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POLTICAS PBLICAS LOCALES Y DESARROLLO

Braulio Vargas, M. A.
COORDINADOR DE LOS PROGRAMAS DE
GESTIN MUNICIPAL, ESAN
bvargas@esan.edu.pe

Resumen
Ofrece una base conceptual sobre las polticas pblicas y su extensin hacia polticas
de Estado, con nfasis en las polticas de promocin del desarrollo social y econmico
en el contexto de la descentralizacin. Resea la evolucin de las polticas pblicas,
desde el enfoque del Estado benefactor hasta el enfoque moderno del Estado promotor,
y luego explica el proceso de diseo y gestin de polticas pblicas. El artculo llama la
atencin sobre las polticas pblicas como medio para transformar una situacin de
insatisfaccin social en una situacin de satisfaccin social.

E l presente artculo busca plantear un


marco de referencia para concebir po-
lticas pblicas locales en el contexto de la
que del Estado promotor y eficiente que
disea y gestiona deliberadamente activi-
dades y proyectos destinados a satisfacer
descentralizacin, con particular nfasis en las necesidades sociales y a impulsar el
la concepcin de polticas de promocin potencial de desarrollo local y/o regional,
del desarrollo social y econmico. de modo eficiente, con calidad, producti-
vidad, transparencia y eficacia en el pre-
En la primera parte se revisa la evolu- sente y con proyeccin hacia el futuro.
cin reciente de las polticas pblicas
como herramientas de los gestores pbli- En la segunda parte se discute el pro-
cos: gobierno y administracin pblica. Se ceso de concepcin y elaboracin de po-
parte del enfoque del Estado benefactor lticas pblicas a partir de dos grandes
que interviene en los distintos mbitos de componentes: el diseo, que a su vez in-
la sociedad, incluyendo el privado, para cluye las fases de diagnstico y decisin,
asistir a la poblacin en sus necesidades y la gestin, que a su vez incluye las fa-
insatisfechas, y se contina con el enfo- ses de direccin y difusin.

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De esta manera, el artculo busca con- pretender abarcar todos o la mayora de


solidar un conjunto de nociones relativa- aspectos que han jugado un papel clave
mente dispersas para ofrecer al lector una en su origen.
base conceptual sobre las polticas pbli-
cas y su extensin hacia la definicin de 1.1. Las polticas pblicas desde una
polticas de Estado polticas que son concepcin tradicional del Estado-
adoptadas por sucesivas gestiones y po- Nacin
lticas sociales1, entendidas ambas como
aquellas orientadas, en un primer momen- El desarrollo de la cultura poltica que
to, a asistir y, en un segundo momento, a impera en pases de Occidente est mar-
promover el desarrollo y la satisfaccin cado por la construccin de una estruc-
de las necesidades de la mayor parte de tura de poder poltico-jurdica, que sig-
miembros de la sociedad. nific una evolucin importante con
relacin a la estructura poltico-jurdico-
militar, caracterstica de regmenes triba-
1. El gobierno y las polticas pblicas: les y posteriormente feudales. El cambio
concepciones signific dar paso a una estructura emi-
nentemente poltica conocida como Esta-
A la mayora de personas les resulta coti- do-Nacin, transicin que empez hace
diano enterarse o recibir informacin acer- aproximadamente cuatro siglos y que no
ca de las polticas nacionales de carcter se ha detenido.
econmico, social, cultural, entre otros
aspectos, en el nivel del gobierno central. Esta nueva estructura demostr, en
Asimismo, estn acostumbradas a las po- muchos casos, que poda integrar una vi-
lticas de empresa, escuchan con frecuen- sin poltico-demcrata (basada en la li-
cia frases como es poltica de la empre- bertad de eleccin) con los intereses y las
sa, nuestra poltica seala que..., de necesidades sociales. Esta visin poltica
acuerdo con la poltica de la empresa..., prestaba enorme atencin a la dimensin
etc. Pero muy pocas estn familiarizadas econmico-territorial, pues vea en ella la
con el tema de las polticas en los niveles pieza clave para generar una dinmica
de gobierno local y/o regional. Significa productiva y comercial que permitira en-
esto que en los gobiernos locales las pol- frentar con xito la problemtica social
ticas pblicas no existen? dentro del territorio. Parte del rol del Es-
tado, entonces, fue intervenir en materia
Para aproximarnos a una posible res- econmica con el propsito de generar
puesta a esta pregunta, en primer lugar en- condiciones sine qua non que alentaran
sayamos un conjunto de razonamientos una creciente actividad de inventiva, de
que nos permitan entender mejor la natu- manufactura y de mercadeo para indus-
raleza de las polticas pblicas, sin por ello trializar el territorio, generar empleo y, por
ende, bienestar. En dicho momento se con-
solid la imagen del Estado de bienestar
1. Las polticas sociales se diferencian de las po- y se hicieron patentes los primeros linea-
lticas de Estado nicamente en que son pro-
movidas, elaboradas o aplicadas por agentes
mientos o directrices para orientar la in-
distintos del Estado, como las ONG, institucio- tervencin y decisiones del Estado en
nes en general o empresas. materia poltica, social y econmica.

