EL FENOMENO EL NIO

1997 - 1998
MEMORIA, RETOS Y SOLUCIONES

VOLUMEN IV:

ECUADOR

Corporacin Andina de Fomento

PRESENTACION

L
--------ograr el desarrollo sostenible de un pas conlleva a que sus ciudadanos obtengan un nivel
de vida elevado y creciente, en un entorno que adems de generar crecimiento econmico
preste atencin a la equidad social y a la preservacin ambiental. El equilibrio entre stas
variables hace que una economa sea ms competitiva, participativa y humana y para conse-
guirlo es necesario atender temas que van desde la dotacin de infraestructura hasta la educa-
cin e implica que las distintas estructuras del aparato productivo alcancen altos niveles de
productividad en un contexto que de prioridad a la calidad y sostenibilidad del desarrollo,
mediante el uso de tecnologas ambientalmente correctas.

En este contexto, es necesario ocuparse de temas relacionados con la prevencin de accidentes

naturales que, aunque muchas veces pospuestos, hoy ocupan un lugar prioritario en las agendas
gubernamentales y en las instituciones no gubernamentales, dado su impacto negativo en la
sociedad en general y en la economa de los pases. Tal es el caso de los riesgos y vulnerabilidades
que se evidencian cuando ocurren desastres naturales, aunado a la baja capacidad de respuesta
de las instituciones encargadas de prevenirlos y mitigarlos.

Esencial para procurar la seguridad humana, la prevencin debe tener un papel mucho ms
importante en la agenda estratgica de nuestra regin, tan vulnerable a los extremos de la natu-
raleza. A menudo observamos con impotencia cmo un fenmeno natural arrasa, en unas cuan-
tas horas, obras de infraestructura que el hombre ha tardado aos en construir, por no hablar
de la tragedia que significa la prdida de vidas humanas, o de las inundaciones y sequas que
generan hambre y desempleo en amplios grupos poblacionales. Tambin sabemos de la imposibi-
lidad que muchas veces tiene un pas para iniciar, por s solo, la difcil tarea de la reconstruc-
cin y su necesidad de apelar a la cooperacin y solidaridad internacionales. Es por eso que
surge la necesidad de abordar estos desastres como un obstculo para el desarrollo.

Conscientes de ello, en 1998 los Presidentes de los pases andinos solicitaron la colaboracin de
la CAF para efectuar un exhaustivo estudio sobre los impactos de uno de los fenmenos natura-
les recurrentes ms desastrosos en la regin: El Nio, que tan slo en 1977-78 gener prdidas
en el rea andina estimadas en US$ 7.500 millones.

Adicionalmente a esta solicitud, los Primeros Mandatarios pidieron a la CAF fortalecer y desa-
rrollar normas e instituciones orientadas a prevenir riesgos por eventos naturales catastrficos
en cada pas, adems de la ejecucin de proyectos regionales prioritarios y el apoyo para acceder
al financiamiento necesario para mitigar los daos.

Con anterioridad a esto, la Corporacin ya estaba ejecutando acciones y canalizando

recursos hacia iniciativas relacionadas con esta temtica, incluyendo donaciones puntuales
para asistencia humanitaria ante emergencias. De hecho, a finales de 1997 el
Directorio de la CAF aprob el Programa global de prevencin de desastres y atencin de
emergencias ocasionadas por el Fenmeno El Nio, el cual incluy facilidades crediticias, co-
operacin tcnica y flexibilizacin de desembolsos de prstamos vigentes.

Hoy la CAF ha asumido un rol an ms activo, estructurado y focalizado en los temas de infra-
estructura sostenible, a travs de la creacin de una Vicepresidencia de Infraestructura, respon-
sable del financiamiento, los estudios y la coordinacin de actividades del sector con las institu-
ciones necesarias para garantizar un enfoque de sostenibilidad. El trabajo coordinado entre
esta Vicepresidencia y la Direccin de Desarrollo Sostenible adscrita a la Vicepresidencia de
Estrategias de Desarrollo de la CAF, aseguran la incorporacin del anlisis de vulnerabilida-
des en el diseo de los proyectos y el apoyo tcnico para el fortalecimiento de las instituciones de
prevencin en cada pas.

En el contexto de esta poltica divulgativa, la CAF ha iniciado la publicacin de una serie de

libros titulada Prevencin y mitigacin de desastres naturales que comienza precisamente
con el Fenmeno El Nio 1997-98, dados sus desoladores impactos socioeconmicos. La presente
publicacin forma parte de este ambicioso proyecto, cuya finalidad no es otra que la de configu-
rar redes para intercambio de conocimientos y experiencias entre nuestros pases que permitan
asimilar tecnologas, reflexionar y aprender, identificar estrategias comunes e instrumentarlas,
promover el apoyo y la participacin mancomunada. Slo si se trabaja en el marco de esa filoso-
fa integracionista podremos crear herramientas de trabajo tan tiles como el libro que hoy
tienen en sus manos.

Existe documentacin acerca de daos causados por El Nio en episodios que se remontan al siglo
XVI y se han encontrado pruebas geolgicas de sus efectos que datan de hace miles de aos. Sin
embargo, una de las ocurrencias ms graves que se conocen es el de 1997-98 que produjo el trgico
saldo de cientos de personas muertas en diferentes pases, inundaciones que arrasaron con poblados
completos, sequas que dieron paso a desoladores incendios forestales, huracanes, hambrunas y enfer-
medades, enormes prdidas de cosechas y ganado, aunados a severos trastornos en los patrones climticos
a nivel mundial. Pero tambin, por primera vez, los meteorlogos pudieron predecir y dar detalles de
la aparicin del fenmeno en muchas regiones del planeta, lo que permiti que agricultores y pesca-
dores aprovecharan sus efectos, dndonos un ejemplo de lo que se puede ganar con la prevencin.

La gran cantidad de distinguidos profesionales, instituciones pblicas y privadas, y organismos

internacionales que hicieron posible esta publicacin dan fe de lo que se puede lograr trabajan-
do en forma conjunta para desarrollar una cultura de prevencin. A todos ellos, los verdaderos
autores de este libro, mis agradecimientos y felicitaciones por el resultado obtenido.

L. Enrique Garca
Presidente Ejecutivo
Corporacin Andina de Fomento
INTRODUCCION
La temtica de los desastres naturales a nivel mundial
ha venido cobrando destacada importancia debido a la
mayor frecuencia de eventos naturales catastrficos y
al creciente nmero de vctimas humanas, prdidas eco-
nmicas y deterioro en la calidad de vida de las regio-
nes y naciones afectadas.
En el contexto anterior, la regin andina y el Caribe se
han visto cada vez ms afectados por fenmenos natura-
les de diverso origen que generan desastres. La CEPAL
ha estimado que durante un ao promedio se producen
en estas regiones daos que superan los 1.500 millones
de dlares y ms de 6.000 prdidas de seres humanos, lo
que origina importantes retrocesos en el desarrollo eco-
nmico y en las condiciones de vida de la poblacin de
los pases donde ocurren tales eventos.
Aparte de una serie de grandes terremotos en ciudades
importantes, erupciones volcnicas, tsunamis, huraca-
nes, entre otras, el principal fenmeno natural que ha
originado daos de gran magnitud en los pases andinos
es el Fenmeno El Nio, al producir amenazas recu-
rrentes de diferente naturaleza como son los excesos o
dficits de precipitacin, as como el incremento o re-
duccin de la temperatura. Ello ha venido desencade-
nando amenazas como inundaciones, sequas y des-
lizamientos, entre otros, con impactos socioeconmicos
de gran envergadura.
En el presente siglo se han presentado veintids episo-
dios El Nio, siendo los mismos cada vez ms recu-
rrentes e intensos. Los eventos ocurridos en 1982-83 y
1997-98 han sido calificados de extraordinarios desde
el punto de vista de la magnitud de las alteraciones y
han dejado una secuela de problemas sociales y econ-
micos en los pases, que rebasan la capacidad de res-
puesta de los gobiernos.
A pesar de que la tecnologa disponible permiti cono-
cer con antelacin la llegada del fenmeno y empren-
der obras y acciones de prevencin por parte de algu-
nos gobiernos en la regin andina, los daos al acervo y
las prdidas de produccin generadas por El Nio 1997-
98 han sido estimados en 7.500 millones de dlares
(sin considerar los daos intangibles) y sus efectos se
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prolongarn hasta el mediano plazo, debido al tiempo
que se requiere para la rehabilitacin y la reconstruc-
cin de las condiciones preexistentes.
La gravedad de las afectaciones ha venido gestando una
conciencia a nivel tcnico y poltico sobre la asocia-
cin cada vez ms fuerte del nivel de los impactos con
los procesos de desarrollo que han prevalecido en los
pases y con la visin que se ha tenido hasta el momento
en relacin a los desastres. Sin excepcin entre los pases
andinos, el incremento de vulnerabilidades es uno de
los temas ms relevantes actualmente en consideracin,
asociado tanto a los procesos desordenados e
incontrolados de urbanismo como a la falta de concien-
cia a nivel poltico del significado que los desastres tie-
nen como limitantes al propio desarrollo.
EL MANDATO DE LOS PRESIDENTES
ANDINOS A LA CAF
Como consecuencia de los daos originados por el Fe-
nmeno El Nio 1997-98 sobre el bienestar y el desa-
rrollo econmico de todos los pases de la regin andina,
los Primeros Mandatarios reunidos en Guayaquil,
Ecuador, en abril de 1998 encomendaron a la Corpo-
racin Andina de Fomento estudiar el impacto
socioeconmico de los desastres ocasionados por este
fenmeno, realizar una evaluacin de la gestin y la
institucionalidad de los pases y los sectores afectados
y proponer polticas, estrategias y proyectos tendientes
a reducir en el futuro las consecuencias negativas de
fenmenos de este tipo.
Adicionalmente, los Presidentes instruyeron a sus res-
pectivos entes nacionales para que intercambiasen in-
formacin sobre sus experiencias en esta materia, con
el propsito de facilitar la prevencin de daos y la
reconstruccin de las zonas afectadas, empleando en-
foques apropiados de manejo del riesgo y apoyados en
una adecuada identificacin de las amenazas y las vul-
nerabilidades.
En desarrollo de ese mandato, la Corporacin Andina de
Fomento organiz y llev a cabo un proyecto mediante el
cual se ha perseguido cubrir varios objetivos, a saber:
 Contribuir al mantenimiento sistematizado del acer-
vo de informacin histrica sobre el Fenmeno El
Nio, sus consecuencias y el estado actual del cono-
cimiento para su manejo, a fin de ponerlo a disposi-
cin de los pases miembros.
Promover el intercambio de experiencias entre los
pases andinos, para elevar su capacidad de respues-
ta, tanto en materia cientfica como de prevencin,
mitigacin y reconstruccin.
Prestar asistencia tcnica a los pases en la identifi-
cacin de proyectos y en la elaboracin de progra-
mas de prevencin y reconstruccin de los daos
tanto a nivel nacional como regional que sirvan
de base para el dimensionamiento de los esfuerzos
que se realizarn en un futuro inmediato, en trmi-
nos presupuestarios y de cooperacin.
Promover la discusin y anlisis sobre la institu-
cionalidad y la gestin de los pases para enfrentar
fenmenos hidrometeorolgicos, con miras a la iden-
tificacin de debilidades y fortalezas que permitan
la modernizacin de las instituciones pblicas y pri-
vadas en el manejo de las variabilidades climticas
extremas como las generadas por El Nio.
Contribuir con los gobiernos en la elaboracin de
una estrategia para introducir en los programas de
desarrollo sostenible el tema de los desastres socio-
naturales, su prevencin y mitigacin, con el fin de
que se convierta en poltica de Estado.
Apoyar a las instituciones en la identificacin de po-
lticas adecuadas de prevencin y mitigacin para re-
ducir la vulnerabilidad (econmica, social, ambien-
tal e institucional) en los diferentes sectores de la
vida nacional.
EL ESFUERZO INSTITUCIONAL DURANTE LA
EJECUCION DEL PROYECTO
El proyecto fue realizado bajo la direccin general del
Vicepresidente Corporativo de Infraestructura de la
CAF, a travs de un equipo tcnico organizado a nivel
de la regin andina y de cada uno de los cinco pases, el
cual cont con el soporte institucional de las Oficinas
de Representacin de la Corporacin, a travs de eje-
cutivos de las mismas.
Para la realizacin del proyecto, la CAF celebr conve-
nios o acuerdos con tres instituciones. Uno de ellos con
la CEPAL, organizacin internacional que contribuy
conjuntamente con el equipo de la Corporacin en
la estimacin de los daos ocasionados por el El Nio
1997-98, as como de los impactos macroeconmicos
en los distintos pases y en la regin como conjunto.
El otro, con el Instituto de Hidrologa, Meteorologa
y Estudios Ambientales (IDEAM) de Colombia, insti-
tucin que, adems de contribuir en los temas hidro-
meteorolgicos propios de su pas, tuvo un aporte sig-
nificativo en la preparacin de la visin climtica de la
regin y en la elaboracin, por vez primera, de un mapa
regional de anomalas de precipitacin asociadas a este
fenmeno, con base en la data suministrada por los
cinco pases andinos. Finalmente, la CAF lleg a un
acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en Bolivia, para soportar la coor-
dinacin tcnica del estudio en ese pas de manera con-
junta por ambas instituciones.
A nivel regional, el equipo tcnico estuvo integrado por
un Director Tcnico de la CAF y un grupo de especia-
listas internacionales de la Corporacin y la CEPAL.
En cada pas actu, adicionalmente, un consultor lo-
cal.
Debido a la naturaleza del proyecto, gran parte del
trabajo tcnico fue realizado por un numeroso gru-
po de instituciones de cada pas involucradas en la
gestin del episodio El Nio 1997-98, lo que per-
miti a lo largo de un ao intercambios interins-
titucionales tanto a nivel nacional como de la regin
andina, mediante ciclos de talleres de trabajo conce-
bidos para esos fines.
La dinmica generada en los diferentes pases con
relacin al estudio permiti llevar a cabo discusio-
nes sobre las vulnerabilidades, debilidades y fortale-
zas, tanto desde el punto de vista fsico como insti-
tucional, y arribar a un conjunto de proposiciones
de polticas y proyectos que son de particular inters
para la gestin futura en materia de desastres
climticos, como los derivados del Fenmeno El
Nio. En razn de lo anterior, el producto de este
proyecto es atribuible en gran medida a las institu-
ciones de los diferentes pases, lo cual constituye una
fortaleza para el inicio de acciones dirigidas a en-
frentar estos eventos desde el corto plazo. No obs-
tante, los juicios tcnicos contenidos en este infor-
me son de la responsabilidad del equipo tcnico que
particip en el Proyecto.
15
EL MARCO PARA LAS ACTUACIONES
FUTURAS
Como resultado de los anlisis de vulnerabilidades y
de la gestin del desastre, se cuenta con un conjunto de
conclusiones que forman un marco para las actuacio-
nes, a saber:
Los impactos de los fenmenos potencialmente de-
sastrosos en los pases andinos presentan una fuerte
tendencia a crecer hacia el futuro debido al aumento
de las condiciones de vulnerabilidad, tales como la
expansin de asentamientos humanos marginales y
el deterioro de las cuencas hidrogrficas.
Se presentan limitaciones en la capacidad tcnico-
cientfica para el desarrollo de pronsticos y para el
conocimiento de los riesgos, informacin fundamen-
tal para orientar las acciones de manejo adecuado de los
fenmenos.
La experiencia obtenida plantea la necesidad de orien-
tar esfuerzos permanentes, no slo coyunturales, ten-
dientes a incorporar la prevencin de riesgos como
una poltica de cada Estado y al desarrollo de una
normatividad e institucionalidad ajustadas para tal
fin, asumiendo el tema de los riesgos como un pro-
blema que afecta en forma importante el desarrollo.
Los anlisis de riesgos frente a fenmenos potencial-
mente desastrosos no han sido tenidos en cuenta en
la formulacin y ejecucin de los planes de desarro-
llo e inversiones de los sectores pblico y privado.
La responsabilidad pblica de cada Estado frente al
tema de los riesgos no puede seguir siendo asumida
tan solo por entidades de socorro, de ah que se haga
necesario que cada institucin y/o entidad sectorial
o territorial aborde los fenmenos desastrosos como
un problema para la sostenibilidad de la calidad de
vida y de la economa de los pases.
Frente a este panorama, en el presente documento se re-
cogen importantes recomendaciones sobre los objetivos
prioritarios a perseguir:
1. Promover en cada uno de los pases andinos el desa-
rrollo de polticas pblicas tendientes a la preven-
cin y mitigacin de riesgos de origen natural y
antrpico y concretarlas en normatividades e insti-
tucionalidades nacionales en la planificacin y coor-
dinacin, para que el sector pblico en su conjunto
y para que cada uno de los ministerios y enti-
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dades sectoriales, territoriales, provinciales y loca-
les, as como el sector privado y ciudadano, desa-
rrollen planes, programas y acciones orientados a la
mitigacin de los riesgos en su respectivo sector, te-
rritorio o actividad.
2. Impulsar esquemas de cooperacin horizontal entre
sectores gubernamentales y tcnico-cientficos de los
pases andinos para mejorar la informacin, conocer
las metodologas y tecnologas para prevencin de
riesgos y desarrollar programas conjuntos donde ello
sea conducente.
3. Buscar acuerdos regionales para mejorar el conoci-
miento de los efectos territoriales de los fenmenos
naturales y el manejo de riesgos en reas geogrficas
de inters compartido.
4. Promover la prevencin de riesgos bajo un esquema
integral y plural que incorpore el desarrollo de capa-
cidades de los tcnicos sectoriales, la formacin en
los niveles polticos y el desarrollo de una cultura
poblacional frente a la prevencin de riesgos.
5. Promover la oferta y gestin de cooperacin inter-
nacional para llevar a cabo programas de reduccin
de riesgos en cada pas, especialmente para el desarro-
llo de normatividades e institucionalidades permanen-
tes orientadas a la prevencin de riesgos en cada estado
y para la ejecucin de los proyectos que se consideren
prioritarios en la regin.
6. Promover que los proyectos de las inversiones p-
blicas y privadas, especialmente aquellos adelanta-
dos con recursos provenientes de organismos finan-
cieros internacionales, contemplen en sus estudios
de impacto ambiental los anlisis de riesgos que pue-
dan afectar dichos proyectos o los riesgos que se ge-
neren de su desarrollo.
7. Para todo lo anterior, apoyarse en una institu-
cionalidad regional que garantice la permanencia de
esa lnea de poltica en todos los pases de la regin y
que sea un vehculo para optimizar y canalizar los
esfuerzos.
CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LA
PUBLICACION
Esta publicacin se presenta en seis volmenes: uno
regional y cinco correspondientes a cada uno de los
pases andinos.
El volumen de cada pas se compone de ocho captu-
los. El Captulo I resume el marco oceanogrfico y
climtico que lo caracteriz durante el evento 1997-
98, lo cual es el punto de partida para asociar poste-
riormente los daos con las anomalas climticas des-
critas en el mismo. Para una mayor compresin de la
variabilidad observada durante el fenmeno, este cap-
tulo se inicia con una caracterizacin general del clima
en condiciones normales y de los factores que lo
influencian, lo cual sirve de marco de referencia para
visualizar las anomalas durante El Nio. Estas ltimas
se detallan en ese mismo captulo comparando El Nio
1997-98, cuando se cuenta con informacin, con el
comportamiento de estos mismos eventos ocurridos
en aos anteriores. Con base a la informacin disponi-
ble se da una visin del avance del conocimiento sobre
este fenmeno en el pas, as como de las vulnerabili-
dades identificadas en este sector, y de la respuesta que
dieron las instituciones a las demandas de conocimien-
to y de alerta que son responsabilidades sectoriales. Se
concluye el captulo con las lecciones aprendidas y las
polticas que deberan aplicarse para mejorar el conoci-
miento del fenmeno y reducir las vulnerabilidades,
las cuales derivaron de los distintos talleres de trabajo
durante la realizacin de este estudio.
El Captulo II contiene la informacin y los anlisis re-
lacionados con las diferentes amenazas que derivaron
de las anomalas climticas durante el fenmeno,
focalizadas en las diferentes cuencas o sistemas
hidrogrficos que fueron afectados. Como una contri-
bucin para el manejo futuro del evento, se incluye una
seccin que resume el grado de desarrollo tanto general
como a nivel territorial que tiene el pas sobre el cono-
cimiento de las amenazas, as como las principales vul-
nerabilidades sobre el particular. Se concluye este cap-
tulo con las lecciones aprendidas y las principales pol-
ticas que pueden ser implementadas para reducir las
amenazas de esta clase de episodios.
El Captulo III ofrece una visin global del tipo de
impactos socioeconmicos generados por este fenmeno
durante 1997-98 en el pas, as como una estimacin
de la magnitud de los daos directos, indirectos y
macroeconmicos.
El Captulo IV muestra los impactos socioeconmicos
que se produjeron en las diferentes Provincias y cuen-
cas afectadas, resumiendo en un cuadro sntesis toda la
informacin recabada a nivel territorial. Esta informa-
cin es relacionada con las amenazas que le dieron ori-
gen, as como con cada sistema hidrogrfico, a los fines
de visualizar los encadenamientos entre amenazas y
efectos.
En el Captulo V est contenida toda la informacin
fsica sectorial recabada durante el estudio. La memoria
para los sectores ms relevantes ha sido organizada de
manera similar en todos ellos, partiendo de una visin
general de la situacin que caracteriza a los mismos en
condiciones normales. En cada sector se muestra la ca-
dena de efectos que generaron los impactos
socioeconmicos, as como la focalizacin espacial de
los daos en todo el territorio nacional. A los fines de
dar una imagen de la relevancia de los impactos secto-
riales, a cada sector por separado se le estiman las mag-
nitudes de los daos. Tomando como base la cadena de
efectos antes mencionada, las instituciones de cada sec-
tor han identificado tambin las principales vulnerabi-
lidades de cada eslabn y recabado la informacin sobre
las acciones fsicas que adelantaron dichas instituciones
para reducirlas. Todo lo anterior ha sido resumido en
este captulo y constituye la base para las lecciones apren-
didas y las polticas que se resumen al final de la memo-
ria de cada sector. En el caso de sectores menos relevan-
tes desde el punto de vista de los impactos
socioeconmicos, el captulo recoge el tipo de daos y
los montos de los mismos de manera global.
Los Captulos VI y VII contienen anlisis e informa-
cin de carcter institucional. El Captulo VI ofrece
una visin global de la institucionalidad existente en el
pas para la gestin de desastres y durante el Fenmeno
El Nio, mostrando para cada etapa del desastre (pre-
vencin, contingencia y reconstruccin) la institu-
cionalidad que oper, las acciones de planificacin y
las fuentes y mecanismos para los recursos en cada fase.
Con el aporte interinstitucional, los anlisis incluidos
en este captulo contienen conclusiones sobre las debi-
lidades y fortalezas ms resaltantes del marco
institucional y de gestin para el manejo de eventos
complejos como los del Fenmeno El Nio. Como
producto de esos anlisis, el captulo ofrece un marco
de polticas generales a tomar en consideracin para me-
jorar la gestin institucional del pas en desastres
hidroclimticos.
Esta misma informacin organizada de manera secto-
rial, est contenida en el Captulo VII, referida sola-
mente a los sectores ms afectados en el pas.
17
Cada sector concluye con el conjunto de polticas identi-
ficadas a lo largo del estudio, orientadas a reducir las debi-
lidades que fueron detectadas en la gestin institucional
para el evento El Nio 1997-98, pero que reflejan una
situacin estructural que debe ser superada.
El volumen de cada pas concluye con una propuesta
de proyectos que pretende dar respuesta a las polticas
tanto fsicas como institucionales desarrolladas en los
respectivos captulos. Se parte generalmente de una
identificacin bsica llevada a cabo por las institucio-
nes, pero sta se alimenta de otras orientadas a reducir
vulnerabilidades fsicas o debilidades institucionales que
fueron relevantes dentro del marco de polticas de cada
seccin. Por esta razn, se incluye en ese captulo un
paquete de proyectos finales conformado en base a lo
anterior, con indicacin de prioridades en la ejecucin
de cada uno de ellos.
En lo que respecta a la visin regional, el volumen co-
rrespondiente resulta de gran inters en el marco de
una estrategia de prevencin y mitigacin de riesgos
ya que recoge las experiencias de todos los pases y apun-
ta hacia una poltica ms comprensiva de la problem-
tica de desastres en la regin.
Una contribucin relevante est contenida en el mis-
mo, donde adems de enmarcarse el comportamien-
to del fenmeno en el contexto mundial y de tipificarse
la variabilidad oceanogrfica y meteorolgica se ana-
lizan las anomalas climticas a nivel de toda la regin,
con una mejor base de informacin que parte del mapa
elaborado con la data climtica original de los pases.
Respecto a estos temas se concluye sobre el nivel de
desarrollo del conocimiento del fenmeno en la regin
y de su relacin con el clima.
18
Igualmente se ofrece una visin de las principales ame-
nazas que se encadenaron al Fenmeno El Nio, lo cual
ha permitido tipificar los efectos que se producen
recurrentemente en la regin y las capacidades regiona-
les para conocerlas y controlarlas.
La magnitud y tipificacin de los impactos socio-
econmicos en toda la regin constituye otra contri-
bucin de este volumen, con lo cual ha sido posible
comparar tambin la gravedad de los daos directos y
macroeconmicos entre pases y la participacin de los
mismos en el conjunto regional.
Como conclusin de todos los anlisis, se recogen
las lecciones comunes aprendidas en el conjunto de
los pases y las polticas orientadas a la reduccin de
vulnerabilidades. Especial nfasis se da a los aspec-
tos institucionales y a la contribucin para el diseo
de una institucionalidad capaz de manejar fenme-
nos hidroclimticos, tomando como base la natura-
leza especfica de El Nio, las formas de gestin que
se aplicaron y las debilidades que present la
institucionalidad existente para enfrentar el evento
durante 1997-98.
Finalmente, se incluye una propuesta de proyectos re-
gionales identificados a lo largo del trabajo y como pro-
ducto del intercambio interinstitucional.
Todos los estudios y talleres han sido realizados utili-
zando metodologas de trabajo y de logstica generadas
dentro del propio proyecto. Debido a la importancia
que pueden tener para la comprensin de las propues-
tas y de la organizacin de la informacin, se ha inclui-
do un anexo metodolgico comn en cada volumen,
contentivo de estos aspectos.
DIRECCION Y EQUIPO DE TRABAJO DEL PROYECTO

DIRECCION CORPORATIVA DE LA CAF

Director General del Proyecto:

Antonio Juan Sosa - Vicepresidente Corporativo de Infraestructura

Grupo Consultivo:
Seyril Siegel - Directora de Cooperacin Tcnica
Rosario Cousulich - Ejecutivo CAF/ Bolivia
John Jairo Rendn - Ejecutivo CAF/Colombia
Constanza Caldern - Ejecutivo CAF/Ecuador
Arnaldo Altet - Ejecutivo CAF/Per

EQUIPO DE DIRECCION Y COORDINACION TECNICA

Director Tcnico del Proyecto

Tanya Miquilena de Corrales - Consultor CAF

Especialistas Internacionales
Camilo Crdenas - Consultor CAF/ rea institucional
Roberto Jovel - Consultor CAF/rea daos, proyectos, infraestructura de vialidad y electricidad
Juan Carlos Orrego - Consultor CAF/rea institucional, salud, asentamientos humanos
Claudia Solera - Consultor CAF/rea meteorologa, salud y agua potable
Antonio Tapia - Consultor CAF/rea daos, agricultura y pesca
Ian Thompson - Experto CEPAL en daos, infraestructuras viales
Ricardo Zapata - Experto CEPAL en impactos macroeconmicos

Consultores Nacionales y apoyos a la Direccin Tcnica

Sergio Alves - Consultor CAF-PNUD/Bolivia
Hctor Nogales - Consultor CAF/Bolivia
Agustn Vlez - Consultor CAF/Colombia
Xavier Bustamante - Consultor CAF/Ecuador
Gilberto Romero - Consultor CAF/Per
Beyla Cols - Consultor CAF/Venezuela y apoyo a la Direccin Tcnica
Luis Eduardo Arenas - Consultor CAF/Venezuela y apoyo a la Direccin Tcnica
Sandra Vieira - Cartografa regional y de los pases para la edicin final
Marisol Melen - Cartografa regional y de los pases para la edicin final
Willmer Tovar - Organizacin de textos

INSTITUCIONES NACIONALES LIDERES

Bolivia
Sistema Nacional de Defensa Civil
(Ministerio de Defensa)

Colombia
Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
(Ministerio del Interior)

Ecuador
Vicepresidencia de la Repblica de Ecuador

Per
Comit Ejecutivo para la Reconstruccin de El Nio (CEREN)

Venezuela
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

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RED INSTITUCIONAL DE ECUADOR Escuela Superior Politcnica del Ejrcito, (ESPE)
Jorge Acosta
Wilson Jcome
Vicepresidencia de la Repblica Nelson Jimnez
Ral Patio FINAGRO
Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME) Rafael Guerrero
Daniel Polo Hurtado y Asociados (mapas base de Ecuador)
Asociacin Nacional de Empresas Municipales de Agua Potable y Mario Hurtado
Alcantarillado (ANEMAPA) Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa (INAMHI)
Jaime Vaca Edison Heredia
Centro de Levantamiento Integrado de Recursos Naturales por Enrique Palacios
Sensores Remotos (CLIRSEN) Max Pinto
Jorge Acosta Luis Rodrguez
Centro de Reconversin Econmica del Azuay, Caar y Morona Instituto Nacional de Pesca (INP)
Santiago (CREA) Fernando Aguilar
Emma Cceres Mario Cobo
Margarita Carrillo Pilar Solis
Carlos Quishpe Instituto Oceanogrfico de la Armada del Ecuador (INOCAR)
Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) Rodney Martnez
Alberto Gmez Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG)
Byron Medranda Edgar Espinoza
Jos Prraga Jorge Macas
Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas Juan Mena
(CEDEGE) Ministerio del Ambiente
Israel Bastidas Edgar Pita
Fausto Cabrera Ministerio de Bienestar Social (MBS)
Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) Fernando Alarcn
Gloria Medina Guido Coronado
Galo Segovia Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Consejo Provincial del Azuay (MIDUVI) - Subsecretara de Desarrollo Urbano
Jos Calle Mario Alvear
Patricio Espinoza Milton Jurez
Consejo Provincial de Esmeraldas Ral Nieto
Eduardo Martnez Nelson Salazar
Luis Valverde Fernando Sola
Consejo Provincial de Imbabura Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
Jaime Aguas Galo Endara
Patricio Lugo Patricio Ludea
Consejo Provincial de Loja Carlos Ortega
Emperatriz Bailn Jos Palacios
Consejo Provincial de Manab Ministerio de Salud Pblica (MSP)
Humberto Guillen Mnica Villalobos
Jos Luis Sierra Municipio de Machala
Consejo Provincial del Oro Angel Carrillo
Oscar Ordoez Municipio de Manta
Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE) Eduardo Hidalgo
Gustavo Acosta Municipio de Portoviejo
Walter Bavo Cueva Guido Alava
Herrnn Castillo Municipio de Santa Rosa
Roberto Mio Edison Cung
Corporacin de Desarrollo Regional de El Oro (CODELORO) Municipio de Sucre
Bolvar Fajardo Ramn Faras
Corporacin Ejecutiva para la Reconstruccin de las Zonas Afectadas Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
por el Fenmeno El Nio (CORPECUADOR) Alimentacin (FAO)
Carlos Valverde Nelson Herrera
Direccin Nacional de Construcciones Escolares (DINACE) Rafael Guerrerro
Cecilia Romero Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)
Direccin Nacional de Defensa Civil (DNDC) Mario Ballesteros
Victor Beltrn Terrence Thompson
Fernando Molina Programa de Administracin de Desastres - Programa de las Naciones
Roberto Rodrguez Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Gloria Roldn Ricardo Mena
Jorge Ruiz Programa Regional para el Desarrollo del Sur (PREDESUR)
Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Esmeraldas (EAPA) Rafael Len
Pablo Almeida Daniel Mahuad
Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Manta (EAPAM) Unidad Coordinadora del Programa de Emergencia para el Fenmeno
Tifilo Espinoza El Nio (COPEFEN)
Patricio Zevallos Vladimir Gonzlez
Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil Universidad Central del Ecuador
(ECAPAG) Csar Alvarado
Mario Garca Leonardo Alvarez
Ginger Mendoza Teresa Ayabaca
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Machala Alfredo Burbano
(EMAPAM) Salomn Jaya
Luis Tamayo Mario Len
Jaime Zambrano Manuel Moreno
Escuela Politcnica Nacional (EPN) Gilberto Moya
Jannette Fernndez Fernando Rivas
Remigio Galarraga Subsecretara de Saneamiento Ambiental
Patricio Vargas Marco Padilla

20
CAPITULO I
CARACTERISTICAS CLIMATICAS
Y OCEANOGRAFICAS DEL FENOMENO EL
NIO EN ECUADOR
Los fenmenos ocenicos y atmosfricos que se producen en
el Ocano Pacfico intertropical son determinantes en el com-
portamiento climtico de Ecuador. Su posicin costera al
este del ocano y adyacente a ste, lo ubica en la zona donde
se expresa con mayor fuerza el Fenmeno El Nio.
Se ha demostrado, a travs de diferentes estudios, que este
evento es causante de la mayor variabilidad del clima coste-
ro y de la irregularidad de la pluviometra en la costa ecuato-
riana, lo que deviene en una secuencia significativa de dfi-
cits y excesos de lluvias en diferentes aos1.
1. CARACTERISTICAS CLIMATICAS E HIDROGRAFICAS
DE ECUADOR
1.1 FACTORES QUE INFLUENCIAN EL CLIMA EN ECUADOR
El clima ecuatoriano est influenciado por una serie de
factores, entre los cuales destacan: la circulacin atmosf-
rica general (los sistemas de baja presin como la zona de
confluencia intertropical ZCIT), las masas de aire locales
determinadas por el relieve, las corrientes ocenicas (el
frente ecuatorial, la corriente de Humbolt) y la cordillera
andina 2 .
a)---Factores atmosfricos del Pacfico
Alrededor del globo terrestre, la atmsfera est sujeta a dos
tipos de circulaciones, una meridiana y otra zonal. Entre el
Ecuador y los trpicos, la circulacin meridiana est caracte-
rizada por la presencia de dos clulas de Hadley separadas por
una zona de bajas presiones, la zona de convergencia
intertropical (ZCIT), que est ligeramente desplazada hacia
el norte. Sin embargo, en el transcurso del ao, el sistema
ecuatorial sigue el movimiento aparente del sol. En el verano
boreal, cuando el Anticicln del Pacfico Este est intenso y
cercano al continente, los alisios son ms fuertes y la ZCIT se
encuentra en su posicin ms septentrional (8-10N).
Durante el invierno boreal el anticicln se aleja, los alisios se
debilitan y la ZCIT se acerca al ecuador.
Los desplazamientos peridicos de la ZCIT hacia el he-
misferio norte o sur define los perodos lluviosos y secos,
mediante la penetracin de masas de aire con diferentes
caractersticas de temperatura y de humedad. De diciem-
bre a mayo la ZCIT est en su posicin meridional, origi-
1-Nouvelot J.F. y Pourrut P. 1984. El Nio, phnomne ocanique et atmosphrique. Importance en 1982-1983 et impact sur le littoral quatorien. Cahier
1-ORSTOM, srie Hydrologie, 21, 1, 39-65.
2-Rossel F. 1997. Influence du Nio sur les rgimes pluviomtriques de l'quateur. Universit de Montpellier II, France, Thse de doctorat n122, 280 p + annexes.
nando lluvias en las zonas costeras del pas con incremen-
tos de la temperatura del aire, debido a la influencia de
masas de aire del noreste. Al contrario, el desplazamiento
septentrional de la ZCIT se traduce en lluvias ms dbiles
y en una disminucin de las temperaturas, debido a la
penetracin de masas de aire proveniente del sureste. Mien-
tras la ZCIT pasa o se localiza en una zona, la actividad
convectiva aumenta, lo que ocasiona lluvias convectivas,
generalmente cortas y muy intensas.
b)---Factores oceanogrficos y corrientes marinas
Varias corrientes marinas tienen influencia sobre el clima ecua-
toriano.
La circulacin de superficie en el centro del Pacfico est
directamente determinada por la estructura del campo de
vientos. Las dos clulas de circulacin anticiclnica que
caracterizan las circulaciones norte y sur del Pacfico, in-
ducen en la zona ecuatorial dos corrientes orientadas de
este (Amrica) a oeste (Indonesia): las corrientes ecuato-
riales sur y norte. Estas dos corrientes estn separadas por
una corriente fluyendo hacia el este, fuerte y estrecha, la
contra corriente norte ecuatorial. En direccin al conti-
nente americano, esta corriente se divide en dos ramales:
uno remonta hacia el norte hasta encontrar la corriente
ecuatorial de norte, y el otro se dirige hacia el sur y luego
al oeste, donde se une a la corriente ecuatorial del sur.
Este segundo ramal, que pasa bordeando las costas occi-
dentales tropicales de Amrica del Sur es la que ha sido
denominada Corriente El Nio, la cual refleja la anomala
costera del Pacfico oriental a nivel de la regin surame-
ricana.
La corriente fra (14-18C) de Humboldt recorre las cos-
tas de Amrica del Sur, proviniendo de las aguas fras de
las regiones subpolares. A lo largo de la costa peruana
existe uno de las ms importantes si no el ms impor-
tante ascenso de agua fra del globo o upwelling. Los
alisios del sureste que soplan permanentemente, despla-
zan las aguas de la superficie a lo ancho, lo que produce
un ascenso de aguas ms fras de una profundidad de 100
a 200 metros que provienen de la capa inferior y un en-
friamiento marcado de las aguas costeras.
El frente ecuatorial, es una zona de transicin entre la co-
rriente Humbolt y la corriente ecuatorial sur, ubicada nor-
malmente entre la costa norte de Per y las islas Galpagos
(0-90W) y se extiende hacia el oeste. Los movimientos
meridional del frente coinciden con el desplazamiento de
la ZCIT. De julio a septiembre, el frente se ubica al norte,
y de enero a marzo se ubica hacia el sur.
21
De all que la costa ecuatoriana est influenciada
significativamente por las corrientes ocenicas, principal-
mente por la corriente Humboldt, cuya proximidad en
los meses de mayo a octubre determina una mayor hu-
medad que se expresa en lloviznas y neblina. Por el con-
trario, entre los meses de diciembre a abril, la contraco-
rriente ecuatorial transporta vientos calientes y hmedos
que generan tormentas y elevacin de la temperatura del
aire. Frente a la presencia de El Nio relacionada con esta
corriente, se producen fuertes precipitaciones en todo el
litoral de este pas.
c)---Factores orogrficos y regiones naturales en
Ecuador
El pas est atravesado por la Cordillera de Los Andes,
formando una barrera longitudinal a lo largo del territo-
rio. Debido a su configuracin, este eje montaoso influ-
ye tambin en las condiciones del clima tanto en trminos
territoriales como altitudinales. Cuando el pas est bajo
la influencia de masas de aire del noroeste con la ZCIT y
el frente ecuatorial en posicin sur, esta barrera natural
recibe el choque de las masas de aire calientes y hmedas
que son desplazadas por los vientos del noreste, hacindo-
las ascender, lo cual favorece las precipitaciones.
Este sistema montaoso divide al pas en grandes regio-
nes: litoral o costa; interandina y oriental o amaznica.
Adicionalmente, Ecuador cuenta con una regin insular.
El clima en cada una de ellas es diferente dependiendo
de sus caractersticas y de la ubicacin geogrfica (Figura
I.1.1-1).
Figura I.1.1-1 Ecuador. Regiones geogrficas
22
La regin oriental o Amaznica presenta precipitaciones
anuales superiores a los 5.000 mm, temperaturas medias
entre 20 y 23C, con mximas de 31C y mnimas de
10C. La humedad relativa est entre 80-85%.
La regin interandina, debido a las caractersticas del re-
lieve, presenta diferentes tipos de clima (mesotrmico h-
medo y semihmedo; templado seco y de pramo). En
general, salvo en el caso de los pramos, la precipitacin
oscila entre 1.000 y 2.000 mm, y las temperaturas por
lo general no superan los 25C, excepto en algunos valles
donde predominan condiciones ms secas (menos de
1.000 mm) y temperaturas mximas ms elevadas (hasta
30C)
La costa presenta una gran diversidad climtica, obser-
vndose desde climas hmedo tropical hasta seco tropi-
cal, pasando por tropical monzn y de sabana.
Las precipitaciones medias anuales en la costa aumentan
de sur a norte y de oeste a este, con excepciones relaciona-
das con la especificidad de los relieves. La distribucin de
la precipitacin y el escurrimiento es tambin muy irre-
gular (Figura I.1.1-2).
Figura I.1.1-2 Ecuador. Precipitaciones medias anuales y
distribucin mensual de las precipitaciones
del perodo 1964-93
Fuente: Rossel, op cit, 1997. En base a informacin del INAMHI
En las zonas ms cercanas a la cordillera y en posicin cen-
tral y noroeste, como ocurre en Santo Domingo, Los Ros,
Guayaquil, Colimes y Esmeraldas, extendindose hasta los l-
mites con Colombia, existe un mayor grado de humedad. Las
precipitaciones superan los 2.000 mm, con temperatura media
superior a los 25C y mxima de 39C. En la planicie del litoral
las precipitaciones son ms bajas pero superiores a 1.000 mm.
Las zonas ms cercanas al ocano Pacfico son generalmente
semiridas (entre la Provincia de Manab y el pas vecino Per:
Chone, Portoviejo, Manta, Jipijapa, Pennsula de Santa Elena y
El Oro). En la medida que se desplaza hacia el sur, las lluvias
disminuyen, siendo los promedios en las provincias de Manab,
Guayas (parte baja), El Oro y Loja, de 500 a 1.000 mm, y las
temperaturas medias entre 24 y 26C. En la Pennsula de Santa
Elena la precipitacin es la ms baja y est comprendida entre
Figura I.1.1-3: Ecuador. Precipitaciones de la estacin lluviosa en Guayaquil durante el perodo 1915-93. Los aos
anotados con "EN" son los aos Nio moderados y fuertes
Fuente: Rossel, 1997 op cit. En base a informacin del INAMHI
El rgimen estacional en la costa se caracteriza por un pe-
rodo lluvioso nico muy marcado de diciembre a mayo,
perodo en el que se concentra del 75 al 95% de las lluvias
anuales (ver Figura I.1.1-4 en la pgina siguiente). Por esta
razn, durante el resto del ao, algunas zonas permanecen
totalmente secas o con muy bajas precipitaciones, presentn-
dose los valores ms extremos hacia el sur.
1.2 CARACTERISTICAS OCEANICAS
Las aguas ocenicas de las costas ecuatorianas, derivado del com-
portamiento de los vientos alisios y de las corrientes, se caracte-
rizan por una temperatura ms elevada que en otras zonas y
bastante homognea a lo largo de la misma. Por otra parte, son
de menor densidad, lo que implica una elevacin del nivel del
mar. Al igual que en el resto de la costa pacfica, la estructura del
300-500 mm con una humedad relativa por debajo del 70%.
Se ha sealado que tanto en la pennsula de Santa Elena
como en la franja costera meridional, el clima est
influenciado de manera determinante por la corriente fra
de Humbolt, la cual favorece la formacin de masas de aire
martimo relativamente fras asociadas a baja evaporacin.
Estas masas poco hmedas y de baja temperatura, al pene-
trar en el continente, no producen precipitaciones impor-
tantes sino lluvias muy dbiles o neblina.
La variabilidad climtica de la costa es tambin interanual y
se expresa en grandes diferencias de precipitacin entre un
ao y otro, oscilando en Guayaquil entre 300 mm (en 1982)
y 3.450 mm (en 1983) (Figura I.1.1-3). Se ha identificado
que las oscilaciones climticas debidas al Fenmeno El Nio
son responsables de esa gran variabilidad interanual.
ocano en Amrica presenta una capa caliente de densidad d-
bil y una capa inferior fra de densidad ms fuerte. La interfase
entre esas dos capas, llamada termoclina, tiene normalmente
una profundidad de 50 metros cerca de las islas Galpagos.
En el Ecuador, bajo el efecto del movimiento vertical de las aguas
asociadas a la subcorriente ecuatorial, la termoclina estalla.
2. CARACTERISTICAS CLIMATICAS EN
ECUADOR DURANTE LOS EVENTOS EL NIO
2.1 EL COMPORTAMIENTO CLIMATICO DURANTE LOS
EVENTOS EL NIO
El evento ocenico-atmosfrico conocido como El Nio
constituye una de las manifestaciones naturales ms severas
en los ecosistemas costeros e insulares del Ecuador. El Fen-
23
 Figura I.1.1-4 Ecuador. Porcentaje de precipitacin en la
estacin lluviosa (dic-mayo) respecto al total anual del
perodo 1964-93
Fuente: Rossel, 1997. En base a informacin del INAMHI
meno El Nio en este pas se ha evidenciado histricamente
a travs del incremento de la temperatura en el ocano y un
aumento en las precipitaciones.
Durante el siglo XX se han registraron veintiocho (28) even-
tos El Nio y diecinueve eventos La Nia. La secuencia de
fases clidas seguidas de fases fras se produjo en once opor-
tunidades, mientras que en seis de ellas no ocurri as, apa-
reciendo la fase fra despus de 1 a 2 aos. Un evento parti-
cular fue el evento El Nio 1932-33 en el cual la fase fra se
extendi a los 4 aos.
A grandes rasgos, cuatro eventos (1931, 1932, 1973, 1976)
generaron anomalas de temperatura acumulada entre 3 y
5C y excesos pluviomtricos en Ecuador comprendidos entre
100 y 390 mm, por lo que se les ha denominado dbiles.
Los eventos 1926, 1932, 1951, 1953, 1958 y 1972 son
considerados como medios o moderados con anomalas com-
prendidas entre 5 y 12C y excesos pluviomtricos entre
400 y 790 mm. Los episodios de 1957 y 1965 son Nios
fuertes con anomalas entre 12 y 20C y excesos pluvio-
mtricos entre 1.100 y 1.500 mm.
3-Rossel F. 1997. Op cit.
24
Los eventos calificados como extremadamente fuertes en el
presente siglo, de acuerdo a los estudios efectuados por el
INAMHI y en concordancia con los criterios tcnico-cientfi-
cos internacionales, corresponden a los aos 1983 y 1998,
alcanzando temperaturas superiores a 35C y excesos
pluviomtricos mayores a 2.630 mm. La Fig. I.2.1-1 muestra la
distribucin mensual de la precipitacin durante los eventos
Nio en diferentes estaciones de la costa ecuatoriana.
En general, los eventos Nio no ocurren con una periodici-
dad determinada, pudiendo tener una amplitud de ocurren-
cia de 1 ao y mximo 6, como se present en la dcada de
1931-1940. Eventos Nio ocurridos en ocho dcadas conse-
cutivas (1900-1980) se han presentado en ciclos de cada 3-2-
3 aos, lo que se interrumpe en el perodo 1991-1998 donde
se registran cuatro eventos Nio, situacin significativa que
indica que las fases clidas se estn manifestando con mayor
frecuencia al finalizar este siglo.
Ecuador ha sido uno de los pases que viene profundizando
el conocimiento del Fenmeno El Nio en relacin con la
variabilidad climtica que ste genera en el territorio nacio-
nal. En 1984 Nouvelot y Pourrut analizaron los fenmenos
climticos extremos y principalmente El Nio 82-83. En
1993, como producto de una cooperacin franco-ecuatoria-
na entre el Institut de Recherche pour le Dveloppement
(IRD, ex ORSTOM) y el Instituto Nacional de Meteorolo-
ga e Hidrologa (INAMHI), se inici un programa orienta-
do a determinar la influencia de El Nio sobre las precipita-
ciones anuales, mensuales y diarias en el territorio ecuatoria-
no; analizar las relaciones entre las lluvias y las variables que
caracterizan el estado del ocano y la atmsfera; y estudiar
las posibilidades de previsin de las precipitaciones3.
La importancia de este estudio radica en que, basado en una
evaluacin de la data meteorolgica existente y en su depu-
racin, analiza la posible influencia de este fenmeno sobre
el clima ecuatoriano para un perodo de 30 aos dentro del
cual se han producido 8 eventos Nio.
De acuerdo a dicho estudio y en el marco de teoras mun-
diales y regionales, en los aos Nio, al producirse el despla-
zamiento del Anticicln del Pacfico Sur hacia el suroeste, se
debilitan los alisios fuertes y continuos que empujan las aguas
calientes superficiales del Pacfico desde las costas de
Sudamrica hasta Indonesia. Ello origina el retorno de las
aguas calientes del Oeste hacia el continente americano, re-
forzando la contracorriente ecuatorial. El retorno de las aguas
es favorecido por las ondas de Kelvin que se desplazan de
oeste a este a nivel de la termoclina, ocasionando una modi-
ficacin de la estructura vertical del ocano al profundizar la
termoclina cerca del continente americano. Parte de esta
corriente clida que se dirige hacia el sur, impide a la
Figura I.2.1-1 Ecuador. Distribucin mensual de la precipitacin durante eventos Nio en diferentes estaciones costeras
de Ecuador

Fuente: INAMHI. Fenmeno El Nio 1997-98. Evaluacin meteorolgica. Informe final. 1998

