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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LA SITUATION
ET LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES

AUDIT

Synthse

Juin 2017
g AVERTISSEMENT
Cette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du
rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

La rponse commune du ministre de lconomie et des finances


Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

et du ministre de laction et des comptes publics figure la suite


du rapport.

2
Sommaire

Introduction5

1 2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant


la France en dcalage avec ses partenaires europens. . . . . . . . 7

2 Sans mesures fortes de redressement, un dficit suprieur


3 points de PIB en 2017. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


3 Un effort dconomies sans prcdent ncessaire
pour respecter la trajectoire du Programme de stabilit
en 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

4 Des mthodes renouveler pour assurer une matrise


durable des dpenses publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

5 Des leviers daction pour amliorer lefficience


des dpenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Conclusion  27

3
Introduction

Le Premier ministre a demand la Cour des comptes, par lettre du 22 mai


2017, de procder un audit en vue dvaluer la situation actuelle des comptes
publics et de mettre en lumire les perspectives et les risques qui sy attachent,
tant pour lanne 2017 que pour les annes 2018 2020.

Remis le 29 juin 2017, cet audit prend place dans le prsent rapport sur la situation et
les perspectives des finances publiques tabli, comme chaque anne, en application
du 3 de larticle 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

La Cour a tout dabord examin la situation des finances publiques en 2016 et


son volution par rapport aux annes prcdentes, en la replaant dans une

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


perspective europenne.

Pour les annes 2017 et suivantes, la Cour a examin les risques pesant sur les
volutions des recettes et dpenses prvues dans le Programme de stabilit.
Cet examen a t ralis politique constante, cest--dire en ne retenant que
les mesures dcides et mises en uvre au 10 mai 2017. Pour lanne 2017, la
Cour a cherch apprcier si lobjectif de solde public prvu par le Programme
de stabilit pourrait tre respect. Pour 2018, la Cour sest interroge sur les
risques qui pourraient affecter le respect de lobjectif dune nouvelle rduction
de 0,5 point de PIB du dficit. lhorizon de lanne 2020, la Cour sest efforce
didentifier les principaux lments qui pseront sur la trajectoire des finances
publiques.

Les perspectives mises en vidence par laudit conduisent la Cour prsenter


les moyens de parvenir une inflexion durable des dpenses publiques, tant en
termes de mthodes que dobjectifs, et formuler des recommandations visant
renforcer la gouvernance des finances publiques.

Enfin, la Cour propose, de manire non prescriptive ni exhaustive, des leviers dac-
tions utilisables pour renforcer lefficience des politiques publiques. Elle sappuie,
cette fin, sur les travaux quelle a raliss au cours de dernires annes.

Les donnes sur lesquelles la Cour sest appuye sont les informations dispo-
nibles avant le 26 juin 2017.

5
1 2012-2016 : une rduction lente
du dficit plaant la France en
dcalage avec ses partenaires
europens
En 2016, un dficit toujours Lamlioration du solde et de la dette
lev et une dette publique des administrations publiques a t
qui continue de crotre moindre en France que dans les autres
pays europens. Avec une amlioration
Le dficit public sest tabli 3,4 points de 0,2 point de PIB en 2016, la France
de PIB en 2016, en baisse de 0,2 point

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


a moins rduit son dficit que len-
par rapport 2015, aprs une baisse
semble des pays de lUnion euro-
de 0,4 point en 2015. Sil a lgrement
diminu, le dficit des administrations penne (- 0,7 point) et de la zone
publiques (APU) demeure un niveau euro (-0,6point). Dsormais, la France
lev. est, aprs lEspagne (4,5 points de PIB),
le pays de lUnion europenne dont le
Les dficits de ltat et plus largement
des administrations centrales ne se dficit est le plus lev (en points de
sont pas rduits en 2016 malgr des PIB). De plus, la France et lEspagne sont
conomies de constatation sur le les deux seuls pays dont le dficit ne
prlvement sur recettes au profit de respecte toujours pas le seuil de 3points
lUnion europenne et sur la charge de PIB fix par le Trait de Maastricht.
de la dette, et des reports de charge sur
2017. Seuls les soldes des administrations Soldes publics en 2015 et 2016
de scurit sociale et des administrations en Europe (en points de PIB)
publiques locales (APUL) se sont lg-
rement amliors de 0,1point de PIB
ne

e-

chacun. En particulier, les dpenses


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des APUL ont baiss en 2016.


Z

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E

Es
Al

Fr

Pa
U

2
La dette publique a augment de 1
prs de 50Md en 2016 et reprsente 0
0,7 0,8 0,4
dsormais 96,3 points de PIB, soit
- 1 -2,4 -1,7 -2,1-1,5 -2,1
0,7 point de plus quen 2015. La -3,6 -3,4
-2,7 -2,4 -3,0
-2
progression du ratio dette/PIB -5,1
-4,5 -4,3

provient de laugmentation de la dette -3


de ltat pourtant limite, comme -4
en 2015, par les primes lmission -5
perues par lAgence France Trsor -6
En points de PIB 2015 2016
(AFT). Celles-ci ont atteint 20,8 Md
en 2016 aprs 22,7Md en 2015, soit Source : Cour des comptes partir des donnes
prs dun point de PIB. de comptes nationaux dEurostat
7
2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant
la France en dcalage avec ses partenaires europens