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Estas intervenciones y decisiones son Como correlato de lo anterior, en el


entendidas como polticas nacionales, las centro de la discusin sobre polticas
que bajo una estructura centralizada de pblicas (de ndole econmica, jurdica,
gobierno y gestin pblica se operativi- cultural, etc.) deberan encontrarse las de-
zan a travs de instancias de carcter ver- nominadas polticas sociales de carcter
tical, como es el caso de los ministerios. multidimensional, e inclusive de marca-
Intuitivamente se puede decir que en un do nfasis en aspectos econmico-produc-
contexto de descentralizacin se requiere tivos, ambientales e institucionales. Esto
de un proceso por el cual surjan polticas significa que las polticas pblicas no de-
pblicas tambin desde los niveles de ben estar segmentadas como tiende a su-
gobierno subnacional, pero a travs de ceder bajo un enfoque sectorial de go-
instancias de carcter horizontal, como bierno y administracin pblica. Por el
pueden ser las redes pblico-privadas o la contrario, en un contexto de descentrali-
especializacin (en forma de gerencias) zacin, las polticas pblicas apuntan
al interior de los gobiernos regionales y a distintas dimensiones que afectan el
locales. mayor o menor bienestar y desarrollo, di-
mensiones que deben necesariamente
Asimismo, debe notarse que en un retroalimentarse entre s.
mundo influenciado por procesos de mun-
dializacin, internacionalizacin y globa- No obstante, la historia de pases en
lizacin, los enfoques tradicionales y cen- desarrollo, como el Per, demuestra que
tralistas de las polticas pblicas resultan de alguna manera se ha contaminado la
muy inefectivos. Como contrapeso a los esencia original de las polticas pblicas,
procesos exgenos, debe propenderse a un lo que aparentemente indica que han exis-
enfoque de localizacin que se operativi- tido distorsiones serias a nivel del gobier-
ce a travs de la descentralizacin de las no y de la administracin pblica.
polticas pblicas.
En primer lugar, los gobiernos de tur-
1.2. Las polticas pblicas: supuestos no (dimensin poltico-estratgica) no han
para el cambio en un contexto de logrado demostrar capacidad para gene-
descentralizacin rar confianza en su facultad de integrar
intereses y expectativas de los diferentes
El enfoque expuesto permite una prime- actores, tanto sociales como empresaria-
ra definicin de polticas pblicas. Se- les, ni mucho menos para inspirar com-
gn Dye (1998), son los proyectos gu- promisos colectivos. Tampoco han es-
bernamentales y las actividades adminis- tado ajenos a actos de corrupcin y/o a
trativas propuestas y gestionadas desde manejos poco transparentes de los recur-
el Estado (a travs de un gobierno y de sos pblicos o a las tentaciones populis-
una administracin pblica) con la fina- tas que han hecho de las polticas o, por
lidad de satisfacer las necesidades de una ejemplo, de los programas sociales, un
sociedad en el presente y tambin en el vehculo de clientelismo poltico. En el
futuro. Como este autor seala: Todo caso concreto del Per, las consecuencias
aquello que los gobiernos deciden hacer se han sentido en sus diversas manifes-
o no hacer. taciones, desde golpes de Estado encabe-
zados por militares, pasando por regme-

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nes democrticos nada participativos, a) Las empresas pblicas y las agencias