25
corriente fra de Humbolt alcanzar la latitud del ecuador De acuerdo a los resultados, y sin considerar Nios excep-
produciendo una baja de la termoclima y bloqueando el cionales como los de 1982-83 y 1997-98, el Ecuador pre-
efecto de resurgimiento (upwelling). El debilitamiento senta tres zonas segn la fuerza de la influencia de El Nio
de los vientos alisios y el calentamiento de las aguas su- sobre los totales pluviomtricos anuales (ver Figura I.2.2-1).
perficiales del Pacfico tropical oriental son las principales
caractersticas de un evento Nio.
Figura I.2.2-1 Ecuador. Grado de influencia de El Nio
en las precipitaciones anuales
2.2 INFLUENCIA DE EL NIO SOBRE LA
PRECIPITACION ANUAL A NIVEL TERRITORIAL
En Ecuador, durante un evento Nio, la disminucin en
intensidad de los alisios, la temperatura alta de las aguas
de la superficie del ocano, las posiciones meridionales
anormales del frente ecuatorial y la zona de convergencia
intertropical, crean condiciones favorables a fuertes pre-
cipitaciones sobre las costas al favorecer una evaporacin
superior a la normal y, por lo tanto, propician la forma-
cin de nubes que penetran hacia el continente generan-
do lluvias al chocar con la cordillera.
Durante el evento El Nio, el frente Ecuatorial fue empuja-
do hacia el sur por la llegada del agua caliente y de la ZCIT;
adems se situ muy al sur provocando una fuerte alteracin
de la circulacin atmosfrica. Debido a estos desplazamien-
tos, las costas de Ecuador estaban bajo la influencia de ma-
sas de aire caliente y hmedo provenientes del noreste, lo
que acentu los niveles de precipitacin. Por otra parte, el
proceso normal de desplazamiento de las masas de nubes
hacia la zona montaosa de la cordillera de Los Andes, fue
en este caso ms acentuado, produciendo lluvias inusuales
en buena parte de la costa. Todo ello fue exacerbado por el
incremento de la temperatura de la superficie del mar a lo
largo de las costas de Ecuador, lo que aument la evapora-
cin y la formacin de nubes.
Los estudios adelantados en el marco de la cooperacin Fuente: Rossel, 1997
franco-ecuatoriana antes mencionada (Rossel, op. cit) de-
muestran, por mtodos estadsticos, lo antes sealado; es
decir, que los excesos de lluvia durante los aos Nio, tie-
nen una fuerte influencia del aumento de la temperatura
a)---Influencia muy fuerte: zona costera
superficial del mar del Pacfico Oriental y la intensifica- Este sector comprende las zonas ms hmedas de la cos-
cin de los vientos del oeste. Estas anomalas de viento ta, en las cuales los niveles pluviomtricos estn ms liga-
ayudan al desplazamiento de masas de nubes hacia el con- dos a los ndices de la temperatura superficial del mar. En
tinente, que al chocar con la cordillera de Los Andes, as- las zonas semiridas las lluvias se relacionan ms con los
cienden generando lluvias. Esta influencia disminuye al ndices de vientos.
Norte y cuando llega a la vertiente occidental de Los An-
De acuerdo a los anlisis, todos los Nios (excepto el de
des, desaparece en los valles interandinos y en la vertiente
1969), se caracterizaron por generar en esta zona excesos
oriental de la cordillera de Los Andes.
de precipitacin que superaron entre 40 y 130% a la me-
Finalmente, los estudios reflejan que el aumento de los dia de los aos normales. Los mayores valores de la ano-
totales de precipitacin asociados a El Nio, se debe a mala en porcentajes, se dan en las zonas semi-ridas de la
una extensin de la estacin de lluvias con una sucesin costa al suroeste del litoral (la pennsula), debido a que
de fuertes lluvias, ms que a eventos excepcionales en los niveles normales de precipitacin en ellas son muy
duracin e intensidad. reducidos. En trminos absolutos, las anomalas de preci-
pitacin son mximas en las zonas prximas a la cordillera

26
de Los Andes, donde las precipitaciones en condiciones que se extienden al norte, en Colombia, y al sur, en Per
normales son tambin ms importantes. (ver Figura I.2.2-2).
En el interior de la zona costera se diferencian, a su vez, Figura I.2.2-2 Ecuador. Zonas segn grado de influencia
de El Nio en las precipitaciones anuales al noroeste
tres subzonas con grados de relacin directa con los in- de Amrica del Sur
crementos de temperatura del mar:
---La planicie de Guayas, cercana a la Cordillera de Los
Andes, donde la relacin con el fenmeno parece ser la
ms fuerte (Ros Guayas y sus tributarios: Daule,
Quevedo-Vinces y Babahoyo). En ella se concentra el 40%
de la poblacin del pas.
---Zonas ms prximas al ocano, entre Esmeraldas y El
Oro, con relaciones menos fuertes con El Nio.
---Zona de Pajn en la vertiente oriental de la cordillera
costera, con una influencia insignificante, donde no se
observaron daos.
b)---Influencia moderada: zona norte costera y vertiente
occidental de la Cordillera de Los Andes
En esta zona, los efectos de El Nio se dan pero ms dbil-
mente. Otros factores, adems de este fenmeno, inciden en
la formacin de las precipitaciones abundantes. La escasez
de estaciones con una data histrica representativa, ha im-
pedido la evaluacin dentro del estudio INSEQ de todo el
contexto del rea bajo consideracin. Sin embargo, toman-
do como base los resultados obtenidos con las estaciones
disponibles, pareciera posible generalizar que las regiones
situadas a ms de 1.000-1.500 m de altitud en la vertiente
occidental de la cordillera de Los Andes, estaran sometidas
a una influencia moderada de El Nio, pero ello deber Fuente: Rossel, 1997
corroborarse con estudios permanentes. El sector de Jubo-
nes, situado en un valle interandino sometido a la influencia 2.3 LA VARIABILIDAD DEL FENMENO EL NIO
directa de las masas de aire del Pacfico, hace parte de esta
zona de influencia moderada de El Nio en los totales El comportamiento de los diferentes Nios analizados en el
pluviomtricos anuales. perodo 1964-93, ha sido muy diferente en cuanto a magnitud
de las lluvias y a las anomalas espaciales. La Figura I.2.3-1 mues-
c) ---Influencia no significativa: zona de los valles tra las anomalas medias estacionales de las precipitaciones, con-
interandinos no directamente influenciadas por las masas siderando solamente la serie de aos Nio. Dicha figura refleja
de aire del Pacfico y vertiente amaznica las desviaciones ocurridas durante un ao Nio medio respecto
En estas zonas no parece haber relacin entre el Fenmeno a un ao normal medio, indicando una altsima variabilidad de
El Nio y las precipitaciones anuales. Aun con episodios los valores de precipitacin, sobre todo en la parte este de la
extraordinarios como el de 1982-83, las precipitaciones que se planicie del ro Guayas entre Santo-Domingo y Guayaquil.
presentaron en esas reas no tuvieron anomalas excepcionales. Las Figuras I.2.3-2 a I.2.3-8 muestran las anomalas esta-
cionales de lluvias de varios Nios respecto a la media
d)---Zonas por precisar
estacional normal. Como puede observarse, los eventos han
La falta de data en algunas reas impidi durante la co- sido muy diversos reflejando la complejidad del fenmeno.
operacin franco-ecuatoriana, establecer con precisin el
En relacin a las causas de las anomalas pluviomtricas a ni-
grado de influencia del fenmeno sobre la precipitacin,
vel espacial, se tiene la certeza de la complejidad de los meca-
principalmente al norte del pas.
nismos que generan las precipitaciones durante un evento
Las zonas antes sealadas parecieran tener una continui- Nio. Pero en general se concluye que la temperatura superfi-
dad con franjas ms amplias al nivel de Amrica del Sur, cial del mar pareciera tener ms incidencia sobre la planicie

27
 Figura I.2.3-1 Ecuador. Anomalas pluviomtricas Figura I.2.3-2 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias
estacionales medias de los aos Nio expresadas en durante El Nio 1965
desviacin estndar

Fuente: Rossel, 1997 Fuente: Rossel, 1997

Figura I.2.3-3 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias Figura I.2.3-4 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias
durante El Nio 1969 durante El Nio 1972

Fuente: Rossel, 1997 Fuente: Rossel, 1997

28
 Figura I.2.3-5 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias Figura I.2.3-6 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias
durante El Nio 1973 durante El Nio 1976

Fuente: Rossel, 1997 Fuente: Rossel, 1997

Figura I.2.3-7 Ecuador.Anomalas estacionales de lluvias Figura I.2.3-8 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias
durante El Nio 1987 durante El Nio 1992

Fuente: Rossel, 1997 Fuente: Rossel, 1997

29
de Guayas y del sur del litoral, que son las ms cercanas a la
cordillera de Los Andes y con mayor humedad; y que el vien-
to influye en mayor grado en las zonas semiridas del suroes-
te. Las precipitaciones de las zonas meridionales parecieran
responder a una combinacin de estos dos factores.
2.4 NIOS EXCEPCIONALES
Como se ha mencionado anteriormente, los Nios de 1982-
83 y 1997-98 han sido los ms fuertes de la centuria.
2.4.1 EL NIO 1982-83
Los estudios realizados durante la cooperacin INAMHI-
Cuadro I.2.4-1 Ecuador. Precipitaciones observadas y perodos de retorno de El Nio excepcional de 1982-83
IRD sobre la influencia de El Nio en las precipitaciones
del Ecuador, destacan que durante los aos 1982-83 se
produjo en el ocano Pacfico un evento excepcional de
ese fenmeno que se expres en Ecuador con precipita-
ciones tambin excepcionales sobre la vertiente occi-
dental de la cordillera de Los Andes, cuyos aumentos
significaron entre 50 y 1.000% de la media de los
aos normales.
Estas lluvias correspondieron a perodos de retorno ex-
cepcionales que superaron significativamente los 100 aos
para los totales anuales registrados (ver Cuadro I.2.4-1).

Estacin Precipitacin media 1964- Precipitacin observada en Per odo de retorno de 1983 Per odo de retorno de 1983
1978 1983 1983 e cluido 1983 incluido
Guayaquil 1.016 4.600 T>5.000 aos 500<T>1.000 aos
Portoviejo 448 2.204 T>5.000 aos 250<T>500 aos
Manta 226 1.835 T>5.000 aos 100<T>250 aos
Salinas 126 2.833 T>5.000 aos 30<T>50 aos
Machala 471 3.184 1000<T>5.000 aos 100<T>250 aos
Milagro 1.255 4.419 500<T>1.000 aos 250<T>500 aos
Santo Domingo 3.375 5.774 250<T>500 aos 50<T<100 aos
Esmeraldas 723 1.569 100<T>250 aos 50<T<100 aos
Fuente: Nouvelot y Pourrut. 1984
Figura I.2.4-1 Ecuador. Anomalas estacionales
Los casos ms extremos de estas anomalas se presentaron en de lluvias durante El Nio 1982-83
las regiones ridas comprendidas entre Manta y Machala. En
la zona de la Pennsula, la media de precipitacin para 1983
fue de 2.678 mm, lo que representa 27% de la suma de las
precipitaciones de los 30 aos del perodo 1964-93. Exclu-
yendo el ao 1983, las medias de precipitacin para esta
zona, durante los 29 aos restantes, corresponde a 255 mm.
En Guayaquil se dieron las precipitaciones ms extremas que
se haban tenido en este siglo en ese sector.
En concordancia con lo que se ha sealado en secciones an-
teriores, durante 1982-83 la precipitacin en la zona
interandina y amaznica no mostr una relacin directa con
El Nio, a pesar de haber presentado niveles ligeramente
superiores a los normales. La cordillera occidental contribu-
ye a reducir sensiblemente la influencia de las masas de aire
del Pacifico e inclusive puede anular la influencia4.
El anlisis de la distribucin geogrfica de las precipitacio-
nes refleja no slo los niveles positivos extremos en las zonas
ms ridas, sino una disminucin de las anomalas de sur a
norte y cuando se aproximan a la cordillera de Los Andes
(Ver fig. I.2.4-1).
El total anual excedentario para ese Nio estuvo determina-
do por dos condiciones: la multiplicacin por dos o tres de
los totales mensuales de la estacin de lluvias y la extensin
Fuente: Rossel, 1997
4-Nouvelot y Pourrut, 1984.

30
del perodo de lluvias de octubre de 1982 a agosto de 1983.
Una caracterstica particular de este evento extremo fue la de
presentar todas las condiciones anmalas del ocano y la at-
msfera por lapsos muy largos: fuerte calentamiento del mar;
fuertes anomalas de vientos del suroeste; fuertes anomalas de la
temperatura superficial del mar y de los vientos del oeste.
2.4.2 EL NIO 1997-98
El evento El Nio 1997-98 ha sido el ms fuerte del siglo.
Su duracin aproximada desde febrero de 1997 hasta agosto
de 1998 (19 meses), supera ampliamente el de 1982-83 que
fue de 11 meses, lo que signific una acumulacin de las
precipitaciones para ese ltimo ao de ms de 1.090 mm
respecto al del 82 en algunas zonas. Estas precipitaciones
continuas, considerables y de larga duracin, tuvieron efec-
tos devastadores sin precedentes en la historia registrada de
este fenmeno en el Ecuador.
La comparacin de los dos eventos extraordinarios del siglo
sugiere cierta recurrencia de determinado tipo de ondas que,
aleatoria o cclicamente, podran generar eventos similares
en la medida que la fuerza y la frecuencia de dichas oscilacio-
nes sea semejante. La aplicacin de modelos predictivos du-
rante el evento 1997-98, apoyados en esta hiptesis, mostr
cierto grado de eficiencia para la prediccin del evento a
escala local en el mar ecuatorial.
El anlisis de los parmetros oceanogrficos permite validar
en este evento la respuesta al forzamiento de ondas
interestacionales atmosfricas como las oscilaciones Madden
Julian sobre el ocano en forma de pulsos de Kelvin de 60-
75 das de perodo y que se hicieron evidentes en las fluc-
tuaciones durante el episodio.
Durante el ao 1996, anterior al evento 1997-98, los vientos
alisios se observaron fortalecidos presentando un flujo nor-
mal, situacin que se mantuvo hasta inicios de 1997. Para el
mes de abril se dirigieron al sector comprendido entre 150 y
180 SE-S, con una intensidad entre 6 y 7 m/s. En el mes de
agosto la direccin predominante continu siendo 180 y 150
S-SE con intensidad entre 15-10 m/s. Desde el mes de sep-
tiembre se observa una disminucin de los vientos en inten-
sidad y una tendencia de giro de 180 en el sentido horario
del Hemisferio Sur, lo que favoreci el flujo de vientos an-
malos del Oeste, es decir, los caractersticos de los eventos
Nio. Del anlisis de los campos de anomalas de la presin
atmosfrica registradas en las diferentes estaciones
metereolgicas de la regin costera, se detect una notoria
profundizacin de dicha anomala.
A fines del mes de enero de 1997 se observaron las primeras
anomalas positivas de la temperatura superficial del mar
(TSM), las cuales se mantuvieron hasta los primeros das del
mes de abril del mismo ao. A mediados del mes de marzo
la TSM sobrepas los 28C. A mediados de abril, nueva-
mente aparecieron las anomalas positivas, las cuales dura-
ron hasta el mes de septiembre de 1998 (entre los meses de
julio-1997 y junio-1998 las anomalas oscilaron alrededor
de +3.5C). Los mximos valores absolutos de TSM se re-
gistraron el mes de marzo de 1998 (29,9C). El evento 1982-
83 tuvo valores ms elevados que el de 1997-98 en la tem-
peratura de la superficie marina pero no as en los niveles del
mar que fueron ms significativos durante este ltimo.
Las primeras anomalas positivas del nivel medio del mar
(NMM), se observaron a finales del mes de febrero de
1997 hasta el mes de marzo de este mismo ao, pero los
mayores valores se registraron en los meses de julio de
1997 (+25 cm), diciembre de 1997 (+42 cm) y mayo de
1998 (+37 cm).
En lo que respecta a las anomalas de la temperatura del aire,
stas son positivas y se incrementan desde el mes de marzo
de 1997 hasta llegar a un mximo en el mes de julio del
mismo ao con valores de hasta 5C. El rgimen de tempera-
turas del aire durante el perodo crtico (febrero de 1997 a
julio de 1998) registradas en las principales estaciones me-
teorolgicas de la regin costera, indica que se mantuvieron
siempre sobre los valores normales de cada mes.
Para el mes de marzo de 1997 estos valores fueron apenas
ligeramente superiores a los normales (0,1C), pero a partir
de all se incrementan progresivamente alcanzando 1C en
la mayora de las estaciones y 2C en Machala. En julio de
ese mismo ao, las anomalas positivas fluctan entre 2,6C
y 4,7C en Portoviejo y Machala, respectivamente. Esta ten-
dencia se manifiesta hasta el mes de enero de 1998 en la
mayora de las estaciones del litoral ecuatoriano, empezan-
do a disminuir desde el mes de febrero del mismo ao, con
anomalas de 2,3C en Santo Domingo de los Colorados,
hasta el mes de abril, para posteriormente en el mes de mayo
presentarse un incremento de 2,8C registrado en Machala.
En junio y julio del mismo ao, en el mencionado sector se
presentan anomalas de 3,1 y 3C, respectivamente.
El Cuadro I.2.4-2 muestra los valores de las anomalas de
temperatura del aire en diferentes sitios de la costa ecua-
toriana.
El fenmeno 1997-98 present tres pulsos de precipitacin
en su evolucin, que por su ocurrencia temporal y su inter-
valo permiti que los dos ltimos mximos se superpusie-
ran al ciclo estacional sumndose las anomalas de precipi-
tacin propias del evento a las altas precipitaciones de la
estacin de lluvia. Esto gener que sobre la costa del Ecua-
dor las precipitaciones fueran anmalas desde el mes de marzo
de 1997 y posteriormente desde noviembre de ese mismo
ao hasta el mes de julio de 1998. Ello se tradujo en una
estacin hmeda adelantada y a la vez prolongada dos me-
ses respecto a su perodo de terminacin normal.
31
 Cuadro I.2.4-2 Ecuador. Valores de las anomalas de temperatura del aire en diferentes sitios de la costa

MESES AN MA IAS A IDAD

Abril 97 1,2 Tachina-Esmeraldas
Mayo 97 2,0 Machala
2,0 Tachina-Esmeraldas
Junio 97 3,1 Machala
1,0 Tachina-Esmeraldas
Julio 97 2,6 Portoviejo
4,7 Machala
Agosto 97 4,4 Machala
Septiembre 97 4,2 Machala
Octubre 97 4,4 Machala
Noviembre 97 3,4 Machala
Diciembre 97 2,7 Santo Domingo de los Colorados
Enero 98 2,6 Santo Domingo de los Colorados
Febrero 98 2,3 Santo Domingo de los Colorados
Marzo 98 2,0 Tachina-Esmeraldas
Abril 98 2,0 Machala
Mayo 98 2,8 Machala
Junio 98 3,1 Machala
3,0 Machala
Fuente: INAMHI

La cantidad de precipitacin registrada durante el evento 1997-
98 fue determinada por INAMHI con base en 17 estaciones
metereolgicas seleccionadas, para las cuales se recopil infor-
macin de precipitaciones mensuales de enero de 1997 a julio
de 1998. Los valores acumulados del perodo mencionado su-
peran los valores medios o normales correspondientes al perodo
1964-1998 con porcentajes del 148% en el sector de Machala
y 316% en Ventanas (Ver Cuadro I.2.4-3). Los mayores por-
centajes de variacin se observaron en Guayaquil e Ingenio San
Carlos, con 445% y 645% ms de lo normal, respectivamente.
Cuadro I.2.4-3 Ecuador. Zona costera: El Nio 1997-98. Precipitaciones acumuladas (perodo enero 1997 a julio 1998)
En lo que respecta al comportamiento temporal, durante enero
de 1997 y julio de 1998, se presentaron anomalas en las preci-
pitaciones con valores superiores a los normales ocasionando
severas inundaciones. Dentro del perodo antes sealado se di-
ferencian tres etapas crticas:
a)---Febrero a abril de 1997
En el mes de marzo de 1997 se presentaron precipitaciones en
toda la Regin Litoral con valores superiores al normal de aproxi-
madamente 250 mm, especialmente en las provincias de Los

uenca Estacin Meteorolgica Precipitacin Acumulada Precipitacin Normal Incremento de lluvia

1 2 19 Meses mm 1964-98 mm 3 4 100
3 4
Esmeralda La Concordia 11.596,8 3.165,0 366
Jama Jama 3.267,7 898,0 364
Chone-Jama Chone 4.580,7 1.186,0 386
Junin 4.556,7 1.602,0 284
Portoviejo Portoviejo 2.888,0 970,0 298
Guayas Milagro 7.446,6 2.330,0 320
Pichilingue 9.443,3 3.090,0 306
Babahoyo 7.736,8 3.470,0 223
Guayaquil 6.500,0 1.460,0 445
Puerto Ila 10.078,1 3.846,0 262
El Carmen 9.419,0 3.582,0 263
Ventanas 14.148,6 4.485,0 316
Ingenio San Carlos 9.276,6 1.438,0 645
Caar Caar en Pto. Inca 7.257,0 1.856,0 391
Puyango Zaruma 3.357,9 1.482,0 227
Arenillas Machala 2.991,9 2.020,0 148
Fuente: INAMHI. Fenmeno El Nio 1997-98. Caractersticas hidrometeorolgicas. Taller regional CAF 1998

32
Ros y El Oro (cuencas de los ros Guayas y Santa Rosa). La
mayor precipitacin en 24h00 se registr en la ciudad de Gua-
yaquil con 154,0 mm.
b)---Noviembre de 1997
En el mes de noviembre de 1997 se generalizaron las precipita-
ciones con fuertes intensidades en la Regin Litoral. Sus mxi-
mos valores se presentaron en las zonas de la vertiente occiden-
tal de la cordillera de Los Andes: La Man, El Corazn (cuenca
alta del ro Guayas), Echeanda (cuenca media del ro Guayas),
Valencia, Quevedo, Mocache, Ventanas, Pueblo Viejo, Babahoyo
y Pichilingue (cuenca baja del ro Guayas).
Tambin se presentaron fuertes precipitaciones que ocasionaron
inundaciones en la ciudad de Esmeraldas, sector Tachina 207,6
mm (cuenca del ro Esmeraldas) y en la ciudad de Santa Rosa
(cuenca del ro Santa Rosa), Santo Domingo 874,8 mm (cuen-
ca alta del ro Guayas), Chone 331,7 mm, Portoviejo 157 mm
(cuencas de los ros Chone y Portoviejo), Pichilingue 1134,8
mm, Babahoyo 560,6 mm (cuenca media del ro Guayas), Gua-
yaquil 549,4 mm, Milagro 551,2 mm, (cuenca baja del ro
Guayas), Machala 390,8 mm (cuenca del ro Santa Rosa).
El da 23 de noviembre de 1997 se presentaron las mximas
precipitaciones en 24h00, las cuales registraron valores superio-
res a los normales del mes en La Concordia, Santo Domingo
(cuenca del ro Esmeraldas), Chone (cuenca del ro Chone),
Guayaquil, Milagro (cuenca baja del ro Guayas) con valores
superiores a los 100 mm.
Figura I.2.4-2 Ecuador. Zona costera: anomalas de precipitacin durante 1997-98
c)---Febrero a abril de 1998
En febrero de 1998 las fuertes precipitaciones se generalizaron en
la Regin Litoral, pero con mayor incremento en el Centro y Sur
de la Regin, con rcords en los sectores de: Guayaquil 795,2
mm, Milagro 834,2 mm, La Troncal 927,3 mm (cuenca baja
del ro Guayas), Machala 700,6 mm (cuenca del ro Santa Rosa,
Arenillas y Jubones). Las mximas en 24h00 fueron de 194,5
mm en Milagro, La Troncal 177,1 mm y Machala 150,9 mm.
La mayor frecuencia de das con precipitaciones se registr en la
ciudad de Santo Domingo de los Colorados con 27 das.
En marzo de 1998 el incremento de fuertes precipitaciones se
generaliz en la zona de influencia: las cuencas de los ros Esme-
raldas, Portoviejo, Guayas, Arenillas y Santa Rosa; se presenta-
ron rcords en: La Concordia 966,5 mm Santo Domingo 904,6
mm, Portoviejo 460,2 mm, Pichilingue 1072,7 mm, y Mila-
gro 966,9 mm. La mayor precipitacin en 24h00 se produjo el
da 30 de marzo en la ciudad de Guayaquil con 153 mm.
En abril de 1998 las precipitaciones disminuyeron en general,
concentrndose en un ncleo de la parte central de la cuenca
baja del ro Guayas, con una mxima precipitacin en 24h00
ocurrida el da 18 en la ciudad de Guayaquil, con 224,7 mm;
en la ciudad de Baha de Carquez con 133,0 mm (cuenca del
ro Chone); y, en la ciudad de Babahoyo con 120,0 mm (cuen-
ca del ro Guayas).
La Figura I.2.4-2 muestra la distribucin y nivel de las ano-
malas de precipitacin durante 1997 y 1998, en la zona
costera.
33
La distribucin mensual de las precipitaciones desde enero la regin. En el mes de marzo se presenta otro repunte de las
de 1997 hasta junio de 1998 vari de 250 mm a 1.135 precipitaciones en la regin litoral y especficamente en Es-
mm, que es la mxima registrada en la parte central del lito- meraldas, Portoviejo, Los Ros, Guayaquil y Machala, con
ral ecuatoriano y ocurrida en el mes de noviembre de 1997, valores de precipitaciones de 460 a 1.073 mm.
momento en el que se generalizan las precipitaciones en toda La Figura I.2.4-3 muestra la distribucin mensual de la pre-
Figura I.2.4-3 Ecuador. Distribucin mensual de la precipitacin durante el evento El Nio 1997-98 en
diferentes estaciones costeras

34
cipitacin durante el evento El Nio 1997-98 en diferentes taciones indicadas en la figura I.2.4-3, se incluyen otras esta-
estaciones costeras. ciones con informacin trimestral a los fines de mostrar el
comportamiento climtico en diferentes zonas de la costa
Adicionalmente al comportamiento mensual de las precipi- ecuatoriana durante 1982-83 y 1997-98 (ver Figura I.2.4-4).

Figura I.2.4-4 Ecuador. Distribucin trimestral de la precipitacin durante los eventos El Nio 1982-83 y 1997-98 en
diferentes estaciones costeras

35
Las mximas precipitaciones en 24h registradas durante el
evento 1997-98 varan de 85 mm a 183 mm, sta ltima
registrada en el mes de diciembre de 1997 en Guayaquil.
Tales valores son considerados crticos al pasar de 96 mm,
por corresponder a perodos de retorno de 100 aos. La can-
tidad de lluvias, en la mayora de las estaciones, se produjo
en lapsos inferiores a las 12h00. Las zonas con mayores pre-
cipitaciones corresponden a los sectores de Jama, Baha de
Carquez, Chone, Calceta, Junn Tosagua, Portoviejo en la
provincia de Manab; Guayas y la Pennsula; Milagros,
Machala y el sector de Quevedo con valores que superaron
los 220 mm/da. Estos niveles fueron similares a los de 1982-
83 y localizados relativamente en las mismas zonas con al-
gunas variantes, pero en el caso del evento 97-98 el perodo
en que se presentaron fue mucho ms extenso.
2.4.3 CONCLUSIONES SOBRE LOS NIOS EXCEPCIONALES
De lo expuesto anteriormente se concluye que las anomalas
climticas presentadas en el evento 1997-98 fueron supe-
riores a todos los eventos El Nio ocasionados en el presente
siglo y generalizadas en toda la regin litoral y a algunas
localidades de la sierra ecuatoriana. Igualmente se constata
la persistencia de condiciones anmalas en todas las condi-
ciones ocenicas y atmosfricas durante lapsos muy exten-
sos. Tales condiciones, similares a las ocurridas en 1982-83,
parecieran indicar que estos dos Nios corresponden a una
poblacin minoritaria de eventos cuyos totales pluviomtricos
son muy superiores a la media.
2.5 TENTATIVA DE EXPLICACION Y DE PREVISION
NUMERICA DE LAS ANOMALIAS DE PRECIPITACION EN
LA ZONA COSTERA ECUATORIANA
Los prrafos anteriores muestran que los excesos pluviom-
tricos de las regiones costeras del Ecuador estn relacionados
con un calentamiento anormal del Pacfico oriental y un de-
bilitamiento de los vientos alisios del hemisferio sur. Esta
relacin ha sido comprobada por las correlaciones lineales
simples entre los ndices pluviomtricos regionales, los de
TSM y los del viento del Pacfico oriental. Un anlisis de las
correlaciones mltiples explicativas de los ndices pluviom-
tricos estacionales y mensuales permiti diferenciar espacial-
mente la relacin entre los totales pluviomtricos, la TSM y
el viento (Rossel, 1997). En base a ellos se establecieron las
regiones cuyas lluvias estn fuertemente relacionadas con la
TSM y con el viento del Pacfico oriental, para las cuales es
posible hacer previsiones de los totales. La TSM del Pacfico
oriental es generalmente el parmetro ms explicativo de las
precipitaciones, y en base a ello los ndices pluviomtricos
mejor explicados por la TSM son los correspondientes a la
planicie del ro Guayas y del sur del litoral, mientras los ndi-
ces del viento permiten explicar en buena medida la varianza
de las lluvias de las zonas semiridas del suroeste.
36
El estudio de las correlaciones entre los ndices pluviomtricos
de un mes determinado y los ndices de lluvia, de TSM y de
viento del mes anterior, permiti tambin establecer mode-
los de previsin mensuales relativamente satisfactorios para
los ndices pluviomtricos de los meses de febrero a mayo de
las zonas de la mitad sur del litoral. Los mejores ndices
utilizables para la prediccin de esos dos meses son los ndi-
ces pluviomtricos de las zonas del norte del litoral. Esto
probablemente puede explicarse por la migracin meridio-
nal de la ZCIT, cuya influencia se hace sentir primero en las
regiones del norte, durante su migracin hacia el sur a prin-
cipios de la estacin de lluvias. Para la prediccin de los meses
de abril y mayo, los mejores ndices utilizables son los de
TSM del Pacfico oriental, esto corresponde a la muy fuerte
influencia del Nio en los ltimos meses de la estacin de lluvia.
Los modelos anteriores no pretenden ser una base definitiva
para la prediccin, y por ende, para la solucin a todos los
problemas de inundacin y de sequa que sufren las regiones
costeras del Ecuador, ya que, por una parte, explican sola-
mente del 50 al 75% de la varianza total de las precipitacio-
nes observadas y, por otra, el perodo para el cual han sido
ajustados es apenas de 26 aos. Sin embargo, estos resulta-
dos permiten estimar las anomalas de precipitaciones para
poder optimizar la utilizacin de los volmenes de almace-
namiento de las presas, tanto para la proteccin contra las
crecidas como para el almacenamiento de agua que permi-
tan sostener los estiajes.
A ms largo plazo, las observaciones y las previsiones realiza-
das en el marco de los grandes programas internacionales de
investigacin sobre el ENSO y las variaciones climticas del
planeta permiten identificar y prever ciertas situaciones ex-
tremas. Las probabilidades de superar ciertos umbrales
pluviomtricos caractersticos (lluvia mediana, decenal seca...)
varan mucho en funcin del comportamiento de ese fen-
meno. Tomar en cuenta lo anterior debera, por tanto, per-
mitir adoptar una poltica de gestin de obras (almacena-
miento o utilizacin del agua) desde el inicio de la estacin
de lluvias, reduciendo los riesgos de errores en la gestin.
Estas estimaciones pueden igualmente ser tiles para la pla-
nificacin agrcola de grandes explotaciones, las cuales po-
dran orientar sus plantaciones hacia cultivos adaptados al
tipo de situacin (hmeda o seca) que fuese ms probable y,
eventualmente, extender los cultivos a regiones generalmen-
te con falta de riego.
3. EL NIVEL DE DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO DEL
FENOMENO EN ECUADOR. VULNERABILIDADES FISICAS
EN EL AREA DEL CONOCIMIENTO
3.1 EL CONOCIMIENTO DE LA RELACION NIO-CLIMA
En Ecuador se han realizado esfuerzos importantes en la
profundizacin del conocimiento sobre El Nio y su re-
lacin con la variabilidad climtica en el territorio nacio-
nal. Adicionalmente, este pas participa en el programa
ERFEN (Estudio Regional del Fenomeno El Nio) de
nivel regional, que agrupa los pases miembros partici-
pantes, las instituciones de investigacin, monitoreo, an-
lisis y prediccin de la informacin oceanogrfica-atmos-
frica. En el marco de la Comisin Permanente del Paci-
fico Sur, responsable del ERFEN a nivel regional, se ha
progresado significativamente en el monitoreo de las va-
riables ocenicas y climticas con la participacin del
INAMHI en representacin de Ecuador. En lo que res-
pecta al conocimiento de la relacin Nio-clima de Ecua-
dor, si bien en el marco del INSEQ se ha avanzado en la
determinacin de la posible influencia del evento sobre
muchos sectores de la costa, la falta de informacin en
otras reas de esa zona as como de la Sierra ha imposibi-
litado establecer para ellas estas relaciones, como es el
caso de la zona norte.
Pero an en la zonas evaluadas, y donde se han direc-
cionado conclusiones interesantes, la data disponible (en
trminos de duracin y del nmero de Nios considera-
dos) presenta limitaciones para presentar resultados ms
confiables.
Adicionalmente, los anlisis estadsticos hasta ahora rea-
lizados no han considerado la influencia de otros par-
metros importantes como la posicin de la ZCIT, los vien-
tos de altitud o las ondas ecuatoriales, lo cual exige la
participacin de equipos multidisciplinarios.
De acuerdo a los anlisis que se desprenden de los estudios
antes mencionados, as como de las discusiones
interinstitucionales que se realizaron durante el presente
estudio en los talleres nacionales y regionales, las principa-
les vulnerabilidades a superar en el rea del conocimiento
del fenmeno en Ecuador son numerosas.
3.2 LAS VULNERABILIDADES FISICAS EN EL SECTOR DEL
CONOCIMIENTO
3.2.1 VUNERABILIDADES EN EL MONITOREO DE LA RED
OCEANOGRAFICA Y METEOROLOGICA
La red ocenica es insuficiente como base para la com-
prensin global del fenmeno
Ecuador cuenta con una red extensa de estaciones tanto en
su parte ocenica como meteorolgica, pero sta es insufi-
ciente como base para la comprensin global del fenmeno.
INOCAR (Instituto Oceanogrfico de las Fuerzas Armadas
Ecuatorianas) dispone de siete puntos localizados en los puer-
tos correspondientes: San Lorenzo, Las Esmeraldas, Manta,
La Libertad, Salinas, Puna y Puerto Bolvar. Las principales
debilidades de la red se asocian a:
---Cuatro de ellas se ubican en zonas de estuarios (San Lo-
renzo, Esmeraldas, Puna y Puerto Bolvar), por lo que la
data recoge variaciones no necesariamente de origen oce-
nico.
---Algunos registros han sido interrumpidos (p.e. Salinas en
1992) luego de la instalacin de la estacin la Libertad a
finales de los aos ochenta, ubicada a 10 Kms de aquella.
Sin embargo, su data parece estar bien correlacionada.
---Debido a la lentitud de transmisin de los datos reales a
la red de pronstico, la capacidad de monitoreo a tiempo
real resulta muy limitada para pronsticos de alerta. Tam-
poco se dispone de telemetra para la captacin de informa-
cin de las estaciones costeras.
La red meteorolgica de Ecuador es insuficiente, decre-
ciente y no automatizada
Para el momento del evento El Nio 1997-98, esta red esta-
ba conformada por subredes pertenecientes a diferentes ins-
tituciones. El Instituto Nacional de Metereologa e Hidrologa
cuenta con 340 estaciones meteorolgicas (42 completas, 73
ordinarias y 225 pluviomtricas). La Direccin de Aviacin
Civil (DAC) tiene estaciones meteorolgicas en la mayora
de los aeropuertos del pas; algunas instituciones regionales
con inters especfico, tambin cuentan con aparatos de me-
dida complementarios. Con la desaparicin del Instituto
Nacional de Electrificacin (INECEL) en las cuencas con
proyectos hidroelctricos y del Instituto Nacional de Recur-
sos Hdricos (INERHI) que tenan estaciones tiles para irri-
gacin, hubo una disminucin de la capacidad de informa-
cin debido al cierre y desmantelamiento de sus estaciones.
Tambin dispone de estaciones la Comisin de Estudios para
el Desarrollo del Ro Guayas (CEDEGE), ubicadas en la
cuenca del Guayas, gran parte de las cuales estn en la regin
costera. Finalmente, el pas dispone de estaciones de proyec-
tos locales, privados o pblicos (Universidades, micro cen-
trales hidroelctricas, plantaciones bananeras y de caa de
azcar, etc.).
Sin embargo, esta extensa red presenta debilidades como las
siguientes:
---No est regularmente estructurada en el territorio nacio-
nal. Existen reas de ms de 20 km que no disponen de
estacin, mientras que a veces se observan dos estaciones a
menos de 50 m de distancia.
---Los equipos son obsoletos, muchos de ellos con ms de
37 aos de funcionamiento, por lo que no estn automati-
zados para el suministro de informacin en tiempo real.
---La informacin recabada en todas las redes no est
sistemticamente centralizada en el INAMHI y/o ste reci-
be la informacin con varios aos de retraso, a pesar de que
37
este Instituto tiene la atribucin de centralizar la informa-
cin por ley constituida del 25 de mayo de 1979, para su
publicacin en anuarios con una data mensual y anual. Ello
se debe en buena medida a la falta de recursos del INAMHI
y a la competencia interinstitucional. Progresos para centra-
lizar la informacin se han realizado desde 1987. En el mar-
co del Proyecto FITADE (Funcionamiento de la irrigacin
tradicional en Los Andes ecuatorianos, 1987-1994) de co-
operacin entre el INERHI e IRD, se ha creado un banco
de datos hidroclimticos mensuales de Ecuador llamado
BHIME donde se han almacenado datos de informacin
meteorolgica mensual (Precipitacin, temperatura, hume-
dad relativa, vientos, nubosidad, evaporacin, heliofana y
parte de informacin hidromtrica). Durante el proyecto
INSEQ se ha completado esta base de datos para las cuencas
Guayas y Paute, con informacin regional de INECEL,
INERHI y de la DAC as como con trabajos de campo.
---Problemas de homogeneidad de la informacin. No exis-
ten protocolos interinstitucionales de medida nica, utili-
zndose segn el caso, mm o pulgadas; o pluvimetros de
distintas magnitudes referenciales, lo cual dificulta la homo-
geneidad o conversin de la informacin.
---La calidad de la informacin es deficiente en algunas esta-
ciones debido a la falta de mantenimiento, la discontinuidad
de las series, al desplazamiento espacial de estaciones mante-
Figura I.3.2-1 Ecuador. Nivel de confiabilidad de la informacin en las zonas pluviomtricas de la costa
38
niendo la misma denominacin, errores de medida por la
presencia de instrumentos inadecuados para efectuar la me-
dicin, errores de transmisin, etc.
---Escasas series cronolgicas tienen duracin satisfactoria.
Slo cinco estaciones con informacin de buena calidad cuen-
tan con datos histricos de periodos de treinta aos o ms.
---Durante el proyecto INSEQ, y en consideracin a este
conjunto de limitaciones de la red, se han identificado y
depurado las estaciones no confiables en la zona costera,
habindose utilizado slo un nmero reducido de esta-
ciones. En la actualidad debern superarse los daos que
ha sufrido la casi totalidad de la red como consecuencia
del evento 97-98.
La Figura I.3.2-1 muestra las zonas pluviomtricas identifi-
cadas durante la cooperacin franco-ecuatoriana con base a
la informacin disponible y confiable, con indicacin de las
que pueden calificarse como homogneas, aquellas que cuen-
tan con informacin insuficiente; y las que, contando con
algunas estaciones, carecen del nmero suficiente como para
comprobar su homogeneidad en todo el sector. La mayor
informacin disponible se centra en la costa; algunos secto-
res interandinos no disponen de estaciones y la regin
amaznica, debido a su naturaleza boscosa e intransitable es
muy deficiente en la red meteorolgica.
3.2.2 VULNERABILIDADES DE LA INFRAESTRUCTURA FISICA Y
DE LA CALIDAD DE DICHA INFORMACION
En el trabajo realizado en el estudio INSEQ fueron eva-
luadas las debilidades que presenta el rea de conocimien-
to sobre el Fenmeno El Nio en Ecuador, en cuanto a la
calidad de la informacin hidrometereolgica, los sistemas
de recabacin y tratamiento de informacin y el estado de
avance en la modelizacin hasta 1997.
El mencionado estudio, con el tratamiento y depuracin
que hace a la informacin, contribuye a mejorar la
estructuracin del sistema, y sus conclusiones reportan
informacin valiossima sobre la comprensin de El Nio
en Ecuador y su relacin con la precipitacin.
Por otra parte, no existe una poltica estable para la opera-
cin y mantenimiento de las redes hidrolgicas y meteoro-
lgicas, ni metodologas que permitan la definicin de
parmetros hidrometeorolgicos con poca informacin de
campo.
El evento 1997-98, posterior al mencionado estudio, ha
generado un dao importante a los sistemas de monitoreo
y recabacin de informacin en Ecuador. El 90% de la
estaciones meteorolgicas existentes principalmente en la
costa, fueron afectadas o destruidas como consecuencia de
las lluvias o desbordes de los ros, lo que expresa la ausencia
de consideracin de los anlisis de vulnerabilidad en las
infraestructuras fsicas de este sector.
Si bien las investigaciones sobre el desarrollo y comprensin
del fenmeno continan, se hace imperativa la rehabilitacin
de la red, ahora con sentido preventivo, y con una visin
clara de modernizacin.
3.2.3 VULNERABILIDADES EN LOS ANALISIS Y PRONOSTICOS
Se ha sealado que existe un desarrollo significativo en los
modelos explicativos de la anomalas pluviomtricas, que re-
lacionan la TSM del Pacfico tropical del este y en particular
del bloque Nio 1+2 con la precipitacin en diferentes
zonas del pas. Sin embargo, no ha sido posible aplicar un
modelo regional nico y comn que explique la variacin
mensual de la precipitacin ni la magnitud de las lluvias por
zonas. Ello obedece a la complejidad de los mecanismos que
generan las lluvias y a los problemas de la data existente,
principalmente el reducido lapso histrico con informacin
disponible. Tampoco se han incorporado todas las variables
explicativas de la generacin de lluvias en Ecuador como
pueden ser: la ZCIT y los vientos alisios.
3.2.4 VUNERABILIDADES EN LOS SISTEMAS DE ALERTA
Adicionalmente a los sistemas de monitoreo, ha sido seala-
da como una vulnerabilidad la falta de estructuras adecuadas
en los sistemas de alerta que permitan direccionar y utilizar la
informacin en la planificacin preventiva sobre el territorio
nacional. De hecho, para El Nio 1997-98 se contaba con
ms avances cientficos sobre la comprensin del fenmeno
que la que fue suministrada a la comunidad para orientar las
medidas preventivas. Por otra parte, existen fallas en cuanto
al suministro de informacin adecuada para diversos secto-
res de actividad (agua potable, riego, agricultura, electrifica-
cin, vialidad, etc.).
En cuanto a los sistemas de alerta temprana, no se dispone
de sistemas de telecomunicaciones en tiempo real desde las
estaciones hasta los centros de pronstico ni de alertas de
eventos hidroclimticos para prevenir a la poblacin y a los
mismos usuarios.
En la parte ocenica no se dispone tampoco de un centro de
alerta martima, lo que reduce la capacidad de pronsticos
sobre las variables oceanogrficas. En buena medida ello tie-
ne que ver con los niveles de resolucin con que trabajan los
entes cientficos internacionales (por ejemplo la NOAA), los
cuales no se corresponden con los requerimientos de los pa-
ses afectados, para pronsticos orientados al manejo de situa-
ciones encadenadas en la geografa nacional.
4. LA RESPUESTA DEL SECTOR DEL CONOCIMIENTO
Y LAS ACCIONES FISICAS PARA ENFRENTAR EL
EVENTO 1997-98
Al igual que en el resto de sectores relevantes, las instituciones
responsables del conocimiento climtico y oceanogrfico, tu-
vieron una importante participacin durante el episodio El
nio 1997-98 en las diferentes fases de gestin que fueron
pautadas para enfrentar el evento.
En lo que respecta a la climatologa y meteorologa, en julio
de 1997 el INAMHI elabor un plan de Monitoreo y alerta
Hidrometeorolgica del Fenmeno El Nio para la regin
de la costa, el cual fue incorporado en el Plan de Contingen-
cia Nacional.
Desde el punto de vista de las acciones para reducir las vul-
nerabilidades ms relevantes que presentaba el sistema, la
etapa previa a la manifestacin climtica del fenmeno se
orient a la rehabilitacin de la red hidrometeorolgica de
ese sector costero con el fin de lograr una mayor confiabilidad
de la informacin y disponer de los parmetros que permitie-
sen evaluar los ndices del evento. Las acciones permitieron
rehabilitar y/o mantener 57 estaciones de la regin litoral
(27 en la Provincia de Manab; 10 en Guayas; 9 en el Oro; 4
en Esmeraldas; 3 en Los Ros; 2 en Pichincha; 1 en Cotopaxi
y en Bolvar.).
Durante la contingencia se mantuvo una vigilancia y monitoreo
permanente de los parmetros meteorolgicos e hidrolgicos
y se emitieron pronsticos y avisos para contribuir en la preven-
cin de los efectos naturales adversos en las zonas afectadas.
39
Desde el inicio del evento El Nio en Marzo de 1997 hasta
septiembre de 1998, el INAMHI, por medio de su Centro
Nacional de Anlisis y Pronstico, entreg a la Direccin quedar inclume por vez primera ante eventos
Nacional de Defensa Civil y dems usuarios gubernamen-
tales y medios de comunicacin en general, 500 boletines
de predicciones meteorolgicas a nivel diario con validez de
24 horas por localidades y una perspectiva por regiones para
48 horas; igualmente emiti numerosos Boletines Especia-
les de Alerta de condiciones meteorolgicas adversas relacio-
nadas con la incidencia del evento clido en la Regin de la
Costa, y mantuvo una pgina web con informacin actuali-
zada del evento El Nio y las perspectivas futuras.
La etapa post evento se orient a la recopilacin de la infor-
macin en el campo y al anlisis de la misma, habindose
avanzado en el anlisis de la temperatura del aire y su varia-
bilidad con Fenmenos Nio, as como en las anomalas oca- conviccin de que Ecuador debe ser una base operacional
no-atmosfricas. Se persigue continuar con el monitoreo de
los parmetros mencionados con el objeto de mantener una
capacidad para emitir las alertas correspondientes orienta-
dos a mitigar los efectos adversos de eventos futuros.
5. LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES
POLITICAS PARA MEJORAR EL CONOCIMIENTO DEL
FENOMENO Y REDUCIR LAS VULNERABILIDADES
Varias lecciones han quedado relacionadas con el conoci-
miento y las predicciones del Fenmeno El Nio en Ecua-
dor que servirn necesariamente de marco para las actuacio-
nes futuras.
Una de las ms importantes lecciones en el rea del conoci-
miento es que a pesar de que Ecuador cuenta con un desa-
rrollo interesante sobre el conocimiento de la relacin entre
el Fenmeno El Nio y las variaciones climticas que se des-
prenden de ste, se hace un escaso uso de los avances en esta
materia, lo que queda evidenciado en la orientacin que se
dio a la poblacin y a las instituciones para las actuaciones
preventivas y de emergencia las cuales se basaron slo en
consideraciones de El Nio 1982-83 y no de todos los Ni-
os analizados, para los cuales se contaba con informacin
relevante previamente modelada. Ello induce a fortalecer el
papel que debe jugar el sector del conocimiento en la for-
mulacin de escenarios sobre la probabilidad de ocurrencia
de las amenazas segn la intensidad de los eventos y la
focalizacin esperada de los mismos.
Por otra parte, algunas experiencias de actuaciones que redu-
jeron vulnerabilidades fsicas en algunas cuencas, como fue
40
el caso de las obras de canalizacin, trasvase y otras en la
cuenca de Guayas que permitieron a la ciudad de Babahoyo
pluviomtricos, evidencian la rentabilidad de focalizar las
intervenciones en la reduccin de vulnerabilidades fsicas
en los eslabones aguas arriba de la cadena de efectos socioeco-
nmicos. Si bien la experiencia de 1982-83 no fue base
para una poltica nacional, las actuaciones aisladas que se
implementaron a raz de ellas permiten arribar a conclusio-
nes fundamentales sobre este particular. Por el contrario, la
falta de actuacin para reducir tales vulnerabilidades, con-
dujeron a la repeticin de situaciones desastrosas inclusive
ampliadas, respecto al evento de ese ao.
Una tercera leccin de gran relevancia para el futuro de las
investigaciones y trabajos en el rea del conocimiento es la
para las investigaciones permanentes sobre El Nio y sus
previsiones, tomando en cuenta que all se expresa en su
mxima expresin la variedad y fuerza de los impactos del
fenmeno y que ya se tiene un avance importante en
recabacin de efectos de distinta naturaleza.
Estas grandes conclusiones as como las vulnerabilidades iden-
tificadas para el sector del conocimiento permitieron arribar
en este estudio a un conjunto de polticas orientadas a redu-
cir los efectos negativos de carcter fsico que se observaron
en este sector. Las ms relevantes fueron:
a)---Modernizar y complementar la red de monitoreo y alerta
relacionada con los parmetros climticos.
b)---Fortalecer el sistema hidrometeorolgico nacional con
una visin de integracin regional, a los fines de contribuir al
mejoramiento del conocimiento del fenmeno y de sus rela-
ciones climticas en este mbito territorial.
c)---Atender los requerimientos de los diferentes sectores
con informacin pertinente para cada uno de ellos y en la
oportunidad requerida para su manejo.
d)--Establecer metodologas para la operacin, con la imple-
mentacin de modelos que permitan la definicin de par-
metros hidrometeorolgicos con poca informacin de campo.
e)---Fortalecer las investigaciones que contribuyan a mejorar
el conocimiento del fenmeno.
f )---Incorporar los anlisis de vulnerabilidad y riesgos para
el tratamiento de las infraestructuras del propio sector del
conocimiento (redes de distintos tipos, edificaciones, etc.).
CAPITULO II
LOS EFECTOS FISICOS Y
LAS AMENAZAS ASOCIADAS A LAS
VARIACIONES CLIMATICAS
EN EL ECUADOR
1. LOS EFECTOS ENCADENADOS A NIVEL DEL PAIS
La variabilidad climtica reseada en el captulo ante-
rior, manifestada con gran fuerza en Ecuador por la
presencia del Fenmeno El Nio 1997-98, tuvo re-
percusiones en la activacin de amenazas de diversa
ndole que generaron impactos socio-econmicos de
gran significacin en el territorio nacional.
La expresin de esas amenazas fue variando en el tiem-
po en cuanto a intensidad, magnitud y focalizacin
espacial, pero siempre estuvo circunscrita a la zona de
influencia directa de El Nio, indicada en la Figura
I.2.2-1 del Captulo I.
Adicionalmente, la gran longitud del perodo que ca-
racteriz a este evento, evidenci varios momentos cr-
ticos con amenazas encadenadas dependiendo de las
zonas de afectacin y del comportamiento climtico.
a) ---Asociados
a las anomalas del ocano se produje-
ron encadenamientos de efectos tanto en el ambiente
marino como en la costa litoral. Los ms importantes
fueron:
---El incremento de la temperatura del mar tuvo con-
secuencias en la modificacin del hbitat marino lo
que, unido a las variaciones de las corrientes, provoca-
ron cambios en las condiciones fsicas del agua
(salinidad, nivel de la temperatura superficial del mar,
profundizacin de la termoclina, etc.). Estos efectos
encadenados duraron hasta septiembre de 1998. Para
mayo de 1998, cuando se llev a cabo el crucero regio-
nal coordinado por la Comisin Permanente del Pac-
fico Sur (CPPS) en el marco del ERFEN, Ecuador
mostr temperaturas ms elevadas en la costa norte del
pas (Esmeraldas y Manta), mientras que en el resto de
la zona costera ya estaba normalizndose. Frente al
Ecuador se observaron las mayores anomalas de la tem-
peratura superficial del mar (hasta 5C).
---El aumento del nivel del mar, cuyos valores alcanza-
ron hasta 42 cm en algunas zonas, tuvo efectos enca-
denados de gran importancia. Por una parte gener
inundaciones directas en zonas aledaas al mar; y por
la otra, sirvi como tapn natural al desage de los
cauces y drenajes naturales, acentuando los ya graves
problemas de las inundaciones producidas tanto por
el desbordamiento de los ros como por las persisten-
tes lluvias directas en todas las zonas planas del litoral.
---Los efectos de vientos anmalos sobre las masas de
agua ocenicas, fueron los oleajes con impactos direc-
tos sobre algunas zonas costeras (playas y acantilados),
que se vieron sometidas a procesos de erosin.
b) ---Las anomalas sostenidas de la temperatura del aire,
desde febrero de 1997 hasta junio de 1998, fueron
determinantes en la tropicalizacin del clima, que cons-
tituy una amenaza para ciertos renglones vegetales y
para la poblacin en general.
c) ---La magnitud histrica de la precipitacin acumu-
lada desde noviembre de 1997 a junio de 1998 en toda
la zona costera, unido a la intensidad puntual de la
lluvia que se present en algunos sectores de sta, cons-
tituy la mayor fuente de amenazas asociadas y de da-
os identificados en ese perodo.
---Las lluvias directas desencadenaron mltiples efec-
tos. En zonas de alta pendiente cercanas a la costa (cor-
dillera occidental), donde los suelos son de tipo arci-
lloso y poseen una dbil conductividad hidrulica, las
altas precipitaciones originaron la saturacin de stos,
por lo que se produjeron deslaves que tuvieron efectos
aguas abajo de las laderas, tanto directos como por acu-
mulacin de sedimentos que contribuyeron a dificul-
tar la evacuacin de las aguas.
---Las lluvias acumuladas y extraordinarias puntuales,
produjeron un incremento significativo de los cauda-
les de los ros, con efectos de desbordamientos y de
inundaciones de grandes magnitudes. Esta situacin
fue favorecida por las condiciones naturales de las tie-
rras bajas de toda la costa ecuatoriana, de poseer un
mal drenaje asociado a su relieve y presentar en algu-
nas reas ros meandrosos. Dichas crecientes coinci-
dieron con los niveles elevados del mar, lo que dificul-
t todava ms el drenaje y evacuacin de estas aguas,
producindose inundaciones en extensas superficies.
Los caudales de la mayora de los ros en la costa ecua-
toriana superaron as los niveles de escorrenta corres-
pondientes a perodos de retorno de 100 aos. Inclu-
so, muchos riachuelos o quebradas que generalmente
tienen caudales insignificantes, sobrepasaron los nive-
les correspondientes a perodos de retorno de 300 aos.
El Cuadro II.1-1 muestra los caudales mximos deter-
minados por el INAMHI durante el evento 1997-98
para un conjunto de ros de la costa.
41
 Cuadro II.1-1 Ecuador. Caudales unitarios de los principales ros de la costa durante EL Nio 1997-98

uenca o a Sector m3 s m2 100

Caar Caar Puerto Inca La Troncal Puerto Inca 0,3 0,4

Balao Rio Balao Grande Naranjal Machala San Antonio 0,4 0,4

Balao Ro Pagua Naranjal Machala Soledad 0,7 0,7

Balao Ro Bucay Naranjal Machala San Nicanor 0,8 0,7

Zapotal Estacin Palmar Santa Elena Manglaralto Palmar 1,1 1,2

Zapotal San Pablo Santa Elena Manglaralto San Pablo 1,4 1,2
Jipijapa Ro Barchal Nobol Jipijapa Barchal 1,7 1,2

