La logstica de cargas en

Amrica Latina y el Caribe: una agenda

para mejorar su desempeo*

Jos A. Barbero
Experto en el rea de la gestin, planificacin, regulacin y polticas de transporte, con ms de treinta aos
de experiencia en los sectores pblico y privado, en numerosos pases latinoamericanos. Su formacin inicial
es la Geografa y el anlisis urbano y regional, con estudios de post-grado en economa y planeamiento del
transporte en la Universidad de Toronto y en el MIT. Ha sido funcionario en la Provincia de Buenos Aires,
la Ciudad de Buenos Aires y el Ministerio de Economa de la Repblica Argentina.
Tras varios aos de trabajo como especialista en transporte del Banco Mundial,
en la actualidad se desempea como consultor independiente.

Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe (BID-INTAL). Todos los derechos reservados.
Objetivos y contenido del informe Fundamentos conceptuales
de la logstica de cargas

E
ste documento tiene como objeto identificar
los principales obstculos para el desempeo

logstico en Amrica Latina y el Caribe (la
Regin), y presentar una agenda para superarlos.
Para ello, introduce los fundamentos conceptuales
de la logstica de cargas, expresados de una manera
didctica, para quienes se interesan en la formulacin
de polticas pblicas en las mltiples reas de accin
que sta abarca. Luego examina la posicin relativa
del desempeo logstico de Amrica Latina, revisando
los principales indicadores disponibles, y analiza las
posibles causas de la brecha que separa a la Regin
de los pases que han logrado desarrollar las mejores
prcticas, siguiendo dos caminos alternativos:
la revisin de los componentes ms crticos que
contribuyen al dbil desempeo regional, y el examen
de documentos que evalan la situacin de la logstica
en diez pases de la Regin. Sobre la base de los
resultados de ambos enfoques, se formula una agenda
de polticas pblicas para mejorar el desempeo en
la Regin, identificando conjuntos de pases con
requerimientos diferentes.
L
a logstica de cargas -uno de los componentes
claves en la gestin de las cadenas de
abastecimiento- se concentra en el flujo de
transporte y almacenamiento de bienes a lo largo de
las cadenas de valor. La forma en que los actores del
sistema econmico organizan la logstica es el resultado
de sus estrategias en materia de abastecimiento,
produccin y distribucin, lo que generalmente resulta
de un equilibrio entre distintos factores: transportar
los insumos o productos terminados en grandes lotes,
por ejemplo, puede reducir los costos de flete, pero
incrementa los de inventario, y viceversa. La irrupcin
de la logstica moderna ha significado un importante
cambio en la tradicional funcin de demanda de
transporte de cargas, ya que quienes deciden movilizar
sus productos no procuran reducir el costo (generalizado)
del transporte, sino optimizar una funcin mucho ms
compleja: minimizar el costo logstico, que incluye el
transporte inbound y outbound, el almacenamiento,
los costos de inventario en estas etapas, el deterioro

* Texto extrado de: Barbero, Jos A. La logstica de cargas en Amrica Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeo.
Nota Tcnica N IDB-TN-103. Washington: BID. 2010.