hasta regmenes democrticos ms parti- del Estado (ministerios y entes espe-
cipativos, pero con gran dficit de gober- cializados) han sido fuente predilecta
nabilidad democrtica. de empleo de partidarios que no nece-
sariamente cuentan con los conoci-
En segundo lugar, la situacin de la mientos y preparacin que un deter-
administracin pblica (dimensin ejecu- minado puesto requiere.
tiva o tcnica) no ha sido ms alentadora.
Por un lado, su desempeo ha mostrado b) Al contrario de lo que ocurre en la
pocos resultados y casi ninguna voluntad administracin privada, se han desig-
para brindar calidad de servicio a los usua- nado ms personas de las necesarias
rios de servicios pblicos, es decir, la so- para un mismo tipo de funcin, lo que
ciedad en su conjunto. La administracin ha contribuido a que los procesos y
pblica se convierte, por momentos, en procedimientos hayan desbordado sus
una dimensin en exceso burocrtica que, tamaos y tiempos ptimos. Algunos
lejos de atender las necesidades de los ciu- trmites que deben realizar ciudada-
dadanos y de los agentes productivos, ge- nos o empresas enfrentan un sinnme-
nera barreras al buen clima necesario para ro de firmas, visados, pasos previos,
facilitar los negocios y los contratos so- traslados entre distintas oficinas (in-
ciales (la mano visible del desarrollo). cluso entre distintas instituciones),
Esta aparente inaccin que suele aquejar- verificaciones y pagos de diversa n-
la se ve reforzada a lo largo del tiempo dole que, en muchos casos, no guar-
por la relativamente alta movilidad de dan relacin directa con el propsito
gestores pblicos emprendedores quie- del trmite original y slo alimentan
nes no encuentran incentivos para per- mayores burocracias.
manecer en el sector pblico y la com-
placencia de quienes permanecen en la c) Los fondos pblicos han tenido, en
administracin pblica. Bajo estas cir- instancias lejanas a los mecanismos
cunstancias, la administracin pblica en de control del gobierno central, un uso
general difcilmente puede esperar retener, muy distinto al planificado, lo que ha
ni mucho menos captar, profesionales restado recursos para atender otros fi-
motivados e innovadores que transformen nes de mayor prioridad, como la
la cultura e innoven las prcticas de ges- salud, la seguridad alimentaria, la fa-
tin para revitalizar tanto las polticas milia, la educacin, el desarrollo eco-
como la administracin pblica. nmico local, etc. En estos casos, los
ciudadanos no logran razonablemen-
Por otro lado, la administracin pbli- te entender cmo las instituciones de
ca ha estado sujeta a la voluntad poltica la administracin pblica pueden ope-
del gobierno de turno y a los intereses de rar si han perdido su real foco de
grupos dominantes al interior de las insti- atencin, que consiste en servir a las
tuciones pblicas. La mayor parte de la necesidades de la sociedad. Adems,
evidencia recolectada a lo largo de las dos con frecuencia estas necesidades
ltimas dcadas seala algunas de estas son atendidas como si se estuviera ha-
malas prcticas de gestin, como las si- ciendo favores y no cumpliendo una
guientes: funcin.

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d) Retomando el enfoque tradicional de promotor y moderno cada vez ms co-


Estado-Nacin, encontramos que re- nectado al ciudadano, en el sentido ms
sulta muy difcil disear y gestionar estricto de la palabra. Esta nueva figura
polticas pblicas efectivas. Como se se basa en un enfoque de racionalidad eco-
expuso anteriormente, ni el gobierno nmica que responde al avance industrial
ni la administracin pblica tienen las y del capitalismo hacia una economa so-
capacidades, la inspiracin, la legiti- cial de mercado. Las evidencias ms cla-
midad ni la confianza suficientes para ras refieren que este avance se inicia a
disear y gestionar polticas. Esto ali- partir de la segunda mitad del siglo XX en
menta la evidente necesidad de impul- un entorno caracterizado por economas
sar urgentes procesos de moderniza- industriales en reconstruccin (luego de
cin y reforma del Estado, no slo a las guerras mundiales), movimientos obre-
nivel de la administracin pblica, ros, reivindicacin de la mujer, emergen-
como normalmente se sostiene, sino cia del sistema socialista y oposicin al
tambin a nivel del gobierno y de nues- capitalismo, etc.; elementos que determi-
tra cultura poltica. naron un hito histrico en el papel asumi-
do por el Estado en cuanto a intervenir en
En consecuencia, es razonable pensar todos los mbitos de actuacin de la so-
que para los niveles de gobierno regional ciedad en beneficio de la ciudadana (de-
y de gobierno local existen pocos o nin- mocracia representativa).
gn referente en el tema del diseo y ges-
tin de polticas pblicas. Esto es una suer- En esta transicin an deben resolver-
te de rumor de barrio: todos hablan de se fricciones y vacos en cuanto a, por
las polticas pblicas, pero pocos saben a ejemplo, marcos regulatorios y desarro-
ciencia cierta qu son, para qu sirven, llo econmico local como contrapeso a la
cmo se disean y qu consideraciones mayor exposicin y niveles de competen-
intervienen en su elaboracin, implemen- cia derivados de la mayor apertura del
tacin, administracin, control y ajuste, mercado. Por competencia no solamente
entre otros aspectos. entendemos la pugna entre empresas y
sus respectivos productos de diferentes
1.3. Las polticas pblicas desde una localidades por ganar cuota de mercado,
concepcin moderna del Estado sino tambin la competencia de economas
(locales y regionales) por recursos estra-
El punto anterior mostr un panorama con tgicos (como el agua), capitales de inver-
pocas perspectivas para el tema de las sin y posiciones de poder poltico y/o
polticas pblicas locales. No obstante, comercial que, entre otros y en su conjun-
conviene analizar ciertos fenmenos con- to, hacen la diferencia entre la polariza-
vergentes que han empezado a generar cin y la equidad en la distribucin de
oportunidades para el diseo y gestin de oportunidades, riqueza y bienestar.
este tipo de polticas.
El segundo fenmeno es la emergen-
El primero de ellos es la transforma- cia de la participacin de los ciudadanos,
cin progresiva del Estado-Nacin, que ha en especial de los actores locales, en los
dejado de ser un Estado de bienestar o procesos polticos y de toma de decisio-
benefactor para convertirse en un Estado nes en materia de desarrollo. Esto viene

