatal de la guerrilla. Con la Rama Judicial la gran
dinmica era constante. Dotados de poder para cambiar tensin se dio por la creacin de la Corte Constitucional,
el diseo de las instituciones, los constituyentes expresa- que le restaba las funciones de control de constituciona-
ban sus ideas, tanto en las sesiones para tratar temas es- lidad a la Corte Suprema de Justicia, lo que suscit reac-
pecficos como en las plenarias donde se debatan tesis y ciones contrarias de los miembros de este tribunal.
se transaban proyectos de pas.
Quiz las tensiones de la Asamblea con las diferentes ra-
El poder de la Asamblea tuvo enormes tensiones con los mas del poder pblico unieron a los constituyentes. Pese
poderes establecidos. La ms dramtica fue con el Con- al alarde de pluralismo expresado a lo largo de las deli-
greso. Una de las razones de ser de la Asamblea era la beraciones, a la hora de votar, la Constitucin se aprob
enorme falta de legitimidad de este, por las muchas acu- prcticamente por consenso. El precario balance de fuer-
saciones de corrupcin y por la inclusin de la no extra- zas oblig a los partidos a ceder y hacer alianzas, pues
dicin en la reforma constitucional del gobierno Barco. ningn grupo tena los 37 votos requeridos para hacer

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16
mayora. El que por lo general los artculos se aprobaron se integraron con voz y voto a la Asamblea. En abril, otros
por muchos ms votos de los requeridos para hacer mayo- dos representantes de grupos guerrilleros desmoviliza-
ra indica la amplitud de los acuerdos. De los 449 artculos dos, uno por el indigenista Quintn Lame, y otro por el
votados en primer debate, 192 (43%), fueron aprobados PRT, se incorporaron a las deliberaciones, con voz, pero
Seccin 1

por unanimidad; 176 con ms del 90% de votos a favor; sin voto. Con estos actos se estrechaban los vnculos en-
y 94% del articulado recibi ms del 80% de los votos20. tre Constituyente y paz21.
De los 72 constituyentes con derecho a voto, 44 corres- Otro punto que pareca materializar los propsitos de
pondan a la suma de los miembros del Partido Liberal paz, pero que pronto sera percibido como una vergen-
Captulo 1

y del M-19, que entre ambos representaban 61% de los za, fue la aprobacin del artculo que elevaba a mandato
votos. Las dos vertientes conservadoras, Movimiento de constitucional la prohibicin de la extradicin de colom-
Salvacin Nacional y Partido Social Conservador, ms bianos, en los trminos que exiga Pablo Escobar, el jefe
los independientes afines, llegaban a 20 constituyentes, del Cartel de Medelln y de Los Extraditables. De hecho,
equivalentes al 27%. Es decir, el 80% de votos con que se Escobar se entreg a las autoridades el da que la Asam-
aprob el 94% del articulado surgi claramente de alian- blea descart la extradicin. Se ha dicho que los cons-
zas entre ideologas y partidos. As, el predominio del tituyentes actuaron presionados, pero hay que tener en
consenso en medio de la diversidad fortaleci la relacin cuenta que en la poca haba un enorme apoyo popular
entre Constitucin y paz. por el fin de la extradicin de colombianos, medida que
Dnde estuvo entonces la confrontacin ideolgica? Al no solo ofenda el nacionalismo de muchas personas,
parecer no hubo problemas de fondo. Incluso el artcu- sino que adems se vea como la causa del terrorismo
lo ms conflictivo, el del prembulo, en el que se invoca del narcotrfico. Varios constituyentes fueron elegidos
la proteccin de Dios, logr 37 votos, mnimo requerido con la promesa de prohibir la extradicin, y aunque la
para su aprobacin, en votacin secreta. Otro que sus- votacin de este artculo fue secreta, solo se opusieron
cit debate fue el del derecho al libre desarrollo de la pblicamente los constituyentes cercanos al asesinado
personalidad, apoyado por los liberales y rechazado por Luis Carlos Galn.
los conservadores, que argumentaron riesgos contra la La Constitucin fue proclamada en una emotiva cere-
moral y el orden. El bloque conservador tambin trat monia televisada el 4 de julio de 1991. Firmaron todos
de echar para atrs el aparte que subordina el derecho a los constituyentes, mientras coros de jvenes cantaban a
la propiedad privada a su funcin social y el de los meca- capela el Aleluya. Los tres presidentes de la Asamblea, en
nismos de participacin popular. Fuera de estos puntos representacin de distintas tendencias polticas, leyeron
especficos, cuyo debate trajo posiciones irreconciliables, al unsono el prembulo de la nueva Constitucin. Como
hubo acuerdo a la hora de votar y los artculos pasaron. nota curiosa, firmaron un papel en blanco, pues el texto
completo de la Carta se haba perdido al intentar encrip-
En marzo, en plena actividad de las comisiones temticas, tarlo en el computador de la Comisin de Redaccin. Tar-
estas se interrumpieron para una plenaria conmovedora daran varios das en armar de nuevo el texto completo.
en la cual los comandantes del EPL hicieron entrega de Durante la ceremonia de clausura de la Asamblea, el pre-
armas a la mesa directiva de la Asamblea, como parte del sidente Csar Gaviria anunci que levantaba el estado
proceso de paz con el gobierno. A partir de ese momen- de sitio, vigente desde 1984. Las transformaciones de-
to, dos guerrilleros desmovilizados de esa organizacin mocrticas y el fortalecimiento de las instituciones han
creado un nuevo orden poltico propicio para que todos
20 En 1993, Manuel Jos Cepeda y su equipo publicaron dos li- los colombianos vivan en paz, dijo22.
bros al respecto: Introduccin a la Constitucin de 1991: hacia un nue-
vo constitucionalismo (Bogot: Presidencia de la Repblica, Conse-
jera para el Desarrollo de la Constitucin, 1993) y La Constituyente 21 Sobre los acuerdos de paz y la transicin de la guerra a la paz,
por dentro: mitos y realidades (Bogot: Presidencia de la Repblica, vase en este libro el captulo 24 La justicia transicional y la res-
Consejera para el Desarrollo de la Constitucin, 1993). John Dugas ponsabilidad por las atrocidades del pasado, por Farid Benavides
tambin lider un trabajo de monitoreo muy serio desde la Univer- Higuera.
sidad de los Andes: La Constitucin de 1991. Un pacto poltico via- 22 Decreto 1686 de 1991. Diario Oficial nm. 39.888, 4-7-1991. En
ble? (Bogot: Universidad de los Andes, 1993). lnea.

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17
del sistema inquisitivo para la investigacin de los crme-
Actividad 6 nes; la creacin de la Defensora del Pueblo y la mayor
descentralizacin administrativa23, concediendo ms in-
Para reflexionar dependencia a los municipios y departamentos. En cuan-

Seccin 1
to al sistema de Banca Central, se sustituy la Junta Mo-
Al promulgarse la Constitucin de 1991, muchos crean
netaria del Banco de la Repblica por una Junta Directiva
que se pondra fin a la violencia. Qu razones tenan
de siete miembros, independiente del gobierno, cuya
para creerlo?, usted cree que hoy una nueva Asamblea
funcin principal es la regulacin del valor de la moneda.

Captulo 1
Nacional Constituyente resolvera la crisis de violencia?,
cree que podra resolver otros problemas? Al mismo tiempo que empezaba a regir una nueva Cons-
En caso afirmativo, cules y por qu? titucin, el gobierno de Csar Gaviria logr la aprobacin
En caso negativo, por qu no? Ilustre sus argumentos de un paquete de leyes tendientes a cambiar el mode-
con ejemplos reales tomados de noticias o de datos lo de desarrollo, pasando de un Estado regulador de la
estadsticos e informes gubernamentales. economa y prestador de servicios24 a la llamada apertura
econmica con mayor protagonismo del mercado. Se ex-
pidieron leyes para la desregulacin del sistema financie-
Las transformaciones ro (Ley 45 de 1990), se realiz una reforma tributaria que
de la nueva Constitucin ampli y desgrav la importacin de bienes, se redujo im-
De qu orden poltico hablaba Gaviria en su discurso de puestos a las empresas, se reglament la repatriacin de
clausura y cules eran las transformaciones propicias para capitales, se estimul el mercado accionario eliminando
que todos los colombianos vivieran en paz? La respuesta impuestos a las ganancias (Ley 49 de 1990), se liber del
se podra resumir en ms derechos y ms democracia. control gubernamental el mercado de divisas o monedas
En cuanto a los derechos, la nueva Constitucin trajo el extranjeras (Ley 9 de 1991) y se privatizaron los puertos
fortalecimiento de la Carta de derechos y de sus mecanis- (Ley 1 de 1991).
mos de defensa, en especial la tutela, y cre nuevas insti-
Otras reformas impactaron el mercado laboral y la vida de
tuciones, como la Corte Constitucional y la Defensora del
los trabajadores, en especial la privatizacin parcial del sis-
Pueblo. Se elimin el estado de sitio y se estableci una
tema de salud25 (Ley 100 de 1993) y la reforma laboral (Ley
gradualidad en los estados de excepcin de que puede
50 de 1990)26. A partir de entonces, el seguro obligatorio
disponer el presidente. En cuanto a la democracia, se ele-
de salud dej de ser competencia exclusiva del Estado
v a rango constitucional la eleccin popular de alcaldes
y gobernadores y se establecieron nuevas formas de de-
mocracia participativa, incluyendo mecanismos de parti- 23 Para mayor informacin, vase en este libro el captulo 6 La
fuerza del Estado: funciones, estructura y eleccin de la Rama Eje-
cipacin directa de los ciudadanos. Para mayor transpa- cutiva, por Diana Durn Smela y Miguel Malagn Pinzn.
rencia en los procesos electorales, se fortaleci la funcin 24 Para mayor informacin, vanse en este libro, respectivamente,
de vigilancia de la Registradura General de la Nacin. En los captulos 17, 20 y 21: Los derechos econmicos, sociales y cul-
turales en el Estado Social de Derecho: entre el liberalismo clsico
el centro de las transformaciones estaba el pluralismo, y el Estado de bienestar, por Helena Alviar Garca; Constitucin y
tanto poltico con reformas que permitan el ingreso de economa: presupuesto, planeacin y polticas pblicas en la Cons-
titucin de 1991, por Eleonora Lozano Rodrguez; Algunos efectos
partidos pequeos a la poltica como tnico con los
y retos econmicos de la Constitucin de 1991, por Hernn Vallejo
derechos ampliados para los indgenas y afrocolombia- Gonzlez.
nos y religioso con la adopcin del Estado secular, que 25 Para profundizar en el tema, vase en este libro el captulo 19
El ncleo esencial del derecho a la salud, por Everaldo Lamprea
no tiene religin oficial, en lugar del Estado confesional
Montealegre.
catlico de la Constitucin de 1886. 26 Diversas apreciaciones acerca de los efectos de esas reformas
se presentan en los libros de Fernando Cepeda Ulloa y Diana Uma-
Muchas reformas modernizantes no estaban directamen- a, Direccin poltica de la reforma econmica en Colombia (Bogot:
te relacionadas con la retrica de la paz, pero s encami- Fonade y DNP, 1991); Consuelo Ahumada, El modelo neoliberal y su
impacto en la sociedad colombiana (Bogot: El ncora, 1996); y Sa-
nadas a lograr mayor desarrollo econmico y estabilidad lomn Kalmanovitz, Las instituciones y el desarrollo econmico en
social. Se destacan la creacin de la Fiscala y la adopcin Colombia (Bogot: Norma, 2001).

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18
y se permitieron nuevas formas de contratacin laboral,
Actividad 7 con menos proteccin y garantas para los trabajadores,
destinadas a facilitar la creacin de nuevos empleos.
Para investigar
Seccin 1

El de 1990 a 1991 fue un perodo breve de grandes trans-


Considera contradictorio o coherente que la formaciones en Colombia. En algunos casos los cambios
Constitucin de 1991 incluyera ms derechos y ms en el Estado fueron radicales. En sntesis, ms derechos y
democracia al tiempo que redujo la injerencia estatal ms democracia y menos Estado o menos injerencia es-
Captulo 1

en la economa? tatal en la economa.


Sustente su respuesta con ejemplos reales.
La tutela y el primer ao
de la Corte Constitucional
De todas las reformas institucionales que introdujo la
nueva Carta, la tutela ha sido quiz la de mayor impacto.
La posibilidad de hacer efectivos los derechos ante cual-
Recuadro 2 quier juez sin tener abogado incidi de manera decisiva
El Consenso de Washington en el funcionamiento de las instituciones y en la cultura
y el rule of law legal del pas, pues los colombianos la han utilizado ma-
A partir de mediados de los aos ochenta y durante la sivamente. En el momento de su creacin no era claro
dcada de los noventa, el gobierno estadounidense que fuera a tener ese impacto: era, despus de todo, una
y mltiples organizaciones filantrpicas norteameri- simple accin judicial en un pas que haba escapado, por
canas dedicaron billones de dlares para proyectos poco, al desastre total. Y sin embargo ha sido utilizada de
de reforma judicial y de diseo institucional en los forma masiva por los colombianos.
pases en desarrollo, enmarcados en el llamado Con- Buena parte del protagonismo de la tutela se debe a la
senso de Washington. As se conoce el conjunto de interpretacin generosa que le dio al mecanismo desde
lineamientos del Banco Mundial, del Fondo Mone- su inici la nueva Corte Constitucional, que tena la res-
tario Internacional y del gobierno estadounidense ponsabilidad de revisar todas las tutelas adoptadas por
que da preponderancia a la expansin de las fuerzas los diferentes jueces del pas. Este protagonismo se ex-
del mercado mediante una menor regulacin, dis- plica quiz por el funcionamiento del primer ao de la
minuyendo la presencia del Estado en la economa. Corte, que se describe a continuacin.
La receta se complement con proyectos de estabi-
lizacin de las instituciones democrticas, descritos Al redactar el Decreto 2591 de 1991, que reglamenta la ac-
como proyectos de promocin del Estado de dere- cin de tutela, el gobierno de Gaviria le confiri a la Corte
cho o rule of law. Tal poltica impact especialmente amplios poderes para la revisin de constitucionalidad
a los pases en proceso de democratizacin en Euro- de leyes y decretos e introdujo modificaciones a la for-
pa del Este y en Amrica Latina y fueron el contex- ma como los jueces administraban justicia, dndoles la
to en el cual se inscribi la Constitucin de 1991. Es posibilidad de audiencias abiertas al pblico y de invitar
necesario remitirse al Consenso de Washington para expertos a opinar. En el primer ao, y a la sombra del de-
comprender el pensamiento y las divisiones internas creto, se materializ una nueva lnea de interpretacin
en la cpula del gobierno de Csar Gaviria, as como judicial, bautizada nuevo derecho o nuevo constitu-
las tensiones que rodearon la redaccin de la Carta cionalismo, centrada en el desarrollo de los derechos.
poltica. Sin embargo, este contexto global no per- Su promotor ms visible por fuera de la Corte Consti-
me la cultura poltica de una nacin desgarrada por tucional fue Manuel Jos Cepeda, consejero para asun-
el problema de la violencia del narcotrfico y por sus tos constitucionales del gobierno de Csar Gaviria, que
propias ansias de paz. ejerca su liderazgo y expona su visin sobre lo que de-
ba ser la nueva Corte y el nuevo constitucionalismo en

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19
conferencias y publicaciones. Otros dos juristas, Eduardo Adems de evidenciar las posiciones polticas, las tutelas
Cifuentes y Ciro Angarita, magistrados y, como Cepeda, acercaron a la Corte a la cotidianidad de los colombia-
profesores de la Universidad de los Andes, lideraron esta nos. A travs de las tutelas los magistrados conocieron
transformacin. Pronto encontraran aliados en la Corte y una violencia diferente de la poltica que apareca en la

Seccin 1
conformaran mayora con el apoyo, primero, de Alejan- prensa como la protagonista de los eventos nacionales.
dro Martnez, magistrado cercano a la AD-M19 y luego, de En la tutela enfrentaron la violencia de la arbitrariedad
los magistrados Jaime Sann y Simn Rodrguez, ambos diaria, donde la fuerza no derivaba de las armas, sino del
liberales. autoritarismo que somete a las personas a una cadena de

Captulo 1
indignidades. Para Rodolfo Arango, entonces magistrado
Lograr la ascendencia del nuevo derecho en la Corte
auxiliar, el pas que surga de las acciones de tutela era
Constitucional no fue fcil. Durante ese primer ao se
presentaron duras confrontaciones entre los magistra- [] el pas de la arbitrariedad [] en el que la gente no
dos ms progresistas y el ala conservadora, integrada tena derechos, en el que a una nia no la dejan usar
por Jos Gregorio Hernndez y Fabio Morn, que se pestaina en un colegio, ni a un nio el pelo largo, don-
de a los ancianos no se les pagaba la pensin, donde
resistan al nuevo constitucionalismo y defendan una
eran apabullantes el autoritarismo y la arbitrariedad27.
jurisprudencia de restriccin judicial en la proteccin de
los derechos, basada en argumentos de competencias Ese fue el pas que conmovi a la mayora de magistrados
institucionales, en particular, en el respeto por la discre- y sus auxiliares y al que empezaron a responder a travs
cionalidad del Ejecutivo y del Legislativo, pero tambin del estudio y fallo de las tutelas.
por la competencia de las otras Cortes frente al control
de sentencias por parte de la Constitucional. En ocasio- Adems de la tutela, otro factor influy en el nuevo vn-
nes, Hernndez y Morn formaban mayora con Sann y culo entre paz y Constitucin: la presencia de los movi-
Rodrguez, imponiendo una alianza inestable; otras ve- mientos sociales, en especial de los indgenas, ante la
ces perdan y se limitaban a aclaraciones de voto donde Corte. En la medida en que los movimientos sociales le
explicaban su postura. pedan proteccin y llegaban tutelas sobre injusticias
que afectaban a gran nmero de personas (por ejemplo,
La divisin entre los magistrados se evidenciaba en la re- la falta de pago de pensiones), los magistrados fueron
visin de tutelas, pues, mientras los ms conservadores desarrollando una concepcin ms social del derecho y
se resistan a concederlas, otros, en especial Angarita y la justicia. Al enfrentarse a tomar decisiones, empezaron
Cifuentes, desarrollaban una doctrina de primaca de los a entender que estas afectaban no son solo a los espe-
derechos humanos en las situaciones de hecho y una vi- cialistas del derecho, sino tambin a la gente del comn.
sin activista del juez constitucional. A propsito de la Asi, la Corte Constitucional empez a responder a un
tutela se manifestaban las dos tendencias sobre el rol de pblico que tambin imagina la paz como el fin de sus
la Corte: restrictiva y respetuosa de la separacin de po- propios sufrimientos y no solo como la desmovilizacin
deres, por un lado, y activista y defensora de derechos de las guerrillas. A la creacin de este pblico contribuye-
humanos, por el otro. Divididos en salas de revisin de ron en buena parte los grandes medios de comunicacin
tres magistrados, se escogan y estudiaban las tutelas liberales, que le dieron amplio cubrimiento a las deci-
que llegaban de todo el pas. En ese primer ao, los siete siones ms polmicas de la Corte; al hacerlo, de forma
magistrados de la Corte, excepto Cifuentes y Angarita, intencional o no, difundan los valores de los derechos
negaron ms tutelas de las que concedieron. Si bien el n- humanos y la defensa de los dbiles, que en muchos ca-
dice de tutelas negadas o concedidas no necesariamen- sos coincida con los fallos de la Corte.
te es indicativo de las posiciones polticas, como lo es el
Al finalizar la legislatura de 1992, el Congreso eligi la
anlisis de los argumentos mismos, s indica el grado de
nueva Corte Constitucional. Cuatro de los magistrados
adhesin al mandato del nuevo constitucionalismo de
nombrados para el primer ao fueron reelegidos; el
tomarse los derechos en serio. Por ejemplo, Fabio Mo-
rn concedi ese ao solo cinco tutelas y neg 27; Anga-
rita concedi 31 y neg cinco. 27 Entrevista con Rodolfo Arango, Bogot, 2008.

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20
nmero de magistrados se ampli de siete a nueve y Consideraciones finales
entraron cinco nuevos miembros. Con esa nueva compo
sicin, la Corte continuara desarrollando ideas sobre la A final de los aos ochenta hubo en Colombia una esca-
bsqueda de la justicia material en casos de tutela, y la de- lada de violencia. Esta corresponda en parte al fortaleci-
Seccin 1

fensa de los derechos, en casos de constitucionalidad. Y miento de las guerrillas, en parte a la debilidad del Esta-
si el tema de la paz poltica empez a quedar de lado, no do para imponer el orden pblico e impartir justicia y en
ocurri as con el de la dignidad humana, que permiti parte, quiz la ms dramtica, a la guerra entre el Estado
articular el rechazo a la violencia y dio pie a la argumen- y los carteles del narcotrfico. Los sicarios del narcotr-
Captulo 1

tacin que progresivamente acerc los movimientos so- fico se ensaaron contra jueces, polticos y periodistas
ciales al derecho constitucional. que se oponan a sus propsitos, al tiempo que este fi-
nanciaba crecientes ejrcitos paramilitares que desplaza-
Al tiempo con los avances descritos, la Corte Constitucio- ron y masacraron miles de campesinos, lderes sociales y
nal defendi y protegi el modelo econmico implanta- militantes de izquierda. Como instrumento para conjurar
do por la Constitucin, que a su vez anim las grandes la situacin y poner fin a la oleada de crmenes, surgi la
reformas aprobadas por el Congreso entre 1990 y 1991. reforma constitucional.
Estas reformas limitaron los derechos de los trabajadores
y privatizaron parcialmente la prestacin de los servicios Adems de responder a los anhelos de paz, la Consti-
de salud a travs del seguro obligatorio y las pensiones. tucin de 1991 tambin refleja la tradicin legalista del
El aumento dramtico de la pobreza entre 1996 y el 2002 pas, reforzando la legitimidad de instituciones existen-
revel la tensin en las sentencias de la Corte entre la de- tes. La estructura poltico administrativa y la divisin de
fensa del modelo econmico y la obligacin del Estado los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial no cambia-
de cubrir las necesidades bsicas de los ms pobres. Esta ron radicalmente y algunas modificaciones importantes,
tensin solo se alivi con el fin de la crisis econmica y el como la eleccin popular, ya se contemplaban en leyes
lento retorno, a partir del 2002, a los niveles de desarrollo anteriores. Si bien los antiguos Territorios Nacionales se
anteriores. Sin embargo, en algunos aspectos, como el elevaron a la categora de departamentos y se abrieron
del derecho a la salud, persisti la tensin entre las rde- posibilidades de otras formas de ordenamiento poltico,
nes de la Corte y las directrices del gobierno en cuanto a la estructura sigui siendo bsicamente la misma. Se for-
la prestacin del servicio. De esos temas se ocupan otros talecieron los organismos de control, se cre la Fiscala
captulos de este libro28. y se adscribi la Defensora del Pueblo al Ministerio P-
blico, construyendo sobre estructuras institucionales ya
existentes. Algunas reformas tenan largos antecedentes
Actividad 8 de discusin acadmica, como las que ataen a la Banca
Central o al desmonte de algunos privilegios otorgados
Para reflexionar a la Iglesia Catlica. Con una larga tradicin de control
constitucional en manos de la Corte Suprema de Justicia,
Sitese en el perodo 1990-1991, y a partir del se cre la Corte Constitucional y se le asign esa tarea.
diagnstico de las causas de la violencia en el pas, Y cuando se plante la funcin social de la propiedad y
haga un cuadro analtico que relacione los diferentes algunos derechos sociales, se hizo en el marco de la tradi-
elementos causantes de violencia con las reformas cin liberal social, que data de la reforma constitucional
institucionales de la Constitucin de 1991. de 1936.

Muchas de las reformas institucionales significaron mo-


28 Estos temas se tratan en este libro en los captulos: 3 La dis- dernizacin, pero no la transformacin radical del Estado.
tribucin de los recursos y la funcin del Estado y 17 Los derechos
econmicos, sociales y culturales en el Estado Social de Derecho:
entre el liberalismo clsico y el Estado de bienestar, por Helena presupuesto, planeacin y polticas pblicas en la Constitucin
Alviar Garca; 18 La educacin: protectora de otros derechos, por de 1991, por Eleonora Lozano Rodrguez; y 21 Algunos efectos y
Betsy Perafn Livano; 19 El ncleo esencial del derecho a la salud, retos econmicos de la Constitucin de 1991, por Hernn Vallejo
por Everaldo Lamprea Montealegre; 20 Constitucin y economa: Gonzlez.

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21
Lo ms novedoso, en cuanto a diseo institucional, que
permiti materializar la promesa de ms derechos y ms Actividad 9
democracia, fue la ampliacin del sistema electoral, la in-
clusin de nuevos mecanismos de participacin directa
Para reflexionar

Seccin 1
(referendo, plebiscito, etc.) y la tutela. A travs de la tutela
Reflexione sobre algunos de los cambios que trajo la
y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional el pas
Constitucin de 1991. Qu ha representado en su vida
aprendera a reclamar derechos que antes apenas exis-
o en la de su familia y amigos?, contribuy a la paz?,
tan sobre papel y a esperar de las autoridades un nuevo

Captulo 1
por qu no se alcanz una paz definitiva?
respeto y compromiso con sus derechos. El resto de este
Sustente sus respuestas con hechos histricos.
libro cuenta esa historia.

Recuadro 3
El fin de la Guerra Fra y la cada del muro de Berln
La cada en noviembre de 1989 del muro que separaba Berln oriental de Berln occidental simboliza el fin de la
Guerra Fra y la reunificacin de Alemania. El muro, levantado 28 aos antes, materializ la llamada Cortina de Hie-
rro que separaba las naciones de Europa del este, bajo la influencia y dominio del rgimen comunista de la Unin
Sovitica, y la Europa occidental, democrtica y capitalista. El enfrentamiento entre los dos modelos de Estado ca-
pitalista y comunista era sostenido por los poderes blicos de los Estados Unidos y la Unin Sovitica.

La confrontacin, que se desarroll en guerras relativamente pequeas en las antiguas colonias europeas, tuvo un
impacto enorme en Amrica Latina. Los Estados Unidos, que siempre haban considerado a la regin como su rea
de influencia natural, acentuaron su ascendiente despus del triunfo de la Revolucin Cubana (1959), invirtiendo en
armas y recursos, de forma abierta y encubierta, para mantener en el poder a gobiernos proclives a sus intereses, el
capitalismo y la democracia. A su vez, la Unin Sovitica incida en la regin mediante el apoyo al rgimen de Cuba,
y con armas y dinero a las guerrillas comunistas que emergan y se enfrentaban a gobiernos sostenidos o apoyados
desde Washington. En este contexto global se dio el proceso que condujo a la Asamblea Nacional Constituyente de
1991, con la esperanza de poner fin a la confrontacin entre el Estado y la insurgencia comunista, que, ante la cada
del muro de Berln, dejara de recibir apoyo de la Unin Sovitica. La historia, sin embargo, fue otra.

Desde la cada del muro,


la Puerta de Brandenburgo
se convirti en el smbolo
de la reunificacin alemana.
Unknown photographer, Reproduction
by Lear 21 de Wikipedia en ingls.

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22

Glosario Material de apoyo


Asamblea Nacional Constituyente. Organismo de Videos y documentales
Seccin 1

representantes que tienen la funcin de redactar una


Sptima papeleta Constituyente de 1991 (Holl-
nueva Constitucin.
man Morris). Partes I a VIII. Contrava. En lnea: ht-
Constitucin poltica. Conocida como la norma tps://www.youtube.com/watch?v=Z1CgzPNhSgI
Captulo 1

de normas, es un texto en el que se recogen el con-


Libros y artculos
junto de normas en el que se fijan los lmites y defi-
nen las relaciones entre los poderes del Estado y los Contra todas las apuestas: historia ntima de la Cons-
ciudadanos. tituyente de 1991 (Humberto de la Calle, 2004).

Reforma constitucional. Tiene por objeto una re- El Derecho como conjuro: fetichismo legal, violen-
visin parcial de una Constitucin y la sustitucin de cia y movimientos sociales (Julieta Lemaitre, 2009).
una o varias de sus normas, sin modificar la estructura La Constituyente por dentro: Mitos y realidades.
y principios fundamentales del texto constitucional. (Manuel Jos Cepeda, 1993).

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23

Referencias bibliogrficas
Acuerdos del cese al fuego entre 1984 y 1986 con las Kalmanovitz, Salomn. Las instituciones y el desarrollo

Seccin 1
FARC, el M-19, el EPL y la ADO. VerdadAbierta.co, 12-11- econmico en Colombia. Bogot: Norma, 2001.
2012. En lnea: http://www.verdadabierta.com/proce-
Leal, Francisco y Len Zamosc. Al filo del caos: crisis pol-
sos-de-paz/farc/4292-acuerdos-del-cese-al-fuego-entre-
tica en la Colombia de los aos 80. Bogot: Iepri-Universi-
1984-y-1986-con-las-farc-el-m-19-el-epl-y-la-ado
dad Nacional, Tercer Mundo, 1990.

Captulo 1
Ahumada, Consuelo. El modelo neoliberal y su impacto en
Lemaitre, Julieta. El derecho como conjuro. Bogot: Unian-
la sociedad colombiana. Bogot: El ncora. 1996.
des, Siglo del Hombre, 2009.
Cepeda, Manuel Jos. Introduccin a la Constitucin de
Los estudiantes de la Sptima Papeleta. Semana, 6-7-
1991: hacia un nuevo constitucionalismo. Bogot: Presi-
2010. En lnea: http://www.semana.com/nacion/articulo/
dencia de la Repblica, Consejera para el Desarrollo de
los-estudiantes-septima-papeleta/114006-3
la Constitucin, 1993.
Mendoza, Plinio Apuleyo. En qu momento se jodi Co-
___. La Constituyente por dentro: mitos y realidades. Bogo-
lombia. Bogot: Oveja Negra, 1990.
t: Presidencia de la Repblica, Consejera para el Desa-
rrollo de la Constitucin, 1993. Moreno, Luis Can. Narcodilogos, doble juego mor-
tal. El Tiempo, 6-8-1991.
Cepeda Ulloa, Fernando y Diana Umaa. Direccin polti-
ca de la reforma econmica en Colombia. Bogot: Fonade Pardo, Rafael. De primera mano: Colombia 1986-1994, en-
y DNP, 1991. tre conflictos y esperanzas. Bogot: Norma, 1996.

Condenado Alberto Santofimio a 24 aos de crcel Santofimio se distanci de actos pblicos ante inminen-
por el asesinato de Luis Carlos Galn. Semana, On Line, cia de la condena. El Tiempo, 3-9-2011. En lnea: http://
11-10-2007. En lnea: http://www.semana.com/on-line/ www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-10286427
articulo/condenado-alberto-santofimio-24-anos-car-
cel-asesinato-luis-carlos-galan/88699-3
Dugas, John. La Constitucin de 1991. Un pacto poltico
viable? Bogot: Universidad de los Andes, 1993.

Nota sobre fuentes: este captulo est basado en el libro El Derecho como conjuro (Bogot: Uniandes, Siglo del Hombre, 2009) de mi autora,
en el que las afirmaciones fcticas que no son de amplio conocimiento tienen la referencia correspondiente a la investigacin realizada para
reconstruir los hechos. Esta se basa en una revisin amplia de: la literatura secundaria; del peridico El Tiempo y la revista Semana, en sus
ediciones correspondientes al perodo 1988-1992; de las sentencias de la Corte Constitucional correspondientes a los temas aqu tratados; as
como de documentos oficiales de la Asamblea Nacional Constituyente y entrevistas realizadas por la autora a muchos protagonistas de estos
hechos. Sin embargo, por cuestiones de espacio y estilo, la citacin de fuentes para este libro de texto es limitada. Para las fuentes originales
remito a consulta del libro.

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25

Captulo 2

El rompecabezas

Seccin 1
de la democracia: fichas

Preguntas fundacionales: los debates del diseo institucional


y modelos para armar
Antonio Barreto Rozo

Democracia pueblo
voluntad gobierno Estado
comunismo capitalismo
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26

Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Entender el desarrollo histrico-poltico de las de- Este captulo acerca al estudiante al entendimiento
mocracias modernas. de los sistemas democrticos, as como a sus din-
Diferenciar los tipos de democracia ejercidos en micas variadas en las sociedades modernas. En l se
las sociedades modernas y sus puntos de tensin. adelanta una revisin exploratoria de los distintos
Incentivar al lector a que configure, de forma indi- rostros o semblanzas que ha exhibido la democra-
vidual o colectiva, su modelo de democracia para cia a nivel global. Estas facetas se presentan en gr-
armar. ficas, a manera de modelos para armar, construi-
dos a partir de fichas o elementos de anlisis que
sern resaltados para el lector a lo largo del texto y
que permiten adentrarse en las complejidades de
los modelos democrticos de la actualidad.

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27
Introduccin
Hoy, el debate sobre la democracia es un asunto de importancia cardinal que genera
distintos tipos de sentimientos, compromisos y apreciaciones. Estos van desde opinio-
nes optimistas, segn las cuales la democracia ha triunfado como forma de gobierno,

Seccin 1
hasta anlisis pesimistas y desalentadores sobre las posibilidades de xito de las demo-
cracias actuales. Existe un espectro de opiniones, tan rico como incierto, sobre el pro-
psito comn de construir sociedades democrticas. Se trata de un ideal poderoso que
ha ganado, como pocos, millones de seguidores y que hoy se enfrenta a nuevos retos.

Captulo 2
No se puede perder de vista lo evidente: en diversos mbitos la democracia coexiste
con la injusticia y la miseria generalizada. En palabras ms crticas: la democracia es
compatible con la desigualdad, la irracionalidad, la injusticia, la aplicacin particularista
de las leyes, la mentira, la ofuscacin, un estilo policial tecnocrtico e incluso una do-
sis considerable de violencia arbitraria1. Qu significa hoy apoyar o defender
iniciativas de tipo democrtico? Una respuesta detallada a esta pregunta
remite a distintos escenarios tericos y polticos que podran indicar que la
democracia es an un proyecto por imaginar y construir.

Oficina de Comunicaciones y Marca- Uniandes.


Actividad 1
Para reflexionar
1. Qu tipo de situaciones le hacen pensar que vive
en una sociedad democrtica, y cules no?
Sustente a partir de una definicin de democracia.
2. Est de acuerdo con que la democracia es compati-
ble con la desigualdad, la irracionalidad, la injusticia,
la aplicacin particularista de las leyes, la mentira, la
ofuscacin, un estilo policial tecnocrtico e incluso
una dosis considerable de violencia arbitraria?
Sustente a partir de una definicin de democracia.

1 Adam Przeworski, Qu esperar de la democracia. Lmites y posibilidades del autogobierno (Buenos


Aires: Siglo XXI, 2010), 27-28. Wendy Brown, We are all democrats now, en Amy Allen (ed.), Democracy
in what state? (Nueva York: Columbia University Press, 2009), 45, se pregunta al respecto si Berlusconi y
Bush, Derrida y Balibar, Hams y los comunistas italianos, todos son hoy por hoy demcratas [...] enton-
ces, qu le queda a la democracia?

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28
Elementos iniciales de una democracia general, no puede enajenarse nunca, y el soberano, que
para armar: una mirada panormica no es sino un ser colectivo [el pueblo], no puede ser re-
al escenario global presentado ms que por s mismo: el poder puede ser
trasmitido pero no la voluntad3.
Aun hoy en da las ideas liberales son un referente para
Seccin 1

comprender la democracia. A partir de las doctrinas libe- En el esquema rousseauniano prima la idea de que cuan-
rales se superaron los poderes polticos medievales con- do el pueblo gobierna no obedece ms que a s mismo
centrados en una sola persona o en un parlamento here- autogobierno. No hay ordenamiento o mandato algu-
ditario fundado en la autoridad divina. Desde entonces, no que se le pueda oponer o resistir a su voluntad. En pa-
Captulo 2

ellas son la base de los Estados modernos, con una carac- labras de Rousseau, no hay ni puede haber ningn tipo
terstica comn desde el siglo XVIII: el contractualismo. Es de ley fundamental obligatoria para todo el cuerpo del
decir, un Estado tiene razn de ser cuando goza del con- pueblo, ni siquiera el contrato social4. Es decir, el pueblo,
sentimiento de sus miembros originales, manifestado en literalmente, genera o cambia las reglas bsicas del jue-
un pacto o contrato social, donde se espera que la maqui- go poltico, pero ha de hacerlo mandando y consideran-
naria estatal est a merced y voluntad de los asociados. do a todo el pueblo, esto es, legislando. Ya Montesquieu
en 1735 haba sealado que una ley fundamental de la
El contractualismo supone varias presunciones, dos de democracia es que slo el pueblo debe hacer las leyes5.
las cuales hay que resaltar: primera, el presupuesto de la
autonoma individual de cada quien. La misma que de De este modo, el autogobierno del pueblo es el factor
manera voluntaria hace que una persona desee formar crucial que compone una democracia. Pero una cosa
parte del pacto, as como comportarse bajo sus linea- es asumir al pueblo como parte de una democracia, re-
mientos. Segunda, la suposicin del inters de asociarse presentado en el gobierno, y otra entenderlo como un
con el otro y con los otros en comunidad; de otro modo todo que gobierna. Rousseau se refiere ms a la segunda
no se justifica la construccin colectiva de un Estado. A interpretacin. Sin embargo, muchas democracias no se
partir de estos pensamientos toma forma la idea o sem- fundan en esa idea. As mismo, una cosa es promover un
blanza democrtica del autogobierno, que por su im- gobierno por el pueblo donde el pueblo es el sujeto que
portancia se examina a continuacin. gobierna y otra distinta gobernar para el pueblo donde
se gobierna en su nombre, pero no necesariamente es el
El ideal del autogobierno tambin requiri dejar atrs la pueblo quien directamente gobierna, e incluso gober-
cosmovisin medieval de gobierno originado en la vo- nar sobre el pueblo cuando es otra entidad poltica la
luntad de dios, para pasar a la idea del gobierno como que all lo gobierna. Rousseau y su idea de autogobierno
voluntad del pueblo. El filsofo Jean-Jacques Rousseau, ciertamente se refieren al gobierno por el pueblo.
en su obra El contrato social (1762), precisa que antes de
examinar el acto mediante el cual el pueblo elige a un El postulado rousseauniano sobre el autogobierno, su-
rey, habra que examinar el acto mediante el cual un pue- mado a la herencia contractualista mencionada, pre-
blo se convierte en tal pueblo, porque, siendo este acto cipit un giro radical en el pensamiento sobre la orga-
necesariamente anterior al otro, es el verdadero funda- nizacin de las comunidades polticas. Esto se puede
mento de la sociedad2. El gobierno del pueblo, para el constatar, primero, en el avance del pensamiento poltico
pueblo y por el pueblo era el objetivo de la democracia. que supuso, y segundo, en las intensas reacciones y re-
Pero para Rousseau se trata del gobierno por el pueblo, sistencias que caus. Respecto al primer punto, el pen-
es decir, del autogobierno. Fue Rousseau quien de for- samiento poltico all presente, la idea de que la legitimi-
ma clara y contundente anunci a la Modernidad el pa- dad del gobierno se basaba en un contrato social, ayud
radigma del autogobierno con ideas como la siguiente: a dejar atrs la creencia segn la cual la legitimidad del
no siendo la soberana sino el ejercicio de la voluntad gobierno radicaba en el respeto de las leyes dictadas por

3 Rousseau, El contrato social, 25.


2 Jean-Jacques Rousseau, El contrato social o Principios de dere- 4 Rousseau, El contrato social, 17.
cho poltico (Bogot: Tecnos, 1987), 13. 5 Montesquieu, Del espritu de las leyes (Madrid: Tecnos, 2000), 14.

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29
Dios o la naturaleza. En cambio, en el contractualismo las
reglas polticas y sociales bsicas podan ser construidas Actividad 2
de manera convencional, consensuada y voluntaria por
los miembros de una comunidad, a travs de un acuer-
Para reflexionar
do de convivencia o contrato social. Del mismo modo, la

Seccin 1
Imagnese un gobierno dirigido por un grupo ilustrado
comparacin que suele hacerse entre el cuerpo humano
por ejemplo, un prncipe filsofo que, en la analoga
y una comunidad la analoga corprea de la sociedad,
corprea, fuera la cabeza del cuerpo social.
segn la cual los sujetos se configuran del mismo modo
en que estn articulados los miembros del cuerpo6, don- 1. Cree que este gobierno es por definicin antidemo-

Captulo 2
de unos son la cabeza y otros los miembros dependien- crtico?
tes de ella, fue superada por la analoga contractualista. 2. Un gobierno del pueblo y para el pueblo debe de
Al serlo, las reglas polticas y sociales de una comunidad manera obligatoria ser por el pueblo?
ya no estaban determinadas de manera exclusiva por un Responda desde su punto de vista
grupo que por naturaleza era la cabeza del cuerpo social. y diga si est o no de acuerdo con Rousseau.

En cuanto al segundo punto las fuertes reacciones


que caus la idea rousseauniana del autogobierno, el constitucionalismo liberal moderno de los siglos XIX y
esquema resultaba muy peligroso para muchos, sobre XX sera lidiar con esta idea del autogobierno del pue-
todo para los ms ilustrados. Se trataba de un esquema blo. Desde entonces, el esfuerzo se dirigira a intentar, de
que les confera poder poltico a los percibidos como los un lado, acomodar la voluntad del pueblo dentro de los
peor dotados para ejercerlo: las grandes masas de la po- cauces de una Constitucin o norma fundamental, y del
blacin analfabeta, no educada, y social y polticamente otro, contrapesarla con otras fuentes institucionales de
desaventajada. Esta es la escandalosa verdad7, como se poder9. Hasta inicios del siglo XX, la palabra democracia
ha calificado, que la democracia lleva en su seno. como tal tena en Occidente una connotacin negativa,
y la desconfianza de varios hacia la voluntad cruda del
En su momento, el esquema rousseauniano no solo fue
pueblo condujo de manera frecuente a restricciones de
visto como una seria amenaza a las instituciones esta
sus derechos y al despliegue de controles abiertamente
blecidas8 temor que sera reforzado con el estallido de
coercitivos10.
las revoluciones estadounidense y francesa en las dca-
das de 1770 y 1780, sino como un cuerpo doctrinario A lo largo del siglo XX la democracia ya constitua una no-
que deba ser significativamente matizado o simple- cin poltica ambigua, cada vez ms confusa. En efecto, el
mente desechado. De hecho, uno de los mayores esfuer- concepto estaba cargado de distintos contenidos y polos
zos de los doctrinantes lo que pasara a ser llamado el opuestos, de manera que se entendan muchas formas de
democracia. Una de estas tensiones es la idea de demo-
cracia como forma poltica que legitima el poder del pueblo
6 La analoga corprea de la sociedad no solo se remonta a la
Edad Media, sino va mucho ms atrs, encontrndose rastros de Rousseau, en contraposicin con la idea de democracia
ella en textos como la Biblia, donde se identifica la comunidad de como forma poltica que legitima el poder del Estado na-
la Iglesia catlica con el cuerpo humano y con el de Jesucristo: El
cuerpo humano es uno solo, pero tiene muchos miembros; y los
cin moderno. Es decir, como la forma de gobierno moder-
miembros, a pesar de ser muchos, forman todos un solo cuerpo. na y deseable, amarrada a la idea de progreso. Alexis de
Pues bien, eso es lo que sucede con Cristo [] Ahora bien, ustedes Tocqueville, por ejemplo, en la dcada de 1830 bautiz
son el cuerpo de Cristo, y cada uno es un miembro de ese cuerpo (1
Co 12, 12-30).
7 Daniel Bensad, Permanent Scandal, en Allen, Democracy 9 Para una de las mejores reconstrucciones de este itinerario his-
in what state?,18. Para este autor la democracia constituye la ex- trico, vase Fioravanti, Constitucin, 71-164.
presin de un perturbador principio de igualdad. (p. 18). 10 Sobre varias de estas restricciones en el contexto colombia-
8 Maurizio Fioravanti, Constitucin. De la antigedad a nuestros no de la segunda mitad del siglo XIX e inicios del XX, vase Antonio
das (Madrid: Trotta, 2001), 82, seala que el temor de varios sec- Barreto, Venturas y desventuras de la Regeneracin (Bogot: Unian-
tores influyentes a tal punto lleg que, por ejemplo, el procurador des, 2011), particularmente la seccin Regeneracin y coercin: el
general de la ciudad de Ginebra orden la prohibicin de la repro- compromiso regeneracionista con el ejercicio de represin sobre el
duccin y difusin del Contrato social de Rousseau. orden social, contenida en el Captulo 2.