Alors que la dette publique franaise moins forte que celle opre par nos
rapporte au PIB a augment de partenaires de la zone euro, alors
0,7 point de PIB en 2016, elle a au mme que la situation franaise tait
contraire baiss dans la plupart des plus dgrade en 2011. Estim par la
pays europens (de 1,1 point pour la
Commission europenne 2,5points
zone euro et de 1,4 point pour lUnion
europenne). de PIB en 2016, le dficit structurel
de la France est ainsi deux fois plus
lev que celui de nos partenaires de
Des performances moins bonnes
lUnion europenne (1,1 point de PIB).
que celles des autres pays europens
entre 2011 et 2016 Dficits publics effectif et structurel
en France et dans lUnion europenne
La rduction du dficit public en France de 2011 2016 (en points de PIB)
sest effectue un rythme moyen de
2011 2012 2013 2014 2015 2016
0,3point de PIB par an de 2011 2016, 0
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

moins rapide que dans lUnion euro- -1


-2
penne, alors mme que la France
-3
partait dune situation plus dgrade.
-4

La lenteur de cet ajustement est en -5


en % du PIB
-6
partie imputable la faiblesse de la Dficit public de l'Union europenne
croissance conomique. Selon les Dficit structurel de l'Union europenne
Dficit public de la France
valuations de la Commission euro- Dficit structurel de la France

penne de mai 2017, le solde public


Source: Eurostat et AMECO (prvisions de
conjoncturel de la France se serait printemps de la Commission)
ainsi creus de 0,1 point de PIB par
an en moyenne au cours des cinq Le retard persistant par rapport nos
dernires annes, alors quil aurait partenaires dans le rquilibrage de
t stable dans lUnion europenne. nos finances publiques se traduit par le
fait que la France est, avec le Portugal,
Mais cette lenteur sexplique galement le pays europen qui a pass depuis
par une amlioration du solde structurel1, 2002 le plus dannes en procdure de
de +0,4 point de PIB en moyenne par an, dficit excessif.

1
Le solde structurel correspond la composante du solde effectif qui ne rsulte pas de limpact
de la situation conjoncturelle ou dlments exceptionnels.
8
2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant
la France en dcalage avec ses partenaires europens

En consquence des dficits levs Au cours des dernires annes, le


enregistrs sur la priode, la dette rythme dvolution des dpenses
publique na pas cess daugmenter: en volume hors crdits dimpt (en
elle est suprieure en 2016 de plus de moyenne de 0,9 %) est rest nettement
32 points son niveau de 2007 et de
infrieur celui de la dcennie 2000
11 points celui de 2011. partir de
2010, la dette publique de la France (avec une volution moyenne de 2,3 %).
a connu une volution divergente de
celle de lAllemagne et lcart atteint Le ralentissement de la dpense rsulte
dsormais prs de 30 points de PIB. largement de facteurs ne relevant pas
Vis--vis de la zone euro, la divergence de laction des pouvoirs publics: ainsi, de
est plus rcente (2014), mais lcart 2012 2016, la baisse des taux a permis
se creuse galement et approche une diminution de la charge dintrts
dsormais 7 points de PIB.
de lordre de 11,6 Md (22 %), malgr
Dette publique en France, en Allemagne une nette augmentation de la dette.
et dans la zone euro (en points de PIB)

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


La dpense a galement t freine,
En points de PIB hauteur de 0,2 point, par la baisse
100 de linvestissement des collectivits lo-
Allemagne cales qui, si elle a pu tre amplifie par
90
France la rduction des dotations de ltat,
Zone euro (19 pays)
80 traduit principalement limpact du
cycle lectoral communal. Hors charge
70
dintrts et hors investissement des
60 collectivits territoriales, la dpense en
50
volume a progress de 1,4 %.
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
volution moyenne de la dpense
Source: Cour des comptes partir des donnes en volume des administrations
dEurostat publiques de 2012 2016
Sur la priode 2012-2016 prise dans son en %
ensemble, leffort structurel ralis par la 1,5%
France a port quasi exclusivement sur
les recettes. Nanmoins, deux priodes 1,0%
peuvent tre distingues: jusquen 2013, 1,4%
lessentiel de la rduction a rsult de 1,2%
0,5% 0,9%
mesures de hausse des prlvements
obligatoires ; partir de 2014 et surtout 0,0%
... hors crdits ... hors crdits d'impt, ... hors crdits d'impt,
en 2016, les mesures de baisse des d'impt hors charge hors charge d'intrts et
prlvements lont au contraire emport d'intrts hors investissement local

et cest leffort en dpenses qui a permis


une rduction du dficit structurel. Source : Cour des comptes partir de donnes Insee

9
2012-2016 : une rduction lente du dficit plaant
la France en dcalage avec ses partenaires europens

volution des dpenses publiques En dpit de la modration de son


en volume (base 100 en 2011) rythme daccroissement sur les dernires
Base 100 en 2011 annes, la dpense publique a nettement
115 plus augment en France que chez
ses principaux voisins sur la priode
110
2011-2016. Seule lAllemagne a plus
105 augment ses dpenses que la France,
100
mais cette hausse a t permise par
une croissance plus forte et les exc-
95 dents budgtaires enregistrs depuis
90 2012. LItalie, lEspagne, les Pays-Bas
et le Royaume-Uni ont en revanche
85
2011 2012 2013 2014 2015 2016
nettement moins augment leurs d-
penses publiques que la France.
France Zone euro Allemagne
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

Espagne (19 pays) Pays-Bas


Royaume-Uni Italie

Source : Cour des comptes partir des donnes


Eurostat

10
2 Sans mesures fortes
de redressement, un dficit
suprieur 3 points de PIB
en 2017

Le Programme de stabilit transmis par gramme de stabilit. Par ailleurs,


la France la Commission europenne la prvision de recettes non fiscales
en avril 2017 prvoit une rduction du parat galement surestime dun