Chone Ro Pupusa El Carmen Santa Cecilia Santa Cecilia 1,7 0,8

Taura Ro Chanchn El Triunfo Bucay Cumand 2 0,4

Zapotal Ro Zapotal Guayaquil Salinas Zapotal 2,1 1,2

Zapotal Ro Chico Santa Elena Manglaralto Chico 2,2 1,5

Taura Ro Payo Km 26 El Triunfo San Jorge 2,4 0,6

Jipijapa Estacin El Timbre Esmeraldas Viche El Timbre 2,4 0,8

Jipijapa Machalila Jipijapa Salaite 2,4 1,5

Jipijapa Ro Bachillero Nobol Jipijapa Sabanilla 2,6 1,2

Esmeralda Estacin Tonsupa Esmeraldas Atacames Tonsupa 2,7 0,9

Taura Ro Chague Bucay Naranjito La Esperanza 2,7 0,7

Balao Quebrada Dos Bocas Machala Paccha Dos Bocas 2,8 2

Taura Estacin El Achiote El Triunfo Km 26 Achiote 2,9 0,7

Taura Estacin Barranco Alto El Triunfo Bucay Barranco Alto 3 0,9

Taura Estacin Barranco Chico El Triunfo Bucay Barranco Chico 3,1 1,1

Muisne Estacin Tachina Esmeraldas Camarn Tachina 3,1 0,8

Chone Estacin El Muerto Tosagua Calceta 3,3 1,3

Chone Ro Mosca Calceta Junn Junn 3,4 1,1

Chone Ro Canuto Chone Canuto Canuto 3,7 1,2

Jama Estacin Muyoyal San Vicente Jama Boca de Briceo 3,9 1,5
Guayas Ro Peripa Santo Domingo Puerto Limn Puerto Limn 9,4 1,5

Santa Rosa Estacin Medina Santa Rosa Bella Mara Medina 4,8 1,6

Porto Viejo Estacin Agua Blanca Portoviejo San Plcido San Plcido 5,7 1,5
Guayas Ro San Rafael Guayaquil Salinas San Rafael 6,3 1,4

Chone Ro Mongoya Pedernales Chibunga Chibunga 6,4 1,4

Guayas San Isidro Guayaquil Salinas San Isidro 6,4 1,4

Guayas Km. 68 Guayaquil Salinas Km. 68 6,6 1,4

Jipijapa Ro Parrales Manglaralto Puerto Lpez San Jacinto 7,2 1,6

42
 Cuadro II.1-1 Ecuador. Caudales unitarios de los principales ros de la costa durante EL Nio 1997-98 (continuacin)

uenca o a Sector m3 s m2 100

Jipijapa Ro Salango Manglaralto Puerto Lpez Salango 9,7 1,7

Jipijapa Estacin Las Nez Manglaralto Puerto Lpez Las Nez 1 1,8
Jipijapa Ro Chico Manglaralto Puerto Lpez Ro Chico 1 2,1

Zapotal Punta Carnero Libertad Anconcito Punta Carnero 11,4 1,6

Zapotal Estacin Cadeate Santa Elena Manglaralto Cadeate 12,5 2,1

Zapotal Estacin La Entrada Manglaralto Puerto Lpez La Entrada 13,3 2,1

Chone Quebrada s/n Tosagua Calceta 14,1 2,1

Jipijapa Km. 19 + 250 Manglaralto Puerto Lpez Km.19 + 250 17,5 1,8

Fuente: INAMHI

Como puede observarse, las mayores anomalas de ca-
rcter excepcional se presentaron en la cuenca del ro
Zapotal, a lo cual contribuyeron los fuertes excedentes
de precipitacin en ese sector, la poca longitud de los
ros que nacen y drenan en el rea y el relieve plano en
gran parte de la cuenca. Los valores sextuplicaron en
muchos casos los niveles correspondientes a perodos
de retorno de 100 aos. Igual situacin se observ en
muchos ros de los sistemas hidrulicos de Guayas, Ji-
pijapa y Portoviejo.
---Las lluvias directas, persistentes y por largos lapsos,
fueron causantes tambin de grandes inundaciones. El
desage de las zonas inundadas, as como el de las ge-
neradas por los desbordes de ros, se vio obstruido por
obras o actividades implantadas por el hombre. Este
fue el caso de las numerosas carreteras que se compor-
taron como diques, ampliando la problemtica de las
inundaciones. De la misma manera, la presencia de
algunas industrias camaroneras en zonas de playas y
bahas, que en algunos casos han reemplazado la vege-
tacin natural del bosque de manglar, obstaculizaron
el libre flujo de las aguas de cauces de ros sobre las
cuales fueron construidas.
ron a la formacin de lagunas, algunas de las cuales se des-
bordaron mientras otras se constituyeron en amenazas por
el inminente peligro de un posible desbordamiento o por
la obstruccin del paso en grandes extensiones.
2. FOCALIZACION GEOGRAFICA DE LAS AMENAZAS
La concentracin del mayor nmero de amenazas durante
el evento ocurri en las cuencas de la zona costera del pas,
fuertemente influida por los numerosos cauces que desem-
bocan en el Ocano Pacfico. La Figura II.2-1 muestra gr-
ficamente los sistemas hidrogrficos que caracterizan esa
porcin del Territorio Nacional (ver pgina 44).
2.1 LOS SISTEMAS HIDROGRAFICOS Y CUENCAS AFECTADAS
Como consecuencia de las anomalas climticas men-
cionadas anteriormente, las amenazas generadas por
ellas se presentaron principalmente en las partes me-
dias y bajas de los sistemas hidrogrficos de los ros:
Verde, Esmeraldas, Muisne, Chone, Portoviejo, Jipija-
pa, Zapotal, Guayas, Taura, Caar, Naranjal-Pagua,
Santa Rosa, Arenillas y Zamurilla, con caudales mxi-
mos instantneos que superaron los valores de pero-
dos de retorno de 100 aos.

---El agua estancada en las zonas planas, constituy
tambin una amenaza para las poblaciones y las activi-
dades econmicas, no slo por el efecto natural que
gener sobre las condiciones ambientales, sino porque
en muchos casos se mezcl con aguas contaminadas o
recibi aguas de lavado de suelos agrcolas o de dese-
chos urbanos o industriales, que deterioraron su cali-
dad y la convirtieron en medio favorable para el creci-
miento de microorganismos patgenos, as como de
algas y lechugines que eutroficaron el agua.
---Los deslaves y hundimientos de tierra tambin conduje-
El Cuadro II.2.1-1 muestra los sistemas hidrogrficos que
fueron afectados durante El Nio 1997-98, con indica-
cin de las cuencas y del rea de los sistemas realmente
impactada durante ese evento. Para la identificacin de
las cuencas correspondientes vase la Figura II.2-1 antes
citada. Segn se desprende de esta informacin, el rea
afectada fue aproximadamente de 78.477 Km2.
El diagrama de la Figura II.2.1-1 indica los sistemas
hidrogrficos y las cuencas que dentro de ellos fueron
afectadas durante varios de los eventos El Nio que se
han presentado en Ecuador.

43
 Figura II.2-1 Ecuador. Sistemas hidrogrficos de la zona costera

44
 Cuadro II.2.1-1 Ecuador. Sistemas hidrogrficos localizados en el rea de afectacin de El Nio 1997-98

Provincia Sistema Area Sistema digo de uenca Area uenca Area afectada de
idrogr fico idrogr fico la uenca idrogr fica m2 por Sistema afectacin
m2 1 m2 del sistema
idrogr fico a ue
pertenece cada
cuenca
ESMERALDAS VERDE 1.880 09 Ro Verde 907 1.090 57,98
10 Ro Calope 115
11 Estero Camarones 68
PICHINCHA-ESMERALDAS ESMERALDAS 20.950 12 Ro Esmeraldas 20.950 20.950 100,00
ESMERALDAS MUISNE 3.072 13 Ro Atacames 346
MANABI 21 Ro Cojimies 674
22 Ro Marcos 61
23 Ro Cuaque 585 1.666 54,23
CHONE 2.595 28 Ro Chone 2.595 2.595 100,00
PORTOVIEJO 2.518 30 Ro Portoviejo 2.125
31 Ro Jaramij 154 2.279 90,51
JIPIJAPA 2.580 32 Ro Manta 358
38 Ro Salaite 143
39 Ro Buenavista 351
MANABI-GUAYAS 40 Ro Ayampe 614 1.466 56,82
GUAYAS ZAPOTAL 5.817 41 Ro Manglaralto 159
42 Ro Valdivia 137
43 Ro Viejo 153
44 Ro Javita 801
45 Ro Grande 263
46 Ro Salado 380
47 Ro La Seca 67
48 Ro Zapotal 1.091
49 Estero del Morro 820
50 Ro Daular 1.287
51 Ro Chongn 659 5.817 100,00
GUAYAS, LOS RIOS, GUAYAS 32.455 52 Ro Guayas 32.455 32.455 100,00
MANABI, BOLIVAR,
CHIMBORAZO, COTOPAXI,
PICHINCHA
GUAYAS-CAAR TAURA 2.454 53 Ro Taura 1904
54 Ro Churute 550 2.454 100,00
GUAYAS-CAAR-AZUAY CAAR 2.459 55 Ro Caar 2.459 2.459 100,00
GUAYAS-AZUAY NARANJAL, 3.351 56 Ro Naranjal 597
PAGUA 57 Ro San Pablo 180
58 Ro Jagua 442
59 Ro Balao 747
60 Ro Gala 540
61 Ro Tenguel 196 2.702 80,63
EL ORO SANTA ROSA 1.038 65 Estero Matuche 295
66 Ro Santa Rosa 743 1.038 100,00
ARENILLAS 668 67 Ro Arenillas 668 668 100,00
ZARUMILLA 838 68 Ro Zarumilla 838 838 100,00
T TA 82.675 78.477
Fuente: Elaboracin CAF en base a informacin del INHERI (1) El nombre de la cuenca correspondiente a cada cdigo se muestra en la Fig. II.2-1

45
 Figura II.2.1-1 Ecuador. Comparacin de los sistemas y cuencas hidrogrficas afectadas durante
El Nio 1972-73 (fuerte), 1982-83 (extraordinario) y 1997-98 (extraordinario)
Evento El Nio
Sistema idrogr fico digo uenca idrogr fica 72 - 73 82 - 83 97 - 98 Areas crnicas Areas de
afectacin total
VERDE 09 Ro Verde
10 Ro Calope
11 Est. Camarones
ESMERALDAS 12 Ro Esmeraldas
MUISNE 13 Ro Atacames
14 Ro Sa
15 Ro Tonchige
21 Ro Cojmies
22 Ro Marcos
23 Ro Cuaque
JAMA 25 Ro Jama
26 Ro Muchacho
27 Ro Briceo
CHONE 28 Ro Chone
PORTOVIEJO 29 Estero Pajonal
30 Ro Portoviejo
31 Ro Jaramij
JIPIJAPA 32 Ro Manta
33 Ro San Mateo
34 Ro Caas
35 Ro Bravo
36 Ro Canta Gallo
37 Ro Jipijapa
38 Ro Salaite
39 Ro Buenavista
40 Ro Ayampe
ZAPOTAL 41 Ro Manglaralto
42 Ro Valdivia
43 Ro Viejo
44 Ro Javita
45 Ro Grande
46 Ro Salado
47 Ro La Seca
48 Ro Zapotal
49 Estero del Morro
50 Ro Daular
51 Ro Chongn
GUAYAS 52 Ro Guayas a
TAURA 53 Ro Taura a
54 Ro Churute
CAAR 55 Ro Caar a
NARANJAL PAGUA 56 Ro Naranjal a
57 Ro San Pablo a
58 Ro Jagua
59 Ro Balao
60 Ro Gala
61 Ro Tenguel
62 Ro Siete
63 Ro Pagua
JUBONES 64 Ro Jubones
SANTA ROSA 65 Est. Matuche
66 Ro Santa Rosa a
ARENILLAS 67 Ro Arenillas a
ZARUMILLA 68 Ro Zarumilla
PUYANGO 69 Ro Puyango
CATAMAYO 70 Ro Catamayo
Total de uencas afectadas 13 46 40 36 56
Proporcin en relacin al Total de Cuencas en Ecuador (n=79) 16,46 58,3 50,63 45,57 70,89
Total de Sistemas afectados 9 16 14 14 18
Proporcin en relacin al Total de Sistemas en Ecuador (n=31) 29,3 51,61 45,16 45,16 58,06
Fuente: INAMHI

46
Una comparacin entre los aos Nio 1972-73, 1982-83 y Figura II.2.1-3 Ecuador. Area de afectacin de El Nio
1982-83
1997-98 refleja diferencias en el nmero de sistemas
hidrogrficos afectados: 9 en 1972-73 (13 cuencas); 16 en el
evento 82-83 (46 cuencas) y 14 en el 97-98 (40 cuencas). Del
total de cuencas afectadas en los tres eventos (56) puede consi-
derarse que 36 de ellas han estado en el rea de influencia de El
Nio de una manera recurrente al menos en dos oportunida-
des. Destacan, sin embargo, 7 de ellas por tener una recurrencia
crnica en cualquiera de los eventos considerados. Estas ltimas
son: Guayas, Taura, Caar, San Pablo, Naranjal, Santa Rosa y
Arenillas, todas ellas pertenecientes a sistemas hidrolgicos del
mismo nombre que la cuenca, salvo en el caso de San Pablo que
est dentro del sistema hidrolgico de Pagua.
Las Figuras II.2.1-2, II.2.1-3 y II.2.1-4 muestran en forma indi-
cativa las zonas sujetas a inundaciones, desbordamientos y lluvias
persistentes en los tres eventos antes sealados. En el episodio
1972-73 la afectacin fue poco generalizada en el litoral ecuato-
riano; en el evento 1982-83 sta fue muy importante y mayor en
trminos geogrficos que la de 1997-98, pero en esta ltima,
adems de su extensividad tuvo una intensidad superior a todas
las anteriores. La Figura II.2.1-5 muestra en forma superpuesta
las zonas crticas recurrentes antes indicadas, de las cuales existen
registros histricos, entre las cuales destacan de manera especial
las relacionadas con la Cuenca Baja del Ro Guayas.
La Figura II.2.1-6 resume el rea total que ha sido afectada por los
diferentes Nios. Finalmente, la Figura II.2.1-7 es indicativa del
tipo de amenazas que se identific en las diferentes provincias
afectadas durante el evento 1997-98.
Figura II.2.1-2 Ecuador. Area de afectacin de El Nio Figura II.2.1-4 Ecuador. Principales cuencas afectadas
1972-73 por el Fenmeno El Nio 1997-98

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Figura II.2.1-5 Ecuador. Areas crnicas afectadas por los Figura II.2.1-6 Ecuador. Area total afectada en la
eventos Nio 1972-73,1982-83 y 1997-98 combinacin de eventos Nio 1972-73,
1982-83 y 1997-98