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de la mercadera, y otros costos en los que se incurre
durante el desplazamiento de los bienes.
El enfoque adoptado para desarrollar los
fundamentos conceptuales de la logstica tiene su
punto de partida en las causas que dan origen al
movimiento de bienes en la economa, y en los
modelos con que se representan estos flujos agregados.
Tambin se analiza el flujo de materiales a lo largo de
la cadena de valor, que enlaza diversas unidades de
produccin, comercializacin y consumo, y finalmente
identifica el rol de la logstica, como un conjunto de
procesos y funciones que forman parte de la gestin
de las cadenas de abastecimiento. De esta forma se
procura integrar tres reas de conocimiento: la de la
economa espacial, que considera en forma agregada
(en unidades espaciales y sectores econmicos) los
movimientos de bienes en la economa de un pas, la
de las cadenas de abastecimiento, que considera el
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Los componentes del sistema logstico
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flujo de materiales a travs de los actores econmicos
(productores, consumidores) organizados en cadenas
de valor, y la de la logstica, que se concentra en la
gestin de su transporte y almacenamiento.
En los ltimos 25 aos se han producido profundos
cambios en la forma en que las firmas organizan el
flujo de materiales. Se han orientado al just-in-time
para reducir los costos de inventario; los ciclos de los
productos que venden son cada vez ms cortos; tienden
a producir por pedido ms que por stock; tercerizan las
funciones logsticas en operadores que -al brindar su
servicio a varios clientes- pueden lograr importantes
sinergias, reduciendo costos y mejorando servicios. La
reduccin de costos de inventario en los ltimos aos
ha sido muy grande, y la precisin y confiabilidad de
los servicios de transporte se ha tornado, en muchos
casos, ms relevante que el precio del flete. El proceso
de modernizacin en la planificacin y gestin logstica
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incluye tanto a las firmas generadores de carga -en tanto
organizadoras de la cadena de abastecimiento- como a
los operadores en los que tercerizan los servicios.
Se pueden reconocer diferentes perspectivas
para examinar los problemas de la logstica: la de
los generadores de carga (empresas productoras o
comercializadoras de bienes), la de los operadores
logsticos (transportistas, agentes y otros actores que
brindan servicios a los anteriores), y la de la poltica
pblica, donde gobiernos nacionales o subnacionales
procuran mejorar el desempeo logstico en su
territorio como una forma de mejorar la competitividad
de sus empresas. Esta diversidad de perspectivas
explica la cantidad y variedad de temas que, en la vida
cotidiana, forman parte de esta disciplina. Este trabajo
se centra en la tercera perspectiva, y para ello adopta
un esquema conceptual respecto a los diversos factores
que condicionan el desempeo logstico de un pas,
que se ilustran en el grfico a continuacin.
Los grandes bloques de actividades que condicionan
la logstica son: (i) la infraestructura y los servicios de
transporte, incluidos los flujos de carga internos, los
externos, las transferencias y las interfaces comerciales
y operativas; (ii) la logstica empresaria, que abarca la
organizacin que hacen las empresas de sus cadenas
de abastecimiento y las capacidades de los operadores
e intermediarios logsticos en los que se apoyan; y
(iii) la facilitacin comercial, entendida en un sentido
restringido, que incluye los aspectos tradicionales de
documentacin e inspecciones, y los aspectos referidos
a la seguridad en el movimiento fsico de las cargas.1 Esta
complejidad, junto con la naturaleza sistmica de los
problemas de la logstica, hace que su atencin constituya
una agenda transversal, en la que se combinan muy
diversas reas de gestin pblica y privada.
Cmo se mide el desempeo logstico
E
l desempeo de la logstica de un territorio (por
ejemplo, de un pas) no es fcil de medir ni de
interpretar. Pueden reconocerse tres enfoques
bsicos para medirlo: (i) un enfoque macro, basado
1
La agenda de la facilitacin comercial se ha ido
expandiendo en los ltimos aos, adoptando una perspectiva integral
de la cadena de abastecimiento, solapndose en parte con la agenda
de la logstica de cargas.
en las cuentas nacionales, que generalmente procura
estimar los costos logsticos como un porcentaje del
PIB; (ii) un enfoque micro, que busca estimar diversos
indicadores del desempeo de las unidades productivas
(solas o en cadenas) basado en encuestas a firmas; y (iii)
un enfoque de percepcin, que se expresa en ndices que
surgen de encuestas a actores calificados. Estos ndices
son relativamente nuevos en el mbito de la logstica,
y se suman a una vasta corriente de indicadores de
percepcin relevados por pas. La complejidad de las
funciones y procesos logsticos hace que no sea fcil
disear indicadores, realizar mediciones o estimar valores.
El desempeo logstico comparado de
Amrica Latina y el Caribe
L
as mediciones realizadas a nivel global muestran
que los costos logsticos, medidos como porcentaje
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de PIB, son entre un 50% y 100% mayores en
Amrica Latina y el Caribe que en los pases de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), y la estimacin de los costos de
inventario -uno de sus componentes clave- muestra una
proporcin similar. Las mediciones de costos logsticos
de empresas, aun cuando no puedan expandirse para
estimar la incidencia de los costos logsticos por pas,
arrojan resultados de una magnitud equivalente.
La posicin de los pases latinoamericanos en el
ranking del Logistics Perception Index (LPI), el indicador