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


dficit public plus forte que les annes peu plus de 1,0 Md. La prvision de
prcdentes : 0,6 point de PIB en 2017, lensemble des recettes publiques,
pour atteindre 2,8 points de PIB. La fiscales et non fiscales, serait ainsi
Cour a cherch apprcier si cet objectif survalue de lordre de 2Md.
pourrait tre respect.
Impact des mesures nouvelles, du STDR
et des contentieux (en Md)
Un risque de dpassement
de 0,4point de PIB de la prvision Programme valuation
de stabilit de la Cour
de dficit public 2017 des comptes

Au vu des dernires informations Mesures


0,5 0,5
nouvelles
disponibles, le scnario macroco-
STDR - 0,2 - 1,1
nomique (prvisions de croissance,
de masse salariale et dinflation Contentieux - 0,1 - 0,1

notamment) du Programme de stabilit Total 0,2 - 0,7


ne parat pas devoir tre remis en cause. Source : Cour des comptes partir des
En revanche la prvision de recettes donnes du Programme de stabilit
apparat surestime et les dpenses
manifestement sous-values. Les dpenses apparaissent manifeste-
Si la prvision de lvolution spontane ment sous-values, principalement
des recettes fiscales lgislation pour ltat. En effet, alors mme que
constante est raisonnable, limpact des les dpenses du budget gnral de
mesures nouvelles, des recettes tires ltat prvues par la LFI pour 2017 ont
du service de traitement des dclarations t accrues de 8,0 Md par rapport
rectificatives (STDR- rgularisation des lexcution 2016 et de 6,6 Md
avoirs dtenus ltranger) et des par rapport la LFI pour 2016, des
contentieux semble surestim risques de dpassement peuvent
et devrait tre rvis la baisse tre identifis hauteur de 5,6Md
de 1,0 Md par rapport au Pro- (dans une fourchette comprise entre

11
Sans mesures fortes de redressement,
un dficit suprieur 3 points de PIB en 2017

4,6 Md et 6,6 Md). Par rapport au Au total, le risque net de dpassement


Programme de stabilit, qui a rduit sur les dpenses de ltat par rapport
la norme de dpense de ltat de au Programme de stabilit peut tre
1,7 Md, le dpassement pourrait valu 5,9Md.
atteindre 7,3Md selon une hypothse
Dpassements estims sur le budget
moyenne (entre 6,3Md et 8,3Md). de ltat par rapport au Programme
de stabilit davril 2017 (enMd)
Quatre missions du budget gnral
En Md
sont principalement concernes par
ces risques: Agriculture, alimentation, conomies Annulations
ralisables
potentielles
fort et affaires rurales (refus dapure- sur les PSR en cours
et la charge de gestion
ment communautaires, compensation dintrts (milieu de Recapitalisation
fourchette) dAREVA
des exonrations de charges sociales, - 1,2
- 2,5 ++2,3
2,3
crises sanitaires), Travail et emploi
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

(formation professionnelle, contrats 7,3


5,9
aids), Dfense (oprations extrieures 3,6

et intrieures), Solidarit, insertion et


galit des chances (allocation adulte Dpassements Dpassements Dpassements
handicap, prime dactivit). des ministres estims sur la norme totaux
de dpenses sur les dpenses
de ltat de ltat
En sens inverse, des conomies pour- Source: Cour des comptes
raient tre constates, par rapport
la prvision du Programme de stabilit, Dans les autres secteurs des admi-
sur les prlvements sur recettes au nistrations publiques, les risques de
profit de lUnion europenne et sur la dpassements en dpenses apparaissent
charge dintrts pour un montant total modrs. Pour les administrations de
valu 1,2 Md. Par ailleurs, comme scurit sociale, lobjectif national des
chaque anne, des redploiements dpenses dassurance maladie (ONDAM)
de crdits, sans reports de charges semble pouvoir tre respect mais les
sur les exercices suivants, pourraient dpenses de retraite sont sous-estimes
denviron 0,5 Md. La prvision de
permettre dabsorber une partie des
dpenses des collectivits locales
dpassements : lhypothse retenue
apparat plausible, mme si elle
ce stade est que leur montant serait
reste ce stade de lanne entoure
identique celui de lanne 2016,
dune forte incertitude.
savoir 2,5Md.
Les informations runies par la
Mais, en sens inverse, la recapitalisation Cour conduisent ainsi estimer que
programme dAREVA ainsi que le dficit public pourrait tre suprieur
lindemnisation des actionnaires de lordre de 0,4 point de PIB celui
minoritaires pour un cot total de prvu dans le Programme de stabilit,
2,3Md (soit 0,1point de PIB) devraient conduisant une prvision de dficit
dgrader dautant le solde des APU. autour de 3,2points de PIB.
12
Sans mesures fortes de redressement,
un dficit suprieur 3 points de PIB en 2017

Estimation du dficit public en 2017 (en points de PIB)

Programme de stabilit Estimation politique inchange


davril 2017 de juin 2017

- 2,8
points
de PIB

Recettes scales - 0,1 - 3,2


(0,05) et non - 0,03 Dpenses
de retraite
points
scales (0,05) de PIB
Dpenses
- 0,2 tat

Recapitalisation
- 0,1 AREVA
En points
de PIB Corrections en recettes Corrections en dpenses