Figura II.2.1-7 Ecuador. Tipos de amenazas por provincias 1997-98

48
2.2 LAS AMENAZAS POR ZONAS
a)---La zona norte costera litoral (Sistemas Hidrogrficos
Verde, Esmeralda y Muisne) se vio fuertemente amenazada
por inundaciones en los trayectos ms inmediatos a la desem-
bocadura de los ros que son parte de los sistemas hidrogrficos
sealados, lo cual fue favorecido por los altos niveles de preci-
pitacin que se presentaron en las cuencas altas y medias, as
como por la influencia de la marea y de la elevacin de los
niveles del agua en las desembocaduras, que impidieron el
flujo normal de las aguas, propiciando dichas inundaciones.
Adems, en estas cuencas, las zonas litorales recibieron im-
pactos de los fuertes oleajes y marejadas. Finalmente, debido
a la topografa de la cuenca del ro Esmeralda y a sus condicio-
nes naturales, se presentaron problemas de deslizamientos y
deslaves con graves afectaciones.
---El sistema hidrogrfico del ro Verde, en el que confluyen
otros ros como el Calope, localizado al norte de la provincia
de Esmeraldas y con un rea de influencia de 1.880 Kms2,
tuvo afectaciones relacionadas con las caractersticas de su re-
lieve. Si bien su topografa vara de plana a ligeramente
colinada, con la formacin de un valle estrecho a lo largo del
tramo inferior del drenaje principal del ro Verde, est consti-
tuido por numerosos ros de corto trayecto. La cuenca baja
del ro Verde presenta una corriente lenta de mayor amplitud
y la influencia de la marea es notoria un kilmetro aguas arri-
ba. Este ro es la principal fuente de abastecimiento de agua
para riego de varias haciendas dedicadas a la produccin en su
rea de influencia. Tambin cerca de su desembocadura hay
numerosas camaroneras que han alterado el estado natural del
manglar modificando el cauce del ro.
La fuerte actividad del terreno en la parte superior coincidi
con elevados niveles de precipitacin que superaron largamente
la capacidad de escorrenta superficial, la infiltracin y la
percolacin de las aguas de lluvia. Ello acentu el arrastre natu-
ral de sedimentos que se produce normalmente en esta zona
produciendo inundaciones. Los riesgos de estos procesos fue-
ron relativamente menores que en otras zonas debido a que all
no existen naturalmente zonas de inundacin definidas y la
densidad poblacional es muy baja, con pequeos centros como
Tola y la Tolita. Igualmente, la parte superior de la cuenca toda-
va mantiene una densa cubierta de bosque primario, aunque
no as en la parte baja, donde este tipo de vegetacin ha desapa-
recido y ha sido reemplazado por uso agropecuario, principal-
mente pastizales para ganadera y agricultura tropical tradicio-
nal, con limitadas reas de cultivo de banano para exportacin.
El incremento de las precipitaciones ocasion el desborda-
miento del ro Verde, generando inundaciones y deslizamientos
que afectaron a varios centros poblados y a gran parte de la
infraestructura vial relacionada con este sistema hidrogrfico.
Debido a que el ro desemboca en el mar, la zona costera
tambin fue afectada y estuvo sometida a marejadas.
---El sistema hidrogrfico del ro Esmeraldas present varias
amenazas Esta cuenca, de una vasta extensin (20.950 Km2),
abarca toda la provincia de Pichincha en la Sierra y gran parte
de la provincia de Esmeraldas en la Costa; y posee sistemas
hidrogrficos muy amplios como los de Guayllabamba, el Blan-
co y el Quinind, siendo el ro Guayllabamba uno de los ms
tormentosos de la costa ecuatoriana y transcurre por terrenos
pendientes. Por su parte, los ros Blanco y Quinind son nave-
gables kilmetros antes de su confluencia. Igualmente, en es-
tas cuencas se concentran grandes centros poblados como
Quito, Santo Domingo de los Colorados, Quinind y Esme-
raldas. Debido a esa caracterstica, varias zonas de la misma se
vieron afectadas por diferentes tipos de amenazas.
Las fuertes lluvias que se presentaron en las partes altas de las
cuencas tributarias, fueron determinantes del incremento de
los caudales del ro Esmeraldas, y del reforzamiento de proce-
sos de inundacin, principalmente en el sector ubicado entre
la desembocadura del Ro Taone en el Ro Esmeraldas hasta
unos tres kilmetros aguas arriba, nico sector tradicional-
mente inundable en toda la cuenca. En esta ocasin, las inun-
daciones en esos tramos tambin se incrementaron por la in-
fluencia del agua del mar, cuyos niveles fueron muy superiores
a lo normal.
Estas amenazas fueron reforzadas por el transporte de slidos
al cauce del ro, principalmente de las subcuencas Mojas,
Pisque, Machngara, Chiche y Coyago, que son el mayor foco
de produccin de sedimentos, al igual que la parte alta de la
subcuenca del Toachi. La zona de Quito y sus alrededores, en
la regin interandina, ha sido una de las ms explotadas por el
hombre desde la antigedad, razn por la cual la parte alta del
ro Guayllabamba, fundamentalmente las subcuencas de los
ros antes mencionados, se han constituido en las ms
erosionadas de las cuencas del ro Esmeraldas, conjuntamente
con la parte alta de la subcuenca del ro Toachi.
Esta erosin se debe principalmente a la deforestacin
indiscriminada, fuertes pendientes, explotacin incontrolada
de canteras, etc., existiendo adems zonas potencialmente
degradables que actualmente se encuentran cultivadas en te-
rreno de fuerte pendiente y pramos que, intervenidos por el
hombre, han perdido su cobertura primitiva, quedando ex-
puestos a la accin de los agentes erosivos.
Otras amenazas que se evidenciaron en esa cuenca durante el
Nio 1997-98 fueron los deslizamientos y deslaves que ocu-
rrieron en diversas partes de los cauces de los ros o en laderas
afectadas por las fuertes y permanentes lluvias.
Una amenaza que tambin se present en un sector diferente
al costero, fue la recarga de los acuferos. El elevamiento del
nivel fretico fue significativo en las zonas norte y centro del
pas. En Quito, la acumulacin de las aguas subterrneas y la
49
elevacin del nivel fretico constituy una amenaza en la zona
inmediata al volcn, por los riegos de licuefaccin. Igualmen-
te, esta sobre recarga tuvo influencia sobre el colapso de
infraestructuras de desage en varios sectores.
---El sistema hidrogrfico del ro Muisne (ros Atacames, Sa,
Tonchigue, Cojimes, Marcos,Cuaque), localizado en la regin
costera en las provincias de Esmeraldas y Manab, y con un rea
de influencia de 3.072,6 Km2, se vio tambin sometido a varias
amenazas que generaron algunas afectaciones. Su relieve plano a
ligeramente colinado, con la existencia de mesetas disectadas por
los drenajes naturales del sistema en las partes altas y valles anchos
en las partes bajas, est surcado por numerosos ros de corto tra-
yecto, y parte de la cuenca tiene procesos de deforestacin mode-
rados en una limitada rea boscosa.
Cuenta con una poblacin rural de mediana densidad, y su
centro poblado de mayor importancia es Atacames. El curso
medio y bajo del sistema est rodeado de haciendas dedicadas
a la actividad agropecuaria. Los principales productos a nivel
local son el caf, cacao, banano, camaroneras y grandes pastos
con ganado vacuno.
Este sistema present dos tipos de amenazas: la primera relacio-
nada con inundaciones por incremento de precipitaciones y des-
bordamiento de ros, y la segunda relacionada con fuertes mare-
jadas por el incremento del nivel del mar. Estas amenazas fueron
favorecidas por la topografa natural de los cauces de los ros per-
tenecientes a este sistema, la cual es plana en las cercanas al mar,
ondulada en los valles formados por sus principales afluentes, y
fuertemente ondulada en las partes medias y altas.
La parte baja de las cuencas de los ros pertenecientes a este
sistema hidrogrfico se caracteriza por la presencia de mean-
dros, sobre todo del tipo llanura, los que al recibir material de
sedimentacin, especialmente arcillas provenientes de las reas
desprotegidas del sistema, colmatan el cauce de sus ros dis-
minuyendo su rea de escurrimiento, lo cual explica que en
pocas de grandes precipitaciones, se generen inundaciones
en las zonas bajas y planas.
La isla de Muisne sufri uno de los aguajes ms severos con
graves daos a varios centros poblados aledaos. El incremen-
to de las precipitaciones ocasion la crecida del ro Tonsupa y
el incremento del nivel del mar afect a la zona alta de las
playas de Atacames, Tonsupa y Castelnuovo.
La cuenca de Cojimies, perteneciente tambin al Sistema
Hidrogrfico de Muisne, con su naciente a unos 700 msnm
en las montaas de Mache, tuvo dos tipos de amenazas: por
una parte, el nivel del mar se elev y se presentaron fuertes
oleajes; por la otra, el ro Cojimes se inund en diversas oca-
siones en su parte baja, con la caracterstica de tener ubicada
en las orillas de su cauce a la ciudad del mismo nombre. Estas
situaciones fueron favorecidas, en el primer caso, por colindar
con la zona litoral; y en el segundo por la topografa natural
50
del cauce del ro, la cual es plana en las cercanas al mar, ondu-
lada en los valles formados por sus principales afluentes, y
fuertemente ondulada en las partes altas y en las montaas
del Mache.
Los afluentes del ro Cojimes transportan un buen volumen
de sedimentos que se acumulan en las partes bajas del cauce y
en las desembocaduras de los esteros de la zona. Debido a
ello, el cauce del ro en su parte inferior se caracteriza por la
presencia de meandros, sobre todo del tipo llanura, que al
recibir material de sedimentacin, especialmente arcillas pro-
venientes de las reas desprotegidas de la cuenca, colmatan su
cauce, disminuyendo su rea de escurrimiento y provocando,
en pocas de grandes precipitaciones, inundaciones de las zo-
nas bajas y planas, como ocurri durante El Nio.
b)---En la zona costera central, (Chone, Portoviejo, Jipija-
pa y Zapotal) los efectos encadenados a las fuertes precipita-
ciones fueron ms o menos similares, dependiendo de las con-
diciones fsico-naturales de cada sector. En general, la mayo-
ra de las cuencas son netamente costeras, con ros de poco
recorrido, cuyo trayecto es poco pendiente y con zonas planas
claramente meandrosas, que se inundan en las partes bajas
frente a eventos meteorolgicos inusuales. En la mayora de
ellas estuvieron presentes amenazas asociadas al comporta-
miento del ocano y atmsfera, tales como: marejadas y pene-
tracin de aguas marinas hacia el continente.
---El sistema hidrogrfico del ro Chone, con un rea de
influencia de 2.595 Km2, ubicado exclusivamente en la re-
gin costera de la provincia de Manab, se vio afectado por
fuertes precipitaciones que produjeron deslaves y desborda-
miento del ro del mismo nombre, el cual es el receptor de
todos los tributarios localizados en dicha cuenca, y desembo-
ca en el Ocano Pacfico a travs de la Baha de Carquez. Las
cifras recogidas sealan que este ro triplic los caudales hist-
ricos para perodos de retorno de 100 aos.
Las amenazas mencionadas contribuyeron a acentuar una si-
tuacin que se presenta durante todos los inviernos, como son
las inundaciones favorecidas por el reflujo del mar. Este valle
se caracteriza normalmente por presentar una zona de inun-
daciones y otra libre de desbordamientos. En la zona de con-
fluencia de los ros Carrizal y Chone se ubica la amplia zona
inundada prcticamente durante todo el ao a consecuencia
de la influencia del mar. El suelo de esta zona es salino y no
maduro; se trata de un suelo llano cuajado de canales natura-
les. El acceso al valle del ro Chone durante la temporada seca
no presenta dificultad, con excepcin de la zona de inunda-
cin, pero durante la poca invernal, todos los caminos y ca-
rreteras son intransitables, salvo la carretera asfaltada Portoviejo-
Baha de Carquez-Quito.
Los procesos de sedimentacin que se evidencian en el rea y
que propician la problemtica sealada, se originan en buena
medida en la fuerte degradacin que ocurre en su parte alta
(ubicada en la cordillera de la costa), donde confluyen terre-
nos muy accidentados y una ocupacin poblacional alta dedi-
cada a la agricultura que utiliza prcticas inadecuadas de ma-
nejo. Igual sucede en su parte media, donde la topografa va
de ondulada a plana, y la agresividad del clima, los prolonga-
dos veranos y los inviernos cortos y torrenciales, afectan direc-
tamente la degradacin de la misma, apareciendo zonas
desrticas determinadas por las condiciones climticas
imperantes donde se encuentra solo vegetacin xeroftica. Como
consecuencia de ello, el ro Chone en su cauce medio arrastra
apreciable cantidad de finos, constituidos por limos y arenas,
lo que produce socavaciones hasta llegar a una forma regular
en su desembocadura, sitio donde los depsitos sedimentarios
pueden ser fcilmente apreciados. Por esta razn, el ro Chone
es uno de los pocos ros costeros que cuenta con terrenos ane-
gados que forman zonas pantanosas; posee varios afluentes que
desembocan en el Ocano Pacfico, a travs de la Baha de
Carquez.
Adems, durante El Nio 1997-98 muchas vas que atravie-
san la cuenca obstruyeron el drenaje natural, convirtindose
en diques de contencin de las aguas. Socavaciones de impor-
tancia se presentaron en muchas de las vas indicadas. Las inun-
daciones producidas por las causas sealadas, constituyeron
amenazas para los centros poblados ms importantes, como
fue el caso de Chone y Baha de Carquez, as como para los
sistemas de cultivos intensivos que all se desarrollan.
---En el sistema hidrogrfico de Portoviejo, constituido por
los ros Portoviejo y Jaramij y por el Estero Pajonal de relativo
poco trayecto, se produjeron tambin distintas amenazas en
algunos de los 2.518 Km2 que constituyen su rea de influen-
cia, asociadas a los ros, al papel que stos cumplen en el rea
de influencia y a las actividades que estn localizadas en las
riberas de los mismos.
Debido a su ubicacin en una regin predominantemente
seca, el ro Portoviejo constituye una fuente de agua vital para
las diversas actividades que se realizan en la zona. Existe una
represa que almacena el agua del ro para ser utilizada en po-
cas secas. Luego de pasar la ciudad de Portoviejo, el cauce
recibe las aguas servidas que son tratadas en piscinas de oxida-
cin.
En lo que respecta a las amenazas ms relevantes que se pre-
sentaron en esta zona, cabe destacar que por encontrarse ex-
clusivamente en la regin costera (provincia de Manab), fue
objeto de fuertes oleajes que destruyeron algunos centros po-
blados. Ello estuvo asociado a tormentas originadas por fuen-
tes vientos, las cuales se sintieron en varios sectores.
Las condiciones naturales de la cuenca, unido a las persisten-
tes precipitaciones excedentarias, generaron inundaciones
durante 1997-98. La mayor parte de la cuenca est bajo los
80 msnm, y vastas regiones del curso inferior de Portoviejo pre-
sentan meandros que forman el curso de dicho ro. Los afluentes
del cauce transportan grandes volmenes de sedimentos que se
acumulan en el fondo de las partes bajas del cauce y en la desem-
bocadura de los esteros, favoreciendo la sedimentacin de una
gran diversidad de suelos. Ello determina que, aun en condicio-
nes normales, y especialmente durante la estacin lluviosa, los
terrenos bajos a lo largo del drenaje principal se inunden frecuen-
temente como consecuencia de las precipitaciones locales y de las
crecidas del ro. Durante el Nio 1997-98 esto se acentu, debi-
do a los niveles extraordinarios del caudal del ro (seis veces ms
de lo esperado para perodos de retorno de 100 aos), lo que se
revirti en una amenaza tanto para la capital de la provincia que
se ubica a lo largo de su cauce (Portoviejo), como para la densa
poblacin rural de esa rea.
Adicionalmente, fueron destacadas situaciones de deslaves y hun-
dimientos de consideracin, propiciados por otra caracterstica
del sector que es la de estar sujeta a la influencia de veranos pro-
longados e inviernos cortos con lluvias de gran intensidad. Du-
rante el verano estos suelos se apelmazan y pierden temporal-
mente su vegetacin natural protectora; el pastoreo intensivo de
animales domsticos contribuye a agravar ms el problema des-
crito. Tan pronto aparecen las primeras lluvias, la mayor parte del
agua pluvial se escurre sin infiltrarse mayormente, producindo-
se arrastre de sedimentos y consecuentemente aumento de de-
gradacin del suelo. A lo largo de la costa recorren tambin algu-
nas cadenas sobresalientes de dunas sobre las que se presenta una
degradacin elica.
---El sistema hidrogrfico del ro Jipijapa, constituido por nu-
merosos ros intermitentes o de transicin de corto trayecto (Man-
ta, San Mateo, Caas, Bravo, Cantagallos, Jipijapa, Salaite,
Buenavista, Ayampe, entre otros), fue otro de los afectados por el
Fenmeno durante 1997-98, principalmente en la cuenca del
ro del mismo nombre. Las fuertes precipitaciones originadas en
la parte alta de la cuenca produjeron inundaciones de la parte
baja y varios deslaves. Varios de los pequeos ros y quebradas que
la surcan tuvieron caudales similares a los de perodos de retorno
de 100 aos, pero otros quintuplicaron o ms estos valores como
fue el caso de los ros Parrales y Sarrango.
En general este sistema, de fuerte clima con veranos prolongados
y perodos cortos invernales de corta intensidad, se caracteriza por
una relativa baja actividad econmica pero ubicada muchas veces
en zonas de pendientes inadecuadas para estas actividades. Ello
ha favorecido el proceso erosivo de la cuenca. Debido a la alta
intervencin y a la fuerte densidad poblacional existente a lo largo
del cauce, el ro Jipijapa cuenta con unas aguas altamente degra-
dadas.
Las condiciones anteriores determinan que, al producirse las
primeras lluvias, y debido a la topografa irregular, la mayor
parte de las aguas se escurren por la superficie, ocasionando
51
erosin en los suelos, y alimentando los cursos naturales, en
cuyas riberas se localizan las ciudades ms importantes como
Jipijapa. Debido a las elevadas precipitaciones observadas du-
rante el Nio 1997-98, se produjeron avenidas de considera-
cin que inundaron zonas aledaas al ro.
---El sistema hidrogrfico del ro Zapotal, ubicado en la regin
costera principalmente en la provincia de Guayas, Pennsula de
Santa Elena, est conformado por pequeos ros y quebradas de
corto trayecto, no muy profundos, angostos y estacionales que
desembocan en el mar, cuyos caudales dependen de la
evapotranspiracin regional y de la reunin de pequeos afluen-
tes originados en las cabeceras de las montaas, definiendo un
rea de influencia de 5.796 Km2 (ver Cuadros II.1-1 y II.2.1-1).
Esta zona, de baja a media densidad poblacional, alberga a cen-
tros poblados como Playas, Salinas y La Libertad.
La situacin de degradacin en que se encontraba esta cuenca en
el momento de la llegada de El Nio 1997-98 fue determinante
en los daos que se produjeron por efecto del mismo. Los tribu-
tarios y el cauce principal del ro Zapotal estaban en deficiente
estado, por el efecto progresivo de la tala indiscriminada de gran-
des reas de especies maderables, lo que ha tenido efectos sobre
dichos cauces. Por otra parte, existen otras alteraciones debidas al
usual desvo de los cauces para la formacin de pequeas lagunas
temporales, orientadas a proveer de agua a las granjas del lugar.
Las excepcionales anomalas de precipitacin que se presenta-
ron en esa zona originaron, por una parte, inundaciones debi-
do a su relieve plano, y por la otra, crecida de ros que socava-
ron infraestructuras viales. Esto fue favorecido por la condi-
cin natural de la zona que muestra inundaciones en la parte
baja, ya que los cauces de los ros no tienen capacidad para
evacuar las crecidas. Tal como sucede en cuencas vecinas, en
este ro se producen normalmente grandes crecientes instan-
tneas, con tiempos de concentracin pequeos, lo que hace
que el arrastre de sedimentos sea de gran intensidad. Dichos
sedimentos son acumulados en la desembocadura formndose
bancos que impiden el flujo normal del agua. Estos procesos
se vieron potenciados durante el evento 97-98, generando afec-
taciones mayores a las esperadas.
c)---Las cuencas centrales del pas fueron, como siempre ha
ocurrido en el Ecuador, fuertemente amenazadas por el evento
El Nio. Segn se ha indicado en el Captulo I, existe una
marcada influencia del Fenmeno en el litoral ecuatoriano, y
de manera especial en la cuenca del ro Guayas. Los datos de
precipitacin acumulada de este evento para 1997-98 confir-
man esta aseveracin, observndose los mayores valores del
pas prcticamente en toda la extensin de la cuenca. Ello ha
sido determinante en el incremento de los caudales de los ros
y en las inundaciones, desbordes, deslaves, etc. que fueron
caractersticos durante el evento en todos los cantones y po-
blados de la parte media y baja de esa cuenca.
52
La cuenca del ro Guayas tiene una singular importancia de-
bido a su gran extensin. Su rea de influencia (32.455 Km2)
representa el 13% del territorio nacional y se extiende desde
las vertientes externas de la Cordillera Occidental en las pro-
vincias de Cotopaxi y Bolvar en la Sierra, y desde el sur de
Santo Domingo de los Colorados hasta el Golfo de Guayaquil
en la Costa. Concentra el 40 % de la poblacin del pas y
dispone del ms alto potencial agrcola de Ecuador (300.000
Ha. irrigables y otras de explotacin agrcola.), tanto en culti-
vos de subsistencia como de exportacin.
Sedimentos depositados estacionalmente por los ros y origi-
nados de rocas volcnicas e gneas, enriquecen la mitad orien-
tal de la llanura aluvial. Por ello, en la parte nororiental de esa
llanura los suelos se forman de materiales originarios relativa-
mente ricos en nutrientes, como arenas feldespticas y los pro-
ductos de la meteorizacin de minerales ferromagnsicos. Cabe
destacar que donde se encuentran estos materiales originarios
las lluvias son ms fuertes, mientras que en el oeste y sudoes-
te, donde se encuentran suelos arcillosos menos frtiles, pre-
dominan las condiciones subhmedas o ridas.
Adicionalmente, en esta cuenca se localizan varios centros
poblados de importancia como son Guayaquil, Guaranda,
Quevedo, Milagro y Babahoyo.
Desde el punto de vista hidrolgico la cuenca es bastante com-
pleja, con cuatro tributarios que escurren de norte a sur y de
este a oeste (Ro Daule, en la zona norte costera baja; Quevedo-
Vinces, al centro; Babahoyo en el este; y los ros Chimbo y
Bulul), los cuales confluyen al norte de la ciudad de Guaya-
quil para formar el ro Guayas. Este ltimo ro tiene un reco-
rrido bastante extenso, atraviesa grandes zonas a diferente alti-
tud, desde los 3.600 msnm hasta el nivel del mar.
Los ros han cavado cauces de varias profundidades en la
cuenca, como es el caso del ro Daule, a la altura de Pi-
chincha, que se ha profundizado por lo menos 30 m, el ro
Quevedo (en Quevedo) cuyo cauce est a unos 10 m ms
bajo que la superficie de la planicie. En general los ros han
mezclado y redepositado sedimentos en la llanura aluvial
del ro Guayas y de sus tributarios. A lo largo del frente
andino y de las crestas ms altas, el relieve escarpado impi-
de la formacin del perfil del suelo y parece que la erosin
es ms rpida que la formacin del mismo.
La parte baja de la cuenca est sometida a constantes inunda-
ciones en un rea aproximada de 200.000 ha, provocadas esen-
cialmente por crecidas de los ros Daule, Pula, Quevedo, Jun-
quillo, Yaguachi, Chimbo y Babahoyo. Las tierras ubicadas
entre los ros Daule y Babahoyo, por ser bajas, planas y poco
drenadas, son muy susceptibles a inundaciones, an en los
aos relativamente secos, cuando los ros estn encauzados. La
mayor parte de esta tierra es inservible para produccin agr-
cola, debido a la falta de drenaje del agua estancada despus
de las lluvias.
A la configuracin natural de la cuenca se adicionan, como
causal de inundacin en el rea, los impactos generados por el
hombre (deforestacin incontrolada, erosin en las cabeceras,
taponamiento de esteros y drenajes naturales, construccin
de carreteras y otros diques, insuficiencia de alcantarillado,
etc). El mayor riesgo le corresponde a las actividades agrcolas
que se desarrollan en las planicies inundables, especialmente
cultivos como babano, arroz, caa de azcar, as como la in-
dustria camaronera, entre otros.
Si bien durante 1997-98 esta zona fue fuertemente afectada,
se han reducido los riesgos de afectacin con la construccin
de un conjunto de obras que han minimizado considerable-
mente las afectaciones. Estas obras se iniciaron en los aos
sesenta, pero a raz de El Nio 1982-83, frente a los fuertes
impactos del mismo, se incrementaron, lo que evit en esta
oportunidad la inundacin de extensas reas en la cuenca baja
del ro Guayas, y de ciudades histricamente afectadas por
inundaciones como es el caso de Babahoyo.
Los resultados del evento en la zona de Guayas revela que todava
deben hacerse cuantiosos esfuerzos para reducir los riesgos y su-
perar vulnerabilidades presentes, tanto con obras de proteccin
como de trasvase de agua de la cuenca, cuyas alternativas ya han
sido identificadas. Adicionalmente a las inundaciones, el sistema
hidrogrfico del ro Guayas estuvo sometido a tormentas, con
vientos fuertes, as como a deslaves y deslizamientos.
d)---Las cuencas de la zona costera sur fueron afectadas por
el Nio 1997-98 desde el inicio de este evento.
Adicionalmente a la cuenca del ro Guayas, que tambin
forma parte de la zona costera del sur, otros sistemas
hidrogrficos como los de los ros Taura, Caar, Naranjal- cin de materiales usados en el mantenimiento y pavimentacin
Pagua, Santa Rosa, Arenillas y Zarumilla fueron escena-
rios de diversas amenazas en el sur del pas.
---El sistema hidrogrfico del ro Taura, ubicado en la re-
gin costera, provincia de Guayas, tiene un relieve general-
mente plano. Esta configuracin, unida a otras caractersticas
del cauce, explica la ocurrencia de varias amenazas durante el
fenmeno. En efecto, el ro Taura recibe las aguas de las
estribaciones, por lo que su cauce superior es muy torrentoso,
mientras que en la desembocadura el ro se confunde con
algunos sectores de manglar.
En algunas zonas de los 2.454 Km2 que constituyen su rea
de influencia se presentaron graves problemas de inundacin
en la cuenca baja, donde se localizan los centros poblados de
Taura y Triunfo. Ello se origin por las fuertes precipitaciones
acumuladas que se observaron en la cuenca alta y por lo repe-
titivo de las lluvias, lo que se constituy en amenazas de im-
portancia ya que en ese mismo sector se desarrollan activida-
des agrcolas de alta intensidad, incorporadas a la dinmica de
la zona de Guayas. Por otra parte, la topografa se muestra
altamente socavada en la cuenca superior, donde soporta una
fuerte influencia humana que le ha obligado a extenderse a
reas no aptas para las actividades agropecuarias. Lo anterior
est ocasionando una degradacin acelerada del suelo en su
parte superior adems de que anualmente se presentan gran-
des inundaciones en esta zona a causa del incremento del
caudal del ro Bulubulu, cuyo comportamiento ha sido afec-
tado por los procesos de deforestacin.
Sin embargo, la cuenca an mantiene una importante cober-
tura vegetal , lo que unido a que el nivel de degradacin es
todava moderado, la descarga de slidos no fue tan dramti-
ca como en otras cuencas.
---El sistema hidrogrfico del ro Caar, cuyos 2.459 Km2
de rea de influencia se extienden desde los pramos de la
provincia del Caar en la Sierra, hasta el Golfo de Guayaquil,
Provincia del Guayas en la Costa, estuvo bajo la influencia de
precipitaciones intensas y de duraciones superiores a las nor-
males, ocasionando desbordamientos e inundaciones, as como
deslaves en varios sectores como el observado en el sector
Papayal.
El ro del mismo nombre, que tiene su nacimiento en los
declives de Los Andes, arrastra una proporcin importante de
materiales en un proceso moderado a fuerte de erosin, a pe-
sar de que su cuenca alta est protegida por cobertura vegetal
entre 2.500 y 3.000 msnm. Ello deriva de que el curso supe-
rior y medio del ro se encuentra alterado, debido a la presen-
cia de numerosas haciendas que se asientan en sus riberas que
se dedican al sembrado de diferentes productos, especial-
mente frutales, banano, caf y cacao. Por otro lado, el curso
inferior tambin presenta procesos de degradacin por la remo-
de las vas de las provincias del Guayas y El Oro.
Las inundaciones que se presentaron durante el evento 1997-
98 afectaron tambin la zona de la desembocadura del ro, la
cual constituye una pequea rea de inundacin y
navegabilidad en pocas de invierno. En la cuenca se localizan
poblados como Caar, Naranjal y la Troncal, ubicados entre el
piedemonte andino y el Golfo de Guayaquil en la costa.
---El sistema hidrogrfico Naranjal-Pagua, integrado por
ros como el Naranjal, San Pablo, Jagua, Balao, Gala, Tenguel,
Siete y Pagua, entre otros, comprende una amplia franja de la
regin de la costa de las provincias del Guayas y El Oro, con
un rea de influencia de 3.351 Km2. Varias de las cuencas de
los ros sufrieron afectaciones, en parte favorecidas por las alte-
raciones que han tenido debido a la presencia de numerosas
haciendas dedicadas a la actividad agropecuaria.
Durante el Nio 1997-98 se presentaron fuertes precipita-
ciones directas sobre el sector, que ocasionaron desbordamien-
tos e inundaciones en el trayecto de varios ros, que como El
Balao, afectaron zonas de produccin agrcola y servicios
urbanos. Los efectos que generan las altas precipitaciones
53
sobre su parte alta, ubicada en las estribaciones de la cordille-
ra occidental de los Andes, son las crecientes generadas por
lluvias torrenciales que arrastran gran cantidad de material
slido en suspensin, y afectan las zonas bajas cubiertas de
actividades agropecuarias.
---El sistema hidrogrfico de Santa Rosa, del cual forman
parte algunos ros de trayecto corto, abarca una zona entera-
mente costera de la provincia de El Oro, y tiene un rea de
influencia de 1.038 Km2. Al igual que muchos de los ros
antes sealados, el de Santa Rosa se encuentra muy alterado
por la presencia de numerosas explotaciones agropecuarias en
su rea de influencia. Si bien la poblacin rural es de baja
densidad, all se localizan los principales centros poblados del
rea como son: la ciudad de Machala, capital de la Provincia
de El Oro y Santa Rosa.
Las precipitaciones en la parte alta de la cuenca del ro Santa Rosa
fueron intensas y ocasionaron erosin. Estos sedimentos fueron
transportados a la parte baja, colapsando servicios de agua pota-
ble e inundando por varias ocasiones la ciudad del mismo nom-
bre e importantes zonas agrcolas. Otra amenaza fue la presencia
de aguajes y tormentas que afectaron a las zonas de playa y, muy
especialmente, a la Isla de Jambel.
---El sistema hidrogrfico del ro Arenillas, tambin ubica-
do en la provincia de El Oro y con un rea de influencia de
668 Km2, se vio afectada por las inundaciones asociadas a las
precipitaciones que se dieron en ese sector. Las caractersticas
del ro, de presentar un caudal pequeo debido a que su tra-
vesa transcurre por una zona rida, as como la amplitud de
la corriente (60 metros) y su poca profundidad (en algu-
nos sitios no supera los 40 cm), favorecieron el desborda-
miento de las aguas al incrementarse inusualmente la pre-
cipitacin.
Si bien las cabeceras de los ros que alimentan al Arenillas
(Zaracay y Piedras), presentan una cobertura vegetal boscosa,
a partir de la desembocadura de stos la cubierta vegetal ha
sido desplazada por cultivos donde predominan pastos y
bananeras, especialmente cercanos a la orilla. El laboreo de la
tierra desde la parte media hasta la inferior de la cuenca, ha
producido un desgaste que facilita el flujo de sedimentos en
suspensin, abundante en los perodos de invierno, lo cual se
refleja en los bancos de arena que se depositan en la desembo-
cadura al mar. Igualmente, el estado del ro tambin ha sido
fuertemente alterado, debido a la presencia de canales de rie-
go que han modificado su cauce en diferentes sectores. En su
curso bajo, el cauce ha sido conducido a travs de canales,
destinados al represamiento de agua para ser utilizada en la-
bores de riego.
---El sistema hidrogrfico del ro Zarumilla, ubicado tam-
bin en la regin costera, Provincia de El Oro, tiene un rea
de influencia de 638 Km2, caracterizado por un relieve ligera-
54
mente colinado, con la presencia de valles en las partes bajas.
Si bien presenta una densidad poblacional muy baja, con al-
gunos centros como Zarumilla y Huaquillas, se caracteriz
por la manifestacin de algunas amenazas que generaron da-
os socioeconmicos en ese sector. En efecto, el aumento de
precipitaciones en las partes alta, media y baja de este sistema
ocasion el incremento del cauce del ro, lo que origin inun-
daciones que no pudieron ser atenuadas por la escasa presen-
cia de vegetacin natural en esta regin.
3. NIVEL DEL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO DE LAS
AMENAZAS Y LAS VULNERABILIDADES RELACIONADAS
CON LAS MISMAS
Los progresos y debilidades en la comprensin del Fenmeno
El Nio y de su relacin con las variables climticas reseadas
en el Captulo I, constituyen el punto de partida para la de-
teccin de las amenazas que se desencadenan de aquellas. Los
insuficientes desarrollos en esta materia que todava se eviden-
cian en Ecuador constituyen una vulnerabilidad del pas para
el manejo preventivo de dichas amenazas.
Tomando como base la generacin de efectos desencadenados
por las variaciones climticas, puede afirmarse que en Ecua-
dor existen debilidades significativas en el establecimiento de
relaciones cuantificables entre eslabones de la cadena y en la
evaluacin de las vulnerabilidades presentes en cada uno de
ellos.
3.1 VULNERABILIDAD EN EL CONOCIMIENTO DE LA
RELACION CLIMA-COMPORTAMIENTO HIDRAULICO DE
LAS CUENCAS
Con el mejoramiento del conocimiento sobre los procesos
fsicos que dan origen al Fenmeno El Nio, se ha logrado
predecir con varios meses de anticipacin el inicio de los
eventos clidos y fros en el Ocano Pacfico Ecuatorial. Sin
embargo, segn se ha indicado en el Captulo I, no se ha
podido interpretar en el pas la magnitud de las consecuen-
cias del evento en el clima ecuatoriano, y por lo tanto, pre-
decir el comportamiento hidrulico de las cuencas ni las
reas potenciales que seran afectadas como consecuencia de
ello. Lo anterior explica que el Plan de Contingencias para el
Fenmeno El Nio 97-98, debi tomar como base los efec-
tos encadenados del Fenmeno El Nio 82-83, cuando en
la realidad el evento 97-98 result mucho ms intenso que
el 82-83. El Plan de Contingencias no pudo establecer con
precisin las acciones, el financiamiento y los efectos enca-
denados en cada una de las zonas de afectacin.
Por lo anterior, an en conocimiento de la eventual presencia
del evento, Ecuador no estuvo en capacidad de direccionar,
de una manera eficaz en el territorio nacional, las acciones de
prevencin y de preparacin para la contingencia, ni de co-
nocer y manejar las amenazas que podan presentarse como
consecuencia de aquellas. La mayora de las instituciones que
participaron en este estudio han manifestado que sus actua-
ciones se enmarcaron en hiptesis de nivel sectorial, sobre
posibles zonas de afectacin similares a las de El Nio 1982-
83, del cual no se contaba con informacin registrada.
Sin embargo, la capacidad nacional para el conocimiento de
los efectos que produce el Fenmeno El Nio ha mejorado
desde la presencia de este evento en el perodo 1972-73.
Existe una base de datos de los parmetros que indican la
presencia de este evento, y los efectos del mismo sobre el
medio ambiente. Esta base de datos no es conocida por to-
dos los potenciales usuarios y no se han realizado interpreta-
ciones sectoriales a partir de ella. Durante la ocurrencia del
Fenmeno El Nio 97-98, el pas recin cont con un diag-
nstico de los efectos fsicos, las amenazas asociadas y las
afectaciones socio-econmicas del fenmeno 82-83, lo que
demuestra que en el pas no se haba internalizado el tema del
riesgo en la planificacin nacional, y que todava no se haba
comprendido socialmente la recurrencia de este evento natural.
Afortunadamente Ecuador ha definido una lnea de trabajo
de investigacin-aplicacin orientada a fortalecer esta vulne-
rabilidad, dentro del marco del estudio INSEQ. Avances
importantes se han llevado a cabo en la evaluacin de la
informacin hidrolgica existente y en el desarrollo de mo-
delos integrales que relacionan El Nio con parmetros
climticos (precipitacin) y con escorrentas en diferentes
espacios del territorio nacional. El caso mas avanzado es el
de la cuenca de Guayas, cuya informacin est siendo utili-
zada para el diseo de obras de control de inundaciones y de
proteccin.
Estos estudios son relativamente recientes por lo que no
estuvieron disponibles a todas las instituciones durante
el evento 1997-98.
Debido a la relevancia que tienen para el manejo de las ame-
nazas, los desarrollos en avance debern profundizarse con
el objeto de identificar las variables causales de las mismas,
ya que hasta el momento no se cuenta para la mayora de las
cuencas con este tipo de informacin.
3.2 VULNERABILIDAD RELACIONADA CON EL
COMPORTAMIENTO HIDROGRAFICO DE LAS CUENCAS
Y SUS SISTEMAS DE DRENAJE
El Fenmeno El Nio 1997-98 volvi a evidenciar que exis-
te una alta relacin tanto de los niveles de precipitacin como
de la situacin preexistente de las cuencas hidrogrficas con
la magnitud y localizacin de diversas amenazas que genera-
ron fuertes afectaciones en el pas.
---Por una parte, la mayora de las cuencas de la costa, que
fueron las ms afectadas, presentan problemas de interven-
cin incontrolada en las cabeceras de los ros, generalmente
por usos agrcolas no adaptados a las condiciones topogrficas
y geolgicas, lo que ha contribuido a generar procesos de arrastre
de sedimentos e incluso de derrumbes o desprendimientos de
masas de suelos.
Estas cuencas presentan generalmente en su parte baja una to-
pografa sumamente plana, cuya configuracin por s sola, defi-
ne situaciones propensas a amenazas de inundaciones y a modi-
ficacin de los cauces de los ros en pocas de lluvia.
Ambas situaciones reflejan una alta vulnerabilidad natural y
potenciada por el hombre, en lo que respecta a la baja capaci-
dad que tienen las cuencas para evacuar excedentes de lluvias
sin generar situaciones desastrosas en buena parte de su exten-
sin territorial.
---La capacidad natural de drenaje de las redes de escorrenta es
tambin fuertemente limitante. La geomorfologa natural del rea
ha estado influida histricamente por la presencia de lluvias esca-
sas en buena parte de las cuencas, lo que ha definido cauces de
muy baja capacidad de drenaje. Estos cauces son muy vulnera-
bles frente a eventos extremos ya que, debido a su dimensin,
tienden inmediatamente a desbordarse, fundamentalmente cuan-
do se producen crecidas instantneas de gran magnitud.
Paralelamente, existen muy pocos programas de regulacin, de
obras de defensa y de mantenimiento de cauces que mitiguen los
impactos que producen los desbordamientos de los ros y el exce-
so de lluvias.
En el caso de Guayas, donde s son frecuentes lluvias de gran
significacin, los cauces de los ros se han profundizado a niveles
significativos por socavacin de los suelos. Si bien en esta cuenca
se ha venido implementando la mayor parte de las obras de pro-
teccin contra inundaciones de toda la costa, todava se requieren
esfuerzos sostenidos tanto en obras de amortiguamiento (presas)
como para realizar todos los trasvases de agua que se han identifi-
cado hacia otras cuencas para evitar la concentracin de las aguas
en las partes bajas. Es frecuente para muchas redes hidrogrficas
en cuencas de la costa que el nivel de acumulacin generada por
la convergencia de varios afluentes provoque inundaciones difcil-
mente eliminadas por el drenaje natural.
---Existe otro tipo de vulnerabilidad para la evacuacin natural
de las aguas, relacionada con intervenciones humanas. Muchos
drenajes naturales han sido obstruidos por actividades camaro-
neras, por asentamientos humanos, etc., esteros han sido tapona-
dos, y entre las ms importantes, la construccin de carreteras
no se realiza considerando la fuerte influencia que las vas tienen
en el estancamiento de aguas al comportarse como diques, de-
bido a diseos inadecuados de las mismas.
---Existe tambin un desconocimiento sobre la relacin entre
precipitaciones asociadas al Nio y las escorrentas en cada
cuenca, que permita precisar las amenazas asociadas y prever
un manejo adecuado de las obras existentes o el nivel de re-
querimientos que stas tendran, para mitigar la generacin
de amenazas secundarias. Si bien existe informacin sobre
caudales unitarios y precipitaciones acumuladas, no se ha sis-
55
tematizado la informacin para relacionar estos parmetros
con fines de prediccin. Trabajos recientes en el marco del
programa INSEQ han estado diseados a fortalecer este as-
pecto de efectos encadenados entre precipitacin y escorrentas
asociados a El Nio, as como a predicciones para fines de
manejo, pero ello no se ha internalizado todava como base de
informacin para la planificacin sectorial. A pesar de que
existe informacin sobre los caudales unitarios, precipitacio-
nes acumuladas y precipitaciones mximas en 24 horas del
Fenmeno El Nio 82-83, no existe una sistematizacin de
la informacin que permita relacionar estos parmetros con
las reas geogrficas afectadas y mencionar sus efectos.
3.3 VULNERABILIDAD EN EL CONOCIMIENTO Y MANEJO DE
LAS AMENAZAS
La falta de registros especficos, entre otros, de la influencia
sobre los seres vivos de diversas amenazas asociadas a El Nio,
principalmente sobre la agricultura, ha limitado el conoci-
miento preciso de los efectos encadenados de este tipo de
amenazas.
Adicionalmente a las condiciones reales de vulnerabilidad exis-
tentes en la costa ecuatoriana, se evidencian debilidades en el
conocimiento focalizado de los riesgos asociados a las amena-
zas secundarias as como las causas de stas. Apenas recien-
temente se ha dispuesto de planos de inundaciones en la
zona costera (Esmeraldas, Manat, Guayas y Oro) as como
de las zonas afectadas por mareas, correspondientes al even-
to excepcional 1982-83, lo cual constituye una base im-
portante de informacin para el manejo futuro de los im-
pactos generados por el fenmeno.
Sin embargo, se requiere profundizar en la focalizacin de las
zonas de riesgos relacionadas con todas las amenazas observadas,
incorporando el evento 1997-98 (zonas con ascenso significativo
del nivel fretico, zonas susceptibles a deslaves, etc.), evaluadas
cada una de ellas en funcin de los efectos causales.
3.4 VULNERABILIDAD ASOCIADA A LA DIFUSION DE
INFORMACION
Si bien el ERFEN con las instituciones participantes, sirvi
como canal de informacin permanente durante el episodio
El Nio 1997-98, las instituciones estn conscientes de que
existen problemas en sistemas de alerta temprana en cuanto a
que no estn bien direccionados a todos los usuarios.
4. LECCIONES APRENDIDAS Y POLITICAS PARA REDUCIR
LAS AMENAZAS A LOS FACTORES CLIMATICOS
Las numerosas evaluaciones que se han llevado a cabo en
Ecuador antes, durante y posteriores al evento 1997-98,
as como las discusiones interinstitucionales que se realiza-
ron durante la ejecucin de este estudio, reflejan que existe
conciencia sobre la importancia de este fenmeno en la vida so-
cial, econmica y poltica de Ecuador y en la necesidad de dirigir
56
esfuerzos hacia la prevencin de impactos relacionados con las
distintas amenazas que se asocian al mismo.
Las principales lecciones aprendidas respecto a los encadena-
mientos de amenazas y a sus efectos fsicos son las siguientes:
---La necesidad de profundizar el conocimiento sobre las
interrelaciones causa-efecto en cada eslabn de la cadena de
efectos con miras a la prediccin de los niveles esperables.
---La importancia de precisar las distintas zonas de riesgos
asociadas a cada amenaza, a los fines de reducir impactos
socioeconmicos.
---La relevancia de promover una estrategia de reduccin de
vulnerabilidades, principalmente para actuar sobre aquellos
factores que incrementan el nivel de dichas amenazas.
En funcin de lo anterior, se identific un conjunto de lneas
especficas de poltica:
4.1 POLITICAS PARA PROFUNDIZAR EL CONOCIMIENTO DE
LAS RELACIONES CAUSA-EFECTO
---Mejorar la red de registros hidrolgicos vinculada a la
red climtica, completando estaciones de medicin, depu-
rando informacin no confiable y modernizando la base de
monitores, medicin e informacin a tiempo real.
---Continuar las investigaciones y el desarrollo de modelos
que vinculen clima-escorrentas y a stos con amenazas se-
cundarias (zonas inundables, etc.).
4.2 POLITICAS PARA MEJORAR EL CONOCIMIENTO
DE RIESGOS
---Profundizar los estudios de focalizacin de zonas sujetas
a riesgos por las diferentes amenazas presentes en 1997-98
y 1982-83, relacionadas con las variables climticas; e in-
corporar en los anlisis la serie histrica disponible sobre
las amenazas generadas por este fenmeno climtico.
4.3 POLITICAS PARA REDUCIR VULNERABILIDADES QUE
EXACERBAN LAS AMENAZAS
---Establecer planes de manejo en las cuencas prioritarias
de alta intervencin que tengan los mayores efectos desas-
trosos aguas abajo.
---Mitigar los posibles efectos de las cuencas mediante la
construccin de obras de proteccin, control, trasvase y
encauzamiento de las aguas y la identificacin y ejecucin
de acciones para manejo de otras amenazas (p.e. incremento
del nivel fretico).
---Establecer planes de ordenamiento en las planicies de inun-
dacin, previa evaluacin del ordenamiento existente y de
los impactos de la vialidad en la obstruccin de los drenajes
naturales en la zona costera.
CAPITULO III
IMPACTOS SOCIOECONOMICOS
DEL FENOMENO EL NIO 1997-98
EN ECUADOR
Las diversas amenazas que se identificaron como consecuen-
cia del Fenmeno El Nio en Ecuador, tuvieron dramticas
repercusiones socioeconmicas en diferentes partes del te-
rritorio nacional y se expresaron en mltiples facetas. En
algunos casos los impactos fueron positivos y dejaron tam-
bin experiencias interesantes para el tratamiento futuro de
la gestin del evento.
En este captulo se da una visin comprensiva de toda la
problemtica de afectaciones socioeconmicas que se gener
en Ecuador durante 1997-98. En primer lugar se
dimensionan los impactos econmicos del fenmeno tanto
en su magnitud como en su efecto sobre la economa como
conjunto, lo que ofrece una panormica global de la signifi-
cacin del evento para el pas.
1. VISION GENERAL DE LOS DAOS SOCIO-
ECONOMICOS DEL EPISODIO EL NIO 1997-98
Desde que se iniciaron las primeras manifestaciones del fe-
nmeno en las aguas ocenicas, Ecuador comenz a sentir
impactos tanto sobre la poblacin como sobre las activida-
des econmicas y el ambiente.
La intrusin de masas de agua subtropicales y ecuatoriales
frente a la costa ecuatoriana debido al evento El Nio 1997-
98 ocasion singulares distribuciones espacio-temporales de
especies comerciales como la anchoveta y sardina, debido al
incremento de la temperatura y a la disminucin de la salinidad
del mar. Esa modificacin en las condiciones del hbitat hizo
que las especies tpicas de la fauna marina ecuatoriana se reti-
rasen hacia latitudes ms favorables, lo que redujo la captura
de especies tanto para consumo humano directo como para la
fabricacin de harinas y otros productos industriales. En con-
traste, la pesca de arrastre de camarn, a diferencia de otras, se
vio influenciada positivamente por los efectos del aumento de
la temperatura superficial del mar.
Las aguas ribereas y estuarinas experimentaron cambios en
el aumento del caudal de agua fresca (dulce), incremento de
material suspendido, variacin de la distribucin de especies
fitoplanctnicas y otras. En el agua tambin se detect un
desbalance del oxgeno disuelto por la disminucin del mis-
mo as como del nitrgeno y el fsforo. Las poblaciones de
primer nivel trfico disminuyeron en diversidad.
Las condiciones del fenmeno causaron impactos en el me-
dio natural de las islas Galpagos. Por una parte, los bancos
de coral en esas islas fueron afectados por lixiviacin. Por la
otra, segn datos de la Fundacin Charles Darwin, la flora
estuvo ms verde que nunca debido a la presencia de lluvia,
pero a pesar de este florecimiento no hubo suficiente comi-
da para aves y reptiles, unos emigraron y otros murieron.
Durante la ocurrencia del FEN 97-98 numerosas playas y
acantilados de la zona costera ecuatoriana, debido al efecto
del oleaje, mareas, corrientes, incremento del nivel del mar
y tormentas originadas en el Pacfico norte, sufrieron afecta-
ciones tanto directas por erosin e inundaciones, como so-
bre las actividades y los asentamientos humanos all locali-
zados. Muchos balnearios recibieron daos como consecuen-
cia de este tipo de amenazas (Rocaforte, Atacames, Tonsuca,
Castel Nuovo, etc.) y numerosos centros poblados o comu-
nidades (Esmeraldas, Cojimies, Crucita, Manta, Jaramij,
entre otras). Debido a la dificultad para la evacuacin de las
aguas por el aumento del nivel del mar, vastas zonas agrco-
las quedaron inundadas producindose prdidas cuantiosas
en esos sectores.
Los incrementos sostenidos de la temperatura en gran parte
del territorio nacional, y principalmente en la costa, tuvie-
ron influencia directa sobre la agricultura, la ganadera, y
sobre el consumo elctrico.
Los efectos socioeconmicos derivados de los excesos de preci-
pitacin fueron los ms relevantes. Al incrementar extraor-
dinariamente el caudal de los ros con la consiguiente modi-
ficacin del comportamiento de los mismos, se produjeron
impactos de todo orden. En algunos casos, ros cambiaron
su curso, dejando aislados puertos o centros poblados (como
fue el caso de Puerto Inca). Otros destruyeron parcialmente
muros de gaviones en su cauce produciendo daos a carrete-
ras, viviendas, redes elctricas y sistemas de alcantarillados.
Las inundaciones en amplias zonas agrcolas por los desbor-
damientos de los ros o por lluvias directas, ocasionaron la
prdida de cosechas y plantaciones (miles de hectreas de
arroz, banano, caf, cacao, caa de azcar, soya, etc.) e impi-
dieron la siembra de otras, as como produjeron la muerte
del ganado que no pudo evacuarse oportunamente. Produc-
tos agropecuarios que estaban listos para enviarse a los cen-
tros de consumo no pudieron transportarse debido a la inun-
dacin de caminos y al corte de los puentes.
Algunas de estas tierras agrcolas fueron objeto de sedimen-
tacin y colmatacin debido a las corrientes de los ros sali-
dos de su cauce y a las avalanchas de lodo. Es factible que
los terrenos que sufrieron sedimentacin solamente, pue-
dan lograr una mayor productividad en el mediano pla-
zo, pero aquellas tierras que recibieron gruesas capas de
lodo, tierra e incluso otros materiales deban considerarse
como efectivamente perdidas.
Adems de las reas agrcolas, importantes centros urbanos
57
quedaron anegados, perdindose o daando viviendas, comer-
cios y producindose azolvamiento de obras de aduccin de
los sistemas de agua y alcantarillado, daos en las obras de
aduccin y lneas de conduccin del agua potable, en las plan-
tas potabilizadoras, en los sistemas de alcantarillado sanitario
que resultaron inundados, y en las plantas de tratamiento de
aguas servidas.
El turismo tambin se afect al reducirse el flujo de
vacacionistas por falta de caminos de acceso, el temor al fe-
nmeno, y por las dificultades para obtener agua potable y
alimentos (un caso resaltante fue el de Baha de Carquez).
El agua de algunos ros se contamin debido a la rotura de
los sistemas de alcantarillado sanitario; se produjo estanca-
miento de agua, incremento de la turbiedad y contamina-
cin bacteriolgica. El agua estancada en diversas zonas re-
cibi descargas provenientes del lavado de los suelos agrco-
las, desechos urbanos e industriales, los cuales deterioraron
la calidad del agua y la convirtieron en medio favorable para
el crecimiento de microorganismos, as como de algas y
lechugines que eutroficaron el agua.
A pesar de las acciones emprendidas por las autoridades del
sector para controlar la sobremorbilidad, las situaciones an-
teriores fueron determinantes en la generacin de grandes
problemas epidemiolgicos. El clera aument su inciden-
cia, debido posiblemente a los problemas de agua y sanea-
miento imperantes. La leptospirosis surgi fuertemente, pero
haba sido controlada hacia junio de 1998. Debido al en-
charcamiento de las aguas, los mosquitos ocasionaron la apa-
ricin de numerosos casos de dengue clsico y hemorrgico,
y de malaria.
En zonas de alta pendiente cercanas a la costa (cordillera
occidental), donde las altas precipitaciones originaron la sa-
turacin de stos y produjeron deslaves, las corrientes de
agua y lodo resultantes fueron mayores a la capacidad de los
drenajes naturales existentes, sobre todo en la vecindad de
algunos centros urbanos donde el drenaje haba sido altera-
do por la accin del hombre1. Las crecientes de agua y lodo
destruyeron o daaron viviendas, puentes y otras obras ubi-
cadas aguas abajo de las laderas. Al igual que la vivienda, las
inundaciones y las avalanchas de lodo originados por El Nio
ocasionaron daos de importancia a la infraestructura y el
equipamiento educativo. Se interrumpi el trfico vehicular
a causa de la destruccin de los puentes y carreteras, con el
consiguiente aumento desmedido en los costos de transpor-
te. El flujo de agua y electricidad en varios centros urbanos
ces por perodos relativamente prolongados, situacin que
en algunos casos subsisti por perodos muy largos.
Debido a avalanchas de lodo que se presentaron en algunas
1 Vase, al respecto, Perrin, J.L., J.L. Janeau y P. Podwojewski, Deslizamientos de tierra, inundaciones y flujos de lodo en Esmeraldas, Instituto Francs de
Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin, Quito, mayo de 1998.
58
zonas por efecto de las lluvias, oleoductos de importancia su-
frieron cortes afectando la actividad petrolera, como fue el
caso del Oleoducto trans-ecuatoriano, que va hacia la refinera
en Esmeraldas, lo cual ocasion el derrame de petrleo y com-
bustibles que incendi varias viviendas aledaas. Consecuen-
cias similares tuvieron los deslizamientos de masas de tierra
sobre tuberas de agua potable as como sobre la vialidad, y
tambin sobre las viviendas, dispensarios mdicos y red tele-
fnica en algunas zonas.
Otro tipo de impactos socioeconmicos se produjo como con-
secuencia de los vientos huracanados, los cuales afectaron las
viviendas y otras infraestructuras de algunos poblados como
Machala y Puerto Bolvar, as como grandes extensiones de
cultivos de plantaciones de banano.
Los daos parciales o la destruccin completa de viviendas, lo
mismo que las prdidas del equipamiento y enseres domsti-
cos, supuso tambin arriendos perdidos e invasiones de terre-
nos semi-urbanos, carentes de servicios, por parte de los afecta-
dos, quienes han emigrado de sus lugares de origen.
De otro lado, los centros escolares fueron utilizados como al-
bergues temporales de los damnificados y evacuados. Ello tra-
jo consigo dos tipos de daos adicionales: en primer lugar, la
utilizacin de los locales para un destino no previsto y la aglo-
meracin resultante causaron daos de consideracin; en se-
gundo, como los albergados no pudieron regresar a sus hoga-
res antes del mes de mayo, se retras en muchos casos el inicio
del ao lectivo de 1998.
Al verse afectados negativamente los sectores de vivienda, edu-
cacin y salud, las condiciones de vida de una parte impor-
tante de la poblacin se ha visto desmejorada. A ello debe
sumarse la disminucin de ingresos y del empleo, resultado
de las mermas en la produccin agropecuaria, pesquera, in-
dustrial y comercial.
2. LOS DAOS GLOBALES ASOCIADOS AL
FENOMENO EL NIO 1997-98 EN ECUADOR
La cuantificacin de los daos que se presenta en este cap-
tulo es un resumen del documento elaborado previamente a
este estudio por la CEPAL, llevado a cabo tambin con el
apoyo de la CAF, titulado Ecuador: Evaluacin de los efec-
tos socioeconmicos del Fenmeno El Nio en 1997-98,
Mxico, julio de 1998.
Segn se ha indicado en la metodologa general de este estu-
dio, los daos fueron estimados empleando la metodologa
desarrollada por la CEPAL, con la cual se ha podido conocer
la magnitud del perjuicio sufrido a la vez que identificar los
sectores o zonas que han resultado ms afectados y a las que
habra que brindar atencin preferencial en la reconstruccin
y en la formulacin de planes de prevencin y mitigacin
para el futuro. Igualmente ha sido la base para determinar los
niveles de recursos que se requeriran para enfrentar las tareas
de reconstruccin, y visualizar la capacidad que tendra el go-
bierno afectado de cubrir esas demandas o de recurrir a la
cooperacin financiera externa.2
2.1 LOS DAOS DIRECTOS E INDIRECTOS ATRIBUIBLES
A EL NIO 1997-98
Al igual que en el resto de los pases, la informacin referen-
te a los daos fue suministrada por funcionarios de los
organismos pblicos, por representantes gremiales y profe-
sionales de reconocida competencia, obtenida de la prensa
nacional o local, lo mismo que por algunos representantes
de organismos multilaterales o bilaterales de cooperacin.
Limitaciones que se presentaron en la recabacin de la in-
formacin reflejan ciertas imprecisiones en los resultados,
pero las mismas no afectan el orden de magnitud de los
daos originados por el fenmeno para los fines que se pre-
cisan. Las deficiencias estuvieron relacionadas con la falta
de mtodos cientficos de recoleccin de daos a nivel de
los organismos, desuniformidad en los datos de los diferen-
tes sectores, cifras disponibles, a veces dudosas, que requi-
rieron de estimaciones con base en la experiencia.
Los daos, tanto directos como indirectos, fueron estima-
dos en moneda local y posteriormente convertidos a dlares
de los Estados Unidos de Norte Amrica para facilitar las
comparaciones posteriores con los ocurridos en los dems
pases de la regin andina empleando para ello la tasa ofi-
cial de cambio que prevaleca al momento en que ellos tu-
vieron lugar. En el caso de productos que no pudieron
exportarse como resultado del desastre, los daos fueron
calculados directamente en dlares empleando los precios
internacionales de dichos productos.
El anlisis realizado revela que los daos totales originados
por el Fenmeno El Nio 1997-98 en el Ecuador ascienden
a los 2.882 millones de dlares. Ello incluye daos directos
por valor de 846 millones de dlares (el 29% del total), y
daos o prdidas indirectas por 2.036 millones adicionales
(el 71%).
El desglose o estructura del dao total se presenta en el Cua-
dro III.2.1-1
Segn se desprende de los resultados, la composicin del
dao que se consigna en el cuadro anterior corresponde a un
desastre tpico por inundaciones, en el cual se producen ele-
vadas prdidas de produccin (49%), y se generan mayores
costos para la prestacin de servicios de transporte, agua y
otros rubros (29%). Los daos al acervo son relativamente
bajos (10%).
Al hacer un desglose por sectores, se revela mayor informa-
cin sobre el desastre (ver Cuadro III.2.1-2).

Cuadro III.2.1-1 Ecuador. Daos Directos e indirectos totales causados por El Nio 1997-98
(millones de dlares)

Tipo de dao Monto del dao Porcentaje del total

Prdidas de produccin 1.421 49%
Mayores costos operacin 836 29%
Gastos prevencin/emergencia 331 11%
Prdidas de acervo 294 10%
Fuente: Estimaciones CEPAL con base a informacin suministrada por las instituciones

Cuadro III.2.1-2 Ecuador. Daos directos e indirectos por sectores de afectacin, causados por El Nio 1997-98
(millones de dlares)

Tipo de dao Monto del dao Porcentaje del total

Sectores productivos 1.516 53%
Transporte 795 28%
Gastos prevencin/emergencia 331 11%
Sectores sociales 205 7%
Sectores de servicios 36 1%
Fuente: Estimaciones CEPAL con base a informacin suministrada por las instituciones

2 Al respecto, vase CEPAL, Manual para la estimacin de los efectos socioeconmicos de los desastres naturales, Santiago de Chile, 1991.

59
Como puede notarse, fueron los sectores productivos los que los servicios de agua y electricidad representaron combina-
resultaron ms afectados (53% del dao total) debido a que dos apenas un 1% del dao total.
las inundaciones daaron la produccin agrcola principal-
mente (41%). Los daos en el transporte, especialmente en El Cuadro III.2.1-3 presenta las cifras totales de los da-
los caminos y puentes, fueron los segundos en importancia os estimados por sectores, y provee una visin completa
(28%), e incluyen tanto destruccin y dao en la infraes- de las prdidas, tanto directas como indirectas, que su-
tructura como mayores costos en el transporte de personas y fri el Ecuador a consecuencia de El Nio 1997-98. Igual-
de carga. Tambin fue importante el rubro gastos de preven- mente, apunta al hecho de que los daos sufridos impon-
cin y atencin de la emergencia (11% combinado), mien- drn efectos adversos sobre el sector externo, al dejar de
tras que los daos en los sectores sociales alcanzan cifras de exportar o tener que importar varios productos en 1998
relativamente poca monta (el 7%). Finalmente, los daos en y el siguiente.
Cuadro III.2.1-3 Ecuador. Daos totales causados por El Nio 1997-98, por sectores de afectacin
(millones de dlares)
Sector, Daos totales Daos directos Daos indirectos Efecto sobre la
subsector y rubro balanza de pagos
Total 2.881,6 845,5 2.036,0 658,4
Sectores sociales 204,7 125,4 79,3 29,2
Vivienda 152,6 105,7 46,9 17,1
Educacin 33,3 15,5 17,8 5,4
Salud 18,8 4,2 14,6 6,7
Sectores de servicios 35,6 21,2 14,4 25,5
Agua y alcantarillado 16,7 5,5 11,2 9.6
Electricidad 17,1 15,1 2,0 15,4
Hidrocarburos 1,8 0,6 1,2 0,5
Sector de Transportes 794,6 102,1 692,5 53,5
Carretero 785,1 96,0 689,1 52,1
Ferrocarril 0,7 2,1 -1,4 0,4
Telecomunicaciones 1,0 1,0 0,7
Transporte urbano 7,8 3,0 4,8 0,3
Sectores productivos 1.515,7 596,8 918,8 484,0
Agricultura 1.186,8 538,7 648,1 351,1
Ganadera 14,5 8,9 5,6 4,7
Pesca 42,4 0,1 42,3 33,0
Industria 165,7 12,0 153,7 77,4
Comercio 36,3 19,1 17,1 3,8
Turismo 70,0 18,0 52,0 14,0
Prevencin y emergencia 331,0 331,0 66,2
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales

En sntesis, el fenmeno tuvo con mucho sus mayores efec-
tos negativos sobre la produccin del pas en especial la del
sector agropecuario y la de pesca y ha originado un encare-
cimiento importante en el costo de los servicios, sobre todo
del transporte. Las prdidas en acervo de capital tambin
han sido de importancia, al igual que los gastos de la aten-
cin de la emergencia y de prevencin y mitigacin. Al respec-
to, cabe indicar dos puntos: en primer lugar, los gastos de emer-
gencia propiamente dichos podran parecer elevados si no se
toma en cuenta la larga duracin del evento; en segundo, aque-
llos gastos efectuados en materia de prevencin y mitigacin
seguramente incidieron en que los daos fuesen menores.
De otra parte, los daos anteriormente sealados tendrn
un efecto negativo sobre la balanza de pagos del pas por un
monto estimado de 659 millones de dlares. Ello resulta de
la combinacin de mayores importaciones, por valor de 420
millones, y de menores exportaciones, por un monto supe-
rior a los 300 millones.
El pas no dispone de los recursos suficientes para afrontar
por s solo el desafo de la reconstruccin. Ello har indis-
pensable que la cooperacin de la comunidad internacional
fluya al Ecuador en montos y condiciones que permitan
atender las necesidades de la reconstruccin sin que se des-
cuide por ello la solucin a los problemas sociales de larga
data que todava prevalecen.
Lo anterior es especialmente importante cuando se constata
en las cifras de daos, que los sectores sociales vivienda
especialmente sufrieron perjuicios de gran relevancia que

60
han afectado, como es usual en estos casos, a los grupos
poblacionales de menores recursos, cuya vulnerabilidad ante
los desastres es muy elevada. Estos mismos grupos de per-
sonas han tenido que enfrentar adems importantes pr-
didas de ingresos e incluso han quedado sin medios de
subsistencia, y han iniciado la emigracin hacia otros cen-
tros urbanos en busca de trabajo e ingreso. De especial
relevancia en este contexto son los grupos de mujeres que
han asumido el papel de jefas de hogar temporal mien-
tras sus maridos buscan trabajo en otras zonas para gene-
rar ingresos que les permitan rehacer su vivienda o medio
de produccin. Su atencin en el contexto de la recons-
Cuadro III.2.1-4 Ecuador. Cuadro comparativo de los daos sectoriales causados por El Nio en 1982-83 y 1997-98
Sector y subsector
Total
Sectores sociales
Vivienda
Salud
Educacin
Sectores productivos
Agropecuario
Pesca
Industria y comercio
Infraestructura
Transporte
Otros
Prevencin/emergencia
El anlisis de las cifras anteriores revela algunos puntos inte-
resantes. En primer lugar, el dao ocasionado por el fen-
meno reciente es casi el triple del originado por El Nio de
1982-83. Con la excepcin de la pesca que pudo adaptarse
a las circunstancias todos los dems sectores sufrieron da-
os mucho ms elevados.
Entre las razones para lo anterior, y sin entrar en detalles
todava sobre los casos sectoriales especficos, cabe apuntar
el hecho de que el fenmeno de 1997-98 fue de caractersti-
cas ms intensas. Adicionalmente, existe al presente mucho
ms acervo y actividades productivas en la zona costera, que
pueden ser objeto de dao. Sin embargo, cabe tambin se-
alar que el deterioro del medio ambiente que se ha produ-
cido en las cuencas de la costa ecuatoriana debido a las inter-
venciones humanas, es muy elevado y seguramente contri-
buy a magnificar los daos. sta es una de las conclusiones
ms importantes a este respecto, y que requerir de atencin
inmediata y continua en el futuro.
El caso de la vivienda es muy importante de destacar, por la
proporcin tan grande en que aumentaron los daos con
3 Vase CEPAL, Los desastres naturales de 1982-1983 en Bolivia, Ecuador y Per, Op. Cit.
truccin debera adquirir, por lo tanto, mayor importan-
cia y prioridad. El restablecimiento de las condiciones
pre-desastre, y el mejoramiento de ellas, deben ser el ob-
jetivo principal de la reconstruccin.
Resulta interesante comparar tambin los daos ocasiona-
dos por el Fenmeno El Nio de esta ocasin, con los ocu-
rridos como resultado del correspondiente a 1982-833. Para
ello, se han ajustado por inflacin las cifras del evento de
hace 15 aos con miras a lograr una comparabilidad de los
daos. El cuadro siguiente presenta dicha comparacin de
cifras de daos expresadas en millones de dlares de 1998.
1982 -1983 1997 -1998
1.051 2.882
39 205
10 153
18 33
11 19
665 1.516
383 1.201
192 42
90 273
347 830
343 787
4 43
... 331
relacin al evento anterior. La causa reside no solamente en
que ahora existe un mayor nmero de unidades habitacionales
en la zona afectada por las inundaciones, sino en el hecho de
que se trata de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo
ante avalanchas de lodo e inundaciones, por no seguirse las
disposiciones sobre prevencin en los asentamientos huma-
nos, o porque se trat de viviendas ubicadas en zonas margina-
les urbanas donde tales reglamentaciones son inexistentes. Este
sera otro de los temas por atender en la agenda post-desastre.
Como contrapartida a ese enfoque general sobre vivienda,
cabe sealarse el caso de la ciudad de Babahoyo, que en
1983 estuvo completamente anegada. En esta ocasin, lue-
go de disearse y llevarse a la prctica un proyecto de pro-
teccin y control de inundaciones, Babahoyo no se inund.
El ejemplo habla por si mismo acerca de las bondades de la
prevencin, y debera aplicarse a varias otras ciudades como
Chone, por ejemplo donde los daos por inundaciones
fueron muy elevados en esta ocasin.
Igualmente necesario es apuntar a los problemas de los sis-
temas de agua potable, cuyas vulnerabilidades quedaron muy
61
claramente expuestas en este desastre. Es preciso reducirlas
mediante la diversificacin de captaciones y la relocalizacin de
las lneas de conduccin en trazados menos riesgosos. Tambin
es indispensable que reciban un adecuado mantenimiento para
evitar fallas bajo condiciones normales o anormales.
El caso del transporte carretero es extremadamente impor-
tante, tanto porque el monto de sus daos es elevado como
por sus efectos sobre otros sectores. Los caminos y puentes
han sido diseados empleando criterios hidrolgicos desac-
tualizados, que no toman en cuenta que las precipitaciones
y crecidas de El Nio no son tan extraordinarias, y en mu-
chas instancias han servido como barreras al libre flujo del
agua hacia el mar, acentuando con ello los daos. Ser preci-
so revisar las normas de diseo, desde el punto de vista
hidrometeorolgico, para los caminos, puentes y obras de
drenaje, lo mismo que adoptar trazados menos vulnerables
ante inundaciones y avalanchas.
Todo lo anterior apunta claramente hacia la necesidad de
emprender un reordenamiento territorial que, tomando a
las cuencas hidrogrficas como unidad de trabajo, centre la
atencin en la necesidad de conciliar el medio ambiente con
el desarrollo. La necesidad del diseo de polticas y planes al
respecto, para ejecutar en el mediano plazo, es un resultado
muy claro del anlisis de los daos ocasionados por El Nio.
Los positivos ejemplos individuales o sectoriales sobre pre-
vencin, as como los exitosos programas al respecto em-
prendidos en pases vecinos, dan evidencia de lo que el Ecua-
dor podra lograr en trminos de mitigacin de daos si
adoptase una poltica y emprendiese un programa de obras
de prevencin al nivel nacional para reducir sus vulnerabili-
dades. De llevarlo a cabo, el Ecuador podra en el futuro
enfrentar con xito eventos similares al de 1997-98, sufrien-
do menores prdidas. La comunidad internacional segura-
mente apoyara cualquier esfuerzo en este sentido.
2.2 LOS EFECTOS MACROECONOMICOS GLOBALES DE
LOS DAOS
El monto total de los daos producidos en 1997-98 repre-
sentan cerca del 15% del producto interno bruto (PIB) del
pas en 1997, en tanto que la produccin perdida equivale a
alrededor del 9,5% del mismo PIB. La destruccin del acer-
vo de capital se equipara a un 7% de la formacin bruta de
capital fijo en el pas (vase el Cuadro III.2.2-1).
A consecuencia de los daos del fenmeno tanto directos
como indirectos, se estima que habr una merma en los
sectores productivos. Ello repercutir en un crecimiento del
PIB 1,2 puntos porcentuales menor al esperado antes del
desastre (que era de 2% respecto de 1997, en sucres de 1975).
El mayor impacto se resentir en las actividades producti-
vas, que en algunos subsectores se situara incluso por deba-
jo de los niveles de 1997 (vase el Cuadro III.2.2-2).

Cuadro II.2.2-1 Ecuador. Peso relativo del dao originado por El Nio 1997-98 (%)

Dao Daos Prdidas Atencin de

total indirectos de acervo emergencia y
mitigacin
Cuantificacin del dao (millones de US$ corrientes) 2.882,00 2.036,00 294,00 331,00
Producto Interno Bruto 14,58 10,30 1,49 1,67
Exportaciones 48,03 33,93 4,90 5,52
Importaciones 49,80 35,18 5,08 5,72
Saldo comercial 1.353,05 955,87 138,03 155,40
Saldo en cuenta corriente -386,33 -272,92 -39,41 -44,37
Deuda externa 19,09 13,48 1,95 2,19
Servicio de la deuda 291,11 205,66 29,70 33,43
Formacin bruta de capital 76,57 54,09 7,81 8,79
Inversin extranjera directa neta 499,48 352,86 50,95 57,37
Gastos totales del gobierno central 49,86 7,20 8,11
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de los pases

2.2.1 LA SITUACION ECONOMICA DEL ECUADOR ANTES
DEL DESASTRE
La evolucin econmica de Ecuador durante 1997 depen-
di en parte de las profundas reformas econmicas adopta-
das por la administracin interina que asumi el gobierno
del pas en agosto de 1996. El elemento medular de dichas
reformas consisti en implantar un tipo de cambio fijo y un
manejo de la liquidez en moneda nacional adaptada a la
disponibilidad de reservas internacionales. A comienzos de
1997 se efectuaron fuertes reajustes en las tarifas pblicas
que, junto con otros factores, profundizaron la crisis poltica
y social, que en febrero culmin en la destitucin del Presi-
dente por parte del Congreso, que nombr un Presidente
Interino por un perodo de 18 meses, cuya permanencia fue
confirmada en una consulta popular en el mes de mayo.