de percepcin ms especfico respecto a las actividades
logsticas, es relativamente baja: salvo dos casos, los
pases de la Regin estn por debajo de la posicin
50, sobre un universo de 150 pases. El Enabling Trade
Index, indicador desarrollado recientemente por el
World Economic Forum, orientado a medir factores
propios de la logstica del comercio exterior, muestra a
Amrica Latina por debajo de Estados Unidos y Canad,
de los pases de Europa Occidental, de los de Europa
Central y Oriental, de Medio Oriente y del Norte de
frica. Otros indicadores analizados, como los que
elabora Doing Business, llevan a conclusiones similares.
Los componentes ms importantes
L
os indicadores internacionales de desempeo
logstico disponibles -a pesar de las observaciones
que puedan realizarse respecto a su rigurosidad-
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brindan un mensaje claro y consistente: existe un
espacio para su mejora en la Regin. Una revisin de
los diversos indicadores en mayor profundidad permite
identificar los seis componentes ms importantes, los
que mayor incidencia tienen en el dbil desempeo
regional. Un anlisis de estos componentes -basado
en estudios preexistentes- permite reconocer sus
principales caractersticas:
La cobertura y el estado de las carreteras
La red de carreteras en la Regin tiene un atraso
estructural que se expresa en su relativamente reducido
nivel de cobertura y en el estado de los activos.
Adems debe afrontar los efectos de un intenso
crecimiento del trfico, debido a la mayor actividad, el
incremento del comercio y la creciente motorizacin.
Ambos desafos (expandir, rehabilitar, modernizar y
mantener, por un lado; y ampliar la capacidad, por
el otro) obligan a un esfuerzo financiero y de gestin
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considerable, al punto que constituye el sector de
infraestructura que ms recursos demanda. El impacto
de las mejoras en la red de carreteras incide definitiva
mente en los costos de la logstica de cargas, pero
simultneamente satisface muchas otras necesidades
de movilidad de la poblacin.
El desempeo del transporte carretero de cargas
El principal problema que presenta el transporte
carretero de cargas es la baja eficiencia en vastos
sectores de la industria, cuyo efecto se multiplica
por participar en prcticamente todos los eslabones
de la cadena logstica. No obstante ser el modo de
transporte interno de mayor relevancia en la Regin,
existen escasas fuentes de informacin y anlisis
del sector. El impacto de las mejoras del transporte
carretero de cargas en la logstica no se limita a reducir
precios o tiempos de viaje, sino que induce el desarrollo
de mejores estrategias de gestin de materiales por
parte de los generadores de carga, para favorecer la
innovacin y permitir una mayor eficiencia a las firmas
que producen y comercializan bienes.
Los puertos
Son los nodos ms crticos de la Regin, ya que
por ellos pasa ms del 80% de su comercio exterior.
Muchos puertos han logrado un desempeo aceptable
en sus funciones de carga y descarga de buques;
la articulacin pblico-privada ha demostrado ser
particularmente eficaz en este sector. Pero aun en los
66
casos exitosos persisten problemas de organizacin de
la comunidad portuaria, de la articulacin entre actores
y de la relacin con la ciudad. En algunos casos, los
puertos continan operando bajo modelos de gestin
inadecuados, y van quedando relegados. El impacto de
las mejoras en los puertos sobre la logstica del comercio
exterior es formidable: probablemente sea el rea en la
que mayores avances pueden realizarse para mejorar la
competitividad de los pases.
Los ferrocarriles de carga
Han logrado ampliar y modernizar su actividad en los
ltimos aos, concentrndose en el transporte de graneles,
con fuerte orientacin a las exportaciones. El potencial
de transporte es muy grande, y su capacidad de reducir
externalidades negativas los convertir, cada vez ms,
en una opcin atractiva para un modelo de transporte
sostenible. La participacin privada ha permitido mejoras
importantes en la gestin y algunas inversiones, pero
ser necesaria la presencia activa del sector pblico para
poder dar un salto en cuanto a cantidad y diversidad de
carga, y calidad de servicio. El impacto de una mayor
participacin ferroviaria sobre la logstica de graneles ser
muy relevante, y puede tambin contribuir en corredores
troncales de transporte de contenedores vinculados con
puertos. Los beneficios, no obstante, van ms all de la
mejora en la logstica, reduciendo externalidades que
son cada vez ms importantes en la agenda de polticas
pblicas (emisiones contaminantes y de gases de efecto
invernadero, accidentes, congestin).
La facilitacin comercial y el control de fronteras
El conjunto de procesos que forman parte
de la facilitacin comercial (entendida en un
sentido restringido, que incluye las formalidades,
procedimientos y trmites propios del comercio y el
transporte internacional) presenta un nivel de desarrollo
en la Regin considerablemente por debajo del de
pases desarrollados y de otros en vas de desarrollo. Los
indicadores muestran una gran dispersin, que pone en
evidencia la heterogeneidad en el desempeo, que en
muchos casos es ms dbil que el de la infraestructura.
La incidencia en el comercio es enorme: los costos y los
tiempos involucrados pueden anular cualquier beneficio
que se logre con grandes inversiones en infraestructura.
Estudios recientes muestran que la eficiencia aduanera y
el comercio electrnico son los factores que ms inciden
en la competitividad, luego de la eficiencia portuaria.
Las acciones que permiten mejorar el desempeo
estn claramente identificadas, y varios organismos
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internacionales (particularmente de las Naciones la relevancia de los costos de inventario. Algunas