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30
de forma ejemplar la maquinaria estatal estadounidense cuanto al primer sentido, la democracia es la forma como
como un gobierno democrtico11, a pesar de que era una los ciudadanos legitiman el poder del Estado. Es decir, el
sociedad esclavista, donde muy pocos podan elegir y ser arreglo poltico de ciudadanos que han de ser asumidos
elegidos. Otro pensador que identifica la democracia con como iguales entre s o pares dentro de la comunidad
la idea del Estado moderno es el jurista austriaco y filsofo poltica. Este presupuesto justifica el gobierno, decidido
Seccin 1

del derecho Hans Kelsen, quien, casi cien aos despus de entre todos y en el cual participan todos los ciudadanos.
Tocqueville, al exponer su teora democrtica del Estado, Con respecto al segundo, la democracia como tcnica
igualara el concepto de democracia con el intrincado apa- de gobierno, manifiesta un arreglo institucional jerrquico
rato estatal al enunciar su famosa frase: el Estado somos que, de uno u otro modo, implica dominacin y termina
Captulo 2

nosotros12. De hecho, para Kelsen el concepto de pueblo siendo propulsado en las complejas sociedades modernas
tiene un sentido normativo []. El hombre forma parte por un poder ejecutivo fuerte, con algunos momentos ais-
del pueblo del Estado solamente en tanto que est some- lados de ratificacin, como en los comicios electorales16.
tido al dominio estatal, en tanto que su conducta constitu-
Entonces, en la democracia como arreglo poltico de ciu-
ye el contenido del orden jurdico13.
dadanos iguales (comunidad poltica entre pares) prima
Esta identificacin de democracia con Estado est lejos la soberana popular. Se trata del poder del pueblo y del
del pensamiento de Rousseau y del contexto revolucio- gobierno por el pueblo: el pueblo se concibe como un
nario francs de finales del siglo XVIII, en el cual el pensa- todo que es el que le da y le quita el poder al gobierno
dor poltico Emmanuel Sieys abad Sieys lleg a dife- (el poder constituyente que decide sobre el poder cons-
renciar tambin de forma ejemplar para la Modernidad tituido). Por otro lado, en la democracia, como un arreglo
el poder constituyente poder fundacional de los asocia- institucional jerrquico, el que tiene el poder es el Estado
dos por voluntades individuales del poder constituido nacin, que gobierna sobre un pueblo, y el pueblo es a su
poder del gobierno as establecido, encontrndose el vez una parte de un poder ms grande. Otra manera de
poder constituido (el gobierno) sometido al poder for- decirlo es que en la primera opcin la soberana reside en
mativo e inaugural del poder constituyente o del pueblo. el pueblo y en la segunda, en la nacin o en este caso
Para Sieys, la constitucin no es obra del poder consti- en el Estado nacin.
tuido, sino del poder constituyente14.

Al analizar el recorrido que ha tenido la nocin de demo-


cracia en la era moderna relatado de manera fragmen-
Actividad 3
tada, el filsofo poltico italiano Giorgio Agamben dife- Para investigar
rencia el sentido de democracia como constitucin de la
comunidad poltica del de democracia como tcnica de Consulte la Constitucin colombiana
gobierno, porque, hoy por hoy, la democracia designa y a partir de esta responda:
tanto la forma mediante la cual el poder es legitimado
1. En quin reside la soberana: en el pueblo
como la manera en la que el mismo es ejercido15. En
o en la nacin?
2. Qu implicaciones tiene esto para la democracia
11 O gobierno de la democracia. Alexis de Tocqueville, La demo- colombiana?
cracia en Amrica (Madrid: Guadarrama, 1969), 129.
12 Hans Kelsen, Esencia y valor de la democracia (Granada: Coma-
res, 2002), 128. Con esta frase, Kelsen contrapona la forma demo-
crtica de un Estado con la forma autocrtica y absolutista que po- democracy, en Amy Allen (ed.), Democracy in what state? (Nueva
da asumir el mismo. En este ltimo indeseado caso, la frase clebre York: Columbia University Press, 2009), 1.
es el Estado soy yo, histricamente adjudicada al monarca francs 16 Es en este sentido que Herbert Marcuse filsofo alemn de la
Luis XIV (p. 127). Escuela de Frankfurt sostena, en medio de la incertidumbre nu-
13 Hans Kelsen, Teora general del Estado (Mxico: Editora Nacio- clear de la Guerra Fra, que la democracia consolida la dominacin
nal, 1970), 196. ms firmemente que el absolutismo, y libertad administrada y re-
14 Emmanuel Sieys, Qu es el tercer Estado? Ensayo sobre los pri- presin instintiva llegan a ser las fuentes renovadas sin cesar de la
vilegios (Madrid: Alianza, 1994), 145. productividad. El hombre unidimensional (Barcelona: Planeta-Agos-
15 Giorgio Agamben, Introductory note on the concept of tini, 1985), 7.

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31
Modelo para armar 1
La democracia moderna como autogobierno

Poder del pueblo Poder del Estado-nacin

Seccin 1
Gobierno por el pueblo Gobierno para el pueblo Gobierno sobre el pueblo

Pueblo como un todo Pueblo como parte de algo

Captulo 2
Poder constituyente Poder constituido

Comunidad poltica: Tcnica de gobierno:


arreglo entre pares arreglo jerrquico
Soberana Soberana
popular estatal

Hasta donde vamos, los distintos ngulos del autogo- polticos, democracias populares. Estas incluan la ver-
bierno pueden organizarse como se muestra en el Mo- sin ms radical: las democracias comunistas, fundadas
delo para armar 1, a manera de fichas. La balanza se in- en la teora marxista de la democracia. A continuacin se
clinar segn dnde se ubique la soberana: en el pueblo da una caracterizacin panormica de los dos escenarios
o en el Estado. en pugna.

En la siguiente seccin se analizar la forma como el au- La concepcin liberal de la democracia se basa en tres
togobierno y otros elementos democrticos fueron com- pilares: el autogobierno, la libertad individual y la propie-
prendidos de modo radicalmente opuesto con ideas dad privada. El poderoso elemento del autogobierno se
polticas y econmicas de los siglos XVII, XVIII y XIX, lo que constituy en la tradicin liberal de pensamiento, una de
dividi el mapa mundial en dos formas contrarias de de- las mquinas ms efectivas y persistentes jams creadas
mocracia en la segunda mitad del siglo XX. Se trata del para enfrentar y superar el poder concentrado y absoluto
liberalismo y el comunismo. Al caer la Unin Sovitica del monarca. Dicha empresa liberal de destronamiento
mximo representante del comunismo esta divisin real se afinc en el autogobierno del pueblo.
sera heredada por izquierdas y derechas, las cuales se
La libertad individual, por su parte, se sustenta en la idea
consideran a s mismas como las verdaderas democracias.
del individuo como sujeto moral libre, idea desarrollada
Semblanzas democrticas en contienda: por Kant como la autonoma en la toma de decisiones de
democracias liberales versus acuerdo con la identificacin racional del deber personal
democracias socialistas y comunistas de los ciudadanos: La autonoma de la voluntad es el ni-
co principio de todas las leyes morales y de los deberes
El final de la Segunda Guerra Mundial dej listo el camino conformes a ellas17. La tradicin liberal ha insistido en la
para el predominio poltico de las dos superpotencias Es- importancia de esta libertad personal, tambin conteni-
tados Unidos y la Unin Sovitica y el inicio de la Guerra da en el pensamiento del filsofo ingls John Stuart Mill
Fra, en la cual se enfrentaron de forma indirecta, hasta
fines del siglo XX. En este contexto, los principales deba- 17 Immanuel Kant, Crtica de la razn prctica (Salamanca: Sgue-
tes sobre la democracia se vieron enmarcados en una me, 1994), 52. Dicha autonoma o libertad, en el esquema kantiano,
suerte de campo bipolar: a un lado las que podran ser se relaciona ntima y recprocamente con la ley. De all la conocida
ley fundamental de la razn pura prctica: Obra de tal modo que
calificadas como democracias liberales y al otro las cono- la mxima de tu voluntad pueda valer siempre, al mismo tiempo,
cidas como democracias socialistas en otros contextos como principio de una legislacin universal (p. 49).

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32
como la regla segn la cual mi libertad se extiende hasta
donde empieza la de mi prjimo. As mismo, y de manera Actividad 4
frecuente, el liberalismo ha diferenciado la libertad nega-
tiva o ser libre de algo por ejemplo: coaccin externa
Para reflexionar
o distintos obstculos que impiden autodeterminarme
Seccin 1

Examine la relacin entre libertad y propiedad


de la libertad positiva o ser libre para algo por ejemplo:
planteada en este captulo. Imagine un pas en el que
la presencia de condiciones y capacidades bsicas para
no existen mayores diferencias entre la cantidad de
realizar mi proyecto de vida18.
propiedades que tiene cada persona.
Captulo 2

Con respecto a la propiedad privada, era esta la que dife- Cree que en este tipo de lugar todos los individuos
renciaba al hombre libre del esclavo: mientras que para el podran ser libres para desarrollar el proyecto de vida
primero su trabajo se converta en su propiedad, para que deseen? Explique.
el segundo su trabajo se converta en la propiedad de su
amo. En esta concepcin, la libertad se define como la
facultad de poseer, y de no ser, propiedad privada. El fil- modos: en relacin con el ejercicio de la democracia, por
sofo ingls del siglo XVII John Locke, bajo un canon clsi- ejemplo, a lo largo del siglo XIX predomin el llamado
camente liberal contractualista, al respecto precisa que: voto censitario20, esto es, la autorizacin de que ejercie-
ran el voto solo aquellos pocos que haban amasado una
[...] cada hombre, empero, tiene una propiedad en su
renta determinada o que tenan un grado calificado de
misma persona. A ella nadie tiene derecho alguno,
educacin.
salvo l mismo. El trabajo de su cuerpo y la obra de
sus manos podemos decir que son propiamente suyos. A mediados del siglo XIX el estado de cosas sociales que,
Cualquier cosa, pues, que l remueva del estado en que para bien o mal, se presentaba por la combinacin de
la naturaleza le pusiera y dejara, con su trabajo se com-
mltiples convicciones y tendencias, entre ellas las pro-
bina y, por tanto, queda unida a algo que de l es, y as
puestas a menudo intercambiables del liberalismo y el
se constituye en su propiedad19.
capitalismo, sirvi como campo labrado para la aparicin
El legado claro que quedaba para el pensamiento po- de una serie de corrientes polticas y econmicas de pen-
ltico liberal es que las instituciones en especial las samiento contrapuestas, destacndose el socialismo y el
estatales estaban establecidas para proteger al indi- comunismo21. Mientras el liberalismo tuvo como uno de
viduo como dueo de s mismo propiedad en sentido sus principales referentes las ideas contractualistas men-
amplio y de las cosas que le pertenecen, en particular cionadas, el socialismo sobre todo el comunismo criti-
aquellas que haba obtenido con su trabajo propiedad caba la distribucin de la propiedad que se concentraba
en sentido estricto. Con el ascenso y consolidacin del en pocas manos y la explotacin del trabajo de unos para
capitalismo, cada vez se hizo ms ilusoria la sociedad el enriquecimiento de otros, como realmente suceda en
agraria que Locke contempl como el lugar en el cual el las democracias liberales. As, en el caso del comunismo,
trabajo se converta en propiedad, y la acumulacin de la su anlisis se centr en la estructura econmica como
riqueza y la propiedad en pocas manos en lugar de en instancia que explica y determina las dinmicas sociales.
manos de muchos se torn en una realidad innegable. Por eso se le denomina una aproximacin estructuralista
No solo se acumul la riqueza, tambin se acumul el de la realidad social, esto es, una que ve en la estructura
poder poltico. As, los que concentraban la riqueza ade- econmica o en el rgimen econmico de produccin la
ms detentaban el poder, excluyendo a grandes masas
de la poblacin y restringiendo sus derechos de distintos
20 Opuesto al voto universal que hoy campea en las democra-
cias contemporneas. Para una descripcin de la forma como oper
18 Diferenciacin clsicamente estudiada por Isaiah Berlin, Dos el voto censitario en el contexto colombiano de la segunda mitad
conceptos de libertad, en Cuatro ensayos sobre la libertad (Madrid: del siglo XIX e inicios del XX, vase Barreto, Venturas y desventuras de
Alianza, 1996), 187-243. la Regeneracin, cap. 5.
19 John Locke, Ensayo sobre el gobierno civil (Mxico: Porra, 21 Vase en este libro el captulo 3 La distribucin de los recursos
2008), 18. y la funcin del Estado, por Helena Alviar Garca.

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33
base real o material que determina y sobre la cual se alza
toda la suerte de elementos y supraestructuras que com-
ponen el complejo mundo de la vida social. Esto incluye,
por supuesto, a las Constituciones y al derecho mismo,
que dependen entonces de la distribucin del capital y

Seccin 1
de la riqueza producida por el trabajo humano22.

Durante el siglo XX, el marco de ideas socialistas y comu-


nistas servira como trasfondo para la generacin de un

Captulo 2
nuevo tipo de democracias. As el calificativo democr-
tico tambin empezara a ser empleado por sistemas
comunistas de gobierno de forma emblemtica, por
ejemplo, la Alemania oriental o Repblica Democrtica
Alemana (RDA) o la Repblica Democrtica de Vietnam,
as como el adjetivo popular Repblica Popular China,
Repblica Democrtica y Popular de Corea del Norte o Re-
pblica Popular de Angola, y ciertamente el nombre
socialista Unin de Repblicas Socialistas Soviticas.
A continuacin se analizan tres rasgos bsicos que, a tra-
vs de la teora marxista de la democracia, identifican de

Valeria Serrano Hoyos.


forma panormica y preliminar el proyecto poltico que
les dio forma particular a las democracias comunistas.

En primera medida, se trata de democracias impulsadas


por los trabajadores, los proletarios o la clase obrera, Plaza de la Revolucin en La Habana, Cuba.
quienes provean el trabajo que produjo la riqueza de la
Revolucin Industrial en Occidente. Por eso Marx afirma- solo se es libre a travs de alguien, lo cual ciertamente
ba en una de las estrofas de los Estatutos de la Interna- involucra dimensiones de cooperacin y solidaridad25.
cional Comunista que la emancipacin de la clase obrera
debe ser obra de los obreros mismos23. El autogobierno Pero para que tuviera lugar el gobierno de los trabajado-
aqu es entendido no como gobierno desplegado por res era necesario pasar por un perodo de confrontacin
el pueblo tal y como lo considera el liberalismo en las o lucha de clases que desembocara en el triunfo de la
distintas acepciones de pueblo como todos los ciudada- clase trabajadora y en la instauracin de una sociedad
nos, sino como gobierno impulsado por un sector del ms justa. En esta se acabara el capitalismo y la explo-
pueblo: el proletariado24. All, ms que la libertad indi- tacin del trabajo ajeno que permite que unos pocos se
vidual liberal ya sea para ser libre de algo o para algo, hagan muy ricos, mientras la inmensa mayora apenas
como se mencion se intenta concebir un tipo de liber- subsiste. El proceso exiga pasar por la revolucin. Al de-
tad entrelazada en el otro, en los otros y en el colectivo sarrollar las ideas de Marx, lderes rusos como Vladimir
de la comunidad poltica impulsada por la clase obrera: Ilyich Lenin llegaran a identificar el ejercicio de la de-
mocracia con la implantacin de una dictadura que re-
presentaba los intereses de los trabajadores: los obreros
22 Karl Marx, Crtica del programa de Gotha (Bogot. Crculo Rojo,
1969), 31, afirma que el derecho no puede ser nunca superior a la no esperan componendas, no solicitan ddivas; aspiran
estructura econmica ni al desarrollo cultural de la sociedad por ella
condicionado.
23Marx, Crtica del programa de Gotha, 33. 25 Al referirse a la sociedad burguesa, Karl Marx, La cuestin ju-
24 Por eso para Marx el pueblo no es otra cosa que el pueblo da, en Manuscritos de Pars. Anuarios francoalemanes 1844, Obras de
trabajador: democrtico quiere decir en alemn gobernado por Marx y Engels, vol. 5 (Barcelona: Crtica, 1978), 196, encuentra que lo
el pueblo [] Y qu es eso del control gobernado por el pueblo que dentro de esta puede encontrar un hombre en otro hombre no
del pueblo trabajador? Marx, Crtica del programa de Gotha, 42. es la realizacin sino al contrario la limitacin de su libertad.

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34
a aplastar implacablemente las fuerzas reaccionarias, es [...] cuando, con el desarrollo de los individuos en todos
decir, aspiran a la dictadura democrtica revolucionaria sus aspectos, crezcan tambin las fuerzas productivas
del proletariado y de los campesinos26. y corran a chorro lleno los manantiales de la riqueza
colectiva, slo entonces podr rebasarse totalmente el
La democracia, as concebida, era represora, en la medi- estrecho horizonte del derecho burgus, y la sociedad
Seccin 1

da que los capitalistas y sus dependientes no entregaran podr escribir en su bandera: De cada cual, segn su
fcilmente su poder y sus bienes a los trabajadores. Para capacidad; a cada cual, segn sus necesidades!30
Lenin, la violencia era parte del proceso revolucionario,
De este modo, el andamiaje democrtico marxista no
como lo haba sido para los revolucionarios jacobinos
solo buscaba democratizar los espacios polticos de la so-
Captulo 2

durante la Revolucin Francesa. Esa violencia era nece-


ciedad, sino ir ms all, hacia la estructura, y democratizar
saria para instaurar una democracia donde gobernara la
la relacin fundamental que existe entre el capital y el
mayora, el pueblo y los trabajadores, siendo los tres una
trabajo y el empleador y el empleado, lo cual exiga una
misma cosa. Como se puede ver, el autogobierno en las
reformulacin completa del rgimen econmico de pro-
democracias comunistas pasa por el emprendimiento de
duccin. Por ello, la igualdad econmica en la reparticin
una lucha de clases, en contraste con el autogobierno
de los medios de produccin constituye una preocu-
de las democracias liberales, que se basa en el concep-
pacin bsica de las democracias comunistas, mientras
to del contrato social como ideal para la generacin de
que la igualdad poltica muchas veces asociada con una
consensos27.
igualdad formal y abstracta ante la ley formaba parte
En segunda medida, las democracias comunistas se central del proyecto de las democracias liberales.
guan por el propsito econmico que debe cumplirse
El tercer y ltimo elemento que vale la pena mencionar
por la totalidad del pueblo trabajador de transformar la
en relacin con las democracias comunistas lo constituye
propiedad privada de los medios de produccin28 prote-
la creencia de que el Estado es un ente destinado a de
gida por los regmenes liberales y capitalistas en propie-
saparecer. Una utopa para algunos. Esto es cierto en la
dad colectiva de dichos medios: si las condiciones mate-
concepcin de democracia planteada por Marx: como si
riales de produccin fuesen propiedad colectiva de los
hubiese otro Estado real que el pueblo! El Estado es una
propios obreros, esto determinara, por s solo, una distri-
abstraccin. El pueblo es lo nico concreto31. Aqu una
bucin de los medios de consumo distinta de la actual29.
democracia, en cuanto pueblo concreto, requiere elimi-
Para los comunistas la propiedad general de los medios nar las barreras estatales, pues el Estado poltico tiene que
de produccin garantizaba que las necesidades materia- desaparecer en la verdadera democracia32. Como se ve,
les de todos estuvieran satisfechas, ya que el sistema pro- se trata del pensamiento democrtico lanzado hacia uno
veera una cantidad suficiente de riqueza colectiva como de sus mximos extremos, en lo que podra denominarse
para eliminar la pobreza: una versin de democracia radical33.

26 Vladimir Ilyich Lenin, Dos tcticas de la socialdemocracia en la


De este modo, y volviendo al contraste con el pensa-
revolucin democrtica (Madrid: Akal, 1975), 102. Marx haba sea- miento poltico liberal, podra sealarse que, mientras
lado: ya no se trata de expropiar al trabajador independiente, sino el pensamiento marxista planteado implica la desapa-
de expropiar al capitalista explotador de numerosos trabajadores.
El Capital. Crtica de la economa poltica, vol. I (Mxico: Fondo de Cul- ricin del Estado, implementar las democracias liberales
tura Econmica, 1946), 648. requiere de su existencia. Eso s, es importante aclarar
27 Si bien resulta necesario aclarar que el legado liberal del auto- que una democracia liberal, ceida a los postulados de
gobierno particularmente el de linaje rousseauniano comparte
con la concepcin comunista de dicho autogobierno un factor cru-
cial: la idea de revolucin. Por esta va existen diversos nexos entre 30 Marx, Crtica del programa de Gotha, 32.
las revoluciones estadounidense, francesa y rusa. 31 Marx, La cuestin juda, 35.
28 Se refiere a los medios materiales para la produccin de bienes 32 Marx, La cuestin juda, 38.
a travs del trabajo, por ejemplo, la propiedad de las fbricas o de 33 En tiempos recientes el cientfico social brasilero Roberto
la tierra y maquinaria en la agroindustria. Vase en este libro el ca- Mangabeira Unger, Democracy realized. The progressive alternative
ptulo 3 La distribucin de los recursos y la funcin del Estado, por (Londres - Nueva York: Verso, 2001), 48-52, ha propuesto materiali-
Helena Alviar Garca. zar una alternativa democrtica radical, basada en la descentraliza-
29 Marx, Crtica del programa de Gotha, 33. cin del acceso al capital en las actuales democracias de mercado.

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35
la economa poltica clsica liberal, intentar minimizar
tanto como sea posible la injerencia del Estado para de- Actividad 5
jar andar las fuerzas propias del libre mercado. Este es el
Estado mnimo ajustado a los preceptos econmicos cl-
Para reflexionar
sicos del laissez-faire34. En cambio, una democracia libe-

Seccin 1
1. En su opinin, qu virtudes y falencias considera
ral ms comprometida con las causas sociales aceptar la
que tiene el modelo democrtico capitalista estadou-
intervencin del Estado en dicho mercado pues considera
nidense y el modelo democrtico comunista chino?
que este, dejado a su suerte, tiende a generar desigualda-
Compare, en una tabla, las virtudes y falencias de
des significativas entre sus participantes y en la sociedad

Captulo 2
cada modelo en relacin con los diferentes concep-
en general.
tos de democracia explicados en este captulo.
Lo cierto es que en la poltica contempornea el Estado 2. Comente las siguientes afirmaciones realizadas sobre
no ha desaparecido. Incluso la muestra ms destacada de el actual socialismo latinoamericano: a) es populista;
comunismo la Repblica Popular China, conducida b) el poder del presidente es abrumador; c) hay un
de forma suprema por el Partido Comunista de China, dilogo ms directo entre los gobernantes y las bases
que toma el marxismo-leninismo como gua para la ac- sociales; d) crea polarizacin por la reivindicacin de
cin35 reposa en la concepcin de un Estado fuerte en causas sociales; e) ampla el espectro de los derechos
el que se deben colocar los intereses del Partido y del humanos.
Estado, esto es, los intereses de las masas populares, por 3. De qu concepcin de la democracia provienen
encima de sus intereses individuales36. estas diferentes opiniones? Sustente a partir de lo
explicado en este captulo.
Actualmente, para muchos, Estados Unidos constitu-
ye el modelo ms sobresaliente de capitalismo. Pero lo
cierto es que la recia bipolaridad que marc a la Guerra las clases gobernantes tradicionales38; por un alto grado
Fra donde se enfrentaron a muerte las democracias li- de polarizacin, producto de la reivindicacin de causas
berales contra las comunistas tambin estuvo expuesta sociales percibidas como deudas histricas39; y por un
a vientos de mayor diversidad en materia de regmenes inventario generoso de derechos humanos40, entre otros
polticos. Una de las iniciativas ms destacadas fue la so- rasgos importantes.
cialdemocracia en pases como Suecia, Noruega o Dina-
As, se puede plantear un eje de propuestas democrti-
marca37. Hoy, en el contexto latinoamericano, se habla de
cas que tiene en un extremo las teoras liberales de la de-
socialismo latinoamericano del siglo XXI, con experiencias
mocracia y en el otro las teoras marxistas de la democra-
como la de Venezuela, Ecuador, Bolivia o Nicaragua, en-
cia. Para las teoras liberales, el gobierno por el pueblo es
tre otras. No obstante, lo han calificado como populismo
un autogobierno que pasa por la generacin de consen-
sus poderosos detractores. Esta se trata de una tendencia
sos. Valora la libertad que permite la democracia, como
poltica que, para bien y para mal, ha forjado gobiernos
poder ser libre de tirana y libre para forjar un proyecto
movidos por un presidente o poder ejecutivo abrumador
autnomo, as como la libertad a la propiedad privada,
y ostensiblemente visible; por un malestar histrico con
la igualdad poltica y una intervencin del Estado ms o
menos limitada. En el otro extremo, el gobierno por el
34 En la expresin completa, se habla de laissez faire, laissez pas-
ser, es decir, de dejar hacer y dejar pasar las espontneas fuerzas 38 Las cuales intentan ser dejadas de lado para establecer un
econmicas. nuevo canal, percibido como de dilogo directo con las bases so-
35 Partido Comunista de China. Estatutos (Pekn: Ediciones en ciales y polticas. Este espritu anima al poder ciudadano venezola-
Lenguas Extranjeras, 1956), 9. no (Constitucin de Venezuela, arts. 273 y ss), que constituye toda
36 Partido Comunista de China. Estatutos, 17. una rama del poder pblico.
37 La influencia de este esquema se extendi a otras latitudes, 39 En Bolivia, por ejemplo, buscan reivindicarse los derechos de
siendo uno de los referentes ms importantes para lo que en el si- las naciones y pueblos indgenas originario campesinos (Constitu-
glo XX ser conocido como Estado Social de Derecho, modelo que cin de Bolivia, art. 30).
efectivamente adopt Colombia en 1991 (Constitucin Poltica de 40 Entre ellos son frecuentemente citados los derechos de la na-
Colombia, art. 1). turaleza o Pacha Mama (Constitucin de Ecuador, art. 71).

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36
Modelo para armar 2
La democracia bajo el contexto de la Guerra Fra

Gobierno por un pueblo:


Gobierno por el pueblo
el proletariado
Seccin 1

Autogobierno: pasa por la Autogobierno: pasa


generacin de consensos por la lucha de clases
Captulo 2

Ser libre de algo Ser libre para algo Ser libre a travs de alguien

Propiedad colectiva -de los


Propiedad privada
medios de produccin-

Igualdad poltica -incluye


Igualdad econmica
igualdad formal ante la ley-

Estado mnimo Intervencin del Estado Desaparicin del Estado

Democracias Democracias
Socialdemocracias
liberales comunistas
Teoras liberales Teoras marxistas
de la democracia de la democracia

pueblo se identifica como el gobierno por el proletaria- filsofo y pensador poltico italiano de la fase de entre-
do como resultado final de la lucha de clases. La liber- guerras Antonio Gramsci, puede anotarse que lo que en
tad requiere la vida en una comunidad donde todos son algn momento fue un cuerpo de ideas adjudicables a
iguales. Los medios de produccin deben ser colectivos un grupo de personas o a una serie limitada de grupos
y se promueve la igualdad econmica y la eventual des- (la democracia liberal) hoy por hoy se presenta y conci-
aparicin del Estado. En el medio estn las socialdemo- be como una fuerza motriz de expansin universal. Una
cracias, que buscan un equilibrio entre ambos modelos. fuerza sometida a un proceso desequilibrado donde sue-
El modelo para armar de las semblanzas democrticas len prevalecer los intereses del grupo dominante, pero
planteadas con base en las distintas fichas hasta aqu solo hasta cierto punto. As, el uso global de la palabra
analizadas puede plasmarse del siguiente modo (vase democracia tiende a evocar a los Estados Unidos como el
Modelo para armar 2). prototipo de la democracia liberal, dejando de lado otro
tipo de alternativas.
Ahora echemos un vistazo a la configuracin actual del
viejo ideal de la democracia. En un contexto hegemnico como el actual, no resulta
del todo sorprendente que tambin tenga lugar un mo-
Semblanzas democrticas en contienda delo hegemnico de democracia que gira en torno a la
despus de la Guerra Fra articulacin entre la democracia liberal representativa y
El final de la Guerra Fra arroj un rotundo ganador
en las postrimeras del siglo XX: los Estados Unidos de (Mxico: Era, 1981), 187. La hegemona aqu se da cuando un gru-
Amrica. Acudiendo a la nocin de hegemona41 del po social se impone en una colectividad hasta el punto que lo que
conviene a este grupo social se convierte en parmetro para toda la
sociedad, la cual incluso lo puede empezar a considerar como algo
41 Antonio Gramsci, Cuadernos de la crcel, t. 1: cuadernos 1 y 2. deseable.

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37
lo que se ha denominado democracia de mercado. Res- Se constata entonces un distanciamiento entre aquellos
pecto a la primera, se ha sostenido que en regmenes de- que, al momento de pensar en una democracia contem-
mocrticos de gran escala como son prcticamente to- pornea, colocan un especial nfasis en el debate electo-
dos los Estados contemporneos no parece existir otra ral, y otros que centran su atencin en debates distintos al
salida poltica sino aquella de privilegiar canales de repre- electoral para concebir dicha democracia.

Seccin 1
sentacin donde pocos, a nombre y en representacin de
Ahora bien, la consolidacin del modelo de la demo-
muchos, en sociedades cada vez ms complejas, toman
cracia liberal representativa en un mundo globalizado,
las decisiones que hacen mover la maquinaria estatal.
donde hoy predomina el lenguaje del capitalismo, ha

Captulo 2
As, se ha generalizado una interpretacin dominante producido un campo frtil para que crezca lo que varios
que reduce e identifica el ejercicio de la democracia con han denominado la democracia de mercado43. Como su
la realizacin peridica de elecciones polticas. Este pro- nombre lo indica, el libre mercado o la libre competencia,
ceso es regido, entre distintos derroteros, por el principio as como la maximizacin de la riqueza con la protec-
bsico de una persona, un voto. Cada persona vale por un cin a las relaciones contractuales y de propiedad que all
voto, y viceversa. No obstante, sectores ms preocupa- tienen lugar constituyen el eje de este tipo de democra-
dos por la autonoma de los sujetos en una democracia cia44. En la prctica, esto se traduce en un claro predomi-
han reclamado que la libertad de controlar la propia nio del valor de la acumulacin individual de capital sobre
vida no es el tipo de poder que surge de las elecciones42. aquel de la redistribucin social del mismo45. Al fin y al

Vista de la Bolsa de Valores


de Nueva York.

Actividad 6
Para reflexionar
Ryan Lawler (2008).

En trminos de democracia, para usted qu


representan estas dos fotografas?
Utilice los conceptos planteados en este captulo.
Andrs Bermdez Livano- La Silla Vaca.

La Puria vuelve
a echar races.

43 Por ejemplo, Bensad, Permanent Scandal, 19.


44 Para mayor informacin vase el captulo 21 Algunos efectos
y retos econmicos de la Constitucin de 1991 , por Hernn Vallejo
Gonzlez.
45 Vase Boaventura de Sousa. Democratizing democracy. Beyond
42 Przeworski, Qu esperar de la democracia, 25. the liberal democratic canon (Londres - Nueva York: Verso, 2007), li.

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38
evidentes es el predominio del capital sobre la poltica en
Actividad 7 mltiples casos, como aquellos de corrupcin, la idea
sera incentivar esfuerzos conjuntos y mancomunados
Para reflexionar hacia la redemocratizacin47.
Seccin 1

En qu medida la democracia es compatible Lo preocupante es que, hoy por hoy, las empresas o cor-
o incompatible con el sistema capitalista? poraciones tienden a tener mayor poder en los sistemas
Al responder la pregunta, incluya tres ejemplos de casos democrticos, de manera que parece probable que pri-
en los que le parezca compatible y otros en los que no. men sus intereses por encima de los intereses de la ma-
Captulo 2

yora o de la colectividad. Adems, las decisiones de las


corporaciones no son susceptibles de debate democrti-
cabo la democracia, en uno de sus sentidos contempor- co y de hecho estn protegidas por los mismos derechos
neos, lo que busca es reflejar las preferencias individuales que protegen la libertad y la privacidad de los individuos.
de los sujetos, esta vez en trminos de patrones de con- Hoy, ms que una simple interseccin entre el poder cor-
sumo y de la posibilidad del enriquecimiento privado. porativo incluyendo el multinacional y el poder estatal,
As, en las democracias modernas ha habido preferencias lo que se ha presentado en distintos casos es una com-
tradicionalmente representadas las de los ms acauda- pleta fusin de estas dos esferas. Es as como los ciuda-
lados y otras que por regla general no lo han sido las danos vemos impasibles cmo prestigiosos banqueros y
de los desposedos. En una democracia de mercado las presidentes de empresas cambian su camiseta por la de
preferencias individuales capitalistas adquieren una pre- ministros o presidentes de turno, o influyentes agentes
eminencia prcticamente indisputada. No ha ayudado
mucho en este punto la mercantilizacin que ha sufrido
la expresin misma del voto ciudadano: tanto por la des-
carnada compra y venta de votos como por la promocin
de candidatos utilizando las mismas tcnicas de merca-
deo y gestin que se utilizan para promover productos
en el mercado de bienes de consumo.

Por su parte, el pensamiento poltico liberal ha tendido a


aceptar que la democracia es compatible con el capitalis-
mo, mientras construcciones democrticas de otro tipo,
como las socialistas y las comunistas, tienden a restarle
influjo a la expansin incondicionada de la lgica capita-
lista, de tal modo que en esta clase de proyectos la demo-
cracia no es necesariamente compatible con el capitalismo.
Con todo, la pregunta que suscita la hegemona global
de la democracia de mercado es hasta qu punto la pro-
pia democracia se encuentra diluida en el capitalismo. La
politloga y activista estadounidense Wendy Brown sos-
tiene al respecto que el capitalismo, el gemelo no idn- Andrs Montoya- Toxicmano.

tico de nacimiento de la democracia moderna y en todo


caso el ms robusto y astuto de los dos, ha terminado
por reducir a la democracia a una simple marca46. Por
ello, en una realidad donde parece prevalecer una suer-
te de desdemocratizacin uno de cuyos sntomas ms

46 Brown, We are all democrats now, 44. 47 Brown, We are all democrats now, 46-48, 54.

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39
de negocios pasan a ser superintendentes de la entidad
que antes los vigilaba, para luego volver al crculo de los Actividad 8
negocios. As, el poder del Estado termina siendo una pa-
lanca rendida e inclinada al servicio de los sectores ms Para investigar
poderosos de capital y no al servicio del inters pblico48.

Seccin 1
Investigue un caso en el cual usted considere que las
El serio reto que plantea el predominio de la democracia decisiones que estn siendo tomadas por funcionarios
de mercado es la paulatina banalizacin que puede llegar pblicos y que afectan a toda la ciudadana obedecen
a ocasionar en la democracia representativa, ya que, si es a intereses econmicos particulares. Un ejemplo puede

Captulo 2
excesiva la desigualdad entre los ciudadanos, tambin ser la decisin del alcalde de Bogot, Gustavo Petro,
lo ser la diferencia irreconciliable de sus intereses. Tam- sobre el tema del servicio de basuras. Otro ejemplo
bin lo es para la democracia participativa, pues resulta puede ser la consulta ciudadana de Piedras, Tolima,
poco posible argumentar que los poderes pblicos, ma- rechazando la explotacin minera en su municipio,
niobrados por las empresas privadas, sean una forma de y la negativa del gobierno nacional a reconocer esta
autogobierno de las mayoras. consulta como vinculante. Una tercera alternativa puede
ser la proteccin de la propiedad intelectual de ciertas
Otro aspecto que tambin se ve en el debate contem- semillas de maz.
porneo sobre la democracia es el hecho de que esta
se asuma en un sentido universal49. Asimismo, se le ha A partir del caso, responda en qu medida considera
considerado como un elemento poltico nico e impres- que esa situacin afecta o no la posibilidad de una
cindible: con todas sus deficiencias, la democracia es democracia representativa y de una participativa.
el nico mecanismo por el que el pueblo puede ejercer
su poder y la nica forma de libertad poltica factible
en nuestro mundo50. Ante estas comprensiones, que En el mbito de la teora de la democracia, distintos sec-
tienden a valorar la democracia como un bien universal, tores han sealado de manera directa que la democracia
existen otras que la vislumbran como un bien no necesa- noroccidental no es un modelo necesario a seguir52. En este
riamente universal. Sin embargo, es claro su carcter in- caso, se alude a un significado de democracia que de ma-
cierto y mudable en la historia, que guarda relacin con nera frecuente pasa inadvertido, aunque forma parte de
la democracia noroccidental como el modelo a seguir. Por la estructura de su concepcin moderna. Se trata de la
esto se ha llegado a creer, de forma errada, que cualquier democracia como rechazo a la implantacin de cualquier
pas, para ser civilizado, debe ser una democracia al estilo forma colonial de poder53. Se refiere al autogobierno del
de las de Norteamrica o Europa. De forma relacionada, pueblo en contraste con la aristocracia, la oligarqua, la
tambin se ha hablado mucho sobre las condiciones es- tirana as como con la condicin de encontrarse coloni-
tructurales que debe cumplir una sociedad determinada zado u ocupado54 por algo o alguien. Bajo esta premisa
para ser clasificada como una democracia, en medio de se ha sealado que la democracia liberal, como ideal en
un contexto geopoltico donde la hegemona ciertamen- la prctica, lo que ha hecho es legitimar el dominio de
te se encuentra en juego51.
52 Incluso para varios, dicho paradigma constituye un modelo
48 No por casualidad, en distintas partes del mundo se ha difun- imperante que debe ser resistido. Al respecto, el socilogo portu-
dido una sensacin de gran inconformidad que ha llevado a la con- gus de Sousa Santos, en Democratizing democracy, xxxi, precisa
formacin y a la continuacin de causas como la del movimiento que se encuentra en el centro de la globalizacin alternativa una
de los indignados. fuerte tensin entre formas contra-hegemnicas de democracia
49 Robert Dahl, Los dilemas del pluralismo democrtico. Autono- de alta intensidad y formas hegemnicas de democracia de baja
ma versus control (Mxico: Alianza, 1991), 12. intensidad.
50 Przeworski, Qu esperar de la democracia, 27. 53 No se debe olvidar que porciones importantes del significado
51 Robert Dahl, por ejemplo, enumera ocho condiciones que moderno de democracia se construyeron al trasluz del objetivo po-
permiten comparar los distintos regmenes del planeta de acuerdo ltico de expulsar grandes poderes asumidos como ilegtimos por
con la amplitud con que facilitan la oposicin, el debate pblico absolutos y en cierto sentido coloniales, en escenarios como las
o la lucha poltica. La poliarqua. Participacin y oposicin (Madrid: revoluciones norteamericana, francesa y rusa.
Tecnos, 1989), 14. 54 Brown, We are all democrats now, 45.

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40
unas lites blancas europeas o norteamericanas so- democracia como tal se encuentra atada a un conjunto de
bre otras poblaciones y de unas naciones sobre otras, y causas y valores que la guan. Si la democracia incentiva
las formas de violencia y explotacin que perpetan di- ciertos valores, se esperara no tanto que el sujeto se pre-
cho dominio. Por su parte, frente a la tradicin de gran- pare para la democracia, sino que se entrene y prepare
des cuerpos de la teora de la democracia moderna, para a travs de la democracia58, asumiendo y llevando a la
Seccin 1

los que, por regla general, ha sido irrelevante el asunto et- prctica valores democrticos en su vida59.
nocntrico y colonial, surgen otros que le confieren suma
Para ello, no se debe olvidar que la democracia, si bien
importancia a dicho asunto, para oponerse y denunciar la
constituye una forma de gobierno, no se reduce a ella ni
dominacin entre razas y naciones en el mundo55.
Captulo 2

al statu quo que usualmente lo acompaa. Puede incluir


En este debate contemporneo sobre la democracia tam- una dosis significativa de inconformidad e indignacin
bin se incluye el modo como esta ha sido comprendida con el estado de cosas del mundo que nos rodea para
segn su propsito y finalidad. En una gama compleja cambiarlo de manera democrtica, pues, al fin y al cabo
de posturas podra colocarse, en un extremo, la posicin acudiendo al clamor rousseauniano, la democracia
que ve la democracia como una forma paradigmtica- tambin entraa una poltica de resistencia60.
mente, la forma del proceso democrtico, mientras, en
As, en un extremo del eje analtico podemos colocar
el otro, se encuentra una nocin de democracia como
las expresiones de la democracia que se han tomado
contenido: una agenda de empresas y causas atada a un
como lo que la democracia debe ser, denominadas las
conjunto ms o menos preciso de valores.
expresiones hegemnicas de la democracia. Se trata de
La identificacin de la democracia56 como un proceso la democracia de mercado, la democracia liberal repre-
quizs tuvo como su mximo exponente en la primera sentativa con nfasis en el debate electoral y la defensa
parte del siglo XX a Hans Kelsen, quien seal que una del capitalismo como tema central para la democracia,
adecuada teora democrtica del Estado debera consti- donde los individuos pueden expresar sus preferencias
tuirse como una tendencia anti-ideolgica, enderezada individuales en la democracia como en el mercado.
a lograr un conocimiento objetivo y libre de valores, en
el que se ponga de relieve la relatividad de todas las an-
ttesis aparentemente absolutas57 que tienen lugar en el Actividad 9
proceso democrtico. Aqu la democracia consiste en una
suerte de libre mercado de orientaciones polticas que Para reflexionar
se relativizan entre s, en un proceso democrtico asu-
mido como un canal no visiblemente atado a un conjunto 1. Cules cree que son los lmites de la discrepancia
particular de causas y valores. De otro lado, las concep- en una democracia?
ciones de democracia como contenido, comprometi- 2. Cul sera la idea hegemnica sobre este punto
das con una agenda particular, tienden a aceptar que la y cul la idea no hegemnica?
3. Piense en algo de la democracia colombiana que le
indigne y manifieste esa indignacin (sea creativo).
55 Para mayor informacin, vase en este libro el captulo 16 Un
pas multicultural: la Constitucin y la diferencia tnica y cultural en
Colombia, por Libardo Ariza Higuera.
56 Vase el concepto de democracia y sus instituciones en el cap- 58 Esta distincin la realiza el premio Nobel, filsofo y economista
tulo 5, El andamiaje del Estado colombiano: fichas y modelos para indio Amartya Sen, Democracy as universal value. Journal of Demo-
armar, por Antonio Barreto Rozo. cracy, 10 (1999): 4.
57 Kelsen, Esencia y valor de la democracia, 128. Con ello quera 59 El fin, en este caso, no justifica todos los medios, en contraposi-
oponerse a una postura, en su opinin, altamente ideologizada y cin a la mxima desprendida del sistema de pensamiento poltico
atada a un conjunto inapropiado de valores autocrticos como lo atribuido al italiano Nicols Maquiavelo. En efecto, medios de ten-
era la democracia social o proletaria (p. 99). Por eso, para este au- dencia democrtica son los que llevan con mayor probabilidad a
tor, solo el tipo democrtico es capaz de juzgar objetivamente la obtener fines de la misma ndole.
forma estatal que le est ordenada (pp. 128-129). Santos, Democra- 60 Esta diferencia en el significado de democracia la realiza la
tizing democracy, xxxviii, llama a esta postura procedimentalismo activista y pensadora poltica Wendy Brown, We are all democrats
kelseniano. now, 56.

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41
En esta se considera dicha democracia como un bien all de lo electoral, que busca modelos econmicos di-
universal que debe seguirse como proceso en todo el ferentes al capitalismo, que enfatiza la redistribucin de
mundo. Por tanto, se concibe como una forma aceptada la riqueza, la defensa de las minoras y la resistencia a la
de gobierno que no necesariamente se encuentra atada injusticia social.
a un contenido especfico. Por otro lado, desde la idea de Las fichas o elementos de la democracia examinados en

Seccin 1
la democracia como resistencia al poder, vemos una de- esta seccin final pueden graficarse como aparece en el
mocracia participativa que hace nfasis en debates, ms Modelo para armar 3.

Captulo 2
Modelo para armar 3
La democracia en el contexto actual
Democracia Democracia liberal Democracia
de mercado representativa participativa

nfasis en el debate nfasis en debates distintos


electoral al electoral

Democracia Democracia Democracia no


diluida compatible necesariamente compatible
en el capitalismo con el capitalismo con el capitalismo

Acumulacin individual
Redistribucin social
de capital

Expresin Expresin Expresin


de preferencias de preferencias de preferencias
individuales tradicionalmente tradicionalmente
capitalistas representadas no representadas

Democracia: Democracia: bien no


bien universal necesariamente universal

Democracia noroccidental: Democracia noroccidental:


modelo a seguir modelo no necesario a seguir

Irrelevancia del asunto Importancia del asunto


etnocntrico y colonial etnocntrico y colonial

Democracia: no visiblemente Democracia: visiblemente


atada a un conjunto de causas atada a un conjunto de causas
y valores y valores

Democracia: Democracia: poltica de


forma de gobierno resistencia

Expresin Expresiones
democrtica democrticas
hegemnica no hegemnicas

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42
Consideraciones finales
Actividad 10
A lo largo de este captulo se han explorado distintos pla-
nos concordantes y discordantes en el movedizo campo Para reflexionar
de la democracia, los cuales dejan ver que el propsito
Seccin 1

democrtico no es una empresa acabada. La realidad Ubique en la forma que considere conveniente y
actual parece indicar que cada vez es ms difcil asumir adecuada las fichas de anlisis propuestas en los
una responsabilidad genuina, por el exigente encargo tres modelos para armar planteados en el texto,
del autogobierno colectivo e individual que la demo- proponiendo el sistema ideal de democracia ubicado
Captulo 2

cracia lleva en su seno. Fcilmente pensamos y hacemos en algn lugar de los continuos descritos (entre ellos,
lo que se nos dice, sin siquiera reparar en toda la serie de soberana popular-soberana estatal; liberalismo-
poderes que dominan nuestro entorno, nuestros proyec- marxismo; expresin democrtica hegemnica-
tos de vida, en no pocas ocasiones de forma deshonrosa expresin democrtica no hegemnica) o construya sus
e injusta. Se ha planteado en infinidad de ocasiones si en propias fichas y modelos de su democracia para armar!
realidad la democracia es alcanzable, pero qu hacemos
cada uno de nosotros y cmo luchamos de manera coti-
diana por alcanzarla?