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


Source: Cour des comptes

La Cour relve que le risque de Pour ramener le dficit sous la barre des
drapage du dficit public pour 2017 3 points de PIB permettant la France,
est du mme ordre que celui mis en dfaut de revenir strictement la
vidence lors de laudit des finances trajectoire fixe par la LFI et le
publiques en 2012. En revanche, ses Programme de stabilit, de sortir en
origines sont trs diffrentes:alors 2018 de la procdure de dficit excessif,
que lcart relev en 2012 provenait des mesures supplmentaires impor-
dune rvision la baisse des hypo-
tantes sont indispensables. ce stade
thses de croissance conomique et
de lanne, elles ne peuvent passer
dune surestimation du rendement de
certains impts, il rsulte en 2017 quasi que par un report ou une annulation
exclusivement dune sous-estimation des de toutes les mesures daccroissement
dpenses de ltat, sur lesquelles les de dpenses publiques non encore
pouvoirs publics disposent pourtant des mises en uvre et par des mesures
capacits daction les plus directes. dconomies portant sur toutes les
administrations publiques.
Des mesures significatives
de redressement
mettre en uvre rapidement Des biais de construction
qui ont affect la sincrit
Des mesures de gestion rigoureuses de la LFI et du Programme
doivent tre prises ds le second
semestre pour contenir le risque
de stabilit
de drapage mis en vidence par
la Cour. cette fin, des annu- Lanalyse laquelle a procd la Cour
lations de crdits devront tre a rvl que des biais de construction
mises en uvre afin de financer importants ont affect la sincrit de
les programmes manifestement la loi de finances et du Programme de
sous-budgts. stabilit davril 2017.
13
Sans mesures fortes de redressement,
un dficit suprieur 3 points de PIB en 2017

Par rapport la prvision de dpenses en avril dernier. Les textes financiers


de la loi de finances initiale pour soumis lapprobation de la reprsen-
2017, le risque de dpassement sur tation nationale (PLF pour 2017) ou
les dpenses des ministres estim lexamen des instances europenne
5,6 Md provient pour lessentiel de (Programme de stabilit) taient ainsi
budgtisations insuffisantes (4,2Md). manifestement entachs dinsincrits.
titre de comparaison, les alas inter-
venus depuis le dbut de lanne 2017 Des progrs sont ncessaires pour
ne contribuent que pour 0,4 Md garantir la sincrit des projets de loi
lestimation du dpassement. de finances adresss au Parlement et
des Programmes de stabilit soumis
Rpartition des risques en dpenses lexamen de la Commission et du
par catgorie, en cart par rapport
Conseil europens. Si la loi organique
la LFI 2017 (enMd)
du 17 dcembre 2012 a contribu
Sous-budgtisations renforcer la sincrit des prvisions
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

0,4 0,1Md macroconomiques associs aux


Md
Reports de charges
lois financires et au Programme
0,9Md de stabilit en les plaant sous le
contrle du Haut conseil des finances
Alas intervenus depuis
4,2Md dbut 2017 publiques, aucun dispositif analogue
ne permet aujourdhui de sassurer de
Nouvelles dpenses
dcides la sincrit des prvisions de finances
publiques en amont de leur approbation
Source: Cour des comptes par le Parlement ou de leur examen par
la Commission europenne.
Le Programme de stabilit davril, en
durcissant de 1,7 Md la norme de La construction des prochaines lois
dpenses de ltat en 2017, sans arrter
financires doit galement tre
de mesures nouvelles dconomies,
loccasion de marquer une rupture
a, en pratique, accru les risques de
lgard des pratiques rcurrentes
dpassement. Les investigations
menes par la Cour la suite de la de sous-budgtisations qui affectent
saisine du Premier ministre montrent leur sincrit, entranent des reports de
que les constats quelle a effectus charges pesant sur les exercices suivants
taient, pour lessentiel, identifis par et conduisent des gels massifs de
les administrations et donc connus du crdits qui raccourcissent lhorizon
Gouvernement ds lautomne 2016 des gestionnaires et font obstacle
et, de manire plus prcise encore, leur ncessaire responsabilisation.

14
3 Un effort dconomies
sans prcdent ncessaire
pour respecter la trajectoire
du Programme de stabilit en 2018

Pour 2018, la Cour a examin limpact La trajectoire de rduction du dficit


des dcisions dj prises et les risques dcrite pour 2018, quelle soit mesure
qui pourraient affecter latteinte de en dficit effectif (2,3 points de PIB) ou

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


lobjectif du Programme de stabilit en rduction de 0,5 point de PIB par
dune rduction de 0,5 point de PIB rapport au dficit attendu en 2017,
contient des biais de construction.
du dficit. lhorizon de lanne 2020,
Le Programme de stabilit repose
la Cour a identifi plusieurs lments
sur des hypothses de progression
qui pseront sur la construction des des recettes publiques lgrement
lois financires, quils proviennent des survalues (recettes non fiscales
volutions macroconomiques, de et recettes fiscales issues de la rgu-
la tendance spontane de certaines larisation des avoirs dtenus ltran-
dpenses, sociales en particulier, ou ger). Surtout, il sous-estime leffort en
de la monte en charge progressive dpenses ncessaire pour permettre
de grands projets dinfrastructures. une rduction du dficit de 0,5 point
de PIB, en indiquant tort quil serait
comparable celui ralis en moyenne
2018: une stabilisation en volume
sur les annes rcentes.
des dpenses publiques ncessaire
pour rduire le dficit de 0,5 point Sur la base du scnario macroco-
de PIB nomique du Programme de stabilit et
dune prvision de recettes plus raliste,
Pour lanne 2018, le Programme de atteindre lobjectif de rduction du
stabilit affiche une prvision de solde dficit de 0,5 point de PIB imposerait
de 2,3 points de PIB, en amlioration de stabiliser en volume les dpenses
de 0,5 point par rapport 2017. En des administrations publiques, alors
ce qui concerne les prlvements quelles ont cr de 0,9 % en moyenne
obligatoires, cette prvision prend entre 2011 et 2016.
en compte les mesures dj dcides Si leffort en dpenses tait quivalent
(notamment la fin de lanne 2016) celui effectu entre 2011 et 2016, le
qui devraient globalement les rduire dficit 2018 ne se rduirait pas mais
de 6,1 Md par rapport leur volution serait seulement stabilis au niveau
spontane. atteint en 2017.
15
Un effort dconomies sans prcdent
ncessaire pour respecter la trajectoire
du Programme de stabilit en 2018