Unidas) han elaborado programas al respecto. experiencias internacionales sugieren que pueden
impulsarse varias polticas de apoyo al desarrollo del
El desempeo de las pequeas y medianas empresas sector privado que pueden ayudar a los clster de
(PyMES) en la gestin logstica PyME a aumentar su competitividad.

Aun cuando la incidencia de las PyMES en el comercio
exterior es reducida, su relevancia radica en la capacidad
de generar empleo. Por eso su competitividad es del
mayor inters de pases y entidades subnacionales. Las
PyMES exportadoras se orientan preferentemente al
comercio intrarregional, lo que contribuye al proceso de
integracin. Pero el desempeo logstico de las PyMES
es claramente inferior al de las empresas grandes; se
estima que, en la Regin, su costo logstico es entre dos
y tres veces mayor que el de las empresas grandes. Los
anlisis y las propuestas en este tema son muy escasos,
en oposicin a la magnitud del impacto que podran
tener las mejoras. Si bien la escala es claramente una
desventaja (sus embarques no completan un camin o
Los dos cuadros a continuacin resumen las
conclusiones del anlisis. En trminos generales,
puede apreciarse que la situacin actual es endeble
en algunos componentes (carreteras, transporte
carretero de cargas) e intermedia en otros (puertos,
ferrocarriles). Las necesidades emergentes son muy
diversas, porque abarcan asignaturas pendientes de
larga data, que se solapan con las nuevas necesidades
de mayor capacidad y calidad de servicio derivadas de
nuevas y mayores demandas. Estas necesidades son
diferentes segn el nivel de ingreso de los pases y
segn las dimensiones de sus territorios; ello sugiere
que, seguramente, habr que elaborar agendas
diferentes, por grupos de pases. Algunos pases

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un contenedor, son ms espordicos), existe tambin que hicieron reformas en los servicios regulados
un fuerte componente cultural, particularmente en la probablemente requieran ajustes en la regulacin
dificultad de los pequeos empresarios para contemplar (reformas de segunda generacin), mientras que los