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43

Glosario Material de apoyo


Autogobierno. Gobierno ejercido por el pueblo Videos, pelculas y documentales
no obedece a nadie ms que a s mismo, en el que

Seccin 1
El baile rojo: memoria de los silenciados (Yezid
nada se puede oponer o resistir a su voluntad, por
Campos, 2003). Documental que recoge testimo-
ser el pueblo quien genera o cambia las reglas del
nios de vctimas y sobrevivientes del genocidio
juego poltico.
perpetrado contra la Unin Patritica y el Partido

Captulo 2
Contractualismo. Corriente de pensamiento po- Comunista.
ltico que recurre a la idea de un acuerdo entre los
Tierra de ratones (Th. C. Douglas). Fbula polti-
individuos para fundar la legitimidad del Estado.
ca. En lnea: http://www.youtube.com/watch?v=
Este es legtimo en la medida en que los asociados
UtTW72F8xo0&feature=player_embedded
hayan consentido en hacer parte de l, expresa o
tcitamente. Literatura

Poder constituido. Poder del gobierno establecido. Ensayo sobre la lucidez (Jos Saramago, Alfaguara,
2004). Durante las elecciones municipales de una
Poder constituyente. Poder fundacional de los aso- ciudad sin nombre, la mayora de sus habitan-
ciados por voluntades individuales (i.e. el pueblo). tes decide individualmente ejercer su derecho
Soberana. Ejercicio de la voluntad en el que el pue- al voto de una manera inesperada. El gobierno
blo ejerce el derecho a elegir a sus gobernantes y teme que ese gesto revolucionario, capaz de
darse sus leyes y a que le sea respetado su territorio. socavar los cimientos de una democracia dege-
nerada, sea producto de una conjura anarquista
internacional o de grupos extremistas descono-
cidos. Las cloacas del poder se ponen en marcha:
los culpables tienen que ser eliminados. Y si no se
hallan, se los inventa.
Libro de Manuel (Julio Cortzar, Alfaguara, 1998).
Novela poltica. Una sntesis polmica de sus bs-
quedas estticas y su inters por los movimientos
revolucionarios del Cono Sur en las dcadas de
los sesenta y setenta.

PARTE 1 FINAL.indd 43 04/12/2015 13:19:06


44

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Brouwer, 1975.
Tocqueville, Alexis de. La democracia en Amrica. Madrid:
Lenin, Vladimir Ilyich. Dos tcticas de la socialdemocracia Guadarrama, 1969 [1835-1840].
en la revolucin democrtica. Madrid: Akal, 1975 [1905].
Unger, Roberto Mangabeira. Democracy realized. The pro-
Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Mxico: Po- gressive alternative. Londres - Nueva York: Verso, 2001.
rra, 2008 [1690].

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45

Captulo 3
45

La distribucin de los recursos

Seccin 1
y la funcin del Estado

Preguntas fundacionales: los debates del diseo institucional


Helena Alviar Garca

Derechos econmicos,
sociales y culturales
liberalismo clsico liberalismo
Estado Social de Derecho intervencionista
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46

Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Comprender las diferencias tericas entre el Esta- La pobreza, incluso la extrema, es un problema que
do liberal clsico, el Estado intervencionista y el hace parte de la vida cotidiana en el mundo. Por ello,
Estado Social de Derecho. a partir de la pregunta por cul debe ser el papel del
Desarrollar las distintas concepciones de Estado Estado frente a la pobreza, se analizar en este ca-
estudiadas en casos prcticos. ptulo cmo el liberalismo clsico (tambin llamado
Ampliar la comprensin del problema de la po- neoliberalismo) y el liberalismo intervencionista (y
breza a partir del estudio de los modelos occiden- su modelo de Estado de bienestar) manejan dicho
tales de Estado: liberal clsico, intervencionista y problema. En el primero, el Estado tiene una respon-
social de derecho. sabilidad limitada en la distribucin de recursos. Su
Construir posibles soluciones a diversas proble- objetivo principal es que funcionen bien los merca-
mticas sociales, recogidas en casos prcticos, me- dos, de los que se espera que traern prosperidad y
diante el desarrollo de las distintas concepciones el fin de la pobreza. En el segundo, el Estado es direc-
de Estado estudiadas. tamente responsable de aliviar la pobreza a travs
de la prestacin de servicios y la dotacin de bienes
sociales. Cul cree usted que responde mejor a las
necesidades de los colombianos? A lo largo de este
captulo y por medio de ejemplos veremos cmo se
les ha dado respuesta a estas preguntas.

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47
Introduccin
Despus de varios anuncios y amenazas, el 19 de agosto de 2013 comenz el Paro Na-
cional Agrario, donde campesinos de todas las regiones del pas pararon sus labores y
salieron a las carreteras para protestar y pedir un cambio en la forma como se atiende a
las problemticas del campo. Los manifestantes denunciaban un abandono por parte

Seccin 1
del Estado y aseguraban que haca falta la implementacin de polticas pblicas que
contrarrestaran los problemas del campo. De acuerdo con las denuncias, por ms de
veinte aos los gobiernos implementaron un sinnmero de polticas agrarias con las
que el Estado ha ido reduciendo su intervencin en la economa. Bajo este modelo, el

Captulo 3
Estado nicamente debe expedir normas que promuevan el acceso al mercado y facili-
ten el libre comercio. Ejemplo de estas polticas es la reglamentacin e implementacin
de tratados de libre comercio (TLC) como el que firm con Estados Unidos.

Los campesinos rechazaban un modelo de Estado con escasa intervencin en los mer-
cados agrarios. En su lugar, exigan la intervencin para garantizar precios mnimos de
compra de cosechas, la construccin de infraestructura para facilitar la comercializacin
de los productos agrcolas de las diferentes regiones, la entrega de subsidios a los insu-
mos necesarios en el campo y la imposicin de tarifas a la importacin de algunos bie-
nes que compiten con la produccin nacional. Adicionalmente, le pedan al gobierno
mayor control en la distribucin de los recursos nacionales para garantizar el acceso a la
propiedad rural y a la vivienda, as como el derecho a la educacin y la salud.

Actividad 1
Para investigar
Consulte en diferentes medios de comunicacin
informacin sobre el paro agrario del 19 de agosto
de 2013 y, a partir de ella, elabore dos columnas: en
la primera escriba las razones de los campesinos para
protestar y en la segunda, las razones del gobierno para
insistir en el modelo de mnima intervencin en los
mercados agrcolas. Ms adelante volveremos sobre ello.
Andrs Monroy Gmez.

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48
En Colombia, segn la Constitucin de 1991, el modelo
de Estado vigente es el Estado Social de Derecho. Para
comprender mejor el problema de la pobreza, hay que
responder a las preguntas: cmo se define dicho Estado

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la Constitucin Poltica colombiana?, garantiza o no di-
cho Estado el tipo de intervencin en los mercados de
Seccin 1

productos agrcolas que piden los campesinos? El Estado


Social de Derecho es un punto medio entre un Estado
liberal clsico y uno de bienestar o intervencionista. Esto
significa que se debe proteger la iniciativa individual y el
Captulo 3

libre mercado, pero a la vez se debe intervenir en la distri-


bucin de recursos para de manera progresiva garan-
Fbrica de Richard Hartmann en Chemnitz, Sajonia (1868).
tizar acceso al mercado a todos los miembros de la socie-
dad. Sin embargo, no siempre es claro qu quiere decir
la tierra, el trabajo y el capital que le permiten poner en
esto en trminos de programas y polticas concretas.
prctica su libertad.
La Corte Constitucional colombiana busca, por medio del
Para el liberalismo, los individuos libres son aquellos que
concepto de Estado Social de Derecho, superar las crticas
son dueos de s mismos y de su trabajo: la riqueza que
al liberalismo clsico, a la teora marxista teoras contra-
producen la pueden acumular y es tan propia como su
puestas e incluso a la sntesis histrica del Estado bienes-
cuerpo. En principio, cada persona puede acumular sin
tar, para trascender las contradicciones de los diferentes
restriccin, hasta donde le den sus fuerzas. Sin embar-
modelos y construir un Estado mejor y ms fuerte. Por tan-
go, dada la dificultad para que un individuo a travs de
to, antes de continuar con esta caracterizacin del Estado
su trabajo obtenga todo lo que necesita, los mercados
Social de Derecho, hay que comprender los puntos ms
le permiten intercambiar algunos bienes propios (inclu-
importantes del liberalismo clsico y de la teora marxis-
yendo su trabajo) por otros que necesite y no pueda pro-
ta, as como sus crticas mutuas. Por tal razn, a lo largo
ducir. La libertad entonces no implica solo ser dueo de
de este captulo, primero explicaremos el libera lismo
s mismo y de su trabajo, sino poder intercambiar bienes
clsico y la teora marxista y luego nos adentraremos en
libremente con otras personas. La comunidad es el es-
el modelo intervencionista, con su propuesta de Estado
pacio de intercambio y asociacin para vivir mejor, pero
bienestar, para examinar la influencia de los modelos de
siempre en libertad.
Estado en los problemas planteados y en la definicin
del Estado Social de Derecho. Dada la necesidad de los individuos libres de intercam-
biar cosas, para el liberalismo clsico la mejor forma de
Liberalismo clsico versus marxismo hacerlo y la ms eficiente es el mercado. Por medio de
este las leyes de oferta y demanda permiten el intercam-
El liberalismo clsico se caracteriza por centrarse en el
bio libre y eficiente de recursos. Esta es la forma de distri-
individuo, el cual se entiende como un ser racional que
buir los recursos que genera menos costos y ms benefi-
est en capacidad de conocer sus propios intereses y ac-
cios para los individuos.
tuar de forma individual y lgica para alcanzarlos. Esto
significa que el liberalismo define al individuo a partir El Estado y, en consecuencia, el derecho estatal (la
de su libertad para alcanzar sus intereses personales. Por ley) es necesario en este mundo de comunidades de
ello cualquier orientacin social, poltica o econmica se individuos libres para garantizar la seguridad de los ciu-
evala en relacin con la libertad. Pero el ejercicio de la dadanos en su vida y propiedad, as como la de los inter-
libertad no se da de forma aislada, pues esta se desarrolla cambios entre las personas. Si bien es cierto que en el
a travs de las relaciones entre personas. Es decir, la liber- liberalismo los individuos necesitan tanto esta garanta
tad se materializa en las comunidades, donde el indivi- de seguridad como la comunidad que permite los mer-
duo obtiene los recursos necesarios y suficientes como cados, los derechos individuales priman sobre los de la

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49
comunidad. La ley debe asegurar entonces tanto la se-
guridad como la primaca de los derechos individuales. Actividad 2
Bajo esta teora, el poder del Estado est restringido por Para reflexionar
la libertad individual y sus funciones deben limitarse a la
proteccin de esta y a la seguridad. Esto significa que el Lea la siguiente cita de Thomas Jefferson:

Seccin 1
Estado es garante de la seguridad, pero tiene lmites en Cuando la gente le teme al gobierno, hay tirana;
lo que puede hacer para garantizarla. En consecuencia, cuando el gobierno le teme a la gente, hay libertad.
en un Estado liberal clsico es muy importante la protec-
Responda y sustente si esta afirmacin sera compartida
cin de libertades tales como el derecho a la propiedad,
por el liberalismo clsico.

Captulo 3
el voto y las libertades de expresin, religin y asociacin
frente al poder del Estado. Estas se denominan libertades
civiles entendiendo civil como la vida en comunidad, primeros les convena pagar salarios mnimos y no dar
lo que quiere decir que los individuos, as estn en comu- descansos, a los segundos les convendran salarios altos
nidad y bajo el poder de un Estado, conservan siempre y descansos remunerados o, incluso, tambin ser dueos
su libertad bsica de ser dueos de s mismos. Por lti- de la fbrica en la que trabajaban. Fue as como Marx
mo, el liberalismo clsico considera que las sociedades desarroll una teora que caracteriza la sociedad por la
progresarn en riqueza y, en ltimas, en felicidad, en la lucha de grupos con intereses econmicos opuestos las
medida que tengan gobiernos democrticos en los que clases sociales1, no por la colaboracin e intercambio
todos los individuos pueden elegir a sus gobernantes y entre individuos libres.
estos respetar las libertades de los individuos.
Estas clases sociales estn determinadas por su relacin
En el siglo XIX, el Estado liberal clsico fue la principal for- con la propiedad de los medios de produccin, como las
ma de Estado en varios pases de Europa, especialmente fbricas en la Revolucin Industrial. Los medios de pro-
en Inglaterra. Con el surgimiento de la industria mecani- duccin son el conjunto de formas tecnolgicas que los
zada (la llamada Revolucin Industrial) aparecieron nue- seres humanos adoptan para satisfacer sus necesidades
vas clases sociales: grandes grupos de trabajadores de y que exigen un proceso de cooperacin e interaccin
las nuevas fbricas. Las condiciones de trabajo de estas social trabajo para producir riqueza. Para el marxis-
personas eran lamentables: los salarios eran muy bajos, mo, el tipo de control sobre los medios de produccin
no haba descansos ni vacaciones, los das laborales se determina el modelo econmico. En las sociedades capi-
extendan a 12 y 14 horas y los nios tambin trabaja- talistas, estos estn dominados por una minora que no
ban. Incluso haba empleadores que encadenaban a las permite que los trabajadores tengan control de los me-
personas a las mquinas para que no abandonaran los dios de produccin y que se quedan con la riqueza que
puestos de trabajo. Sin embargo, no haba muchas alter- producen los trabajadores con su trabajo, pagando muy
nativas. Las personas no tenan ms que su trabajo para poco a cambio. Esta forma de explotacin se traduce en
producir riqueza. Actividades asociadas con la pobreza una divisin de clases entre capitalistas y trabajadores,
como la mendicidad o dormir en la calle se castigaban explotadores y explotados.
con crcel. Marx contrapone el ideal de la emancipacin al ideal de
la libertad (el individuo que es dueo de s mismo). La
En este contexto, Karl Marx produjo una fuerte crtica al
emancipacin hace referencia a la liberacin de los escla-
liberalismo clsico, hoy conocida como el marxismo. Para
vos: para Marx, en las sociedades capitalistas con Estados
Marx, la libertad de los liberales clsicos resultaba en la
explotacin de los trabajadores por los dueos de las
fbricas y en su enorme miseria y sufrimiento. Era claro 1 Para ampliar este tema, el lector puede remitirse a los textos de
que los intereses de los empleadores (a quienes llama- Helena Alviar Garca, Quin paga o debe pagar por los costos del
Estado social de derecho? Revista de Derecho Pblico 22 (2009), 23,
r capitalistas, porque ponan el capital, o sea, el dinero) y Derecho, desarrollo y feminismo en Amrica Latina (Bogot: Temis y
eran opuestos a los de los trabajadores: mientras a los Universidad de los Andes, 2008), 11-13.

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50
Tabla 1 Ideas liberales frente a ideas marxistas
Liberalismo Marxismo
Concepto de ser humano El individuo. El individuo definido por su ubicacin
en una estructura de clase.
Fines de la vida en comn Libertad-igualdad. Emancipacin.
Seccin 1

Tipo de propiedad Propiedad privada. La comunidad posee los medios


de produccin.
Forma de distribucin El mercado distribuye los recursos El Estado distribuye los recursos.
Captulo 3

de recursos sociales libremente.


Definicin de la historia Narrativa progresiva para lograr la libertad Narrativa progresiva para lograr la
de los individuos. emancipacin.
Motor del progreso Trabajo individual. Lucha de clases.
Tipo de Estado Democracia-Estado de Derecho. Dictadura del proletariado.

Fuente: Alviar, Derecho, desarrollo y feminismo en Amrica Latina, 13.

liberales clsicos, los trabajadores viven vidas de explo- liberalismo clsico. Para los socialistas, el liberalismo se
tacin y miseria, parecidas a las de los esclavos, que no equivoca al suponer que los seres humanos son, antes
son dueos de su cuerpo. Por tanto, no pueden generar que nada, individuos que buscan ser felices y libres. Di-
riqueza para s mismos, solo para sus amos. A estos tra- cen que el ser humano es un ser social y que el sentido
bajadores los llama los proletarios en oposicin a los de su existencia es la solidaridad y los lazos que unen a
capitalistas y propone la emancipacin de estos para las diferentes comunidades en sociedades cada vez ms
poner fin a la explotacin en la sociedad. Tambin sugie- complejas. Como tal, dicha crtica propone un Estado y
re acabar con el capitalismo para terminar con la concen- un derecho estatal que promuevan y garanticen los lazos
tracin de la propiedad de los medios de produccin en de solidaridad. No es necesario en este modelo que los
pocas manos. medios de produccin sean comunes, sino que sus due-
os y el Estado se guen por los principios de solidaridad
Los marxistas proponen la emancipacin revolucionaria que obliguen al pago de salarios justos, condiciones de
de la clase trabajadora para acabar con la explotacin. trabajo decentes y, en general, una buena vida material
Para cumplir con este fin, aseguran que es necesario eli- para todas las personas en una sociedad.
minar la propiedad privada de los medios de produccin
y que sea la comunidad no unas pocas personas la que Durante el siglo XX, las demoledoras crticas del comunis
los controle, as como la distribucin y el intercambio. El mo y del socialismo a los efectos sociales del liberalismo
Estado, entonces, en representacin de la comunidad, clsico darn pie a una nueva corriente dentro del libe-
repartira los recursos a quienes los necesiten, para que ralismo: el liberalismo intervencionista o Estado de bien-
nadie viva en la miseria. Esto lo conciben en dos etapas estar o benefactor. Esta corriente toma elementos de las
histricas: en la primera el Estado dirige las fuerzas pro- crticas y forma este nuevo tipo de liberalismo, que se
ductivas y distribuye las riquezas, y en la segunda no se explicar en la siguiente seccin.
necesita la intervencin, porque desaparecern las cla-
ses sociales y terminar la explotacin del hombre por El Estado benefactor o intervencionista
el hombre. A cambio, regir el gobierno de los pobres,
tambin llamado dictadura del proletariado. El liberalismo intervencionista y su propuesta de Estado
benefactor surgen como producto de la indignacin de
En el siglo XIX, adems de la crtica marxista, surge una intelectuales y polticos ante las condiciones inhuma-
crtica socialista que tambin seala los errores del nas impuestas a los trabajadores desde la Revolucin

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51
Industrial. Dado que uno de los pilares del liberalismo El utilitarismo de Mill le asigna un papel al gobierno no
es el respeto por el individuo y la dignidad humana, era solo en el alivio del sufrimiento, sino en la formacin de
necesario revisar los fundamentos filosficos, poltico-ju- los ciudadanos. La libertad poltica y la social son las he-
rdicos y econmicos para evitar tal degradacin. De esta rramientas fundamentales que le permiten al individuo
forma, se empez a reevaluar la concepcin utilitarista que vive en sociedad vivir su propia vida y desarrollar
de la libertad y del papel del Estado en la sociedad y en la sus rasgos y capacidades personales. Es decir, que una

Seccin 1
distribucin de los recursos. Para ello los liberales regre- buena sociedad debe ser aquella que permita la libertad
saron a sus races filosficas en el utilitarismo. y la oportunidad de formas de vida libres y satisfactorias.
Como se explic, la libertad no es solo un bien individual,
El utilitarismo propuesto por Jeremy Bentham, filsofo
pues tambin es un bien social3, y aunque el gobierno

Captulo 3
liberal, plantea que todos los seres humanos por princi-
no puede hacer que la gente sea buena por ley, para ga-
pio buscamos la felicidad, es decir, maximizar el placer y
rantizar esa felicidad social s puede suprimir muchos de
reducir el dolor. Por tanto, la sociedad y el gobierno de-
los obstculos que pudieran interferir en la va de su de-
beran buscar maximizar la felicidad del mayor nmero
sarrollo moral.
de personas, siguiendo el principio de utilidad que busca
el mayor bien posible para el mayor nmero de perso- Mill considera que la pobreza extrema, adems de ser
nas. De acuerdo con esto, John Stuart Mill, seguidor de una fuente de dolor, tiende a provocar cierta degrada-
Bentham, reformul la definicin de la libertad a partir cin moral y a evitar la participacin plena de los indivi-
de los postulados utilitaristas y, relacionando felicidad y duos en las decisiones polticas que afectan sus vidas. Es
utilidad, argument que la gente deba valorar o juzgar decir, su capacidad para tener libertad poltica. En otras
las ideas, las instituciones y las acciones teniendo como palabras, la pobreza extrema es un lmite a la libertad. La
base su utilidad. Es decir, si ellas maximizaban la felici- teora de Mill fue importante para el liberalismo, porque
dad del mayor nmero de personas. Esto implica que un intent que este abandonara el egosmo y propag la
buen Estado, una buena institucin o una buena accin idea de que el bienestar social es el inters de todos los
se evalan en cuanto producen bienestar o felicidad para
el mayor nmero de personas.
Para Mill, el papel del gobierno debe ser garantizar siem-
Actividad 3
pre la libertad, porque esta es necesaria para la felicidad. Para reflexionar
As, la libertad involucra una concepcin social, adems
de individual: se refiere a una cualidad tanto de la socie- Qu libertades piensa que no puede ejercer
dad como de las personas que la integran. Las personas de manera efectiva una persona que est en
libres existen en sociedades libres y solo en estas pueden condiciones de pobreza extrema? Por qu?
ser felices. Por eso es imposible que un gobierno sea li-
beral simplemente por permanecer al margen de la vida
de los individuos, si al hacerlo permite que sucumban en
la miseria. La funcin del gobierno liberal es apoyar la
existencia de una sociedad libre, donde cada cual pue-
da adelantar su vida como le plazca, siempre que no in-
terfiera en la capacidad de los dems de ser igualmente
Miguel Alejandro Gmez Meja.

libres. Esta misin tiene como fin ltimo no la sola liber-


tad, sino la felicidad, y la libertad es un componente, aun-
que esencial, de esa felicidad. En esa medida no puede
ser indiferente al sufrimiento causado por la pobreza2.

2 Para profundizar sobre el tema, el lector puede remitirse a los


textos de Alviar, Quin paga o debe pagar...?, 23, y Derecho, desa-
rrollo y feminismo, 11-13. 3 John Stuart Mill, On Liberty (s.l.: Hackett, 1978).

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52
hombres, en cuanto seres morales individualmente con- la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y cobra
siderados y parte de una sociedad libre. ms a los que tienen ms. Dependiendo de la capacidad
contributiva se determina la carga fiscal. Esta se asigna
Estas reformulaciones del liberalismo clsico se concreta-
de tal manera que ayude progresivamente a alcanzar
ron a principios del siglo XX en una nueva concepcin del
grados cada vez mayores de redistribucin del ingreso
Estado: el Estado benefactor, que intenta garantizar los
nacional. Estos sistemas progresivos establecen pautas
Seccin 1

derechos sociales a sus miembros para protegerlos de la


para dar un tratamiento diferencial a situaciones distin-
miseria y del sufrimiento que esta causa. Estos derechos
tas, de manera que a mayor bienestar mayor cuota de
sociales se encuentran al mismo nivel de los derechos de
impuestos, y viceversa5.
propiedad: son inviolables y se otorgan por el simple he-
cho de ser ciudadano. Son derechos que se concretan en
Captulo 3

La dependencia del Estado de bienestar de los impues-


servicios que apuntan principalmente al mantenimiento tos dio pie a una reaccin en contra que considera que
de un mnimo nivel de vida, independientemente de las los impuestos son una intervencin indebida en la liber-
fluctuaciones del empleo y del mercado en general. Para tad de los ciudadanos. El exponente ms importante de
lograr esto, muchos pases crearon mecanismos que ase- esta corriente de pensamiento es Friedrich von Hayek,
guraban la educacin, la salud, la recreacin y la atencin cuya postura y confrontacin con el economista John
de contingencias familiares especiales, como el desem- Maynard Keynes se exponen en la siguiente seccin.
pleo, la vejez, la muerte o la falta de vivienda. Adems,
en aspectos relacionados con la economa, el liberalismo Crtica y defensa del Estado benefactor:
intervencionista entiende que el Estado debe garantizar Hayek versus Keynes
ms aspectos que la seguridad, a travs de la adminis-
tracin de justicia, el orden interno, la proteccin de la Friedrich von Hayek es uno de los pensadores contem-
propiedad privada y de las fronteras. Por ello, el gasto porneos que defendi desde principios del siglo XX el
pblico debe ser considerable, debido a la serie de obli- liberalismo clsico por razones de eficiencia y de liber-
gaciones que tiene el Estado con sus ciudadanos, que tad. Segn Hayek, el Estado no debe repartir recursos,
incluyen tanto el bienestar como la seguridad. ni siquiera a los ms pobres, porque no es eficiente. Los
costos de este tipo de accin son ms altos que sus bene-
Al ser el gasto pblico elevado, es necesario contar con ficios para la sociedad. Ello se debe a que para distribuir
ingresos altos que permitan el pago de dichos servicios. recursos el Estado en realidad no se gua por las necesi-
Para ello, el Estado de bienestar tambin opt por el co- dades de los ms pobres, que son imposibles de conocer,
bro de impuestos como una de las principales fuentes sino por el criterio de los funcionarios pblicos. Este es
de financiacin, pero de manera diferente a como se un proceso en el cual se desperdician muchos recursos,
realiza en el Estado liberal clsico, donde la tributacin entre otras cosas en la burocracia que decide, recoge y
deba ser: 1) general: que se aplica por igual a todas las reparte. Adems, interfiere con la libertad individual y
personas que se encuentran en la misma situacin; 2) con la iniciativa privada, ya que las personas desisten de
cierta: que debe tener una incidencia predecible sobre hacer nuevas inversiones por temor al Estado y sus im-
la poblacin; 3) simple: ha de ocasionar los menores cos- puestos. En cambio, para Hayek, cuando el mercado dis-
tos por recaudo; 4) notoria: los contribuyentes deben tribuye los recursos lo hace de una manera ms eficiente,
ser capaces de juzgar permanentemente si conviene o porque se ahorra los gastos de intermediacin tpicos de
no el traslado de los fondos del sector privado hacia el la distribucin del Estado, as como los errores de crite-
sector pblico4. En cambio, en el Estado de bienestar la rio de sus funcionarios, y ms democrtica, porque en el
tributacin tiene en cuenta las diferencias de renta y ri- mercado estamos todos y no solo los funcionarios: todos
queza existentes en la sociedad, de modo que el deber decidimos a quin le damos dinero y a quin no. Esto in-
fiscal, expresin de la solidaridad social, toma en cuenta cluye las decisiones de caridad, que para Hayek deben

4 Adam Smith, La riqueza de las naciones (Madrid: Alianza, 1994), 5 scar Alviar Ramrez y Fernando Rojas Hurtado, Elementos de
343. finanzas pblicas en Colombia (Bogot: Temis, 1985), 8.

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53
ser promovidas. Como consecuencia, el mercado refleja segn Hayek, este Estado implica un concepto elaborado
la suma de las decisiones individuales de quienes estn de muchos elementos diferentes y, en ocasiones, hasta
en la sociedad: qu queremos comprar, vender o donar, contradictorios. Para este economista austriaco, el Esta-
entre otras decisiones. do de bienestar est destinado a volver al socialismo o
al comunismo o a reemplazarlo como principal enemi-
Para Friedrich von Hayek, a diferencia del socialismo, el go de la libertad. En un Estado de bienestar el gobierno

Seccin 1
Estado de bienestar no tiene un contenido definido y trabaja por una distribucin ms equitativa o ms justa
tampoco describe un sistema especfico, por lo que es di- de los recursos y, en esa medida, los poderes coercitivos
fcil contradecir sus indeterminados preceptos. En efecto, del gobierno los utiliza para asegurar que determinadas

Captulo 3
Tabla 2 Hayek versus Keynes*
Pensadores Friedrich von Hayek** John Maynard Keynes
Vida Filsofo,juristayeconomista de la Escuela Aus- Uno de los economistas britnicos ms influyen-
triaca. Fue galardonado con el Premio Nobel de tes del siglo XX. Perteneci a la Universidad de
Economa en 1974. Cambridge.
Publicaciones Es conocido principalmente por su obra Camino de En una serie de ensayos, publicados en el libro
servidumbre, publicada en 1944, en la que desarro- Essays in Persuasion, y en otros textos, como The
lla su defensa delliberalismo y critica la economa Means to Prosperity y The General Theory of Emplo-
planificadaysocialista,que consideraba un peligro yment, Interest and Money, analiz cmo luchar
para la libertad individual, pues conduca al tota- contra la Gran Depresin por la que pasaba Esta-
litarismo. En el libro seala que la intervencin del dos Unidos y mostr al gobierno que s era posible
gobierno en la economa destruye la libertad y hallar soluciones manejando la economa.
vuelve a los hombres esclavos.
Ideas QQ El Estado no debe intervenir en la economa. QQ Es esencial la intervencin del Estado en la eco-
defendidas Cualquier intervencin suya en ella significa un noma para corregir fallas del mercado.
socialismo progresivo y, por ende, una amenaza QQ En momentos de crisis hay que hacer inversin
a la libertad. pblica.
QQ El socialismo carece de un sistema de control de QQ Es necesario proteger a las personas del des-
precios que funcione correctamente. Por eso se control del mercado, que puede traer efectos
debe permitir que funcionen las fuerzas del mer- negativos.
cado sin intervenciones externas. QQ El gobierno debe mantener un bajo desempleo
QQ En un sistema competitivo hay que dejar traba- y dar poder de adquisicin a los trabajadores,
jar autnomamente. aunque esas polticas impliquen un Estado
QQ Si, como consecuencia de abstenerse de inter- endeudado.
venir en el mercado, se presentan efectos ne- QQ Hay que regular el mercado.
gativos como el aumento de desempleo y des-
igualdad, estos deben ser aceptados como parte
de las consecuencias inevitables que acarrea un
sistema fundado en la libertad.
QQ La lgica consiste en que la competencia supri-
ma la competencia.

* Para profundizar, vanse los captulos 2 y 3 de la serie Commanding Hights, episodio 1, The Battle of Ideas Documentary, captulos 2.
The Old Order Fails y 3. Communism on the Heights. http://www.pbs.org/wgbh/commandingheights/hi/story/ch_menu.html. Disponible
tambin en YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=w9ms2WOZi74
** Friedrich A. Hayek. Camino de servidumbre (Madrid: Alianza, 2007); Hayek, filsofo de la libertad. NewMedia UFM. Newmedia.com. En lnea:
http://www.newmedia.ufm.edu/gsm/index.php?title=Hayek%2C_fil%C3%B3sofo_de_la_libertad

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54
personas obtengan beneficios particulares. Esto implica,
necesariamente, un tratamiento desigual, lo cual es abso- Actividad 4
lutamente incompatible con una sociedad libre. Cuando
esto ocurre y las personas no pueden tomar decisiones
Para reflexionar
relativas a los asuntos ms importantes que los afectan,
1. Responda y sustente si, en su opinin, Hayek afir-
sino que deben limitarse a aceptar las tomadas por las au-
Seccin 1

mara que la libertad significa responsabilidad; por


toridades, entonces sern nicamente las decisiones de
eso la mayora de los hombres le tiene tanto miedo
las autoridades las que determinan lo que los hombres
(George Bernard Shaw).
deben tener.
2. Considera que Keynes estara de acuerdo con que la
Captulo 3

Por ello, Hayek asegura que los mtodos empleados en intervencin del gobierno en la economa destruye la
un Estado de bienestar son coercitivos y esencialmente libertad y vuelve a los hombres esclavos? Explique y
arbitrarios. Si bien algunos de los objetivos de este Es- luego ilustre esta idea con un caso concreto tomado
tado pueden realizarse sin menoscabo de la libertad in- de la prensa, que la confirme o la refute.
dividual, no necesariamente se pueden lograr mediante
mtodos que la respeten. El peligro principal entonces
es que, una vez que se acepta como legtimo el objetivo desempleo y la inflacin, as estas polticas implicaran
del gobierno, tambin pueden emplearse legtimamente un Estado endeudado. Ello permitira que realmente los
incluso medios contrarios a los principios de la libertad6. mercados generaran mayor bienestar para un mayor n-
mero de personas, a pesar de su tendencia cclica.
En teora econmica, la contraparte de Hayek es John
Maynard Keynes, uno de los economistas britnicos ms Estado Social de Derecho
influyentes del siglo XX. Keynes es famoso por proponer Como se vio, el Estado benefactor o intervencionista
una teora del capitalismo segn la cual este funciona se caracteriza por que el Estado tiene la obligacin de
con ciclos de crecimiento y contraccin. Esto quiere decir proveer los servicios a los cuales tienen derecho los ciu-
que naturalmente tiene pocas de bonanza, de las que dadanos, como salud y educacin. El grado en que los
se benefician muchas personas, y pocas de depresin, garantiza y a quin se los garantiza dependen del tipo
que sume a muchos en la miseria. El papel del Estado in- de Estado benefactor (vase Recuadro 1. Tipos de Estado
tervencionista es moderar los ciclos al invertir de forma benefactor, p. 55). Se busca que el Estado garantice los
masiva durante los perodos de contraccin, evitando derechos sociales a sus miembros para protegerlos de la
que se generen crisis econmicas que puedan resultar miseria y el sufrimiento. Esto con independencia de las
en la depresin de la economa de un pas. Las formas fluctuaciones del empleo y del mercado.
de invertir son variadas: por ejemplo, contratando traba-
jadores o creando nuevos programas sociales masivos. En las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente
Adems Keynes consideraba esencial la intervencin del de 1991, desde un comienzo se introdujo la idea de per-
Estado en la economa para corregir fallas del mercado, filar el Estado colombiano como un Estado social. Estas
por ejemplo, regulndolo para que no haya monopolios ideas se evidencian en los discursos inaugurales, como el
ni abuso fruto de posiciones dominantes, o para que se del presidente Csar Gaviria Trujillo. En este, se hacen cla-
mantenga la calidad de los productos y no haya espe- ras referencias a la idea de bien comn y a la proteccin
culacin de precios o engaos a los compradores. Tam- de diferentes derechos7. Despus de varias discusiones, el
bin Keynes apoyaba la inversin pblica en momentos delegatario Fernando Carrillo Flrez, de filiacin liberal,
de crisis para proteger a las personas del descontrol del propuso definir el Estado colombiano como un Estado
mercado, que puede traer efectos negativos como el Social de Derecho8, definicin que qued plasmada en el
artculo 1 de la Constitucin Poltica.

6 Friedrich von Hayek, The Meaning of the Welfare State, Chris-


topher Pierson y Francis G. Castles, eds. (Cambridge: Polity Press, 7 Gaceta Constitucional 1 (1991): 14.
2006), 90. 8 Gaceta Constitucional 31 (1991): 2.

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55

Recuadro 1
Tipos de Estado benefactor*
A finales del siglo XX, Gsta Esping Andersen propuso una diferenciacin influyente entre Estado benefactor de cor-
te liberal y Estado benefactor de corte socialdemcrata con influencia del socialismo europeo. Para Esping Ander-
sen, el primero responde a la miseria con programas de asistencia social solo interviene cuando falla el mercado y

Seccin 1
no ms que para aquellas personas que no pueden pagarla (por ejemplo, otorgando un seguro por desempleo en
ciertas circunstancias). El modelo socialdemcrata, en cambio, propone amplios programas de bienes y servicios
gratuitos financiados por el Estado para beneficio de todos (universales) en algunas reas esenciales para el bienes-
tar, como la salud, la educacin y la subsistencia.

Captulo 3
Estado Fundamento Caractersticas
Liberal QQ Acepta los resultados del mer- QQ Predominio de los programas de asistencia social y escasa
cado y corrige solo sus fallas importancia del reconocimiento de derechos.
ms importantes y evidentes, es QQ Poltica de bienestar residual, es decir, solo se interviene
decir, solo debe cubrir ciertos cuando falla crticamente el mercado. Hay inexistencia de
riesgos, los inaceptables para una servicios para las familias y una reduccin del nmero de
sociedad. riesgos considerados sociales producidos por las fallas del
QQ Implica individuos autosuficien- mercado.
tes y confianza absoluta en el QQ El sujeto es responsable de cubrir los riesgos aceptables
mercado.
a travs del mercado.

Socialdemcrata QQ Busca universalizar los derechos QQ Reconoce los derechos con tendencia creciente a la uni-
sociales, por lo que la interven- versalizacin, es decir, a la cobertura total de la sociedad.
cin del Estado es amplia en el QQ Todos los miembros del Estado asumen los costos del
mercado. bienestar y se rechazan los mecanismos de mercado para
regularlos. Otorga subsidio igualitario elevado, sin impor-
tar las diferencias entre ingresos laborales y profesin.
QQ Los programas clsicos de transferencia de rentas y de sa-
nidad pblica se complementan con amplios programas
de servicios sociales y de sostenimiento de ingresos para
las mujeres trabajadoras.

* Gsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Polity Press, 1990).

El concepto de Estado Social de Derecho viene de la Por su parte, el Estado Social de Derecho colombiano ha
ideologa poltica alemana (Sozialstaat y Sozialrechtssta- sido descrito por algunos acadmicos, como Juan Fer-
at), la cual plantea un sistema poltico que impone como nando Silva o Mauricio Garca Villegas, entre otros9, como
misin del Estado el garantizar ciertos derechos. Entre un punto intermedio entre el excesivo individualismo del
estos se destaca la garanta de la subsistencia mnima de liberalismo clsico y la omnipresencia estatal del Estado
una persona, pero respetando los derechos individua-
les a la libertad, razn por la cual la garanta se debe dar 9 Juan Fernando Silva Henao, Evolucin y origen del concepto
sin privaciones irracionales. De esta forma se introduce de Estado Social incorporado en la Constitucin Poltica de 1991,
la idea de un modelo de Estado que interviene directa- Ratio Juris 7, nm. 14 (enero-junio 2012): 141-158; Mauricio Garca
Villegas, El derecho al Estado, los efectos legales del apartheid institu-
mente en la sociedad en la bsqueda de asistencia social cional en Colombia (Bogot: Universidad de los Andes-Dejusticia,
y distribucin de la riqueza para mitigar la desigualdad. 2013).

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56
Seccin 1
Captulo 3

Oficina de Comunicaciones y Marca- Uniandes.

Eje ambiental, Avenida Jimnez en Bogot, ejemplo de obra pblica de uso colectivo y privado.

benefactor. Siguiendo esta idea, la Corte Constitucional As, la Corte deja claro que el Estado Social de Derecho
colombiana ha diferenciado entre el Estado benefactor y no es el Estado benefactor. En aquel el sistema econmi-
el Estado Social de Derecho: co conserva las caractersticas del liberalismo clsico de
El Estado de bienestar [benefactor] o Welfare State, tan
proteccin a la propiedad privada, libertad de empresa
criticado por doctrinas contrapuestas como el liberalismo e iniciativa individual11. De esta forma y por medio de
tradicional o la teora marxista, no es consecuencia necesa- diferentes artculos, la Constitucin Poltica deja ver las
ria del carcter social de nuestro Estado de derecho. Por el caractersticas de un Estado liberal. Por ejemplo, en los
contrario, ste [el Estado Social de Derecho] trasciende las artculos 6 y 333 es posible ver el carcter individualista
contradicciones que el primero evidenci histricamente. del Estado, ya que en estos se parte de la libertad indivi-
En efecto, el Estado de bienestar, que pretendi promover dual para regular las relaciones de los ciudadanos con el
a extensos sectores marginados de los beneficios sociales Estado. En este mismo orden de ideas, la Constitucin de
a travs de una poltica econmica basada en la construc- 1991 abre la posibilidad de que los particulares puedan
cin de obras pblicas, en el subsidio a diversas activida-
prestar servicios pblicos como la luz, el agua, el trans-
des de produccin y en la extensin de servicios gratuitos,
porte, que antes eran monopolio absoluto del Estado
desemboc en muchos casos en crisis fiscal y evidenci
(solo las entidades pblicas podan prestar este tipo de
sus contradicciones al transferir ms poder a los grupos
poderosos de la sociedad contratados por el mismo Esta-
servicios)12, as permiti que este tipo de servicios entra-
do para acometer sus proyectos y liberados por ste de ran al mercado y sujetos particulares pudieran intervenir
la prestacin de otros servicios. A lo anterior se vino a su- en estas prestaciones. Una situacin similar se puede ver
mar el crecimiento incontrolado del aparato burocrtico en el caso de la banca, pues el Banco de la Repblica es
administrativo y su ineficiencia para resolver los proble-
mas de una sociedad capitalista compleja (nfasis agre- 11 Las implicaciones econmicas del Estado Social de Derecho
gado)10. se desarrollan en la seccin 6, captulos 20 Constitucin y econo-
ma: presupuesto, planeacin y polticas pblicas en la Constitucin
de 1991, por Eleonora Lozano Rodrguez, y 21 Algunos efectos y
retos econmicos de la Constitucin de 1991, por Hernn Vallejo
10 Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 1992. M.P. Eduardo Gonzlez.
Cifuentes Muoz. 12 Constitucin Poltica de Colombia (arts. 365 y 367).

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57
autnomo. A la vez, la economa y la iniciativa privada
son libres13, lo que implica que existe libre competencia Actividad 5
en el mercado.
Para discutir
Al mismo tiempo, el Estado Social de Derecho incluye el
intervencionismo estatal y judicial para garantizar la dig- 1. Lea la Sentencia T-533 de 1992. A continuacin,

Seccin 1
nidad humana cuando esta se ve vulnerada por las con- describa los hechos relevantes y sustente
diciones de miseria14. La Corte Constitucional dijo en la brevemente la razn por la cual la Corte
misma sentencia que el Estado Social de Derecho deba Constitucional decidi confirmar o revocar el fallo de
guiarse por el fin ltimo de asegurar el bienestar de los tutela.

Captulo 3
ciudadanos y que ese era el objetivo de la propiedad pri- 2. Consulte en los peridicos una noticia que ilustre
vada de los medios de produccin y libertad de empresa esa bsqueda de balance entre libertad de empresa
que protege: y solidaridad. Copie la nota periodstica y debajo de
ella explique dnde est ese balance, mencionando
El sistema econmico en el Estado Social de Derecho,
al menos dos ideas de este captulo.
con sus caractersticas de propiedad privada de los me-
dios de produccin, libertad de empresa, iniciativa pri-
vada e intervencionismo estatal, est orientado segn sexuales y reproductivos17. En esta Constitucin se hace
un contenido humano y por la aspiracin de alcanzar evidente que el derecho se convierte en un mecanismo
los fines esenciales de la organizacin social. Por ello,
de intervencin por medio del cual se regulan las relacio-
el ordenamiento jurdico consagra tanto derechos pro-
nes entre los individuos y los particulares y que ninguna
gramticos, que dependen de las posibilidades presu-
relacin, accin o intervencin puede ser contraria a lo
puestales del pas, como derechos prestacionales que
dan lugar cuando se cumplen los requisitos para ello que est expreso en la ley18. Por ejemplo, por ms que la
al ejercicio de un derecho pblico subjetivo en cabeza propiedad sea un derecho individual que permite liber-
del individuo y a cargo del Estado15. tad sobre el objeto, tambin conlleva obligaciones. Toda
propiedad tiene una funcin social que debe ser cumpli-
Segn ello, y buscando alcanzar un balance entre inicia- da19. El Estado debe regular y garantizar que los ciuda-
tiva individual y economa de mercado con la solidaridad danos puedan acceder a los diferentes servicios de una
y dignidad humana, la Constitucin Poltica de 1991 con- forma adecuada y eficiente, lo cual implica que, aunque
sagra tanto derechos civiles y polticos como derechos los particulares pueden prestar los servicios, estos conti-
econmicos, sociales y culturales (DESC)16, y tambin nan siendo una obligacin del Estado.
incluye otros derechos que requieren intervencin del
Estado para preservarlos, como son los ambientales y La Tabla 3 de la pgina 58 muestra las disposiciones es-
pecficas de la Constitucin donde se materializa el Esta-
do Social de Derecho.
13 Constitucin Poltica de Colombia (art. 333).
14 El Estado social de derecho, instituido por el constituyente
colombiano, define la naturaleza del rgimen poltico, econmico
y social, identificndolo con los valores y fines enunciados en el
Prembulo de la Constitucin. La superacin del Estado de derecho
como garanta de la libertad y de la igualdad formales tiene lugar en
el Estado social de derecho mediante la acentuacin de los elemen-
tos finalistas que guan la actividad estatal administrativa y poltica. 17 Por ejemplo: La pareja tiene derecho a decidir libre y respon-
La persona humana y su dignidad constituyen el mximo valor de sablemente el nmero de sus hijos, y deber sostenerlos y educar-
la normatividad constitucional, cuyo reconocimiento conlleva im- los mientras sean menores o impedidos. Constitucin Poltica de
portantes consecuencias para el sistema de relaciones econmicas Colombia (art. 42).
y sociales. Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 1992. 18 Vanse las tensiones entre el derecho a la libertad con otros
15 Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 1992. derechos y con la misma ley en la seccin 3, captulo 13 El concepto
16 Estos derechos se estudian en el captulo 17 Los derechos de libertad y el libre desarrollo de la personalidad, por Natalia n-
econmicos, sociales y culturales en el Estado Social de Derecho: gel Cabo, y 14 Derecho a la vida, por Esteban Restrepo Saldarriaga.
entre el liberalismo clsico y el Estado de bienestar, por Helena Al- 19 Por ejemplo, un terreno con una alta capacidad productiva
viar Garca. debe ser explotado.

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58
Tabla 3 Liberalismo en la Constitucin colombiana
Elementos del liberalismo clsico
Reglas claras 1. La Constitucin es norma de normas (art. 4).
2. Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y
las leyes (art. 6).
Seccin 1

3. La actividad econmica y la iniciativa privada son libres, dentro de los lmites del bien
comn (art. 333, inc. 1).
Estabilidad La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por man-
dato de la ley (art. 334).
Captulo 3

Garanta de la propiedad Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes
privada civiles (art. 58).
Abandono del monopolio Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser pres-
estatal en la prestacin de tados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particu-
servicios pblicos lares (art. 365, inc. 2).
Banca central El Banco de la Repblica ejercer las funciones de banca central (art. 371).
independiente/Ente tcnico
independiente
Menor intervencin La actividad econmica y la iniciativa privada son libres, dentro de los lmites del bien co-
posible/Mercado mn. [] La libre competencia econmica es un derecho de todos que supone responsabi-
lidades (art. 333, incs. 1 y 2).

Elementos del liberalismo intervencionista


Mayor cobertura 1. Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
de servicios pblicos asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365).
2. La educacin es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin
social []. La educacin ser gratuita en las instituciones del Estado (art. 67).
Estado prestador Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
de servicios pblicos asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365).
Derecho como mecanismo Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones
de intervencin (art. 150):
20. Velar por la estricta recaudacin y administracin de las rentas y caudales pblicos y
decretar su inversin de acuerdo con las leyes.
21. Ejercer la inspeccin y vigilancia de la enseanza conforme a la ley.
22. Ejercer la inspeccin y vigilancia de la prestacin de los servicios pblicos.
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspeccin, vigilancia y control sobre las personas que
realicen actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el ma-
nejo, aprovechamiento o inversin de recursos captados del pblico. As mismo, sobre las
entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.
25. Organizar el Crdito Pblico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; mo-
dificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas;
regular el comercio exterior; y ejercer la intervencin en las actividades financiera, burstil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de
recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley (art. 189).
Funcin social La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una
de la propiedad funcin ecolgica (art. 58, inc. 2).