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ocurriendo de forma paralela a los proce- presentes incluso en sociedades muy dis-
sos de descentralizacin y regionalizacin tantes, y la globalizacin permite una gran
que, para ser viables, requieren exaltar la movilidad de informaciones, tendencias,
participacin y el compromiso de todos a modas y recursos que irremediablemente
fin de enfrentar las restricciones y las sern, en todo o en parte, asimilados por
oportunidades del colectivo. nuestra propia sociedad.

En este contexto, la democracia y los Esta perspectiva moderna de las pol-


derechos de los ciudadanos se van perfec- ticas pblicas en un escenario de estados
cionando y surge la preocupacin por in- modernos que se descentralizan y cons-
crementar las competencias del mbito truyen competencias en los mbitos loca-
local para afrontar la participacin ciuda- les de gobierno a fin de entrar en con-
dana en las decisiones pblicas. Nueva- tacto directo con el ciudadano y con la
mente, se hace evidente que hablar de po- globalizacin alude directamente a que
lticas pblicas no se restringe a tomar el gobierno y la gestin pblica descen-
decisiones en un solo sentido o aspecto, tralizados precisan de compartimentos te-
sino que obliga a entender las relaciones rritoriales en los cuales se pueda delegar
causa-efecto con otras reas o dimensio- competencias y funciones de gestin y eje-
nes. De ah el carcter multidimensional cucin en temas pblicos, y de promocin
de las polticas pblicas. en temas privados.

Combinando ambos razonamientos, se En este sentido los gobiernos locales


hace necesario utilizar un enfoque hbri- son polticamente relevantes, y ello pre-
do que articule el fortalecimiento del Es- supone que su rol no debe ser solamente
tado con la construccin de ciudadana. el de concentrar todos sus esfuerzos en
Este enfoque privilegia la figura de un tareas administrativas y de prestacin de
Estado moderno y promotor que evolucio- servicios, sino tambin el de disear pol-
na ms all del enfoque asistencialista o ticas pblicas, emplear ms eficientemen-
paternalista por el cual las necesidades te los recursos pblicos, priorizar las ac-
de la sociedad son definidas por el Esta- tividades y proyectos de mayor impacto
do para adoptar un enfoque basado en la en el bienestar y el desarrollo (costo-efec-
promocin del desarrollo integral, que tividad) y que tiendan a facilitar la inter-
beneficie tanto a ciudadanos como a em- vencin de las fuerzas de mercado a fa-
presas y otros agentes interesados en el vor del impulso a la economa local. Este
desarrollo local, regional y/o nacional. y otros aspectos vienen progresivamente
emergiendo, mxime cuando se cae en
Precisamente este matiz integrador cuenta de que en un escenario de descen-
requiere que los gestores pblicos y pri- tralizacin los gobiernos locales se ven re-
vados no pierdan de vista factores elemen- forzados al tomar el poder que concentra-
tales de carcter nacional, suprarregional ban los estados centralistas.
y global (por ejemplo, internacionaliza-
cin de la economa, formacin de blo- Una escena diferente a la descrita su-
ques econmicos), porque, como es sabi- pone que los gobiernos locales quedaran
do, la realidad local se construye tambin sometidos a las directrices emanadas
a partir de las tendencias e innovaciones desde el nivel del gobierno nacional, que