Croissance de la dpense (en %) ncessaire pour atteindre un objectif donn


de rduction du dficit public (en point de PIB)

Taux de croissance de la dpense

au rythme ... pour atteindre ... pour atteindre


dvolution en lobjectif lobjectif de la
volume de 2011 du Programme recommandation du
2016 de stabilit Conseil europen

Taux de 2,5
croissance
de la 2,0
en valeur
dpense 1,5
(en %)
1,0
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

en volume
0,5
Rduction du dficit public
0,0 (en point de PIB)
-0,5 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
-1,0
Source: Cour des comptes

Lquation budgtaire 2018 sera lhorizon 2020: des facteurs de


dautant plus difficile rsoudre
que plusieurs facteurs devraient risque dores et dj identifiables
pousser la hausse les dpenses : la
lhorizon 2020, le Programme
remonte attendue du prlvement
de stabilit prvoit une poursuite
sur recettes en faveur de lUnion
europenne ; la monte en charge de la rduction du dficit public,
de certains engagements pris par qui passerait de 2,3 points de PIB
ltat en matire de masse salariale en 2018 1,6 point en 2019 puis
(recrutements, protocole parcours 1,3 point en 2020. Cette trajectoire
professionnels carrires et rmun- apparat trs ambitieuse, compte tenu
rations ) ou dautres dpenses (lutte des risques dores et dj identifis.
contre le terrorisme, dpenses dinvestis-
sement en infrastructures de transport, En premier lieu, la prvision
soutien aux nergies renouvelables) ; dune acclration de la croissance
le dynamisme spontan des dpenses retenue dans le Programme de stabilit
dassurance maladie ou de retraites ; une
repose sur lhypothse dun cart de
nouvelle hausse des dpenses dinves-
production de - 3 points de PIB en
tissement local en lien avec le cycle
lectoral communal. Par ailleurs, la 2016, bien suprieur celui retenu par
contribution de la charge dintrts la Commission europenne (1,3point
au ralentissement de la dpense de PIB en 2016), dans ses exercices de
publique devrait tre moins forte projection moyen terme.
16 quauparavant.
Un effort dconomies sans prcdent
ncessaire pour respecter la trajectoire
du Programme de stabilit en 2018

De mme, la trajectoire de rduction Par ailleurs, de nombreux risques psent


de la dette en points de PIB aprs 2017 sur les recettes et les dpenses pu-
prvue dans le Programme de stabilit bliques.
nest pas acquise. La poursuite de
laugmentation de la dette pourrait Certaines dpenses devraient continuer
entraner une hausse des taux et donc un tre dynamiques, notamment celles de
accroissement de la charge dintrts. la mission Dfense ainsi que celles lies
titre dillustration, une hausse de aux grands projets dinfrastructures de
lensemble des taux dintrt de transport. Le prlvement sur recettes
100 points de base partir de 2018 au profit de lUnion europenne devrait
augmenterait la charge dintrts saccrotre, comme cest gnralement
de prs de 0,2 point de PIB ds cette le cas lors des dernires annes des
anne-l et de plus de 0,3 point en 2020. cadres financiers pluriannuels. Compte

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


Effet de la hausse de 100 points de base tenu de la situation difficile de certaines
des taux dintrt sur la charge dintrts entreprises publiques, le montant des
des administrations publiques dividendes reus par ltat devrait rester
(en point de PIB) un bas niveau au cours des annes
En point de PIB venir et des besoins de financement
0,8
par ltat pourraient apparatre dans
0,7 0,69
0,60
0,65 les annes venir. Enfin, de nouveaux
0,6 0,57
0,52 contentieux fiscaux sont galement
0,48
0,5
0,42 susceptibles dentraner des dpenses
0,4 0,35 significatives pour ltat.
0,3 0,27

0,16
0,2
0,1
0,0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Source : Cour des comptes partir des comptes
nationaux et du Programme de stabilit

17
4 Des mthodes renouveler
pour assurer une matrise durable
des dpenses publiques
Le niveau des dpenses publiques en Depuis 1982, les dpenses publiques
France est particulirement lev au rapportes au PIB ont augment de
regard des autres pays europens. plus de 7 points, passant de 49,9
Compte tenu de la faiblesse des
rsultats apports par les efforts de 57,3 points de PIB en 2014 pour
matrise engags jusqu prsent, redescendre 57 points en 2015 puis
il apparat ncessaire dadopter de 56,2 en 2016. Cette volution na t
nouvelles mthodes, limage de interrompue que durant de brves
celles qui ont t mises en uvre priodes de forte progression du PIB.