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59

Elementos del liberalismo intervencionista


Estado y derechos 1. La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la
prestacionales como direccin, coordinacin y control del Estado (art. 48).
vivienda y salud 2. La atencin de la salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo del

Seccin 1
Estado (art. 48).
3. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna (art. 51).
4. El deporte y la recreacin forman parte de la educacin y constituyen gasto pblico so-
cial (art. 52).

Captulo 3
El Estado legislativo La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por man-
y ejecutivo dato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produc-
cin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados,
para racionalizar la economa con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un
marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin
de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber fungir como instrumento
para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier
caso el gasto pblico social ser prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingre-
sos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios bsicos. Tambin para pro-
mover la productividad y competitividad y el desarrollo armnico de las regiones (art. 334).

Divisin de funciones Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Supre-
ma Autoridad Administrativa:
19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pblica y someter para aprobacin del Se-
nado los que correspondan de acuerdo con el artculo 173.
20. Velar por la estricta recaudacin y administracin de las rentas y caudales pblicos y de-
cretar su inversin de acuerdo con las leyes.
Organizar el Crdito Pblico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar
los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; regular el
comercio exterior; y ejercer la intervencin en las actividades financiera, burstil (art. 189,
incs. 19, 20 y 25).
Estado 1. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado [].
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos
y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores in-
gresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios bsicos. Tambin para
promover la productividad y competitividad y el desarrollo armnico de las regiones (art.
334, incs. 1 y 2).
2. Las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el ma-
nejo, aprovechamiento e inversin de los recursos (art. 335).
3. Ningn monopolio podr establecerse sino como arbitrio rentstico, con una finalidad de
inters pblico o social y en virtud de la ley (art. 336).

Fuente: Constitucin Poltica de Colombia.

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60

Recuadro 2 Actividad 6
Quin corre con los costos del secuestro?
Para discutir
El seor Jess Mara Parra, inspector del Fondo Nacional
de Caminos Vecinales ocupando el cargo de inspector Adopte una posicin defendiendo o criticando
Seccin 1

fue enviado el da 4 de mayo de 1994 al sur de Bolvar a la decisin de la Corte en la Sentencia T-015 de 1955
realizar un inventario vial. Mientras cumpla con su fun- y sostngala en un debate, utilizando los conceptos
cin, el seor Parra fue secuestrado por la guerrilla. En sobre los tipos de Estado descritos en este captulo.
adicin a la tragedia del secuestro, su seora y su hija
quedaron desprotegidas, pues dependen econmica-
Captulo 3

mente del salario de su esposo y padre para poder sub- Consideraciones finales
sistir. Sin embargo, la empresa se niega a entregar el sa-
En este captulo hemos explicado cmo en las ltimas
lario adeudado, afirmando que solo se lo puede entregar
dcadas han predominado dos modelos de Estado occi-
al seor Parra.
dentales: el liberal clsico y el intervencionista. Como se
La empresa debe darle el dinero a la familia?, debe mencion, el primero tiene una responsabilidad reducida
continuar pagando el salario al seor Parra mientras est en la distribucin de recursos y su misin fundamental se
secuestrado?, el Estado puede obligar a la empresa a centra en que los mercados funcionen adecuadamente,
continuar pagando el salario a la familia del seor Parra?, pues esto implica la prosperidad y el fin de la pobreza. El
con qu argumentos?, el Estado debe ser quien pague segundo es directamente responsable de aliviar la pobre-
el salario del seor Parra?, cambiara su opinin si este za a travs de la prestacin de servicios y la dotacin de
hubiera sido secuestrado estando de vacaciones?, cam- bienes sociales, lo cual implica un aumento significativo
bia su posicin si la empresa es privada y no una empresa del gasto pblico. Estas dos ideologas han sido objeto de
pblica?, qu tipo de Estado obliga a la empresa a pa- estudio por distintos pensadores y han fundamentado di-
gar, qu tipo de Estado no lo hace y qu tipo de Estado ferentes modelos de Estado y decisiones polticas que va-
asume directamente la carga del pago de los salarios? ran respecto al papel del Estado en la economa, frente al
gasto y los impuestos. En oposicin a ellas surge el modelo
Este caso lleg a la Corte Constitucional en 1995 cuando de Estado Social de Derecho en Colombia, con los dilemas
la familia interpuso una tutela contra la empresa pidien- que tambin se han planteado a lo largo del captulo.
do el pago de los salarios adeudados (Sentencia T-015 de
1955). La Corte orden que los salarios fueran entrega-
dos a la familia del seor secuestrado, porque el Estado
ampara a la familia como institucin bsica de la socie- Actividad 7
dad y debe velar por la proteccin integral de la misma y,
adems, el Estado Social de Derecho exige esforzarse en
Para reflexionar
la construccin de las condiciones indispensables para Volvamos al paro agrario de 2013 y al rechazo de los
asegurar a todos los habitantes del territorio nacional campesinos al modelo de Estado con poca intervencin
una vida digna dentro de las posibilidades econmicas en los mercados agrarios y sus exigencias. Examine la
que estn a su alcance. Esto significa que, dadas las cir- tabla que realiz al iniciar el captulo comparando
cunstancias, el Estado Social de Derecho exige que los los argumentos y solicitudes de los campesinos y las
derechos de la familia del seor Parra sean protegidos, lo respuestas y decisiones del gobierno. Puede identificar
que implica que tengan los recursos para poder subsistir. diferentes modelos de Estado?, cul sera la respuesta
Por ello, la empresa debe continuar pagando los salarios apropiada del gobierno para un Estado Social
durante dos aos a partir de la desaparicin, trmino ne- de Derecho?, hay una sola respuesta adecuada?,
cesario para declarar a la persona desaparecida y cobrar hay respuestas claramente violatorias del Estado
la pensin. Social de Derecho?

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61

Actividad 8 Actividad 9
Para reflexionar Para discutir
Relacione lo ledo en el captulo con la siguiente Clasifique la lista de polticas pblicas de la Tabla 4

Seccin 1
afirmacin: La libertad es un estado de nimo. de acuerdo con su concepcin implcita del Estado
Es esto cierto o la libertad no es un estado de nimo, (liberalismo clsico o benefactor). Justifique su
sino un rgimen poltico? respuesta.
En su respuesta mencione al menos tres ideas del texto

Captulo 3
y cite la pgina donde las ley.

Tabla 4 Polticas pblicas


Estado
Poltica Definicin
implcito
Familias Es una iniciativa para entregar subsidios de nutricin o educacin a los nios de las fa-
en Accin milias pertenecientes al nivel 1 del Sistema de Potenciales Beneficiarios para Programas
Sociales (Sisben), familias en condicin de desplazamiento o familias indgenas.
El programa otorga apoyo monetario directo a la madre beneficiaria, condicionado al
cumplimiento de compromisos por parte de la familia. En educacin, deben garantizar la
asistencia escolar de los menores y, en salud, la asistencia de los nios y nias a las citas
de control de crecimiento y desarrollo.
Restitucin La componen las medidas necesarias para la restitucin jurdica y material de las tierras
de tierras a los despojados y desplazados. En caso de no ser posible la restitucin, se determina y
reconoce la compensacin correspondiente.
Con esta poltica el Estado busca conducir a las vctimas de abandono y despojo a la rea-
lizacin de sus derechos y a la construccin de la paz en Colombia, a travs de la gestin
integral para la restitucin sostenible de sus tierras y territorios.
Agua potable El reconocimiento del mnimo vital de agua potable (MVAP) de 6 metros cbicos mensua-
gratis les para los hogares pertenecientes a los estratos 1 y 2. Se busca que todas las institucio-
nes coordinen con la sociedad un manejo racional que priorice el agua potable y el sa-
neamiento bsico sobre los dems usos. Esto garantizar seguridad energtica y de vida.
Guarderas Esta poltica focaliza las acciones del Estado en la atencin integral de calidad de la pri-
pblicas mera infancia del pas. Las diferentes modalidades de educacin inicial, dentro de las
cuales se encuentran las guarderas pblicas, prestan un servicio de cuidado y atencin
a los nios menores de cinco aos. De esta forma, se garantiza que estos nios y nias
crezcan en un ambiente seguro y saludable.
Vivienda gratis Entrega de viviendas a las familias ms pobres del pas, sin necesidad de crditos banca-
rios. Con esto, el Estado tiene el objetivo central de reducir la pobreza en Colombia. Este
programa da prioridad a las familias que hacen parte de la Red Unidos y a los sectores
ms vulnerables. Tambin entrega un porcentaje mnimo de viviendas a las familias afec-
tadas por los desastres naturales.
Subsidio al Crea un subsidio para que los estudiantes de preescolar, bsica y media, y los estudiantes
transporte para de instituciones de educacin superior y tcnica pblicas de cualquier orden accedan a
estudiantes una tarifa diferencial en el pasaje del servicio de transporte pblico.

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62

Glosario Material de apoyo


Despotismo. Gobierno de una autoridad singular Angosta (Hctor Abad Faciolince). En un estrecho
que busca gobernar con poder absoluto. valle de los Andes, se desarrolla la historia de una
metrpoli en la que existen tres clases sociales,
Seccin 1

Frenos y contrapesos. Sistema gubernativo que


tres climas y tres niveles; a travs de la ficcin lite-
busca proteger la libertad a travs de la limitacin
raria se describe una radiografa de las desigual-
del poder entre los rganos estatales.
dades sociales y el sistema de gobierno.
Gasto pblico. Obligaciones sociales que implican
Captulo 3

La rebelin de las ratas (Fernando Soto Aparicio).


disminucin del presupuesto estatal.
La novela describe la rebelin de las clases bajas
Mercado. Conjunto de transacciones o acuerdos de un pueblo ficticio llamado Timbal, en Boyac,
sobre bienes o servicios entre individuos o asocia- donde son oprimidas y explotadas por las fuerzas
ciones de individuos que se rigen por las leyes de la industriales, mientras ellos viven en un mundo de
oferta y la demanda. pobreza, miseria y desesperanza. La obra mues-
tra el infierno social de las comunidades que vi-
Progresividad. Reconocimiento de que la plena ven por y para alimentar el engranaje econmico
efectividad de todos los derechos econmicos, so- de las sociedades capitalistas.
ciales y culturales en general no podr lograrse en
un breve perodo de tiempo, pero, una vez alcanza-
da la meta, estos no pueden desmejorarse.

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63

Referencias bibliogrficas
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Seccin 1
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Bogot: Temis-Universidad de los Andes, 2008. Silva Henao, Juan Fernando. Evolucin y origen del

Captulo 3
concepto de Estado Social incorporado en la Constitu-
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cin Poltica de 1991. Ratio Juris 7, nm. 14 (enero-junio
tos de finanzas pblicas en Colombia. Bogot: Temis, 1985.
2012): 141-158.
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Smith, Adam. La riqueza de las naciones. Madrid: Alianza,
legales del apartheid institucional en Colombia. Bogot:
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Harnecker, Martha. Socialismo y comunismo. Rebelin.
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65

Captulo 4

Desmontando

Seccin 1
los derechos fundamentales

Preguntas fundacionales: los debates del diseo institucional


Beatriz Eugenia Snchez Mojica

Derechos humanos
derechos fundamentales
origen derechos de participacin
derechos econmicos,
sociales y culturalesderechos de libertad
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Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Conocer el surgimiento y desarrollo histrico de Qu son los derechos fundamentales? Cul es su
los derechos fundamentales. origen? Qu funcin desempean en el Estado
Proponer definiciones para los conceptos de de- colombiano? Este captulo busca responder a estas
rechos humanos y derechos fundamentales. preguntas desmontando el complejo concepto de
Identificar tipologas de derechos y sus caracte- los derechos fundamentales, pieza por pieza, como
rsticas ms importantes. si fuera un gran rompecabezas, con el propsito de
Comprender la naturaleza de los derechos fun- facilitar su comprensin. Para ello, empieza descri-
damentales en el ordenamiento jurdico colom- biendo el origen de la idea de que todas las perso-
biano, as como sus herramientas de garanta y nas independientemente de cualquier condicin
proteccin. son titulares de derechos que la ley debe reconocer
a todos por igual. Contina definiendo lo que son
hoy en da estos derechos y los clasifica. Por ltimo,
describe las garantas con las cuales los rodea la
Constitucin colombiana, con el propsito de ase-
gurar su pleno disfrute.

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Captulo 4
Publicaciones Semana S.A. - Guillermo Torres.
La Crcel Nacional Modelo de Bogot se termin de construir en 1959 y estaba destinada a albergar 1.800 reclusos.

Introduccin
En 1998, mediante la sentencia T-153, la Corte Constitucional declar la existencia de
una serie de irregularidades de carcter inconstitucional en el sistema penitenciario y
carcelario de Colombia. Esta decisin se tom debido a la lamentable situacin en la
que se encontraban los presos de la mayora de las crceles del pas, en donde, adems
del hacinamiento, no contaban con los servicios bsicos para vivir. Esta situacin no
ha cambiado. En 2011 el hacinamiento o sobrecupo en las crceles era cercano al 30%
(igual al promedio de los ltimos 20 aos), pero en algunos establecimientos ms gran-
des, como las crceles Modelo y Picota en Bogot, Bellavista en Medelln y Vistahermo-
sa en Cali, superaba el 100%1. En 2013, adems, 1.575 internos que ya haban cumplido
su pena seguan privados de la libertad2. Las razones van desde la falta de jueces hasta
la lentitud en los trmites. Por otro lado, tal y como ha sido denunciado por activistas y
medios de comunicacin:

[...] los servicios de salud son escasos y deficientes; las condiciones de salubridad e higie-
ne son tan pobres que las personas detenidas sufren de manera desproporcionada frente
al resto de la poblacin de enfermedades contagiosas, como la tuberculosis. A lo anterior
debe sumarse la mala alimentacin, la violencia y los maltratos, fsicos y psicolgicos, a los
que se ven sometidos los reclusos3.

1 Manuel Iturralde, Las prisiones colombianas: un problema de todos. Revista Semana, 29-9-2011.
2 Cada mes, 3.000 nuevos reos agravan hacinamiento. Redaccin Justicia, El Tiempo, 31-3-2013.
3 Iturralde, Las prisiones colombianas, 42.

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Una y otra vez se ha dicho que el sistema les viola a los garantizar derechos a quienes habitan en los territorios
presos sus derechos fundamentales, y las tutelas que sur- sometidos a su autoridad. El cumplimiento de estas obli-
gen de las crceles no cesan. Pero, qu son los derechos gaciones est sometido a la vigilancia de distintos tipos
fundamentales?, cules de estas situaciones los violan de entes internacionales que, en ocasiones, asumen la
y cules no? forma de comits o comisiones internacionales (como el
Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas) y, en
Los derechos fundamentales aparecen constantemente
otras, la forma de tribunales (como la Corte Interamerica-
Seccin 1

en nuestra vida cotidiana. Por momentos da la impresin


na de Derechos Humanos).
de que todo el mundo habla de ellos con total propie-
dad. Basta con leer un peridico, escuchar una tertulia As, los derechos humanos se plantean como los que se
en la radio o ver un programa en la televisin. Inevitable- garantizan en el derecho internacional y los derechos
Captulo 4

mente se los menciona. Sin embargo, pocas veces se re- fundamentales como los que se plantean en el derecho
flexiona sobre lo que significan, ms all de enumerar la constitucional. Si bien son similares en sus contenidos,
lista de derechos y libertades que se considera integran presentan diferencias. Por ejemplo, en ocasiones un de-
esta categora. Pero, realmente, de qu estamos hablan- recho se considera fundamental en el derecho constitu-
do cuando nos referimos a que una persona posee el de- cional nacional (como es el caso del derecho a subsistir o
recho a la vida, a la libertad de expresin, a la educacin mnimo vital en Colombia y Alemania) y no se considera
o a la salud? como tal en el derecho internacional.

Empecemos por aclarar que los derechos fundamentales


Surgimiento y consolidacin
estn ntimamente relacionados con otro concepto, con
de los derechos fundamentales
el que a menudo se los confunde: los derechos humanos.
Estos ltimos hacen referencia a una concepcin filosfi- Desarrollos filosficos, polticos
ca y cultural del hombre y la mujer, a quienes se reconoce y jurdicos que permitieron su nacimiento
como seres revestidos de dignidad, es decir, valiosos por
La historia de los derechos fundamentales inicia con el
el solo hecho de haber nacido, libres para decidir el cami-
surgimiento de los derechos humanos como propues-
no que deseen recorrer en busca de la felicidad, iguales
ta filosfica y poltica. Estos derechos responden a un
frente a sus congneres y, sin embargo, diferentes, en la
concepto relativamente reciente que surge en Europa
medida que cada uno es un ser nico e irrepetible. El re-
occidental en la segunda mitad del siglo XVIII, que supo-
conocimiento del valor de cada persona implica hacerla
ne una particular forma de entender al ser humano y su
titular de una serie de derechos. Cuando estos se incor-
papel en el mundo. Si bien es posible hallar antecedentes
poran a la Constitucin, se habla de derechos fundamen-
de su formulacin en la filosofa de las antiguas Grecia y
tales para indicar que estamos ante mandatos jurdicos,
Roma, as como en pensadores medievales y en otras cul-
cuyo cumplimiento cuenta con el respaldo coercitivo de
turas, su historia contempornea est ligada a las profun-
un Estado.
das transformaciones polticas que se sucedieron a partir
A pesar de la anterior afirmacin es importante aclarar del siglo XVII en el continente europeo5.
que el trmino de derechos humanos lo emplea tambin
El concepto de derechos humanos fue construido a par-
una particular rama del derecho, el derecho internacio-
tir de multitud de elementos procedentes de la filosofa,
nal4. A travs de las normas que conforman el derecho
las luchas polticas y el derecho. En la filosofa, ya en el
internacional (por ejemplo, tratados internacionales)
siglo XVII se planteaba la idea de la existencia de unos
los Estados se comprometen a reconocer, respetar y

5 Vase, al respecto, Lynn Hunt, Los orgenes revolucionarios de


4 Este derecho se encarga de regular las relaciones entre los su- los Derechos Humanos. Istor, V, nm. 19 (invierno 2004). Es preciso
jetos que conforman la sociedad internacional: los Estados, las orga- sealar que otros autores dan el surgimiento de este concepto un
nizaciones internacionales, los pueblos, las empresas trasnaciona- poco antes, en los siglos XVI y XVII. Por ejemplo, Joaqun Rodrguez-
les, las Organizaciones no Gubernamentales (ONG), los movimientos Toubes, en su trabajo La razn de los derechos (Madrid: Tecnos,
de liberacin nacional y los individuos. 1995), 21.

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derechos naturales, comunes a todos los seres humanos las normas jurdicas de los Estados y, en especial, en las
y que deban ser respetados por los soberanos, indepen- constituciones de Europa occidental y de las nuevas re-
dientemente de la religin que profesasen los habitantes pblicas americanas.
de sus dominios6. Esta idea fue desarrollada y matizada
Este proceso permiti que estos derechos pasaran del
por pensadores ilustrados como John Locke7, Jean Ja-
campo de la filosofa y la poltica a transformarse en obli-
ques Rousseau8 y el marqus de Condorcet9. En el mbito
gaciones jurdicas en cabeza de los Estados, cuyo cum-
de las luchas polticas, el surgimiento del Estado moder-

Seccin 1
plimiento puede ser reclamado por sus ciudadanos. El
no implic por primera vez en la historia el estableci-
camino que se debi recorrer para alcanzar esta meta
miento de una serie de lmites al poder del monarca en
fue largo, hasta el punto que en Colombia solo hasta la
relacin con sus sbditos10. Esta barrera al poder absolu-
Constitucin de 1991 se establecieron mecanismos ade-
to permiti el desarrollo de reivindicaciones de derechos

Captulo 4
cuados y eficaces para exigir a las autoridades el respeto
individuales que, a su vez, fueron el alimento de las re-
y garanta de estas normas. No se trat de un caso aisla-
voluciones burguesas que tuvieron lugar en Inglaterra11,
do, pues pases como Alemania e Italia no contaron con
Norteamrica12 y Francia13.
este tipo de herramientas hasta bien entrado el siglo XX15.
El derecho plasm el ideario de estas luchas polticas en
Papel de las transformaciones
textos jurdicos, lo que nos lleva al tercer mbito que ex-
de la vida cotidiana
periment importantes cambios. Los primeros documen-
tos, fruto de las revoluciones inglesas, an no reflejan el La historia de los derechos fundamentales no estara
concepto de derechos humanos. Estos se limitan a plas- completa si no se analizaran, junto a los cambios filo-
mar derechos atribuibles tan solo a los varones, ingleses sficos, polticos y jurdicos, las transformaciones en la
y libres14, y se conocen como Derechos del Hombre. cultura y la vida cotidiana que tuvieron lugar en Europa
occidental y un poco despus en Amrica, a lo largo del
El reconocimiento de derechos a todos los hombres, por
siglo XVIII. En efecto, la idea de la existencia de los dere-
el simple hecho de haber nacido como tales, solo apa-
chos humanos hubiera permanecido como una propues-
rece en la Declaracin de Virginia (1776) y, un poco ms
ta utpica de algunos pensadores, si la sociedad no se
tarde, en la Declaracin de Derechos del Hombre y el
hubiera apropiado de ella.
Ciudadano (1789). Es en ese momento cuando se puede
empezar a hablar de derechos fundamentales, al iniciar- En este siglo surgi el individualismo, que no es otra
se un proceso de positivizacin de los derechos identi- cosa que la concepcin del hombre como ser valioso en
ficados por los filsofos como inherentes a la condicin s mismo, ms all de su pertenencia a un determinado
humana. Estos fueron progresivamente incorporados en linaje o estamento. Se trata de una nueva mirada sobre
la persona que se manifest en aspectos aparentemen-
6 Este concepto de derechos naturales fue desarrollado, en par- te triviales, pero extremadamente significativos. As,
ticular, por Hugo Groccio.
7 El reconocimiento de la existencia de derechos naturales, inhe- por ejemplo, es en este momento cuando aparecen los
rentes al hombre, lo expone John Locke en sus Cartas sobre la tole- primeros restaurantes dotados de mesas individuales,
rancia, de 1689, 1690 y 1693, y en los Dos tratados sobre el gobierno en lugar de tabernas en las que se comparta el pan y la
civil de 1690.
8 El contrato social, de 1762. mesa con desconocidos. As mismo, es entonces cuando
9 Influencia de la revolucin americana sobre Europa de 1786. la idea de compartir la cama con cualquier viajero empie-
10 Carlos Villn Durn, Curso de Derecho Internacional de los Dere-
za a resultar incmoda16.
chos Humanos (Madrid: Trotta, 2002), 64.
11 Revolucin de 1640 y Revolucin Gloriosa de 1688.
12 La llamada Revolucin Americana hace referencia a la guerra
de independencia, entre las trece colonias originales y el Reino de
Gran Bretaa, que se desarroll entre 1775 y 1783.
13 La Revolucin Francesa se inici con la proclamacin del Tercer 15 La Constitucin alemana de 1949 an vigente incorpor un
Estado como Asamblea Nacional en 1789 y finaliz con el golpe de amplio catlogo de derechos y estableci el recurso judicial de amparo
Estado de Napolen Bonaparte en 1799. para permitir a sus ciudadanos exigir su cumplimiento. Un ao antes, la
14 Petition of Rights (1628), Habeas Corpus Act (1679) y Bill of Constitucin italiana haba incorporado previsiones similares.
Rights (1689). 16 Rosa Montero, Historias de mujeres (Madrid: Alfaguara, 1998), 53.

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los sirvientes y los esclavos fueron excluidos de este pro-
Actividad 1 ceso. Es ms, derechos como el sufragio fueron limitados
a los varones, blancos y propietarios, ya que se conside-
Para investigar raba que eran los nicos capacitados para participar en la
discusin y toma de decisiones sobre asuntos pblicos19.
En Colombia, por mucho tiempo las mujeres no gozaron
Fue necesario el paso del tiempo, as como ros de tin-
de los mismos derechos que los hombres. Averige
ta y sangre, para que finalmente se reconocieran a todo
Seccin 1

en qu ao se concedieron plenamente los derechos


ser humano, independientemente de su gnero, etnia o
civiles y polticos a las mujeres en nuestro pas. Despus,
condicin social. As mismo, al tiempo que se ha amplia-
responda:
do el tipo de sujetos titulares, la lista de derechos y liber-
1. Adems del derecho al sufragio, qu otros derechos tades que se ha incluido en esta categora ha aumentado
Captulo 4

se les reconocieron a las mujeres en ese entonces? considerablemente.


2. Antes de que el Estado reconociera derechos a las
mujeres en Colombia, podan estas ser propietarias Problema de la universalidad
de tierras y otros bienes y cmo se administraban sus de los derechos fundamentales
propiedades? Los derechos fundamentales, tal y como lo hemos visto,
son el producto de una determinada concepcin del ser
humano, concepcin que, a su vez, es producto de una
Estos cambios en los hbitos cotidianos apuntan tambin
determinada cultura y de un momento histrico. Pero, a
a una nueva concepcin del cuerpo y del pudor. Hasta el
despecho de este origen, han sido proclamados como
momento, el cuerpo estaba expuesto de forma continua
universales. Es decir, su respeto se impone, independien-
a las miradas de propios y extraos, incluso durante el
temente de cualquier consideracin cultural, religiosa
trnsito a la muerte. As mismo, era el espacio en el que
o tica.
las autoridades ejercan poder sobre los individuos acu-
sados de incumplir las leyes. En consecuencia, era comn Esta cuestin ha sido abordada por diversos pensadores,
y aceptado que estas personas fueran marcadas, mutila- ya que, si bien todas las culturas tienen concepciones de
das o golpeadas. Estas prcticas empezaron a repugnar la dignidad humana, no todas las expresan en trminos
a los filsofos, primero, y ms adelante a la sociedad, a de derechos humanos20. Ms an, en algunos sistemas de
medida que se fue afianzando la concepcin del cuerpo pensamiento la idea de que una persona pueda ser titu-
humano como un espacio sagrado17. Este proceso finali- lar de derechos por el solo hecho de haber nacido, y no
z con la prohibicin de la tortura en buena parte de los de obligaciones, resulta ridcula21. El problema se presen-
Estados europeos y americanos18. ta cuando estas culturas llevan a cabo prcticas y sostie-
nen discursos que van en contra de los principios bsicos
Ahora bien, la creciente aceptacin de los derechos hu-
de los derechos humanos, tales como los castigos cor-
manos en la sociedad y su consagracin en textos jur-
porales, la subordinacin de la mujer o la inferioridad de
dicos no significaron que automticamente estos fueran
ciertas personas por pertenecer a un determinado grupo
reconocidos a todas las personas. Las mujeres, los nios,
tnico, cultural o social.

17 Resulta, en este punto, especialmente pertinente el trabajo de 19 A pesar de la tendencia mayoritaria, se levantaron voces para
Cesare Beccaria, De los delitos y de las penas, (Madrid: Alianza, 2014) exigir el reconocimiento de derechos a las mujeres. Entre ellas des-
publicado por primera vez en 1764, el cual constituye un contun- tacamos la de Mary Wollstonecraft, quien en 1792 public su obra
dente alegato en contra de la tortura. Previamente, Montesquieu Reivindicacin de los derechos de la mujer (Madrid: Akal, 2014).
haba atacado su uso por parte del poder judicial en su obra El esp- 20 Boaventura de Sousa Santos, Hacia una concepcin multicul-
ritu de las leyes de 1748 (Madrid: Alianza, 2015). tural de los derechos humanos, en De la mano de Alicia. Lo social y lo
18 Este proceso de progresivo abandono de los castigos fsicos y poltico en la posmodernidad (Bogot: Siglo del Hombre - Uniandes,
de la tortura por parte de las autoridades estatales ha sido analiza- 1998), 356.
do de una forma particularmente interesante por Michael Foucault 21 En la cultura hind, por ejemplo, la dignidad del ser humano
en su obra Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisin (Madrid: Biblio- est ligada al cumplimiento de una serie de deberes para con la fa-
teca Nueva, 2013), publicado originalmente en 1975. milia, la sociedad y el universo.

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Recuadro 1
Lmites a la libertad a mujeres musulmanas
Prohibido a mujeres en Irn ver el ftbol: cierran un cine en Irn por vender entradas a las mujeres
Los hombres, cuando estn viendo el ftbol, se excitan y a veces pueden proferir palabras vulgares o hacer bromas
soeces. No ayuda a la dignidad de la mujer ver el ftbol con los hombres. Las mujeres deberan dar las gracias por

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la prohibicin. El complejo Zendegi fue clausurado despus de que desobedeciera a la norma, a pesar de recibir el
comunicado de las autoridades estatales, indic la agencia iran ISNA.
Los partidos de la Eurocopa 2012 de ftbol en Polonia y Ucrania haban generado una gran expectativa en Irn.
Varios cines decidieron emitir los encuentros en sus pantallas, una prctica que ya fue habitual durante el Mundial

Captulo 4
2010 y la Copa de Asia de 2011. Sin embargo, el jefe policial Bahman Kargar, de asuntos sociales, dispuso que las
mujeres no puedan ver el certamen europeo en esas salas por un ambiente inapropiado para ellas.
En Irn, las mujeres tienen actividades no permitidas por la ley u otras no autorizadas sin el permiso de su marido o
su padre. Adems, deben respetar la indumentaria islmica y evitar los lugares donde puedan enfrentarse a situa-
ciones vulgares, motivo este ltimo por el que se procedi a la prohibicin por parte de la polica de moralidad.
Es una situacin inapropiada, que hombres y mujeres vean juntos los partidos de ftbol, haba declarado Bahman
Kargar, encargado de asuntos sociales en la polica*.

Monfie. Wikimedia Commons, the free media repository.


Equipo femenino iran de ftbol en un torneo en Jordania.

*
Minuto Digital. Redaccin Bilbao, 12 junio de 2012.
Fuente: Ali Jarekji(Reuters). En ngeles Espinosa, Jugar al ftbol con velo para no incitar al pecado. El Pas, 23-3-2012.
En lnea: http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/03/22/vidayartes/1332447907_680752.html

Cmo enfrentar estas situaciones? Desde un sector un dilogo que debe ser desarrollado con tiempo entre
del pensamiento contemporneo se ha propuesto la comunidades y no nicamente entre individuos, cuyo
reconstruccin de los derechos humanos a travs del objetivo debe ser ampliar, y no reducir, los elementos
dilogo multicultural, de manera que su significado re- que conforman la dignidad del ser humano23.
fleje las concepciones de dignidad y vida buena de las
diversas culturas, y no solo de la occidental22. Se trata de y a no ser discriminado, por Csar Rodrguez Garavito, y 16 Un pas
multicultural: la Constitucin y la diferencia tnica y cultural en Co-
lombia, por Libardo Ariza Higuera.
22 Los temas de multiculturalismo e igualdad son tratados en la 23 Santos, Hacia una concepcin multicultural de los derechos
Seccin 4 de este libro en los captulos 15 El derecho a la igualdad humanos, 357 y ss.

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Por otra parte, el derecho ha avanzado en el reconoci- un Estado les otorga, en primer lugar, estabilidad, en la
miento de espacios de autonoma para las minoras tni medida en que esta solo puede modificarse tras comple-
cas y culturales que habitan en pases pertenecientes a jos procedimientos, y, en segundo lugar, los convierte en
la cultura occidental. Estos espacios estn asegurados vinculantes para todos los poderes pblicos, incluido el
por derechos, de naturaleza tambin fundamental, de legislador26. Esto significa que todas las ramas del poder
los que son titulares individuos y comunidades. A travs y los organismos pblicos estn obligados a respetar y
de estos se garantiza que, en la medida en que lo deseen, garantizar estos preceptos.
Seccin 1

estos grupos humanos seguirn diferencindose de la


Ahora bien, los derechos fundamentales no solo vinculan
comunidad mayoritaria, mediante el uso de su lengua,
a las autoridades pblicas. Todos los habitantes del pas,
sus sistemas normativos y de resolucin de conflictos, sus
as como las empresas, sindicatos, medios de comunica-
creencias y la propiedad de sus tierras ancestrales. Estos
Captulo 4

cin, gremios y cualquier otro poder privado estn obliga-


derechos, que en el caso colombiano estn consagrados
dos a respetarlos. As, por ejemplo, si un colegio expulsa a
en la Constitucin24, permiten que estas personas cons-
una alumna por estar embarazada, vulnera sus derechos
truyan su proyecto de vida acorde con sus creencias y
a la educacin y a la igualdad; si un medio de comunica-
valores.
cin publica acusaciones sin fundamento contra una per-
sona, atenta contra su derecho al buen nombre.
Actividad 2 Los derechos fundamentales son parte central del pro-
Para reflexionar yecto de Estado y de sociedad dibujado por la Constitu-
cin, y ambos deben trabajar para lograr que todos los
1. Cmo cree que deben reconciliarse los derechos
fundamentales con los intereses de culturas que
tienen concepciones diferentes de los mismos? Lea
el caso descrito en el Recuadro 1 sobre la prohibicin
para las mujeres de ver ftbol con hombres.
2. Habra que reconciliar los derechos de las mujeres
con los intereses de las culturas?
3. Este es un caso similar o distinto al de las culturas
indgenas en Colombia que, por ejemplo, recurren a
los castigos fsicos (como el cepo o latigazos) prohibi-
dos en la cultura mayoritaria?

Pero, qu son los derechos


fundamentales?
Hasta el momento hemos revisado la historia de los de-

Diana Mars Bermdez Martnez.


rechos fundamentales. Es el momento de concretar su
definicin. Se trata de derechos inherentes a la condicin
humana que son reconocidos por los Estados a travs de
normas jurdicas nacionales, generalmente en la Consti-
tucin25. Su incorporacin en la norma fundamental de

24 Constitucin Poltica de Colombia (arts. 10, 13, 63, 171, 176, Centro de Estudios Constitucionales, 1993), 406.
246, pargrs. 330 y 329). 26 Luis Mara Dez-Picazo, Sistema de derechos fundamentales
25 Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales (Madrid: (Madrid: Thomson Civitas, 2003), 33.

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habitantes del pas gocen de una vida que merezca ser
vivida, una en la que cuenten con las libertades, las opor-
tunidades y las condiciones materiales mnimas necesa-
rias para disear y llevar a cabo el proyecto de vida que
desean, es decir, para ser dueos de su propio destino.

En este punto surge una nueva pregunta: basta con que

Seccin 1
un derecho, cualquiera, sea consagrado en una Constitu-
cin para tener la categora de fundamental? Por supues-
to que no. Solo aquellas pretensiones orientadas a la ple-

Liza Mara Trujillo.


na garanta de la dignidad del ser humano se encuadran

Captulo 4
en esta categora. Luigi Ferrajoli propone que un derecho
fundamental debe reunir los siguientes criterios27: en pri-
mer lugar, debe ser necesario para la paz, en la medida en
que su garanta debe ser imprescindible para la existencia en trminos fsicos, polticos y culturales impondran
de las condiciones de convivencia en cualquier comuni- una ley basada nicamente en su beneficio, condenando
dad; en segundo lugar, debe garantizar la igualdad. Pero a los dems a una posicin subordinada de manera per-
esta no debe ser entendida como la pretensin de recibir manente e incluso a desaparecer. La vida como derecho
un trato idntico por parte de las autoridades, sino que impide a los ms fuertes en trminos fsicos acabar con
hace referencia a un trato que respete las diferencias los dbiles. El debido proceso es una barrera contra la ar-
que hacen de cada persona un ser nico e irrepetible, al bitrariedad de las autoridades.
tiempo que permite superar la condiciones de desigual-
Los tipos de derechos fundamentales
dad que impiden que cada persona desarrolle su poten-
cial, como la pobreza o la discapacidad fsica o mental; Los derechos que renen los tres tipos de condiciones
finalmente, un derecho fundamental debe actuar como sealadas en la seccin anterior son numerosos. Para
la ley del ms dbil todos los derechos fundamentales facilitar su comprensin y estudio, estos derechos son
constituyen la ley de los vulnerables y defender su dig- agrupados en categoras, que revelan el momento his-
nidad. De no existir, los ms fuertes los ms poderosos trico en el que surgieron y la dimensin de la dignidad
que protegen.

Derechos de libertad
Actividad 3
Este tipo de derechos, junto a los de participacin que
Para discutir se describen a continuacin, son los ms antiguos, ya
que fueron los primeros en ser reconocidos, tanto a nivel
Considere los tres criterios planteados por Ferrajoli filosfico como a nivel jurdico28. Se trata de un conjun-
para identificar un derecho fundamental. to de derechos y libertades que garantizan a la persona
1. Cree que son criterios universales compartidos por una esfera en la que puede tomar decisiones y actuar
todas las culturas o solo son criterios para la cultura libremente. Es decir, aseguran la autonoma individual,
occidental? la capacidad de autodeterminarse, en particular frente
2. Son criterios que en Colombia la cultura dominante a los poderes pblicos, pero tambin ante los dems
debe poder imponer a las culturas minoritarias? individuos.
3. Y, en el mundo, son criterios que la comunidad inter-
nacional puede imponer a culturas no occidentales?
28 Los derechos de libertad, junto a los derechos de participa-
cin, son llamados tambin derechos de primera generacin. Fueron
27 Luigi Ferrajoli, Derechos y garantas. La ley del ms dbil (Ma- formulados en los siglos XVIII y XIX, dentro de la concepcin filosfi-
drid: Trotta, 1999). ca, jurdica y poltica del liberalismo clsico.

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del individuo. Es decir, se concibieron como lmites a la
Actividad 4 actuacin estatal. Esta idea se ha visto modificada con el
paso del tiempo. Hoy en da pocos cuestionan el hecho
Para reflexionar de que para asegurar su cumplimiento el Estado debe
llevar a cabo acciones positivas y, con frecuencia, desti-
Los menores de edad tienen su libertad limitada de
nar cuantiosos recursos a su proteccin. As, por ejem-
mltiples formas. Sus padres ejercen la tutela sobre ellos
plo, el derecho a un juicio justo exige la existencia de una
Seccin 1

y pueden tomar incluso decisiones en materia de salud


estructura judicial y policial, elementos fsicos, humanos
a su nombre. El Estado les prohbe consumir alcohol o
y presupuestales para garantizar el desarrollo de las in-
drogas y los obliga a asistir al colegio hasta cierta edad.
vestigaciones, as como un mecanismo para proveer de
Tienen mltiples restricciones a su libertad de movilidad
abogado defensor a quienes no puedan costearse uno.
y estn obligados hasta los 18 aos a vivir bajo la tutela
Captulo 4

de un adulto. Derechos de participacin


1. Cundo creen que se violan los derechos de liber- Tambin llamados derechos polticos, surgen para ase-
tad de los adolescentes? gurar la dimensin positiva de la libertad individual. Esta
2. Tienen derechos de libertad, como se han descrito no implica solo fijar un mbito de autonoma, sino ade-
en esta seccin? ms abrir la posibilidad al individuo de participar en la
toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico. Es
decir, le reconocen un papel activo en la adopcin de las
Se trata de una categora muy rica, dentro de la que en-
normas que van a regir su vida, como miembro de una
contramos varios tipos de derechos. Un primer grupo
comunidad poltica.
garantiza la existencia misma de los individuos, as como
su integridad. En este se ubican la vida y la prohibicin El derecho al sufragio (tanto a elegir como a ser elegido)
de torturas, tratos crueles, inhumanos y degradantes. Un es el ejemplo que primero nos viene a la cabeza cuando
segundo conjunto asegura el mbito ms ntimo de cada pensamos en esta categora; sin embargo, no es el nico.
individuo, as como la posibilidad de comunicar aquello El derecho de peticin, mediante el cual los ciudadanos
en lo que se cree, bien sea a nivel espiritual o ms terre- presentan solicitudes y preguntas respetuosas a las auto-
nal. Nos referimos a las libertades de conciencia, pensa- ridades, constituye tambin un mecanismo muy podero-
miento, religin y expresin29. La libertad personal30, es so para intervenir en la gestin de la cosa pblica.
decir, el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella,
Derechos econmicos, sociales y culturales31
est tambin incluida en esta categora, junto a todos
aquellos derechos que aseguran la existencia de un jui- Las dos anteriores categoras de derechos se fundan en los
cio justo, as como la posibilidad de circular libremente principios de libertad e igualdad, entendida esta ltima
por el territorio nacional. Finalmente, un quinto grupo
protege la vida personal del individuo y la imagen que
de este tienen los dems miembros de la sociedad; por
Actividad 5
tanto, incluye los derechos a la intimidad, a la propia ima-
gen y al buen nombre. Para investigar
En el momento en el que fueron formulados estos dere-
1. Cmo se hace un derecho de peticin,
chos se supona que para su garanta bastaba con que
a quin se puede dirigir y con qu fin?
los poderes pblicos no interfirieran en las decisiones
2. Qu puede hacer si no le contestan?

29 El captulo 13 El concepto de libertad y el libre desarrollo de la


personalidad escrito por Natalia ngel Cabo, desarrolla el concepto
de libertad. 31 Tambin conocidos como derechos de segunda generacin,
30 La libertad personal y sus posibles lmites son abordados en el surgen tras la Primera Guerra Mundial y estn ntimamente vincula-
captulo 11 Libertad personal, por Ricardo Posada Maya. dos al concepto de Estado social.

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75
Es decir, que garantice un mnimo de igualdad material para
que las diferencias sociales entre los que tienen riqueza y los
que no la tienen no sean tan abismales.

Los derechos econmicos, sociales y culturales32 son fru-


to de la igualdad material, que coexiste con la formal.
Estos derechos aseguran a todas las personas el acceso

Seccin 1
a ese mnimo vital indispensable para lograr la autono-
ma: educacin, salud, trabajo en condiciones dignas,
vivienda, etc. El respeto de estos derechos demanda la
intervencin activa de los poderes pblicos en la vida

Captulo 4
econmica y social, a fin de asegurar un bienestar mni-
mo a toda la poblacin.

Liza Mara Trujillo.


Ahora bien, es importante anotar que, aunque con fre-
cuencia los derechos econmicos, sociales y culturales
son identificados como derechos de prestacin (o pres-
como formal. Es decir, como la mera aplicacin uniforme
tacionales), esta ecuacin es errnea. En efecto, estos l-
de la ley a todas las personas, sin tener en cuenta las dife-
timos implican la provisin estatal de forma directa o
rencias que enfrentan en la vida cotidiana, vinculadas a la
indirecta de un bien o servicio. Si bien el acceso a una
capacidad econmica, el nivel social o el cultural.
vivienda en condiciones dignas, la atencin sanitaria o la
La igualdad formal el trato igual ante la ley transform educacin primaria gratuita se encuadran en esta cate-
el derecho medieval, en el que cada estamento de la so- gora, otros derechos sociales escapan de ella. Es el caso
ciedad estaba sometido a un rgimen jurdico distinto. de la libertad de elegir profesin u oficio, la libre sindica-
As, lo que para un siervo poda significar la prdida de cin o el derecho a no ser discriminado en los mbitos
su vida (como cazar en las tierras de su seor sin permi- educativos y culturales. En el mismo sentido debe recor-
so) poda no tener mayores consecuencias para un noble. darse que los derechos de libertad exigen con frecuencia
Esta disparidad de derechos y obligaciones desapareci prestaciones por parte del Estado.
con las revoluciones burguesas del siglo XVIII, establecin-
Derechos de solidaridad33
dose un nico ordenamiento para todos los ciudadanos.
El principio de solidaridad, acepcin moderna de la fra-
Este paso result, sin embargo, insuficiente para asegurar
ternidad proclamada por los revolucionarios franceses,
la garanta integral de la dignidad humana, en la medida
se ha materializado en este ltimo grupo de derechos,
en que esta no puede respetarse si las personas no cuen-
que han sido formulados recientemente y en muchos
tan con unas condiciones materiales mnimas. El hambre,
casos no han sido plenamente dotados de efectos jur-
la falta de abrigo y la ignorancia constituyen importan-
dicos. Este grupo de derechos pretende garantizar unas
tes obstculos para el libre desarrollo de la personalidad.
condiciones de vida en las que el ser humano puede
La igualdad formal, ciega a las diferencias que dividen y
desarrollarse de forma integral y plena, para lo cual se
marcan a los hombres en el mundo real (originadas por
requiere el activo compromiso de todos los Estados, as
la inequitativa distribucin de la riqueza, el origen social
como de otros actores importantes en este mundo glo-
y tnico) creaba una libertad ilusoria.
balizado, como las ONG y las empresas trasnacionales.
Las luchas obreras de los siglos XIX y XX, junto a las crisis
econmicas que se experimentaron en el mismo perodo 32 Estos derechos y su relacin con el Estado se abordan con ma-
de tiempo, llevaron al surgimiento de una nueva dimensin yor detalle en el captulo 17 Los derechos econmicos, sociales y
del principio de igualdad: la material, que mira a la realidad culturales en el Estado Social de Derecho: entre el liberalismo clsi-
co y el Estado de bienestar, por Helena Alviar Garca.
social. En consecuencia, se exige al Estado que asuma un pa- 33 Se los conoce tambin como derechos de tercera generacin.
pel activo en la distribucin de bienes y servicios esenciales. Han surgido a partir de la dcada de los setenta del siglo pasado.