Resumen del anlisis por componente crtico de la logstica regional

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Cuadro
Resumen del anlisis por componente crtico de la logstica regional
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que no las han hecho deberan, en muchos casos,
llevarlas a cabo para subsanar su retraso. Existe un
importante espacio para que las asociaciones pblico-
privadas -que requieren considerables capacidades
pblicas para estructurar los proyectos y regular los
servicios- contribuyan a su mejora.
Se cuenta con un razonable nivel de conocimiento
bsico en varios componentes de la logstica de cargas,
pero en dos de ellos es marcadamente bajo: en el
transporte carretero de cargas y en el desempeo
logstico de las empresas pequeas y medianas. El
impacto de las posibles mejoras es relevante en todos
los componentes (por eso fueron elegidos), pero en
algunos, los beneficios de esas mejoras se concentran
exclusivamente en la logstica del comercio exterior, o
incluso en cierto tipo de productos; por ejemplo, los
ferrocarriles de cargas en el transporte de minerales y
granos. En otros casos, como el de las carreteras, en
cambio, las mejoras pueden tener mltiples impactos,
que van ms all de la logstica de cargas.
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Los anlisis de estudios de logstica por pas
L
a revisin de la situacin de la logstica en varios
pases de la Regin se llev a cabo tomando como
base estudios realizados por diferentes organismos
o instituciones. Estos tienen en comn que se enfocan
en los problemas de la logstica de cargas en general
(no se reducen a algn componente en especial)
y que son relativamente recientes. Este enfoque
permite reconocer con ms detalle la variacin de las
necesidades segn las caractersticas de los pases.
Los factores que aparecen inicialmente como los ms
relevantes para el reconocimiento de patrones comunes
son: el nivel de desarrollo de cada pas, la dimensin de
su territorio, la calidad de sus instituciones, la calidad
de la infraestructura, el grado de apertura comercial y
la condicin de mediterraneidad.
Un anlisis preliminar de la correlacin entre el
desempeo logstico de los pases de la Regin
-medido a travs del LPI- y variables que representan
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esos factores arroja como resultados que el desarrollo
econmico (PIB por habitante) es claramente el factor
que presenta la mayor correspondencia (coeficiente
de correlacin de 0,80); le sigue en importancia
la calidad institucional, que arroja un coeficiente
de correlacin con el LPI del orden de 0,50. La
calidad de la infraestructura muestra una correlacin
ligeramente inferior, de 0,47. La correlacin del LPI
con la dimensin del territorio es baja (r = 0,33).
La apertura comercial (la suma de exportaciones e
importaciones como proporcin del PIB) no presenta
correlacin con el desempeo logstico. La condicin
de mediterraneidad se reduce a slo dos pases de
Amrica del Sur, Paraguay y Bolivia, cuyo desempeo
logstico dbil est claramente asociado al bajo
desarrollo econmico.
Un anlisis ms detallado de los problemas ms
importantes detectados en los casos revisados,
agrupando los pases segn su nivel de desarrollo
econmico, permite apreciar que los pases de
ingreso medio-bajo presentan sus principales
debilidades en la provisin de infraestructura bsica,
en la necesidad de reformas de primera generacin
en la provisin de servicios (puertos, ferrocarriles),
y en la facilitacin comercial y control de fronteras.
Los pases de desarrollo medio-alto, en cambio,
presentan una agenda de necesidades ms compleja,
que abarca no slo la infraestructura, sino tambin
los servicios y apunta a reformas de segunda
generacin (particularmente en ferrocarriles, puertos
y transporte carretero de cargas), a la bsqueda de
una organizacin institucional que facilite la gestin
de polticas pblicas y el monitoreo, al nfasis en las
mejoras logsticas en PyME, el desarrollo de parques
logsticos, y al mejoramiento de la facilitacin
comercial de procedimientos de control unificados
y sin papeles, apoyados en sistemas de informacin