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


avec succs dans de nombreux pays.
Cela ncessite galement de rnover la Mme sil convient de les interprter
gouvernance des finances publiques, par
avec prudence, les comparaisons avec
un renforcement de la cohrence et de
la porte des diffrents textes financiers les autres pays europens mettent en
et la fixation dun objectif global de vidence une double singularit de la
dpenses publiques associant pleinement France:
toutes les administrations concernes.
- un niveau de dpenses publiques
Des dpenses publiques leves, plus lev que la quasi-totalit
des rsultats insuffisants de ses partenaires europens :
56,2 points de PIB en 2016 en
Les dpenses publiques se sont leves France, contre 46,6 points pour
1257Md en 2016, dpassant de prs lUnion europenne et 47,7points
de 30 % leur niveau de 2006, soit une
progression annuelle moyenne de 2,5 % de PIB pour la zone euro. La France
en valeur et 1,4 % en volume. se situe 12 points au-dessus de
lAllemagne et 14points au-dessus
volution de la part des dpenses
publiques dans le PIB en France du Royaume-Uni ;
(en points de PIB)
- une croissance de sa dpense
58
56
publique qui ne sinflchit pas :
54 alors que la plupart des tats
52 membres de lUnion europenne
50 et de la zone euro ont sensiblement
48 rduit la part de leurs dpenses
46 publiques dans le PIB aprs la
44
crise financire, tel nest pas le cas
1986
1982

1988

1992
1994
1996
1998
2000

2004
2006
2008
2010
2012
2014
1990

2002

2016
1984

pour la France et lItalie.


Source: Insee

19
Des mthodes renouveler pour assurer
une matrise durable des dpenses publiques

Les dpenses publiques en France Pour tre efficaces, quelques principes


et en Europe (en points de PIB) doivent guider les politiques de moder-
2006 2010 2016
nisation et de transformation: bnficier
60 dun soutien politique durable au plus
50 haut niveau de ltat et associant les
40 principaux ministres ; agir sur un champ
30 large et viser autant des conomies
20 defficience (faire autant en dpensant
10 moins) que des conomies structurelles
0 (rexaminer le champ et les objectifs
28

ro

ce

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ne

um e

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des politiques publiques) ; intgrer ces


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Ro spa
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ne

actions au processus budgtaire et fixer,


le

E
zo

ya

en loi de programmation des finances


Source : Calculs Cour des comptes, donnes publiques, un objectif dvolution
Eurostat. Donnes 2014 pour EU 28 et zone euro
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

pluriannuelle couvrant lensemble


De surcrot, nombre dtudes et des dpenses publiques.
dvaluations ralises par la Cour,
des institutions de recherche ou des Une gouvernance des finances
organismes internationaux montrent publiques rendre plus cohrente
que le haut niveau de dpenses et plus efficace
publiques en France ne saccompagne
pas ncessairement de rsultats la Prs de cinq ans aprs la mise en uvre
hauteur des efforts consentis. Cest par du Trait sur la stabilit, la coordination
exemple le cas en matire de politiques et la gouvernance, la Cour estime
du logement, de lemploi ou dducation. que des amliorations peuvent
tre apportes la gouvernance des
finances publiques:
Une action sur la dpense
publique organiser -en renforant la porte et la coh-
et mener dans la dure rence des textes financiers. Les lois
de programmation des finances
Des actions ont t engages au cours publiques (LPFP), qui dfinissent
des dix dernires annes pour matriser lobjectif dquilibre structurel de
les dpenses publiques et en accrotre moyen terme et fixent la trajec-
lefficience : rvision gnrale des toire pour latteindre, nont dans
politiques publiques, modernisation les faits quune porte limite et
de laction publique, revues de dpenses. leurs objectifs sont rapidement
Pourtant, faute dune action conduite dans abandonns ; les Programmes de
la dure, dune stabilit suffisante des stabilit, qui traduisent les enga-
mthodes et de leur valuation rgulire, gements de la France vis--vis de
les rsultats nont pas t au rendez-vous. lUnion europenne (et qui, ce

20
Des mthodes renouveler pour assurer
une matrise durable des dpenses publiques

titre, devraient faire lobjet dun publiques, puis dclin dans larticle
dbat parlementaire) peuvent liminaire des lois financires (loi de
galement y droger. La porte finances, loi de financement de la
des lois financires annuelles scurit sociale et, le cas chant,
pourrait tre largie par la cration loi de financement des collectivits
dune loi de financement des locales) ; sa ralisation devrait
collectivits locales et dune loi ensuite tre examine dans larticle
de financement de la protection liminaire des lois de rglement.
sociale obligatoire (tendant le Pour impliquer lensemble des
champ des lois de financement acteurs de la dpense publique, un
de la scurit sociale aux rgimes dialogue permanent devrait tre
complmentaires de retraite organis entre ltat et les autres
obligatoires et au rgime dassu-
responsables des administrations
rance-chmage) ;
publiques (collectivits locales,
- en compltant lobjectif de solde organismes de protection sociale)

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


structurel par un objectif de permettant de partager les lments
dpenses, portant sur le montant de diagnostic sur la situation des
des dpenses en valeur de lensemble finances publiques et la trajectoire
des administrations publiques. Un vise, et dchanger sur la contri-
tel objectif serait dfini en loi bution respective de chacun
de programmation des finances cette trajectoire.