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76
forma acorde a su cosmovisin. Se trata de los derechos a
Actividad 6 gobernarse por sus propias autoridades, de acuerdo con
sus propias normas, y a resolver sus conflictos guiados
Para discutir por sus propios sistemas. En segundo lugar, e ntima-
mente conectado con el anterior, se encuentra el dere-
Examine los derechos en la Constitucin colombiana.
cho al territorio, entendido como un espacio fsico, pero
1. Existe un derecho al agua como tal? tambin sagrado y cultural en el que esta autonoma
Seccin 1

2. Cree que se podra inferir el derecho al agua potable puede ser ejercida. En esta categora se ubica, as mis-
de las protecciones a los derechos econmicos, mo, el derecho de controlar los recursos naturales que
sociales y culturales? se encuentran en este territorio. Finalmente, en la tercera
categora se estn los derechos especiales de participa-
Captulo 4

cin. Estos, por un lado, estn orientados a involucrar a


En esta categora se ubican derechos que pretenden ase-
estas comunidades en los procesos de toma de decisio-
gurar el acceso igualitario a bienes indispensables para la
nes sobre asuntos que las afectan directamente, como la
supervivencia. Es el caso de los derechos al desarrollo, al
explotacin de recursos naturales en su territorio34, y por
agua potable y al aire puro, pero tambin encontramos
otro lado, establecen circunscripciones electorales espe-
aqu otros que buscan asegurar condiciones no materia-
ciales que aseguran la adecuada representacin de estas
les, como el derecho a la paz y a disfrutar del patrimonio
minoras en los parlamentos.
comn de la humanidad. A diferencia de los pertene-
cientes a las tres clases precedentes, estos derechos han
sido formulados, en la mayora de los casos, primero en
el mbito del derecho internacional y desde all se han Actividad 7
ido incorporando a los ordenamientos nacionales.
Para investigar
Derechos de diversidad
El derecho a la consulta previa
La ltima categora est integrada por un conjunto de 34 En la Constitucin colombiana este es el derecho de consulta
La Corte
previa, Constitucional,
consagrado basada
en el pargrafo delen el derecho
artculo 330.
derechos que son reconocidos a las minoras tnicas
internacional, ha dicho que los pueblos indgenas,
por diversos Estados, con el propsito de garantizar su
afrocolombianos y gitanos (rom) tienen el derecho
supervivencia fsica y cultural. Supone un reconocimien-
fundamental a ser consultados sobre las normas que los
to de la diversidad tnica y cultural como riqueza y una
afecten y las intervenciones que impacten sus territorios
renuncia al proyecto de Estado nacin que exige que en
y su forma de vida. Por ejemplo, fueron consultados
cada pas habite una poblacin homognea en trminos
sobre los decretos que adaptaron la Ley de Vctimas
tnicos y culturales.
a sus necesidades e identidades. Tambin cuando
Amrica Latina ha sido la regin del mundo en el que es- una represa, un proyecto turstico o minero afecta sus
tos derechos han tenido mayor acogida. La Constitucin territorios. Esta consulta, que se debe adelantar de
boliviana de 1967 fue la primera y dio inicio a un largo y buena fe, no quiere decir que los pueblos deban estar
complejo proceso que ha desembocado en el reconoci- de acuerdo con la norma o el proyecto a realizarse, solo
miento de derechos fundamentales a las comunidades que se les debe escuchar.
indgenas, as como a otros grupos tnicos minoritarios
Investigue sobre un caso de consulta previa que haya
que habitan en el continente, tales como las comunida-
aparecido en la prensa y conteste:
des afrodescendientes y los pueblos gitanos o rom.
1. Se protegi el derecho fundamental a la consulta
Estos derechos pueden ser agrupados en tres categoras. previa y cmo?
En primer lugar se encuentran aquellos orientados a ga- 2. Por qu hubo tensiones y conflicto, entre quines y
rantizar a estas comunidades el mayor grado de autono- cmo se resolvieron?
ma posible, de manera que desarrollen su existencia de

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77
Los derechos fundamentales
en la Constitucin colombiana Actividad 8
La Constitucin Poltica de 1991 define a Colombia como Para investigar
un Estado Social de Derecho, democrtico, participativo
y pluralista. Se refiere, por tanto, a un Estado al servicio Investigue quin, cundo y cmo puede interponer
de todas las personas que habitan en su territorio y cuya una tutela ante un juez. Redacte en 500 palabras una

Seccin 1
actividad est orientada exclusivamente a la garanta de tutela sobre un caso hipottico que incluya una
su bienestar integral. No obstante, al hacerlo no describe explicacin del derecho fundamental violado, a partir
una situacin existente. El ideal de pas que se dibuja en la de la definicin de los derechos fundamentales de este
Carta exige la proteccin a la dignidad del ser humano, y captulo y del texto constitucional.

Captulo 4
ya sabemos que solo mediante la garanta efectiva de los
derechos fundamentales es posible alcanzar tal objetivo.
derechos. Otra institucin creada por la Constitucin de
Los derechos inherentes al ser humano juegan, por tan- 1991 con este fin es la Defensora del Pueblo, entidad que
to, un papel central en la Constitucin, que reconoce una tiene por misin la guarda de los derechos fundamen-
gran cantidad de derechos a los ciudadanos, por dos vas. tales mediante el desarrollo de labores de promocin,
As, en su Ttulo II expresamente establece un listado, que prevencin y defensa de los mismos. Por ltimo, pero
incluye derechos propios de las cuatro categoras de las no por ello menos importante, la Constitucin cre una
que ya hemos hablado. Pero no se trata de una lista ce- Corte Constitucional y le encomend la funcin de ser su
rrada, ya que se deja abierta la incorporacin de nuevos suprema guardiana. Este tribunal se ha tomado muy en
derechos a travs de la ratificacin de tratados interna- serio los derechos fundamentales. A travs de su exten-
cionales (art. 93). Esta figura, mediante la cual disposicio- sa jurisprudencia originada en acciones de inconstitu-
nes que no estn en la Constitucin se consideran parte cionalidad y en la revisin de las acciones de tutela, ha
de esta, se denomina bloque de constitucionalidad. insistido en que la legitimidad del Estado depende de su
capacidad para garantizar de forma efectiva los derechos
Ahora bien, los constituyentes eran plenamente cons- fundamentales a la totalidad de los habitantes del pas.
cientes de que la consagracin de derechos y libertades
resultaba intil si no se establecan mecanismos para ga- Tal y como puede apreciarse, los derechos fundamentales
rantizarlos. En consecuencia, se establecieron todo tipo constituyen un elemento tan importante en el proyecto
de medidas para asegurar su eficacia. En primer lugar,
los derechos estn dotados de eficacia directa. Es decir,
no se precisa una ley del Congreso de la Repblica que Actividad 9
desarrolle su contenido para ser exigibles. En segundo
lugar, solo el Congreso, como representante de la volun-
Para investigar
tad popular, puede regular el ejercicio de los derechos, y Crceles
no el ejecutivo. As, dada las especiales mayoras que se
requieren para aprobar este tipo de normas, se asegura 1. Investigue sobre la condicin de los presos en Co-
tanto la existencia de consenso como cierta estabilidad lombia y evale si se les estn violando o no los dere-
en el rgimen de los derechos. En tercer lugar, los dere- chos fundamentales como fueron explicados en este
chos se pueden exigir ante los jueces de forma directa a captulo. Tenga en cuenta los elementos del derecho
travs de la accin de tutela, mediante la cual cualquier fundamental explicados por Ferrajoli, los derechos de
ciudadano puede reclamar a cualquier juez la proteccin libertad, participacin, econmicos, sociales y cultu-
inmediata, a travs de un procedimiento muy breve e in- rales y de solidaridad.
formal (art. 86). 2. En grupo, elaboren una propuesta creativa que solu-
cione la vulneracin a los presos de alguno de esos
La tutela es, sin duda, el mecanismo ms conocido y derechos identificados.
empleado por los ciudadanos para la defensa de sus

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78
de Estado dibujado en la Constitucin colombiana, que
han sido rodeados de todo tipo de mecanismos para ase- Actividad 10
gurar su respeto por parte tanto de los poderes pblicos
como de los mismos ciudadanos.
Para investigar
Revise el siguiente material:
Consideraciones finales
Imgenes y fotografas: Galera de fotos de la crcel
Seccin 1

Este captulo empez con una reflexin sobre las crce- La Modelo: http://www.eltiempo.com/Multimedia/
les. La situacin carcelaria, ampliamente documentada, galeria_fotos/justicia/condiciones-de-vida-en-la-car-
es un ejemplo extremo de la violacin de un gran rango cel-la-modelo_12586021-5
de derechos fundamentales. A travs del captulo hemos Artculos de prensa: El precio que tiene que pagar
un preso para poder vivir en La Modelo. Redaccin
Captulo 4

dado razones para creer que las prisiones colombianas


son lugares donde de manera masiva se vulneran los de- Justicia, El Tiempo, 13-2-2013 (http://www.eltiempo.
com/archivo/documento/CMS-12592090); Cristian
rechos fundamentales de los presos, quienes, a pesar de
Mendoza, Crceles: castigar o reeducar? Semana,
haber cometido delitos, no dejan de ser seres humanos.
8-8-2012 (http://www.semana.com/nacion/articulo/
Tambin hemos reflexionado sobre la ubicacin en el
carceles-castigar-reeducar/262611-3).
tiempo y el espacio de los derechos fundamentales. La
amplia diversidad de derechos que han sido reconoci-
dos por las constituciones contemporneas responde al
hecho de que la nocin de dignidad no es esttica, sino
cambiante con el tiempo. Por ejemplo, los derechos de
libertad y participacin son anteriores a los derechos
econmicos, sociales y culturales y a los derechos de so-
lidaridad. Adems, los derechos fundamentales tienen
un origen histrico ligado a Europa occidental, lo cual,
a su vez, genera una serie de preguntas sobre la univer-
salidad de estos, pregunta que tambin enfrentamos de
forma preliminar en este captulo. Por ltimo, queremos
apuntar que en Colombia los derechos fundamentales
adquieren una relevancia adicional, ya que constituyen
el centro del proyecto de Estado diseado en la Consti-
tucin, el cual debe construirse da tras da por medio de Actividad 11
la actividad de los poderes pblicos y de los ciudadanos.
Por ello, este libro dedica varios captulos a los derechos
Para investigar
presentados en este: hay varios sobre las libertades, so- Sobre el tema de las trabajadoras y los trabajadores de
bre la participacin ciudadana y sobre los derechos eco- flores colombianas, lea atentamente el post del Recua-
nmicos, sociales y culturales. dro 2 publicado en uno de los blogs del diario El Pas
de Espaa y despus responda las preguntas que se
proponen:
1. Cules derechos fundamentales cree que estn sien-
do afectados en la situacin descrita por este texto?
2. Considera que el Estado es responsable de las viola-
ciones de estos derechos?
3. Qu acciones deberan desarrollar las distintas ramas
y rganos del poder pblico frente a esta situacin?

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79

Recuadro 2
Por San Valentn, regala flores sin espinas*
Colombia, segundo exportador de flores a nivel mundial, vende por San Valentn unos 500 millones de flores,
equivalentes al 15% de toda su produccin anual. Muchas terminan en Europa. En una industria donde los con-
tratos son de corta duracin, las mujeres (65% de la mano de obra) trabajan a un ritmo frentico a cambio de un
salario muy bajo, en condiciones insalubres. La mayora no goza de baja por enfermedad o por maternidad, pocas

Seccin 1
estn amparadas por alguna cobertura sanitaria o de desempleo y an menos consiguen ahorrar para el futuro.

Segn un estudio de la Corporacin Cactus, el 82,8% de las empresas dedicadas a la floricultura en Colombia
pide a sus empleadas hacerse la prueba de embarazo, atentando contra sus derechos laborales, sexuales y repro-

Captulo 4
ductivos. En la Sabana de Bogot son varias las que exigen adems a sus trabajadoras el certificado de ligadura
de trompas. Las enfermedades profesionales son frecuentes, pero rara vez reconocidas por las aseguradoras. Y
cuando alguien quiere reclamar, sorpresa! A veces no saben ni a quin hacerlo. Ms del 34 % estn contratadas
por intermediarios.

La supuesta crisis del sector ha sido el argumento, o el pretexto, para justificar la degradacin de las condiciones
laborales de estas mujeres. Pero lo cierto es que, aunque slo en el ao 2010 se perdieron 12.000 empleos en las
flores, la produccin no ha bajado. Cmo lo han conseguido? No es tan difcil: imponiendo topes de rendimiento
inhumanos, con jornadas en temporada alta de hasta 20 horas diarias. Las mujeres que entrevist hace apenas un
par de semanas me decan que hablar est tcitamente prohibido. No se debe perder tiempo, por nada. Se acos-
tumbran a no beber apenas agua, para no tener que ir al cuarto de bao. Cuando paran por diez minutos para
comer algo, a la una o las dos de la madrugada, lo hacen de pie. Graciela me contaba cmo a muchas se les cae el
tazn de caldo de las manos; sus brazos no pueden apenas sostenerlo, entumecidos despus de horas de trabajo.

Pero el resultado, para algunos, merece la pena: el crecimiento de la productividad por cada trabajador ha au-
mentado un 36% en los ltimos aos, lo que corresponde en cierta medida a los puestos de trabajo que el gre-
mio ha eliminado paulatinamente. Y aunque los precios suben en Colombia, los trabajadores de flores siguen
recibiendo el salario mnimo mensual vigente en el pas, unos [US]286 dlares. La supresin de prestaciones, las
presiones para no sindicarse, y los despidos colectivos ilegales, estn a la orden del da. Ms beneficios.

Est claro que detrs de la belleza de las flores hay mucho escondido. Por eso las organizaciones sociales y sindi-
cales del sector promueven el 14 de febrero, coincidiendo con San Valentn, la celebracin del Da Internacional
de las Trabajadoras y Trabajadores de las Flores. Buscan as sacar a la luz sus reivindicaciones laborales, y su dere-
cho a la contratacin directa y a la organizacin sindical, en un sector que genera en Colombia cien mil empleos
directos y ochenta mil indirectos, y que vive un proceso acelerado de precarizacin.
*
Isabel Ortigosa, 3500 millones. Ideas irreverentes contra la pobreza. Blog, 13-2-2012; nfasis en el original.
En lnea: http://blogs.elpais.com/3500-millones/2012/02/san-valentin-flores-sin-espinas.html

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80

Glosario Material de apoyo


Bloque de constitucionalidad. Normas y princi- Pelculas, videos y documentales
pios que, sin aparecer de manera formal en el arti-
Amazing Grace (Michael Apted, EE.UU. - Reino Uni-
culado del texto constitucional, son utilizados como
do, 2006). Cinta pica e histrica acerca del pio-
parmetros del control de constitucionalidad de las
Seccin 1

nero luchador contra la esclavitud William Wil-


leyes, por cuanto han sido normativamente integra-
berforce.
dos a la Constitucin por diversas vas y por manda-
to de la propia Constitucin. El mayordomo/The Butler (Lee Daniels, 2013). Esta
pelcula, ganadora de numerosos premios inter-
Captulo 4

Derechos de solidaridad. Tambin conocidos como


nacionales, cuenta la vida de Cecil Gaines, quien
de tercera generacin, son derechos de natura-
trabaj durante dcadas en la Casa Blanca. Su
leza colectiva, como el derecho a la paz y a un medio
historia sirve de marco para relatar otra, aquella
ambiente sano.
relativa a la lucha de la comunidad negra de Esta-
Derechos fundamentales. Derechos reconocidos dos Unidos por obtener los mismos derechos que
por los Estados a travs de normas jurdicas para la poblacin blanca.
que todas las personas cuenten con las libertades, Hasta la ltima piedra (Juan Jos Lozano, 2006).
las oportunidades y las condiciones materiales mni- En Colombia, en medio del conflicto armado, el
mas para disear y llevar a cabo el proyecto de vida Estado no puede garantizar los derechos de los
que desean. habitantes de amplias zonas. Derechos como la
propiedad o a elegir libremente el lugar donde
se desea residir son constantemente amenazados
por los distintos grupos armados. La gran mayora
de las personas afectadas han optado por aban-
donar sus hogares para salvar la vida y se han
convertido en desplazados. Pero hay comunida-
des que han decidido permanecer en sus tierras
y resistir de una manera pacfica. Es el caso de la
Comunidad de Paz de San Jos de Apartad. Este
documental cuenta su historia.
Historia de los Derechos Humanos (Human Rights,
2009). Narra la historia del desarrollo de los dere-
chos humanos (9,45 min). En lnea: https://www.
youtube.com/watch?v=a_YOdfHXveM
Impunity (Hollman Morris y Juan Jos Lozano,
2011). Recorrido documental por el conflicto ar-
mado colombiano donde se analiza el proceso
de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz desde la
ptica de las vctimas. Permite reflexionar sobre la
garanta de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparacin en los procesos de justicia transicional.

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81

Iron Jawed Angels (Katja von Garnier, EE.UU. 2004). Retratos en un mar de mentiras (Carlos Gaviria,
Cuenta la historia de un grupo de mujeres compro- 2009). Marina, una joven retrada y maltratada por
metidas en la lucha del reconocimiento de sus de- casi todos quienes la rodean, emprende, tras la
rechos en los Estados Unidos de 1910. muerte de su abuelo, un viaje a travs de Colombia

Seccin 1
con el fin de recuperar las tierras que ella y su primo
La muerte y la doncella (Roman Polanski, EE.UU. - Rei-
debieron abandonar cuando eran nios. Esta histo-
no Unido - Francia, 1994). En un pas imaginario que
ria de ficcin suscita preguntas sobre la garanta de
acaba de sufrir una terrible dictadura, vive Paulina
los derechos ms esenciales en un contexto como
Escobar. Una noche su esposo se presenta en casa

Captulo 4
el colombiano, as como las huellas que la violencia
con un hombre cuyo coche ha sufrido una avera:
imprime en las vctimas del conflicto.
se trata del verdugo que tortur a Paulina cuando
estuvo encarcelada. Libros
La zona (Rodrigo Pl, 2007). Hasta qu punto se re- Hijas difciles (Manju Kapur). En la religin hind, por
conoce y respeta, en una sociedad profundamente ejemplo, la dignidad del ser humano est ligada al
desigual, la mxima de acuerdo con la cual todos cumplimiento de una serie de deberes para con la
los seres humanos tienen la misma dignidad y, por familia, la sociedad y el universo. Esta concepcin
tanto, son titulares de los mismos derechos? Esta se refleja en las novelas indias contemporneas. As,
pelcula hispano mexicana presenta una historia la protagonista de la novela afirma, en un momen-
que podra ocurrir en Colombia. En una urbaniza- to de la trama, que desea envejecer pronto, pues
cin de lite, con fuertes medidas de seguridad, tres solo los viejos tienen derechos. Estos se ganan tras
jvenes que entran a robar cometen un asesinato. una vida rectamente vivida. Los jvenes solo tienen
Este hecho desencadena una verdadera cacera en obligaciones.
contra del nico superviviente de los delincuentes.
El sndrome de Ulises (Santiago Gamboa). En esta
Los colores de la montaa (Carlos Arbelez, 2011). novela se relata la historia de un joven escritor co-
Pelcula premiada en el Festival Internacional de lombiano que ha decidido buscar su destino en Pa-
Cine de San Sebastin. Cuenta, a travs de los ojos rs. Una dura historia de migracin y desarraigo que
de un grupo de nios, el impacto en una comuni- permite reflexionar sobre el vnculo entre ciuda-
dad campesina del conflicto y el desplazamiento dana, derechos fundamentales y nacionalidad. La
forzado. Invita a reflexionar sobre las posibilidades pregunta que plantea en esencia es: si los derechos
reales del ejercicio de los derechos en el marco del son reconocidos a todo ser humano por el solo he-
conflicto colombiano. cho de serlo, por qu se establecen diferencias en-
Milk (Gus Van Sant, 2008). Narra la historia de Har- tre nacionales y extranjeros?
vey Milk, el primer poltico abiertamente homo- El vagn de las mujeres (Anita Nair). Seis historias
sexual elegido para ocupar un cargo pblico en de mujeres indias contemporneas que permiten
Estados Unidos. El relato de su vida refleja el surgi- reflexionar sobre el impacto de la cultura y las pre-
miento del movimiento por los derechos de la co- siones sociales en la capacidad del ser humano para
munidad gay en ese pas a lo largo de la dcada de construir su proyecto de vida.
los setenta del siglo XX.

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82

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PARTE 1 FINAL.indd 82 07/12/2015 15:24:51


83

Captulo 5

El andamiaje del Estado


colombiano: fichas

Seccin 2
y modelos para armar

Las instituciones de la democracia


Antonio Barreto Rozo

Democracia
descentralizacin
pluralismo
participacin
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84

Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Aportar a la autorreflexin sobre la responsabili- En Colombia, como en otras democracias, hay una
dad que tenemos los ciudadanos de ser veedores serie de tensiones en el funcionamiento de las ra-
del trabajo de los funcionarios del Estado, elegir a mas Legislativa, Ejecutiva y Judicial. Estas tensiones
los ms idneos y participar de manera activa en resultan del diseo mismo de las instituciones, que
la transformacin de la realidad social. busca expresar cmo debe ser un Estado Social de
Ampliar la comprensin de la necesidad del tra- Derecho. Al igual que en el captulo 2: El rompe-
bajo armnico entre las ramas del poder pblico cabezas de la democracia: fichas y modelos para
y de que no haya concentracin del poder, para el armar (seccin 1), en este se presentan grficas a
ejercicio de la democracia en Colombia. manera de modelos para armar, construidas a par-
Acercarse al estudio del Estado colombiano a tir de fichas o elementos de anlisis resaltados para
partir del entendimiento de principios institucio- el lector a lo largo del texto en letras cursivas, las cua-
nales bsicos, como la separacin de los poderes les permiten adentrarse en las complejidades de los
pblicos y el sistema de frenos y contrapesos. modelos representados en las instituciones pblicas
Presentar el panorama institucional general del colombianas.
Estado colombiano.
Conocer puntos bsicos de tensin presentes en
las ramas del poder pblico colombiano.

PARTE 1 FINAL.indd 84 04/12/2015 13:19:17


85
Introduccin
Con la expedicin en 1991 de la Constitucin Poltica, Colombia se constituy como un
Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada,
con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista
(art. 1). Esta disposicin constitucional define al Estado colombiano, y, para compren-
derla mejor, en este captulo se hace una revisin general de la estructura del aparato
estatal, as como un estudio de ciertas dinmicas presentes en los poderes pblicos

Seccin 2
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que pueden ser denominadas como las tensiones
democrticas bsicas en su funcionamiento. Estas tensiones se ven, primero, en el dise-
o mismo de la estructura del Estado, por ejemplo, entre una Repblica unitaria y una
federal o una centralizada y una descentralizada; y segundo, en el ejercicio mismo de

Captulo 5
las tres ramas del poder pblico, por ejemplo, la tensin entre la democracia represen-
tativa y la participativa en el diseo de la Rama Legislativa, la tensin entre el poder del
gobierno y el poder de los gobernados en el diseo de la Rama Ejecutiva y la tensin
entre la voluntad democrtica y la garanta de los derechos en la Rama Judicial. Veamos
estos asuntos uno por uno.

La democracia colombiana:
observaciones preliminares sobre la estructura estatal
Vista como un sistema de gobierno, la democracia1 colombiana se encuentra consti-
tuida, en primera medida, como una repblica unitaria. Que sea unitaria implica, entre
muchas cosas, que el Estado central colombiano se reserva de forma exclusiva la fa-
cultad de adoptar una Constitucin, de expedir leyes y de aplicar el derecho en casos
concretos a travs de una administracin de justicia. Ello se opone al Estado federal,
donde los estados federados que lo componen comparten con l en una divisin ms
o menos compleja de competencias las funciones constitucional, legislativa y judicial2.

El rasgo unitario de la repblica colombiana tambin explica que el Estado, como na-
cin3, sea una persona jurdica4, es decir, que pueda contratar y adquirir obligaciones y

1 Este tema se aborda con mayor detalle en el captulo 2 El rompecabezas de la democracia: fichas
y modelos para armar, por Antonio Barreto Rozo.
2 El carcter unitario, mas no federado, del Estado colombiano tambin explica que la Rama Legis-
lativa en este pas tenga un solo cuerpo que la representa, el Congreso, que est en Bogot. As mismo,
explica que los cuerpos colegiados elegidos a nivel municipal y departamental a saber, los concejos
municipales y las asambleas departamentales sean corporaciones administrativas que no expiden
leyes, sino actos administrativos, ya que son parte de la Rama Ejecutiva y no de la Rama Legislativa. Si
expidieran leyes, ello constituira un rasgo ms acorde con un rgimen poltico federado. El nico ente
autorizado para expedir leyes en nuestro pas, como ya se anot, es el Congreso de la Repblica. Esta
obra cuenta con un captulo especial para cada rama: en el captulo 6, La fuerza del Estado: funciones,
estructura y eleccin de la Rama Ejecutiva, Miguel Malagn Pinzn y Diana Durn Smela estudian esta
rama; en el captulo 7, El Congreso de Colombia: caracterizacin de una institucin en crisis, Andrea
Celemn estudia la Rama Legislativa, y en el captulo 8, Justicia: derecho o privilegio?, Isabel Cristina
Jaramillo estudia la Rama Legislativa.
3 Ley 153 de 1887 (art. 80).
4 Para el derecho hay personas naturales y personas jurdicas, ambas con la facultad de disponer
de derechos y obligaciones en sus cabezas, por ejemplo, con la capacidad para obligarse con la firma
de un contrato. Mientras las primeras refieren a los seres humanos como tales, las segundas como
una ficcin que precipita consecuencias de gran importancia refieren a organizaciones o instituciones
pblicas y privadas en general.

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Un ejemplo es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
Actividad 1 que tambin es una persona jurdica autnoma del Es-

Para investigar tado central y tiene derechos y obligaciones a nombre


propio y no a nombre de la nacin.
Lea el texto y responda las preguntas. Debe aclararse que la descentralizacin constituye un fe-
Sabiendo que en la segunda mitad del siglo XIX nmeno jurdico distinto de la desconcentracin y dele-
la Repblica de Colombia tambin fue un Estado federal, gacin de funciones8. Una manera sencilla de entenderlo
Seccin 2

y con base en la lectura del captulo, diga: consiste en saber que dentro de las entidades del nivel
centralizado como la Presidencia de la Repblica o del
1. Qu rasgos bsicos la caracterizaron? nivel descentralizado como el Instituto Colombiano de
2. Cules argumentos hay a favor y cules en contra Bienestar Familiar, ICBF se pueden delegar funciones a
de que Colombia sea una federacin en lugar de una
Captulo 5

representantes o sedes regionales sin personera jurdica


repblica unitaria? por ejemplo, el SENA en Cartagena. Por regla general,
3. Defienda uno u otro modelo para Colombia. cuando se descentraliza se confiere personera jurdica al
ente as descentralizado, pero cuando se desconcentran
responsabilidades a nombre de una entidad cuyo poder funciones las mismas se transfieren, sin crear una nueva
se extiende sobre todo el territorio nacional. Aun as, es persona jurdica que deba responder por s misma o de
importante sealar que la nacin est dividida en entida- forma autnoma. Sigue respondiendo la entidad cen-
des territoriales (departamentos y municipios) y el Esta- tral. As, en el ejemplo, el SENA en Cartagena no adquiere
do central debe respetar la autonoma de sus entidades obligaciones a nombre propio, sino a nombre del SENA
territoriales5. Esta autonoma, como mandato y valor, nacional.
irradia en distintas formas y gradaciones autonoma Ahora bien, la autoridad de la Repblica de Colombia se
poltica, administrativa, fiscal, tcnica, acadmica, entre encuentra dividida en tres poderes pblicos: legislativo,
otras a lo largo y ancho de la administracin pblica. ejecutivo y judicial. La triple divisin del poder estatal,
La explicacin de esta divisin, y el respeto que implica, como ideal, conlleva al menos dos rasgos sobresalien-
es que la Repblica, adems de ser unitaria, es descentra- tes: la separacin de poderes pblicos, de un lado, y el
lizada. Se han sealado dos grandes mbitos de descen- sistema de frenos y contrapesos, del otro. Respecto a la
tralizacin: por territorio y por servicios. En la descentrali- separacin de poderes, se trata de dejar claro que los
zacin territorial, la Repblica se divide en departamentos que hacen la ley (los legisladores) deben ser diferentes
y municipios, y estos son personas jurdicas autnomas de aquellos que la hacen cumplir, incluso apelando a la
del Estado central, es decir, con derechos y obligaciones fuerza (el ejecutivo) y de aquellos que la deben adjudicar
a nombre propio y no a nombre de la nacin6. En la por en casos concretos (la jurisdiccin), todos los cuales des-
servicios, el Estado se desdobla en una inmensa cantidad pliegan un poder restringido, no ilimitado.
de entes, empresas y sociedades, que son autnomos Esa separacin de poderes no significa que haya desco-
para cumplir sus propias funciones en materia de salud, nexin entre ellos, ya que su funcionamiento sincroni-
educacin, infraestructura, entre muchos otros campos7. zado constituye la base para realizar los fines y polticas
pblicas bsicas del Estado, comunes a las tres ramas.
5 Constitucin Poltica de Colombia (art. 1). Tal autonoma les De este modo, y pasando al segundo rasgo menciona-
da a las entidades territoriales como departamentos, municipios, do, la estructura del Estado se encuentra determinada
distritos o territorios indgenas las siguientes facultades: 1. Gober-
narse por autoridades propias; 2. Ejercer las competencias que les
correspondan; 3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; 4. Participar en prestacin de servicios pblicos. Constitucin Poltica de Colombia
las rentas nacionales (art. 287). (art. 365).
6 Ley 153 de 1887 (art. 80). 8 En la delegacin de funciones se exime de responsabilidad
7 Suele agregarse un tercer tipo de descentralizacin, aque- al delegante, la cual corresponde exclusivamente al delegatario.
lla por colaboracin, que prev la ayuda de los particulares en la Constitucin Poltica de Colombia (art. 211).

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La Rama Legislativa
Actividad 2
La Rama Legislativa se encuentra personificada por el
Para investigar Congreso de la Repblica, que a su vez se divide en dos
cmaras: el Senado y la Cmara de Representantes. El
Investigue un ejemplo de descentralizacin por foro de congresistas senadores y representantes a la c-
servicios en Colombia y a partir de l responda: mara tiene el poder de convertir diversos tipos de pro-
1. Qu servicio se descentraliza? puestas en leyes obligatorias para todos los ciudadanos

Seccin 2
2. Por qu cree que ese servicio es descentralizado? del pas13. A diferencia de lo que ocurre en las ramas eje-
3. Qu significa que el servicio est descentralizado? cutiva y Judicial, el poder legislativo no establece grada-
ciones jerrquicas entre los principales funcionarios que
lo componen (los congresistas), ya que se espera que
por la separacin de los poderes pblicos, de los cuales

Captulo 5
todos ellos en igual medida representen la voluntad ge-
se espera mutua colaboracin9, pero tambin, en igual neral14 de aquellos que los eligieron mediante su voto.
medida e importancia, su mutuo control, fiscalizacin y Por ello, la estructura del poder legislativo es horizontal:
contrapeso. el Senado se encuentra al mismo nivel de la Cmara de
Es este el esquema que la tradicin constitucional libe- Representantes. Tanto a los representantes como a los
ral ha denominado como de frenos y contrapesos10. La senadores se les aplica el mismo rgimen de conduc-
expresin frenos evoca la clebre frase de Montesquieu ta15. As mismo, cada cmara se encuentra compuesta
conforme a la cual, para evitar que el ejecutivo y el legis- por comisiones permanentes que son las encargadas de
lativo se entrometan en sus propias funciones, deben ser
concebidos como un poder que frena el poder11. El enun-
ciado contrapesos, por su parte, expresa la idea de Loc-
ke en general, del republicanismo ingls del siglo XVII
de articular el gobierno a partir de dosis moderadas y
equilibradas de poder, para con ello prevenir la forma-
cin de nichos absolutos e incontrolados del mismo que
terminen estropeando los derechos de los individuos12.
Este marco estatal con las exigencias de separacin,
control y colaboracin de los poderes pblicos y de los
Marcela Velsquez.

rganos del Estado en general cuenta con una estruc-


tura o configuracin orgnica que vale la pena enunciar
de forma panormica.
Capitolio Nacional de Colombia, sede del Congreso de la Repblica
en Bogot.
9 La Constitucin Poltica de Colombia (art. 113) establece que
los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines. 13 El Congreso cumple con otras tareas que evocan las funcio-
10 O check and balances, en su acepcin en ingls. Vase Maurizio nes desempeadas por las otras dos ramas, a saber: la ejecutiva y
Fioravanti, Constitucin. De la antigedad a nuestros das (Madrid: la judicial. As, por ejemplo, acusa y juzga a altos funcionarios del
Trotta, 2001), 96. Estado labor judicial establecida en la Constitucin Poltica de
11 Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la Colombia (arts. 174 y 175) y provee los empleos para el funciona-
disposicin de las cosas, el poder frene al poder. Montesquieu, Del miento de cada cmara funcin ejecutiva o administrativa prevista
espritu de las leyes (Madrid: Tecnos, 2000), 106. en la Constitucin (art. 135, num. 5). Lo mismo ocurre con las otras
12 Por ello, para John Locke la idea consista en equilibrar el po- dos ramas, esto es, que cumplen con ciertas funciones cruzadas
der del gobierno poniendo varias partes de l en distintas manos. caractersticas de las ramas restantes.
Ensayo sobre el gobierno civil (Mxico: Porra, 2008), 63. Desde este 14 Vase Jean-Jacques Rousseau, El contrato social o Principios de
punto de vista amplio, arreglos institucionales como el bicameralis- derecho poltico (Bogot: Tecnos, 1987), 103-105.
mo, el control de constitucionalidad (o judicial review), la objecin 15 Sobre el rgimen de inhabilidades, incompatibilidades y de
presidencial, la mocin de censura, entre muchos otros, constituyen conflicto de intereses aplicado a los congresistas, vase la Constitu-
mecanismos de freno y contrapeso. cin Poltica de Colombia (arts. 179-187).

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Diagrama 1 Composicin de la Rama Legislativa

Congreso de la Repblica

Senado de la Repblica Cmara de Representantes


Forma de eleccin: Forma de eleccin:
Voto popular Voto popular
Seccin 2

Comisiones constitucionales Comisiones constitucionales


permanentes del Senado (7) permanentes de la Cmara (7)
Comisiones conjuntas
Comisiones legales del Senado Comisiones legales de la Cmara
Captulo 5

estudiar temas especficos y dar el primer debate sobre instancias de eleccin popular que, a su vez, se subdivi-
los proyectos de ley en el tema de su especialidad. den en comisiones, sin que haya jerarqua entre las comi-
siones o entre Cmara y Senado.
Las comisiones del Senado y de la Cmara son recprocas.
Por ejemplo, la Comisin Primera del Senado sobre asun- La rama ejecutiva
tos constitucionales es equivalente a la Comisin Primera
La rama ejecutiva se caracteriza por realizar o poner en
de la Cmara que estudia los mismos asuntos16. As, las le-
marcha las diferentes leyes, decisiones y polticas pbli-
yes siguen un proceso para ser aprobadas, que no impli-
cas que da tras da debe adelantar el Estado17. A dife-
ca una jerarqua, sino que busca que se den por lo menos
rencia del poder legislativo, y al igual que el judicial, la
cuatro debates, as: el primero en la comisin especiali-
rama ejecutiva tiene una estructura compleja, con varias
zada de cualquier cmara, el segundo en la plenaria de
jerarquas, donde se pueden encontrar mbitos donde
dicha cmara, el tercero en la comisin especializada de
el inferior cumple estrictamente las instrucciones dadas
la segunda cmara y el cuarto en la plenaria de la misma.
por el superior18 o donde el inferior acta con un amplio
Por regla general, un proyecto de ley puede iniciar tanto
margen de autonoma en relacin con las esferas supe-
en el Senado como en la Cmara de Representantes.
riores19. La estructura del poder ejecutivo es vertical. A su
Como muestra el Diagrama 1, el Congreso de la Rep- cabeza se encuentra el presidente de la repblica, quien
blica est compuesto por el Senado y la Cmara, como se desempea como el mximo representante del Esta-
do, del gobierno y de la administracin pblica20.

Actividad 3 17 Por esta funcin de ejecutar decisiones y polticas pblicas a


esta rama se la denomina poder ejecutivo y es mediante este poder
Para reflexionar como desempea todas las labores enunciadas en la Constitucin
(art. 189), las cuales incluyen asuntos tan importantes como la pre-
servacin del orden pblico, la direccin de las relaciones interna-
Con base en la lectura del captulo, responda por qu
cionales, la reglamentacin de las leyes y la prestacin de los servi-
es importante que quien haga las leyes no sea el mismo cios pblicos, entre muchos otros.
que quien las aplica y/o ejecuta. 18 Pinsese en la relacin jerrquica dentro de las Fuerzas Arma-
das o en la rendicin inmediata de cuentas que el presidente puede
exigir a cada uno de sus ministros.
19 Es lo que ocurre, por ejemplo, con las alcaldas y las goberna-
16 Esto no implica que dentro del Congreso no existan jerarquas, ciones, las cuales, si bien orgnicamente forman parte de la rama
y es por ello que sus espacios colegiados, donde se toman decisio- ejecutiva (Constitucin Poltica de Colombia, art. 115, inc. 5), gozan
nes por mayoras, cuentan por regla general con una mesa directiva de un margen considerable de autonoma local frente al poder cen-
compuesta por un presidente, dos vicepresidentes y un secretario. tral para gestionar sus propios intereses (art. 287).
Vase el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, arts. 34, 40, 41 y 20 El presidente, en nuestro sistema presidencial de gobierno,
50). Sin embargo, estos cargos son rotatorios. es al mismo tiempo jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema

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Diagrama 2 Composicin de la rama ejecutiva
Sector central o centralizado

Presidente de la repblica
Forma de eleccin: voto popular

Vicepresidente de la repblica
Forma de eleccin: voto popular

Seccin 2
en frmula con el presidente

Departamentos administrativos y Consejos superiores


Ministerios
unidades administrativas especiales de la administracin

Captulo 5
Forma de eleccin:
Forma de eleccin: Forma de eleccin:
designacin presidencial
designacin presidencial asignacin legal previa de cargos

Sector descentralizado por territorio

Gobernadores
Dos o ms departamentos Territorios indgenas
Forma de eleccin:
pueden conformar una regin y nativos
voto popular

Alcaldes Dos o ms municipios


Forma de eleccin: pueden conformar
voto popular una provincia

Sector descentralizado por servicios

Superintendencias Establecimientos pblicos

Empresas industriales y Sociedades


comerciales del Estado de economa mixta

El Diagrama 2 muestra cmo se organiza la rama ejecuti- por territorio se compone de municipios, departamen-
va en el sector central o centralizado, el sector descentra- tos, provincias, regiones y territorios indgenas o nativos;
lizado por territorio y el sector descentralizado por servi- sin embargo, las provincias y regiones an no gozan de
cios. El sector central est compuesto por el presidente de implementacin completa en Colombia. Por ltimo, el
la repblica, elegido por voto popular; el vicepresidente, sector descentralizado por servicios se compone de su-
tambin elegido por voto popular en frmula con el pre- perintendencias, establecimientos pblicos, sociedades
sidente; y los departamentos administrativos, ministerios de economa mixta pblico-privada y empresas de pro-
y consejos superiores de la administracin, nombrados piedad del Estado.
como indica el Diagrama 2. El sector descentralizado
La Rama judicial
autoridad administrativa (Constitucin Poltica de Colombia, art. La funcin bsica de la rama judicial es resolver conflic-
189). As mismo, el presidente, en cada negocio particular, constitu-
ye gobierno con el ministro o director de departamento administra-
tos aplicando las leyes de forma imparcial y autnoma,
tivo respectivo (art. 115, inc. 3). en toda la diversidad de casos que requieran zanjarse

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Seccin 2

Presidencia de la Repblica.
Captulo 5

El presidente Juan Manuel Santos (2010-2014 y 2014-2018) y su gabinete.

mediante una decisin ltima y definitiva21. Al igual que en la cima de la pirmide. En orden descendente se pre-
la rama ejecutiva y a diferencia del poder legislativo, la sentan los tribunales superiores del distrito judicial, los
estructura de la rama judicial es de tipo jerrquico, don- jueces del circuito, los jueces municipales y los jueces
de las esferas de mayor nivel corresponden a los jueces promiscuos. Adems, son parte de la rama, sin tener re-
que deciden de forma colegiada se los denomina ma- lacin jerrquica con las Altas Cortes, la Fiscala General
gistrados y su mxima expresin son las Altas Cortes22 de la Nacin, que investiga los delitos, y las autoridades
y las de menor escala a jueces que deciden los casos en indgenas, que gobiernan en sus territorios.
sus respectivos despachos de forma individual23. As, el
Organismos de control
poder judicial se divide en jurisdicciones que mantienen
una estructura vertical24 que busca preservar entre otros Finalmente, en este anlisis de la estructura del Estado25
objetivos el principio de la doble instancia, que da la resulta importante mencionar los organismos de control,
posibilidad de que la decisin de un juez determinado cuya labor principal consiste en vigilar y fiscalizar, tam-
sea revisada por su superior inmediato. bin de forma independiente y autnoma, las labores
realizadas por las ramas del poder pblico y los distin-
El Diagrama 3 muestra la composicin de la rama judi-
tos rganos estatales en general. Esta tarea se realiza
cial estructurada de forma jerrquica, con las Altas Cortes
bsicamente desde dos frentes institucionales: el Minis-
terio Pblico26, cuyo mximo director es el Procurador
21 Las decisiones as tomadas son de obligatorio cumplimiento
General de la Nacin, encargado de manera primordial
para las partes involucradas, ya que hacen trnsito a cosa juzgada y
prestan ellas mismas mrito ejecutivo. de adelantar el control disciplinario de las conductas de
22 A saber, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, los servidores pblicos27, y la Contralora General de la
el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura. A ellas
las siguen en nivel jerrquico, en su respectiva jurisdiccin, los tribu-
nales superiores del distrito judicial.
23 Por ley, jueces del circuito, jueces municipales y jueces 25 Sondeo ciertamente incompleto, ya que quedan diverso tipo
promiscuos. de organismos por cubrir por ejemplo, Banco de la Repblica, c-
24 Las jurisdicciones que lo componen son la constitucional, la maras de comercio, etc. y, an ms importante, distintos aspectos
ordinaria, la contenciosa-administrativa, la disciplinaria-adminis- del Estado por analizar, como el electoral, el industrial, etc.
trativa de la rama, as como la jurisdiccin de paz compuesta por 26 El Ministerio Pblico se encuentra conformado por la Procura-
los jueces de paz y de reconsideracin. La Ley 1285 de 2009 (art. dura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo y las Persone-
4) elimin el calificativo de jurisdiccin para referirse a las funcio- ras Distritales y Municipales. Constitucin Poltica de Colombia (art.
nes judiciales que tambin cumplen los pueblos indgenas. En este 118).
mapa general no se pueden perder de vista las labores bsicamente 27 La lista completa de funciones que cumple la Procuradura
investigativas que adelanta la Fiscala General de la Nacin. est en la Constitucin Poltica de Colombia (arts. 277, 278 y 282).

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91
Diagrama 3 Composicin de la rama judicial
*

Corte Suprema de Justicia


Forma de eleccin: Sala Plena a
partir de listas del Consejo Superior

Corte Constitucional Consejo de Estado


Altas
Forma de eleccin: Senado Forma de eleccin: Sala Plena a partir

Seccin 2
Cortes
por el sistema de ternas de listas del Consejo Superior

Consejo Superior de la Judicatura


Forma de eleccin (Sala Disciplinaria)

Captulo 5
Congreso por sistema de ternas
Fiscala General de la Nacin
Forma de eleccin (fiscal):
Autoridades indgenas Corte Suprema a partir de terna
Tribunales Superiores del presidente
del Distrito Judicial
Forma de eleccin:
Carrera judicial

Jueces del circuito


Forma de eleccin:
Carrera judicial

Jueces municipales
Forma de eleccin:
Carrera judicial

Jueces promiscuos Jueces de paz


Forma de eleccin: Forma de eleccin:
Carrera judicial Voto popular

* Vase un estudio ms detallado de la rama judicial en el captulo 8 Justicia: derecho o privilegio, por Isabel Cristina Jaramillo Sierra.

Repblica28, cuya tarea bsica es el control fiscal y velar humanos e impulsar acciones de tutela, acciones popula-
por el manejo adecuado de los recursos pblicos. res y el derecho de habeas corpus cuando resulte necesa-
Aunque la Contralora y la Procuradura son los princi- rio. Otro ejemplo son las personeras distritales y munici-
pales rganos de control del Estado, no son los nicos. pales, las cuales tienen encomendado vigilar la conducta
Por ejemplo, la Defensora del Pueblo, entre otras activi- tambin desde un punto de vista predominantemente
dades, tiene destinado divulgar y promover los derechos disciplinario de los servidores pblicos del distrito o mu-
nicipio respectivo. En general los organismos de control
28 El ejercicio del control fiscal lo adelantan la Contralora Gene- tienen la misin institucional de vigilar la debida gestin
ral de la Repblica y las contraloras departamentales, distritales y y la buena conducta de los funcionarios pblicos, el buen
municipales (Constitucin Poltica de Colombia, arts. 267 y 272). El
auditor general, a su turno, es el encargado de fiscalizar y auditar a uso de los recursos pblicos, la realizacin de los dere-
la Contralora General como tal (art. 274). chos humanos y la proteccin del inters pblico.