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centraliza las decisiones y los recursos. materia pblica. Esto sucede principal-
Esto implica un alto costo de oportunidad mente en economas de menor desarrollo
derivado de preferir optar por el centra- relativo. Lo opuesto ocurre en economas
lismo en lugar de aprovechar el potencial de mayor desarrollo relativo, donde el
y las ventajas que presentan los niveles Estado est fuertemente identificado con
de gobierno subnacionales. los agentes econmicos hospedados en su
mbito territorial; por ende, sus decisio-
Finalmente, es prudente reiterar que nes y polticas estn deliberadamente
los procesos descritos no son ajenos a la orientadas a concentrar los beneficios de
corriente expansiva de la globalizacin a la globalizacin en involuntario desmedro
escala mundial, corriente que impulsa el de las economas menos influyentes.
desarrollo y uso de nuevas tecnologas, la
movilidad del capital, la comunicacin y Como evidencia de lo anterior pode-
la informacin acerca de los logros cien- mos analizar el caso de compaas o pro-
tficos y culturales, entre otras ventajosas yectos asentados en territorios ricos en
posibilidades para unos, que representan recursos naturales. Ocurre frecuentemen-
amenazas e inequidades para otros. En te que dichos proyectos o compaas se
efecto, la globalizacin ha dejado al des- esfuerzan en explotar las fuentes de ven-
cubierto que existe una gran desigualdad taja comparativa local (recursos naturales
entre economas territoriales, y que las o mano de obra barata, por lo general) para
ms perjudicadas son las que no cuentan alimentar su propia competitividad, pero
con las condiciones para competir a esca- sin mayor efecto sobre la competitividad
la global ni para beneficiarse de los flujos del territorio ni de las personas afectadas
de capital o de los desarrollos cientficos (positiva o negativamente) por dicha ac-
originados en fuerzas de mercado que ya tividad econmica. En este caso, la com-
no dependen en su integridad de pases, paa es competitiva, pero el espacio lo-
sino, ms bien, de economas 2. En este cal no es competitivo. Sucede que la com-
contexto, las polticas pblicas son un ele- petitividad territorial se ha desplazado
mento urgente para reaccionar ante las desde la zona de explotacin hacia la zona
influencias del entorno. donde la empresa o el proyecto conducen
la rentabilidad, el aprendizaje y los divi-
Esta reflexin es muy importante, toda dendos de sus operaciones; vale decir, al
vez que la concentracin del progreso en espacio local donde se toman las decisio-
manos de un poder econmico dominan- nes, se produce o sistematiza el conoci-
te opaca la presencia del Estado, incluso miento y/o se pagan los impuestos.
en aquellas decisiones que se consideran
Lo anterior nos invita, en el caso con-
creto de pases en desarrollo como el Per,
2. El trmino economa es preferentemente em-
pleado en determinados contextos de carcter
a reflexionar en torno a dos preguntas; una
supranacional: la Unin Europea, el Foro de de naturaleza estratgica y otra de carc-
Cooperacin Asia-Pacfico e incluso ciudades ter operativo:
y corporaciones multinacionales que concen-
tran capitales, conocimientos, procesos, tecno-
logas y/o servicios especficos en los que se
Qu tipo de intervenciones e iniciati-
han especializado, como Hong Kong (zona au- vas deben impulsarse desde el Estado,
tnoma), Miami o Seattle. en sus distintos niveles de gobierno,

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para enfrentar fenmenos globales 2. Diseo y gestin de polticas


de rpida concentracin de riqueza y pblicas
bienestar, polarizacin de la pobreza
(con regmenes de semiesclavitud), La primera parte de este artculo estuvo
males endmicos (como el sida) y mer- dedicada a compartir dos ideas centrales
ma irreversible del espacio natural y sobre la razn de ser de las polticas p-
de las condiciones esenciales para la blicas. La primera idea se basa en la figu-
supervivencia (agua, capa de ozono, ra del Estado benefactor centralista que
bosques)? con una lgica keynesiana decide impul-
sar iniciativas (programas, proyectos, etc.)
Para elaborar una plataforma favora- a travs de las cuales busca intervenir en
ble a las iniciativas referidas en la pre- distintos ejes temticos e influir sobre los
gunta anterior y en razn de que la agentes del mercado para propiciar un cli-
difcil tarea de generar bienestar y de- ma favorable al desarrollo y bienestar de
sarrollo exige de la cooperacin de la sociedad.
todos, qu condiciones deben gene-
rarse, mantenerse y reforzarse a fin de La segunda idea se proyecta hacia la
armonizar los intereses y expectativas figura de un Estado moderno, descentra-
de los actores presentes en el mbito lizado y flexible que en virtud de sus ma-
local/nacional con la oferta poltica del yores competencias requiere perfeccionar
gobierno de turno y con los procesos los mecanismos por los cuales identifica,
de democratizacin? prioriza, planifica, organiza y gestiona sus
intervenciones con el propsito mixto de
En el fondo, ambas preguntas se re- proveer servicios pblicos y de promover
fieren a polticas pblicas que den conti- el desarrollo integral en el corto, media-
nuidad a la relacin entre los gobiernos, no y largo plazo; es decir, con un enfoque
la administracin pblica y los actores institucionalizado e independiente del
presentes en la comunidad en sentido do- estilo de gestin y del sistema de toma de
ble: mediante polticas que ayuden a im- decisiones que adopten los sucesivos
pulsar iniciativas de desarrollo desde el gobiernos.
nivel del gobierno central hacia los nive-
les regionales y locales (con el fin de sin- 2.1. Definicin de polticas pblicas
tonizar intereses y expectativas e inspirar
el trabajo colectivo) y, a la inversa, me- A diferencias de sus pares en el mbito de
diante polticas que surjan desde los la gestin empresarial o privada, las pol-
gobiernos locales y regionales para im- ticas en el sector pblico se denominan,
pulsar la competitividad territorial y la valga la redundancia, pblicas en tanto en
integracin con otros territorios. De este ellas convergen dos factores: a) el Estado,
modo ser posible incorporar las dinmi- como sujeto principal y b) la sociedad,
cas locales (de carcter multidimensional) como objeto principal. Este enunciado
a una dinmica ms integradora que siem- significa un aporte maysculo al entendi-
pre deber existir (de carcter nacional). miento de las polticas pblicas, pues
En otras palabras: pensar globalmente y permite intuir que no todo lo estatal es
actuar desde una perspectiva de desarro- necesariamente pblico, ni que todo lo
llo local. social es pblico. Luego, las polticas