21
5 Des leviers daction
pour amliorer lefficience
des dpenses publiques
loccasion de ses diffrents contrles, Dautres leviers portant sur la masse
la Cour a identifi de nombreux leviers salariale pourraient tre utiliss : le
permettant de rendre moins coteuses rexamen de certaines indemnits
et plus efficaces les politiques publiques. dont la justification napparat plus
Certains, sappliquant lensemble des vidente ; un rchelonnement du
administrations publiques, doivent droulement des carrires, qui pourrait
permettre de raliser des gains tre ngoci en contrepartie des
defficience en modifiant la manire majorations de traitement accordes
dont est fourni le service ou mise en dans le cadre du protocole PPCR ; une

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


uvre la politique publique, mais sans en reprise de la rduction du nombre de
changer la nature ou lampleur; dautres, fonctionnaires ; une augmentation
visant des conomies structurelles, de la dure effective de travail dans
peuvent conduire remettre en cause la fonction publique, qui est actuellement
ou rorienter certaines politiques infrieure celle du secteur priv.
publiques peu efficientes.
Leviers de matrise de la masse salariale

Des mesures gnrales concernant en Md


valuation de
lconomie
lensemble des administrations
Matriser le GVT
publiques
Gel du point dindice 2,0
Plusieurs leviers sont utilisables afin Gel dchelon 3,0
de matriser la masse salariale des
Agir sur les effectifs
administrations publiques (284Md
en 2016). Le gel de la valeur du point Non-remplacement de :
0,6
1 fonctionnaire sur 2 (FPE)
peut ainsi freiner la masse salariale, mais
son maintien au-del dune certaine Non-remplacement de :
1,8
1 fonctionnaire sur 3 (FPH, FPT)
dure peut crer des distorsions
lgard du secteur priv et provoquer Agir sur le temps de travail

des dpenses supplmentaires du fait Augmentation de 1 % du temps


0,9
de la garantie individuelle de pouvoir de travail

dachat (GIPA) et du minimum de Lutte contre labsentisme


0,4
(instauration du jour de carence)
traitement. Des amnagements
peuvent toutefois limiter le cot dune Supprimer les avantages salariaux
non justifis
revalorisation du point: lui substituer
une attribution uniforme de points ; Suppression du supplment familial
1,5
de traitement
ne lappliquer quau traitement
indiciaire et non aux primes ; dcoupler Suppression de lindemnit
0,9
de rsidence
les valeurs du point des trois fonctions
publiques et les faire voluer en Suppression des majorations
2,2
et indemnits outre-mer
fonction des contextes spcifiques
chacune. Suppression de la sur-rmunration
0,8
du temps partiel
23
Source : Cour des comptes
Des leviers daction pour amliorer lefficience
des dpenses publiques

La modernisation de la gestion des une attention plus grande porte par le


administrations constitue un autre Gouvernement leur teneur permettrait
levier daction pour renforcer lefficience de renforcer la pertinence des choix
des dpenses publiques. Elle peut dinvestissement.
notamment passer par un renforcement
des actions de simplification administra- Enfin, la matrise de la dpense locale
tive, afin dallger le poids des normes est un levier majeur defficience : elle
sur les entreprises comme sur les passe par une clarification des missions
collectivits locales. Elle peut galement des diffrents chelons de collectivits
reposer sur une acclration du dvelop- pour viter les doublons et rduire
pement de ladministration numrique, la la complexit administrative, et par
poursuite de leffort de resserrement des la poursuite de lencadrement des
rseaux territoriaux de ladministration, la concours financiers aux collectivits
dynamisation de la gestion de limmobilier territoriales.
de ltat et la prolongation de la dmarche
de rationalisation des achats.
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

De grandes politiques publiques


Des marges defficience sont galement rendre efficientes
rechercher du ct des dpenses
fiscales, dont la Cour critique de manire Sans rechercher lexhaustivit, la Cour a
rcurrente labsence de ciblage et souhait, en sappuyant sur ses travaux
dvaluation, alors que leur cot total rcents, mettre en avant certains leviers
sest lev prs de 86Md en 2016 pour renforcer lefficience de certaines
(73 Md hors CICE). Les valuations grandes politiques publiques, qui sont
apparaissent dautant plus ncessaires reprsentatives des principaux carts
que certaines dpenses fiscales ont des de la dpense entre la France et la zone
effets contraires ceux attendus ou euro.
peinent atteindre leurs objectifs.
cart entre les dpenses publiques de la
Montant et nombre des dpenses France et celles des pays de la zone euro
fiscales en Md (2012-2016) (en points de PIB et en 2015)
60
2012 2013 2014 2015 2016 2017
58 1,5 57
72,2 72,1 78,5 85,1 85,8 89,9 56 0,5
0,5
54 0,5 1,0
491 464 460 453 449 451 1,1
0,8 0,3
52
2,8
50
48,5
Source : LFI 48
- 0,3- 0,2- 0,1
46
De mme, alors que les investissements 44

des administrations publiques se sont 42


40
levs 99Md, la Cour a pu souligner ro ux r e e l e e s .) l l . se es ce
eu ra ri eu sti c rai t ant i l ag i al e sup t co fen utr an
ne gn up Ju Ret S Famhm soc ns. en D A Fr
loccasion de diffrents contrles que o
Z es t s C ns s e e m
ic
rv me
n ti o or ui p
lvaluation pralable de leur pertinence Se gne ec (h q
rot ti on nt,
e i s p ca e
s
conomique restait insuffisante. Un En tre du em
Au Log
renforcement du rle du Commissariat
gnral linvestissement (CGI), une Source : Cour des comptes donnes Eurostat
publication systmatique de ses avis et au format COFOG 2015
24
Des leviers daction pour amliorer lefficience
des dpenses publiques