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92

Actividad 4
Para investigar
Lea el siguiente caso hipottico y responda
las preguntas.
En las afueras de Medelln un grupo de personas
Seccin 2

desplazadas por la violencia paramilitar del oriente


antioqueo construyen un grupo de viviendas. Las
fabrican sin permisos en una ladera muy empinada y
all se agrupan unas cuarenta familias, incluyendo 163
Captulo 5

nios y nias. Al empezar el invierno, las casas empiezan


a deslizarse. El agua trae tambin basura y aguas negras
de los barrios ubicados ms arriba en la montaa, lo que
ocasiona mltiples enfermedades a los nios y nias.
Los moradores del barrio vecino le informan al grupo de

Marcela Velsquez.
desplazados que existe un contrato entre una empresa
privada y el municipio de Medelln para fortalecer la
montaa ante el invierno con desages y talanqueras,
Palacio de Justicia, Bogot. pero que los contratistas empezaron la obra y la dejaron
inconclusa, sin que nadie del municipio haya tomado
En cuanto a su composicin, los organismos de control, cartas en el asunto. Las zanjas que cavaron debilitaron
por regla general, poseen una estructura interna jerr- an ms la montaa y con cada lluvia la situacin se
quica, que se desdobla, dependiendo del territorio y de vuelve ms precaria.
las funciones que estn siendo considerados. As, hay ofi-
cinas que desarrollan sus funciones en el mbito nacio- 1. Qu pueden hacer y ante quin pueden acudir para
nal29 y hacen parte del sector centralizado, otras cumplen pedir ayuda?
su tarea dentro de un mbito territorial determinado 2. Revise las competencias de las tres ramas del Estado
departamental, municipal, etc. y forman parte integral y de los organismos de control e identifique cules
del sector descentralizado30. El Diagrama 4 muestra las pueden ayudar a solucionar la situacin.
diferentes entidades que componen el Ministerio Pbli-
co y las que ejercen control fiscal. Rasgos de la democracia colombiana:
Luego de haber realizado una exploracin inicial de la tensiones democrticas
estructura del Estado colombiano, veamos algunas ten- en las ramas del poder pblico
siones bsicas relacionadas con la forma democrtica del Las tensiones democrticas en las ramas del poder pbli-
gobierno, presentes en cada rama del poder pblico. co constituyen aspectos o factores institucionales presen-
tes en democracias como la colombiana que, justamente
29 Este es el caso de las procuraduras delegadas. Constitucin por encontrarse en mutua interaccin, encuentro o des-
Poltica de Colombia (art. 118). encuentro, la hacen lenta o la dinamizan. En relacin con
30 Este es el caso de instancias como las personeras distritales
y municipales para el control disciplinario y las contraloras de- el poder legislativo, podran destacarse las tensiones de-
partamentales, distritales y municipales para el control fiscal. Por mocrticas entre mayoras vs. minoras y representacin
ello, a los personeros los eligen los concejos distritales y municipa- vs. participacin31. Respecto a la tensin entre mayoras
les respectivos (Constitucin Poltica de Colombia, art. 313, num. 8),
mientras a los contralores territoriales los eligen las asambleas de-
partamentales o los concejos distritales y municipales respectivos 31 Debe aclararse que estas dos tensiones no solo ocurren dentro
(art. 272). del radio del poder legislativo, sino en puntos diversos del Estado

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93
Diagrama 4 Composicin de los organismos de control
Ministerio pblico Control fiscal

Auditor general de la repblica


Procuradura General de la Nacin Contralora General de la Repblica
Forma de eleccin:
Eleccin del procurador: Eleccin del contralor:
Consejo de Estado de terna
Senado por sistema de ternas Congreso por sistema de ternas
de la Corte Suprema

Seccin 2
Defensora del Pueblo Contralores departamentales
Eleccin del defensor: Cmara Forma de eleccin:
de Representantes de terna del Asambleas departamentales
presidente por sistema de ternas

Captulo 5
Personeros distritales y municipales Contralores distritales y municipales
Forma de eleccin: Concejos Forma de eleccin:
Consejos municipales
por sistema de ternas

y minoras, el filsofo y jurista fundador del utilitarismo


moderno del siglo XVIII, Jeremy Bentham, advirti el pe- Actividad 5
ligro de que la comunidad en general no tuviera control
alguno sobre el gobierno imperante. En sus palabras,
Para reflexionar
una medida de gobierno no es sino una clase de accin
Lea el texto y responda la pregunta conforme a la
particular realizada por una persona o personas particu-
tensin analizada. Sustente a partir de la lectura.
lares32, de modo que una minora, ciertamente poderosa,
podra terminar derogando indebidamente los intereses Resulta adecuado sostener, para el caso de la
de la mayora o la felicidad de la comunidad33. Algunos democracia colombiana actual, que las mayoras deben
aos despus, uno de sus pupilos y mximos seguidores, prevalecer sobre las minoras o quizs lo contrario?
el pensador poltico y econmico John Stuart Mill, jun-
to al francs Alexis de Tocqueville, pondran su atencin
imperantes pueden de forma ilegtima volverse en con-
en otro peligro de la configuracin poltica contraria: el
tra de las aspiraciones y los intereses minoritarios no
de la tirana de las mayoras sobre las minoras. En efec-
dominantes.
to, el pueblo puede incluso aspirar a la opresin de una
parte de s mismo34, esto es, las tendencias mayoritarias En relacin con la segunda tensin entre representacin
y participacin, debe anotarse que el nfasis democrti-
co puede colocarse bien en la representacin de mayo-
y de la sociedad. Lo importante es que dichas tensiones reflejan de
forma clara lo que est en juego cuando se legisla en una demo- ras o de minoras o bien en la participacin de ambas
cracia. Lo mismo se puede decir de las otras tensiones que sern instancias. La representacin refiere al gobierno de un
sealadas en relacin con los poderes ejecutivo y judicial.
individuo o grupo de individuos que representa a los
32 Jeremy Bentham, Los principios de la moral y la legislacin (Bue-
nos Aires: Claridad, 2008), 13.
33 Bentham, Los principios de la moral.
34 John Stuart Mill, Sobre la libertad (Madrid: Edaf, 2004), 42, 43. la mayora y, de forma premonitoria a la funesta Guerra de Sece-
Por su parte, Alexis de Tocqueville, en La democracia en Amrica sin que all tendra lugar, adverta que si la libertad se pierde en
(Madrid: Guadarrama, 1969), 169, de su formidable viaje a los Esta- Amrica, habr que acusar a la omnipotencia de la mayora que
dos Unidos de la primera mitad del siglo XIX, sealaba que el mayor conduzca a las minoras a la desesperacin y las obligue a recurrir a
peligro de las repblicas americanas viene de la omnipotencia de la fuerza material (p. 170).

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94
votantes que lo eligieron. La participacin, por su parte,
se refiere a la toma de decisiones directa por parte del Actividad 6
pueblo. As, en ciertos esquemas de conocimiento, la
representacin prima sobre la participacin. Por ejemplo,
Para investigar
se ha sealado que incluso bajo circunstancias ptimas,
De acuerdo con lo ledo, y a partir de una investigacin
en cualquier sistema tan grande como un pas, el demos
en prensa, presente un caso en el que, al menos en
[pueblo] ser demasiado grande [] como para permi-
teora, funcione mejor la democracia representativa
tir cumplir con el ideal de participacin35. Sin embargo,
y otro en el que funcione mejor la democracia
Seccin 2

otros buscan que la participacin prime sobre la represen-


participativa.
tacin36 de manera que las decisiones las
tome este mismo demos de forma directa. El
modelo de democracia representativa tien-
Captulo 5

de ms al primer extremo enunciado, mien-


tras el de democracia participativa se inclina
hacia el segundo.
No obstante, con frecuencia las discusiones
sobre estos modelos de democracia no son
muy esclarecedoras, partiendo por los sig-
nificados mismos de las nociones de partici-
pacin y representacin. As, por ejemplo, en
uno de sus sentidos participar consiste en en-
contrarse debidamente representado, mien-
JuanGris (Luca Estvez).

tras que en otro la participacin se opone


a la representacin, en la medida que estar
representado de por s conlleva la imposibi-
lidad de participacin directa del represen- Plaza de Bolvar de Bogot. Marcha por la paz, 9 de abril de 2013.
tado. Es este segundo sentido el que James
Madison, uno de los fundadores de la democracia esta- satisface con la representacin, mientras que para los de-
dounidense, parece tener en mente cuando precisa que mcratas radicales la democracia se satisface con la parti-
una diferencia entre las democracias antiguas y el gobier- cipacin38. As mismo, para el primer caso, la delegacin
no moderno estadounidense reside en la exclusin total de decisiones polticas se torna en un factor necesario, pues
del pueblo, en su carcter colectivo, de toda participacin se asume que la representacin poltica entraa la nece-
en este37. sidad de los ciudadanos de delegar asuntos en el gobier-
Las posibilidades y las restricciones de la participacin y no. En contraste, en el segundo caso la delegacin poltica
la representacin han conducido a distintas concepcio- no surge como factor necesario.
nes de democracia. Histricamente, para los demcra- Finalmente, se puede anotar que la democracia liberal
tas liberales clsicos, por regla general, la democracia se representativa, como modelo dominante actual, permite
la pasividad ciudadana, en la medida que los ciudadanos
35 Robert Dahl, Los dilemas del pluralismo democrtico. Autono- representados suelen recostarse sobre la cmoda pero
ma versus control (Mxico: Alianza, 1991), 22.
36 Slavoj iek, por ejemplo, ha reclamado que donde la demo-
cracia se queda corta es en referencia al exceso constitutivo pre- 38 Para una excelente reconstruccin del canon liberal y el canon
sente en el esquema de representacin sobre los representados. radical en la Amrica de finales del siglo XVIII y primera mitad del
From democracy to divine violence, en Amy Allen (ed.), Democracy XIX, vase Roberto Gargarella, Los fundamentos legales de la desigual-
in what state? (Nueva York: Columbia University Press, 2009), 118. dad. El constitucionalismo en Amrica (1776-1860) (Madrid: Siglo XXI,
37 James Madison, El federalista, LXIII, en Alexander Hamilton, 2005). En materia democrtica, los radicales, en contraste con los
James Madison y John Jay, El federalista (Mxico: Fondo de Cultura liberales, tienden a condicionar el respeto de los derechos a los re-
Econmica, 2000), 270. clamos y necesidades de las mayoras (p. 3).

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95
Modelo para armar 1
La democracia colombiana vista desde el poder de las mayoras y de las minoras

La representacin prima La participacin prima


sobre participacin sobre representacin

La democracia se satisface La democracia se satisface


con la representacin con la participacin

Seccin 2
La delegacin de decisiones La delegacin de decisiones
polticas: factor necesario polticas: factor no necesario

Captulo 5
Permite la pasividad Promueve el activismo
ciudadana ciudadano
Democracia Democracia
representativa participativa

legtima presuncin de que quienes trabajarn y actua- prima sobre la participacin, la democracia se satisface
rn por ellos sern sus representantes. Este escenario con la representacin, las decisiones polticas se delegan
busca ser evitado en el campo democrtico de la parti- y, fuera del voto, los ciudadanos desempean un papel
cipacin directa, caracterizado justamente por movilizar pasivo. En el otro extremo est la democracia participa-
causas y as promover el activismo ciudadano39. Esto resul- tiva, en la cual la participacin prima sobre la represen-
ta muy importante en democracias como la colombiana, tacin, la democracia se satisface con la participacin, no
histricamente afectada por una debilidad significativa es necesario delegar la toma de decisiones polticas y se
de la participacin ciudadana, un Congreso de continuo promueve el activismo ciudadano.
desprestigiado y un constante y preocupante absten-
En relacin con el poder ejecutivo y la administracin
cionismo electoral40. La profundizacin de la democracia
pblica en general, los distintos aspectos de tensin
en nuestro medio depender en gran medida de la crea-
democrtica parecen darse en relacin con el vasto y
tividad para articular las formas representativa y partici-
contundente surgimiento de las burocracias de Estado
pativa de la democracia aqu mencionadas.
modernas, entendidas como el cuerpo especializado de
El modelo para armar sobre este tema puede ser el si- servidores pblicos cuya funcin primordial consiste en
guiente: en un extremo se encuentra la propuesta de la materializar los fines bsicos de dicho Estado. Como lo
democracia representativa, en la cual la representacin estableciera el socilogo y economista poltico alemn
Max Weber en las primeras dcadas del siglo XX, en el
Estado moderno, el verdadero dominio, que no consiste
39 Son varios los casos de activismo ciudadano y participacin
democrtica que se han estudiado en distintas latitudes, como por ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de
ejemplo la iniciativa brasilea del presupuesto participativo en el monarcas, sino en el manejo diario de la administracin,
mbito municipal, los avatares de la comunidad de paz colombiana se encuentra necesariamente en manos de la burocracia,
de San Jos de Apartad o los distritos de autogobierno o pancha-
yats en la India. Vase Boaventura de Sousa Santos, Democratizing tanto militar como civil41.
democracy Beyond the liberal democratic canon (Londres - Nueva
York: Verso, 2007), xxxiv-lxxiv. Cabe entonces preguntarse hasta qu punto la ciuda-
40 Por ejemplo, en las elecciones presidenciales de 2010 don- dana ha perdido control y poder de decisin sobre los
de result ganador Juan Manuel Santos el abstencionismo fue de
55,66% de votantes que hubieran podido ejercer su derecho al sufra-
gio y simplemente no lo hicieron. Vase pgina web la Registradura
Nacional del Estado Civil (http://www.registraduria.gov.co) en la 41 Max Weber, Economa y sociedad. Esbozo de sociologa com-
pestaa Electoral. prensiva, t. I (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997), 1060.

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96
Otro aspecto que no puede perderse de vista en el ma-
Actividad 7 nejo democrtico de las burocracias estatales es la discre-
cionalidad con la que ellas realizan sus funciones cotidia-
Para discutir namente, motivadas por sus preocupaciones individuales.
Ello puede conducir a que las autoridades vayan en contra
1. Lea y explique, con base en la lectura del captulo,
de la idea democrtica bsica segn la cual solo deben
esta afirmacin: En el Estado moderno, el verdadero
hacer lo que constitucional y legalmente se les manda.
dominio est en el manejo diario de la administra-
Ante esta realidad, uno de los mecanismos ms genera-
cin.
Seccin 2

lizados que ha sido adoptado en las democracias para


2. Est de acuerdo con darle tanta importancia
devolverle el control al individuo del comn consiste en
a la burocracia?
la rendicin de cuentas. Con ella se espera no solo que los
ciudadanos sientan que su participacin poltica es efec-
Captulo 5

asuntos de gobierno, ahora en manos de las burocracias. tiva, sino tambin que se aseguren de que los gobiernos
Se trata de un problema de autogobierno: si tales asun- de turno cumplan con aquello para lo cual fueron elegi-
tos estn ms all del alcance del proceso democrtico, dos. Un asunto clave para contextos como el colombia-
entonces el control estatal desplegado por los burcratas no, caracterizado en distintos mbitos por una concen-
sobre los gobernados ser una realidad imperante frente tracin excesiva y antidemocrtica de poder en manos
al control ciudadano ejercido sobre dichos burcratas go- de unos pocos.
bernantes. El desbalance entre estos escenarios se hace
mayor si se tiene en cuenta que la dinmica burocrtica, Por ltimo, debe anotarse que una ciudadana dbil, po-
en contraste con la sinergia democrtica del ciudadano co consciente y no exigente consigo misma tambin se
comn, tiene lugar mediante un cuerpo de trabajadores ha visto acompaada en nuestro contexto por el afian-
intelectuales altamente calificados y capacitados profe- zamiento de un poder ejecutivo todopoderoso, en oca-
sionalmente por medio de un prolongado entrenamien- siones mesinico. La indebida expansin del poder pre-
to especializado42. sidencial de manera frecuente conduce a escenarios
donde, en lugar de incentivar y dar cabida a la pluralidad
Si bien en la democracia colombiana existe una divisin
entre el funcionario poltico y el funcionario tcnico el
poltico y el tecncrata43, lo cierto es que el saber espe-
cializado de la burocracia rie con la realidad de una lgi- Actividad 8
ca como la de la democracia, donde el saber especializado
no es un factor necesario, ya que, en efecto, al Congreso Para investigar
de la Repblica, a las asambleas departamentales y a los
1. Averige cmo en Colombia los gobernados pueden
concejos municipales pueden llegar personas que no do-
ejercer control poltico sobre las decisiones que to-
minen saber tcnico o especializado alguno. Ello ocurre
man los gobernantes y que afectan a toda la ciuda-
en una historia democrtica que, como la colombiana,
dana.
ha sido testigo de un gran abismo entre, por un lado,
2. Infrmese de un caso polmico en el cual se haya
una realidad de formas macroinstitucionales y macro-
ejercido el debido control poltico y rendicin de
econmicas manejadas por burcratas relativamente
cuentas por este tipo de decisiones y de otro en el
estables y, por otro, una espiral de violencia cruda y de
que usted considere que no se ejerci control poltico
desigualdad social alarmante44.
ni hubo rendicin de cuentas y que por ello se caus
un perjuicio a la ciudadana.
42 Weber, Economa y sociedad, 1068.
43 Al respecto, vase Antonio Barreto, Venturas y desventuras de
la Regeneracin (Bogot: Uniandes, 2011), en especial la seccin La
administracin pblica como mbito especfico de profesionaliza-
cin: la burocracia estatal. vol. II (Bogot: Cerec - Siglo XXI, 1987), 545. De este contexto provie-
44 Vase Daniel Pcaut, Orden y violencia: Colombia 1930-1954, ne el adagio la economa va bien, el pas va mal.

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97
Modelo para armar 2
La democracia colombiana vista desde el poder burocrtico

Control estatal Control ciudadano

Saber especializado: factor Saber especializado: factor


necesario - burocracia no necesario - democracia

Seccin 2
Discrecionalidad Rendicin de cuentas

Expansin del poder Restriccin del poder


presidencial presidencial

Captulo 5
Control de los Control del
gobernados gobierno por
por parte del parte de los
gobierno gobernados

y diversidad de agendas, intereses y puntos de vista45, estadounidense Alexander Bickel47. Para Bickel, el poder
se termina por privilegiar o por imponerse solo uno de conferido a los jueces de oponerse con autoridad a los
ellos. En este sentido, para fortalecer la democracia, debe dictmenes de la mayora representada en la voluntad
adelantarse una restriccin del poder presidencial, que fue del Congreso le resta fuerza a la capacidad de decisin
lo que intent llevarse a cabo en Colombia con la adop- de dicha mayora democrticamente elegida, ms an
cin de la Constitucin de 199146. cuando tales jueces, por regla general, no han sido elegi-
dos de forma democrtica. Es as como la controvertible
Las fichas sobre el poder ejecutivo pueden organizarse
fuerza contramayoritaria de la rama judicial se opone a
as: en un extremo est la nocin de que los ciudadanos
la fuerza mayoritaria de las ramas polticas legislativa y
deben controlar al gobierno, que el control ciudadano
ejecutiva, cuyos mximos funcionarios son elegidos de
no necesariamente requiere del saber especializado, que
forma democrtica. La manifestacin extrema del argu-
hace falta una estricta rendicin de cuentas de los fun-
mento contramayoritario ha llevado a que, en coyuntu-
cionarios pblicos y que debe restringirse el poder pre-
ras especficas, se hable de forma despectiva de gobier-
sidencial. En el otro extremo est que el gobierno debe
no de los jueces48. Ahora bien, las mayoras democrticas
controlar a los gobernados a travs del ejercicio del saber
pueden llegar a equivocarse y pueden excederse, al pun-
especializado en aparatos burocrticos con mucha dis-
to de convertirse en un poder opresivo: la tirana de las
crecionalidad y amplios poderes presidenciales.
mayoras. De este modo, el predominio irrestricto de las
Para terminar, en relacin con el poder judicial, quizs la mayoras tambin plantea una dificultad49.
tensin ms importante consista en la dificultad contra-
mayoritaria de la administracin de justicia, clsicamente 47 Alexander Bickel, The least dangerous branch. The Supreme
Court at the bar of politics (New Haven - Londres: Yale University
examinada en la dcada de 1960 por el constitucionalista
Press, 1986), 16.
48 Ello se ha hecho con el trasfondo de una administracin de
45 Exigencia democrtica que se torna mucho ms importante justicia que, como la colombiana, ha padecido histricamente de
en un pas multicultural como Colombia que reconoce y protege la problemas estructurales como la congestin, la morosidad, la im-
diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana. Constitucin punidad y la aplicacin discriminatoria y selectiva de justicia. Vase
Poltica de Colombia (art. 7). Consejo Superior de la Judicatura - Rama Judicial de la Repblica de
46 Pinsese, por ejemplo, en la restriccin que se hizo a los pode- Colombia. Informe al Congreso de la Repblica sobre el estado actual
res ejecutivos de declarar el estado de sitio o a las casi ilimitadas fa- de la administracin de justicia 2011. Bogot: Imprenta Nacional de
cultades extraordinarias del Congreso al presidente, del viejo made- Colombia, 2012.
ramen constitucional de 1886. Para la nueva regulacin al respecto, 49 Desde esta orilla de la discusin se ha precisado que, si bien
vase la Constitucin Poltica de Colombia (arts. 150, num. 10, y 213). los jueces carecen de legitimidad formal, por no ser formalmente

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98
en particular, los tribunales constitucionales los que
Actividad 9 una y otra vez acudirn al trasfondo discursivo de los de-
rechos, mientras que los sujetos de la poltica democrtica
Para discutir el parlamento o Congreso, los gobiernos y los partidos
polticos reavivarn el tejido discursivo de la utilidad y el
Con base en la lectura del captulo, diga por qu tiene
bienestar53 de manera constante.
sentido considerar que en Colombia son los jueces,
y no los gobernantes o los legisladores, quienes ms El ltimo modelo para armar expone la democracia co-
acuden al trasfondo discursivo de los derechos de los
Seccin 2

lombiana vista a la luz del poder de los jueces. En un


individuos y los grupos frente al poder de las mayoras. extremo se encuentra la primaca del control popular
de la agenda pblica, lo cual genera la dificultad contra-
mayoritaria para las decisiones judiciales, el predominio
La debatible oposicin entre los jueces y los funcionarios
de los argumentos de utilidad pblica sobre los derechos
Captulo 5

elegidos mediante voto popular puede ser una manifes-


individuales y la primaca de los sujetos de la poltica de-
tacin de otra problemtica: los derechos versus la utili-
mocrtica en la visin de lo que debe ser la rama judicial.
dad50. A partir del filsofo del derecho estadounidense
En el otro extremo se encuentra el control judicial de la
Ronald Dworkin, puede precisarse que, en general, los
agenda pblica, con unos jueces que se oponen al do-
argumentos sobre derechos priman ante los argumentos
minio de las mayoras cuando afecta los derechos de las
sobre utilidad cuando se les confiere prioridad a argu-
minoras y para quienes los derechos predominan sobre
mentos de principios, esto es, al seguimiento de un es-
los argumentos utilitarios. Aqu ellos son los protagonis-
tndar que ha de ser observado, no porque favorezca o
tas como sujetos de la garanta constitucional.
asegure una situacin econmica, poltica o social que se
considera deseable, sino porque es una exigencia de la
Consideraciones finales
justicia, la equidad o alguna otra dimensin de la morali-
dad51. En general, se presenta un predominio de los argu- En este captulo se han construido varios cuadros que des-
mentos utilitarios sobre los derechos en cuanto prevalece criben la composicin y organizacin general del Esta-
una directriz poltica, es decir, cuando el argumento se do colombiano y ciertas tensiones institucionales bsi-
basa en las consecuencias positivas para la situacin eco- cas que all se presentan. Esto con el propsito de evitar
nmica, poltica o social de la comunidad52. una lectura tradicional e inadecuada del entorno jurdico

Qu equilibrio puede alcanzarse entre estos dos cno-


nes de organizacin de las sociedades contemporneas?
Aun cuando parece no haber una respuesta concluyente Actividad 10
sobre este punto crucial, lo que se puede sealar es que,
en democracias constitucionales como la colombiana,
Para investigar
son los sujetos de la garanta jurisdiccional los jueces y,
Averige cul fue el porcentaje de abstencin en las
ltimas elecciones presidenciales o parlamentarias.
Con base en la lectura del captulo, conteste:
elegidos de manera democrtica, ostentan de todas maneras una
legitimidad sustancial, al depositarse en ellos en especial en el 1. Por qu cree que en Colombia impera la pasividad
juez constitucional la custodia del texto democrtico mximo: la
Constitucin Poltica. Vase Luigi Ferrajoli, Derecho y razn. Teora ciudadana?
del garantismo penal (Madrid: Trotta, 2009), 855-868. 2. Busque un ejemplo de activismo ciudadano, descr-
50 Dahl, Los dilemas del pluralismo democrtico, 99. Este problema
balo y diga qu causa defiende. Relacione su respues-
se remonta a las ideas de Jeremy Bentham, quien postul el utilita-
rismo moderno, y de su seguidor ms prominente, John Stuart Mill, ta con las posturas de la democracia liberal y de la
quien, en este punto, matiz el pensamiento del primero para des- radical.
tacar el papel prioritario de las libertades o derechos individuales.
Vanse: Bentham, Los principios de la moral, y Mill, Sobre la libertad.
51 Ronald Dworkin, Los derechos en serio (Barcelona: Ariel, 1989), 72.
52 Dworkin, Los derechos en serio. 53 Esta distincin la realiza Fioravanti, en Constitucin, 164.

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99
Modelo para armar 3
La democracia colombiana vista desde el poder de los jueces

Dificultad contramayoritaria Dificultad de predominio


irrestricto de las mayoras

Predominio de argumentos Predominio de derechos


utilitarios sobre derechos sobre argumentos utilitarios

Seccin 2
Sujetos de la poltica Sujetos de la garanta
Control democrtica jurisdiccional Control
popular de judicial de

Captulo 5
la agenda la agenda
pblica pblica

colombiano, que representa la estructura estatal como un


simple organigrama conceptual y abstracto, despojado de Actividad 11
todo referente concreto del da a da que experimentan
los particulares y las autoridades. El mandato de la cons-
Para investigar
truccin de un Estado Social de Derecho es muy claro en Ubique en la forma que considere conveniente y
la Constitucin Poltica de 1991 (art. 1). Una meta tan exi- adecuada las instituciones que componen los cuadros
gente no debera reducirse a aquellas ocasiones en las que graficados, as como las fichas de anlisis propuestas
se pregunta por el tipo de Estado que rige en Colombia o que integran los tres modelos para armar planteados o
por el esquema que fija la estructura y la organizacin de construya sus propios cuadros, fichas y modelos para
sus instituciones. Debera ir mucho ms all: hasta la co- armar!
tidianeidad de nuestros propios proyectos de vida, tanto
individuales como colectivos. El Estado Social de Derecho,
ms que una cuestin institucional, es un asunto profun-
damente personal, ya que refleja la forma en que, como
individuos y sociedad, concebimos la democracia y hace-
mos frente a varias de las tensiones descritas.

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100

Glosario Material de apoyo


Democracia. forma de organizacin social en que Organigramas
las decisiones deben ser tomadas por el pueblo
Manual de estructura del Estado colombiano. De-
mediante mecanismos de participacin directa o
partamento Administrativo de la Funcin P-
indirecta.
blica, Repblica de Colombia. En lnea: http://
Seccin 2

Descentralizacin. Capacidad que tienen los entes hermesoft.esap.edu.co/esap/hermesoft/portal/


territoriales y algunas actividades del Estado para ad- home_1/rec/arc_1623.pdf
ministrar y gobernar autonomamente sus asuntos. Organigrama del Estado colombiano. Departa-
Existen dos formas principales de descentralizacin: mento de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias
Captulo 5

por territorio y por servicios. En la descentralizacin Sociales, Universidad de los Andes. En lnea:
territorial, la Repblica se divide en departamentos https://c-politica.uniandes.edu.co/oec/index.
y municipios. En la descentralizacin por servicios, php?ac=re
el Estado se desdobla en una inmensa cantidad de
Literatura
entes, empresas y sociedades, que son autnomos
para cumplir sus propias funciones. El proceso (Franz Kafka, Concepto, 1978). Josef K
es arrestado una maana por una razn que des-
Pluralismo. Existencia de mltiples intereses, orga-
conoce. Desde ese momento, el protagonista se
nizaciones, estructuras, valores y comportamientos,
adentra en una pesadilla para defenderse de algo
dentro de una sociedad.
que nunca se sabe qu es y con argumentos aun
Participacin. Posibilidad de ser escuchado e inci- menos concretos, tan solo para encontrar, una
dir en la toma de decisiones. y otra vez, que las ms altas instancias a las que
pretende acudir son cada vez ms limitadas, en
un clima de franca inaccesibilidad a las institucio-
nes y a la ley.
Memorias de Adriano (Marguerite Yourcenar, Ed-
hasa, 2009). La narracin, dirigida por el empera-
dor Adriano a su sucesor Marco Aurelio, medita y
reflexiona acerca de sus aos de reinado, de sus
triunfos militares, de la intimidad de la cosa p-
blica y el eco insoslayable de lo privado, del amor,
de la amistad, de la poesa, de la msica, del arte,
de los viajes, de la paz.

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101

Referencias bibliogrficas
Barreto, Antonio. Venturas y desventuras de la Regenera- Madison, James. El federalista, LXIII. En Alexander Ha-
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Seccin 2
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a nuestros das. Madrid: Trotta, 2001. 1997 [1922].
Gargarella, Roberto. Los fundamentos legales de la des- iek, Slavoj. From democracy to divine violence. En
igualdad. El constitucionalismo en Amrica (1776-1860). Amy Allen (ed.), Democracy in what state? Nueva York:
Madrid: Siglo XXI, 2005. Columbia University Press, 2009, 100-120.
Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Mxico: Po-
rra, 2008 [1690].

PARTE 1 FINAL.indd 101 04/12/2015 13:19:20


103

Captulo 6

La fuerza del Estado:


funciones, estructura

Seccin 2
y eleccin de la Rama Ejecutiva

Las instituciones de la democracia


Diana Durn Smela y Miguel Malagn Pinzn

Jefe de Estado suprema autoridad


jefe de gobierno administrativa
ministros alcaldes descentralizacin
directores de departamento administrativo estados de excepcin
centralismo gobernadores
decretos legislativos
justicia penal militar decretos-leyes
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104

Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Conocer qu hace la Rama Ejecutiva del Estado a Qu tanto poder tiene el presidente?, qu pueden
nivel nacional, departamental y municipal. y qu no pueden hacer los alcaldes y gobernadores?,
Describir las principales funciones del jefe de Es- para qu sirven las asambleas departamentales y
tado, jefe de gobierno y suprema autoridad ad- los concejos municipales? Este captulo describe las
ministrativa, lo mismo que su forma de eleccin, competencias, la estructura y la forma de eleccin
para que los estudiantes comprendan las diferen- de la Rama Ejecutiva, haciendo nfasis en las funcio-
cias entre ellas. nes que tiene el presidente como jefe de gobierno,
Comprender cules son las funciones ejecutivas suprema autoridad administrativa y jefe del Ejecu-
del gobernador y de sus secretarios de despacho tivo a nivel nacional. As mismo, explica la potestad
a nivel regional y local, las de las asambleas depar- reglamentaria del Ejecutivo, mostrando cmo pue-
tamentales a nivel regional, y las del alcalde, sus de el presidente expedir normas con fuerza de ley,
secretarios y concejos municipales a nivel local. mediante los estados de excepcin y las facultades
Debatir el poder del Ejecutivo en el sistema cons- extraordinarias que puede otorgarle el Congreso.
titucional colombiano. Tambin explica la existencia de la Rama Ejecutiva
a nivel territorial y describe los distintos tipos de
descentralizacin. Al final, expone brevemente las
funciones del presidente como jefe de Estado y se
centra en la eleccin y conformacin de la rama, tan-
to en el mbito nacional como en el regional y local.

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Introduccin
A menudo los textos sobre derecho constitucional describen la Rama Ejecutiva como la
rama dominante del Estado, as como que el gobierno y el presidente son muy podero-
sos. Con ello hacen eco al imaginario colectivo segn el cual el presidente puede meter
a los delincuentes a la crcel, hacer las leyes, recaudar los impuestos y decidir cmo y
en qu se invierte el dinero del Estado. Adems, se concibe al presidente como el fun-
cionario ms importante y el que ms sueldo gana, seguido por el alcalde de Bogot,
cuya independencia del primero no siempre es clara. Es probable que usted tambin

Seccin 2
piense que el gobierno colombiano tiene el don de la ubicuidad: est en todas partes y
en todo momento. De dnde sale esta percepcin?
Para entender esa idea de poder gubernamental es necesario comprender las opciones
histricas que asumi Colombia como nacin, al momento de determinar su actual

Captulo 6
forma de Estado y su tipo de gobierno. Colombia tiene una forma de Estado centralista
y un sistema de gobierno presidencial. Estas caractersticas (centralista y presidencial)
determinan grandemente el quehacer y la funcin que desempea la Rama Ejecutiva
dentro del Estado colombiano, a diferencia de los sistemas de gobierno que son fede-
rales y/o parlamentarios.
En cuanto repblica centralista, en Colombia el gobierno nacional es el nico que existe
y el que tiene el poder poltico de reglamentar las leyes, impartir justicia y dirigir la pres-
tacin de los servicios pblicos a nivel nacional, incluyendo el mantenimiento del orden
pblico. Las divisiones territoriales que hay, como municipios y departamentos, son divi-
siones administrativas. Estas son autnomas para prestar los servicios pblicos en su te-
rritorio, incluyendo, por ejemplo, la construccin de infraestructura, el servicio de polica,
los servicios domiciliarios, la salud y la educacin. Sin embargo, no pueden reglamentar
las leyes o dirigir las entidades territoriales en trminos de modelo econmico o estrate-
gia para enfrentar a los actores armados, porque estas son decisiones del gobierno.
El gobierno es uno y centralizado a nivel nacional, por ello no existen legislaturas mu-
nicipales o departamentales que puedan hacer leyes a esos niveles, como, por ejemplo,
decidir que en su territorio se criminaliza o no algunas conductas en materia penal. Esto
quiere decir que el gobierno de un pas centralista tiene ms poderes que el de un pas
federal, donde las unidades federales conservan muchas de estas funciones, incluyen-
do la capacidad de adoptar sus propias leyes.
En Colombia, en cuanto rgimen presidencial,
la Rama Ejecutiva a nivel nacional es indepen-
diente en su eleccin de la Rama Legislativa y Actividad 1
toma sus decisiones con un mnimo de con-
trol de las dems ramas del Estado. Adems, el Para investigar
presidente es el jefe de Estado, lo que quiere
decir que representa a Colombia en el exte- Compare el sistema de gobierno presidencial
rior. Esta caracterstica lo hace an ms po- y el parlamentario. Luego, responda.
deroso. En la siguiente seccin explicaremos Estara de acuerdo con una reforma constitucional
las funciones de la Rama Ejecutiva y la forma que instaure un sistema parlamentario en Colombia?,
como el Estado Social de Derecho les da for- por qu?
ma y direccin.

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106

Recuadro 1 Recuadro 2
El sistema de gobierno parlamentario Federalismo en Colombia
Este es un tipo de gobierno que le da preponderan- Despus de la Independencia y durante el perodo
cia al rgano legislativo. Por eso, el Parlamento (equi- conocido como Primera Repblica, existieron varias
valente al Congreso en Colombia) es el rgano ms constituciones en los diferentes territorios de lo que
importante de eleccin popular del pas, lo que lo hoy es Colombia. Algunos queran que nuestro pas
legitima para hacer las leyes y designar a la persona fuera un Estado federal (como Estados Unidos) y
que gobierna el Estado, es decir, el primer ministro. otros que fuera un Estado centralizado (como Fran-
Seccin 2

cia). Durante el siglo XIX hubo diversas guerras para


En pases con un sistema de gobierno parlamenta- instaurar uno de estos dos modelos, en las cuales los
rio, el ejecutivo est dividido en dos instituciones defensores del federalismo abogaban por la autono-
diferentes, con dos personas distintas representn- ma y la diferencia, y denunciaban el sometimiento
Captulo 6

dolos. Hay un jefe de Estado que puede, por ejem- a un centro que ignoraba el sentir de las diferentes
plo, ser una reina como en Inglaterra y un jefe de regiones*. Durante largos perodos, Colombia fue
gobierno o primer ministro que gobierna el pas. El un Estado federal, y las unidades territoriales fede-
primer ministro es nombrado por el Parlamento con radas tenan sus propios gobiernos, leyes, modelos
base en sus mayoras polticas. Esto implica que es polticos e incluso ejrcitos. A finales del siglo XIX se
responsable polticamente ante l, lo que significa impuso el modelo centralista en la Constitucin de
que, si las mayoras dentro del Parlamento cambian, 1886, modelo que no fue rechazado en sus diversas
este puede destituir de su cargo al primer ministro reformas ni tampoco en la Constitucin de 1991.
y a su gabinete. Por su parte, el gobierno tambin
Muchos pases han adoptado un sistema federal.
puede disolver al Parlamento. Como vemos, son po-
Este implica tener un ejercicio fraccionado del poder
deres que se pueden neutralizar de manera mutua,
a travs de los diferentes entes territoriales dentro de
dejndoles a los electores la decisin final.
un mismo pas. As, cada ente territorial posee mayor
Colombia nunca ha tenido un sistema de gobierno autonoma jurdica, administrativa y presupuestal
parlamentario en su historia republicana, aunque que los que tienen las regiones en los Estados cen-
una reforma constitucional podra instaurarlo. trales. Equivale casi a tener territorios autnomos
frente a ciertas decisiones**, pero unidos en un mis-
mo pas. El territorio estatal es entonces una adicin
de varios espacios que juntos conforman una unidad
y donde, a pesar de esta mayor autonoma, la sobe-
rana sigue siendo nica, ya que el mximo poder lo
ejerce el Estado federal, que posee la representacin
internacional. Tienen tambin una nica Constitu-
cin. Como lo dice el profesor Rodrguez, citando a
Georges Burdeau: el Estado federal es una asocia-
cin de Estados sometidos en parte a un poder ni-
co, y que, en parte, conservan su independencia***.
Fototeca Histrica de Cartagena.

*
Alfonso Mnera Cavadia, El fracaso de la Nacin (Bogot: Ban-
co de la Repblica, 1998), 29-52.
**
Este modelo permite, por ejemplo, que en los Estados Unidos
el estado de Texas tenga la pena de muerte mientras que en
California est prohibida.
***
Libardo Rodrguez, Estructura del poder pblico en Colombia
Edificio de la Gobernacin de Bolvar, Cartagena. 1970. (Bogot: Temis, 1999), 6.

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107
que implican el cumplimiento de una gran cantidad de
Actividad 2 tareas: desde conservar el orden pblico hasta nombrar
numerosos funcionarios que ejecuten las normas en un
Para investigar aparato burocrtico creciente. Cuando el presidente eje-
cuta la ley se hace efectiva la legislacin. Lo hace emi-
1. Cules eran los estados federados en Colombia?
tiendo rdenes que tienen la forma de normas, llamadas
2. Qu razones daba el Partido Liberal para defender el
actos administrativos, normas de menor jerarqua de la
federalismo y el Partido Conservador para defender
ley, pero de obligatorio cumplimiento. El presidente pue-
el centralismo?
de promulgarlos en cumplimiento de las funciones que

Seccin 2
le otorga la Constitucin Poltica.

Dentro del sistema presidencial colombiano, la institucin


Actividad 3 del presidente concentra las funciones de jefe de gobier-
Para reflexionar no, suprema autoridad administrativa y jefe de Estado. Sin

Captulo 6
embargo, al hacer la lista de esas funciones, la Constitu-
Si usted hubiera vivido en el siglo XIX, cree que habra cin no discrimina entre una y otra. Esta le asigna unas a
sido federalista o centralista? Por qu? Los argumentos la calidad de jefe de gobierno, otras a la de suprema au-
se pueden presentar de forma narrativa o a travs de toridad administrativa y otras a las de jefe de Estado. De
una imagen elaborada. manera general, en derecho se afirma que jefe de gobier-
no se refiere a la produccin de lineamientos y polticas;
suprema autoridad administrativa, al nombramiento y
Funciones de la Rama Ejecutiva manejo de los funcionarios pblicos de la rama ejecuti-
Para comprender lo que hace la Rama Ejecutiva empeza- va, y jefe de Estado, a la representacin de Colombia en
remos por presentar una panormica de esta, luego des- el exterior. As, puede decirse que como jefe de gobierno
cribiremos las funciones del jefe de gobierno y explicare- maneja, por ejemplo, la agenda econmica, el orden p-
mos qu se entiende por gobierno y cul es la estructura blico y el medio ambiente y que gobierna mediante sus
de los distintos regmenes o formas que adopta, tanto ministros, que son sus principales agentes. As mismo, di-
en derecho comparado como en nuestro pas; ensegui- rige la Fuerza Pblica y dispone de ella como comandante
da, estudiaremos las funciones de la suprema autoridad supremo de las Fuerzas Armadas. En cuanto suprema au-
administrativa, empezando por la definicin de la admi- toridad administrativa nombra numerosos funcionarios
nistracin pblica, su estructura y sus diversas labores, del Estado que lo ayudan en su labor de administrar el
mirando en concreto cmo est conformada en los m- gobierno, como al director del Departamento Nacional de
bitos nacional, departamental y local. Ello nos permitir Planeacin. Adicionalmente, en cuanto jefe de Estado le
comprender mejor qu quiere decir la Constitucin con corresponden las relaciones internacionales y su manejo.
suprema autoridad administrativa. Al final, los lectores La concentracin de estas funciones, como veremos, le da
podrn adoptar una posicin personal frente al poder y gran poder e independencia en el diseo institucional1.
lmites que tiene la Rama Ejecutiva a nivel nacional. La funcin de jefe de gobierno
A nivel nacional, el tamao y poder de la Rama Ejecutiva y la centralizacin del poder poltico
refleja el diseo institucional del pas. Su funcin princi-
Para hablar de la funcin de jefe de gobierno, es necesario
pal, como su nombre lo indica, es la ejecucin de las le-
explorar qu queremos decir con gobierno. La definicin
yes. Esta rama es la que reglamenta, pone en prctica e
misma de lo que es gobierno va variando segn el tiem-
implementa las normas adoptadas por el Congreso de
po y lugar donde se usa para hablar del poder poltico. En
la Repblica. Por ello es posible suponer que sea subsi-
el Estado absoluto modelo anterior a las revoluciones
diaria de la Legislativa, que es la que hace las leyes que
ella ejecuta. Para cumplir la funcin de ejecutar las leyes,
la Rama Ejecutiva realiza un sinnmero de actividades 1 Constitucin Poltica de Colombia (art. 188).

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Recuadro 3
La Justicia Penal Militar y las competencias judiciales de la Rama Ejecutiva
La Rama Ejecutiva es tambin la encargada de garantizar el orden en el territorio nacional a travs de la Fuerza Pblica,
compuesta por las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional. Las Fuerzas Armadas incluyen la Armada, la Fuerza Area
y el Ejrcito. En cuanto fuerzas pblicas, se juzgan a s mismas, es decir, tienen un derecho especial a ser juzgadas
por jueces militares y no por la Rama Judicial. Este derecho lo regula la ley estatutaria del fuero penal militar que
versa sobre el juzgamiento de los miembros de la Fuerza Pblica (Fuerzas Armadas y Polica Nacional), sobre cmo
debe operar la Justicia Penal Militar en el pas. Se han producido muchas crticas que dicen que esta justicia especial
Seccin 2

no tiene verdadera independencia y que est com-


puesta por militares (agentes de la Rama Ejecutiva
y no de la judicial) y que, por tanto, est totalmente
influida por el estamento militar*. Otros defienden
Captulo 6

el fuero como una garanta para los militares que


sern juzgados por personas conocedoras de sus
circunstancias particulares y de lo que quiere decir
hacer la guerra.
Sin embargo, la existencia de esta justicia presenta
algunos problemas conceptuales. Es cierto que la
administracin pblica implica un cierto control y
sancin de los funcionarios, y que este control lo ha-
Andrs Monroy Gmez.

cen funcionarios internos, que son parte de la Rama


Ejecutiva, adems de la Procuradura y la Rama Judi-
cial. Si bien la Procuradura vigila a la Fuerza Pblica
en cuanto Rama Ejecutiva, en el caso de la Justicia
Penal Militar la Rama Judicial ya no es competente para juzgarlos, a menos que sea por acciones que no se deriven de
su trabajo como agentes de la Fuerza Pblica, como por ejemplo el hurto de dinero. El que haya unos agentes de la
Rama Ejecutiva vedados al poder de la Rama Judicial, se dice, choca con la separacin de poderes y los mutuos frenos
y contrapesos.
No obstante, nuestro pas nunca ha acatado de manera clara este ltimo postulado, ya que la administracin pblica,
desde que somos una repblica en 1821, siempre ha ejercido la competencia de impartir justicia. Por ejemplo, en el
siglo XIX era totalmente aceptado que los alcaldes resolvieran los casos de un delito como el de la vagancia. Estos fun-
cionarios dictaban sentencias, que son los actos tpicos del poder judicial, por las que imponan destierros y condenas
a los vagos. Hoy la situacin no ha cambiado, porque parte de nuestra administracin sigue dictando providencias, es
decir, ejerciendo funciones judiciales. Tenemos el caso de las superintendencias, que emiten sentencias desde 1996
y resuelven conflictos entre particulares. Encontramos tambin a la Direccin Nacional de Derechos de Autor, que
asumi funciones judiciales en reciente reforma al Cdigo General del Proceso.
La Justicia Penal Militar no forma parte de la Rama Judicial, sino de la Rama Ejecutiva. Ms concretamente, pertenece
al Ministerio de Defensa, y tiene la calidad de ser una unidad administrativa especial, dotada de personalidad jurdica.
Asimismo, tiene la naturaleza de ente descentralizado por servicios y es la encargada de juzgar a los miembros de
la Fuerza Pblica que cometan delitos en el cumplimiento de su tarea de conservar el orden y la seguridad pblica.
Est compuesta por jueces militares, que son disciplinados por la Rama Judicial y en concreto por la Sala Disciplinaria

*
Peridico mbito Jurdico. 8/21-7-2013, 5 (Bogot: Legis).