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pblicas se ubican en la interseccin de acciones casuales. Segundo, no todas las


lo estatal con lo social (Emilio Craglia, actividades, leyes o proyectos del gobier-
2004). no o de la administracin pblica consti-
tuyen polticas. Tercero, no se debe con-
Desde la perspectiva de sujeto princi- fundir estrategias con polticas, pues las
pal, los influyentes estudios de Luis Agui- primeras son modos planificados para
lar (2000) proponen una nocin descrip- llegar a un objetivo, mientras las segun-
tiva de las polticas pblicas con base en das constituyen decisiones y compor-
el aspecto institucional que, en sntesis, tamientos que buscan favorecer que las
parte del supuesto de que si existe una estrategias se ejecuten como se han pla-
cierta institucionalidad, entonces la pol- neado.
tica consiste en: a) el diseo de una ac-
cin colectiva intencional, b) el curso que Finalmente, dado que las polticas p-
efectivamente toma la accin como resul- blicas tienen como sujeto al Estado y
tado de las muchas decisiones e interac- como objeto a la sociedad, son polticas
ciones que comporta y, en consecuencia, estatales o materia de Estado. Por ende,
c) los hechos reales que la accin colecti- compete al Estado disear y gestionar
va produce. dichas polticas incluso cuando los servi-
cios pblicos han sido privatizados o con-
Esta definicin es distinta de la defi- cesionados al sector privado, toda vez que
nicin descriptiva inicialmente propuesta lo predominante sigue siendo el carcter
segn la cual las polticas son proyectos pblico y no el sentido empresarial de la
y actividades que un Estado disea y ges- gestin de dichos servicios.
tiona a travs de un gobierno y una admi-
nistracin pblica, porque va ms all de 2.2. Gestin de polticas pblicas
la mera accin para proponer que las po-
lticas surgen como producto de procesos Uno de los vicios comunes en materia de
de gestin (decisiones e interacciones) polticas pblicas en pases en desarro-
cuyo diseo e implementacin deben con- llo como el Per es pretender definir
ducir a lograr y/o mantener unos resulta- como poltica de Estado (o poltica de
dos predefinidos. empresa en el caso del sector privado)
todas las iniciativas y proyectos de un
Segn el razonamiento anterior, es evi- determinado gobierno. Esto es errado
dente que las polticas pblicas coinciden porque, como hemos visto, adems de
con las polticas empresariales en cuanto la accin se requiere de la decisin de-
a su finalidad: cursos de accin que obe- liberada y de la vigilancia para, en cier-
decen a decisiones colectivas, pensados e ta medida, garantizar que el curso de
implementados para mejorar las posibili- accin tomado conduzca a los resulta-
dades (en cierta forma garantizar) de lo- dos esperados. No obstante, se tiende a
grar los resultados deseados. mantener esta idea equivocada, de modo
que el prximo gobierno interpretar
Esta definicin ms elaborada de las que debe generar sus propias polticas,
polticas pblicas llama la atencin sobre pues parte del supuesto de la superiori-
tres aspectos: Primero, se trata de com- dad de sus propuestas o polticas frente
portamientos deliberados ms que de re- a las del gobierno anterior.