En matire denseignement scolaire, curit publique et de la police judiciaire;


un rajustement du cot du lyce, plus la recherche dune meilleure complmen-
lev en France que dans les autres tarit entre la police et la gendarmerie en
pays de lOCDE, serait un puissant levier matire judiciaire ; une mutualisation de
defficience, permettant notamment leurs fonctions support.
de rallouer les ressources au bnfice
des enseignements du socle commun Plusieurs voies pourraient tre explores
de connaissances dont les rsultats pour renforcer lefficience de la politique
compars au plan international (PISA) du logement. La Cour a recommand
sont mdiocres. Dans lenseignement deux pistes principales dvolution en
suprieur, plusieurs pistes dvolution matire de logement social: sadresser
pourraient tre explores, comme par prioritairement aux publics modestes
exemple une allocation des moyens et dfavoriss en diminuant les pla-
aux universits tenant compte de fonds de ressources en zone tendue ;
lactivit et de la performance ou le rorienter les politiques publiques vers une
regroupement dtablissements sur un gestion plus active du parc existant. Pour

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


mme site ou au sein de communauts ce qui concerne les aides au logement,
duniversits. une rflexion devrait tre engage afin de
prendre en compte le taux deffort rel des
Cot annuel par lve de lcole primaire
et du lyce en 2013 locataires selon quils bnficient dun
logement HLM ou quils occupent un
Cot annuel Cot annuel logement priv. Enfin, il conviendrait
dun colier dun lycen
de rexaminer les aides fiscales aux
logements privs (taux rduits de
TVA, avantages fiscaux en faveur de
limmobilier locatif) dont lefficacit
est incertaine et qui saccompagnent
dimportants effets daubaine.

La France se caractrise par des dpenses


de sant rapportes au PIB parmi les plus
leves au monde (11,1% en 2014). Des
Source : Cour des comptes daprs donnes gains defficience sont rechercher
OCDE
travers une recomposition de loffre,
Sagissant de la politique de scurit sagissant des hpitaux comme de
intrieure, plusieurs leviers daction la mdecine de ville. Des conomies
pourraient accrotre lefficience des pourraient galement tre trouves par
forces de scurit : une rvision de une acclration du dveloppement de
laffectation territoriale des effectifs, dans la chirurgie ambulatoire en substitution
la police comme dans la gendarmerie, de la chirurgie conventionnelle, par la
pour mieux ladapter au niveau de dlin- matrise des prescriptions hospitalires
quance ; une rforme plus profonde de ou par la prise en charge des affections
lorganisation de la police nationale qui de longue dure via un forfait global de
viserait intgrer au sein dun mme rmunration des professionnels plutt
rseau les services territoriaux de la s- que via un paiement lacte.
25
Des leviers daction pour amliorer lefficience
des dpenses publiques

Dimportantes rformes sont intervenues une rduction de leur dure maximale


en matire de retraites, dans le secteur et leur inscription dans un parcours vers
priv puis dans le secteur public, qui ont lemploi complt par une formation
amlior la soutenabilit financire des pr-qualifiante ou qualifiante qui prendrait
rgimes. Elles ne suffisent toutefois la forme de contrats dapprentissage ou
pas garantir durablement leur de professionnalisation.
quilibre financier, ce qui appelle
dautres volutions. En termes de En ce qui concerne lassurance chmage,
mthode, les nouvelles rformes la Cour avait identifi en 2015 diffrentes
devraient tre discutes dans un pistes susceptibles dtre explores, en
format diffrent des prcdentes, au particulier le rexamen de plusieurs
sein dun cadre formalis de concertation paramtres qui concourent au cot
entre ltat, les partenaires sociaux et les de lindemnisation du chmage :
gestionnaires des rgimes, en particulier le taux de remplacement, la dure
pour permettre une discussion simultane minimale daffiliation, la dure dindem-
des rformes concernant les rgimes de nisation, son montant maximum, son
Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques

scurit sociale et les rgimes gestion taux de service (dure dindemnisation


paritaire. Par ailleurs, les volutions rapporte la dure daffiliation), le
engages devraient rechercher un primtre des employeurs publics
objectif dquit accrue entre actifs, affilis, le plafonnement de lassiette
entre actifs et retraits et entre retraits
de contribution, le taux de contribution ou
en fonction des gnrations et des statuts
encore la modulation des contributions.
professionnels.
Enfin, la multiplicit des acteurs en
Enfin, des marges defficience existent
sagissant de la politique de lemploi, matire de formation professionnelle
de la formation professionnelle et pose dimportants problmes de
de lassurance chmage. En matire coordination. Lvaluation prvue en
de contrats aids, dont les rsultats 2017 du plan 500000 formations
en termes dinsertion professionnelle devrait permettre une apprciation
sont faibles, la Cour a formul plusieurs qualitative de ses rsultats, dont il
pistes de rorientation, notamment un faudra tirer les enseignements en vue
meilleur ciblage sur les jeunes pas dapporter une rponse structurelle et
ou peu qualifis, une concentration des coordonne la question de la formation
contrats aids dans le secteur marchand, des demandeurs demploi.

26
Conclusion

Laudit men par la Cour rvle que, politique inchange, la trajectoire des
finances publiques scarte significativement de celle dcrite par la loi de
finances pour 2017 et le Programme de stabilit, ce qui compromet tant la
rduction du dficit envisage en 2017 que la poursuite de celle-ci en 2018.

Des changements importants simposent donc aujourdhui dans la conduite des


finances publiques. court terme, des mesures de redressement immdiates
sont ncessaires pour rduire le drapage en 2017. Au-del, une action rsolue
sur la dpense doit tre engage pour restaurer la soutenabilit de nos finances

Synthse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


publiques en remdiant aux inefficiences marques qui affectent certaines
grandes politiques publiques.

Une telle volution suppose la runion de trois conditions : un effort de pdagogie


collective sur la dpense publique, des textes financiers sincres, une implication
et une responsabilisation de tous les acteurs.

27