compartidos por los agentes pblicos y privados.
Adems de esta caracterizacin general, se han
detectado algunas tendencias particulares:
Algunos pases procuran desarrollar actividades
logsticas aprovechando oportunidades ms
all de su propio comercio, con la intencin de
constituirse en plataformas logsticas regionales;
esta tendencia se observa particularmente
en pases pequeos (Panam, Uruguay) o
que tienen vecinos con un flujo comercial
voluminoso (Mxico).
Los pases de mayores dimensiones presentan
un inters creciente por el desempeo logstico
a nivel subnacional (Mxico, Brasil, Argentina).
Las islas del Caribe constituyen un caso especial;
por sus pequeas dimensiones, la logstica
interna es poco relevante, y la gestin portuaria
y aeroportuaria, junto con la accesibilidad
nutica y aerocomercial, parecen ser los
principales aspectos a considerar. Los estudios
de desempeo logstico tienden a excluir a los
pases muy pequeos, por lo que los anlisis
existentes son insuficientes como para reconocer
sus necesidades.
Los pases que cuentan con partes significativas
de su territorio aisladas de los principales
centros de produccin y consumo muestran una
necesidad de impulsar proyectos para asegurar
la conectividad interna (Brasil, Bolivia, Colombia,
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Chile, Per, Paraguay). Los proyectos de
integracin con pases vecinos suelen asegurar
la conectividad interna. Los proyectos de
integracin con pases vecinos suelen vincularse
a esta necesidad de mejorar la cohesin del
propio territorio.
El problema de los robos en las carreteras parece
constituir el problema ms serio de seguridad,
y tiene un impacto claramente mayor que el
derivado de las necesidades de control de las
cargas de exportacin, impulsadas tras los
sucesos de septiembre de 2001.
La agenda de polticas pblicas
E
l anlisis conjunto de los componentes y de los
pases revisados permite identificar un conjunto
de cinco reas prioritarias en las que se debera
concentrar la accin pblica, para mejorar el desempeo
logstico y contribuir a la mayor competitividad de las
economas de la Regin:
La primera de ellas es la provisin de
infraestructura bsica, de uso genrico y no
dedicada exclusivamente a la logstica de cargas,
en particular, la red de carreteras. No son slo
sus caractersticas distintivas, sino tambin la
magnitud financiera del problema (incluyendo el
mantenimiento de las redes), lo que amerita su
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consideracin como un rea de accin separada
de las dems.
La segunda rea de accin abarca un conjunto
de servicios de infraestructura dirigidos a la
logstica de cargas, en los que predomina el rol
privado en la operacin y en los que son de suma
importancia las asociaciones pblico-privadas y
las regulaciones. Incluye fundamentalmente los
puertos y los ferrocarriles.
La tercera es la vinculada a los servicios que
opera el Estado por s mismo, o tercerizando
exclusivamente actividades marginales. Incluye
la gestin aduanera y paraaduanera (controles
migratorios, fitosanitarios, etc.), que hacen a la
facilitacin comercial. Los principales problemas
operativos se encuentran en los pasos de frontera
y en los puertos.
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reas de accin prioritarias en la Regin
70
La cuarta rea de accin propuesta es el apoyo
al mejor desempeo del sector privado. Se trata
de la asistencia tanto a las empresas de menores
dimensiones en la organizacin de sus cadenas
de abastecimiento, como a quienes brindan
servicios logsticos, como los transportistas,
operadores logsticos o intermediarios, y las
asociaciones que los nuclean. El desarrollo de
plataformas logsticas (o redes de plataformas),
la integracin de operaciones y la capacitacin
aparecen como los principales instrumentos.
La quinta se refiere a la organizacin del sector
pblico para impulsar polticas de calidad en el
desempeo logstico, y abarca entidades de
coordinacin intersectorial, interjurisdiccional y
pblico-privadas, el desarrollo de sistemas de
monitoreo para el seguimiento del desempeo
logstico, y la capacitacin general de los recursos
humanos.