62
 Cuadro III.2.2-2 Ecuador. Algunos indicadores econmicos principales

1998 1998
Indicadores 1996 1997 antes de despus de
El Nio El Nio
Millones de nuevos sucres, valor corriente
Producto interno bruto (a precios de comprador) 60.727,0 79.040,0 101.844,0 100.530,0
Producto interno bruto por habitante (Sucres) 5.191,0 6.622,0 8.365,7 8.257,8
Poblacin total (miles) 11.698,5 11.936,0 12.174,0 12.174,0
Formacin bruta de capital fijo total 10.798,0 15.052,0 19.738,0 19.457,0
Variacin de existencias -300,0 902,0 732,0
Gasto total del gobierno a/ 9.111,0 11.719,0 14.823,0 15.009,2
Formacin de capital del gobierno 1.965,0 2.572,0 2.636,3 2.669,4
Miles de nuevo sucres de 1975
Producto interno bruto (a precios de comprador) 219,0 227,0 235,7 232,3
Producto interno bruto por habitante (Sucres) 18.749,0 18.996,0 19.360,9 19.080,1
Millones de dlares valor corriente
Exportaciones de bienes (fob) 4.900,1 5.264,4 5.128,0 4.827,2
Importaciones de bienes (fob) 3.570,9 4.520,1 5.152,0 5.572,2
Saldo comercial 1.329,2 744,3 -24,0 -745,0
Tipo de cambio (Sucres por dlar) b/ 3.170,0 3.999,0 4.830,0 5.000,0
Precios al consumidor (1990=100)b/ 24,4 30,6 33,6 34,2
Precios de exportacin del petrleo (dlares por barril) 17,9 15,7 10,2 10,2
Volumen de produccin del petrleo (millones de barriles) 140,4 141,7 142,7 145,0
Volumen de exportacin de petrleo (millones de barriles) 84,3 91,4 85,3 86,0
Ingresos totales del gobierno central 10.633,9 13.515,5 14.677,0 14.486,2
Gastos totales del gobierno central 10.840,1 13.840,1 21.038,8 21.303,0
Dficit fiscal -1.943,3 -1976,0 -5.703,3 -6.816,8
Dficit del sector pblico no financiero c/(%) 3,2 -2,2 -5,6 -6,8
Millones de dlares
Saldo en cuenta corriente
Reservas internacionales netas 1.831,1 2.093,0 2.343,0 2.150,0
Deuda externa pblica consolidada 12.628,0 12.584,0 12.878,0 13.089,7
Deuda externa con relacin al PIB (%) 65,9 -63,2 63,2 65,1
Servicio de la deuda externa d/ 1.226,8 1.874,0 1.917,8 1.919,3
Servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones (%). 25,0 35,6 37,4 40,4
a/ Total de las administraciones pblicas
b/ Variacin anual promedio
c/ Como porcentaje del PIB
d/ Amortizacin e intereses, sin incluir refinanciaciones, condonaciones y atrasos.
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales del Banco Central del Ecuador. Datos provisionales 1997 y previsin para 1998 (Boletn 1754 de Informacin
Estadstica Mensual, Direccin General de Estudios, abril 30 de 1998)

63
La incertidumbre poltica reinante en un buen tramo del
ao se resinti en el desempeo de la economa ecuato-
riana, y las nuevas autoridades enfrentaron una serie de
desequilibrios que llevaron a una revisin de la poltica
cambiara (ajuste de la banda, adopcin de un sistema de
subastas), la fiscal (introduciendo un control de gastos y
buscando incrementar los ingresos no petroleros del Es-
tado) y la monetaria (aumento del encaje bancario).
2.2.2 LA SITUACION ESPERADA EN 1998
El ao se inici, como los dos anteriores, en condiciones
de incertidumbre poltica asociada al proceso electoral y
de cambio legislativo (nueva constitucin aprobada en
junio, elecciones generales en mayo y segunda vuelta
presidenciaL en junio). El nuevo gobierno asume sus fun-
ciones a partir del mes de agosto. Esta situacin se reflej
en un cierto comps de espera en la posible generacin
de nuevos proyectos e inversiones tanto en el sector pri-
vado como en el pblico. A ello se sum el pronunciado
descenso del precio del petrleo, que se situ muy por
debajo del que el gobierno haba fijado como referencia
en el presupuesto aprobado por el congreso.
El Cuadro III.2.2-2 antes citado muestra tanto las proyec-
ciones que se tenan antes del desastre, en las que ya se refle-
ja el impacto de la baja en los precios del petrleo y las
previsiones para el resto de la economa, como la estimacin
del efecto del fenmeno en dichas variables.
Como meta de 1998 la administracin pblica haba pro-
puesto un dficit del sector pblico no financiero del 2,5%
del PIB. Sin embargo, por compromisos contrados sobre
aumentos salariales y la indicada y persistente baja del
precio del petrleo, las proyecciones del dficit se eleva-
ron nuevamente a niveles cercanos a lo previsto al co-
mienzo de 1997. En consecuencia, en el primer semestre
de 1998 la situacin fiscal se presentaba sumamente dif-
cil, con fuertes presiones tanto en los gastos corno en los
ingresos y bajo condiciones polticas que dificultaban
generar consensos para la adopcin de medidas que per-
mitieran la solucin de los problemas fiscales.
2.2.3 EL COMPORTAMIENTO RESULTANTE A CONSECUENCIA
DEL DESASTRE: EFECTOS ECONOMICOS GENERALES
Al panorama anterior, ya de por s desfavorable, se suma
el efecto que en los sectores productivos, en la infraes-
tructura y en la sociedad en su conjunto, tuvo la pronun-
ciada alteracin climtica del Fenmeno El Nio, que si
bien se inici en 1997, su impacto determinante en las
variables macroeconmicas no ocurri entonces, debido
a que los mayores impactos se concentraron en 1998 y a
algunas medidas de mitigacin mediante inversiones en
las zonas de mayor riesgo potencial.
64
En virtud del prolongado proceso de desarrollo del fen-
meno (se inician sus efectos climticos y los primeros da-
os en el tercer trimestre de 1997) y su carcter
acumulativo y persistente, es difcil sealar con precisin
y nitidez sus consecuencias econmicas y sociales.
En 1998 ya se empezaron a sentir con fuerza sus efectos.
Para contrarrestarlos, se estableci un arancel de hasta
5% a todas las importaciones provenientes de pases no
miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integra-
cin (ALADI), con vigencia en 1998. En materia cam-
biara se hizo un ajuste de la banda, que subi 7,5 %, y
se redujo su pendiente en un 20%, dando como resulta-
do un incremento en la depreciacin del tipo de cambio
nominal a partir del mes de marzo.
Las ingentes necesidades de rehabilitacin se vieron fre-
nadas durante 1998 porque las alteraciones climticas y
las inundaciones persistieron gran parte de este ao.
Adicionalmente, la mermada capacidad financiera y de
gestin del sector pblico ha demorado tambin el inicio
de algunas acciones.
Por lo anterior, el proceso de reconstruccin propiamente
dicho, no pudo arrancar inmediatamente a los sucesos, lo
que se vio favorecido no slo por la duracin de los efec-
tos del fenmeno sino tambin por el escaso tiempo que
medi entre su final y el comienzo de la estacin de llu-
vias. Adems, dado que el nuevo gobierno asumi sus
funciones en el mes de agosto, haba tenido un plazo muy
limitado para poder llevar a cabo los estudios necesarios,
elaborar los proyectos y licitar las obras de reconstruc-
cin. Ms an, dado que para su realizacin se necesita-
ban recursos externos, el proceso de contratacin de stos
y los complejos procedimientos de los organismos de
financiamiento determinaron que los trabajos empeza-
ran en 1999 y, en un clculo preliminar, duraran no
menos de cuatro aos.
Los efectos sobre el crecimiento y el ingreso
A consecuencia de los daos del fenmeno -tanto direc-
tos como indirectos-, se estima que habr una merma en
los sectores productivos. Ella repercuti en un crecimiento
del PIB 1,2 puntos porcentuales menor al esperado antes
del desastre (que era de 2% respecto de 1997, en sucres
de 1975, ver el Cuadro III.2.2-3). El mayor impacto se
resinti en las actividades productivas, que en algunos
subsectores se situaron incluso por debajo de los niveles
de 1997.
Se espera en 1999 una recuperacin gradual de la ca-
pacidad productiva que reflejara el efecto de las obras
de reconstruccin. El peso de factores internos y ex-
ternos no previsibles impide hacer una proyeccin del
comportamiento del producto en los aos sucesivos,
 Cuadro III.2.2-3 Ecuador. Efectos de El Nio en el crecimiento del producto
(miles de millones de sucres, valor corriente)
Sectores 1997 1998 sin efectos de El Nio 1998 con efectos de El Nio
Total 79.041,00 101.844,00 100.530,00
Actividades primarias 9.557,00 12.761,00 12.650,00
Banano, caf, cacao 1.322,00 1.692,00 1.633,00
Otras producciones agrcolas 3.035,00 4.127,00 4.097,33
Ganadera 2.736,00 3.674,00 3.660,00
Pesca 1.624,00 2.185,00 2.113,00
Petrleo y minas 6.969,00 6.382,00 6.382,00
Petrleo 6.532,00 5.792,00 5.792,00
Actividades secundarias 20.545,00 27.691,00 27.450,00
Industria manufacturera 16.878,00 22.774,00 22.494,00
Construccin 3.667,00 4.917,00 4.956,00
Servicios (actividades terciarias) a/ 37.424,00 18.735,00 18.587,00
Comercio 14.445,00 1.611,00 1.512,00
Hoteles, bares y restaurantes 1.211,00 6.877,00 6.965,00
Gobierno general 5.538,00 9.859,00 9.886,00
Transporte y comunicaciones 7.360,00 3.868,00 3.565,00
Banca y seguros 2.677,00 289,00 287,00
Energa elctrica y agua potable 215,00 1.466,00 1.554,00
Alquiler de vivienda 1.173,00 6.194,00 5.720,00
Otros servicios 4.805,00 6.111,00 5.972,00
Otros elementos del PIB (IVA) 4.546,00
a/ La metodologa aplicada conduce a una estimacin directa de las prdidas en los ingresos generados, considerndolas como valor agregado. En el caso del comercio, energa elctrica y agua
potable, se registran tambin los efectos en el valor bruto.
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y clculos propios.

pero se reconoce que las repercusiones durarn hasta
el 2002.
Efectos sobre el sector externo y la balanza de pagos
Durante el primer trimestre del ao la actividad agrcola
result severamente perjudicada; asimismo, los cambios
en la pesca afectaron negativamente la produccin; todo
ello gener necesidades extraordinarias de importaciones
(de arroz, por ejemplo) y alter la dinmica de las expor-
taciones, que empezaron a disminuir. El efecto se prolon-
gar durante el resto del ao 1998, aunque se logr reali-
zar tardamente algunas de las siembras de ciclo corto
cuando el nivel del agua lo permiti.
As, hubo un incremento de las importaciones y una reduc-
cin de las exportaciones, sobre todo en el sector agrcola. A
ello se sumaron algunos de los requerimientos de importa-
cin para las obras de rehabilitacin y reconstruccin en los
diversos sectores, cuya duracin se estima en cuatro aos.
Implicaciones para las finanzas pblicas y el endeuda-
miento externo
Las ya debilitadas finanzas pblicas del pas, por la
baja en los ingresos derivadas de la reduccin en el
precio del petrleo y por el dficit fiscal que se venia
arrastrando desde el ao anterior, obligaron al gobier-
no, tanto a la administracin interina como al nuevo,
a buscar frmulas para incrementar la recaudacin,
renegociar pagos de la deuda, postergar o no realizar
erogaciones ya comprometidas y reducir gastos
operativos y de inversin. Sin embargo, por la emer-
gencia derivada del Fenmeno El Nio, tuvo que asu-
mir gastos extraordinarios. As, el dficit fiscal aument
en 1998. Por otra parte, el inicio de las obras de re-
construccin incremento la presin; por ende, la re-
construccin requiere el apoyo y el concurso del sec-
tor privado empresarial y que se recurra a frmulas,
como la concesin de obras, que permitan amortiguar

65
en parte la necesidad de erogaciones directas del go-
bierno en 1999 y en los prximos al menos dos aos.
Consecuencias sobre el empleo, las remuneraciones
y el nivel de precios y la inflacin
Los efectos del desastre en trminos de empleo se han veni-
do sintiendo con fuerza durante los meses de su ocurrencia.
Por efecto de las inundaciones y la interrupcin de las co-
municaciones normales, muchas actividades debieron
suspenderse, y otras, como ciertas plantas procesadores y
empacadoras, cerraron por falta de materia prima que pro-
cesar o por los daos parciales a su infraestructura. En cam-
bio, se requirieron labores adicionales durante la emergencia, con
66
la consecuente utilizacin de alguna mano de obra, aunque en
muchos casos fue voluntaria.
Los precios, que se haban controlado en 1997, repuntaron
en 1998, corno se percibe en algunos componentes del
ndice de precios.
En los alimentos, con una alta ponderacin en el compor-
tamiento inflacionario (32%), y en los costos de la vivien-
da y enseres domsticos (que pesan ms de un 18%), as
como en el sector del transporte, los incrementos de pre-
cios desde el inicio de 1998 han sido superiores al prome-
dio y mantendrn a ste por encima de la previsiones ini-
ciales del ao.
CAPITULO IV

DISTRIBUCION TERRITORIAL DE LOS El Cuadro IV-1 resume la tipologa de los impactos

IMPACTOS SOCIOECONOMICOS
Los daos globales que se han reseado en el captulo
anterior tuvieron su mxima focalizacin en la zona cos-
tera, pero se expresaron de diversa forma en las distintas
provincias y cuencas de la misma.
socioeconmicos que se produjeron en cada una de las
provincias y, en ellas, en los diferentes sistemas hidro-
grficos que fueron afectados. Tambin se indica en cada
caso la amenaza que dio origen al dao a los fines de
visualizar el origen de las afectaciones. La Figura IV-1
(ver pgina 79) muestra, de una manera ms genrica,
las reas donde se presentaron los mayores impactos
socioeconmicos de El Nio.

Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos

del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias

Cuencas / Impactos Socioeconmicos

Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
Zona norte Costera Litoral
Provincia Esmeraldas

EN TODA LA a. Lluvias
Asentamientos humanos
PROVINCIA Inundaciones por lluvias excesivas afectaron
1.136 viviendas y dejaron 78 vctimas.
Salud
Las lluvias afectan fuertemente la
infraestructura de atencin primaria y
hospitalaria en la provincia de Esmeraldas,
siendo sta una de las ms afectadas.
Se registraron 2.862 casos de malaria,
acentundose las condiciones crticas ya
existentes.
b. Por Marejadas
Vialidad
Fuertes marejadas causan dao a la vialidad
de la provincia.
c. Cambios de Temperatura
Electricidad
Altas temperaturas aumentaron el consumo
elctrico en 1997.

CAYAPAS- a. Avalanchas
Oleoductos
ONZOLE Avalanchas de lodo cortaron el oleoducto
(SISTEMA transecuatoriano, cerca de la refinera de
Esmeraldas. Deslizamiento de tierra hacen
HIDROGRFICO colapsar tubera del oleoducto y el poliducto
DEL RO que van a la refinera, causando derrame de
SANTIAGO) petrleo e incendios de viviendas as como
muertes y heridos.
b. Marejadas, oleajes e inundaciones
Asentamientos humanos
Marejadas y oleajes inundan viviendas
ubicadas a nivel de los esteros en la Isla de
Valds.
Oleajes destruyen muro de contencin del
Ro Capayas, propiciando inundaciones en
Limones y Olmejo.

VERDE Mate, Verde Crecida, inundacin, socavacin: a. Por Marejadas

Asentamientos humanos Asentamientos humanos
Inundacin en reas rurales con afectacin de Los oleajes causan daos al malecn del
viviendas. balneario de Rocaforte del cantn de Ro
Ro verde inund barrios del centro poblado Tachina Verde y al sector de la playa.
ubicados a orillas del ro.
b. Derrumbes
Vialidad y transporte Asentamientos humanos
Socavacin lateral en los estribos del puente Estero. Los deslizamientos afectan viviendas
Afectacin de la circulacin en la va Esmeraldas- aisladas.
Camarones.

67
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)

Cuencas / Impactos Socioeconmicos

Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
MUISNE Atacames Inundacin: a. Oleajes
Asentamientos humanos Asentamientos humanos
Desborde del ro afecta viviendas en el sector Oleajes y marejadas destruyeron la
Atacames. infraestructura turstica en la zona alta de la
Vialidad y transporte playa de la Isla de Muisne. Balnearios afectados:
Afectacin en la base del puente Estero Tonsupa en Atacames, Tonsupa y Castel Nuevo.
la carretera Esmeraldas-Tonsupa. Afectacin de malecones Chincha y Sa.
Afectacin de Carretera Esmeraldas-Atacames-Sa. Agricultura
Afectacin de zonas agrcolas por lluvias
permanentes.
Pesca
Los oleajes impiden el movimiento de lanchas,
embarque y desembarque.
MUISNE Sa Inundacin:
Asentamientos humanos
Desbordamiento del ro inunda viviendas dispersas.
Muisne Inundacin:
Asentamientos humanos
El ro Muisne inunda Puerto Nuevo en la Isla de Muisne.
San Gregorio, Sucio y Inundacin:
Camilo Asentamientos humanos
Esos tres ros fueron desbordados afectando la
parroquia rural de San Gregorio.
Bunche Inundacin:
Asentamientos humanos
Inundaciones del ro afectaron recinto Bunche.

ESMERALDAS Esmeraldas, Teaone, Inundacin,sedimentacin, crecientes, a. Lluvias y deslizamientos

afluentes, vertientes deslizamientos:
de agua provenientes Agua potable, saneamiento
de colinas Azolvamiento de obras de aduccin; lneas de
conduccin sepultadas en la ciudad de Esmeraldas.
Asentamientos humanos
Daos en la vialidad urbana, viviendas y enseres
por inundacin en la ciudad de Esmeraldas, por
crecientes de los ros Esmeraldas y Teaone y por
aguas que drenaron de colinas que rodean la ciudad.
Prdidas de vidas y destruccin de viviendas en
Santo Domingo de los Colorados por creciente del
ro Toachi.
Agricultura
Daos en los cultivos en la cuenca baja del ro a
consecuencia del desborde del mismo.
Colapso de la va Esmeraldas-Quinind impide
transporte de productos agrcolas (banano) a la
ciudad de Esmeraldas.
Inundacin en zonas agrcolas y ganaderas en los
cantones de Atacames-Esmeraldas.
Vialidad y Transporte
Socavacin en las pilas del puente Estero Medina.
Daos en la carretera Esmeraldas-Santo Domingo
(tramos: Esmeraldas, Vainilla, puentes Quinind y
Viche, acceso a Esmeraldas).
Destruccin de puente de madera en la carretera
Pedernales-Chibunga (parte de la cuenca ubicada en
la provincia de Manab).
Cada del puente sobre el estero El Timbre.
Obstaculizada la va Esmeraldas-Viche.
Agua potable y saneamiento
Exceso de lluvias produjo arrastre de
sedimentos y taponamiento del sistema de
alcantarillado.
Incremento de las precipitaciones produce
ascenso en el nivel fretico de los acuferos
ubicados en la provincia.
Deslizamientos destruyen parte de la tubera
de agua que abastece a Esmeraldas.
Otras infraestructuras
Telfono: Lluvias destruyen red telefnica de
Esmeraldas.
Salud
Lluvias fuertes afectaron algunas de las
unidades hospitalarias en el sector de Pichincha,
e incrementaron los casos de malaria.
En Cotopaxi las lluvias afectaron en menor
grado y produjeron epidemias de dengue con
incremento por encima de lo normal.
Agricultura
Lluvias intensas daaron numerosas hectreas
agrcolas en el sector de la provincia de Cotopaxi.
Vialidad
Lluvias inundan calles de Esmeraldas con
arrastre de lodos y piedras.
b. Por Marejadas
Asentamientos humanos
Fuertes vientos y oleajes afectan viviendas en
Esmeraldas.
c. Por derrumbes
Asentamientos humanos
Deslaves por fuertes lluvias causan daos a
viviendas en el Barrio 20 de Noviembre en la
cuidad de Esmeraldas. Otros derrumbes afectan
viviendas en la ciudad, afectado tambin el
malecn del Barrio Las Palmas.
Vialidad
Derrumbes y deslizamientos de tierra bloquean
y afectan el trnsito en la ciudad de Esmeraldas;
restringido el trnsito automotor por depsito de
lodos en las vas.

68
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)
Cuencas / Impactos Socioeconmicos
Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
Zona Costera central
Provincia de manabi

EN GENERAL a. Lluvias
Agua potable y saneamiento
EN TODA LA Exceso de lluvias produce anegacin de
PROVINCIA pozos someros y taponamiento del sistema
pluvial de alcantarillado debido al depsito
de sedimentos.
Salud
Fuertes precipitaciones y las consiguientes
inundaciones daan la infraestructura y
equipos hospitalarios, siendo Manab una de
las provincias ms afectadas. Incremento de
casos de enfermedades tales como: malaria
40% en 1997 y 200% en 1998; clera 14,7
veces mayor que el incremento nacional
producindose 8 fallecimientos por malaria y
1 por clera. Brotes de leptopirosis luego de
presentarse fuertes lluvias.
Vialidad
Lluvias inundan calles de Esmeraldas con
arrastre de lodos y piedras.
Agricultura
Las fuertes lluvias sobre la provincia de
Manab afectan las plantaciones de caf,
cacao y otros cultivos. Cada de la floracin,
no hubo cosecha.
Reduccin de la superficie sembrada de
arroz.

COJIMES Cojimes y esteros Crecidas e inundaciones: a. Por Marejadas y oleajes

Asentamientos humanos
Inundada la poblacin de Cojimes en varias
ocasiones por reflujo de ros y esteros.
Asentamientos humanos
Aumento en el nivel del mar y fuertes
oleajes afectan la ciudad de Cojimes.
Pesca
Oleajes causan dao a camaroneras
distribuidas en el sector.
Mar agitado impidi salida de lanchas.

JAMA Jama Inundacin, deslaves: a. Lluvias, deslaves

Asentamientos humanos Infraestructura vial
Desbordamiento del ro Jama afecta al centro Lluvias fuertes daan la va dejando aislada
poblado de Jama. a la poblacin de Convento.
Asentamientos humanos
Lluvias frecuentes y deslaves afectan
viviendas en Jama.

Mariano y Muchacho Inundacin, desbordamiento:

Vialidad y transporte
Afectan en los estribos del puente Estero Muyoyal
en la carretera San Vicente-Jama.
Corte de la carretera a la altura de Tenguel (que
afecta trfico con el resto del pas), gener
aislamiento en el poblado de Jama.
Asentamientos humanos
Desbordamiento de ambos ros y corte de la
carretera gener aislamiento de la poblacin de
Jama.

CHONE Chone y Gaviapata Inundacin, Sedimentacin: a. Lluvias

Agricultura
Afectacin de reas agrcolas (caf, arroz y
otros) por inundacin de cultivos.
Agua potable y saneamiento
Azolvamiento de obras de aduccin,
alcantarillado; lneas de conduccin
sepultadas en las ciudades de Carquez y
Chone.
Afectacin del sistema de acueducto
Chone-Estancilla y Poza Honda.
Salud
Fuertes lluvias causan daos en la
infraestructura de salud concentrndose el
23% de los daos ocurridos en el mbito
nacional.
Fuertes lluvias causan daos en la
infraestructura del hospital de Chone que
oblig al cierre temporal del hospital.

69
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)
Cuencas / Impactos Socioeconmicos
Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto
Asentamientos humanos
Afectacin de viviendas en las ciudades de
Baha de Carquez y Chone por inundacin en
un 40% rea urbana.
Disminucin del flujo de turistas al Balneario
de Baha de Carquez por falta de agua
potable.
Vialidad y transporte
Socavacin de las pilas del puente del Ro
Canuto en la carretera Chone-Canuto.
Afectacin de las vas Chone-Tasagua,
Rocafuerte, El Ceiba, Flavis, Alfaro-Chone,
Baha Y de Tasagua e Y de San Clemente,
Calcata-Tasagua-Y de Tasagua.
Afectacin carretera y puente Santo
Domingo-Chone.
Mosca Inundacin, Desbordamiento:
Asentamientos humanos
Muchas viviendas afectadas en Calceta.
Afectacin de viviendas aledaas al Ro
Mosca.
Desbordamiento del ro inund barrios de
Calceta en varias oportunidades.
Vialidad y transporte
Destruccin total del puente del Ro Mosca
en la carretera Casalta-Junin y cada del
puente Calceta-Tasagua.
Salud
Hospital de Calceta inundado por creciente
del Ro Mosca.
Carrizal Desbordamiento:
Asentamientos humanos
Inundacin de viviendas aledaas al ro.
PORTOVIEJO Portoviejo Inundacin, Desbordamiento:
Agua potable y alcantarillado
Afectacin de plantas de potabilizacin de agua de
Portoviejo, Rocafuerte, Monte Cristo, Jaramij y
zonas vecinas.
Afectacin de las lneas de conduccin.
Inundacin laguna de oxidacin de Portoviejo
(PICOAZA).
Taponamiento del sistema de alcantarillado de
Baha de Carquez por agua y lodo proveniente de
drenajes de elevaciones.
Asentamientos humanos
Repetidas crecientes del ro inunda la poblacin de
Portoviejo y otras aledaas, obligando a evacuar la
poblacin hacia albergues y escuelas. Crecida
rompe muro de contencin.
Vialidad y transporte
Destruccin de alcantarillas en las carreteras de
Portoviejo-San Plcido; Pichincha, Portoviejo-Santa
Ana; Poza Honda; Manta-Rocaforte; Londana-Sucre;
Santa Ana-Olmedo.
Daos en las carreteras Santo Domingo-Chone;
Rocaforte-Baha de Carquez-Manta y otras.
Agricultura
Desbordamientos del ro inundan reas agrcolas.
Bachelero Inundacin, Desbordamiento:
Asentamientos humanos
Desbordamiento del ro afecta a ese centro.
70
Por efecto de otras amenazas
Asentamientos humanos
Lluvias y depsitos de sedimentos forman
laguna natural en Baha de Carquez que
amenaza el puerto y obliga a la evacuacin.
Produce daos en la vialidad dejando
aislada a la poblacin.
Lluvias e inundaciones afectan las
viviendas de las poblaciones de San
Vicente, Los Roques, Quiroga y el
balneario de San Jacinto.
Lluvias inundan permanentemente a
Calceta.
b. Avalanchas
Asentamientos humanos
Deslaves producen sepultamiento de
viviendas en San Vicente y Los Robles.
c. Derrumbes
Asentamientos humanos
Derrumbes afectaron vas que atraviesan
las ciudades de Manab a consecuencia de
las fuertes lluvias.
d. Oleajes
Asentamientos humanos
Oleajes afectan malecn de Canoa.
e. Deslizamientos
Vialidad
Interrupcin del trnsito, va El Carmen-
Pedernales por deslizamientos.
Interrupcin va Tosagua-Calceta por
hundimientos de mesa.
Agricultura
Destruccin de plantaciones en Ro
Grande, sector Carrizal-Chone y Calceta.
a. Lluvias
Asentamientos humanos
Fuertes lluvias causan inundaciones en las
ciudades de Portoviejo, Rocafuerte y
Tasagua con prdidas de viviendas.
Fuertes vientos y lluvias afectan balneario
de San Jacinto.
Agricultura
Inundacin por lluvias excesivas producen
daos en los cultivos de caf, cacao y otros.
Cada de flores por efectos de las lluvias
afectan produccin de estos cultivos.
b. Marejadas
Asentamientos humanos
Fuertes oleajes y deslaves destruyeron
malecn de Crucita.
La influencia del nivel del mar fue
determinante en las inundaciones
producidas en el sector de Jaramillo.
c. Vientos
Asentamientos humanos
Incremento en la velocidad de los vientos
produjeron tormentas afectando gran parte
de la zona.
d. Deslizamientos
Vialidad
Deslizamiento inutiliza va y rompe
alcantarillas que contaminan Ros Mosca,
Caa, Piquigua, Andarieles y Las Tabladas.
Carreteras inundadas impiden paso a Los
Arenales (Puertoviejo) y Las Maravillas
(Pajar).
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)
Cuencas / Impactos Socioeconmicos
Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto
JIPIJAPA Jipijapa y Tuza Inundacin, Desbordamiento y Creciente:
Vialidad y transporte
Destruccin total de nueve puentes, entre la
ciudad de Manchalilla y a lo largo de la costa
de la cuenca Jipijapa, en las carreteras de
Manglaralto-Puerto Lpez; Manchalilla-
Jipijapa.
Afectacin de las carreteras Monte Cristo-
Jipijapa; Jipijapa-Colimines de Pajan Cascol;
Ajampe-Manglaralto; Manta-San Mateo.
Asentamientos humanos
Desbordamiento de los ros Jipijapa y Tuza
inundan la poblacin de Jipijapa.
Agricultura
Inundacin de vas agrcolas y afectacin de
cultivos.
Jama Inundacin, Desbordamiento:
Asentamientos humanos
Desborde del ro Jama afecta al centro poblado de Jama.
Manta y Burro Inundacin, Desbordamiento: ampliacin de cauce,
sedimentacin
Asentamientos humanos
Desbordamientos de los ros Manta y Burro inundan
la ciudad de Manta.
Daos en la planta de potabilizacin y en obras de
conduccin en Manta (aducciones y estaciones de
bombeo).
Inundaciones causan taponamiento de alcantarillas
con barro.
Vialidad y transporte
Ampliacin del cauce de los ros y el transporte de
sedimentos hacia el mar, afectaron el
funcionamiento del puerto internacional.
Zona Costera central
Provincia de GUAYAS (PENINSULA DE SANTA ELENA)
ZAPOTAL Zapotal y otros Inundacin, Desbordamiento:
Agua potable y alcantarillado
Inundacin en la ciudad de Santa Elena producen daos al
sistema de agua potable que paraliza la afluencia de
turistas.
Ruptura del acueducto de Guayaquil Salinas, a la altura de
Zapotal, que abastece la Pennsula de Santa Elena.
Agricultura
Anegamiento de siembras de maz, papa, ctricos, frutales
y cacao en Ancn, Loma Alta, Barcelona y Servichal.
Vialidad y Transporte
Daos en cuatro puentes de la va Guayaquil Salinas por
socavacin de las bases a consecuencia de la crecida de
los ros.
Colapso en puente Guayaquil-Santa Elena.
Destruccin total del puente de Ro Chico y daos
severos en otros cuatro puentes en la carretera Santa
Elena, Manglaralto.
Daos en la carretera Buenos Aires-Zapatal-Santa Elena.
Por efecto de otras amenazas
a. Lluvias
Asentamientos humanos
Inundaciones en los centros poblados de
Manta, Monte Cristo y Manchalilla por el
incremento en las precipitaciones.
Electricidad
Daos al sistema elctrico de Jipijapa.
Agricultura
Fuertes lluvias daan plantaciones de
caf en la zona baja de Jipijapa y Pajan.
b. Marejadas
Asentamientos humanos
Oleajes causan daos a la ciudad de
Manta y Jaramij.
c. Avalanchas
Asentamientos humanos
Deslaves causan daos a las viviendas
de las poblaciones de Puerto Lpez, Puerto
Cayo y Planchadas.
Lluvias, deslaves y hundimientos de
tierra producen lagunas en los cerritos a 2
Km. de la va Guayaquil-Jipijapa,
amenazado de peligro a las planchadas.
d. Albarradas
Asentamientos humanos
Crecimiento de Albarrada, Simn Bolvar
inunda reas rurales de Monte Cristo con
afectacin de viviendas.
a. Marejadas y nivel del mar
Agua potable y saneamiento
El elevado nivel del mar favoreci las
inundaciones a la vez que sirvi de tapn al
drenaje natural del ro Manta.
b. Vientos y lluvias
Asentamientos humanos
Puerto Cayo afectado por vientos y lluvias
con daos a viviendas.
a. Lluvias
Agricultura
Fuertes lluvias inundan zonas agrcolas y
daan carreteras que impiden el transporte de
los productos en una parte importante de la
pennsula (al norte de la comuna de San
Pedro).
Asentamientos humanos
Fuertes lluvias inundan las poblaciones de la
Provincia, causando la muerte a 61 personas.
Crecimiento del Estero Salado arrasa
viviendas ribereas al Estero. Familias
desarman casa y se van a otros lugares.
Fuertes lluvias en Anen, Primavera y
Pennsula causan afectacin a viviendas.
b. Derrumbes
Vialidad y transporte
Derrumbes causan cortes de vas
ferrocarrileras.
71
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)
Cuencas / Impactos Socioeconmicos
Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto
Colapso del puente en Colonche.
Asentamientos humanos
Inundacin en las poblaciones de Santa Elena,
Colonche y Mate, con afectacin de 3.279 viviendas.
Incomunicacin de varios recintos por colapso de
puente. Javita, La Guerita, Icera, Los Manguitos, Las
Lomas, Manantial I y II, Febres Cordero, Carrizal,
Suspiro, San Vicente, Poroso, Seguitos, Ro Nuevo.
Inundaciones en Javita, Zapatal y San Marcos por
alivio de represa en Colonche; y en comuna Ro
Verde por desborde de la presa El Chapucal.
Desborde del Ro Javita afectan a Colonche.
Desborde del ro Chandy afecta viviendas aledaas.
Valdivia Inundacin, Desbordamiento, salida del cauce:
Asentamientos humanos
Desborde del ro y prdida del cauce arrasa
viviendas ribereas e inundan las poblaciones de
Ancn, Loma Alta, Barcelona y otras.
Estero Punto Carnero Inundacin, Desbordamiento:
Asentamientos humanos
Aislamiento de problemas Anen, Aneoncito,
Prosperidad y Tambo por cada del puente en la va
Punto Carnero-Aneoncito.
CUENCAS CENTRALES
Provincia de GUAYAS
GUAYAS Guayas Crecidas, Sedimentacin y Socavacin:
Asentamientos humanos
Guayaquil inundado por desbordes de ros y
por deslizamientos.
Agua potable y Saneamiento
Daos por azolvamiento de obras de aduccin
y alcantarillado, lneas de conduccin
sepultadas en la ciudad de Guayaquil.
Vialidad y Transporte
Destruidos por socavacin de pilas y estribos
los puentes Banchal y Bachillero en la
carretera Nobol-Jipijapa.
Afectacin de las vas Daule T de las
maravillas, El Carmen-Flavio Alfaro, La
Puntilla-La Aurora-T-Salitre-Ventanas-
Echaudia, Babahoyos-Febres Cordero, San
Juan-Vinces-Palestina-Pueblo Viejo-Caluma,
Montalvo-Guaranda, Daule-El Empalme,
Pallatanga, Balbanera, Duran-Jujn, Km. 26-
Yaguach, Milagros-Bucay, Pallatanga.
Agricultura
Daos en el cultivo del caf.
Quevedo-Vinces y Inundacin:
afluentes Asentamientos humanos
Desbordes de represa en Pichilingue afecta recinto
Campana con numerosas familias afectadas y
generando incremento caudal de un estero que da el
puente.
Desborde del ro Quevedo inunda El Desquite y
Quevedo y Esteros tambin inundan Quevedo.
Ro Micache inunda Mocache y genera daos a
viviendas y a la poblacin inundando sectores
aledaos.
72
Por efecto de otras amenazas
a. Marejadas
Asentamientos humanos
Fuertes oleajes causan destruccin de viviendas
y daos en las vas en la comuna de San Pablo,
Valdivia y San Pedro, Olen y Manglarato.
Oleajes destruyen viviendas en zonas urbanas
de Porsoja.
b. Lluvias
Asentamientos humanos
Formacin de Albarrada de Montaa Santa Elena.
a. Lluvias
Asentamientos humanos
Inundaciones en cantones y poblados,
afectaron viviendas.
Numerosas inundaciones en Guayaquil por
lluvias: erosin por lluvias, deslizamientos y
deslaves afectan reas urbanas de Guayaquil.
Agua potable y Saneamiento
Lluvias excesivas y arrastre de sedimentos
produjeron taponamiento del sistema de
alcantarillado y desborde de aguas negras en
sectores adyacentes a la ciudad de Guayaquil.
Salud
Fuertes lluvias causaron daos en la
infraestructura hospitalaria, siendo Guayas
una de las provincias ms afectadas.
Incremento del 3,5% del valor nacional de
casos de clera dejando 4 fallecidos.
Se produce brote epidemiolgico de
leptopirosis luego de la cada de lluvias
torrenciales.
Epidemia de conjuntivitis en Guayaquil.
Electricidad
Cada de cable de alta tensin y vientos
huracanados, causaron muertes en
Guayaquil.
Agricultura
Lluvias causan afectacin del arroz, maz,
tomate, pimentn, pepino y otros. Zonas
afectadas: Urbina Jado, Vernaza, Yaguachi,
Milagros, Salitre y otros.
a. Lluvias
Asentamientos humanos
Lluvias afectan sectores La Loreta, San
Jos y 7 de Octubre de Quevedo.
Inundacin en la isla.
Vialidad
Colapso de represa San Marcos daa
carretera ro Coche-Pichilengue.
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)

Cuencas / Impactos Socioeconmicos

Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
Ro Vinces inunda varias calles de la ciudad Vinces y
otras (Bagatela, Rincn Grande, Antonio Solimayor,
Poza Seca, Estero de en medio, etc.
Causa ruptura del muro de contencin del ro
inundando San Jos, Amrica, Palizada, Bagatela,
Las Vegas, etc.
Vialidad
El ro Mocahe rompe carretera. Daos a alcantarillas.
Ro Vinces inunda varias carreteras.
Ro Daule Creciente e inundacin: Lluvias
Asentamientos humanos Agricultura
Numerosos poblados afectados (Daule, Palestina, Las Prdidas de siembras de arroz en la regin
Orqudeas, Cooperacin Gallegos, Sara y Potrerillos. de Daule (Plan Amrica) por destruccin del
Infraestructura vial sistema de riego (falta de mantenimiento).
Daos en puentes y vas.
Varios Kms de vas inundadas por el Ro Daule.
Agricultura
Inundacin en los cantones de Santa Luca y Palestina
con afectacin de cultivos.
San Antonio Inundacin:
Agricultura
Inundacin en zonas agrcolas por el represamiento
y el consecuente desbordamiento del ro San Antonio
por efecto del ro Lechuguines.

GUAYAS (PARTE Banchal Crecida, inundacin, socavacin:

Vialidad y transporte
PERTENECIENTE Destruccin del puente en la carretera Nobol-Jipijapa
A LA PROVINCIA por socavacin de bases y pilas de puentes.
DE MANAB)
Peripa Crecida, inundacin, socavacin:
Vialidad y transporte
Destruccin de dos puentes de madera en la
carretera Santo Domingo-Limn.

GUAYAS (PARTE Babahoyo y afluentes Inundacin: a. Vientos

PERTENECIENTE Asentamientos humanos
Desbordes del ro San Pablo inundan El Salto y
A PROVINCIAS Barreiro, Babahoyo.
DE LOS ROS) Crecidas del ro Pueblo Viejo inundan la ciudad de
Pueblo Viejo.
Desborde del ro Arenado inunda Resbaln y el
Guayabo.
Ro Isla Bejucal Inunda centro Isla Bejucal.
Crecida del ro Baba inunda El Sartn, zona rural.
Ro Babahoyo inunda varias veces ciudad de
Babahoyo, parroquias rurales y otros poblados
(Colorado, San Fernando, Carolina, Puerto Real, La
Legua, La Margarita, Flor de los Ros, Naranjo y
Naranjillo. Tambin inunda El Salto, Barrero, Caracol,
zonas urbano-marginales y el Salitre.
Estero Macagua se desborda y produce
deslizamiento con afectaciones en Zapotal.
Ro Catarama inunda Ricaurte y Catarama.
Desborde del ro Jujn inunda poblacin Jujn y
reas vecinas.
Agricultura
Ro Santa Rosa inunda y destruye reas agrcolas.
Inundacin y afectacin de reas agrcolas en
zonas de Babalisyo, Baba Salitre, Las Maravillas,
Samborondn.
Infraestructura vial
Crecidas ro San Pablo afectan puentes.
Ro Baba inunda carretera de acceso a varios
centros poblados.
Colapso de puente cercano a Ventanas.
En general, numerosas vas primarias y
secundarias afectadas.
Incomunicacin oblig a transporte acutico por
las calles.
Asentamientos humanos
Babahoyo y Baba afectados por vientos.
Tormentas y vientos fuertes destruyen
viviendas en Samborondn.
b. Lluvias
Asentamientos humanos
Lluvias inundan varias veces la ciudad de
Babahoyo y todo el centro, daan viviendas y
malecn.
Lluvias inundan Ventanas y Caracol.
Lluvias generan colapso de alcantarilla con
inundacin debido a ello en Ricaurte y
Catarama.
Numerosas inundaciones en el Salitre y
Samborondn por excesivas lluvias.
Inundaciones en Palestina.
Inundacin por lluvias en Jujn (varias veces).
Agua potable y alcantarillado
Exceso de lluvias en Babahoyo afectan
alcantarillados y producen contaminacin por
rebosamiento.
Colapso de alcantarillados en Ricaurte y
Atarama.
Salud
Fuertes lluvias daaron infraestructura
hospitalaria en la ciudad de Los Ros.
Vialidad
Lluvias causan inundacin en vas daando
alcantarillados.
Sector de Baba, muchas vas afectadas.
Electricidad
Aguaceros y descargas elctricas causan
dao en generadores elctricos en Babahoyo
que afectan tambin a San Joaqun, La
Mascota, La Prelona, con interrupcin temporal
del servicio.

73
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)
Cuencas / Impactos Socioeconmicos
Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
ZONA COSTERA SUR
Provincia de GUAYAS
TAURA Y PARTE Chimbo, Bulul y Inundacin y desbordes: a. Lluvias
CUENCA afluentes Asentamientos humanos Asentamientos humanos
Desborde del ro Chimbo afecta viedos de zonas aledaas. Inundacin cantn Laguachi.
GUAYAS (RO Ro El Milagro inunda poblado del mismo nombre. Inundaciones en El Triunfo y recinto Santa
BULUL) La creciente y la fuerza del agua en el ro Bulul rompi Rosa, Bucaramanga, Las Palmas y Verzeles
diques de control de inundaciones de la cuenca del ro son afectacin de viviendas y familias.
Guayas e inund el 80% del rea urbana de El Triunfo. Inundaciones en las poblaciones de Tricujo
Desborde del ro Bulul inunda varios pueblos rurales. y Taura en varias oportunidades, a
Agricultura consecuencia de incremento en la
Anegamiento de extensas reas de sembrado (cacao y precipitaciones.
otros) por arrastre de lodo del ro Chimbo. Agricultura
Ruptura del dique sobre ro Bulul afecta zona bananeras y Inundacin reas agrcolas.
caa de azcar por inundacin.
Desborde ro Bulul (y caas) causan daos a zonas
agrcolas de maz y caa.
Vialidad
Crecida de ro Chimbo inund y afect va que conduce a
la Josefina.
Varios puentes y vas afectadas en sector Naranjito. Sobre
Esteros Papayal, Hermanos Larreta, Chacal Tac, Estero
Hediondo, Estero Claro.
Ro Bulul afecta carretera Durani-Puerto Inca.
Muchas otras vas afectadas.
Un puente destruido y dos afectados por socavacin en
las bases.
Interrupcin de las vas Triunfo-Km. 26 y Buchay-Naranjito.
Afectacin de vas Durn-El Triunfo y Ramales de Enlaces,
El Triunfo con Huigra, La Tresicol, Cochancay y Puerto Inca,
Bucay.
Provincias de Caar y Guayas (Sector Golfo de Guayaquil)
CAAR Caar Desbordamiento: a. Lluvias
Asentamientos humanos Asentamientos humanos
Ro Caar presenta fuertes crecidas e inunda poblado Inundacin en las poblacione de El Caar e
La Troncal, San Martn y reas rurales, la Envidia. Ingapirca a consecuencia de fuertes lluvias.
Agricultura Lluvias afectan los poblados La Troncal y
Desborde del ro Caar afecta cultivos de maz y caa. Azoques, al producir deslaves que represan la
Vialidad y transporte Quebrada Honda por varios das.
Cambio en el curso del ro Caas deja al Puerto de Inca Inundacin de El Piedrero e Indiasia por lluvias
incomunicado. excesivas.
Afectacin de tres puentes: Barranco Chico, Barranco Inundacin Trocador, Santa Rosa de Flandes,
Alto y Chanchn, en la carretera el Triunfo-Bucay, La Estrella, Chacayacu, Puerto Barquerizo,
daos en la carretera Caar-Taura. Lechugal, y Puerto Inca con afectacin de
Destruccin Puente Caar. Interrupcin de va Puerto numerosas viviendas y familias.
Inca-La Troncal. Salud
Afectacin de va Zhud-Jarn, Zhud-Chundi, Jarn- Incremento del 50% de casos de dengue siendo
Cochamay, Biblian-Zhud. Caar una de las provincias ms afectadas.
Agricultura
Incomunicaciones y paralizado el transporte de
productos y alimentos.
Inundacin por lluvias en sector Indiasia causan
daos en zonas bananeras.
b. Derrumbes
Vialidad y Transporte
Ocho deslizamientos en el sector de Papayal
taponaron la nica va de acceso, aislando la
poblacin de Cutuguay.
Lluvias destruyen va de acceso a la Provincia
de Azuay.

Zhucay Desbordamiento:
Asentamientos humanos
Las inundaciones originadas por el ro causan daos en
viviendas rurales.
Agricultura
Desborde del ro Zhucay afecta zonas azucareras y
ganaderas.
Desborde del ro Tigsay afecta reas aledaas.
Vialidad
Desborde el ro afecta las vas Durn-El Tambo.

74
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)

Cuencas / Impactos Socioeconmicos

Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
Provincia de AZUAY
SISTEMA Balao Crecida, desbordamiento, a. Lluvias
HIDROGRFICO sedimentacin, socavacin: Asentamientos humanos
Agricultura Inundaciones por exceso de lluvias en las
NARANJAL- Afectacin de cultivos por desbordamiento del ro con ciudades de Balao y reas vecinas que
PAGUA daos sobre superficies agrcolas que representan el afectaron 155 viviendas.
1,6% del total de Has. Afectadas a nivel nacional. Destruccin de viviendas en Molleturo y en
Agua potable y alcantarillado zonas costeras, varias ocasiones.
Afectacin del sistema de acueducto Pucar y Inundaciones en la ciudad de Cuenca.
Gualaceo. Vialidad y Transporte
Afectacin del sistema de alcantarillado de la ciudad Daos en vas costeras por fuertes lluvias.
de Balao y Pucar por arrastre de sedimentos. Daos de puentes en La Josefina.
Vialidad y transporte Destruccin caminos vecinales.
Daos en la carretera Cuenca-Girn-Pasaje. Asentamientos humanos
Socavacin en las bases de los puentes de los ros Viviendas en reas agrcolas y ganaderas
Jugua y Balao Grande, obstaculizando la va Naranjal- perifrica a la ciudad de Balao.
Machala en los sectores La Soledad y San Antonio. Agricultura
Inundaciones en reas agrcolas y
Fro Crecida, desbordamiento, ganaderas perifricas a la ciudad de Balao.
sedimentacin, socavacin:
Asentamientos humanos
Crecida del ro causa daos a viviendas aledaas.

Cumbe Crecida, desbordamiento,

sedimentacin, socavacin:
Asentamientos humanos
Desborde del ro afecta ciudad de Cumbe.
Agricultura y ganadera
Desbordes del ro causa daos en zonas agrcolas y
pecuarias.

Nobal Crecida, desbordamiento,

sedimentacin, socavacin
Vialidad y transporte
Desborde del ro destruye carretera en el cantn
Naranjal.

Naranjal Crecida, desbordamiento,

sedimentacin, socavacin:
Asentamientos humanos
Por ruptura de un muro de proteccin se inunda El
Naranjal.

Bucay Crecida, desbordamiento,

sedimentacin, socavacin:
Agricultura
Inundacin afecta plantacin de cacao en Naranjal.
Vialidad y transporte
Puente Bucay arrasado por las aguas. Inutilizada la
va Naranjal-Machala, sector San Antonio.
Afectacin de vas El Salado-Km. 0-Estacin
Cumbe-Lentay, ro San Francisco.

Provincia de EL ORO
SISTEMA Carne Amarga Crecida, desbordamiento, a. Oleajes
HIDROGRFICO sedimentacin, socavacin: Asentamientos humanos
Asentamientos humanos Fuertes aguajes destruyen infraestructura
SANTA ROSA El ro inund casi completamente al cantn Santa Rosa de playa.
y a su zona urbana con miles de damnificados (ciudad de Oleajes destruyen muro del malecn
Santa Rosa). Puerto Bolvar.
Electricidad Oleajes destruyen viviendas en Bajo Alto.
Desborde del ro causa inundacin que afecta servicio
de energa elctrica en Santa Rosa. b. Vientos huracanados
Agua potable y alcantarillado Asentamientos humanos
Inundacin propicia. Fuertes vientos destruyen viviendas
Contaminacin del sistema de agua potable. ubicadas en el manglar.
Salud Vientos huracanados en Machala y
Brotes de malaria en el cantn Santa Rosa por Puerto Bolvar tumbaron el techo de 200
inundaciones. casas y 20 rboles.

75
 Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos
del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)

Cuencas / Impactos Socioeconmicos

Sistema
Hidrogrfico Ro Impacto Por efecto de otras amenazas
Provincia de AZUAY
SISTEMA Balao Crecida, desbordamiento, a. Oleajes
HIDROGRFICO sedimentacin, socavacin: Asentamientos humanos
Agricultura Fuertes aguajes destruyen infraestructura de
NARANJAL- Afectacin de cultivos por desbordamiento del ro con playa.
PAGUA daos sobre superficies agrcolas que representan el Oleajes destruyen muro del malecn Puerto
1,6% del total de Has. Afectadas a nivel nacional. Bolvar.
Agua potable y alcantarillado Oleajes destruyen viviendas en Bajo Alto.
Afectacin del sistema de acueducto Pucar y
Gualaceo. b. Vientos huracanados
Afectacin del sistema de alcantarillado de la ciudad Asentamientos humanos
de Balao y Pucar por arrastre de sedimentos. Fuertes vientos destruyen viviendas ubicadas
Vialidad y transporte en el manglar.
Daos en la carretera Cuenca-Girn-Pasaje. Vientos huracanados en Machala y Puerto
Socavacin en las bases de los puentes de los ros Bolvar tumbaron el techo de 200 casas y 20
Jugua y Balao Grande, obstaculizando la va Naranjal- rboles.
Machala en los sectores La Soledad y San Antonio.
c. Lluvias
Moromoro Crecida, desbordamiento, Asentamientos humanos
sedimentacin, socavacin: Inundacin de la ciudad de Santa Rosa e Isla
Vialidad y transporte Jambeli con afectacin de 2.555 viviendas.
Lluvias originan desborde del ro afectando vas Fuertes lluvias inundan en varias
Panupal-Naranjo y Santa Teresita-Piedras. oportunidades barrios al sur, norte y centro de
Machala.
Calero Crecida, desbordamiento, Fuertes lluvias causan inundaciones en
sedimentacin, socavacin: Puerto Bolvar.
Asentamientos humanos Agua potable y alcantarillado
Desbordes del ro inundan zonas de Portoviejo con Lluvias producen taponamiento de compuerta
afectacin de viviendas. de entrada al reservorio en el sitio El Guando,
Agua potable y alcantarillado interrumpiendo el servicio de agua potable a
Los desbordes generan deslizamientos que causan Zaruma.
daos al acueducto de ese centro. Erosin de los suelos con arrastre de
Chaguana Crecida, desbordamiento, sedimentos a consecuencia de las lluvias
sedimentacin, socavacin: colapsan el sistema de agua potable en la
Asentamientos humanos ciudad de Santa Rosa.
Desbordes del ro inundan parroquia Tendales. Agricultura
Vialidad y transporte Afectacin de reas agrcolas, especialmente
Desborde del ro hace colapsar puente sobre ese ro en los cultivos de banano, arroz y caf.
la va Oro-Guayas. Exceso de humedad favorece la produccin
de Sigatoka Negra.
Mollopongo Crecida, desbordamiento, Salud
sedimentacin, socavacin: La variacin en las precipitaciones incrementa
Vialidad y transporte los casos de paludismo y dejan fallecidos por
Inutilizada va Pasajo-Cuenca por destruccin de puente caos de clera.
sobre ro Mollopongo.
c. Deslizamientos
Jubones Crecida, desbordamiento, Vialidad y Transporte
sedimentacin, socavacin: Casi todas las carreteras del Cantn
Asentamientos humanos Atalmalpa presentan fracturas, hundimientos
Crecidas del ro Jubones socavan muro de proteccin y obstruccin por grandes deslizamientos.
cerca de La Caf. Asentamientos humanos
Hundimiento de varias calles y zonas de Pia.
Estero El Macho Crecida, desbordamiento,
sedimentacin, socavacin: d. Deslaves
Asentamientos humanos Vialidad y transporte
Inundacin Machala por crecidas del ro Estero. Interrupcin carretera Zamura-Guizalia.
Asentamientos humanos
Deslaves y afectaciones en Zaruma.

SISTEMA Arenillas Crecida, desbordamiento, a. Lluvias

HIDROGRFICO sedimentacin, socavacin: Asentamientos humanos
Vialidad y transporte Lluvias causan cada de varias casas.
RO ARENILLAS Cada de puente sobre ro Arenillas. Lluvias inundan Arenillas.
Lluvias inundan Chacras.
SISTEMA Zarumillas y canal Crecida, desbordamiento, a. Vientos huracanados y lluvias
HIDROGRFICO internacional sedimentacin, socavacin: Asentamientos humanos
Asentamientos humanos Destruidas viviendas en Huaquillas por
ZARUMILLAS Desbordamiento del ro y canal internacional inundan vientos huracanados 20% de los barrios
repetidas veces a Huaquillas, obligando a desalojos ubicados en zonas bajas.
(una gran preparacin de la ciudad).
Vialidad y transporte
Desborde ro Zarumillas destruye tramo va
Panamericana y puente sobre ro Bucay.