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En realidad, dado su carcter intencio- gunos casos no lleguen a hacerlo. Deben


nal y/o deliberado, las polticas deben tenerse en cuenta las diversas razones por
proyectarse al futuro, a fin de que los pro- las cuales las necesidades sociales no ter-
cesos de involucramiento, gestin y ma- minan de ser satisfechas: porque la pobla-
nifestacin de impactos muestren sus cin continuar creciendo (sobre todo la
resultados, independientemente de la bon- ms vulnerable), porque ningn esfuerzo
dad o debilidad de las estrategias, accio- pblico contar con el presupuesto sufi-
nes y proyectos que se planteen. Esto sig- ciente para resolver una situacin muy
nifica que una verdadera poltica es tal si deficitaria (pensar lo contrario es, ms
y slo si los sucesivos gobiernos la adop- bien, ilusorio) o porque un enfoque asis-
tan y continan gestando. Cuando esto tencialista que perdure de modo indefini-
sucede, se dice que la poltica pblica es do no es sostenible.
una poltica de Estado, toda vez que el
Estado trasciende a la duracin de los 2.3. Aplicacin de polticas pblicas
gobiernos de turno, e incluso a la de las
administraciones pblicas. Llegamos a una definicin final: cualquie-
ra sea el motivo que se persigue con una
Segn el razonamiento expuesto, las poltica pblica, el centro de atencin
polticas pblicas se convierten en otro de siempre deber estar determinado por el
los recursos escasos y valiosos que deben propsito o fin ltimo de satisfacer nece-
ser gestionados con eficacia y eficiencia. sidades sociales. Hacemos la salvedad de
En el caso concreto de los gobiernos lo- que con esto no nos estamos refiriendo a
cales, se puede afirmar, por ejemplo, que necesidades insatisfechas de un tipo de
el programa del Vaso de Leche tiene las individuo o poblacin objetivo (lo que se
caractersticas de una poltica de Estado, consigue con la asistencia directa), sino,
porque es continuado por gobiernos que ms bien, a las necesidades de todos los
no lo disearon. No obstante, falta verifi- individuos de la sociedad en el presente y
car si, como se ha definido, se consiguen en el futuro.
los resultados esperados, ya que se han di-
seado cursos de accin encaminados a Por ejemplo, una poltica en materia
dicho propsito. Es decir, es necesario econmica deber disearse de modo tal
conocer con certeza si el Vaso de Leche que coadyuve a alcanzar fines sociales,
efectivamente satisface una necesidad so- como la atencin de salud, la educacin
cial para los genuinos beneficiarios. In- primaria, el saneamiento ambiental, la
tuitivamente se puede percibir que este seguridad alimentaria, la produccin y
programa social no rene las caractersti- mercadeo de los productos agrcolas pro-
cas necesarias para ser considerado una venientes de comunidades campesinas
poltica de Estado. especializadas en la agricultura, el control
de la natalidad, la medicina preventiva, la
En suma, las polticas pblicas sola- orientacin familiar sobre paternidad res-
mente son aquellas actividades, proyec- ponsable, la atencin materno-infantil, la
tos y/o decisiones deliberadas (no quiere promocin de la micro y pequea empre-
decir que toda iniciativa o decisin es una sa, el acceso de la mujer a mayores y me-
poltica pblica) que buscan satisfacer jores oportunidades de incorporacin a la
necesidades sociales, aun cuando en al- economa del hogar, entre otros.

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Al repasar estos temas, el lector muy te de su estilo de gestin y del tipo de


posiblemente habr cado en la cuenta oferta poltica que busque implementar.
del grado de relevancia de las polticas Si es as, ser ms probable que la ciu-
pblicas y, ms especficamente, de las dadana se involucre en los procesos de
polticas sociales. Si se conciben equi- desarrollo.
vocadamente es razonable pensar que la
incidencia de las acciones y proyectos b) La gestin gubernamental
gubernamentales ser, en el mejor de los
casos, limitada. No hace falta mencionar La gestin gubernamental debe ser trans-
que lo mismo suceder si las polticas parente, de calidad, eficaz (lograr metas
pblicas se disean, gestionan y contro- de atencin) y eficiente. Esta combinacin
lan tambin de manera errada. es como un imn que atrae la atencin del
ciudadano y de los actores locales acerca
Surge entonces la pregunta acerca de de la calidad de la administracin pblica
los elementos que dan soporte a un acer- bajo el gobierno de turno. Esto es clave
tado proceso de definicin, diseo, ges- porque transmite el mensaje de un mejor
tin y evaluacin de polticas. Contraria- trabajo a un costo que no es mayor y cu-
mente a lo que pudiera pensarse, esto no yos resultados incrementan el nivel de
depender exclusivamente de una mente satisfaccin de los contribuyentes (y ciu-
iluminada que realice un excelente traba- dadanos en general), quienes percibirn el
jo de gabinete, sino, ms bien, de que se eficiente uso de los tributos que pagan con
preste la mxima atencin a dos factores el dinero que tanto esfuerzo les ha costa-
clave: do ganar.