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109
liberales en Europa el gobierno era la monarqua, que
realizaba todas las tareas que implicaba ordenar una po-
blacin en un territorio2. Estos objetivos monrquicos
del Consejo Superior de la Judicatura. Pero estos jueces de gobierno hacan parte de lo que se conoca como la
son militares y estn sometidos a la disciplina propia Ciencia de la Polica, teora poltico-administrativa de
de la milicia, donde prima la obediencia. origen germano que asemejaba los conceptos de go-
bierno y administracin, y que se desarroll fundamen-
Se dispone una regla general de competencia para la
talmente durante el absolutismo. Todas las tareas esta-
Justicia Penal Militar, pues la nueva ley estatutaria orde-
tales, sin distingo de ninguna clase, eran realizadas por
na que esta jurisdiccin conozca todas las infracciones

Seccin 2
el monarca, quien se ocupaba, por ejemplo, de la edu-
al Derecho Internacional Humanitario de los miembros
cacin, la salud, la economa, el orden pblico, la justicia,
de la Fuerza Pblica por actos del servicio, y que la jus-
el gobierno, las obras pblicas, la inmigracin, la emigra-
ticia ordinaria solo tenga un conocimiento excepcional
cin, la religin, etc. La forma de hacerlo estaba descrita
o taxativo de estas vulneraciones. As las cosas, se tras-

Captulo 6
por la Ciencia de la Polica.
toca la facultad de conocimiento que debera tener la
justicia ordinaria acerca de toda infraccin, por regla Con el advenimiento de las revoluciones liberales en
general, y que la Penal Militar solo conociera frente a el siglo XVIII y XIX se instaur la divisin de poderes del
cualquier cosa de materias restringidas. De igual for- Estado en tres ramas del poder: legislativa, ejecutiva y
ma, se establece una presuncin de relacin con el ser- judicial. Desapareci la teora de la Ciencia de la Polica,
vicio, en el sentido de que todas las actuaciones de la quedando la Polica con la sola funcin de preservar el
Fuerza Pblica se presumen en relacin con el servicio. orden pblico interno. La Rama Ejecutiva qued con la
Esto con el nico propsito de limitar el conocimiento competencia de desarrollar o ejecutar la ley, elaborada
de los jueces ordinarios (que son competentes, solo por la Rama Legislativa y aplicada en caso de controver-
con lo que NO tienen relacin con el servicio). sias por la Rama Judicial.

Actividad 4

Para discutir
La Justicia Penal Militar

En octubre del ao 2013, el adolescente Pedro Prez, residente en Soacha, recibi una oferta de trabajo
como albail en la ciudad de Pereira. Se traslad a dicho municipio para hacer su entrevista de trabajo
y desapareci. Su familia puso la denuncia penal y en diciembre del mismo ao apareci muerto en la
zona de Timbo, Cauca. En un principio se afirm que el seor Prez haba fallecido en un enfrentamiento
entre el Ejrcito Nacional y las FARC, porque era un guerrillero. Sin embargo, luego un soldado denunci
que el asesinato de Pedro Prez haba sido realizado por unos compaeros que lo haban hecho pasar
como muerto en un enfrentamiento para reclamar una recompensa que se ofreca por las bajas en
combate.
1. El ente competente para investigar esta situacin es la Justicia Penal Militar o la ordinaria?
2. Lo sucedido puede considerarse un acto del servicio?
3. Por qu este caso se presenta en un texto correspondiente a la Rama Ejecutiva
y no en el correspondiente a la Rama Judicial?

2 Miguel Malagn Pinzn, Vivir en Polica (Bogot: Universidad


Externado de Colombia, 2007), 147-174.

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110
Las funciones de la Rama Ejecutiva unieron varias reas las competencias del Ejecutivo. Un Estado social hace n-
de competencia de los monarcas absolutos: dirigir los as- fasis en la garanta de un bienestar, por lo menos, mni-
pectos centrales del Estado, mantener el orden y asegu- mo, si bien hay discusiones acerca de lo que se entiende
rarse de que se cumpla la ley, as como proveer bienes y como lo mnimo. Para poder garantizarlo, no obstante,
servicios a la poblacin que gobierna. Estas funciones se debe haber un Estado que intervenga en la economa
agruparon en dos reas: las funciones de gobierno, por para proteger los derechos y para proveer los servicios
una parte, y las de administracin pblica, por la otra. sociales necesarios. Ello por fuerza aumenta el tamao y
Desde entonces se entiende por gobierno aquella parte costo de la administracin pblica y de un ordenamiento
de la Rama Ejecutiva que tiene una naturaleza poltica, por medio de reglas. As mismo, surge la necesidad de
Seccin 2

basada en la confianza que le dan sus electores para que organizar a los actores privados para permitir el manejo
ordene la poblacin y el territorio y, en general, dirija intervencionista de la economa.
aspectos centrales del Estado, sea garante de la paz y
asegure el cumplimiento de la ley por parte de la pobla- Al cambiar el tipo de Estado a un modelo ms interven-
Captulo 6

cin. La administracin pblica, por otra parte, tambin cionista con el Estado Social de Derecho, la Constitucin
formaba y forma parte de la mencionada Rama Ejecutiva, asign a la Rama Ejecutiva unas funciones concretas
pero con funciones de provisin de servicios pblicos. A para producir las normas que le permiten funcionar,
diferencia del gobierno, la administracin pblica no se como las de la legislacin delegada y la potestad regla-
funda en la confianza ciudadana expresada a travs del mentaria. Es decir, ella adquiere mayor poder para crear
voto, sino en el dominio de tcnicas especializadas, y en y reglamentar normas generales que intervienen en la
el mrito. Por ello se dice a menudo que mientras que el economa. Igualmente, su estructura y sus objetivos se
gobierno es poltico, la administracin pblica es tcnica. ampliaron otorgndole ms poder para expedir normas
y tomar decisiones con gran libertad. Esto gener un ma-
La diferencia entre gobierno y administracin es espe-
yor control judicial a los actos de gobierno, lo que permi-
cialmente importante cuando se trata de poner frenos
te mantener el balance de poder entre las tres ramas. As,
y contrapesos al poder del Estado, motivo por el cual el
los jueces empezaron a revisar la constitucionalidad de
poder del monarca se dividi en tres ramas. En el dere-
muchos actos de gobierno, tales como las rdenes que
cho europeo surgi entonces un gran inters por contro-
se daban para conjurar las crisis en los estados de excep-
lar al gobierno, pues se pensaba que los actos que este
cin, la expedicin de normas delegadas por el legislati-
profera, los actos de gobierno3, no eran susceptibles de
vo, la firma de tratados con otras naciones, etc. El control
control por otras ramas del poder, en particular por los
judicial sobre la administracin tambin se intensific
jueces. Es decir, se pensaba que el gobierno podra hacer
con el fin de proteger a los ciudadanos de todas las con-
lo que quisiera, lo cual generaba preocupacin. Como
ductas administrativas, tanto positivas como negativas,
ejemplo de este poder estn los estados de excepcin,
respondiendo el Estado por acciones y omisiones, como,
que son declaraciones del Ejecutivo que le permiten al
por ejemplo, la mala prestacin de un servicio pblico o
gobierno producir y suspender todas las leyes. Dicha
la falta de proteccin a una persona amenazada.
preocupacin no se extendi a la administracin pblica,
pues desde fines del siglo XIX esta est controlada por los
jueces administrativos o contencioso-administrativos, La Constitucin hace una lista detallada de las activi
que resuelven conflictos con la administracin pblica. dades que tiene el Ejecutivo como jefe de gobierno,
jefe de estado y suprema autoridad administrativa. Sin
Posteriormente, con la aparicin del Estado Social de De- embargo, no distingue unas de otras, y el artculo 189 se
recho, en 1991 se produjo un cambio muy sensible en limita a hacer un extenso listado de funciones cumplidas
en cuanto jefe de gobierno, jefe de Estado y suprema
3 Aqu nos referimos a aquellas actuaciones del gobierno que, autoridad administrativa. No obstante, en derecho los
copiadas del derecho francs, escaparon al control de los jueces. especialistas han hecho una distincin conceptual de las
Ellas se referan a las relaciones exteriores del Estado y sus actos,
como en los tratados, y a las relaciones del ejecutivo con el legislati- tres funciones que resultan en responsabilidades distin-
vo, como en los proyectos de ley y los estados de excepcin. tas. A continuacin las explicamos.

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Las actividades que el presidente debe realizar como jefe Los reglamentos, en la escala normativa, estn por deba-
de gobierno son mltiples. Estas corresponden al poder jo de la ley. En Colombia son una fuente muy importante
poltico que tiene para ordenar la sociedad. En cuanto de creacin de derecho. Por medio de ellos el ejecutivo
jefe de gobierno debe conducir polticamente al pas completa materias sobre temas de salud, educacin, con-
aplicando su programa gubernamental, nombrando a tratacin estatal, aborto, entre otras. Sin reglamentos, las
los ministros para las diversas ramas y temas, promulgan- leyes en general no se pueden implementar, pues son es-
do las normas que le corresponda. Adicionalmente, es el tos los que establecen responsabilidades institucionales
jefe supremo de las Fuerzas Armadas. Debe conservar especficas, procedimientos y tiempos, y presupuestos.
el orden pblico tanto en el mbito nacional como in-

Seccin 2
No solo el presidente puede expedir reglamentos, tam-
ternacional y restablecerlo cuando fuere turbado4. Estas
bin lo pueden hacer los ministros, los jefes de depar
acciones las realiza expidiendo rdenes: estas mueven
tamento administrativo y las autoridades territoriales.
el aparato del Estado para cumplir las funciones men-
Existe una jerarqua entre los reglamentos: los ms im-
cionadas. Dichas rdenes pueden ser reglamentaciones
portantes son los que expide el presidente, luego siguen

Captulo 6
de las leyes que expide el legislativo, disposiciones para
los de los ministros y los jefes de los departamentos ad-
circunstancias de crisis o de excepcin, o leyes especiales
ministrativos, enseguida los de las autoridades territoria-
que adopta por expresa delegacin del legislativo. Todas
les, como gobernadores y alcaldes. Estos deben gobernar
ellas se emiten a travs de normas que analizaremos a
y administrar de la mejor manera sus propios territorios.
continuacin.

La potestad reglamentaria Los estados de excepcin


del presidente de la repblica
Los estados de excepcin contemplados en la Cons
Como jefe de gobierno, el presidente debe reglamentar titucin son el resultado de circunstancias extremas que
las leyes. Es decir, adoptar decretos a travs de los cuales obligan al Estado a responder de manera rpida y con-
las desarrolla y aplica, para lograr as su uso en concreto. tundente a agresiones o acontecimientos que son urgen-
Esta potestad se llama reglamentaria. Adems, en algu- tes e inmediatos y que requieren que se tomen medidas
nas situaciones excepcionales puede expedir lo que se excepcionales. Estos son tres: guerra exterior, conmocin
llaman normas con fuerza de ley; es decir, que por dele- interior y emergencia econmica y social. Solo en estas
gacin del Congreso o de la misma Constitucin puede circunstancias y para enfrentar el acontecimiento, pue-
legislar. Estas situaciones excepcionales son: los estados de el presidente de la repblica promulgar otras normas
de excepcin y la delegacin expresa por parte del Con- con fuerza de ley, que se denominan decretos legislati-
greso de lo que se denomina facultades extraordinarias. vos. Cuando se trata de hechos no extraordinarios ocu-
rridos en tiempo normal, se recurre al Cdigo de Polica.
De forma ordinaria, la potestad reglamentaria se ejerce a
travs de normas que se llaman actos administrativos de Los estados de excepcin son declarados por el pre
carcter general. Estas desarrollan las leyes para comple- sidente con la firma de todos sus ministros. Mientras
tarlas. La legislacin que elabora el poder legislativo deja estn vigentes, no se interrumpir el funcionamiento de
espacios que llena el ejecutivo. Por ejemplo, detalles so- las otras ramas del poder pblico y cuando concluya la
bre procedimientos y presupuesto. El presidente expide emergencia se volver al funcionamiento normal del Es-
unos actos administrativos generales especiales que se tado. Mientras dure dicho estado no se podr suspender
llaman reglamentos, que deben suplir esos espacios, pero la proteccin de los derechos humanos, las libertades
que bajo ninguna circunstancia pueden reemplazar a la pblicas ni las reglas del derecho internacional huma-
ley. Estos reglamentos tienen diversos nombres, como nitario5. Adicionalmente, el gobierno deber poner en
decretos, circulares, resoluciones, etc. conocimiento de la Corte Constitucional los decretos

4 Constitucin Poltica de Colombia (art. 189, nums. 3 y 4). 5 Constitucin Poltica de Colombia (art. 214).

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112
normales u ordinarias de las autoridades de polica. Di-
cho estado podr ser declarado por el presidente en toda
la repblica o en parte de ella, por un trmino no mayor
de noventa das. Este se puede ampliar hasta por dos
perodos iguales; el segundo requiere concepto previo y

Presidencia de la Repblica.
favorable del Senado.

El ltimo estado de excepcin posible es la emergencia


econmica o social que nace de la necesidad de corregir
circunstancias que perturben o amenacen en forma gra-
Seccin 2

ve e inminente el orden econmico, social y/o ecolgico


legislativos que dicte en uso de sus facultades. Si no lo hi-
del pas. El artculo 215 la Constitucin prev que este
ciere, la Corte los podr revisar de manera independiente.
tipo de estado de excepcin podr estar vigente hasta
Es importante mencionar que el presidente debe infor- por perodos de treinta das en cada caso, que sumados
Captulo 6

mar al Congreso de la declaratoria del estado de excep- no podrn exceder los noventa das en el ao calendario.
cin6 y que este tiene lmites temporales y materiales en De esta manera, el gobierno puede hacer frente a cual-
relacin directa con los motivos que causaron el estado quier tipo de calamidad pblica grave, como pas a raz
de excepcin, y las acciones necesarias para conjurar el del terremoto del Eje Cafetero.
peligro. Cuando termina, se le suspenden las facultades
legislativas al ejecutivo y, as mismo, el contenido de los
decretos legislativos solo seguir para conjurar la crisis. Actividad 5
Durante la vigencia de la Constitucin de 1886 se abus
de la figura, en cuanto al tiempo y al contenido sobre el Para reflexionar
que el presidente poda legislar. Por ejemplo, en 1985,
durante el estado de emergencia econmica y social Explique si la fuga de la crcel de La catedral
resultado de la tragedia de Armero por la erupcin del por Pablo Escobar mereci la declaratoria
Nevado del Ruiz, se reform el Cdigo del Comercio, ma- de un estado de excepcin.
teria que no tena nada que ver con el siniestro.
El artculo 212 de la Constitucin define el estado de ex-
cepcin motivado por una guerra exterior como aquel Las facultades extraordinarias
en el cual el gobierno podr tener las facultades estric- El Congreso tambin podr, bajo su criterio, conceder fa-
tamente necesarias para repeler la agresin, defender cultades extraordinarias al presidente hasta por seis me-
la soberana nacional, atender los requerimientos de la ses para expedir normas con fuerza de ley. Las normas
guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad. expedidas gracias a estas facultades se llaman decretos
Este estado de excepcin solo empezar a regir una vez leyes y no deben confundirse con los decretos legislati-
el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra. vos antes mencionados. Aunque los nombres son pareci-
Por su parte, el artculo 213 de la Constitucin contem- dos, son diferentes. Los decretos legislativos son los que
pla el estado de conmocin interior, el cual se declara en expide el presidente con fuerza de ley para conjurar un
caso grave de perturbacin del orden pblico que pueda estado de excepcin y los decretos leyes los expide en
atentar contra la estabilidad nacional, la seguridad del desarrollo de las facultades extraordinarias que le conce-
Estado o la convivencia ciudadana. Este busca restable- de el Congreso. Los decretos leyes generalmente se utili-
cer el orden pblico interno y solo se usar si dicha crisis zan para reformar la administracin pblica. Por ejemplo,
no puede ser controlada mediante el uso de las medidas en el 2010 se le concedieron dichas facultadesd al presi-
dente Juan Manuel Santos para reformar la administra-
cin pblica, por las que cre los ministerios de trabajo,
6 Constitucin Poltica de Colombia (art. 215). salud y justicia.

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113
La funcin como suprema La descentralizacin territorial
autoridad administrativa
En la descentralizacin territorial se les otorgan funcio-
y la descentralizacin
nes administrativas a las distintas colectividades territo-
Como suprema autoridad administrativa el presidente riales para que las ejerzan en su propio nombre y bajo
y su equipo tienen la posibilidad de realizar actos enca- su responsabilidad. El eje de esta recae en las entidades
minados a lograr una adecuada realizacin de sus fines. territoriales, conformadas por personas jurdicas de de-
Es decir, utilizar los bienes, recursos, medios y agentes recho pblico que tienen competencias propias, se go-
necesarios para que los ciudadanos cumplan la ley, res- biernan por sus autoridades que son elegidas por voto

Seccin 2
ponder por la implementacin de los servicios pblicos, popular, manejan sus recursos y participan de las rentas
nombrar el personal necesario, planificar la economa y nacionales. Estas entidades territoriales son los departa-
el desarrollo, hacer el presupuesto nacional aprobado mentos, los municipios y los distritos, que veremos con
por el Congreso, recaudar los impuestos, regular y vigi- ms detalle en la seccin que describe la estructura de
lar los agentes privados que presten servicios pblicos, la Rama Ejecutiva. La Constitucin tambin prev la po-

Captulo 6
como la educacin, el transporte y la salud, etc. Todos es- sibilidad de crear otras entidades territoriales, como las
tos temas son susceptibles de reglamentacin, y el presi- regiones, las provincias y los entes territoriales indgenas,
dente los reglamenta como jefe de gobierno. En cambio, las cuales no han sido desarrolladas, a pesar de que se
como suprema autoridad administrativa, aplica estos re- expidi la ley orgnica de ordenamiento territorial, que
glamentos de manera tcnica. A nivel departamental y inexplicablemente no las reglament.
municipal sucede lo mismo.
Descentralizacin por servicios
Si la administracin es la parte tcnica de la Rama Ejecu-
La descentralizacin por servicios se da cuando unos en-
tiva, en ella debe reinar en principio el mrito y no la po-
tes especializados que prestan servicios tcnicos tienen
ltica. Esto significa que los servidores que trabajan en la
administracin llegan ah, por regla general, porque se
han ganado el puesto a partir de sus mritos. Por ello,
buena parte de la administracin pblica se conforma
a travs de un proceso de mritos conocido como ca-
rrera administrativa, independiente de los gobiernos
de turno, para que sean los mejores los que trabajen
en esta parte de la rama. A diferencia de la funcin de
gobierno, la administracin pblica que hace la Rama
Ejecutiva est descentralizada. Ello quiere decir que no
reside en un poder central, sino que las entidades que
ejercen el poder descentralizado lo hacen de manera
independiente, con su propio presupuesto y responsa-
bilidad. Las entidades descentralizadas operan dentro
del marco general de las normas y lineamientos del
ejecutivo en cuanto jefe de gobierno, pero las aplican
de acuerdo con su criterio como entidades descentra-
lizadas. Un ejemplo es la educacin, donde el Ministe-
rio de Educacin da unos lineamientos nacionales que
son aplicados por los municipios y los departamentos,
encargados de proveerla directamente. La descentrali-
Carolina Ortiz Fonseca.

zacin se puede dar de tres formas: territorial, por ser-


vicios y por colaboracin. A continuacin se describe
cada una.

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114
funciones administrativas que ejercen en su propio nom Desconcentracin
bre y bajo su propia responsabilidad. Consta de dos ni-
La desconcentracin es la alternativa administrativa a la
veles: el adscrito y el vinculado. El nivel adscrito es, en
descentralizacin. En la desconcentracin las funciones
primer lugar, donde el centro tiene una mayor injeren-
del poder central son delegadas a otra unidad que puede
cia, a pesar de que hablamos de que los sujetos que lo
estar en otra parte del pas (desconcentracin territorial)
integran son descentralizados. En este encontramos las
o ser una unidad especializada (desconcentracin fun-
superintendencias con personalidad jurdica (como la
cional.) A diferencia de la descentralizacin, estas funcio-
financiera), las unidades administrativas especiales con
nes no le corresponden a esta unidad que las recibe por
personalidad jurdica (como la Justicia Penal Miliar), los
Seccin 2

la ley que crea la unidad, sino que le son delegadas por


establecimientos pblicos (por ejemplo, el Instituto Co-
voluntad del ente central que las delega, ante el cual son
lombiano de Bienestar Familiar - ICBF), las empresas so-
responsables, y que vigila su cumplimiento. Un ejemplo
ciales del Estado (que son los hospitales pblicos, como
es el ICBF, que tiene unidades en todo el territorio nacio-
el Luis Carlos Galn Sarmiento, en Bogot).
nal que no son descentralizadas, es decir, que no tienen
Captulo 6

El nivel vinculado tiene mayor autonoma frente al cen- autonoma, sino que desempean unas funciones que le
tro. Est integrado por las empresas industriales y co- delega y vigila el ICBF nacional. Por ejemplo, la regional
merciales del Estado (como Satena), las sociedades de Quindo ejecuta los lineamientos que se ordenan desde
economa mixta donde siempre hay lucro (como Ecope- la regional de Bogot.
trol), las sociedades pblicas (como Radio Televisin de
Colombia), las asociaciones de entes pblicos (como la El presidente como jefe de Estado
asociacin de municipios) y las asociaciones de partici- y las relaciones internacionales
pacin mixta donde no hay lucro (como el teatro Julio Las tareas que el Ejecutivo desempea como jefe de
Mario Santo Domingo). Estado son trascendentales porque el presidente es el

La descentralizacin por colaboracin

La descentralizacin por colaboracin se da cuando los


particulares desempean funciones administrativas. Des-
de los inicios del Estado moderno los particulares han
colaborado desempeando funciones estatales. En mu-
chos casos actan como relevos del Estado. Ejemplo de
esto es el cobro de impuestos o peajes, recaudados por
entes privados en determinadas pocas. Colombia no
es ajena a este fenmeno y desde hace mucho los parti-
culares tambin desarrollan competencias administra-
tivas. Prueba de ello son las Cmaras de Comercio, que
llevan el registro nico de proponentes, algo as como
la hoja de vida de las personas que quieren contratar
con el Estado. Otro ejemplo es la Federacin de Cafe-
teros, que algunas veces ha cobrado el impuesto del
caf o ha ayudado a controlar el contrabando del mis-
Presidencia de la Repblica.

mo. Tambin encontramos a las federaciones deporti-


vas que disciplinan a los deportistas en el desarrollo de
su actividad profesional; el Tribunal Nacional de tica
Mdica, que regula a los mdicos; las veeduras ciuda-
danas, entes privados que fiscalizan la gestin pblica, El rey Felipe VI de Espaa y el presidente Juan Manuel Santos
como Congreso Visible. (2010-2014 y 2014-2018).

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smbolo de la unidad nacional y como tal cumple la fun- de presidente, alcaldes y concejos municipales, gober-
cin de manejar las relaciones internacionales. El presi- nadores y asambleas departamentales. La legitimidad
dente y el gobierno son los responsables de guiar la pol- de la Rama Ejecutiva tambin se expresa en la eleccin
tica exterior. Esta tarea la lidera el ministro de relaciones popular. En nuestro pas, el presidente de la repblica es
exteriores o canciller, bajo las instrucciones del presiden- elegido por un perodo de cuatro aos, con la posibilidad
te, en conjunto con los funcionarios diplomticos. Las de ser reelegido una sola vez. Esta es una novedad con
decisiones que se toman en ese campo comprometen la relacin a lo estipulado originalmente en la Constitucin
responsabilidad del Estado colombiano. de 1991 que prohiba la reeleccin. Sin embargo, por in-
termedio de un acto legislativo se reform la Constitu-
Cada presidente de turno puede darles un nfasis di-

Seccin 2
cin en ese sentido y el presidente Uribe fue reelegido
ferente a las relaciones que desea mantener con otros
para el perodo presidencial de 2006-2010.
pases. As, por ejemplo, durante los gobiernos del ex-
presidente Uribe (2002-2006 y 2006-2010) las relaciones Si el presidente es escogido en la primera vuelta con la mi-
con el gobierno venezolano fueron tensas debido a sus tad ms uno de los votos presentes en la eleccin, se consi-

Captulo 6
diferencias sobre el manejo de cada Estado, mientras que dera elegido. Si no, ser necesaria una segunda vuelta en la
en el gobierno de Santos (2010-2014) estas se recompu- cual participarn los dos candidatos que hayan obtenido
sieron y se volvieron una prioridad. Esto muestra el gran la mayor votacin en la contienda electoral. Por su parte,
poder presidencial, ya que las relaciones internacionales el vicepresidente de la repblica es elegido popularmente
dependen del ejecutivo, sin tener mucho en cuenta las junto con el presidente, quien escoger a todos sus mi-
otras ramas del poder pblico. nistros y jefes de departamento administrativo. Estos son
funcionarios de libre nombramiento y remocin7, es de-
No olvidemos que el presidente es quien nombra a los
cir, empleados de la entera confianza del ejecutivo.
embajadores y a los principales funcionarios en el exte-
rior, como son los ministros, consejeros y cnsules. Aun-
que existe la carrera diplomtica la posibilidad de estu- Actividad 7
diar en la Cancillera para ocupar dichos cargos, muchos
de los ms importantes embajadores son cuotas polti- Para reflexionar
cas del presidente. Es una forma de agradecer o mante-
ner alianzas y coaliciones importantes que favorecen la La reeleccin y el diseo institucional
gobernabilidad del presidente.
Varios funcionarios pblicos son nombrados directa-
Eleccin y estructura de la Rama Ejecutiva mente por el presidente o de ternas escogidas por l.
Incluso funcionarios que controlan el funcionamiento
El protagonismo de la Rama Ejecutiva en la conciencia de la Rama Ejecutiva, como la Procuradura, o que
nacional tambin est vinculado a la peridica eleccin tienen mucho poder, como la Fiscala. Tambin
nombra a la Junta Directiva del Banco de la Repblica,
que asume la poltica monetaria. Todos estos
Actividad 6
nombramientos fueron estipulados por la Constitucin
Para discutir de 1991 y se hacan al final del cuatrienio, de manera
que cada presidente gobernaba con los elegidos por
A menudo se ha dicho que la Rama Ejecutiva en el gobierno anterior. Este sistema se alter con la
Colombia, en particular, el presidente de la repblica, reeleccin. Cree que el cambio tiene consecuencias
concentra demasiado poder y tiene pocos controles. negativas o no? De ser as, cul solucin propone?
Examine los argumentos a favor y en contra de esta
afirmacin, escoja una posicin que le convenza y
7 Esto significa que pueden ser removidos del cargo por el pre-
argumntela teniendo en cuenta los contraargumentos sidente en cualquier momento y sin mediar indemnizacin alguna.
que le puedan hacer para refutarlos. No sucede lo mismo con los empleados pblicos que pertenezcan a
la carrera administrativa.

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Rama Ejecutiva en el nivel nacional la accin gubernamental. Pueden ser tambin asesores
del presidente de la repblica o del gobierno nacional en
La estructura de la administracin colombiana nos mues- temas especficos. Algunos ejemplos son el Consejo de
tra en primer lugar el nivel central de la Rama Ejecutiva, Ministros, el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
que est integrado por el presidente de la repblica, el Social, el Consejo Superior de Comercio Exterior y el Con-
vicepresidente, los ministros del despacho y los directo- sejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional.
res de los departamentos administrativos, los consejos
superiores de la administracin, las superintendencias Por su parte, las superintendencias tienen funciones de
y las unidades administrativas especiales. Las funciones vigilancia y control de actividades estatales ejercidas por
agentes privados. Tambin pueden investigar irregulari-
Seccin 2

del presidente ya las hemos visto: ser jefe de gobierno,


suprema autoridad administrativa y jefe de Estado. Por dades, emitir decisiones que imponen multas, intervenir
su parte, el vicepresidente tiene como funcin princi- entidades y revocar licencias de funcionamiento. Algu-
pal reemplazar al presidente de la repblica en sus fal- nos ejemplos son la Superintendencia de Notariado y
Registro, la Superintendencia Financiera, la Superinten-
Captulo 6

tas temporales o absolutas, es decir, si algo le ocurriere


al presidente de la repblica, el vicepresidente entrar a dencia de Economa Solidaria, la Superintendencia de Vi-
ejercer el cargo de presidente. Se elige el mismo da que gilancia y Seguridad Privada, la Superintendencia Nacio-
el presidente de la repblica y su perodo es el mismo nal de Salud y la Superintendencia de Servicios Pblicos
que el de l. Adicionalmente, como tambin lo estipula el Domiciliarios.
artculo 202 de la Constitucin, el presidente podr con- En este sector ninguno de los entes que lo compone (sal-
fiarle al vicepresidente misiones o encargos especiales o vo algunas superintendencias) tiene personera jurdica:
designarlo en cualquier cargo de la Rama Ejecutiva. todos actan a nombre de la persona jurdica denomi-
nada la nacin. Esto es importante, porque cuando estas
Los ministros, por su parte, son agentes del presidente.
instituciones le causan algn dao a cualquier persona,
Son funcionarios de libre nombramiento y remocin,
quien debe pagar por ese perjuicio no es el ente que lo
es decir, que el presidente los puede reemplazar en
caus, sino la nacin. Es decir, a quien se demanda es al
cualquier momento. Tienen una representacin poltica
Estado, y se entiende que la cabeza de estos rganos es
importante y el presidente los nombra segn sus nece-
en ltimas el presidente.
sidades polticas. Por ejemplo, si el presidente necesita
el apoyo de otro partido poltico distinto al que lo eligi, Sin embargo, es importante decir que la distincin en-
probablemente nombrar varios ministros pertenecien- tre gobierno y administracin no es clara. Como vimos,
tes a ese partido. Existen varios ministerios, como el de la Constitucin misma no hace la diferencia. Debemos
Hacienda, Medio Ambiente y Justicia. La funcin de los agregar que, a pesar del esfuerzo realizado por distinguir
ministros es velar por que la gestin de la materia a su las distintas funciones de la Rama Ejecutiva en general
cargo, que en principio debe ejercerla el presidente como y del presidente en particular, persisten todava espacios
jefe de gobierno, se realice de la mejor manera posible. de confusin con la definicin constitucional de go-
bierno, ya que la cabeza de los dos niveles (gobierno y
Los departamentos administrativos son dirigidos por
agentes del presidente, como los ministerios, pero tienen
un componente ms tcnico y menos poltico. Esto quie-
re decir que entran al gabinete no tanto por su filiacin Actividad 8
poltica como por su desempeo tcnico. Por ejemplo,
el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), que jun-
Para investigar
to al ministerio de Hacienda fija las principales polticas Cul es la naturaleza de las decisiones de las superin-
econmicas del pas. Adems, existen los consejos supe- tendencias?, son judiciales o administrativas?, qu
riores de administracin, que en algunos casos son los consecuencias acarrean?, usted se podra quejar ante
encargados de definir parte de las polticas pblicas con- alguna superintendencia?, cmo y por qu?
cernientes a sus temas, lo mismo que coordinar y dirigir

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administracin) siempre es la misma (presidente, minis- Otra de las entidades territoriales de la que debemos ha-
tros, directores de departamento administrativo), lo que blar son los distritos. Estos son municipios que reciben
nos demuestra que en nuestro pas las dos funciones (de ms ingresos provenientes de las rentas pblicas y tie-
gobierno y administracin) se confunden. nen las mismas autoridades que los organismos del ni-
vel local. Es decir, poseen un ejecutivo compuesto por el
Rama Ejecutiva en el nivel departamental
alcalde, sus secretarios y un concejo distrital. En nuestro
No debemos olvidar que la Rama Ejecutiva est descen- pas solo hay cinco distritos: Bogot, Barranquilla, Santa
tralizada a nivel territorial en departamentos y munici- Marta, Cartagena y Buenaventura.
pios. A nivel intermedio, entre el centro y los entes locales
El sector central o nacional de la Rama Ejecutiva ejerce

Seccin 2
(municipios) encontramos los departamentos. En ellos, la
un control sobre el sector descentralizado territorial,
cabeza del ejecutivo est integrada por el gobernador y
llamado control de tutela. Su propsito es fiscalizar las
los secretarios del despacho. Estos funcionarios son los
actuaciones de las entidades territoriales y procurar una
encargados y responsables de la direccin y manejo de
armonizacin con las polticas pblicas que haya tomado

Captulo 6
todo el ente territorial, por medio de la formulacin e
la cabeza de la administracin8.
implementacin de las polticas pblicas que consideren
prioritarias para sus regiones. As mismo, estas divisiones
territoriales tienen la funcin de coordinar los municipios Recuadro 4
para lograr un desarrollo armnico. Los consejos comunitarios
A nivel departamental tambin existe la figura de la
y el poder del presidente
asamblea departamental, que es parte de la Rama Eje- El estilo de gobierno del presidente Uribe (primer y
cutiva y tiene funciones administrativas. Esta institucin segundo perodo) reforz la imagen del poder del
es colegiada y de eleccin popular. Coadministra el de- Ejecutivo a nivel nacional y en particular del presi-
partamento con el gobernador. La asamblea es indepen- dente. Un ejemplo de ello fueron los consejos comu-
diente de este y ejerce control poltico sobre l y sobre nitarios, reuniones realizadas los fines de semana en
sus secretarios. Es una figura compleja porque, aunque las que el gobierno nacional, liderado por el presi-
se piense que se parece a la Rama Legislativa local, por dente, iba a las regiones a escuchar las demandas de
efectos del centralismo corresponde a la Rama Ejecuti- las personas. El presidente les peda a los funciona-
va del poder pblico departamental y posee funciones rios presentes que respondieran a los reclamos, mos-
administrativas y no legislativas. Adems, expide normas trando un poder personal que se vea como superior
jurdicas (ordenanzas) que son actos administrativos de al de las autoridades locales, que muchas veces eran
carcter general. por ley las responsables de resolver los problemas
presentados en los consejos comunitarios*.
Rama Ejecutiva en el nivel municipal
*
Cristina de la Torre, lvaro Uribe o el Neopopulismo en Colom-
En el mbito municipal, o sea, en las ciudades, el esquema bia (Medelln: La Carreta, 2005), 59-69.
se replica: un alcalde cabeza del ejecutivo, con sus secre-
tarios de despacho y un Concejo colegiado de eleccin
popular que coadministra la ciudad, ejerce control poltico Consideraciones finales
y expide actos administrativos generales llamados acuer-
Hemos visto en este escrito cmo est compuesta la
dos. Cuando la ciudad est dividida en localidades, como
Rama Ejecutiva y cules son sus funciones y su forma
Bogot, en cada localidad el alcalde nombra un alcalde lo-
de eleccin. Tambin hemos visto qu puede y qu no
cal que, junto con una Junta Administradora Local, ejerce
puede hacer el presidente, qu entidades son parte del
funciones de administracin local. La Junta Administrado-
ra Local est compuesta por ediles de eleccin popular.
Los perodos de los gobernadores, alcaldes, concejales y 8 lvaro Tafur Galvis, Las entidades descentralizadas (Bogot:
ediles son de cuatro aos, sin reeleccin inmediata. Temis, 1977), 225.

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gobierno nacional y cul su relacin con los funcionarios
de eleccin popular a nivel territorial. En este momento
el lector puede formarse su propia idea sobre la percep-
cin popular del enorme poder de la Rama Ejecutiva a
nivel nacional.
Taller Rama Ejecutiva
Sin duda podra llegarse a pensar que el Ejecutivo es el
1. La ltima encuesta sobre imagen de las entidades
poder ms amplio del Estado colombiano, pero algunos
pblicas mostr que el pas no cree en el Congreso.
autores dudan de ello y aducen que no tiene una efecti-
Emilio, consejero presidencial para el ahorro pbli-
Seccin 2

vidad real frente al Congreso9, diciendo que el legislativo


co, dijo: seor presidente, esta es una oportunidad.
entorpece, cuando as lo quiere, las reformas planteadas
Cerremos el Congreso y usted asume las funciones
desde el ejecutivo. Como ejemplos citan las fallidas en-
legislativas. As, nos ahorramos esa platica. El presi-
miendas constitucionales antes de la de 1991. Esta fue
dente mir a Emilio y le respondi:
posible gracias a que se hizo a travs de una Asamblea
Captulo 6

Nacional Constituyente y no por medio del parlamento. a. No. Usted no comprende que el Estado contem-
Algunos incluso pensaran que el Estado ganara en efi- porneo tiene como uno de sus principios el de
ciencia y eficacia si pudiera desprenderse de los controles la separacin de poderes!
y, en ciertas circunstancias, de las trabas que generan b. Qu buena idea! Pues el Estado contemporneo
las otras ramas del poder pblico. Esperamos que el lec- tiene como principio que el presidente concen-
tor pueda llegar a sus propias conclusiones al respecto. tre todos los poderes.
c. Hagmoslo; as ser ms popular. Esta decisin
Actividad 9 la apoyar todo el pas. Y ese dinero que sea
para el gasto pblico social.
Para discutir
d. Cmo se le ocurre?! No ve que estamos en un
Considere los argumentos a favor y en contra de los sistema parlamentario?
consejos comunitarios (vase Recuadro 3). Asuma una 2. Al ser elegido alcalde de San Pedro (Atlntico), Jos
posicin y defindala. Para hacerlo, investigue sobre Navas se da cuenta de que los gastos del municipio
algn consejo comunitario que se haya realizado en su exceden los ingresos. Angustiado, le consulta a
regin, cules fueron los reclamos que se presentaron y su esposa, que le dice: Pero, mijo, no es sino que
qu sucedi en consecuencia. pongas unos impuestos de valorizacin y con eso
se arregla el problema. La esposa del alcalde no
tiene razn porque:
a. Crear impuestos nuevos es facultad exclusiva del
Congreso de la Repblica.
b. Solo la Rama Ejecutiva del nivel nacional puede
crear impuestos; la municipal no.
c. Necesita del visto bueno del concejo municipal.
3. Mientras que el Instituto Colombiano de Crdito
Educativo y Estudios en el Exterior (Icetex) de C-
cuta toma decisiones cuya responsabilidad est
9 Ronald Archer y Matthew Sobert Shugart, El potencial des- en cabeza del Icetex en Bogot, el ICBF de Boyac
aprovechado del predominio presidencial en Colombia, en Presi- tomas sus decisiones y lleva a cabo sus tareas a
dencialismo y democracia en Amrica Latina (Buenos Aires: Paids,
2002), 121-173.

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119

Actividad 10
Para reflexionar
nombre propio. Cul es la diferencia en cuanto los rumores de prensa que afirman que el presidente
a la desconcentracin y la descentralizacin? de ese pas estara preparndose para una eventual
a. La primera implica que las funciones desempea- invasin de Colombia, el presidente de la repblica,
das por las entidades centrales se trasladan fsi- decidido a defender la soberana nacional, declara,
camente en el territorio nacional, mientras que la con la firma de todos los ministros y la aprobacin

Seccin 2
segunda se caracteriza porque los agentes toman del Senado, el estado de guerra exterior. Esta medida:
decisiones a nombre de la entidad central.
a. Es constitucional, pues el presidente puede de-
b. La primera se caracteriza porque las decisiones se clarar la guerra a otro Estado, siempre y cuando

Captulo 6
toman a nombre propio y la segunda porque hay cuente con la aprobacin de su gabinete y el
independencia de la entidad central. legislativo.
c. En la primera hay desplazamiento de las funciones b. Es inconstitucional, pues el estado de excepcin
del centro a las entidades territoriales, actuando que se debe declarar para este tipo de situaciones
estas a nombre de la entidad central, y en la se- es el de conmocin interior.
gunda la facultad para gobernarse a s mismas
c. Es constitucional, pues el presidente est hacien-
la tienen las entidades pblicas diferentes a las
do uso de facultades constitucionales para defen-
nacionales.
der al pas de una amenaza exterior.
d. En la primera las funciones de las entidades del
d. Es inconstitucional, pues el estado de guerra
centro son las mismas que las de las entidades
exterior solo puede ser declarado cuando el pas
territoriales y hay independencia entre ellas y en la
ha sido objeto, o es inminente que lo sea, de una
segunda las funciones se delegan a las entidades
agresin extranjera.
territoriales con presupuesto propio.
5. Los estados de excepcin declarados hace un tiempo
4. Preocupado por la carrera armamentista de Z, un pas
para afrontar los hechos relacionados con un paro
vecino que en los ltimos aos ha comprado una
judicial y con la cada de las denominadas pirmides
gran cantidad de armas y equipos de guerra y por
despertaron cierto grado de resistencia en algunos
sectores de la ciudadana. Estos sealaron que, en
tiempo de estado de excepcin, el presidente ad-
quiere mayores poderes que aquellos que le son
conferidos en tiempo de normalidad. Ello es as, ya
que el presidente durante los estados de excepcin
adquiere poderes:
a. Constituyentes.
b. Legislativos.
c. Absolutos.
Damin Leonardo Quiroga Daz.

d. Morales.

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120

Glosario Material de apoyo


Decreto. Acto administrativo en que se expresa la Videos, series y documentales
voluntad del ejecutivo conforme a la ley.
House of cards. Serie dramtica que muestra
Descentralizacin. Capacidad que tienen los entes cmo el congresista estadounidense Francis Un-
territoriales y algunas actividades del Estado para derwood no se detiene por nada para lograr sus
administrar y gobernar autnomamente sus asun- objetivos y as llega a ser el presidente de los Es-
Seccin 2

tos. Hay descentralizacin por colaboracin y des- tados Unidos de Amrica. En la serie se eviden-
centralizacin por servicios. cian las tensiones entre los diferentes poderes.

Estados de excepcin. Situaciones graves y excep- Scandal. Serie de televisin estadounidense que
cionales que hacen que se ponga entre parntesis el tiene lugar en Washington D.C. y se centra en la
Captulo 6

funcionamiento normal del Estado, otorgndole al historia de Olivia Pope, una abogada experta en
presidente, por un tiempo limitado y para conjurar el manejo de crisis y escndalos. Su misin, y la de
la crisis, las facultades de expedir normas con fuerza su equipo, es proteger y defender la imagen y las
de ley. vidas de sus clientes, normalmente pertenecien-
tes a la lite del pas.
Potestad reglamentaria. Posibilidad que tiene el
presidente de desarrollar la ley mediante decretos Libros
con el objetivo de poder aplicarla. La fiesta del chivo (Mario Vargas Llosa). El libro se
ambienta en la Repblica Dominicana y retrata el
asesinato del dictador dominicano Rafael Leni-
das Trujillo y sus secuelas.

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121

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PARTE 1 FINAL.indd 121 04/12/2015 13:19:22


123

Captulo 7

El Congreso de Colombia
y la democracia: caracterizacin

Seccin 2
de una institucin en crisis

Las instituciones de la democracia


Andrea Celemn Caicedo

Democracia representativa Ley


acto legislativo
control poltico
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124

Objetivos de aprendizaje Gua de estudio


Conocer las principales caractersticas de la com- Cules son los aspectos ms importantes que expli-
posicin y funcionamiento del Congreso de la can la composicin y el funcionamiento del Congre-
Repblica. so de la Repblica? Este captulo compara las seme-
Determinar los aspectos esenciales de organi- janzas y diferencias entre el Senado de la Repblica
zacin interna, limitaciones y garantas institu- y la Cmara de Representantes. Tambin analiza en
cionales para el desempeo de las funciones detalle las funciones del Congreso como rgano
parlamentarias. de representacin de la diferencia, de creacin de
Diferenciar la manera como el principio de repre- normas jurdicas y de contrapeso de poder. Tenien-
sentacin democrtica se manifiesta en el Con- do en cuenta lo anterior, el estudio de este captulo
greso de la Repblica. puede guiarse por medio de las siguientes pregun-
Distinguir la importancia de las diversas funcio- tas: por qu son necesarios los parlamentos en la
nes del Congreso: de creacin de normas jurdi- estructura de los Estados contemporneos?, cules
cas y como rgano de contrapeso de poder. son las funciones ms importantes que desempea
Analizar algunas crticas que la democracia repre- el Congreso?, qu diferencias existen en el trmite
sentativa debe soportar en la actualidad. de formacin de las leyes y el de formacin de los
actos legislativos?, cmo se manifiesta la estructura
bicameral del Congreso de Colombia en el cumpli-
miento de sus funciones?

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125

Seccin 2
Captulo 7
Introduccin
Dos dcadas atrs, cuando la
Asamblea Nacional Constituyente intentaba
rearmar la institucionalidad colombiana mediante la expe-
dicin de una nueva Constitucin, una de las premisas que orientaban
la transformacin institucional de Colombia era la de mejorar el funcionamiento
del Congreso1. Por esta razn, el constituyente de 1991 introdujo algunos cambios que
buscaban fortalecerlo. Quiz el cambio ms discutido fue la eliminacin de partidas pre-
supuestales de directa disposicin de los congresistas para invertir en sus regiones o
auxilios parlamentarios, partidas que en la prctica resultaban un subsidio a las cam-
paas, ya que los congresistas las usaban para conseguir votos. Tambin se elimin la
posibilidad de los congresistas de ser ministros del despacho u ocupar otros cargos gu-
bernamentales. Adems, el Senado se
reorganiz como rgano de represen-
tacin nacional en lugar de regional, al
tiempo que se aument el tiempo de Actividad 1
las sesiones, se fortaleci el control po-
ltico a la rama Ejecutiva y se incluy la
Para investigar
posibilidad de participacin ciudadana Investigue en la Constitucin nacional quines pueden
en el proceso de tramitacin de las le- proponer leyes ante el Congreso y cmo deben hacerlo
yes, entre otros cambios. los ciudadanos de forma directa.
Actualmente existe alguna ley que haya sido propuesta
por los ciudadanos de forma directa?

1 No cabe duda de que uno de los principales incentivos para que el pueblo se volcara a las urnas
para integrar una asamblea nacional fue el descontento de amplios sectores de la poblacin con el Con-
greso de la Repblica. Manuel Jos Cepeda, Introduccin a la Constitucin de 1991 (Bogot: Presidencia
de la Repblica, Consejera para el Desarrollo de la Constitucin, 1993), 129.