76
Segn se desprende del cuadro anterior, la focalizacin de
los impactos socioeconmicos estuvo relacionada en el tiem-
po con la manifestacin del fenmeno en los distintos espa-
cios territoriales y con las caractersticas y las amenazas pre-
sentes en cada una de las cuencas afectadas, reseadas en el
Captulo II de este mismo estudio. Sin embargo, una carac-
terstica del fenmeno en esta oportunidad fue la de mante-
nerse en casi toda la costa, desde que se iniciaron los impac-
tos fuertes en octubre de 1997 hasta su atenuacin en el
mes de mayo de 1998. La mayora de las provincias y cuen-
cas costeras se vieron sometidas permanentemente a impac-
tos socioeconmicos a lo largo de esos 8 meses, razn por la
cual la diversidad de afectaciones fue muy variada y repetitiva
en todas ellas.
Los primeros impactos catastrficos ocurren en octubre de
1997, en las provincias de Esmeraldas (a todo lo largo de la
costa), Manab (en centros poblados y reas aledaas entre
Cojimies y Canoa), Guayas (en la zona aledaa al ro Balao y
Babahoyo) y Caar ( debido a un temporal de una semana
que afecta la zona entre la Troncal y Azogues).
En noviembre de 1997, como consecuencia de torrenciales
aguaceros, se afectan casi todas las provincias costeras y cen-
trales (Esmeraldas, Manab, Guayas, Los Ros, Oro, Caar,
Azuay), siendo ste uno de los momentos ms crticos. A
partir de ese momento los impactos fueron permanentes
debido a la continuidad de las lluvias. En febrero hubo una
generalizacin de las lluvias en el litoral pero el mayor incre-
mento ocurri en el centro y sur de la regin con rcords en
Guayaquil, Milagro, La Troncal, Santo Domingo de los
Colorados, Machala y en las cuencas de Santa Rosa y Are-
nillas, al sur.
Cuando en marzo se esperaba una atenuacin de la situa-
cin, ocurri una superposicin de este fenmeno al ciclo rrumbes y deslizamientos (cuyos mayores impactos se ob-
estacional, con el agravante de que ste tuvo dos meses de
adelanto, lo que exacerb las amenazas. Se considera que
esta fase fue la ms fuerte durante la ocurrencia del fenme-
no, ya que las anomalas se generalizaron en zonas de in-
fluencia de Esmeraldas, Portoviejo, Guayas, Arenillas, Santa
Rosa, con rcords para ese momento en La Concordia, San-
to Domingo, Portoviejo, Pichilingue, Milagro, Guayaquil,
generando todo tipo de impactos asociados a marejadas,
deslaves, inundaciones, etc.
En relacin al tipo de impactos socioeconmicos presentes
en cada zona, stos fueron mltiples en cada provincia, re-
flejando una complejidad muy importante de las afectacio-
nes, y dejando como leccin la necesidad de actuaciones
tambin complejas e interinstitucionales.
Dentro del complejo de situaciones destacan varias por el
nivel de la gravedad que se evidenci con relacin a los im-
pactos socioeconmicos: Esmeraldas y sus alrededores; Chone
y Portoviejo y sus reas vecinas; Pennsula de Santa Elena;
Guayaquil y alrededores; sectores de Babahoyo, Caar y
Balao; Santa Rosa e inmediaciones.
La provincia (y cuenca) de Esmeraldas, en la Zona norte
costera, recibi impactos desde octubre hasta abril. Por en-
contrarse en ella la zona pesquera de Esmeraldas tuvo, por
una parte, efectos positivos debido al incremento de espe-
cies pelgicas y al aumento de los desembarques. Por otro
lado, las afectaciones fueron negativas ya que las zonas de
produccin de peces de agua dulce se vieron aisladas debido
al impacto sobre las infraestructuras viales.
Esta zona estuvo sometida a fuertes oleajes, principalmente
hasta diciembre. Las lluvias intensas generaron inundacio-
nes, deslizamientos, etc. que estuvieron presentes con gran
intensidad durante 7 meses, produciendo mltiples afecta-
ciones. Inicialmente, los daos por oleajes se presentaron en
casi todos los centros tursticos y poblados de la costa de esa
provincia (Isla de Muisne, balneario Atacames, Castelnuovo
y Tonsupa, malecn Sa, Isla de Valdez).
Las inundaciones fueron persistentes en varias zonas a con-
secuencia de lluvias torrenciales y desbordamiento de los
ros Esmeraldas, Verde, Teaone y Bunche.
El caso ms grave fue el de la ciudad de Esmeraldas, la cual
se vio sometida a inundaciones casi permanentes por efecto
de los ros Esmeraldas, Teaone y por vertientes provenientes
de las colinas que bordean la ciudad, as como por lluvias
directas que afectaron principalmente sectores bajos de la
ciudad. Los sedimentos arrastrados por las aguas taponaron
el sistema de alcantarillado y los deslizamientos destruyeron
parte de la tubera de agua que abastece al centro, ocasio-
nando el corte del suministro que se mantuvo por lapsos
largos. Tambin, los cortes de carreteras originados por de-
servaron en las conexiones de Esmeraldas con otros centros),
impidieron el paso de los vehculos, afectando de manera
directa a la poblacin y a los sectores de salud, destacando
esta zona por ser una de las que present mayores problemas
sanitarios con brotes de malaria y con daos a las
infraestructuras. La red telefnica tambin fue parcialmente
afectada as como muchas viviendas, a la vez que se produje-
ron daos a la poblacin (muertes, heridos o afectados).
En ese mismo sector, debido a avalanchas de lodo, el oleo-
ducto y poliducto que alimentan la refinera en el sector
Cayapas-Onzole, sufrieron cortes que ocasionaron el derra-
me de petrleo y combustibles, lo que deriv en incendio de
viviendas aledaas. Como consecuencia de lo ocurrido, exis-
tieron prdidas humanas, afectaciones graves a la salud y
varias familias quedaron damnificadas.
En el cantn Esmeraldas, por la influencia del Estero Cama-
rones, se produjeron tambin inundaciones en varios secto-
res aledaos a la cuenca, registrndose daos en viviendas,
77
vas de acceso, asentamientos de tierras, obstrucciones de
calles. Varias familias fueron afectadas temporal o perma-
nentemente y se registraron algunas prdidas humanas.
En la zona costera central, que incluye las cuencas de los ros
Cojimes, Jama, Chone, Portoviejo, Jipijapa y Zapotal, las afec-
taciones fueron persistentes desde el mes de octubre hasta
junio. Los daos se iniciaron en la cuenca del ro Cojimes,
debido al reflujo de los ros en ese sector y al impacto de los
oleajes que causaron graves daos a camaroneras localizadas
en la zona. Igualmente se presentaron inundaciones en la va
costera aislando al centro poblado Cojimes. El mar agitado
tambin impidi el movimiento de embarcaciones; y en Ca-
noa, los fuertes oleajes destruyeron el malecn.
Progresivamente, muchas cuencas tuvieron exceso de preci-
pitacin activando ros, inundando ciudades y generando
mltiples impactos socioeconmicos. Ello fue as en Chone,
Baha de Carquez, Calceta, Portoviejo, zonas de Montecristi,
Jipijapa, Puerto Lpez y Jama. Casi toda la provincia de
Manab estuvo sometida a lluvias durante meses por lo que
las afectaciones fueron mltiples: daos a viviendas y ense-
res, afectacin de vialidades dejando muchas zonas incomu-
nicadas, daos en los sistemas de abastecimiento de agua,
alcantarillado y electricidad, etc., as como en otros maleco-
nes y balnearios presentes en ese sector, por lo que la activi-
dad turstica se vio severamente afectada.
En Portoviejo, el aumento del caudal del ro del mismo nom-
bre ocasion la destruccin parcial del muro de gaviones en
una extensin aproximada de 30 m, produciendo daos en
carreteras, viviendas y registrndose prdidas humanas y va-
rias familias damnificadas. En Chone, las inundaciones de
la ciudad afectaron varias viviendas y colegios, y los princi-
pales daos se presentaron en la carretera Santo Domingo-
Chone y en el puente Bejuco. El desbordamiento de los ros
Chone y Garrapata y los deslaves, ocasionaron daos a vi-
viendas y se reportaron vctimas (muertos y heridos) y fami-
lias damnificadas. En esta zona los sistemas de abastecimiento
de agua sufrieron daos notorios afectando, adems de
Chone, otros centros poblados que se abastecen de ese acue-
ducto regional (Estancilla y Poza Honda), generando la sus-
pensin del servicio, lo que afect significativamente el flujo
turstico de Baha de Caraquez. Igual ocurri en Portoviejo y
centros aledaos, as como en la ciudad de Manta.
Los daos al sector agrcola y ganadero que se produjeron en
1998 tambin fueron relevantes, por concentrarse en esta
zona buena parte de las reas agrcolas bajo produccin, tanto
de ciclos cortos como de plantaciones. Las afectaciones fue-
ron por diversas causas: arrasamiento de flores por las llu-
vias, imposibilidad de sembrar y/o de cosechar, incertidum-
bre de siembra, etc.
En la Pennsula de Santa Elena, cuenca del ro Zapotal, las
ms fuertes afectaciones ocurrieron desde el mes de noviem-
78
bre con el colapso del puente sobre el ro Oln que interrum-
pi el trnsito de Guayas a Manab; este tipo de afectaciones
por incomunicacin vial fue lo que predomin durante el mes
de diciembre, con el colapso de otro puente (Colonche) que
dej aislado a un conjunto de poblados de la zona. Los daos
a la infraestrucutra vial derivaron de las precipitaciones y des-
bordamientos de los ros la Camaronera, Chanduy y Javita,
los cuales ocasionaron inundaciones y socavamiento de tierra
en varios puentes. Las lluvias causaron tambin daos graves
en viviendas de numerosos pequeos centros. Otras amena-
zas, como ruptura de presas (Colonche, El Chapucal), gene-
raron inundaciones en poblados aledaos aguas abajo. Daos
adicionales fueron los relacionados con los sistemas de abaste-
cimiento de agua. Las inundaciones a la ciudad de Santa Ele-
na as como la ruptura del acueducto de Guayaquil-Salinas a
la altura de Zapotal, afectaron considerablemente el turismo
local de esas zonas.
En las cuencas centrales (Guayas), las afectaciones
socioeconmicas se presentaron principalmente en las par-
tes bajas. Casi todos los centros poblados localizados a lo
largo de los ros en esas zonas, se vieron afectados, as como
la vialidad y las reas agrcolas.
Esta zona estuvo sometida desde el mes de noviembre de
1997 a mayo de 1998 a impactos extendidos en casi todas
las zonas, repitindose las inundaciones en numerosas oca-
siones. Ello influy en la colmatacin de pozos para abasteci-
miento de agua, as como de alcantarillados. Centros pobla-
dos como Guayaquil, se vieron inundados en varios sectores
de la ciudad, tanto por efecto de los ros vecinos como por
las lluvias. Este centro poblado tambin estuvo sometido a
vientos huracanados, y tuvo problemas en su abastecimiento
elctrico, en el suministro de agua potable y en el alcantari-
llado. Muchas vas de acceso principales que conectan con
ciudades importantes se vieron afectadas por la paralizacin
del trnsito (a la pennsula de Santa Elena, por ejemplo).
Babahoyo, si bien vio reducida sus inundaciones en compa-
racin con el pasado, tuvo impactos por efecto del ro del
mismo nombre y por otros como San Pablo. Igual sucedi
con Samborondn, El Salitre, Colimes, y muchos ms.
Como consecuencia del contexto, tambin se presentaron
brotes de clera y malaria, as como de leptospirosis. Las
provincias de Manab y los Ros concentraron el mayor n-
mero de unidades de salud afectadas.
La va frrea mostr daos graves en muchos de los tramos
localizados en la provincia de Guayas, debido al desborda-
miento de ros como Milagro, Chanchn y Yaguachi que
socavaron la plataforma y causaron la destruccin de puen-
tes, entre otras afectaciones.
Las zonas agrcolas permanecieron por largo tiempo inunda-
das ocurriendo la prdida de cosecha o la imposibilidad de
siembra en muchas de ellas, principalmente en las zonas ba-
jas de la cuenca. El exceso de humedad tambin produjo madu-
racin precoz, problemas en la floracin y cada de flores.
En las cuencas de la zona costera sur (sistemas hidrogrficos
Taura, Caar, Naranjal-Pagua, Santa Rosa, Arenillas y
Zarumilla), los impactos socioeconmicos fueron tambin
permanentes desde el mes de octubre. Incluso la gran alar-
ma nacional parti de esta zona, cuando el ro Carne Amar-
ga inunda casi completamente el cantn Santa Rosa en el
mes de noviembre, as como al centro poblado del mismo
nombre, con 251 familias damnificadas y 1.299 personas
evacuadas. Los problemas en ese centro fueron sucesivos.
Una nueva inundacin ocurrida ese mismo mes afect el
servicio de energa elctrica e hizo colapsar, a la vez que con-
tamin el sistema de agua potable. Otras infraestructuras
escolares, la iglesia y 750 viviendas fueron afectadas
requirindose la evacuacin de ms de 6.000 personas du-
rante ese lapso.
Adems de los efectos anteriores, las torrenciales lluvias y el
desbordamiento de los ros Santa Rosa, Carne Amarga y
Moro-Moro y Laguna La Tembladera, ocasionaron inunda-
ciones en diferentes sectores cantonales, adems de Santa
Rosa, como fue el caso de Arenillas y Pias, originando
daos en viviendas, locales escolares, iglesias, puentes.
Algunas vas de acceso quedaron obstruidas dejando in-
comunicadas poblaciones aledaas. En Pias se presenta-
ron algunos hundimientos de tierra que daaron calles
cntricas del cantn.
Figura IV-1 Ecuador. Sectores econmicos afectados por provincias
Machala fue otro centro sujeto a inundaciones desde no-
viembre hasta mayo por efecto de lluvias persistentes y por
crecidas del Estero El Macho, as como por vientos
huracanados. Igual situacin se present en centros pobla-
dos como Huaquillas, permanentemente inundados por las
crecidas del ro Zamurilla y del canal internacional, el lti-
mo de los cuales se desbord de manera peridica entre di-
ciembre de 1997 y mayo de 1998. Ambos causaron daos a
viviendas, destruyeron fbricas de ladrillos, puentes y vas
de acceso. El desborde del ro Zarumilla tambin afect vas
como la Panamericana.
Al igual que en el resto de la zona costera, en esta zona estu-
vieron presentes amenazas de oleajes que generaron fuertes
afectaciones, as como vientos huracanados y lluvias que tu-
vieron influencia sobre grandes extensiones de reas agrco-
las, as como sobre la vialidad que se vio severamente afecta-
da, dejando aislados algunos centros y zonas productivas. La
provincia de El Oro y el cantn Santa Rosa, concentraron
buena parte de las afectaciones a la agricultura, principal-
mente de plantacin, debido a la crecida de numerosos ros,
anegamiento por lluvias, fuertes vientos huracanados y exce-
siva humedad. Estas adversas condiciones favorecieron a su
vez la aparicin de enfermedades (conjuntivitis, paludismo,
tifoidea, micosis, dermatolgicas, dengue) destacando el den-
gue como la ms relevante, principalmente en El Oro. Tam-
bin se produjeron daos en algunas unidades de salud como
consecuencia de las inundaciones.
79
CAPITULO V
IMPACTOS SOCIOECONOMICOS
DEL FENOMENO EL NIO
POR SECTORES DE AFECTACION
Desde otro ngulo diferente al espacial, las afectaciones
socioeconmicas de El Nio 1997-98 tambin tuvieron su
expresin a nivel de los sectores, dependiendo de la vulnera-
bilidad presente en los mismos y del tipo de amenazas.
A los fines de permitir posteriormente una racionalizacin
en las polticas sectoriales de prevencin, los anlisis que se
presentan en esta seccin siguen un enfoque metodolgico
desarrollado para los fines de este estudio, tomando como
base la serie de efectos que se desencadenaron a partir de las
amenazas que afectaron a cada sector.
En cada uno de los eslabones de esta cadena de efectos iden-
tificados, se precisan las principales vulnerabilidades fsicas
que estuvieron presentes durante el perodo de expresin
del fenmeno, lo cual constituye la base para las propuestas
de poltica que se resumen a lo largo de la seccin referente
a cada sector. Igualmente, este tipo de anlisis ha permitido
direccionar la seleccin de los proyectos ms relevantes orien-
tados a la mitigacin de riesgos con nfasis en la reduccin
de dichas vulnerabilidades.
La identificacin, anlisis y propuestas fueron realizadas por
las instituciones involucradas, tanto en los diferentes talleres
llevados a cabo durante el estudio, como en numerosas se-
siones de trabajo a lo largo del mismo.
Segn se deduce del Cuadro III.3-1 antes mencionado, los
sectores que sufrieron los mayores impactos en Ecuador fue-
ron: agua potable y alcantarillado, transporte, agricultura,
pesca, salud y los asentamientos humanos. Otros sectores,
como industria, comercio, petrleo, etc., tambin sufrieron
daos pero en muchos casos asociados a afectaciones prima-
rias en los otros sectores.
El detalle de los impactos socioeconmicos sectoriales se
presenta a continuacin como parte de esta seccin.
1. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Las afectaciones en el sector de agua potable y saneamiento
fueron significativas tanto en el rea urbana como rural, lo
cual acentu una situacin problemtica que ya se observaba
en el pas respecto a este servicio. Las afectaciones del Fen-
meno El Nio en cada medio dependi del grado de fragili-
dad y tipo de sistema de abastecimiento predominante as
como de la relacin que cada uno de los sistemas tuvo con
las amenazas asociadas a El Nio en los diferentes espacios
1 OPS. 1998. Informacin suministrada para este estudio
geogrficos. Igual situacin ocurri con los sistemas de al-
cantarillado.
1.1 SISTEMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y
SANEAMIENTO AMBIENTAL EN ECUADOR
En la actualidad los servicios de agua potable en Ecuador
abastecen cerca del 70% de la poblacin urbana y rural, mien-
tras que los de alcantarillado slo cubren el 42%, siendo la
mayor cobertura en el medio urbano, en donde ms del 80%
de las viviendas cuentan con agua potable y cerca de un 61%
con alcantarillado. En contraste, en el medio rural los dfi-
cits se acentan, por lo que solamente la mitad de las unida-
des familiares disponen de los servicios de agua y apenas un
10% cuentan con alcantarillado.1
En lo que respecta a las formas de suministro, un poco ms
de la mitad de las viviendas del pas (57%) reciben el agua a
travs de la red pblica, un 13% tiene como fuente de sumi-
nistro los pozos y 15% se surte directamente de los ros. El
15% restante no cuenta con sistemas estables, por lo que
deben recurrir a la compra de agua a camiones cisternas u
otros medios alternativos.
En la Costa, donde los efectos de El Nio fueron significa-
tivos, la situacin es ms deficitaria. De acuerdo a los datos
del INEC, el servicio de agua en esa zona cubra para el ao
1995, el 50% de la poblacin urbana y rural, mientras que el
de disposicin de aguas servidas llegaba al 33%. Al igual que
lo planteado para el nivel nacional, las reas urbanas concen-
tran tambin all las mejores condiciones con un 66% de
cobertura en agua potable y un 46% de alcantarillado. Ello
deja para el sector rural una dotacin extremadamente crti-
ca por cuanto all solo se provee de agua al 14% de la pobla-
cin y el servicio de eliminacin de aguas servidas es casi
inexistente (apenas cubre el 4% de las viviendas). Es impor-
tante destacar, a los fines de este estudio, que en toda la costa
los sistemas de abastecimiento tambin difieren segn el
medio. Las reas urbanas se sirven generalmente de la red
pblica (68%), mientras que en las reas rurales predominan
los pozos, abastecimiento desde los ros u otros medios (85%).
Los sistemas no estables, como es el caso de los camiones
surtidores, dan respuesta a una buena parte de las necesida-
des del medio urbano (25%), denotando la situacin extre-
ma de dficit que presentan algunas zonas.
En cuanto a la disposicin de aguas servidas, la vulnera-
bilidad que los sistemas presentaban al momento del evento
fue determinante del tipo de daos observado. De acuerdo
a los datos del INEC, para 1995 solamente el 39% de las
viviendas contaban con servicio de alcantarillado sanitario,
registrndose una alarmante proporcin de viviendas que
carecen de algn sistema de disposicin de aguas servidas
81
(28%). El 33% restante de las viviendas elimina sus desechos
ya sea utilizando pozo sptico (25%) o algn otro medio (8%).
En la regin Costa, apenas el 33% de las viviendas del sector
urbano y rural estn conectadas a la red pblica de alcantari-
llado sanitario, en contraste con el 38% que utilizan pozo
sptico. El restante, o no utiliza ningn sistema o lo hace por
otros medios. Diferenciando el medio urbano del rural, los
sistemas de evacuacin de carcter pblico son casi
inexistentes en ste ltimo, predominan los pozos spticos y
casi un 50% de las viviendas no disponen de ningn sistema
alternativo; ello contrasta con la situacin en el medio urba-
no, donde el porcentaje de viviendas conectadas al servicio
pblico asciende al 50% y cerca de un 38% de las viviendas
utiliza pozos spticos.
De acuerdo a la informacin oficial (MIDUVI 1994), la ca-
rencia de servicios bsicos (entre los que se incluyen el agua
potable y alcantarillado), afecta mayormente a los grupos
vulnerables de la poblacin, como son las mujeres y nios
que habitan en zonas urbano marginales de ciudades con ms
de 100 mil habitantes, sobre todo, las de Guayaquil y Quito y
aquellas comunidades asentadas en el medio rural.
1.2 LA CADENA DE EFECTOS EN EL ABASTECIMIENTO DE
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL EN ECUADOR
La mayora de los impactos en la red de agua potable y alcan-
tarillado en Ecuador, derivaron de los excedentes de lluvias
que se extendieron por largos perodos en el pas, funda-
mentalmente en la costa. Dichos impactos fueron ocasiona-
dos por diferentes tipos de amenazas, segn se desprende de
la Figura V.1.2-1 Efectos encadenados en el abastecimiento
de agua potable y saneamiento en Ecuador.
---Debido al incremento y a la permanencia de las lluvias en
muchas zonas de la costa, se generaron efectos directos de
stas sobre los sistemas de agua potable y alcantarillado. Los
ms importantes fueron:
---La sobresaturacin de los suelos, favorecida por las llu-
vias y la produccin de deslizamientos de grandes masas de
tierra derivada de ellos, ocasion la ruptura de tuberas de
agua potable, dejando sin servicio por largos perodos a los
centros poblados que se abastecan de ellas as como a zonas
tursticas. En las partes altas y medias de las cuencas, la ero-
sin gener socavacin y colgamiento de tuberas.
---La recarga de acuferos origin, en algunas zonas, la rup-
tura de numerosas instalaciones as como la afectacin de
pozos que servan como fuente de abastecimiento de agua.
El empuje de las aguas subterrneas hizo flotar tuberas y
cmaras, sacndolas de su ubicacin original. Tambin se
presentaron contaminaciones de los mantos acuferos, lo que
inhabilit algunos campos de pozos. Como consecuencia, se
dejaron de utilizar varias fuentes de aguas subterrneas.
82
---En las zonas bajas de la costa (caracterizadas por el mal
drenaje natural debido a su escasa pendiente, unido a los al-
tos niveles del mar), las inundaciones que persistieron por
largos lapsos generaron mltiples afectaciones: rebosamiento
y arrase de letrinas y de pozos spticos; colapso de las redes
de aguas negras y de los sistemas de alcantarillado;
anegamiento de pozos profundos y someros de suministro
de agua a los centros poblados; inundacin de plantas de
potabilizacin y de lagunas de oxidacin; daos en los equi-
pos de bombeo al entrar en contacto con el agua, entre otras.
En las zonas rurales se anegaron los pozos someros con que
se surtan las necesidades de la poblacin dispersa. Luego de
proceder a su limpieza, la calidad del agua no parece ser ade-
cuada para el consumo.
---Las crecientes de los ros originadas por las lluvias y la incapa-
cidad de los cauces de drenar los volmenes de escorrenta, ori-
ginaron tambin fuertes impactos a los sistemas:
---En ros con problemas de meandros en sus partes bajas, y
donde ocurrieron cambios de cauces, se produjo la prdida
de las captaciones de agua originando el corte total del servi-
cio a los centros urbanos servidos.
---El violento incremento de los caudales de los ros, ocasio-
n la destruccin total o parcial de lneas de captacin de
agua, bombas, lneas de conduccin, estanques de almacena-
miento, etc., imposibilitando el abastecimiento de agua a las
poblaciones. Las crecidas produjeron tambin anegamiento
de lagunas de tratamiento primario.
---El arrastre de sedimentos hacia las partes bajas, en nume-
rosas cuencas sujetas a procesos de degradacin, produjo di-
ferentes impactos sobre los sistemas: azolvamiento de obras
de aduccin de agua potable haciendo colapsar los sistemas
de abastecimiento; taponamiento de las redes de alcantarilla-
do hacindolos inoperantes y propiciando la descarga de aguas
servidas en lugares no previstos; sepultamiento de lneas de
conduccin cortando o limitando el abastecimiento; cam-
bios bruscos en la calidad fsico-qumica de los afluentes por
incremento de los contenidos slidos, rebasando la capaci-
dad de diseo de las instalaciones para la potabilizacin de
las aguas de consumo humano. En el medio rural, las inun-
daciones y la colmatacin por sedimentos de numerosos
pozos someros familiares que provean individualmente el
agua a las familias y vecinos, dejaron sin abastecimiento a
este tipo de pobladores. Tambin fue notorio el incremento
de turbidez de las aguas por la presencia de jacintos de agua,
as como el dao de infraestructuras y equipos de bombeo
debido a las races de estas plantas.
---La socavacin de los suelos por los ros y otros drenes
naturales, produjo colgamiento de tuberas e inestabilidad en
los soportes de otras instalaciones.
Si bien en esos perodos hubo mayor disponibilidad total de
Figura V.1.2-1 Ecuador. Efectos encadenados del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el sector abastecimiento
de agua potable y saneamiento

83
agua debido a la mayor captacin de los sistemas, el resulta-
do de los impactos sobre la infraestructura fsica produjo
una reduccin neta de la oferta de agua tanto en cantidad
como en calidad.
Los daos y el colapso de las infraestructuras de abasteci-
miento de agua generaron, por una parte, efectos sobre la
poblacin al reducirse la oferta de agua y al desmejorarse
la calidad de la misma. Por otra parte, ocasionaron una
reduccin de la recaudacin de los pag os por la
contraprestacin del servicio, al suspenderse el suminis-
tro o al realizarlo con una baja calidad por las continuas
interrupciones del mismo. Ello incidi en la reduccin de
la capacidad de respuesta de las empresas para rehabilitar
o reconstruir las obras daadas.
En lo que respecta a las redes de alcantarillado sanitario,
el colapso de los elementos del sistema (letrinas, pozos
spticos, colectores de aguas negras, lagunas de oxidacin,
etc.), tuvo efectos sobre la salud al producir nuevas ame-
nazas como fueron la generacin de focos de contamina-
cin. Igual situacin ocurri con la red de alcantarillado
para el drenaje de las aguas pluviales. En algunos casos se
detectaron intercambios entre los sistemas de drenaje y
los de alcantarillado sanitario, originndose una contami-
nacin incontrolada. La obstruccin de la infraestructura
por las inundaciones, el taponamiento por sedimentos, etc.,
hicieron colapsar varios sistemas produciendo inundacio-
nes que afectaron sectores de las ciudades impactadas.
Incluso algunos sistemas de alcantarillado en zonas urba-
nas de la costa, sobre todo en Baha de Carquez, Esme-
raldas y Guayaquil, al padecer de azolvamiento severo no
slo se hicieron inoperantes sino que generaron descargas
de aguas servidas en lugares no previstos, como sucedi
en Guayaquil.
De lo anterior puede concluirse que los impactos sobre
los servicios ocasionaron afectaciones a la poblacin y a
su salud, al turismo y a los asentamientos humanos con
sus actividades econmicas y sociales. Ms an, la dismi-
nucin de la infraestructura para abastecimiento de agua
y saneamiento, debido a los daos que se produjeron en
la misma por las diversas amenazas sealadas, incrementa,
despus del Fenmeno El Nio, la vulnerabilidad en las
condiciones de la salud, constituyndose en factor que
incrementar de inmediato el deterioro de las condicio-
nes sanitarias ya deficientes tanto en el medio urbano como
en el rural. Ello ser acentuado por los lapsos que se re-
quieren para la reparacin de algunos sistemas, estimados
en 8 o 9 meses, lo que indica la precariedad en que se
mantendrn las poblaciones afectadas.
1.3 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN EL SECTOR
DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Unas 18 empresas de agua potable y alcantarillado tuvie-
ron afectaciones en sus sistemas y cerca de unos 80 siste-
mas de abastecimiento de agua y saneamiento fueron afec-
tados tanto en el medio urbano como en el rural de Ecua-
dor. El Cuadro V.1.3-1 muestra la focalizacin de los prin-
cipales impactos sobre el sistema de agua potable y alcan-
tarillado en las distintas provincias, con indicacin de la
amenaza que produjo la afectacin. Los impactos se

Cuadro V.1.3-1 Ecuador. Impacto sobre el sistema de agua potable y alcantarillado

Impacto sobre los sistemas de agua potable y alcantarillado

Provincias Cuencas Ros
Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Zona norte costera

Esmeraldas Esmeraldas Esmeraldas Azolvamiento de obras de aduccin, Exceso de lluvias produjo taponamiento del
lneas de conduccin sepultadas en la sistema del alcantarillado en la ciudad de
ciudad de Esmeraldas. Esmeraldas por el arrastre de sedimentos.
Deslizamiento de masas de tierra produjo daos
graves por roturas y sepultamientos en las
tuberas de agua.
Suspensin del servicio durante 45 das y 60
das en los balnearios.
Exceso de lluvias produce anegacin de pozos
someros y taponamiento del sistema de
alcantarillado pluvial debido al depsito de
sedimentos. (Parte de la cuenca ubicada en la
provincia de Manab).
Otros pequeos centros como Camarones,
Chigue, Majua, Cabo San Francisco, localizados
en la provincia de Esmeraldas sufrieron daos
en sus sistemas de agua potable.

84
 Cuadro V.1.3-1 Ecuador. Impacto sobre el sistema de agua potable y alcantarillado
(continuacin)

Impacto sobre los sistemas de agua potable y alcantarillado

Provincias Cuencas Ros
Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Zona costera central
Manab Chone Chone Azolvamiento de obras de aduccin, Localidades como Noboa, Las Pajitas,
alcantarillado, lneas de conduccin Bonce, El Desvo, Andarieles y Boyac
sepultadas en varios tramos, daos en presentaron afectaciones en sus sistemas
red de distribucin, en la ciudad de Baha de abastecimiento de agua potable.
de Carquez y Chone. Afectacin en el
sistema de acueducto Chone-Estancilla y
Poza Honda, con paralizacin del servicio
por meses.

Otra localidad afectada fue Pavn con

daos en la captacin.

Porto Viejo Portoviejo Afectacin de planta de potabilizacin de Excesos de lluvia producen afectacin en
agua de Porto Viejo, Rocafuerte, pozos profundos(Crucita, Los Ranchos,
Montecristi y Jaramij, y zonas vecinas. etc.)

Afectacin de lneas de conduccin.

Jipijapa Manta Daos en planta de potabilizacin, de

obras de conduccin en Manta
(aducciones y estaciones de bombeo).
Zona central

Guayas Guayas Guayas Daos por azolvamiento de obras de Inundaciones en la ciudad de Santa Elena
aduccin y alcantarillado; lneas de producen daos en sistema de agua potable
conduccin sepultadas en la ciudad de que paraliza la afluencia de turistas.
Guayaquil por depsito de sedimentos.
Lluvias excesivas y arrastre de lodo
produjeron taponamiento del sistema de
alcantarillado por sedimentos en la ciudad
de Guayaquil rebosando las aguas negras
y dispersndolas en reas adyacentes.
Zona costera sur
Azuay Balao Balao y otros Afectacin del sistema de alcantarillado
de la ciudad de Balao y Pucar por
arrastre de sedimentos.
Afectacin en el sistema de acueducto
Pucar y Gualaceo.

El Oro Arenillas, Santa Rosa Afectacin del sistema de agua potable
Santa Rosa de Machala.
Arrastre de sedimentos por inundacin del
ro causa daos en la bomba para elimina-
cin de aguas residuales en la ciudad de
Santa Rosa, y en el Sistema Nacional de
Potabilizacin del Agua de la represa
Esperanza, que beneficia los cantones El
Erosin de los suelos con arrastre de
sedimentos que colapsaron el Sistema de
Agua Potable en la ciudad de Santa Rosa,
a consecuencia de las lluvias.
Afectacin de redes en localidad Torata
(captacin, planta de tratamiento, redes
de distribucin, etc.), Ro Nego, La Chilca-
El Playn.

85
focalizaron principalmente en la Costa, siendo los ms rio, Barrio Las Palmas, Barrio Chone, Barrio Las Es-
notorios por sus repercusiones los ocurridos en las ciuda- meraldas).
des de Esmeraldas, Chone, Carquez, Guayaquil, Santa
---En el propio cantn de Esmeraldas otros pequeos
Elena, Santa Rosa y Balao. Los daos sufridos se han vis-
centros sufrieron afectaciones en sus sistemas de agua po-
to magnificados por el hecho de que los sistemas se en-
table, como fue el caso de Camarones, Chigue, Majua,
contraban en un estado de inadecuado mantenimiento con
Cabo San Francisco. Igualmente el centro poblado Unin
anterioridad al desastre.
Atacames del cantn Atacames.
En la zona Norte costera litoral, las afectaciones se
En la zona costera central, debido a las fuertes inunda-
originaron de diversas amenazas (desbordamientos, inun-
ciones y al incremento considerable de nivel de las aguas
daciones, azolvamiento, saturacin de suelos, desliza-
en muchos de los ros, las afectaciones fueron severas en
mientos, acarreo de sedimentos y de slidos, etc.):
los sistemas de drenaje y de abastecimiento de agua a las
---Los deslizamientos de tierra que se produjeron como poblaciones.
consecuencia de las lluvias fue la amenaza ms rele-
---Las inundaciones del Ro Chone y los arrastres de sedi-
vante. Por una parte, se produjeron avalanchas de tie-
mento provenientes de la cuenca, ocasionaron daos so-
rra y de lodos en reas cercanas a las lagunas de reser-
bre el sistema de agua potable que surte al centro poblado
va. Por la otra, deslizamientos fracturaron y sepulta-
del mismo nombre y a poblaciones vecinas (Estancilla y
ron la tubera de abastecimiento de agua de la ciudad
Poza Honda), debido al azolvamiento de obras de aduc-
de Esmeralda, dejndola sin servicio por 45 das. Esta
cin y al sepultamiento de lneas de conduccin. Similar
suspensin tambin afect al balneario de ese sector
situacin ocurri en la Baha de Carquez, donde las inun-
por un lapso an mayor (65 das). Adicionalmente, se
daciones ocasionadas por el ro Chone y los depsitos de
produjo el azolvamiento de las obras de aduccin de
los sedimentos arrastrados por el mismo, produjeron
agua por arrastre de sedimentos y de slidos en sus-
sepultamiento de las lneas de conduccin, determinando
pensin por el ro Esmeraldas. En conjunto, varios me-
la suspensin del suministro de agua, lo cual influy en la
tros lineales de tuberas de distribucin, acometidas,
reduccin de la afluencia de turistas al balneario por falta
derivaciones, y de alcantarillados, quedaron colapsados.
de agua. Fue necesario utilizar opciones diversas para su-
La calidad del agua sufri un desmejoramiento signi-
plir los requerimientos (planta desalinizadora, aguas de llu-
ficativo tanto por el incremento de la turbiedad como
via, pozos someros).
del color. Como consecuencia de todo lo anterior, la
produccin se vio fuertemente restringida as como la Las inundaciones, los arrastres y depsitos de sedimentos
oferta y la entrega de agua, lo cual produjo afectacio- en las partes bajas de la cuenca, tambin ocasionaron fuer-
nes a la poblacin (generando protestas frecuentes), al tes daos a los sistemas de alcantarillado sanitario y de
flujo de turismo y a la salud de la poblacin (se pre- aguas pluviales, al producir taponamiento de los mismos
sentaron diferentes tipos de enfermedades). La perma- tanto en Chone como en la ciudad de Carquez.
nencia de tal situacin se alarg debido a las dificulta-
---En la cuenca de Portoviejo, las inundaciones y desbor-
des de acceso para realizar las reparaciones. El corte
damientos del ro del mismo nombre, originaron daos
del servicio tuvo repercusiones negativas en el pago
importantes a la planta de potabilizacin de la ciudad de
por parte de los usuarios, reduciendo los ingresos de
Portoviejo y afectaron las lneas de conduccin de agua
la Subsecretara, que tiene a su cargo este sistema. Tam-
potable. Otras plantas de potabilizacin afectadas en ese
bin se incrementaron los costos por el aumento de la
sector por las inundaciones fueron las de Rocafuerte,
dosificacin en la aplicacin de qumicos, floculadores,
Montecristi, Jaramij y de zonas vecinas. En Jaramij, la
sedimentadores y en la necesidad de lavado ms fre-
influencia del elevado nivel del mar fue determinante en
cuente de los filtros. Las inundaciones causaron daos
el agravamiento de las inundaciones que se produjeron en
en los sistemas de bombeo de la planta as como tam-
ese sector.
bin estuvieron presentes en el rea de transporte y en
la movilizacin de la flota. Es importante destacar que, ---En la cuenca de Jipijapa, la ciudad de Manta present
pasado el Fenmeno El Nio, otras obras estaban en daos en la planta de potabilizacin y en las redes de con-
riesgo de afectaciones por la presencia de fisuras en el duccin de agua, as como en las alcantarillas las cuales
sitio de emplazamiento, lo que podra generar nuevos fueron taponadas con barro. Ello fue debido a las inunda-
deslizamientos. Adicionalmente, la ciudad de Esmeral- ciones que se produjeron en la ciudad. Dichas inundacio-
das tuvo problemas de drenaje por afectacin de los nes se debieron a varios factores que exacerbaron la pro-
alcantarillados en varios sectores de la ciudad (sector blemtica. Por una parte, el elevado nivel del mar favore-
CODESA, Barrio Nuevo Horizonte, Sector Cemente- ci dichas inundaciones a la vez que sirvi de tapn al

86
drenaje natural del ro Manta. Por otra parte, el desborde
del ro en esa zona plana, acentu la problemtica en ese
sector.
---En la cuenca del ro Zapotal, el crecimiento del ro del
mismo nombre hizo subir el nivel del agua en el embalse
(1,5 metros) sobre el aliviadero, cuyo diseo no incorpo-
r estos eventos excepcionales. Ello origin la ruptura del
acueducto Guayaquil-Salinas, a la altura de Zapotal, que
abastece a la pennsula de Santa Elena. Los daos que se
produjeron conllevaron a la paralizacin del suministro
de agua, lo que redujo la afluencia de turistas tambin en
este sector.
En las cuencas centrales, las afectaciones fueron rele-
vantes.
---En la parte norte central de la cuenca del ro Guayas,
los mayores daos a los sistemas de agua potable y alcan-
tarillado se focalizaron en la ciudad de Guayaquil. Los
arrastres de sedimento del ro Guayas produjeron
azolvamientos en las obras de aduccin y de alcantarilla-
dos. Los depsitos de los sedimentos en las partes bajas
produjeron sepultamiento de las lneas de conduccin,
produciendo afectaciones a la prestacin del servicio. Las
inundaciones causadas por las lluvias y los desbordamien-
tos, produjeron el taponamiento de los sistemas de alcan-
tarillado constituyndose en focos de contaminacin. Un
factor importante para ello fue el incremento de sedimen-
tos y de la turbidez en las aguas del ro Daule, afluente del
ro Guayas, lo que oblig a disminuir la distribucin del
agua, dado el incremento de las demandas de cloro, de
polmeros y de otras sustancias para su tratamiento frente
a una situacin de escasez de recursos para dar respuesta
a estos requerimientos.
---En esta zona, debido a la concentracin de las lluvias y
a su efecto sobre las inundaciones y las crecidas de los
ros, numerosos pozos se vieron daados o colmatados
en diferentes cantones (Daule, Santa Luca, Balza, El Mi-
lagro, Simn Bolvar, San Borondn, etc.)
---Varias de las obras que se haban previsto en esta zona
para mitigar los efectos del fenmeno, debieron sus-
penderse o retrasarse por el adelanto de las lluvias, princi-
palmente en Guayaquil.
En la zona costera sur, las numerosas crecidas de los
ros y el estancamiento de las aguas en las zonas planas
retenidas por el elevado nivel de las aguas del mar que
impeda el desage, fueron determinantes en las afecta-
ciones observadas en este servicio.
---En la cuenca del ro Balao, los sedimentos que se de-
positaron en las zonas bajas, afectaron los sistemas de al-
cantarillado en las ciudades de Balao, Pucar y otras reas
vecinas. Igualmente, fueron afectados los sistemas de acue-
ducto de Pucar y Galayacu en ese mismo sector.
---Las precipitaciones en la parte alta de la cuenca del ro
Santa Rosa fueron intensas y ocasionaron erosin. Los
materiales transportados a la parte baja hicieron colapsar
el sistema de agua potable. Igualmente, produjeron da-
os en diversos elementos de los sistemas: en la estacin
de bombeo para la eliminacin de aguas residuales en la
ciudad de Santa Rosa; en el sistema nacional de potabi-
lizacin de agua con fuente en la represa Esperanza que
beneficia los centros El Guabo, Machala y Pasaje; y en
pozos profundos utilizados como fuentes de abasteci-
miento. En la ciudad de Machala fue necesario realizar un
conjunto de obras emergentes, as como preparar varios
proyectos para la rehabilitacin y mantenimiento de la
planta de potabilizacin La Esperanza. Igualmente se evi-
denci la necesidad de ampliar las fuentes existentes, en-
tre ellas mediante la perforacin de pozos, as como la
construccin de una nueva planta de potabilizacin. En el
cantn de Machala tambin sufrieron daos los sistemas
de las localidades de La Chilca, Torata, Bellamara.
---En el cantn las Pias, los poblados de Bocana, El Car-
men y Moromoro tambin presentaron afectaciones en sus
sistemas de abastecimiento de agua potable.
La Figura V.1.3-1 indica la ubicacin goegrfica de los sis-
temas de agua potable afectados durante el Fenmeno El
Nio.
1.4 LOS DAOS ESTIMADOS Y SUS COSTOS
Los daos se concentraron tanto en las obras de aduc-
cin y lneas de conduccin del agua potable, en las
plantas potabilizadoras donde la deteriorada calidad del
agua cruda requiri de mayores costos en el tratamien-
to, en los sistemas de alcantarillado que resultaron inun-
dados y en las plantas de tratamiento de aguas servi-
das. En general se considera que sufrieron mayores
daos los sistemas de saneamiento que los de agua
potable.
En lo que respecta a los sistemas de abastecimiento de
agua, la suspensin del suministro en algunas comuni-
dades por varias semanas, y en dos de ellas por varios
meses, implic la necesidad de proveer agua a las po-
blaciones por otros medios (camiones cisterna y plan-
tas potabilizadoras porttiles) que representan costos
adicionales. Adems, para asegurar la potabilidad ante
la mayor turbidez del agua cruda en las captaciones,
fue necesario dar un mayor tratamiento al agua. Los
costos de los servicios se han visto incrementados y
los ingresos de las empresas han mermado ante la re-
duccin temporal del suministro.
87
 Figura V.1.3-1 Ecuador. Principales reas de afectacin en los sistemas de agua potable durante
el Fenmeno El Nio 1997-98

Los sistemas de alcantarillado sanitario y de desage
pluvial requieren de rehabilitacin o reemplazo de al-
gunos de sus componentes, segn su nivel de afectacin.
Las reparaciones realizadas durante y posterior al even-
to fueron de carcter transitorio y es menester proce-
der a la reconstruccin definitiva de los sistemas, in-
troduciendo obviamente criterios de vulnerabilidad
ante desastres. En algunos casos, la solucin temporal
del suministro de agua es extremadamente costosa en
cuanto a su operacin debido al uso de una planta
desalinizadora porttil.
Considerando todo lo anterior, se ha estimado que los
daos totales para los sistemas de agua y alcantarilla-
do ascenderan a los 83.600 millones de sucres, o 16,7
millones de dlares. De ello, 27.400 millones corres-
ponden a los daos directos a la infraestructura del
sector, en tanto que los 56.200 millones restantes re-
presentan los menores ingresos de las empresas y los
mayores gastos para la potabilizacin del agua y para
la distribucin de la misma durante la emergencia. Es-
tos daos tendrn un efecto adverso en la balanza de
pagos del pas, por un monto estimado de 9,6 millo-
nes de dlares, debido a la necesidad de importar
materiales, insumos y equipos que no se producen lo-
calmente (Cuadro V.1.4-1).

88
 Cuadro V.1.4-1 Ecuador. Daos en los sistemas de agua potable y alcantarillado (millones de sucres)

Tipo de dao Daos Daos Daos Efecto sobre la

o efecto totales directos indirectos balanza de pagos

Total nacional 83.609 27.433 56.176 47.822

I. Baha de Carquez 51.261 7.585 43.476 43.190
Acueducto 49.756 6.080 43.476 ...
Alcantarillado pluvial 1.005 1.005 -- ...
Alcantarillado sanitario 500 500 -- ...
II. Esmeraldas 8.892 6.692 2.200 1.475
Acueducto 4.424 2.224 2.200 ...
Alcantarillado pluvial 4.006 4.006 -- ...
Alcantarillado sanitario 462 462 -- ...
III. Guayaquil 9.108 9.108 10.300 2.200
Acueducto 3.860 3.860 10.300 ...
Alcantarillados 5.248 5.248 -- ...
IV. Otros centros urbanos 1.843 1.843 ... 737
V. Zonas rurales 2.205 2.205 ... 220

Fuente: Estimaciones CAF con base en cifras oficiales.