a) La participacin de la sociedad 2.4. El proceso de elaboracin de


polticas pblicas
En tiempos recientes se ha acumulado su-
ficiente evidencia acerca de que el gobier- Partiendo del razonamiento de que las
no perder legitimidad si no cuenta con polticas obedecen al propsito de satis-
el apoyo ciudadano a su gestin. Si ello facer necesidades sociales (situacin es-
sucede, en lugar de contar con la partici- perada o resultado), entonces debern
pacin activa de los ciudadanos en las existir situaciones de insatisfaccin social
decisiones y acciones de desarrollo, se ten- de orden relativo (insumo). Se dice de or-
dr en ellos una fuente poderosa de opo- den relativo porque mientras para una so-
sicin. En estas condiciones, incluso las ciedad sus actuales estndares de educa-
polticas ms elaboradas difcilmente con- cin podran no ser satisfactorios, para otra
tribuirn a satisfacer necesidades sociales. sociedad esos mismos estndares podran
ser ms de lo que esperaba alcanzar. Lue-
Es conveniente aclarar que la partici- go, la elaboracin de polticas pblicas
pacin no se consigue porque una ley lo busca transformar una situacin de insa-
dictamine, sino porque se generen condi- tisfaccin social en otra de satisfaccin
ciones y canales de contacto entre los ciu- social, proceso en el cual no faltarn fa-
dadanos y el gobierno. En este sentido, la ses o momentos intermedios. Estas fases
educacin cvica ser una poltica priori- han sido objeto de estudio y se ha llegado
taria de todo gobierno, independientemen- a dos importantes aproximaciones:

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58 esan-cuadernos de difusin

La primera aproximacin correspon- d) Difusin. Las actividades dirigidas (in-


de a la de las fases primarias, traba- sumos) que materializan los proyectos
jadas en profundidad por Graglia. Las provenientes de la etapa de direccin
siguientes fases son las principales: basan su xito no slo en la gestin efi-
ciente, sino tambin en la difusin, an-
a) Diagnstico y decisin: es el diseo lisis y correccin de las actividades
de polticas desde un enfoque tcnico- proyectadas y ejecutadas.
poltico.
Por un lado, la difusin debe realizar-
b) Direccin y difusin: es la gestin de se en la etapa inmediata anterior y duran-
polticas desde un enfoque poltico- te la implementacin de las actividades
administrativo. proyectadas y debe cubrir de manera am-
plia tanto el interior de la institucin p-
Jones (1984) y Meny y Thoening blica (a fin de inspirar la adhesin) como
(1992) han planteado una aproximacin el exterior (para que sus beneficiarios, los
de naturaleza secuencial que comprende: ciudadanos, entiendan su objetivo e im-
identificar la situacin insatisfactoria, for- plicancias y se sientan motivados a par-
mular un conjunto de soluciones, tomar ticipar). Por otro lado, la difusin debe
una decisin, llevar la decisin a la accin extenderse ms all de la etapa de ejecu-
y monitorear y evaluar los resultados. En cin (implementacin y operacin) para
realidad esta aproximacin concuerda incluir la evaluacin de las actividades
muy bien con la clasificacin de Graglia. previamente comunicadas y, de ser nece-
sario, su correccin. Como resultado de
a) Diagnstico. Busca detectar y jerar- esta etapa, las actividades son comunica-
quizar necesidades insatisfechas y pro- das de manera transparente (decisiones y
blemas (insumos) y luego desarrollar acciones).
alternativas de solucin.
b) Decisin. Las alternativas posibles (in- Al revisar las cuatro fases del proceso
sumos) son valoradas de manera com- de elaboracin de las polticas se observa
prensiva. Como resultado de ello se que el input o insumo del diseo de pol-
obtienen proyectos concretos, con sus ticas pblicas es el diagnstico, mientras
respectivos objetivos y tareas. su resultado o output es la decisin. Por
tanto, disear polticas supone traducir
c) Direccin. El nfasis es la gestin de necesidades insatisfechas y problemas en
alta productividad. Los proyectos y proyectos que apuntan a la satisfaccin de
actividades priorizados (insumos) de- dichas necesidades y a la solucin de pro-
ben tener su correlato en actividades blemas. As, el input de la gestin es el
dirigidas que deben ejecutarse (imple- insumo o input de la direccin, mientras
mentacin y operacin) y evaluarse. su output es la difusin. En consecuen-
La evaluacin es parte de la gestin y cia, gestionar polticas pblicas supone
comprende el anlisis de las activida- convertir proyectos cuya ejecucin ha
des ejecutadas y su ajuste o correccin sido decidida en actividades que han de
en funcin de parmetros o indicado- difundirse (socializar e implementar).
res de control. El resultado son las
actividades ajustadas.

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