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126
No obstante, las modificaciones hechas al Congreso pa-
recen haber resultado insuficientes, pues los titulares de Actividad 2
prensa todos ellos posteriores a la promulgacin de la
nueva Constitucin pareceran confirmar la subsisten-
Para reflexionar
cia de problemas (vase la imagen de la pgina anterior).
Examine la composicin actual del Congreso de la
As, por ejemplo, ha habido grandes escndalos de co-
Repblica a travs de su pgina de Internet. Describa
rrupcin y de vinculacin entre congresistas y grupos
la variedad de intereses representados, incluyendo,
armados al margen de la ley.
por ejemplo, la diversidad tnica, religiosa, regional, de
Muchos factores podran explicar la crisis de la democra- partidos, de sexo y orientacin sexual, de regiones, de
cia representativa en Colombia2. Uno de ellos se eviden- clase social, de profesiones y ocupaciones, de edad, etc.
Seccin 2

cia cuando se analiza que la Constituyente de 1991 hizo 1. Qu intereses considera que estn claramente so-
cambios, pero tambin dej ciertas cosas tal y como es- brerrepresentados (su presencia es mayor que la de
taban. Algunas de las caractersticas institucionales que la poblacin en general) y cules cree que no estn
permanecieron son: la posibilidad de reeleccin indefi-
Captulo 7

presentes?
nida de los congresistas y la falta de escenarios de rendi- 2. Es diferente la composicin del Senado y de la C-
cin de cuentas de las actividades de los parlamentarios mara?
fuera de las elecciones. Adems, en diversas ocasiones,
por ley se han modificado factores tan centrales al fun-
cionamiento del Congreso como la financiacin de las Los congresistas estn organizados en dos cmaras: Se-
campaas, la rendicin de cuentas, los topes de financia- nado y Cmara de Representantes. Ambas participan en
cin y la disciplina de los partidos. la elaboracin de las leyes, pero los debates se dan en
cmaras separadas. Por ende, hay dos espacios de deba-
Probablemente en un futuro se dar de nuevo la discu-
te distintos, con algunas caractersticas diferentes en su
sin sobre la conformacin y funcionamiento del Congre-
composicin y funciones, como se explica ms adelante.
so. Pero esta clase de anlisis requiere comprender cules
son las razones por las cuales se lo considera como un No todos los parlamentos tienen una estructura bicame-
rgano esencial para la democracia, as como las carac- ral: algunos estn compuestos por una sola cmara. En
tersticas ms importantes de su estructura y funciona- la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se discuti
miento en Colombia. Este captulo pretende brindar esas fuertemente la modificacin de la estructura bicameral
herramientas. del Congreso colombiano. Finalmente, prim la deci-
sin de dar continuidad a la histrica conformacin del
Composicin y caracterizacin Congreso colombiano y a su divisin en dos cmaras: el
del Congreso de Colombia Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes.

En Colombia, el cuerpo representativo ms importante La apuesta por la bicameralismo se explica en parte por-
es el Congreso de la Repblica. Por su amplitud, repre- que al dividir el Congreso en dos cmaras se fortalecen
senta muchos ms intereses y poblaciones que los car- los controles y contrapesos que pueden efectuarse en-
gos gubernamentales de eleccin popular. En su seno se tre cada una de ellas. El debate en dos cmaras puede
incorporan muchos de los intereses regionales, sociales, ayudar a corregir desaciertos en la deliberacin. As lo
econmicos o polticos nacionales en su amplia diversi- expresaron algunos delegatarios a la Asamblea Nacional
dad. Mediante el voto popular, los colombianos tienen Constituyente cuando manifestaron que
la labor y la posibilidad de elegir a las personas que los [] la dualidad aporta la riqueza de los puntos de vista
representarn por un perodo de cuatro aos. y [] corrobora el acierto de una opinin que recibe
el apoyo de dos cuerpos diversos. Justamente lo que
se propone el Bicameralismo es conseguir que una opi-
2 Para ampliar este tema, vase en este libro el captulo 2 El
rompecabezas de la democracia: fichas y modelos para armar, por nin errnea sea oportunamente detenida por la deli-
Antonio Barreto Rozo. beracin de un organismo distinto del que lo adopt

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127
inicialmente, as como procurar el incremento de certe-
za que es posible aadir a una opinin cuando en ella Actividad 3
coincidan los dos rganos3.

Esta posicin se enfrent a la de otros delegatarios que


Para discutir
consideraban el problema como estructural: Considere los argumentos a favor y en contra
[...] la composicin bicameral del Congreso, que es lo del bicameralismo en Colombia y tome una posicin
nico que ha permanecido inclume a travs de nues- al respecto.
tra historia parlamentaria, [...] obliga a que las leyes se
debatan dos veces en dos cmaras del mismo origen
electivo, de la misma duracin y con funciones casi razones extraordinarias, el Congreso sesiona por fuera de

Seccin 2
idnticas, a menudo dominadas por el mismo partido la legislatura, pero solo si es convocado por el presidente
poltico, [de modo que] todo ello aunado al desmedi- de la repblica. Si el Congreso sesiona por fuera de estos
do aumento del nmero de Congresistas y al cercena- trminos, las sesiones carecen de validez.
miento de facultades a favor del ejecutivo, conforman
Si bien el Senado y la Cmara sesionan en el mismo lugar:

Captulo 7
el sombro balance de la sesquicentenaria tradicin bi-
el Capitolio Nacional en Bogot, y en los mismos perodos,
cameral colombiana . 4

casi nunca sesionan de forma conjunta, sino cada en c-


Ahora bien, si fuera necesario representar grficamente maras aparte, y solo sesionan de forma conjunta al instalar
el bicameralismo colombiano, no podra recurrirse a la y clausurar las legislaturas, posesionar al presidente de la
idea de una imagen reflejada en un espejo. Aunque cada repblica, elegir al contralor y al nuevo vicepresidente en
una de estas cmaras tiene caractersticas semejantes caso de que aquel falte de manera absoluta y para cum-
que les garantizan una igualdad de poder entre ellas y la plir funciones de protocolo.
misma influencia en sus relaciones frente a los restantes
Tanto el Senado como la Cmara de Representantes son
poderes del Estado, existen importantes diferencias insti-
similares en su organizacin interna. Cada una de ellas
tucionales entre el Senado de la Repblica y la Cmara de
est gobernada por una mesa directiva que es designada
Representantes. As, para comprender la estructura bica-
de entre sus miembros, se renueva al inicio de cada le-
meral del Congreso de Colombia es necesario analizar las
gislatura y la dirige su presidente. Tienen un reglamento
semejanzas y diferencias existentes entre cada una de las
interno (Ley 5 de 1992), el cual es la norma encargada de
cmaras que lo conforman.
especificar exactamente las funciones que deben cum-
Empecemos por las semejanzas. En relacin con sus con- plir los congresistas en ejercicio. Adems, cada una de las
diciones de funcionamiento, cada una de las cmaras cmaras esta subdividida en varias comisiones. Estas, a
se rene en el mismo espacio: la capital de la repblica pesar de las diferencias en los nmeros de su conforma-
(Constitucin Poltica, art. 140) y durante el mismo pero- cin, tienen funciones idnticas.
do de cuatro aos. Adems, los miembros del Congreso
Las comisiones son de dos tipos generales: constitucio-
sesionan en unas fechas estrictas establecidas expresa-
nales y legales. Las comisiones constitucionales, como
mente por la Constitucin. Son dos perodos al ao que
su nombre lo indica, fueron creadas por la Constitucin
se llaman perodos ordinarios. El primero de estos inicia
(art. 142) y reglamentadas por ley Ley 3 de 1992 y Ley
el 20 de julio y se extiende al 16 de diciembre. El segun-
754 de 20025 para dar el primer debate a los proyectos
do inicia el 16 de marzo y va hasta el 20 de junio. Estos
de ley. Se organizan por temas, y cada comisin deba-
periodos conforman una legislatura. En ocasiones, y por
te los temas de su competencia; por ejemplo, algunas
debaten las normas de derechos humanos, otras las de
3 Ponencia Estructura, composicin y funcionamiento de la
Rama Legislativa del poder pblico. Ponentes Hernando Yepes, Al-
fonso Palacio Rudas y Antonio Galn Sarmiento. Archivo General de 5 De acuerdo con estas normas, cada cmara est subdividida
la Nacin, Seccin Repblica, Fondo Congreso, Legajo 335. en siete comisiones constitucionales permanentes. Adicionalmen-
4 Anexo al Proyecto de lvaro Echeverri y Rosemberg Pabn. En te, estas normas determinan la forma y el procedimiento para la
Archivo General de la Nacin, Seccin Repblica, Fondo Congreso, integracin de cada una de las comisiones, as como las distintas
Legajo 335. temticas de las que se ocupan cada una de ellas.

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128
contratacin estatal, otras las de defensa nacional, etc.
Adicionalmente, estas comisiones son importantes en la Recuadro 1
realizacin de la funcin de control poltico, pues algunas Comisiones constitucionales*
investigan y controlan al gobierno de turno. Adems de Comisin Primera: Compuesta por 19 miembros en el
las comisiones constitucionales, cada cmara tiene comi- Senado y 35 en la Cmara de Representantes. Conoce
siones legales, comisiones especiales y comisiones acci- de: actos legislativos reformatorios de la Constitucin;
dentales, que son reguladas por la Ley 5 de 1992 y sirven leyes estatutarias; organizacin territorial; reglamentos
para el desarrollo de las dems funciones del Congreso. de los organismos de control; normas generales sobre
Otra similitud entre las cmaras es que todos los inte- contratacin administrativa; notariado y registro; es-
grantes del Congreso estn sujetos al mismo rgimen de tructura y organizacin de la administracin nacional
Seccin 2

inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de central; derechos, garantas y deberes; rama legislati-
sus funciones. En efecto, la Constitucin determina una va; estrategias y polticas para la paz; propiedad inte-
serie de prohibiciones para lanzarse al Congreso, para no lectual; variacin de la residencia de los altos poderes
incentivar las conductas autointeresadas (inhabilidades). nacionales; asuntos tnicos (Ley 3 de 1992, art. 3).
Captulo 7

Tambin prev castigos para sancionar dichas conductas Comisin Segunda: Compuesta por 13 miembros en
cuando los congresistas se encuentran en el ejercicio de el Senado y 19 en la Cmara de Representantes. Co-
sus funciones (incompatibilidades). noce de: poltica internacional; defensa nacional y
fuerza pblica; tratados pblicos; carrera diplomtica
Una de las grandes transformaciones que introdujo la
y consular; comercio exterior e integracin econmica;
Constitucin de 1991 para garantizar el que estas limita-
poltica portuaria; relaciones parlamentarias, interna-
ciones no solo tuvieran una fuerza simblica fue la figura
cionales y supranacionales, asuntos diplomticos no
de la prdida de investidura. Esta es una accin legal de
reservados constitucionalmente al gobierno; fronte-
carcter expedito, tramitada ante el Consejo de Estado,
ras; nacionalidad; extranjeros; migracin; honores y
cuya titularidad recae o en los rganos de gobierno de
monumentos pblicos; servicio militar; zonas francas y
las cmaras, es decir, en las mesas directivas, o en los ciu-
de libre comercio; contratacin internacional.
dadanos. Esta accin tiene graves consecuencias para los
congresistas, pues, primero, no pueden continuar ejer- Comisin Tercera: Compuesta por 15 miembros en el
ciendo el cargo; segundo, no pueden ser jams miem- Senado y 29 miembros en la Cmara de Representan-
bros del Congreso; y tercero, no podrn ser presidentes tes. Conoce de: hacienda y crdito pblico; impuesto
ni vicepresidentes de la repblica. y contribuciones; exenciones tributarias; rgimen mo-
netario; leyes sobre el Banco de la Repblica; sistema
de banca central; leyes sobre monopolios; autoriza-
Actividad 4 cin de emprstitos; mercado de valores; regulacin
econmica; planeacin nacional; rgimen de cambios,
Para investigar actividad financiera, burstil, aseguradora y de capta-
cin de ahorro.
El rgimen de bancadas busca cohesin y coherencia en
las decisiones que se toman en el Congreso, al obligar a Comisin Cuarta: Compuesta por 15 miembros en el
los miembros de un partido a votar de forma conjunta. Senado y 27 en la Cmara de Representantes. Conoce
Sin embargo, en varios medios critican este rgimen de: leyes orgnicas de presupuesto; sistema de con-
y consideran que algunas leyes se votan sin suficiente trol fiscal financiero; enajenacin y destinacin de
deliberacin, a pupitrazo. Investigue en los medios de bienes nacionales; regulacin del rgimen de propie-
comunicacin un proyecto de ley sobre el que hayan dad industrial, patentes y marcas; creacin, supresin,
cado estas crticas y comntelas o evalelas, para decir reforma u organizacin de establecimientos pblicos
si el rgimen de bancadas cumple con su objetivo de nacionales; control de calidad y precios y contratacin
cohesin o coherencia o si es perjudicial. administrativa.

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129
Comisin Quinta: Compuesta por 13 miembros en el Senado y 19 en la Cmara de Representantes. Conoce de: rgi-
men agropecuario; ecologa; medio ambiente y recursos naturales; adjudicacin y recuperacin de tierras; recursos
ictiolgicos y asuntos del mar; minas y energa; corporaciones autnomas regionales.

Comisin Sexta: Compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 en la Cmara de Representantes. Conoce de: co-
municaciones; tarifas; calamidades pblicas; funciones pblicas y prestacin de los servicios pblicos; medios de
comunicacin; investigacin cientfica y tecnolgica; espectro electromagntico; rbita geoestacionaria; sistemas
digitales de comunicacin e informtica; espacio areo; obras pblicas y transporte; turismo y desarrollo turstico;
educacin y cultura.

Seccin 2
Comisin Sptima: Compuesta por 14 miembros en el Senado y 19 en la Cmara de Representantes. Conoce de:
estatuto del servidor pblico y trabajador particular; rgimen salarial y prestacional del servidor pblico; organiza-
ciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsin social; fondos de prestaciones;
carrera administrativa; servicio civil; recreacin; deportes; salud; organizaciones comunitarias; vivienda; economa
solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.

Captulo 7
Mediante la reforma poltica del ao 2003, se determin que las actuaciones de los partidos polticos dentro del
Congreso de la Repblica deben efectuarse en bancadas, para fortalecer su cohesin y coherencia en estas corpo-
raciones y tambin para facilitar la deliberacin en las comisiones y las cmaras en pleno**. Por este motivo, todos
los partidos y movimientos polticos que integran cada una de las cmaras del Congreso de Colombia deben actuar
siguiendo las opiniones y perspectivas de las bancadas, y no las opiniones individuales, so pena de ser sancionados.
La nica excepcin son aquellos casos en los que los congresistas alegan que seguir a su bancada contrara grave-
mente su conciencia (por ejemplo, por motivos religiosos).
Kinori. Wikimedia Commons, the free media repository.

Capitolio Nacional de Colombia, sede del Congreso. Plaza de Bolvar, en el centro histrico de Bogot.

*
Ley 3 de 1992 (art. 3). Congreso de la Repblica de Colombia. Senado de la Repblica. Comisiones Constitucionales. En lnea: http://www.
senado.gov.co/comisiones/comisiones-constitucionales
**
La razn es porque reduce el nmero de opiniones y perspectivas en conflicto, pues ya no son muchos legisladores individualmente
considerados interviniendo en el debate parlamentario, sino pocas bancadas las que discuten las propuestas normativas en el seno de
las cmaras y comisiones. Sobre el particular vase la Ley 974 de 2005 y la Sentencia C-453 de 2006. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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130

Recuadro 2 Requisitos e inhabilidades Actividad 5


para ser congresista
Segn el artculo 172 de la Constitucin Poltica de
Para discutir
Colombia, para ser elegido senador se requiere ser Senador Eduardo Merlano se enfrent
colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y
con policas por prueba de alcohol
tener ms de treinta aos de edad en la fecha de la
eleccin. Por su parte, el artculo 177 de la Carta se- Llamemos al coronel de la Polica. Cmo me va a tratar
ala que para ser elegido representante a la Cmara usted as? Llamemos a su superior y no pasa nada,le
se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener ms de dice el congresista a un agente que lo reprende por
Seccin 2

25 aos de edad en la fecha de la eleccin. La Consti- no tener licencia de conduccin y, al parecer, por estar
tucin, en su artculo 179, seala las restricciones de manejando en estado de embriaguez. Merlano, cada
los ciudadanos para aspirar a una curul en el Congre- vez ms molesto, asegura que es una persona decente
so de la Repblica: y que ante su investidura de senador, los agentes no
Captulo 7

1. Quienes hayan sido condenados en cualquier po tienen por qu detenerlo para hacerle una prueba de
ca por sentencia judicial, a pena privativa de la li- alcoholemia.
bertad, excepto por delitos polticos o culposos. Yo soy Senador de la Repblica, 50 mil votos.50 mil
2. Quienes hubieren ejercido como empleados p- personas votaron por m y ustedes me van a faltar al
blicos, jurisdiccin o autoridad poltica, civil, ad-
respeto?Por Dios, eso qu es? No conocen realmente
ministrativa o militar, dentro de los doce meses
lo que es el sector pblico, dice el legislador, quien,
anteriores a la fecha de la eleccin.
muy disgustado,pide que no lo filmen, porque no est
3. Quienes hayan intervenido en gestin de nego-
haciendo nada malo.
cios ante entidades pblicas o en la celebracin
de contratos con ellas en inters propio o en el de Los agentes, entre tanto, se limitan a recordarle al
terceros o hayan sido representantes legales de congresista que estn cumpliendo con su deber y
entidades que administren tributos o contribu- que una prueba de alcoholemia se le puede aplicar
ciones parafiscales, dentro de los seis meses ante- a cualquier ciudadano, ms si no porta licencia de
riores a la fecha de la eleccin. conduccin. Mientras tanto, Merlano insiste en que sea
4. Quienes hayan perdido la investidura de congresista. llamado el coronel o un superior.
5. Quienes tengan vnculos por matrimonio o unin
permanente o de parentesco en tercer grado de con- Le consta que estoy tomando? Le consta?,se escucha
sanguinidad, primero de afinidad o nico civil con decir al poltico, quien adems les dice a los agentes
funcionarios que ejerzan autoridad civil o poltica. que no hablar ms con ellos y los acusa de estar
6. Quienes estn vinculados entre s por matrimo- cometiendo una falta por parar a una persona
nio o unin permanente o parentesco dentro del decente*.
tercer grado de consanguinidad, segundo de afi-
nidad o primero civil, y se inscriban por el mismo Teniendo en cuenta lo ledo hasta ahora en este
partido, movimiento o grupo para eleccin de captulo, escrbale una carta al editor de un peridico
cargos o de miembros de corporaciones pblicas comentando lo sucedido y expresando su opinin sobre
que deban realizarse en la misma fecha. una posible destitucin del senador Merlano.
7. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuan- *
El Tiempo. Temas del Da, 15-5-2012. nfasis en el original. En lnea:
do los colombianos por nacimiento. http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_
8. Nadie podr ser elegido para ms de una corpo- INTERIOR-11798201.html
racin o cargo pblico ni para una corporacin y
un cargo, si los respectivos perodos coinciden en
el tiempo, as fuere parcialmente. La renuncia a al-
guno de ellos no elimina la inhabilidad.

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131
en Colombia: la Corte Suprema de Justicia. As como la
Actividad 6 norma constitucional les otorga a los congresistas igual-
dad en poder, condiciones de organizacin y gobierno
Para investigar interno, garantas para el cumplimiento de sus funciones
y prohibiciones y limitaciones, tambin determina una
Cuntos congresistas han perdido su investidura
serie de diferencias entre cada una de las cmaras que
desde la implementacin de la nueva Constitucin?
componen el Congreso de Colombia. La Tabla 1 esque-
Investigue algunos de los motivos que han llevado
matiza estas diferencias.
a estas destituciones, cul rgano del poder pblico
los investig y cul los conden con base en cules
pruebas. Qu opinin tiene sobre este proceso?
Forma de eleccin de los miembros

Seccin 2
del Congreso de la Repblica
Aunque las Cmaras que conforman el Congreso tienen
Un ltimo smil entre la Cmara y el Senado tiene que ver el mismo peso e influencia en la estructura del Estado
con que la Constitucin les otorga las mismas garantas colombiano, las diferencia la forma como se eligen los

Captulo 7
para el cumplimiento de sus funciones. Primero, impide congresistas. Esto se debe a que la Constitucin de 1991
que los congresistas puedan ser censurados, persegui- busc que hubiera diferentes fuentes de pluralismo y
dos o sancionados por sus opiniones y votos (figura que participacin en dichos escenarios representativos, al
se conoce bajo el concepto de inviolabilidad parlamen- crear distintas circunscripciones para la eleccin de los
taria); y segundo, establece una garanta para que los miembros del Congreso. La circunscripcin es la base so-
delitos cometidos por los congresistas sean conocidos bre la cual se construye la eleccin, es decir, para definir
solo por el mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria quines son los votantes y dnde estn ubicados.

Tabla 1 Comparacin entre Senado y Cmara de Representantes

Circunscripcin
Ejercicio Ejercicio Ejercicio
Nmero de Requisitos en la que se
de la funcin de la funcin de la funcin
integrantes de la eleccin eligen sus
legislativa electoral jurisdiccional
miembros
Senado 102 senadores Colombiano de Circunscripcin Trmite de ini- Funcin elec- Funcin de
de la repblica. nacimiento, ciu- Nacional (100). ciar proyectos toral para el juzgamiento en
dadano en ejer- Circunscripcin de ley rela- nombramiento la que le corres-
cicio y ser mayor especial indge- cionados con de ciertas au- ponde juzgar a
de 30 aos. na (2). las relaciones toridades sin los funcionarios
internacionales. el concurso de acusados.
la Cmara de
Representantes.

Cmara 166 represen- Ciudadano en Circunscripcin Trmite inicial Funcin electo- Funcin de
tantes ejercicio y ser territorial de proyectos de ral sin el concur- juzgamiento en
a la Cmara*. mayor de 25 y circunscripcio- ley relacionados so del Senado. la que le corres-
aos. nes especiales con materias ponde investigar
(5). tributarias. a los funciona-
rios acusados.

* Esta cifra es variable y depende dos factores. En primer lugar, del nmero de habitantes, de conformidad con parmetros determinados
por el artculo 176 de la Constitucin, a saber: dos representantes para cada circunscripcin territorial (departamentos y Distrito de Bogot),
ms un representante adicional por fraccin mayor a 365.000 habitantes en cada circunscripcin, ms otro adicional por fraccin mayor a
182.500 habitantes. La cifra de 166 representantes, adems, incluye los de las circunscripciones especiales.

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132
Para la eleccin del Senado los colombianos votan en
una nica circunscripcin nacional para elegir cien Actividad 7
miembros. Ninguno de ellos representa a un territorio
especfico, sino en general a toda la nacin. Por el con-
Para discutir
trario, el artculo 171 de la Constitucin ordena la crea-
Lean las preguntas y respondan.
cin de una circunscripcin especial indgena en la que
Supongan que ustedes quieren ser congresistas.
se reconoce el derecho a ser electos a dos miembros de
Determinen:
estas minoras. Esto quiere decir que los candidatos por
la circunscripcin indgena compiten entre s y no con los 1. Qu requisitos se necesitan para ser senador o re-
dems candidatos al Senado. Los dos representantes de presentante?
Seccin 2

los indgenas se suman a los cien anteriores. 2. Qu partido representa mejor sus intereses y por
qu?
Por su parte, la eleccin de los miembros de la Cmara de 3. Se necesitan ms votos para ser senador o para ser
Representantes es diferente. En esta, los votantes eligen representante, o no hay diferencia?
entre los candidatos que representan los intereses terri-
Captulo 7

4. Cul sera su propuesta como congresista?


toriales organizados en la circunscripcin territorial o
La propuesta debe limitarse a lo que efectivamente
los candidatos que representan intereses y necesidades
hacen los congresistas.
de grupos diferenciados, organizados en circunscripcio-
5. Cmo haran para llevar recursos y desarrollo a su
nes especiales6. A partir del 2013 (Acto Legislativo 01 de
regin?
2013), estas distribuyen 5 curules conferidas por la Cons-
titucin, as: miembros de las comunidades indgenas (1), Debate: Investiguen la figura llamada cupos indicativos,
miembros de los grupos afrodescendientes (2) y colom- segn la cual se acuerda el traslado de fondos a las
bianos residentes en el exterior (2). regiones, que se ha vinculado con la corrupcin de los
representantes de las regiones en el Congreso. Defienda
Las semejanzas y diferencias entre las diversas Cmaras
o ataque los cupos indicativos a partir de las funciones
que conforman el Congreso de Colombia revisten algu-
del Congreso y de la funcin del Congreso en una
nas particularidades para el desempeo de las distintas
democracia.
funciones de este rgano. Enseguida las revisaremos con
mayor detenimiento.
rgano de creacin de normas jurdicas y como rgano
Las funciones del Congreso de Colombia de contrapeso de poder.
A partir de su estructura bicameral, el Congreso de la El Congreso como rgano
Repblica de Colombia cumple diversas funciones en de creacin de normas jurdicas
la estructura del Estado. Su composicin diversa favorece
el cumplimiento de una primera funcin que se ejerce de En primer trmino, al Congreso de Colombia le corres-
forma transversal y comunicante con las restantes funcio- ponde la funcin de elaborar normas jurdicas: leyes y ac-
nes: la representacin. Adems de representar las diferen- tos legislativos. La expedicin de leyes es la actividad co-
cias de los intereses, las necesidades y las opiniones de los rriente del Congreso. Sin embargo, de forma excepcional
colombianos, el Congreso cumple funciones especiales tambin adopta actos legislativos, que son unas normas
asignadas por la Constitucin. Por razones de extensin que modifican la Constitucin Nacional. Es importante
nos limitaremos a analizar dos clases de funciones: como anotar que las leyes deben someterse a la Constitucin y
estar acordes con esta, mientras que los actos legislativos
cambian la Constitucin. Las leyes, dependiendo de las
6 Sin embargo, la norma constitucional difiri al legislador la materias que regulan y de ciertas formalidades en su tr-
tarea de regular lo relacionado con estas circunscripciones especia mite de formacin, presentan diferencias en su jerarqua.
les. Solo para el ao 2001, el Congreso finalmente logr expedir la
Ley Estatutaria 649 de 2001 para reglamentar el Artculo 176 de Pueden ser leyes ordinarias, orgnicas o estatutarias, y se
la Constitucin. diferencian en el contenido y en la forma de aprobacin.

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133
Las leyes ordinarias son la mayora, pues no corresponden leyes es que, a diferencia de lo que ocurre con las leyes
a las materias reservadas para leyes especiales o que re- ordinarias y orgnicas cuyo control lo efecta la Corte
quieren leyes estatutarias. Se adoptan mediante formali- Constitucional despus de su promulgacin, y referido a
dades mnimas que, de acuerdo con la Constitucin (art. los asuntos estrictamente sealados en las demandas de
157), son: 1) su publicacin, 2) la realizacin de cuatro de- inconstitucionalidad efectuadas por los ciudadanos, el
bates, dos en cada cmara: el primero en comisiones cons- control constitucional ejercido por la Corte respecto de
titucionales y el segundo en la plenaria de la Cmara; en esta clase de leyes antecede a la promulgacin y es auto-
cada caso para seguir el proceso deben ser aprobadas por mtico es decir, que no requiere de ninguna demanda
mayora simple7 en un trmino mximo de dos legislatu- e integral.
ras; y 3) la sancin o firma del presidente de la repblica.
Por ltimo, el Congreso puede adoptar actos legislativos

Seccin 2
Las leyes orgnicas son las que tienen que ver con el pre- encaminados a modificar la Constitucin. Entre los requi-
supuesto y las competencias de las entidades territoria- sitos ms importantes para tramitarlos, estn:
les. Se expiden por ley orgnica las regulaciones de los
siguientes temas: preparacin, aprobacin y ejecucin Aprobacin en ocho debates y no en cuatro, como se

Captulo 7
del presupuesto de rentas; apropiaciones; expedicin del exige para todos los distintos tipos de leyes.
Plan Nacional de Desarrollo; y asignacin de competen- Prohibicin de realizar alguna etapa del trmite du-
cias a las entidades territoriales, entre otras. Los trmites rante sesiones extraordinarias.
exigidos para la promulgacin de estas leyes son ms Determinacin de un mandato para que el proceso
complejos que los de las leyes ordinarias. Tienen el mis- de trmite se efectu en dos perodos legislativos
mo nmero de debates, pero requieren ser aprobadas consecutivos.
por mayora absoluta (mayora de integrantes y no de Establecimiento de mayoras distintas para la apro-
asistentes) de los miembros de cada cmara. bacin, dependiendo del perodo legislativo. Por ello,
Las leyes estatutarias regulan otro tipo de materias que mientras que para el primer perodo legislativo se
se consideran de alta importancia y sensibilidad, en una exige la aprobacin de la mayora de los asistentes a
lista taxativa que hace la Constitucin. Son las relacio- las comisiones y a las plenarias, la realizacin de los
nadas con derechos fundamentales y sus mecanismos debates del segundo perodo legislativo requiere de
de proteccin, la administracin de justicia, la organi- la aprobacin de la mayora absoluta de los miembros
zacin y rgimen de los partidos y movimientos polti- de ambas cmaras.
cos, el estatuto de la oposicin y funciones electorales, Prohibicin de que en el segundo perodo legislativo
los mecanismos de participacin ciudadana, los estados se debatan iniciativas presentadas en el primero.
de excepcin, la igualdad electoral entre los candida-
tos a la Presidencia de la Repblica, justicia penal mili- El trmite de formacin
tar, y las competencias jurisdiccionales de autoridades de las normas jurdicas
administrativas. La Constitucin de Colombia establece una serie de for-
Las leyes estatutarias, al igual que las leyes ordinarias malidades y etapas para el trmite de formacin de leyes
y las leyes orgnicas, se aprueban mediante cuatro de- y actos legislativos por parte del Congreso. Estas forma-
bates. Sin embargo, la Constitucin realiza otra serie lidades, ms que ser una suma de actos irreflexivos o
de exigencias en su trmite de formacin, y deben ser de rituales sin sentido, deben responder a una serie de
aprobadas mediante mayora absoluta, en una sola legis- principios de la legislacin, que han de ser cumplidos y
latura. Una ltima caracterstica de este tipo especial de respetados por aquellos elegidos como representantes
de la ciudadana. Jeremy Waldron, uno de los tericos
constitucionales estadounidenses ms influyentes en la
7 La mayora simple, de conformidad con el artculo 177 de la actualidad, ha identificado el conjunto de principios que
Ley 5 de 1992, se alcanza con la aprobacin de la ley por la mitad
ms uno de los asistentes a la sesin plenaria o a la sesin de la se garantizan a travs de los procedimientos parlamenta-
comisin. rios. Estos principios son:

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134

Actividad 8
Para investigar
A partir de la informacin suministrada en este captulo y de su investigacin individual complete la tabla siguiente.

Proceso legislativo de una ley ordinaria


Momento en el
Descripcin Caracterstica
procedimiento
Seccin 2

Discusin en el pleno de la cmara en la


que inici el trmite.

Segundo A travs de este mecanismo, se garantiza el principio de


Captulo 7

representacin, pues los diversos actores sociales y grupos


de inters pueden preparar sus intervenciones, movilizar
sus recursos, acudir a los medios de comunicacin o recu-
rrir a contactos con los miembros del Congreso, para dejar
or su voz en relacin con la iniciativa legislativa.
Elaboracin y publicacin de la ponencia
para primer debate.

La Constitucin determina que el lapso temporal que ha


de cumplirse para el paso de un proyecto de la cmara de
origen a la segunda cmara no puede ser inferior a quince
das.
ltimo paso Promulgacin de la ley.

El diseo de un proyecto que debe ser El articulado que se propone puede, a su vez, agruparse en
radicado en cualquiera de las cmaras. captulos y ttulos y debe respetar el principio de unidad de
Este proyecto debe contener como mni- materia.
mo un ttulo, una exposicin de motivos
y su correspondiente articulado.
Sancin presidencial.

Este debate pretende garantizar el principio de delibera-


cin. En efecto, la especialidad temtica de las diversas co-
misiones constitucionales, as como su tamao en relacin
con el de las cmaras en pleno, facilita que se discutan los
diversos puntos de vista sobre conveniencia, oportunidad
o juridicidad de la medida propuesta.

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1) El principio de la explicitacin del proceso de crea- del proyecto en la Gaceta del Congreso, para permitir que
cin legal, que sostiene que cuando una ley es hecha los diversos miembros del parlamento lo conozcan, as
o cambiada, esta debe ser hecha o cambiada de forma como los ciudadanos que tengan cualquier inters en
explcita; 2) el deber de cuidado cuando se est legis- realizar seguimiento a la actividad desarrollada por el
lando, en vista de la inherente importancia de la ley y de
Congreso. A travs de este mecanismo se garantiza el
los intereses y libertades que estn en consideracin; 3)
principio de representacin, pues los diversos actores
el principio de representacin, el cual requiere que la
sociales y grupos de inters pueden preparar sus inter-
ley sea hecha en un foro que otorgue voz y salidas de
informacin acerca de todos los intereses y opiniones
venciones, movilizar sus recursos, acudir a los medios de
importantes en la sociedad; 4) el principio de respeto comunicacin o recurrir a contactos con los miembros
por el desacuerdo y, por consiguiente, los requerimien- del Congreso, para dejar or su voz en relacin con la ini-

Seccin 2
tos para una oposicin en condiciones de lealtad; 5) el ciativa legislativa.
principio de deliberacin y el deber de responsabilidad
en la deliberacin; 6) el principio de la formalidad legis- Realizada su publicacin y dependiendo de su temtica
lativa; 7) el principio de la igualdad poltica y del proce- y contenido, el proyecto es distribuido a uno o varios de
los miembros del Congreso, que debern elaborar una

Captulo 7
dimiento de decisin que se soporta en una legislatura
elegida, por ejemplo, la regla de la mayora. ponencia. A partir de la elaboracin de este texto, en el
que se presenta un anlisis del contenido del proyecto de
Si bien, ni en la Constitucin de Colombia ni en la Ley 5
ley o del acto legislativo, se da inicio a la etapa de deli-
de 1992 se establecen estos principios como pautas que
beracin dentro del proceso legislativo. La exigencia para
deben orientar el quehacer legislativo, es posible identi-
la elaboracin de estas ponencias pretende garantizar el
ficar en las normas que regulan los diversos momentos
principio del debido cuidado cuando se est legislando. Y
de este procedimiento una sincrona con estos principios
es que el autor o los autores de estas ponencias tienen la
de la legislacin.
posibilidad de detallar con mayor atencin la propuesta
El procedimiento legislativo se inicia con el diseo de legislativa para establecer las fortalezas o debilidades de
un proyecto que debe ser radicado en cualquiera de las las medidas propuestas, su nivel de eficiencia o inclusive
Cmaras. Este proyecto debe contener
como mnimo un ttulo, una exposicin
de motivos y su correspondiente articu-
lado. Mediante la exposicin de motivos,
el autor del proyecto explica y justifica la
necesidad de la expedicin de la norma.
Por su parte, el articulado, que puede a su
vez agruparse en captulos y ttulos, debe
respetar el principio de unidad de materia.
Esta primera etapa del proceso legislativo
se corresponde con el principio de explici-
tacin del proceso de creacin legal. Este
pretende que el legislador muestre todas
sus cartas y exponga de forma clara, tc-
nica y acorde con los imperativos consti-
tucionales la forma como pretende crear
una norma que regule una situacin del
mundo social o modificar una ya existente.
El Espectador.

Despus de que el proyecto se ha radicado,


sigue un segundo momento del trmite
legislativo que consiste en la publicacin El Congreso de la Repblica.

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su conformidad con las normas constitucionales o con el resultado de la actividad parlamentaria sea idneo y
otras normas de rango superior, como las leyes orgni- racional. Igualmente, todas estas posibilidades de enri-
cas. A partir de este escrito, que tambin se publica, se quecer la discusin de un determinado proyecto deben
da curso al primer debate, que debe realizarse dentro de facilitar el seguimiento del principio de respeto al des-
las comisiones constitucionales permanentes. Gracias a la acuerdo. En otras palabras, mediante las ponencias, los
especialidad temtica de las diversas comisiones consti- debates o la proposiciones efectuadas a la iniciativa se da
tucionales, as como a su tamao en relacin con el de las la oportunidad a aquellas voces que no concuerdan con
cmaras en pleno, se facilita que se discutan los diversos la iniciativa tramitada de presentar y exponer sus ideas
puntos de vista en relacin con la conveniencia, oportuni- en contra de la propuesta debatida.
dad o juridicidad de la medida propuesta.
Solo con la aprobacin en cada uno de estos debates el
Seccin 2

Concluido el debate en comisin, y luego de la realiza- proyecto ser sancionado por el gobierno para su pro-
cin de una nueva ponencia en la que se da publicidad a mulgacin como ley de la repblica, momento desde el
las discusiones ocurridas en el primer debate, el proyecto cual lo que prescribe la ley se convierte en un mandato
contina su discusin en el pleno de la cmara en la que obligatorio para todos los habitantes del territorio.
Captulo 7

inici el trmite. La Constitucin exige que, como mni-


La aprobacin de estas iniciativas se efecta haciendo
mo, medie un plazo de ocho das entre cada uno de estos
uso del principio de las mayoras como regla de decisin
debates, para favorecer las posibilidades de informacin
que avala la toma de decisiones en el rgano parlamen-
y conocimiento de las iniciativas a deliberar y as facilitar
tario. La teora constitucional considera de suma impor-
que se cumpla con el deber de responsabilidad en la de-
tancia este mecanismo, por ser la mejor garanta del
liberacin. Una vez la plenaria aprueba el proyecto, este
principio de la igualdad, ya que, de acuerdo con l, cada
deber pasar de idntica forma a la segunda cmara. Es
voto tiene el mismo valor y peso. De no ser as, aquellos
decir, debe ser aprobado en la comisin permanente y
representantes ms poderosos, influyentes o carismti-
despus en la plenaria de la otra cmara.
cos tendran la capacidad de imponer su voluntad a la
En esta etapa deliberativa, el proyecto debe completar un hora de aprobar las leyes, sin necesidad de agregar las
total de cuatro debates en ambas cmaras, en el caso de voluntades necesarias para sumar la mayora parlamen-
las leyes, y de ocho debates, en el caso de los proyectos taria requerida.
de acto legislativo. La Constitucin determina que el lapso
En algunas oportunidades existen diferencias entre lo
temporal que ha de cumplirse para el paso de un proyecto
aprobado por una de las cmaras en relacin con lo apro-
de la cmara de origen a la segunda cmara no puede ser
bado por la otra. Tomando en consideracin la igualdad
inferior a quince das para los actos legislativos, o de ocho
das para las leyes. Nuevamente, estos plazos pretenden
facilitar el principio de deliberacin, al permitir que cada
Actividad 9
uno de los integrantes de las Cmaras cuente con opor-
tunidades de conocer las virtudes o defectos de las inicia- Para investigar
tivas tramitadas. Igualmente, la Constitucin determina
que el paso de un debate a otro debe ser debidamente Investigue sobre el proceso de adopcin de una ley
anunciado tanto en comisiones como en la plenaria, para de su inters.
que todos aquellos que han analizado los proyectos ten- Cul fue el origen del proyecto de ley?, qu dijeron
gan la oportunidad de intervenir en estos debates. las diferentes ponencias?, cules fueron los principales
A travs de las ponencias, de los debates y de las pro- cambios introducidos en los debates?
puestas que cualquiera de los miembros del Congreso
Para investigar, puede acudir a la Gaceta del Congreso
pueda hacer para modificar, adicionar o suprimir algu-
(antes Anales del Congreso) donde se publican todas las
na de las normas de un determinado proyecto de ley o
ponencias y proyectos de ley. Tambin puede recurrir
acto legislativo, el procedimiento legislativo pretende el
al registro de prensa.
enriquecimiento de las iniciativas legislativas, para que

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137
jerrquica que cada una de estas cmaras tiene dentro del
Congreso, la Constitucin determin la puesta en prcti- Actividad 10
ca de un mecanismo de conciliacin en donde miembros
del Senado y de la Cmara de representantes se renen
Para reflexionar
para superar tales diferencias. Esta comisin elabora un
Qu irresponsabilidad!
nuevo texto que debe ser sometido a una votacin en las
plenarias, para que sea la totalidad de los miembros de Delfina Lpez es senadora de la repblica. Ella considera
cada cmara la que decida si aprueba la voluntad expre- muy preocupante la elevada tasa de embarazos en
sada por los miembros de la comisin de conciliacin. adolescentes que viven en estrato 1 y 2, pues en su
opinin tener hijos en esas circunstancias es una
La funcin de creacin de normas legales ha permitido irresponsabilidad mayor, al no contar con los medios

Seccin 2
la consolidacin de la institucin parlamentaria. Sin em- suficientes para brindar una adecuada crianza. La
bargo, como se observa, la labor de creacin de normas congresista est convencida de que no han servido
jurdicas no es una tarea sencilla. Son muchas las etapas y de nada las campaas publicitarias que invitan al uso
formalidades que deben cumplirse en este proceso, que del preservativo, por lo que propone tomar medidas

Captulo 7
idealmente debe producir resultados acordes con las ne- ms severas que inviten a pensarlo dos veces antes
cesidades y expectativas sociales, y reflejar la representa- de arriesgarse. De acuerdo con lo anterior, y creyendo
firmemente en la necesidad de que el Estado vele
cin de las diferencias en la sociedad.
por el bienestar de las mujeres y de los nios que se
Por ltimo, es precio sealar que cada una las etapas y encuentran en situaciones de miseria, Delfina presenta
formalidades diseadas para dar curso al proceso de un proyecto de ley para promover la ligadura de
creacin legal en ordenamientos jurdicos como el co- trompas en mujeres de estrato 1 y 2 y para hacerla
lombiano han sido establecidas para garantizar el cum- exigible en mujeres de estos estratos con ms de 2 hijos.
plimiento de los principios de la legislacin y no simple- El proyecto fue radicado en la Secretara del Senado. En
mente para permitir el balanceo de las fuerzas polticas seguida, el secretario orden a su asistente, Lucrecia,
en el Congreso. A nuestros legisladores parece olvidr- que enviara una copia a la Imprenta Nacional, no sin
seles en diversas ocasiones esta poderosa idea, en la que antes hacerle entrega del original al presidente de
descansa el fundamento de su legitimidad. Pero, entre la misma corporacin para que este lo repartiera a
menos conciencia se tenga de la importancia de esta la comisin correspondiente. Lucrecia le entreg el
labor, la actividad de nuestro parlamento estar ms ex- original al presidente de la corporacin, pero olvid
puesta a crticas, por la escasa racionalidad de las normas enviar la copia del proyecto a la Imprenta. El trmite
del proyecto sigui su curso y correspondi su
promulgadas o, lo que es peor, por la lejana de la legis-
estudio en primer debate a la Comisin Constitucional
lacin creada respecto de los intereses pblicos o de las
Permanente del Senado. Fue elegido como ponente
necesidades generales.
el senador Adolfo Hernndez, quien decidi entrar
Las funciones del Congreso a debatir el proyecto en una reunin en la sede
como rgano de contrapeso del poder del partido poltico X, aprovechando que estaba
reunida la comisin en pleno. Ese da fue aprobado
El diseo constitucional colombiano concibe al Congreso en primer debate el Proyecto de Ley 123 de 2008
no solo como un rgano de creacin de normas jurdicas sin modificaciones sustanciales. Pasados ocho das,
sino tambin como uno que contrapesa el poder de las entr a segundo debate, ya ante el Senado en pleno,
dems ramas del poder pblico (la Ejecutiva y la Judicial). y recibi el voto favorable de la mayora absoluta
Por este motivo, la Constitucin le otorga al Congreso de los senadores. De ah pas a ser estudiado por la
una serie de competencias a travs de las cuales se rela- Cmara de Representantes, en donde fue debidamente
ciona con las ramas restantes, para controlar los excesos aprobado. Posteriormente, el presidente de la repblica
que puedan presentarse por parte de quienes las inte- lo sancion y entr en vigor.
gran y para balancear los poderes de los dems rganos Identifique los vicios de forma y de fondo que tiene esta ley.
que conforman la estructura del Estado. Estas funciones

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son el control poltico, el juzgamiento de altos dignata- le exige al funcionario cuestionado retirarse de la entidad
rios y la eleccin de algunos funcionarios del Estado. administrativa que dirige, una vez ha concluido el debate,
como consecuencia de la decisin tomada por la mayora
Diagrama 1 Funcin de control poltico de los integrantes de la Cmara que propuso la mocin.
Funcin jurisdiccional
Ministros,
superintendentes La capacidad de controlar del rgano parlamentario no
Funcin de control
y directores de se circunscribe a la verificacin de las actuaciones de los
poltico de
las cmaras departamentos miembros del ejecutivo. Las normas constitucionales le
administrativos otorgan al Congreso un poder de control que tambin
Seccin 2

se extiende a la Rama Judicial. Este poder de controlar


se materializa a travs de la promulgacin de decisiones
Funcin de control poltico
sancionatorias de carcter jurisdiccional. Cuando el presi-
Las funciones de control poltico estn encaminadas a dente de la repblica o los representantes ms importan-
Captulo 7

facilitar que el Congreso pueda limitar los excesos que tes de los rganos de la Rama Judicial realizan conductas
se presentan en las actuaciones de quienes integran el delictivas o contraran la dignidad de sus cargos, el Con-
ejecutivo. greso est autorizado a adelantar juicios para detener la
continuacin de esta clase de conductas y para evitar el
Por medio de la funcin de control poltico, el rgano le-
debilitamiento de la legitimidad institucional del Estado.
gislativo puede verificar las actuaciones de las autorida-
des del ejecutivo, como ministros, directores de departa- Para esta clase de juicios, la Constitucin ha apelado a
mentos administrativos o superintendentes (Constitucin las virtudes del bicameralismo. Es decir, a la capacidad de
Poltica, art. 135). A travs de citaciones a las comisiones que cada cmara pueda verificar las actuaciones realiza-
o a las sesiones plenarias, los congresistas pueden solici- das por la otra. Por ello, ha separado las funciones de acu-
tar explicaciones a estas autoridades admin