1.5 VULNERABILIDADES MAS RELEVANTES DEL
ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
FRENTE AL FENOMENO EL NIO
Segn se desprende de la Figura V.1.3-1, los impactos finales
sobre los sistemas de abastecimiento de agua potable y al-
cantarillado y sobre la poblacin, estuvieron relacionados con
la cadena de efectos derivadas de las excesivas lluvias y de las
vulnerabilidades fsicas de cada eslabn de la cadena.
En este sector, dada la fuerte vinculacin que tienen los sis-
temas tanto de las fuentes naturales (ros) para el consumo
humano, como por las funciones del servicio para la evacua-
cin de la escorrentas, la visin por cuencas resulta esencial.
Los anlisis que se presentan a continuacin, resumen las
vulnerabilidades ms importantes que identificaron las insti-
tuciones participantes durante este estudio, a lo largo de la
cadena de efectos.
Vulnerabilidades para el conocimiento del fenmeno y
su relacin con el sector de abastecimiento de agua y
saneamiento
En general, la mayor vulnerabilidad en este aspecto es, como
se ha dicho para otros sectores, la falta de dominio y conoci-
miento del comportamiento climtico del Fenmeno El Nio,
y la aplicacin de ese conocimiento en pronsticos de los
niveles y permanencia de las precipitaciones y de la magni-
tud de las escorrentas en cada una de las cuencas de posible
afectacin. Ello con la finalidad de utilizar la informacin
para fines de planificacin preventiva.
Las empresas del sector no dispusieron de una hiptesis
confiable de pronsticos meteorolgicos para las diferentes
cuencas donde se localizan los sistemas (cantidad e intensi-
dad de precipitacin, distribucin espacial y temporal de la
misma, etc.). Si bien en el sector se dispuso de registro de
daos de El Nio 1982-83, los pronsticos asumieron una
menor afectacin esperable en esta ocasin, lo que no se
correspondi con los resultados, ya que, por el contrario, las
superaron ampliamente. Las empresas de agua no recibie-
ron todas el mismo nivel de informacin por inexistencia de
sistemas de alerta e inadecuados planes de difusin.
Qued evidenciada tambin una vulnerabilidad en el mal
manejo de la informacin hidrometeorolgica. En general el
sector no funciona integrando adecuadamente las variables
climticas con la operacin de sus sistemas.
Vulnerabilidades de las cuencas
En el caso de los sistemas de abastecimiento de agua potable
y saneamiento, resulta fundamental la consideracin del ma-
nejo de las cuencas como visin de la poltica integral para el
sector. Muchos de los sistemas afectados estn localizados
en cuencas con procesos de degradacin debido a la inade-
cuada intervencin. En dichas cuencas no se implementan
sistemas adecuados de manejo ni se han realizado las necesa-
rias obras de proteccin para reducir la sedimentacin y los
niveles de slidos en suspensin, lo cual es fundamental en el
caso de este tipo de sistemas.
A los fines del suministro de agua cruda y para la disposicin
de aguas servidas, las vulnerabilidades ms importantes de
las cuencas se relacionan con:
---Las condiciones geolgicas de algunas cuencas, favora-
bles al desprendimiento de masas de tierra por saturacin,

89
donde se localizan sistemas (como el de Esmeraldas) que
abastecen a una poblacin significativa. Igualmente son una
debilidad los escasos estudios sistemticos que se hacen para
contar con ese tipo de informacin.
---La configuracin de la cuenca en su parte plana, y la de-
posicin de sedimentos a travs de los cauces naturales, cons-
tituyen una condicin vulnerable, al dificultar de por s la
evacuacin de las aguas en condiciones normales. Esta situa-
cin se exacerba con el efecto de taponamiento que ejercen
las aguas del mar. No se cuenta con planes de manejo para
un ordenamiento apropiado de estas condiciones, por lo que
los sistemas de abastecimiento y drenaje responden a situa-
ciones de hecho, teniendo por ello grandes limitaciones de
funcionamiento.
---Falta de concepcin de los sistemas dentro de un manejo
integral de las cuencas.
---Deficientes obras de proteccin de erosin en las cuencas
donde se localizan sistemas relevantes y de obras adecuadas
de drenaje y de manejo del agua en general, en muchas de las
cuencas afectadas.
Vulnerabilidades de la red hidrogrfica
---Falta de encauzamiento de ros con problemas de mean-
dros, los cuales son utilizados para la ubicacin de tomas
para el abastecimiento de agua. Poca consideracin de esta
problemtica en los operadores de los sistemas.
---Dbil manejo de la informacin histrica de los caudales
de los ros en la prevencin de afectaciones al sector.
---Precario mantenimiento de los cauces de los ros que abas-
tecen los sistemas.
---Arrastre excesivo de sedimentos que se depositan aguas
abajo sin medidas de deszolvatacin.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento de las ame-
nazas naturales y de los riesgos
Segn se desprende del cuadro V.1.3-1 antes citado, los siste-
mas de abastecimiento de agua y saneamiento estuvieron so-
metidos a mltiples amenazas: deslizamientos de masa de
tierra, subida excesiva de los niveles freticos y contamina-
cin de estos, inundaciones, erosin y deposicin de sedi-
mentos en partes bajas con impacto negativo en la calidad de
las aguas, obstruccin de drenajes y taponamiento; cambios
en la trayectoria de cauces de ros, socavaciones y crecidas.
Al afectarse las infraestructuras se generaron nuevas amena-
zas encadenadas como; contaminacin por obstruccin de
las alcantarillas; desmejoramiento de la calidad del agua al
daarse las plantas, entre otras. No existen estudios den-
tro de las ciudades o zonas que determinen este tipo de
vulnerabilidades.
En el campo del abastecimiento de agua y saneamiento,
90
algunos adelantos se han venido observando con el apo-
yo de la OPS. El pas cuenta con anlisis de vulnerabilida-
des y de mitigacin de efectos producidos por desastres
naturales para sistemas de agua potable rurales, los cuales
fueron desarrollados en la fase preventiva del evento, en
coordinacin entre la OPS, el CEPIS, el MIDUVI y la
Escuela Politcnica Nacional.
Las vulnerabilidades ms relevantes identificadas durante es
te estudio fueron las siguientes:
---Falta de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan
definir con mayor certeza las zonas con riesgos de
deslizamientos. El grado del conocimiento es variable segn
las empresas: no se conoce en Tumbes; el PRONAP tiene
poco conocimiento y s se cuenta con estas informaciones
en la municipalidad de Morropn, Empresa de Agua Potable
(Piura) y en SUNASS.
---Debilidad en el conocimiento de las zonas amenazadas
que puedan afectar las infraestructuras, entre ellas la de in-
crementos de riesgos en los acuferos.
---Ausencia de planes de manejo de aguas subterrneas por
deficiente informacin al respecto.
---Ausencia de estudios de posibles amenazas secundarias.
Vulnerabilidades de las redes e infraestructuras de los
sistemas
Las vulnerabilidades que fueron detectadas por las diversas
instituciones del sector revelan problemas generalizados en
muchos de los sistemas, relacionados con:
a)---El diseo de los componentes de los sistemas propia-
mente tales
---En general, no se consideran parmetros tcnicos ni an-
lisis de vulnerabilidades frente a fenmenos naturales en los
diseos de este tipo de obras sanitarias (localizacin, tiem-
pos de retorno de los caudales de ros para condiciones ex-
cepcionales, nivel de sedimentos en los cauces, etc.), lo cual
se traduce en numerosas vulnerabilidades y en el uso inade-
cuado de tcnicas de construccin generando tambin des-
equilibrio de los suelos.
---En las obras de captacin, alta exposicin a las amenazas
por inadecuada localizacin (cercana a ros, zonas bajas muy
inundables, zonas con riesgos de desprendimiento, etc.), as
como falta de obras de proteccin frente al incremento de la
sedimentacin, slidos en suspensin y flotantes, etc.
---En las obras de conduccin, falta de estudios geo-
tcnicos, de obras de drenaje y de adecuadas tcnicas de
construccin. La ausencia de sistemas de drenaje con la
capacidad adecuada o de sistemas alternativos para casos
excepcionales es determinante en el rebozamiento de las
infraestructuras de aguas negras.
---En las plantas de potabilizacin, falta de obras de pro-
teccin, escasez crnica de qumicos para el tratamiento,
ausencia de sistemas elctricos alternos para casos de emer-
gencia, etc.
---En los tanques de almacenamiento, no se consideran estu-
dios geotcnicos para su construccin.
---En las redes de distribucin, inadecuado catastro tcnico,
falta de planos y de documentos sobre las redes que facilite
el mantenimiento preventivo y correctivo.
---Poco o nulo mantenimiento de las redes y de los sistemas
de abastecimiento.
b)---La accesibilidad durante la contingencia
---Poca previsin en vas de comunicacin alternas a las obras
de captacin en varias zonas, que permita el fcil acceso al
rea frente a una eventualidad.
c)---Criticidad crnica en el funcionamiento de los sistemas,
con suministros no continuos ni estables, lo que constituye
una base altamente vulnerable frente a desequilibrios
---Muchas de las empresas no cubren la demanda real y ofre-
cen un servicio inferior al requerido por los clientes, ya sea
por insuficiente capacidad instalada o por prdida de cauda-
les, debido a defectos en el diseo, construccin o falta de
mantenimiento de las instalaciones. Por otra parte, la falta de
acciones obliga en muchos casos a racionamientos peridi-
cos. Con anterioridad al desastre, la ocurrencia del proceso
de descentralizacin de los servicios 6 aos antes hacia algu-
nas municipalidades que no contaban con la capacidad sufi-
ciente para asumir estas responsabilidades ni los medios le-
gales para el cobro de tarifas adecuadas, acentu el problema
del mantenimiento de las redes.
---Inadecuacin de redes de drenaje y de otro tipo de obras
en respuesta a las demandas.
---No se ejecutan las soluciones planteadas en Planes Maes-
tros de los Sistemas de Abastecimiento de Agua Potable y
Saneamiento, o estas slo se realizan de forma parcial o
discontinua.
---Los procesos de potabilizacin del agua son deficientes
reflejndose en la baja calidad de la misma.
---En considerable nmero de ciudades, en especial las de la
costa, en poca de lluvia las alcantarillas drenan simultnea-
mente aguas servidas y aguas pluviales, producindose una
sobrecarga en el sistema, que sumado a las deficiencias en la
limpieza y mantenimiento adecuado, provoca la fractura de
los colectores y desbordamiento de las aguas servidas.
---Los poblados rurales, por su parte, utilizan fosas spticas que
estn en contacto con la capa fretica, de la cual en algunos
casos, se alimentan pozos de aguas para el consumo humano.
---Apenas recientemente la OPS, junto con CORPO-
ECUADOR, realiz un manual de mitigacin de desastres
naturales en sistemas de agua potable, considerando las vul-
nerabilidades. La OPS ha sealado que esa institucin dispo-
ne de documentos, manuales y otro tipo de informacin
sobre vulnerabilidad y mitigacin de impactos en desastres
naturales aplicables a sistemas de agua potable y saneamiento
a nivel rural y urbano, requirindose una capacitacin de los
tcnicos, extensible a los del rea andina. Uno de dichos
manuales ha sido realizado en base a experiencias ecuatoria-
nas.
Vulnerabilidades por la respuesta del servicio frente a
la contingencia
---Carencia de fuentes alternativas de abastecimiento de agua
para las emergencias.
---Durante los momentos de la crisis se evidenci la poca
capacidad de respuesta que tienen muchos de los sistemas de
abastecimiento de agua para resolver o paliar las situaciones.
En general, la mayora de ellos carece de opciones de res-
puesta con ubicacin de fuentes alternativas de abastecimiento
de agua. Por otra parte, el sistema de agua por camiones no
ha sido organizado para una atencin programada.
---Debe destacarse que la OPS/OMC Ecuador viene intro-
duciendo tecnologas alternativas de bajo costo y de fcil
implementacin, operacin y mantenimiento, que generan
proyectos sostenibles y sustentables para el abastecimiento
emergente y permanente de agua segura, como es el caso de
las bombas manuales tipo Flexi/OPS, perforacin manual
de pozos de agua profundos y someros, filtros caseros, des-
infeccin casera del agua, unidades sanitarias integrales m-
viles y fijas entre otras. Estas tecnologas pueden abastecer
principalmente a poblaciones urbano-marginales, rurales y
de evacuados, y han servido para dar abastecimiento de agua
segura durante el Fenmeno El Nio cuando el sistema de
agua de las poblaciones fue colapsado y se tuvo que suspen-
der el servicio inclusive durante varios meses. Sin embargo,
el uso de las mismas debe fortalecerse y continuar la bsque-
da de opciones para diferentes situaciones.
---Dificultades de acceso vial para la rehabilitacin oportuna.
---Falta de sistemas de agua y saneamiento no convenciona-
les en sectores marginales y reas rurales que den respuesta a
las condiciones de las mismas. Falta de capacidad de trans-
portacin de agua a travs de cisternas desde otras fuentes.
---Escasez de equipos de potabilizacin y desinfeccin para
ser utilizados durante las emergencias.
Vulnerabilidad a nivel de los usuarios
---Insuficiente o inadecuada cultura de prevencin prevale-
ciente en la mayor parte de la poblacin.
91
---Manejo inadecuado del agua y falta de desinfeccin a ni-
vel casero durante la emergencia.
---Inadecuados o inexistentes sistemas para el correcto al-
macenamiento del agua.
---Conexiones de agua no autorizadas con altos niveles de
fugas.
---Presencia de viviendas (invasiones) en sitios inadecuados,
lo que impide la limpieza de los canales.
1.6 LA RESPUESTA DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO Y LAS ACCIONES FISICAS PARA
ENFRENTAR EL EVENTO
Enmarcado en el Plan de Contingencia preparado por la
Direccin Nacional de Defensa Civil, el sector respondi al
episodio climtico 1997-98 en tres etapas: Antes, durante y
despus del evento. La hiptesis de base era la ocurrencia de
un evento de menor intensidad que el ocurrido en 1982-83.
La expectativa de afectacin, de acuerdo al informe de De-
fensa Civil (1998) se centr en reas muy vulnerables a inun-
daciones por taponamiento de drenajes, reas de mximo
peligro de inundacin y reas proclives a inundaciones por
lluvias torrenciales, comprendidas entre las provincias de
Esmeralda, Manab, Los Ros, Guayas y El Oro.
Acciones fsicas preventivas (julio-noviembre 1997)
En esta etapa se persigui implementar algunas acciones de
prevencin con miras a reducir los posibles impactos del fe-
nmeno. La Subsecretara de Saneamiento Ambiental del
Ministerio de Desarrollo, como ente coordinador nacional
del servicio, apoyada con los municipios que son, en muchos
casos, los entes prestadores del servicio, ejecut una serie de
acciones que se orientaron a:
a)---Conjuntamente con la OPS, preparar Anlisis de vul-
nerabilidades y mitigacin de efectos producidos por desas-
tres naturales, como base para las acciones en ese medio.
Algunas empresas trabajaron especficamente en la prepara-
cin de mapas de riesgos y en la identificacin de vulnerabi-
lidades, como fue el caso de la EAP de Esmeralda
b)---Proteger las infraestructuras fsicas de drenaje, alcanta-
rillado y agua potable y mantener operativos los sistemas
---Rehabilitar el Sistema Regional de Potabilizacin con base
en la represa Esperanza mediante la adquisicin de acceso-
rios y equipos; y cuyos beneficiarios fueron los cantones El
Guabo, Machala y Pasaje en la provincia de El Oro.
---Proyectos de saneamiento ambiental para las diferentes
provincias de posible afectacin por el fenmeno.
---Obras de reforzamiento a las estructuras ubicadas en las
zonas de mayor riesgo.
92
---Defensas ribereas, limpieza de colectores, proteccin de
techos, pozos y casetas.
---Mantenimiento y limpieza de canales para el abastecimiento
de agua y de sumideros y tirantes de los sistemas de alcanta-
rillado pluvial (p.e Guayaquil).
c)---Preparacin para la ejecucin de la prevencin y de la
etapa de emergencia, superando problemas de operacin y
mantenimiento
---Actualizacin de la base de datos de constructores de obras
civiles y de proveedores de materiales de construccin.
---Adquisicin preventiva de equipos, materiales e insumos
para mantenimiento y reparaciones durante esa fase
(motobombas, equipos de cloracin y de desatoro, varillas,
tuberas, etc.).
---Formulacin de proyectos para atender posibles emergen-
cias, tales como los proyectos de desinfeccin casera del agua,
proyectos de abastecimiento de agua con tecnologas alter-
nativas, etc. Estos proyectos, elaborados con el apoyo de la
OPS, fueron preparados para ser presentados a la coopera-
cin internacional en solicitud de financiamiento.
d)---Capacitacin de la poblacin en las zonas de posible
afectacin
---Algunas empresas organizaron campaas sanitarias con
folletos para nios y miembros de las comunidades; uso de
payasos para transmitir este tipo de informacin, y de afiches
para divulgar en centros comerciales, hoteles, restaurantes,
etc. Ello permiti la toma de conciencia por parte de la co-
munidad sobre el posible peligro de enfermedades y per-
miti la participacin de la misma en programas de limpieza
de canales, la reduccin del bote de basura cerca de los mis-
mos, como fue el caso de Guayaquil.
La ejecucin de estos planes fue parcial y realmente el sector
actu con mayor fuerza en la etapa de la emergencia. Algu-
nas obras preventivas colapsaron posteriormente por los
embates del fenmeno.
Acciones fsicas en la contingencia (noviembre 1997-
junio 1998)
Esta fase se centr en la atencin de las emergencias, persi-
guiendo como objetivo el mantenimiento del servicio y la
realizacin de algunas acciones de prevencin para evitar
daos mayores. Las acciones se dirigieron a:
a)---Recabacin de informacin respecto a los daos ocurridos
---Diagnstico e inventario de los sistemas de agua potable
y saneamiento en las zonas afectadas por el fenmeno. Soli-
citud de las acciones de reconstruccin o rehabilitacin.
b)---Preparacin de proyectos en provincias afectadas por
El Nio, para su ejecucin y presentacin a COPEFEN
---Proyectos de agua potable.
---Proyectos de saneamiento.
c)---Rehabilitacin de obras daadas
---Elaboracin y suscripcin de convenio entre el MIDUVI-
COPEFEN-Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito, para la eje-
cucin de la limpieza y construccin de obras emergentes de
alcantarillado pluvial de la ciudad de Esmeraldas.
---Rehabilitacin emergente del sistema regional de agua
potable en Esmeraldas, cuyos beneficiarios eran los cantones
El Guabo, Machala y Pasaje de la Provincia de El Oro. El
seguimiento estuvo a cargo de la Direccin Regional del
MIDUVI en El Oro.
d)---Soluciones de emergencia para resolver los problemas
existentes mientras se procede a la rehabilitacin
---Solucin de la emergencia generada por daos en las bom-
bas para la eliminacin de las aguas residuales en la ciudad de
Santa Rosa, provincia de El Oro, mediante la instalacin de
bombas manuales.
---Dotacin de agua potable en la ciudad de Huaquillas median-
te la perforacin y equipamiento de dos pozos profundos.
---Ejecucin de un proyecto de abastecimiento de agua para
Baha de Carquez y San Vicente (1.000 familias) usando tec-
nologas alternativas sustentables, con muy buenos resulta-
dos (con el apoyo de la OPS, tomando como base experien-
cias de Costa Rica).
---Preparacin de varios proyectos de saneamiento ambien-
tal para las provincias afectadas por el fenmeno.
e)---Manejo de agua por los usuarios
Las acciones se orientaron a capacitar a los usuarios en la
desinfeccin del agua a nivel domiciliario.
En general, se concluye que el sector se prepar para enfren-
tar los posibles daos basndose en los impactos del fen-
meno 1982-83, el ms fuerte hasta ese momento; sin embar-
go, la intensidad y el rea afectada por el fenmeno durante
el perodo 1997-98 fue mucho mayor que el anterior, por lo
que las acciones tomadas resultaron insuficientes ante tan
devastadores impactos.
Acciones fsicas de reconstruccin (desde junio 1998)
La Subsecretara de Saneamiento ambiental tuvo la respon-
sabilidad fundamental en el proceso de rehabilitacin. Reci-
bi el apoyo y asesoramiento de la OPS para la reduccin de
vulnerabilidades en algunos sistemas como el de Esmeralda
y el Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) para el siste-
ma La Estancilla.
Prepar un conjunto de proyectos de rehabilitacin de siste-
mas de agua potable y saneamiento ambiental en los centros
afectados, los cuales fueron sometidos a la aprobacin de
COPEFEN.
En el marco de algunas cooperaciones internacionales, se lle-
varon a cabo proyectos de abastecimiento de agua, a saber:
---La OPS/OMS, con el financiamiento de USAID, suscri-
bi un convenio con Compaeros de las Amricas para
llevar a cabo un proyecto emergente de Abastecimiento de
Agua Segura mediante pozos excavados a mano, as como
con la instalacin de bombas manuales y la desinfeccin del
agua en forma casera. Este proyecto fue ejecutado en coor-
dinacin con el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
y con el de Salud Pblica.
---Con financiamiento de los pases bajos, se implement
este proyecto de agua segura de la OPS en zonas con dficit
hdricos (Provincias de Lojas y El Oro), en coordinacin con
los Consejos Provinciales de Loja y El Oro.
1 . 7 LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES POLITICAS
PARA REDUCIR LAS VULNERABILIDADES FISICAS
EN EL SECTOR
Grandes conclusiones de los anlisis de afectacin en este
sector permitirn direccionar las prioridades de atencin fu-
tura. Ha quedado evidenciada la importancia que tiene la
solucin de los problemas de drenaje para la mayora de las
ciudades ubicadas en la costa, ya que el colapso de los siste-
mas mantuvo a los centros poblados bajo inundacin por
varios das, paralizando el funcionamiento de los mismos, a
la vez que favoreciendo las epidemias de enfermedades de
origen hdrico, las afecciones respiratorias y de la piel.
La magnitud de este tipo de afectaciones fue tan relevante
que se requiere hacer un nfasis especial, como el que se
adelanta en la Cuenca del ro Guayas, para encontrar solucio-
nes tcnicas a esta problemtica relativa al drenaje.
Por otra parte, se ha destacado en las conclusiones el esfuer-
zo que debe hacerse en ciertos sistemas de abastecimiento de
agua que fueron afectados, y que abastecen a centros o n-
cleos de alto inters, en ir manejando procesos de reduccin
de vulnerabilidades an desde las etapas de rehabilitacin.
Una tercera leccin es el nfasis que debe hacerse al tratamiento
tcnico de propuestas alternativas de abastecimiento de agua y
saneamiento de bajo costo para la poblacin rural y marginal,
a los fines de reducir los riesgos a las que estn sometidas.
Todo lo anterior requiere fortalecer el conocimiento de los
riesgos como base para actuaciones eficientes en la atencin
de las prioridades.
Dentro de este marco, los equipos interinstitucionales que
participaron en los talleres formularon el siguiente grupo de
polticas:
93
a)---Polticas para mejorar el conocimiento sobre el fen-
meno y las variables climticas de inters para el sector
---Apoyar la automatizacin hidrometeorolgica para el
monitoreo, pronstico y alerta del Fenmeno El Nio.
---Mejorar los sistemas de alerta y de informacin climtica
a nivel del sector, para la identificacin de acciones preventi-
vas coherentes con los pronsticos.
---Sistematizar la informacin hidrometeorolgica de las
estaciones del litoral ecuatoriano y difusin de la misma al
sector.
b)---Polticas para reducir la vulnerabilidad en las cuencas
---Identificar las microcuencas donde se produjeron las ma-
yores afectaciones y focalizar acciones de manejo y otras
recomendadas en el Captulo II.
---Enfatizar en el ordenamiento territorial y en la visin de
cuencas, para el desarrollo de sistemas para la prestacin del
servicio de agua potable y saneamiento, principalmente de
estos ltimos.
---Previsin de obras hidrulicas definidas con visin inte-
gral de cuencas para reducir problemas posteriores debidos
a las inundaciones y crecientes.
c) ---Polticas para reducir vulnerabilidades de la red
hidrogrfica que afecta al servicio
---Encauzamiento de ros meandrosos que sirven de fuentes
de abastecimiento a los centros poblados, mediante tomas y
aducciones.
---Definir poltica de mantenimiento permanente del cauce
de los ros que abastecen a las poblaciones.
d)---Polticas para mejorar el conocimiento de las amenazas
y de los riesgos que afectan al sector
---Enfatizar dentro del sector, la elaboracin de estudios
geolgicos y geotcnicos para la ejecucin de las obras fsicas.
---Actualizar permanentemente estudios de vulnerabilidad y
de riesgo de las obras fsicas y del servicio.
---Tomar como base de trabajo permanente los planos de
amenaza (inundaciones, crecientes, deslizamientos, etc.).
---Preparar planes de evacuacin de aguas con visin de
cuencas.
e)---Polticas para reducir la vulnerabilidad de las obras y
sistemas
---Adelantar inventarios de los sistemas de agua potable y
alcantarillado, y diagnstico de su situacin actual. Amplia-
cin de las redes de agua potable y solucin de los proble-
mas relevantes que se identifiquen.
94
---Actualizacin de normas de diseo de los sistemas de agua
potable y saneamiento incorporando eventos extremos. Es-
tablecer mecanismos efectivos para el cumplimiento de di-
cha normativa.
---Incorporar los estudios de riesgos y de impactos ambien-
tales en la prctica institucional.
---Rehabilitacin y reconstruccin de obras con visin pre-
ventiva futura, evaluando las vulnerabilidades existentes. En-
tre ellas, programas de desarrollo y diseo de drenajes en
zonas bajas y planas.
f) ---Polticas para mejorar la respuesta durante las emer-
gencias
---Evaluacin de las necesidades prioritarias para emer-
gencias.
---Localizar y establecer fuentes alternativas de abastecimiento
de aguas segura para zonas de riesgos. Determinar sitios ade-
cuados de almacenamiento alternativo de agua.
---Abastecimiento de agua para sectores rurales y urbano
marginales, utilizando tecnologas alternas y de bajo costo.
---Investigacin de modalidades alternativas de abastecimien-
to y saneamiento.
g)---Poltica dirigida a los usuarios
---Capacitacin para el manejo del agua frente a situaciones
de emergencia.
---Entrenamiento y difusin de informacin preventiva res-
pecto a este sector.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases.
2. VIALIDAD, TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
2.1 LAS REDES VIALES Y FERROCARRILERAS EN EL PAIS
Uno de los sectores ms afectados en Ecuador durante El
Nio 1997-98 fue el de vialidad y transporte, incluyendo
dentro de ste el transporte carretero y el ferroviario. Tam-
bin tuvieron daos, pero en menor grado, algunos siste-
mas de telecomunicaciones.
En lo que respecta al transporte carretero puede afir-
marse que casi la totalidad de las vas de la costa su-
fri daos de gran significacin. La red vial en esa
parte del territorio est representada por 18.243 km
que corresponden al 42% de los 43.079 km de la red
vial nacional, y la conforman 1.896 km de red prima-
ria, 943 km de red secundaria, 2.060 Km de red ter-
ciaria y 13.544 km de caminos vecinales. La distribu-
cin de esta red en el mbito de las provincias de la
costa, es la siguiente:
a)---Polticas para mejorar el conocimiento sobre el fen-
meno y las variables climticas de inters para el sector
---Apoyar la automatizacin hidrometeorolgica para el
monitoreo, pronstico y alerta del Fenmeno El Nio.
---Mejorar los sistemas de alerta y de informacin climtica
a nivel del sector, para la identificacin de acciones preventi-
vas coherentes con los pronsticos.
---Sistematizar la informacin hidrometeorolgica de las
estaciones del litoral ecuatoriano y difusin de la misma al
sector.
b)---Polticas para reducir la vulnerabilidad en las cuencas
---Identificar las microcuencas donde se produjeron las ma-
yores afectaciones y focalizar acciones de manejo y otras
recomendadas en el Captulo II.
---Enfatizar en el ordenamiento territorial y en la visin de
cuencas, para el desarrollo de sistemas para la prestacin del
servicio de agua potable y saneamiento, principalmente de
estos ltimos.
---Previsin de obras hidrulicas definidas con visin inte-
gral de cuencas para reducir problemas posteriores debidos
a las inundaciones y crecientes.
c) ---Polticas para reducir vulnerabilidades de la red
hidrogrfica que afecta al servicio
---Encauzamiento de ros meandrosos que sirven de fuentes
de abastecimiento a los centros poblados, mediante tomas y
aducciones.
---Definir poltica de mantenimiento permanente del cauce
de los ros que abastecen a las poblaciones.
d)---Polticas para mejorar el conocimiento de las amenazas
y de los riesgos que afectan al sector
---Enfatizar dentro del sector, la elaboracin de estudios
geolgicos y geotcnicos para la ejecucin de las obras fsicas.
---Actualizar permanentemente estudios de vulnerabilidad y
de riesgo de las obras fsicas y del servicio.
---Tomar como base de trabajo permanente los planos de
amenaza (inundaciones, crecientes, deslizamientos, etc.).
---Preparar planes de evacuacin de aguas con visin de
cuencas.
e)---Polticas para reducir la vulnerabilidad de las obras y
sistemas
---Adelantar inventarios de los sistemas de agua potable y
alcantarillado, y diagnstico de su situacin actual. Amplia-
cin de las redes de agua potable y solucin de los proble-
mas relevantes que se identifiquen.
94
---Actualizacin de normas de diseo de los sistemas de agua
potable y saneamiento incorporando eventos extremos. Es-
tablecer mecanismos efectivos para el cumplimiento de di-
cha normativa.
---Incorporar los estudios de riesgos y de impactos ambien-
tales en la prctica institucional.
---Rehabilitacin y reconstruccin de obras con visin pre-
ventiva futura, evaluando las vulnerabilidades existentes. En-
tre ellas, programas de desarrollo y diseo de drenajes en
zonas bajas y planas.
f) ---Polticas para mejorar la respuesta durante las emer-
gencias
---Evaluacin de las necesidades prioritarias para emer-
gencias.
---Localizar y establecer fuentes alternativas de abastecimiento
de aguas segura para zonas de riesgos. Determinar sitios ade-
cuados de almacenamiento alternativo de agua.
---Abastecimiento de agua para sectores rurales y urbano
marginales, utilizando tecnologas alternas y de bajo costo.
---Investigacin de modalidades alternativas de abastecimien-
to y saneamiento.
g)---Poltica dirigida a los usuarios
---Capacitacin para el manejo del agua frente a situaciones
de emergencia.
---Entrenamiento y difusin de informacin preventiva res-
pecto a este sector.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases.
2. VIALIDAD, TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
2.1 LAS REDES VIALES Y FERROCARRILERAS EN EL PAIS
Uno de los sectores ms afectados en Ecuador durante El
Nio 1997-98 fue el de vialidad y transporte, incluyendo
dentro de ste el transporte carretero y el ferroviario. Tam-
bin tuvieron daos, pero en menor grado, algunos siste-
mas de telecomunicaciones.
En lo que respecta al transporte carretero puede afir-
marse que casi la totalidad de las vas de la costa su-
fri daos de gran significacin. La red vial en esa
parte del territorio est representada por 18.243 km
que corresponden al 42% de los 43.079 km de la red
vial nacional, y la conforman 1.896 km de red prima-
ria, 943 km de red secundaria, 2.060 Km de red ter-
ciaria y 13.544 km de caminos vecinales. La distribu-
cin de esta red en el mbito de las provincias de la
costa, es la siguiente:
 Cuadro V.2.1-1 Ecuador. Longitud de la red carretera por tipos en las provincias de la costa (km)
Provincia Red primaria Red secundaria
Esmeraldas 110,99 180,64
Manab 525,94 179,61
Guayas 767,11 217,91
Los Ros 213,85 147,10
El Oro 278,64 217,29
Total Costa 1896,53 942,55
Fuente: Red Vial al ao 1991. MOP (1995), Direccin de Planificacin, Dpto. de Planeamiento
La red costera se inserta en la red nacional que consta, a su
vez de 5.450 km de caminos primarios; 3.120 km de cami-
nos secundarios, 8.470 km de caminos terciarios y 26.039
km de caminos vecinales.
Un estudio realizado en 1995 en la biorregin del Golfo de
Guayaquil (CAAM, 1996), que incluye la mayor parte del rea
afectada por El Nio 1997-98 en las provincias de Guayas,
Los Ros, El Oro y Manab, seala que las condiciones gene-
rales de las vas asfaltadas de las redes primarias y secunda-
rias eran aceptables para ese momento, aunque se observa-
ron casos de acelerado deterioro por mantenimiento diferi-
do. De hecho, la evaluacin que se hizo previo al evento
(1997), a los fines de mitigar los efectos esperables del fen-
meno, revel situaciones de falta de mantenimiento de la red
y de los puentes, por lo que gran nmero de tramos y ele-
mentos de la misma fueron considerados como de alta vul-
nerabilidad frente a posibles amenazas asociadas a El Nio.
2.2 LA CADENA DE EFECTOS EN EL SECTOR TRANSPORTE
Y VIALIDAD
Las afectaciones de la red vial y ferrocarrilera derivaron de
diferentes tipos de amenazas, la mayora de ellas relacionada
con los excesos de precipitacin, cuyos encadenamientos,
hasta generar impactos socio-econmicos en este sector, se
muestran en la Figura V.2.2-1. En general, las causas de los
daos fueron en algunos casos de origen hidrolgico, pero
en otras fueron deslizamientos o suelos inestables, asociados
a los inadecuados diseos de las obras:
---La persistente e inusual lluvia directa sobre la plataforma de la
va tuvo una accin erosiva sobre ella, deteriorando y en mu-
chos casos destruyendo secciones enteras del pavimento por el
flujo de las aguas, lo cual se vio potenciado por el estado de
deterioro debido a la falta de mantenimiento de gran nmero de
vas. Ello estuvo acompaado de derrumbes de taludes con
rocas y otros materiales que cayeron sobre la carpeta de los ca-
minos, generando daos y originando en muchas ocasiones in-
terrupciones temporales en las vas donde se present este tipo
de problemas. Tambin se produjeron deslizamientos que so-
cavaron las vas, lo cual fue notorio en el cantn de Sucre de la
provincia de Manab. Los derrumbes afectaron la red ferroviaria
al destruir algunos de sus tramos. Las lluvias intensas y las ava-
Red terciaria Caminos vecinales Total
276,42 1342,04 1910,09
829,17 5856,39 7391,11
302,74 2724,54 4012,3
502,15 1849,70 2712,8
149,22 1571,65 2216,8
2059,70 13344,32 18243,10
lanchas de lodo y otros materiales originaron daos extraordina-
rios en la infraestructura vial urbana de algunas ciudades de la
costa, principalmente a las calles, originando sobrecostos en el
transporte urbano.
---Cuando las vas carreteras iban paralelas y muy cercanas a
los cauces naturales de los ros y a los esteros de la costa, la
mayora fue destruida por socavacin debido a las crecien-
tes. En el caso de los puentes, stos sufrieron daos de con-
sideracin por socavacin en sus bases, debido a la poca ca-
pacidad que estos tenan para permitir el paso de los flujos
de las crecientes. Iguales efectos se observaron sobre cune-
tas y alcantarillas. El colapso de los puentes se produjo por
erosin o socavacin ms que con causas estructurales, geol-
gicas o por efectos externos como sobrecargas, relacionado
con la ocurrencia de crecidas de considerable magnitud que
convirtieron los cauces en verdaderas avenidas de agua.
---Numerosas vas, principalmente en las partes bajas, que-
daron intransitables por inundacin total, al ser cubiertas
extensas superficies y permanecer en condiciones de inmer-
sin durante periodos prolongados, lo que origin fallas es-
tructurales en la base de los caminos. Muchas de estas vas
tambin quedaron sepultadas por los depsitos de sedimen-
tos que fueron arrastrados desde las partes altas. Las inunda-
ciones en diversas zonas de la costa se vieron agravadas por
la presencia de vas perpendiculares al flujo natural de las
aguas, las cuales se comportaron como diques, al no dispo-
ner de las obras de arte necesarias para permitir el libre flujo
de las aguas o debido a la incapacidad de los sistemas de
drenaje construidos, frente a la magnitud de los volmenes
de agua que requera ser drenada.
---Los cambios morfolgicos que sufrieron diversos ros
por ensanchamiento de los cauces e incluso por des-
plazamientos de stos en la zona de meandros, originaron
el colapso de muchas infraestructuras, entre ellas, puentes y
alcantarillas, al erosionar y afectar los estribos y accesos. Es-
tos mismos cambios en la morfologa del ro y/o estero
fueron causa de cortes de la carpeta rodante de las carreteras
en gran parte de la red vial costanera, produciendo
discontinuidades en la misma, sobre todo cuando la va se
desarrolla paralela o muy cercana a un cauce de ro o estero.
El puerto Inca qued totalmente desconectado.
95
 Figura V.2.2-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio sobre la vialidad y el transporte

96
---El resultado de tales perjuicios fue la interrupcin del tr-
fico vehcular, vindose dificultado o impedido el trnsito
de personas y de carga por perodos relativamente prolonga-
dos, hasta que las autoridades lograron restablecer el paso
mediante obras de rehabilitacin o reparacin de carcter
temporal. Ello origin, como es de esperar, mayores costos
en el transporte de carga y de personas, la supresin de via-
jes, e incluso la prdida de algunas cosechas -de consumo
interno y de exportacin, como se ver ms adelante- que
estaban listas para trasladarse a los mercados. Las acciones
necesarias de realizar para la atencin y socorro de las perso-
nas afectadas se vio dificultada por las incomunicaciones
ocurridas. Un impacto importante ocurri en el sector turis-
mo por las limitaciones que gener la vialidad al libre flujo
de las personas, principalmente hacia la Baha de Carquez,
que se vio virtualmente paralizada no slo por problemas de
acceso sino tambin de abastecimiento de agua.
---Los impactos del ferrocarril fueron tambin importantes, ya
que la red constituye una va alterna para el caso de situaciones
de emergencia en algunas zonas. Por otra parte, este medio es el
modo de transporte en ciertas reas para poblacin de escasos
recursos. En el caso de poblaciones como Huigra, Alaus, etc,
constituye tambin un medio de vida para los pobladores.
---La red ferrocarrilera sufri los embates de las grandes pre-
cipitaciones pluviales as como de las crecientes de ros ori-
ginadas por el Fenmeno El Nio en diferentes zonas por
las que atraviesa la lnea frrea, tanto en el sector costa como
en las cuencas de los ros que bajan de la sierra ocasionando
daos en la va y sus estructuras.
---El flujo de agua y el acarreo de materiales provenientes de
derrumbes y deslaves producidos por el exceso de agua en
las montaas y taludes de la va, ocasionaron daos en varios
tramos y sectores de la misma.
2.3 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LA RED VIAL Y
FERROCARRILERA
a)---Red vial
La red carretera principal, cuyo mantenimiento est a cargo del
Ministerio de Obras Pblicas, sufri daos en una longitud de
2.547 kilmetros, lo cual cubre la casi totalidad de la red prima-
ria y algunas vas secundarias del sector de la costa. Dichas afec-
taciones se concentraron principalmente en cinco provincias
costeras (Manab, Guayas, El Oro, Esmeraldas y Los Ros, en
orden de relevancia), pero tambin existieron daos en provin-
cias de la sierra con extensiones en la cordillera occidental como
son Bolvar, Chimborazo, Caar, Azuay y Lojas. Se ha sealado
adicionalmente que algunas provincias de la regin oriental como
Morona Santiago y Zamora Chinchipe, fueron afectadas por el
desbordamiento de sus caudalosos ros, lo cual debera
corroborarse en cuanto a su relacin real con El Nio. Para el
momento de la preparacin de este estudio no exista una infor-
macin definitiva sobre los daos originados a toda la red vial,
en virtud de la escasa informacin disponible de las redes tercia-
rias y de caminos vecinales.
En cifras, el 73,8% de la red vial afectada, sin considerar las vas
terciarias y vecinales, corresponde a las cinco provincias de la
Regin Litoral o Costa: Guayas, 22,6%; Manab, 18,2%; El Oro,
12%; Esmeraldas, 11,2% y Los Ros, 9,8%. El remanente 26,2%
de las carreteras afectadas est ubicada en las cuatro provincias
de la Regin Interandina, correspondiendo a Loja el rea de
mayor afectacin (12,8%), en comparacin con las otras provin-
cias: Caar, 6,9%; Azuay, 3,8%; y Chimborazo, 2,7%.
El Cuadro V.2.3-1 muestra especficamente los principales
tramos afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98. La Fi-
gura V.2.3-1 muestra esta misma informacin localizada
geogrficamente en las cuencas correspondientes, de acuer-
do a los recaudos del MOP(1999).

Cuadro V.2.3-1 Ecuador. Principales carreteras afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98

Provincia Sistema Hidrogrfico Carreteras

Zona norte costera
Esmeraldas Esmeraldas Esmeraldas-San Mateo Vainilla (Tramo San Mateo-Vainilla)
Esmeraldas-San Mateo Vainilla (Tramo San Mateo-Esmeraldas)
Santo Domingo-La Concordia
La Concordia-Puente Quinind
Puente Quinind-Puente Viche
Puente Viche-Desvo San Mateo
Acceso principal a la ciudad de Esmeraldas
Acceso alterno a la ciudad de Esmeraldas
Muisne Esmeraldas-Atacames-Sa
Zona costera central
Manab Chone Chone-Tosagua-Rocafuerte-El Ceibal
Flavio Alfaro-Chone (Incl. Paso lateral)
Tosagua-Y de Tosagua ((Km 20)
Calceta-Quiroga

97
 Cuadro V.2.3-1 Ecuador. Principales carreteras afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98 (continuacin)

Provincia Sistema Hidrogrfico Carreteras

Baha- Y de Tosagua; tramo Y de San Clemente (Km. 8)
Chone-Canuto-Calceta-Tosagua(Incl. Desvo a Junn)
Y de Tosagua (Km. 20)
Portoviejo Portoviejo-San Plcido
San Plcido-Pichincha
Portoviejo-Santa Ana
Santa Ana-Poza Honda
Manta-Rocafuerte
Lodana-Sucre (24 de Mayo)
Santa Ana-Olmedo
Jipijapa Montecristi-Jipijapa (Incl. Paso lateral Jipijapa)
Jipijapa-Colimes de Pajn-Cascol
Ayampe-Manglaralto
Manta-San Mateo
Guayas (Santa Elena) Zapotal Buenos Aires-Zapotal-Santa Elena
Playas-Posorja
Santa Elena-Manglaralto
Zona central
Guayas Guayas Daule-T de las Maravillas
El Carmen-Flavio Alfaro
La Puntilla-La Aurora
Cascol-Pedro Carbo-Nobol
Aurora-La T Salitre
Ventanas-Echanda
Babahoyo-Mata de Cacao-Febres Cordero
San Juan-Vinces-Palestina
Pueblo Viejo-Ricaurte-Caluma
Montalvo-Balzapamba-Bilovan-Guaranda
Daule-Balzar-El Empalme
Pallatanga-Balbanera
Durn-Yaguachi-Jujn
Km 26-Milagro (interseccin va Durn-Jujn)-Yaguachi
Milagro-Naranjito-Bucay
Pallatanga-Bucay (Balbanera-Pallatanga-Bucay)
Zona costera sur
Guayas Taura Durn-El Triunfo
El Triunfo-Huigra (La Y-Dos Bocas)
El Triunfo-La Troncal-Cochancay
El Triunfo-Bucay
La Troncal-Puerto Inca
Caar Caar Zhud-Javin
Zhud(Km 0+000)-Chunchi(Km 43+000)-Km 52+000
Javin-Cochancay
Biblin-Zhud
Azuay Naranjal-Pagua El Salado-Km 0-Estacin Cumbe-Lentag (Cuenca-E.Cumbe-Pasaje)
Lentag-Ro San Francisco(Cuenca-E.Cumbe-Pasaje)
El Oro Santa Rosa Machala-Santa Rosa
Ro San Francisco-Pasaje (Cuenca-E.Cumbe-Pasaje)
La Avanzada-Zaracay
Pasaje-Y del Enano
Arenillas Arenillas-Puyango
Zaracay-Balsas-Ro Pindo
Pias-Zaracay
Santa Rosa-Arenillas-Huaquillas
Zarumilla Puyango-Alamor
Empalme-Celica-Alamor (Incl. Paso lateral Alamor: 2,7km)
Fuente: Instituto Nacional de Meteorologa (INAMHI). Proyecto INSEQ, Departamento de Hidrometra. Defensa Civil.1998

98
Figura V.2.3-1 Ecuador. Ubicacin de las principales carreteras afectadas por el Fenmeno El Nio

99
Estimaciones realizadas en este estudio, con base a informa- el 57% restante present diferentes grados de afectacin (ver
ciones de campo y de entes oficiales recabadas por la CEPAL, Cuadro V.2.3-2 y Figura V.2.3-2). El mayor nmero de afec-
refieren que la red terciaria y de caminos vecinales en todo el taciones se concentr en las provincias de Guayas con 23
pas, incluyendo las provincias de la costa y otras reas afec- puentes (52,3%) y Manab con 13 puentes (29,6%). El res-
tadas, sufrieron daos en un total de 8.910 kilmetros. tante 18,1% de puentes afectados correspondi a las pro-
Adems de los tramos viales, cerca de 46 puentes fueron afec- vincias de Esmeraldas (6,8%, equivalente a 3 puentes), Caar
tados. Al menos unos 19 de ellos (41%) fueron destruidos y con otros 3 puentes y El Oro con 2 adicionales (4,5%).
Cuadro V.2.3-2 Ecuador. Principales puentes afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98

Sistema Denominacin Codigo en la Afectacin

Hidrogrfico del puente figura V.2.3-2
Zona costera norte
Verde Estero Tachina C4 Se produjo la socavacin lateral de los estribos del puente, afectando la normal circulacin por
la va Esmeraldas-Camarones en el sector de Tachina.
Esmeraldas Estero El Timbre C3 Se produjo la cada del puente, obstaculizando la va Esmeraldas-Viche en el sector El Timbre.
Estero Tonsupa C6 Se afectaron las bases del puente, el cual estuvo a punto de colapsar, obstaculizando la
normal circulacin por la va Esmeraldas-Atacames en el sector de Tonsupa.

Muisne Ro Mongoya C45 El puente fue gravemente afectado en su estructura de madera, quedando obstaculizada la va
Pedernales-Chibunga en el sector Boca de Chibunga.
Zona costera central
Chone Ro Canuto C42 Se produjo la socavacin en las dos pilas del puente afectando la circulacin por la va Chone-
Canuto en el sector El Canuto.
Ro Mosca C43 Qued totalmente destruido el puente, quedando obstaculizada la va Calcceta-Junn en el
sector de Junn.
Portoviejo Agua Blanca C23 El puente fue destruido obstaculizando la va Portoviejo-San Plcido en el sector San Plcido.

Jipijapa Ro Parrales C24 El puente fue destruido, obstaculizando la va Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de San Jacinto.

Las Nuez C18 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-Puerto
Lpez en el sector de Las Nez. Luz insuficiente.

La Entrada C19 Se produjo la destruccin total del puente, quedando obstaculizada parte de la va
Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de la Entrada. Luz insuficiente.

Km.19+250 C20 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-Puerto
Lpez en el sector Km 19+250. Luz insuficiente.

Ro Salango C25 Se produjo la destruccin total del puente debido a la socavacin de su estribo izquierdo,
obstaculizando parte de la va Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de Salango.

Puente s/n C26 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada parte de la va Machalilla-Jipijapa
en el sector de Salaite.
Puente C28 Se produjo la destruccin de los muros de alas del puente aguas abajo, obstaculizando la va
Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de Curia.

Ro Ayampe C29 Se afectaron los estribos del puente, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-
Puerto Lpez en el sector de Ayampe.
Estero San Jos C30 Se afect el estribo de la margen izquierda del puente quedando obstaculizada parte de la va
Manglaralto-Puerto Lpez

Puente s/n C31 Se afectaron los estribos del puente quedando obstaculizada parte de la va Machalilla-
Jipijapa.
Ro Chico C21 El puente fue destruido, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-Puerto Lpez en el
sector de ro Chico. Luz insuficiente.

Zapotal Bachillero C9 La socavacin de la pila ubicada en la orilla derecha provoc la destruccin del puente,
quedando obstaculizada la va Nobol-Jipijapa en el sector de Sabanilla.
San Isidro C10 El puente se destruy totalmente, quedando inutilizada la va Guayaquil-Salinas en el sector de
San Isidro.

Km 68 C11 El puente se afect debido a una falla por socavacin en la pila de la orilla izquierda, quedando
obstaculizada la va Guayaquil-Salinas en el sector del Km 68.

100
 Cuadro V.2.3-2 Ecuador. Principales puentes afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98 (continuacin)

Sistema Denominacin Codigo en la Afectacin

Hidrogrfico del puente figura V.2.3-2
Zapotal C12 El puente se destruy totalmente debido a la socavacin de las pilas, quedando inhabilitada la va
Guayaquil-Salinas en el sector Zapotal.
San Rafael C13 El puente qued totalmente destruido, quedando inutilizada la va Guayaquil-Salinas en el sector
San Rafael.
San Pablo C14 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Santa Elena-Manglaralto en el
sector de San Pablo.
Palmar C15 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Santa Elena-Manglaralto en el
sector del Palmar
Cadeate C16 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Santa Elena-Manglaralto en el
sector Cadeate.
Ro Chico C18 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Santa Elena-Manglaralto en el
sector Ro Chico.
Punta Carnero C22 El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Libertad-Anconcito en el sector
de Punta Carnero.
Ro Manglaralto C27 Se afectaron los estribos del puente, obstaculizando la va Manglaralto-Puerto Lpez en el
sector de Manglaralto.
Banchal C8 El puente fue destruido por la socavacin de las pilas y daos en el estribo de la orilla izquierda,
quedando obstaculizada la va Nobol-Jipijapa en el sector de Bachal.
Zona central
Guayas Ro Pupusa C5 La socavacin de la orilla derecha del puente de madera provoc la cada del mismo,
obstaculizando la va El Carmen-Santa Cecilia en el sector de Santa Cecilia.

Limonal C7 El puente fue destruido por fallas en la cimentacin de las cuatro pilas centrales, quedando
inhabilitada la va Guayaquil-Empalme en el sector El Limonal.

Ro Peripa C46 El puente sufri serias afectaciones obstaculizando la va Santo Domingo-Puerto Limn en el
sector de Puerto Limn.
Zona costera sur
Taura Estero El Achiote C32 Se afectaron los estribos del puente obstaculizando la circulacin en la va El Triunfo-Km 26 en
el sector de Achiote.

Ro Chague C36 El puente fue destruido por la socavacin de la pila izquierda, quedando inutilizada la va Bucay-
Naranjito en el sector de la Esperanza.

Ro Payo C37 El puente fue afectado obstaculizando la va del Km. 26-El Triunfo en el sector de San Jorge.

Caar Ro Chanchn C35 El puente fue destruido por la socavacin de la pila izquierda, quedando obstaculizada la va El
Triunfo-Bucay en el sector de Cumand.

Barranco Chico C33 El puente sufri daos obstaculizando la va El Triunfo-Bucay en el sector de Barranco Chico.

Barranco Alto C34 El puente fue afectado obstaculizando la va El Triunfo-Bucay en el sector de Barranco Alto.
Ro Bucay C40 El puente fue destruido totalmente quedando inutilizada la va Naranjal-Machala en el sector
de San Nicanor.

Ro Caar C41 El puente fue destrudo obstaculizando parte de la va de Puerto Inca-La Troncal en el sector de San Carlos.
Naranjal-Pagua Ro Jagua C38 El puente sufri daos y socavamiento en sus bases laterales as como fisuras en la losa,
obstaculizando la va Naranjal-Machala en el sector de La Soledad.
Ro Balao- Grande C39 El puente sufri algunos daos, obstaculizando la va Narajal-Machala en el sector de San Antonio.
Santa Rosa Qda Dos Bocas C1 Se destruy el puente quedando inutilizada la va Machala-Paccha en el sector de Dos Bocas.

Estero Medina C2 El puente fue destruido por socavamiento lateral de los estribos quedando inutilizada la va
Santa Rosa-Bella Mara en el sector de Medina.

Jama Estero Muyoyal C44 Los estribos del puente fueron daados afectando la normal circulacin por la va San Vicente-
Jama en el sector Boca de Briceo.
Fuente: Instituto Nacional de Meteorologa (INAMHI). Proyecto INSEQ, Departamento de Hidrometra. Defensa Civil.1998
Nota: A pesar de que el sistema hidrogrfico Jama no fue afectado por el FEN 1997-98, ha sido incluido en este cuadro, considerando que es el rea de influencia de los
puentes daados, siendo est nica la afectacin registrada en esta zona.

101
 Figura V.2.3-2 Ecuador. Ubicacin de los principales puentes afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98

102
Segn se desprende de los cuadros anteriores la mayor afec-
tacin en el sector norte se observ en las vas que unen a
Esmeraldas con otros centros.
Las carreteras ubicadas en la pennsula, en el borde litoral
(Manglaralto-Santa Elena-P. Lpez) sufrieron daos signifi-
cativos y la perdida total de los puentes debido a las crecien-
tes extraordinarias de pequeos ros (Manglaralto, Ayampe,
Estero San Jos, Ro Chico, entre otros). Las crecientes de
estos ros socavaron totalmente las bases de los puentes por
insuficiencia de la luz. Igual situacin ocurri con la va que
conecta a Santa Elena con Guayaquil. De hecho, en toda la
Pennsula de Santa Elena (Provincia de Guayas) se registra-
ron 13 puentes afectados, en su mayora destruidos, y que
corresponden al 30% del total de puentes registrados por el
MOP en la regin costera.
Una destruccin similar de puentes ocurri en el sur de la
Provincia de Manab, siguiendo la ruta costera de la provin-
cia de Guayas. En su parte baja, vas relevantes que conectan
a Guayaquil con reas circunvecinas, principalmente aquellas
localizadas en la zona de inundacin, sufrieron daos de im-
portancia, tanto en la va propiamente tal como en muchos
de los puentes localizados a lo largo de ellas.
Toda la provincia de Manab se vio sometida tambin a fuer-
tes impactos sobre su red vial. La Baha de Carquez, El Puer-
to de Manta y todos los poblados de esa zona se vieron inco-
municados por la afectacin del conjunto de vas que conec-
tan estos sectores. En la provincia de Manta, la ampliacin
del cauce de los ros y el transporte de sedimentos hacia el
mar, afectaron el funcionamiento del puerto internacional,
el aparcadero de las lanchas y la actividad turstica del lugar.
En la zona costera sur, las crecidas del ro Chague adems de
afectar la vialidad, destruyeron tambin puentes en ese sec-
tor (cuenca del ro Taura). Lo mismo aconteci sobre el ro
Barranco que caus daos a las estructuras de los puentes en
varios sitios. En la cuenca del ro Balao, las crecidas de los
ros Jagua, Balao Grande y Bucay, produjeron socavaciones
en los puentes y la destruccin total del puente Bucay, de-
biendo construirse provisionalmente uno para garantizar el
acceso a la zona. En el ro Caar, el cambio del cauce del ro
del mismo nombre dej al puerto Inca totalmente incomuni-
cado, lo que oblig a la instalacin de puentes provisionales,
como en otras vas de importancia, para restablecer la co-
nexin vial.
b)---Red ferroviaria
La va frrea, considerada dentro de la red vial nacional, fue
seriamente afectada por las grandes lluvias ocasionadas por
el Fenmeno El Nio, tanto en la costa como en la parte baja
de la cordillera, al originar stas un incremento inusual del
caudal de los ros Chanchan, Milagro y otros, que provoca-
ron inundaciones de gran magnitud en la zona de El Mila-
gro, Valdz, Yaguachi, Durn, etc, destruyendo en varios si-
tios casi toda la subestructura de la va y de los durmientes
de madera que conforman la superestructura de la misma.
Ello obliga a una reparacin urgente de la mesa de la va y al
cambio total de los durmientes que sufrieron graves daos
por haber permanecido varios meses bajo el agua de las inun-
daciones. En general, los tramos ms afectados se localizan
en las provincias Emeraldas (cantn San Lorenzo),
Chimborazo (cantones Alausi y Cumand), Caar (cantn
Chunchi) y Guayas (cantones Bucay, Milagro y Durn).
En la provincia de Guayas se presentaron los daos ms gra-
ves. El Cuadro V.2.3-3 resume los principales tramos daa-
dos en la zona sur de mayor afectacin y la causas de ello.
Las aguas desbordadas del ro Milagro, inundaron varios sec-
tores de la va socavando la plataforma vial as como los dur-
mientes de madera. Igual situacin ocurri con las crecidas
del ro Chanchn, las cuales socavaron la plataforma y gene-
raron daos en la totalidad de los durmientes. Se ha eviden-
ciado la necesidad de proteger la zona de los tramos daados
con muros de contencin. En esa misma provincia, en el
sector Durn, las lluvias incesantes inundaron casi de mane-
ra permanente la va frrea, debido a que dicha va est a un
nivel ms bajo que las calles y construcciones, lo cual plantea
la necesidad de elevar la cota de la misma.
A lo largo del ro Chanchn varios tramos, muros y puen-
tes de la red frrea se vieron afectados; las grandes creci-
das de ese ro rebosaron taludes y rellenos de muros. En
numerosos casos, se produjeron tanto cambios de curso
de los ros debido a la acumulacin de materiales acarrea-
dos por las crecidas continuas, como inundaciones que
ocasionaron circulacin de las aguas sobre los estribos de
los puentes y sobre la carpeta, daando en muchos casos
la estructura. Los desvos de las aguas requieren de accio-
nes de dragado y el encauzamiento del ro a los fines de
normalizar el funcionamiento de la red frrea despus de
las reparaciones, o reinstalacin de los tramos y puentes
afectados en ese sector. En algunos tramos, principalmente
en la carretera hacia Cuenca, los constantes deslizamientos
fluan inmediatamente al ro y a la va frrea, por encon-
trarse stos ltimos en una posicin ms baja, lo que pro-
dujo grandes acumulaciones de materiales que taponaron
el lecho del ro con graves consecuencias sobre la va f-
rrea y sobre un puente metlico que fue sepultado, lo que
mantuvo aislado ese tramo sin posibilidades de acceso para
la rehabilitacin por no contarse con vas alternas.
Otro ro que se alimenta de las precipitaciones de la zona
montaosa y que gener daos importantes en la red
ferrocarrilera fue el Yaguachi. Las crecientes y materiales trans-
portados por ese ro afectaron puentes y la mesa de la va
frrea. Tambin hubo afectaciones por quebradas como la
de Chuplicay.
103
 Cuadro V.2.3-3 Ecuador. Principales tramos ferroviarios afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98

Provincia Sistema Tramo Tipo

Hidrogrfico o puente daado de dao
Guayas Guayas Tramo Durn-Bucay Las aguas desbordadas del ro Milagro socavaron la plataforma de la
Km 0+000 a 87+300 va. Dao en durmientes en varios tramos debido a las inundaciones
(50 km).

Tramo Bucay-Huigra Daos en durmientes.

Km. 87+300 a 116+100

Sector Durn Lluvias incesantes inundaron 5 km debido al nivel ms bajo de la va

respecto a las calles y construcciones nuevas.

Puente Elvira Las grandes crecientes del ro Chanchn socavaron talud y relleno del
Km 89+000 muro, lo que puso en peligro de volcamiento al puente.

Tramo y sector San Juan Las crecidas del ro Chanchn y el desvo del cauce del mismo
Km 92+500 a 93+000 acercndolo a la plataforma de la va frrea puso en peligro la mesa
de la misma y sus infraestructuras (durmientes, rieles, clavos, etc.).

Puente San Jos Las crecidas del ro socavaron la plataforma vial. El desvo del cauce
Km 96+000 debido a acumulacin de materiales acarreados por crecidas
continuas, amenazaron la estabilidad del puente. Rotura del muro y
de la alcantarilla.

Puente Chilicay Materiales arrastrados por las crecidas del ro constituyeron

Km 96+800 amenazas para las estructuras del puente.

Los Dos Puentes Desborde del ro gener socavacin de 80 m de la plataforma vial.

Km 97+900

Puente metlico Acumulacin de materiales en el lecho del ro produjo socavacin en

estribo del puente. Colapso del muro de mampostera que
protege a la va.

Sector Naranjapata Peligro de volcamiento de dos muros y afectaciones a la plataforma

Km 100+750 vial por crecientes de agua.

Puente Cajn y sector Deslaves causan obstruccin total del puente Cajn poniendo en
Km 101+234 peligro la estabilidad del mismo.

Puente y sector El Boliche Acumulacin de materiales tapon lecho del ro con consecuencias
Km 126+112 graves sobre la va frrea y sepultamiento total del puente.
Imposibilidad de acceder al sitio para reparacin de los daos por
falta de vas alternas.

Puente Yaguachi Crecidas del ro Yaguachi afectan el puente debido a la accin de

aguas y materiales acarreados, generados por lluvias en las zonas
montaosas.

Km 108+200 y Km Desbordamientos y arrastres de agua y materiales por el ro

109+000 destruyen mesa de la va frrea en 130 m.

Puente de Quebrada Deslaves afectan va Alaus-Cuenca en el sector de Chuplicay, que se

Chuplicay encuentra sobre la va frrea. Ello afect al puente ferroviario y caus
Km 112+468 el enterramiento de la va en ese sector.

Puente de la S Crecidas del ro Chanchn producen socavamiento del talud y estribo

Km 113+230 del puente.

Sector Chanchn Derrumbes y represamiento del ro a la entrada de la poblacin de

Km 121+130 Hanchn hacen desaparecer la conformacin de la mesa de la va
dejando en el aire 20 m de la superestructura. En Km 125+500 las
crecidas causa dao en la plataforma vial.
Fuente: Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE)

104
2.4 LOS DAOS ESTIMADOS Y SUS COSTOS
El sector vialidad y transporte result ser el segundo ms
afectado por el desastre en el pas en trminos econmicos.
Los daos en el sector transporte se refieren a los subsec-
tores de transporte por carretera, transporte ferroviario y te-
lecomunicaciones.
En relacin al transporte carretero, la CEPAL ha esti-
mado que el costo total de rehabilitacin de la infraes-
tructura carretera del pas incluyendo la red principal, la
secundaria, los caminos vecinales y puentes hasta resta-
blecer las condiciones prevalecientes antes del desastre
alcanza cifras de 3.925 miles de millones de sucres, o su
equivalente de 785 millones de dlares. De ellos, 480 mil
millones corresponden a la infraestructura misma del sec-
tor, en tanto que los 3.445 mil millones adicionales repre-
sentan el mayor costo en que habr de incurrirse para el
transporte de carga y personas, debido al mayor tiempo
requerido para transitar por los caminos en mal estado.
Cabe sealar que, debido a que se requiere importar ma-
teriales e insumos para la rehabilitacin que no se produ-
cen en el pas, se generar un efecto negativo en el sector
externo nacional por un monto de 52 millones de dlares.
(Vase el Cuadro V.2.4-1).

Cuadro V.2.4-1 Ecuador. Daos en el sector vialidad, transporte y telecomunicaciones (miles de millones de sucres)

Tipo de dao Daos Daos Daos Efecto sobre la

o efecto totales directos indirectos balanza de pagos
Total nacional 3.973,0 510,5 3.486,5 267,7

Transporte carretero 3.925,5 480,0 3.445,5 260,6

Carreteras principales 3.356,3 365,5 2.990,8 73,1
Carreteras vecinales 80,5 30,0 50,5 12,0
Caminos terciarios 440,7 36,5 404,2 132,3
Puentes 48,0 48,0 43,2
Transporte ferroviario 3,5 10,5 -7,0 2,1

Telecomunicaciones 5,0 5,0 3,5

Transporte urbano 39,0 15,0 24,0 1,5

Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales

Para el transporte ferroviario, se estima que el monto total
de los daos a este subsector alcanza cifras de 3.500 millones
de sucres, o 700.000 dlares. De ellos, 10.500 millones co-
rresponden a daos directos sobre las vas, pero debido a la
ineficacia operacional del ferrocarril ocurren costos indirec-
tos negativos por valor de 1,4 millones de dlares.
En telecomunicaciones ocurrieron daos menores en los
sistemas de la empresa estatal de telecomunicaciones
PACIFICTEL, cuyo valor puede calificarse de bajo en vista
de la obsoleta tecnologa y agotamiento de la vida til. Se
estima que el dao total alcanza los 5.000 millones de sucres,
o el equivalente de 1 milln de dlares.
Para transporte e infraestructura urbana una estimacin
gruesa de tales daos los sita en los 39.000 millones de sucres
(7,8 millones de dlares), de los cuales 15.000 millones seran
el dao directo a las calles y 24.000 millones representan el
mayor costo de operacin de los vehculos.
2.5 VULNERABILIDADES MAS RELEVANTES DE LA VIALIDAD Y
TRANSPORTE FRENTE AL FENOMENO EL NIO
La variedad de los impactos que recibi la vialidad y la mag-
nitud de los daos al transporte durante El Nio 1997-98
son un reflejo de las vulnerabilidades que estn presentes en
este sector. Muchos anlisis se han llevado a cabo en Ecua-
dor despus del evento sobre las causas que influyeron en el
nivel de los daos que se produjeron. El Ministerio de Obras
Pblicas, INDECI, CORPOECUADOR, las prefecturas de
las zonas afectadas, la Universidad Catlica y otras institu-
ciones, han intentado evaluar la magnitud de los impactos e
identificado un conjunto de vulnerabilidades que estuvieron
presentes durante el episodio El Nio y que contribuyeron a
la situacin observada.
Adicionalmente, durante el desarrollo de este estudio, anli-
sis interinstitucionales concluyeron sobre las vulnerabilida-
des ms relevantes, no slo las relacionadas con el servicio
vial y de transporte, sino tambin las de cada uno de los esla-
bones de la cadena de efectos que estuvieron relacionadas
con los daos generados en ese sector. Con base a la Figura
V.2.2-1, las vulnerabilidades identificadas como resultado de
todo lo anterior fueron las siguientes:
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento meteorol-
gico, climtico y a los pronsticos
Las debilidades que se han indicado en el Captulo II, referi-
das a la limitacin que establece el grado de avance del cono-
cimiento sobre la relacin entre El Nio y la variabilidad
climtica en el mbito espacial, es aplicable al caso de la

105
vialidad. En este sector las mayores limitaciones se asocian a
la baja capacidad de prediccin de las magnitudes de las llu-
vias y a la forma como stas se expresan en escorrentas en
cada una de las cuencas. Igualmente se ha planteado la falta
de oportunidad y de confiabilidad de la informacin
hidrometeorolgica y de capacidad de pronsticos que se
maneja en los momentos previos y durante la crisis. Ello est
asociado con la inadecuada densidad y cobertura de las esta-
ciones hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas, empeo-
rada por los daos ocasionados a ellas por las lluvias, creci-
das e inundaciones. En todo caso, los estudios que se vienen
realizando en Ecuador en este sentido, pueden permitir des-
de ya definir escenarios basados en el conocimiento de los
efectos climticos de Nios anteriores, para orientar las deci-
siones en materia de vialidad y transporte, a los fines de in-
corporar polticas de prevencin en este sector desde el cor-
to plazo. Ello implica tambin la necesidad de que la comu-
nicacin de la informacin requerida sea enviada en tiempo
real a los centros de pronstico.
Vulnerabilidades de las cuencas hidrogrficas
Segn se desprende de las caractersticas de las cuencas y de
las amenazas encadenadas que fueron esbozadas en el Cap-
tulo II, existen vulnerabilidades tanto naturales como exa-
cerbadas por el hombre que son determinantes en el nivel
de las afectaciones que se vienen presentando en el sector
transporte y vialidad como consecuencia de las variaciones
climticas producidas por El Nio en Ecuador.
---Las caractersticas naturales de las cuencas, y en muchos
casos el predominio de materiales poco consolidados alta-
mente susceptibles a arrastres que se depositan en zonas muy
planas con escasa capacidad de evacuacin natural o artifi-
cial de las aguas de escorrenta, reflejan vulnerabilidades frente
a eventos climticos, principalmente a excesos de precipita-
cin. A ello se adiciona la influencia de las aguas marinas que
generan reflujos e impiden el drenaje natural, ya limitado por
la propia topografa, as como por la falta de mantenimiento
de los drenajes existentes.
---El alto grado de intervencin que es caracterstico de
muchas de las cuencas, las altas pendientes cercanas a la cos-
ta en algunos sectores, y la forma como ocurren las interven-
ciones, acentan los problemas para la evacuacin de las aguas
y exacerban las inundaciones, principalmente a travs de las
limitaciones impuestas por la red vial, la intervencin de ve-
getacin natural para usos agrcolas limpios y el estableci-
miento de asentamientos humanos que aceleran los procesos
geomorfodinmicos.
---No existe conciencia sobre la necesidad de manejar las
cuencas hidrogrficas con una visin integral que considere
todas estas interrelaciones y que permita ordenar las accio-
nes de intervencin con un manejo adecuado orientado a
reducir las vulnerabilidades anteriores. A ello se adiciona la
106
falta de datos y de evaluaciones sobre el estado de las cuen-
cas que consideren los impactos que tienen los propios em-
plazamientos de la vialidad sobre las situaciones de degrada-
cin que stas presentan, as como los obstculos que sta
introduce en el libre flujo de las aguas, contribuyendo a los
procesos de erosin. De otra parte, si bien se dispone de
ellos, existe una falta de integracin de estudios bsicos so-
bre suelos, cobertura vegetal, utilizacin de los recursos, etc.,
lo que conduce a que se establezcan obras de infraestructura
en zonas vulnerables a los efectos de los fenmenos climticos
como El Nio. Un avance importante en el manejo de cuen-
cas lo constituye el proyecto INSEQ, dentro del cual se tra-
baja en la solucin del problema de la cuenca del ro Guayas
(que es de las ms afectadas), no slo con obras de control
de inundaciones y encauzamiento sino tambin consideran-
do la necesidad de trasvases de las aguas a otras zonas para
lograr el saneamiento de las tierras y eliminar las situaciones
desastrosas que se generan recurrentemente. A estos aspec-
tos deben introducirse las consideraciones sobre el manejo
de la vialidad en sus dos ngulos: como servicio y como fac-
tor que induce la problemtica de las inundaciones.
---Si bien se conoce la problemtica de las zonas de inunda-
cin y deposicin, as como del comportamiento irregular
de los cauces de los ros en los tramos bajos, no se han plan-
teado propuestas de ordenamiento territorial ni de manejo
de planicies de inundacin para toda la costa que concilien
progresivamente la actividad humana y los eventuales suce-
sos hidrolgicos que puedan presentarse con carcter extraor-
dinario. Esto es particularmente importante para el caso de
la vialidad, ya que necesariamente sta constituye el medio de
conexin de zonas separadas por ros que deben ser atrave-
sados mediante el uso de puentes. La localizacin de estos
ltimos se hace sin una evaluacin clara de las amenazas a las
que estn sometidos, que considere la firmeza de los cauces y
los perodos de retorno de los caudales. Igualmente, la dis-
posicin de las vas fuera de las reas naturales de inundacin.
---Lo anterior explica que, salvo en el caso del ro Guayas
donde existen estudios permanentes para atacar los proble-
mas sealados, hay una vulnerabilidad importante en la falta
de obras que permitan reducir los impactos de las precipita-
ciones sobre las infraestructuras viales, encauzar los ros, prin-
cipalmente en las partes bajas, o realizar trasvases de aguas.
An en las cuencas donde se ha venido contemplando el
manejo hidrulico, no se cuenta con planificacin operativa
en obras de almacenamiento de agua en embalses. Esto
fue muy manifiesto en el caso de presas ubicadas en la
cuenca de Guayas.
---La red hidrogrfica, como expresin del drenaje de las
cuencas, constituye en si misma un punto vulnerable a consi-
derar para el caso de la vialidad y transporte, debido a los
valores extremos que pueden alcanzar las escorrentas, y a la
poca capacidad de los cauces naturales para drenar flujos
excepcionales cuyas frecuencias son cada vez ms recurren-
tes. Por otra parte, la poca definicin de los cauces en los
tramos bajos de muchos ros requiere ser evaluada para iden-
tificar las zonas de posible afectacin, y as establecer una
estrategia de desarrollo de la vialidad tomando en considera-
cin esas limitaciones.
---Una vulnerabilidad asociada al punto anterior es el escaso
manejo que se hace de la informacin hidrulica, debido par-
cialmente a deficiencias en los registros permanentes de
muchos ros y quebradas que tienen efectos desastrosos pero
no cuentan con informacin que permita identificar la mag-
nitud de los caudales y los perodos de retorno correspon-
dientes, as como realizar pronsticos confiables. A ello debe
adicionarse el poco uso que se hace permanentemente de
esta informacin para los procesos de planificacin y de
sostenibilidad de la infraestructura vial, as como de la
interaccin de stos con otros procesos (derrumbes,
deslizamientos, etc.).
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento de las ame-
nazas secundarias encadenadas a los fenmenos
climticos
Tal vez radique en este eslabn la mayor debilidad que pre-
senta el sector transporte para reducir los impactos negati-
vos de los excesos de precipitacin producidos por El Nio.
Toda la costa, incluyendo las planicies de inundacin, est
surcada por carreteras de distintos niveles, que permanente-
mente se ven sometidas al efecto del clima.
---Aun cuando recurrentemente se producen daos impor-
tantes y varias zonas quedan incomunicadas durante la poca
de invierno, no se ha internalizado dentro de la gestin per-
manente de las instituciones de transporte la realizacin de
estudios de riesgos relacionados con el Fenmeno El Nio
que sirvan como marco para actuaciones de prevencin. Esto
es as tanto para las zonas sujetas a riesgos de inundaciones
como a derrumbes, deslizamientos, etc. Apenas recientemen-
te, y posterior al evento 1997-98, Ecuador ha contado con
un plano de inundaciones del episodio 1982-83 y ha
focalizado las zonas de afectacin. La ausencia de sistemati-
zacin sobre las amenazas que derivan de Fenmenos Nio
en los diferentes espacios territoriales, es una vulnerabilidad
relevante en el caso de Ecuador. Por otra parte, la investiga-
cin en relacin a los temas de prevencin y mitigacin de
daos es muy reducida, llevndose a cabo en forma aislada y
no continua en los organismos educativos superiores.
---La falta de manejo de las amenazas secundarias y de su
impacto sobre la vialidad se refleja en el Plan de Contingen-
cias que fue elaborado para enfrentar el Fenmeno El Nio
1997-98. En el mismo no se desarrollaron escenarios com-
pletos de la posible afectacin de este evento sobre la red
vial del Ecuador. El propio MOP (1999) seala que el cono-
cimiento de los efectos fue muy general, lo cual lo atribuyen
a la limitacin de recursos econmicos, por lo que la planifi-
cacin para la prevencin consisti en evaluar e inventariar
las estructuras viales, puentes, carreteras, caminos vecinales,
obras de drenaje que estn ubicadas en las zonas de influen-
cia del Fenmeno El Nio solamente, segn los datos de lo
acontecido en 1982-83.
Vulnerabilidades de las obras viales y de transporte
No existe en Ecuador un estudio slido sobre las vulnerabi-
lidades de las infraestructuras viales y de transporte frente a
los eventos climticos El Nio. Si bien se hicieron algunos
esfuerzos en la fase de prevencin a mediados del ao 1997,
estos fueron puntuales y limitados a los recursos financieros
disponibles para ese momento. Posterior a este ltimo episo-
dio, las diversas instituciones vinculadas a la vialidad han iden-
tificado vulnerabilidades que presentan las propias obras f-
sicas para soportar los impactos de dicho fenmeno. Las prin-
cipales son las siguientes:
---La alta exposicin de las infraestructuras a las amenazas
de diverso orden. Esta situacin es dramtica en el caso de la
costa ecuatoriana, ya que la ubicacin de las vas ha sido rea-
lizada sin considerar el necesario ordenamiento al que obliga
el manejo de estas variables climticas. La localizacin de
vas paralelas a los cauces de los ros y esteros y muy cerca-
nos a stos, explica la total destruccin que sufri la mayora
de ellas cuando se originaron crecidas que socavaron la base
de la carpeta de rodamiento. Por otra parte, la presencia de
vas costeras sujetas a oleajes, elevacin del nivel de las aguas
en el mar, ubicadas en muchos casos en reas de inundacin,
sin obras de proteccin y sin opciones alternativas, refuerzan
la vulnerabilidad anterior. Igual consideracin puede hacerse
de aquellas que se interponen a las corrientes de los flujos de
drenaje sin una evaluacin previa de las mejores opciones de
localizacin.
---La inadecuacin de los diseos de las infraestructuras a las
condiciones hidrulicas de la costa ecuatoriana en funcin de
la precipitacin y de los escurrimientos que se presentaron,
principalmente en lo que respecta a la luz y estructura de los
puentes, en las deficiencias de diseo o inexistencias de dre-
najes y obras de arte en las vas urbanas e interurbanas, en los
materiales y diseos preventivos de la propia red, del pavi-
mento y de sus estructuras, y en la ausencia de obras de pro-
teccin de drenajes. Ello est relacionado con estudios in-
completos y diseos mal elaborados derivados de ello, a la
falta de exigencia tcnica en las obras ejecutadas y al incum-
plimiento de normas, especificaciones tcnicas de diseo por
parte del ejecutor de la obra, entre otras. Se ha atribuido,
adicionalmente a la violencia del fenmeno y a la instalacin
de camaroneras en zonas de drenaje del ro Santa Rosa, que
la inundacin ocurrida en noviembre en la ciudad de Santa
Rosa tuvo entre sus causas, la construccin de una nueva
carretera con un sistema de alcantarillado insuficiente.
107
---Mantenimiento deficiente de las redes de vialidad y
transporte, propiciando el rpido deterioro de las vas bajo
el efecto de las lluvias y las inundaciones.
---Localizacin inadecuada de algunos asentamientos hu-
manos (en zonas de riesgos), sin considerar las obras de
proteccin y drenajes adecuados de las infraestructuras
viales.
Vulnerabilidades asociadas a la capacidad de respues-
ta del sector transporte frente a situaciones de crisis
La configuracin geogrfica que presentan algunas zonas
de la costa y de la sierra, y la fragilidad de la vialidad para
garantizar la prestacin del servicio cuando se producen
cortes u obstculos en la va, no ha estado acompaado
de una estrategia de flexibilizacin de las respuestas para
los casos previsibles. Ecuador no ha considerado dentro
de sus sistemas de planificacin de la vialidad y transpor-
te, el planteamiento de rutas alternativas dentro de la cuenca
visualizadas con esta perspectiva de garanta de la presta-
cin del servicio.
Vulnerabilidades de los usuarios
Una vez producido un corte de la comunicacin vial o
ferroviaria, el pas carece de sistemas estructurados de
transporte que permitan la perdurabilidad de los produc-
tos en los momentos de la crisis, ni sistemas alternativos
de respuesta para almacenar y reducir los lapsos de espe-
ra en los bienes perecederos que requieren ser llevados a
los mercados.
2.6 LA RESPUESTA DEL SECTOR VIALIDAD, TRANSPORTE Y
COMUNICACIONES Y LAS ACCIONES FISICAS PARA
ENFRENTAR EL EVENTO
Una vez anunciado el estado de emergencia en Ecuador
en el mes de julio de 1997, y en el marco del Plan de
Contingencia preparado por Defensa Civil para orientar
las actividades de los diferentes sectores, las instituciones
responsables de obras pblicas prepararon un conjunto
de acciones para enfrenar el fenmeno, considerando tres
perodos para ello:
--Etapa previa o preventiva, entre julio y noviembre de
1997.
--Etapa de la contingencia, desde noviembre de 1997
y junio de 1998.
--Etapa de reconstruccin, despus de junio de 1998.
Acciones fsicas preventivas
Si bien se tena conocimiento de la llegada del fenmeno
desde marzo de 1997, no se iniciaron acciones preventi-
vas sino a partir de julio, cuando Defensa Civil toma un
papel relevante en esa direccin.
108
Durante esta primera fase, las acciones estuvieron dirigi-
das a reducir las siguientes vulnerabilidades:
a)---Relacionadas con las obras viales y de transporte
Con el objeto de prevenir posibles afectaciones, este sec-
tor, apoyado en el trabajo de las prefecturas, llev a cabo
un inventario de las infraestructuras viales y de las obras
ubicadas en sitios de riesgo, tomando en cuenta escena-
rios similares a los de 1982-83, inclusive con menores ex-
pectativas en cuanto a niveles de posible afectacin. De
esos trabajos fueron identificados 596 km carreteros y 56
puentes, lo que fue largamente superado por la realidad.
En algunas provincias como Manab, los daos relevan-
tes se produjeron a partir de febrero de 1998, mientras
que las predicciones ubicaban el perodo de afectacin
desde el mes de noviembre.
Con base a lo anterior, se defini el rea a ser sujeta a
medidas preventivas, as como se dimensionaron los re-
querimientos y se prepar un listado de obras para miti-
gar los impactos esperables.
b)---Manejo de las amenazas
Se trabaj en la reglamentacin de las reas sensibles as
como en posibles movilizaciones de la poblacin asenta-
da en ellas y en una normativa para el uso del suelo.
Debido a las restricciones presupuestarias, el mantenimien-
to de la infraestructura prevista en esta etapa no pudo
llevarse a cabo.
Acciones fsicas durante la contingencia
En esta fase las actividades estuvieron dirigidas a restituir
las condiciones de la vialidad daada.
Para ello se llevaron a cabo evaluaciones tcnicas de da-
os y anlisis de necesidades, con lo cual se prepararon
proyectos y se ejecutaron acciones de los siguientes tipos:
---Evacuacin de aguas que se encontraban represadas en
muchos lugares del pas y que afectaban las vas, median-
te el encauzamiento de esteros.
---Construccin de pasos provisionales y reconstruccin
de alcantarillas de hormign armado, por medio de con-
tratos con el sector privado.
---Limpieza de materiales removidos producto de
deslizamientos y derrumbes que se produjeron en dife-
rentes vas del pas.
---Construccin de puentes bayley y rehabilitacin del tr-
fico especialmente en las arterias viales importantes.
---Construccin de muros, bacheo y reparacin de puen-
tes y vas en todo el pas, especialmente de la costa ecua-
toriana y de la sierra.
Para la rehabilitacin, se solicit ayuda a los organismos
internacionales y se actu bajo el Plan de Contingencia
preparado por el Gobierno Nacional, coordinndose con
organizaciones al nivel de gobernaciones y comits de
desarrollo provincial.
Acciones fsicas de reconstruccin
En Ecuador fueron consideradas dos etapas para enfren-
tar la reconstruccin. La primera de ellas se denomin
emergente y estuvo orientada a continuar las acciones de
rehabilitacin de vas y puentes iniciadas en la fase ante-
rior, recuperando condiciones similares a las existentes
previo al evento El Nio: recuperacin de la capa de ro-
damiento, rehabilitacin del drenaje, construccin de
pasos provisionales, etc.
Debido a la magnitud de las afectaciones y a las condicio-
nes de los prstamos internacionales, se continu profun-
dizando el inventario de la infraestructura daada, ahora
con una ptica de prevencin. La segunda fase, en la cual
se comienza a introducir esta nueva visin, se ha contem-
plado la realizacin de estudios para el replanteo de los
trazados, la relocalizacin y rediseo de las estructuras,
puentes, drenajes, etc., a los fines de adoptar niveles de
seguridad en el diseo. Para cumplir este objetivo se ha
previsto profundizar los estudios previos, lo cual necesa-
riamente exige apoyos interinstitucionales, orientados b-
sicamente al establecimiento de mapas de riesgos y al es-
tudio de las vulnerabilidades en la cadena de eslabones
que afectan al sector. Lo anterior significa un gran avance
en la perspectiva futura, faltando por materializarse los
recursos necesarios para emprender esta fase.
2 . 7 LECCIONES APRENDIDAS Y LINEAS DE POLITICA PARA LA
REDUCCION DE LAS VULNERABILIDADES DEL SECTOR
VIALIDAD, TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
La magnitud de las afectaciones recibidas en la vialidad
puso en evidencia que el sector transporte es uno de los
ms vulnerables a los efectos del Fenmeno El Nio y
que, a menos que se inicie de inmediato una poltica orien-
tada a reducir las vulnerabilidades que presenta el sector,
stas volvern a repetirse con la misma fuerza y con cada
vez mayores impactos socioeconmicos sobre los otros sec-
tores que se afectan con la paralizacin vial o ferroviaria.
La leccin aprendida de la experiencia del evento 1997-
98 se refiere a la imperiosa necesidad de relacionar las
obras de vialidad y transporte en el marco global de la
cuenca hidrogrfica que le sirve de asiento. Las fuertes
restricciones que imponen al tendido de la red vial las
caractersticas de los suelos, el rgimen de escorrentas y
las condiciones generalizadas de mal drenaje en los tra-
mos bajos de los ros que drenan hacia la cuenca del Pac-
fico, requieren de un enfoque sustentado en la cuenca que
permita reducir los impactos sobre sta y a la vez garan-
tizar la estabilidad y mantenimiento de la infraestructura
de vialidad y transporte.
Por otra parte, durante el FEN 97-98 qued demostrado,
particularmente en la red vial de la costa y en algunos
sectores con problemas permanentes en la sierra, la fragi-
lidad de la vialidad para garantizar la prestacin del servi-
cio cuando se producen afectaciones en la misma ( cortes
u obstculos). La capacidad de afectacin al resto de los
sectores ante la suspencin de las comunicaciones terres-
tres puede medirse por las prdidas reportadas como
consecuencia de los insumos que no pudieron transpor-
tarse, de las cosechas agrcolas, de los productos de
acuicultura y elaborados industriales que no fue posible
transportar a los mercados internos y hacia los puertos de
exportacin, por las dificultades en el acceso a comuni-
dades afectadas para brindarles socorro y para la repara-
cin de las infraestructuras de abastecimiento de agua,
etc. En tal sentido, es necesario priorizar las acciones de
proteccin y defensa sectorial en funcin del papel
socioeconmico que desempea cada va en el conjunto
del pas.
Se ha identificado una serie de polticas orientadas a la
reduccin de las vulnerabilidades antes sealadas, a saber:
Polticas para mejorar el conocimiento del fenmeno y
su pronstico en lo que concierne al rea de transpor-
te, as como al manejo de cuencas
---Cubrir progresivamente el vaco que representa para el
diseo de las obras viales el comportamiento hidrulico
de la cuenca, los flujos esperados en relacin a la precipi-
tacin, el comportamiento errtico de los cauces, etc. Ello
es importante en virtud de que en Ecuador es apenas in-
cipiente el intento de relacionar las variables climticas con
las escorrentas, y en razn de las deficiencias de informa-
cin histrica registrada sobre precipitacin y caudales de
los ros. Se considera fundamental continuar los avances
en la profundizacin de ese conocimiento mediante apo-
yos al fortalecimiento de la infraestructura fsica
oceanogrfica e hidrometeorolgica y a los estudios orien-
tados a esos fines, y ponerlos a disposicin de los usua-
rios para orientar las decisiones en materia de vialidad,
transporte y comunicaciones incorporando las acciones
de prevencin desde la etapa de reconstruccin y para la
ejecucin de nuevas actuaciones. En esta direccin, esta-
blecer sistemas de pronsticos para el sector.
---Adelantar estudios geolgicos, geomorfolgicos y de
suelos que permitan completar la informacin y clasifica-
cin de suelos con fines de ingeniera necesarios para de-
finir programas de manejo apropiados en funcin de las
109
caractersticas de dichos suelos. Ello debe servir de orien-
tacin al propio sector vial para una adecuada interven-
cin. Los planes de manejo de cuencas, en los cuales el
sector vialidad y transporte tiene una fuerte participacin
como ejecutor, son esenciales como base para las accio-
nes futuras de prevencin.
---Establecer sistemas de informacin sobre el compor-
tamiento de la infraestructura vial frente a estos eventos,
complementados con evaluaciones para su mejoramiento.
---Mejorar los sistemas de pronstico oceanogrfico-me-
teorolgico-hidrolgico-sectorial, es decir, incorporacin
de pronsticos sobre la repercusin socioeconmica de
las amenazas generadas por las alteraciones climticas en
este sector.
---Continuar los estudios para la identificacin de obras
de control de inundaciones (sistemas nacionales de em-
balses para regulacin de caudales y control de crecidas) y
de evacuacin de aguas en zonas inundables, para aquellas
cuencas de especial inters debido a la capacidad de afec-
tacin que stas tienen sobre la red vial. Igualmente pro-
piciar el manejo optimizado de las obras de almacena-
miento existentes.
---Participar sectorialmente en el desarrollo de los planes
de manejo y uso adecuado del territorio, integrando y
actualizando los estudios bsicos respectivos; planifican-
do y estableciendo sistemas de evacuacin de aguas en
zonas inundables.
Polticas para mejorar el conocimiento de las ame-
nazas secundarias y reducir el impacto de las mis-
mas
Se ha identificado tambin, dentro de las prioridades para
reducir las vulnerabilidades fsicas, las siguientes lneas de
poltica:
---Profundizar el conocimiento de las relaciones causa-
efecto generadas por los fenmenos climticos a lo largo
de la cadena de eslabones que generan impactos sobre la
vialidad y transporte y de sta sobre la conservacin de
las cuencas, estabilidad de los suelos, escorrentas y dre-
naje, etc.
---Profundizar y precisar los tipos de amenazas que gene-
ra El Nio para la vialidad y transporte, principalmente la
elaboracin de los mapas que incluyan las planicies y otras
reas de inundacin, sitios de corte de las escorrentas por
la red vial y de transporte actual, zonas con riesgos de
avalanchas, zonas de deposicin de sedimentos, zonas de
necesaria proteccin de los cauces de ros en funcin de
su comportamiento hidrulico, etc.
---Incorporar la planificacin de las redes de transporte
110
en los planes de manejo y uso adecuado del territorio,
integrando y actualizando los estudios bsicos respectivos.
Polticas para mejorar el funcionamiento de la red
bajo las condiciones de variabilidad climtica
---Actualizar las normas de diseo para la construccin
de la infraestructura sectorial, tomando en consideracin
los valores extremos reportados en la informacin
hidrometorolgica durante los eventos Nio (particular-
mente en lo referente a la dimensin de las luces de los
puentes, fundacin de estribos, clculo de las capacidades
en las obras de drenaje, tipo y calidad de materiales a
utilizar, diseo de estructuras adaptados a las condiciones
imperantes, etc.).
---Fortalecer la poltica de mantenimiento en general, re-
habilitando y reconstruyendo la red vial daada y propi-
ciando el mantenimiento preventivo, de manera tal que se
reduzcan las vulnerabilidades futuras de la misma.
---Propiciar la capacitacin y entrenamiento del personal
de las organizaciones encargadas de la operacin y el man-
tenimiento de obras.
---Impulsar la identificacin, evaluacin e incorporacin
en los planes, de sistemas estructurados de transporte con
rutas alternativas dentro de la cuenca, visualizadas en la
perspectiva de garantizar la prestacin de un servicio efi-
ciente que es esencial como apoyo a otras actividades.
Polticas para concientizar a los usuarios
---Propiciar y fomentar el conocimiento y la enseanza a
todo nivel sobre temticas de prevencin y mitigacin de
fenmenos naturales.
---Propiciar la difusin masiva de una cultura nacional de
prevencin y mitigacin ante fenmenos naturales como
El Nio.
3. AGRICULTURA
En trminos del monto total de los daos y del rea afec-
tada, el sector agrcola fue el ms impactado por el Fen-
meno El Nio 1997-98. Esto signific para la economa
ecuatoriana un duro golpe, debido a la importancia de
los productos agrcolas en las exportaciones del pas y
evidenci la alta sensibilidad de este sector a las variacio-
nes climticas.
3.1 RASGOS DE LA AGRICULTURA ECUATORIANA
A partir de la dcada de los noventa, el sector agrcola
conjuntamente con el pesquero superan ampliamente
las exportaciones de petrleo (1.945,7 y 1.221,8 millones
caractersticas de dichos suelos. Ello debe servir de orien-
tacin al propio sector vial para una adecuada interven-
cin. Los planes de manejo de cuencas, en los cuales el
sector vialidad y transporte tiene una fuerte participacin
como ejecutor, son esenciales como base para las accio-
nes futuras de prevencin.
---Establecer sistemas de informacin sobre el compor-
tamiento de la infraestructura vial frente a estos eventos,
complementados con evaluaciones para su mejoramiento.
---Mejorar los sistemas de pronstico oceanogrfico-me-
teorolgico-hidrolgico-sectorial, es decir, incorporacin
de pronsticos sobre la repercusin socioeconmica de
las amenazas generadas por las alteraciones climticas en
este sector.
---Continuar los estudios para la identificacin de obras
de control de inundaciones (sistemas nacionales de em-
balses para regulacin de caudales y control de crecidas) y
de evacuacin de aguas en zonas inundables, para aquellas
cuencas de especial inters debido a la capacidad de afec-
tacin que stas tienen sobre la red vial. Igualmente pro-
piciar el manejo optimizado de las obras de almacena-
miento existentes.
---Participar sectorialmente en el desarrollo de los planes
de manejo y uso adecuado del territorio, integrando y
actualizando los estudios bsicos respectivos; planifican-
do y estableciendo sistemas de evacuacin de aguas en
zonas inundables.
Polticas para mejorar el conocimiento de las ame-
nazas secundarias y reducir el impacto de las mis-
mas
Se ha identificado tambin, dentro de las prioridades para
reducir las vulnerabilidades fsicas, las siguientes lneas de
poltica:
---Profundizar el conocimiento de las relaciones causa-
efecto generadas por los fenmenos climticos a lo largo
de la cadena de eslabones que generan impactos sobre la
vialidad y transporte y de sta sobre la conservacin de
las cuencas, estabilidad de los suelos, escorrentas y dre-
naje, etc.
---Profundizar y precisar los tipos de amenazas que gene-
ra El Nio para la vialidad y transporte, principalmente la
elaboracin de los mapas que incluyan las planicies y otras
reas de inundacin, sitios de corte de las escorrentas por
la red vial y de transporte actual, zonas con riesgos de
avalanchas, zonas de deposicin de sedimentos, zonas de
necesaria proteccin de los cauces de ros en funcin de
su comportamiento hidrulico, etc.
---Incorporar la planificacin de las redes de transporte
110
en los planes de manejo y uso adecuado del territorio,
integrando y actualizando los estudios bsicos respectivos.
Polticas para mejorar el funcionamiento de la red
bajo las condiciones de variabilidad climtica
---Actualizar las normas de diseo para la construccin
de la infraestructura sectorial, tomando en consideracin
los valores extremos reportados en la informacin
hidrometorolgica durante los eventos Nio (particular-
mente en lo referente a la dimensin de las luces de los
puentes, fundacin de estribos, clculo de las capacidades
en las obras de drenaje, tipo y calidad de materiales a
utilizar, diseo de estructuras adaptados a las condiciones
imperantes, etc.).
---Fortalecer la poltica de mantenimiento en general, re-
habilitando y reconstruyendo la red vial daada y propi-
ciando el mantenimiento preventivo, de manera tal que se
reduzcan las vulnerabilidades futuras de la misma.
---Propiciar la capacitacin y entrenamiento del personal
de las organizaciones encargadas de la operacin y el man-
tenimiento de obras.
---Impulsar la identificacin, evaluacin e incorporacin
en los planes, de sistemas estructurados de transporte con
rutas alternativas dentro de la cuenca, visualizadas en la
perspectiva de garantizar la prestacin de un servicio efi-
ciente que es esencial como apoyo a otras actividades.
Polticas para concientizar a los usuarios
---Propiciar y fomentar el conocimiento y la enseanza a
todo nivel sobre temticas de prevencin y mitigacin de
fenmenos naturales.
---Propiciar la difusin masiva de una cultura nacional de
prevencin y mitigacin ante fenmenos naturales como
El Nio.
3. AGRICULTURA
En trminos del monto total de los daos y del rea afec-
tada, el sector agrcola fue el ms impactado por el Fen-
meno El Nio 1997-98. Esto signific para la economa
ecuatoriana un duro golpe, debido a la importancia de
los productos agrcolas en las exportaciones del pas y
evidenci la alta sensibilidad de este sector a las variacio-
nes climticas.
3.1 RASGOS DE LA AGRICULTURA ECUATORIANA
A partir de la dcada de los noventa, el sector agrcola
conjuntamente con el pesquero superan ampliamente
las exportaciones de petrleo (1.945,7 y 1.221,8 millones
 Figura V.3.1-1 Ecuador. Principales productos de exportacin

Fuente: CAF. En base a informacin del MAG, 1999.

de dlares respectivamente). Los cultivos de banano, caf,
cacao y ms recientemente las flores, constituyen la base
de los productos agrcolas de exportacin del pas
(Fig.V.3.1-1).
Geogrficamente, el desarrollo agrcola se manifiesta en
Ecuador con cierta especializacin, dependiendo de las
condiciones climticas de cada zona y del potencial de los
8,2 millones de hectreas de tierras aptas para la agricul-
tura.
caf tiene su mayor desarrollo en la provincia de Manab,
seguido de Pichincha y muy escasamente en Esmeraldas,
Los Ros y Guayas. El cacao, al igual que los renglones
anteriores, tambin se focaliza en algunas provincias de la
costa, principalmente en Guayas, Los Ros y Manab ( Fig.
V.3.1-2, V.3.1-3 y V.3.1-4).
Figura V.3.1-2 Ecuador. Distribucin del
cultivo del banano

En la regin del litoral, las provincias de Guayas, Los

Ros y El Oro son las reas de mayor produccin agro-
pecuaria, abasteciendo de productos bsicos tales como:
arroz, maz amarillo duro y oleaginosas, as como bana-
no, caf y cacao. Las provincias de Manab y Esmeraldas
son productoras de relativa importancia de maz duro,
caf y banano. El componente agro-silvo-pesquero con-
tina representado la mayor fuerza de la economa ecua-
toriana, contribuyendo con el 17% del PIB total y apor-
tando el 60% del valor total de las exportaciones (85%
del valor de las exportaciones no petroleras).
La agricultura representa la mayor fuerza de empleo, ocu-
pando aproximadamente el 30% de la poblacin econ-
micamente activa. En estas provincias se produce toda la
existencia de arroz, maz amarillo duro, soya y banano, as
como la mayor parte de caf, cacao y aceite.
En la sierra, por su clima templado y templado fro, la
vocacin agrcola se orienta a la produccin de rubros de
consumo interno y al desarrollo agroindustrial. Las prin-
cipales actividades en auge la constituyen el cultivo de flo-
res, elaborados tanto de frutas como de vegetales y la
piscicultura.
Una visin de los principales cultivos muestra que el ba-
nano se desarrolla bsicamente en las provincias de Guayas,
El Oro y Los Ros y en una menor proporcin en Coto-
paxi, Esmeraldas, Azuay, Caar y Manab. Por su parte, el Fuente: CAF. En base a informacin del MAG, 1999.

111
 Figura V.3.1-3 Ecuador. Distribucin de las
plantaciones de caf
Fuente: CAF. En base a informacin del MAG, 1999.
Cultivos tradicionales como el arroz, maz, soya y algu-
nos frutales se desarrollan en casi todas las provincias,
principalmente en Guayas y se destinan primordialmente
al consumo interno, constituyendo una fuente de empleo
para la poblacin rural y de menores recursos.
3.2 ENCADENAMIENTO DE EFECTOS DE EL NIO SOBRE LA
AGRICULTURA EN ECUADOR
De una manera muy amplia, el sector agrcola y ganadero en
Ecuador se vio afectado en 1997-98 por mltiples variacio-
nes climticas que originaron prdidas de produccin y re-
duccin de rendimientos durante ese ao, as como impac-
tos negativos sobre la produccin futura. Algunos de los efec-
tos tambin fueron positivos (Figura V.3.2-1).
El mayor nmero de afectaciones deriv de los incrementos
de precipitacin que se presentaron durante 9 meses, princi-
palmente en la regin costera. El incremento significativo de
las aguas de lluvia y de escorrentas en las cuencas del rea,
gener impactos desde dos ngulos:
Las lluvias directas causaron una serie de impactos so-
bre el sector:
112
Figura V.3.1-4 Ecuador. Distribucin de las
plantaciones de cacao
Fuente: CAF. En base a informacin del MAG, 1999.
---La persistente y cuantiosa lluvia que prevaleci durante la
fase crtica del evento, produjo sobresaturacin y lixiviacin
de los suelos, con el consiguiente lavado de nutrientes y pr-
didas de fertilidad. Ello fue determinante en la reduccin de
rendimientos por la disminucin del tamao de los frutos
para el momento de la cosecha. Las consecuencias fueron
an ms negativas en renglones de exportacin como el ba-
nano, cuyas plantaciones se vieron afectadas en muchas zo-
nas por este problema. Adicionalmente, en ese tipo de ren-
glones los "hijos" de las plantas existentes tambin sufrieron
afectaciones. Lo anterior redund en una merma de la pro-
duccin anual en este ciclo y con posibilidad de afectar el
siguiente.
---En el caso de los pastos, el exceso de lluvias mantuvo
vastas extensiones inundadas por lapsos superiores a los
tres meses, lo que origin una disminucin en la produc-
tividad y calidad del forraje, que afect la produccin le-
chera en al pas. Igualmente foment la aparicin de en-
fermedades asociadas a las condiciones de extrema hu-
medad. Se considera que el dao puede verse reflejado en
el crecimiento de los becerros y en el deterioro de la salud
de los animales. El dao directo a los pastizales fue amor-
Figura V.3.2-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio sobre el sector agrcola

113
tiguado debido a que en buena medida son pastos natu-
rales con gran capacidad de recuperacin durante la esta-
cin seca. Similar situacin se dio con la movilizacin del
ganado hacia zonas ms altas lo que permiti minimizar
el nmero de animales perdidos.
---En las explotaciones avcolas, los impactos se presentaron
tanto por la desaparicin directa de animales como por la
prdida de infraestructura de produccin, criaderos, bebe-
deros, comederos, etc. Por otra parte, debido a que la pro-
duccin avcola depende directamente del maz que estuvo
altamente afectada, tuvo un impacto negativo y su recupera-
cin estar asociada en el corto plazo al incremento de las
importaciones de este rengln con efectos negativos sobre
la balanza de pagos.
---En cultivos como el caf, el efecto fsico de las lluvias
intensas arras con las flores de los cafetos en las planta-
ciones, impidiendo el brote de los cerezos. Ello redujo el
rendimiento de la cosecha de este producto en las zonas
afectadas, lo que seguramente tambin tendr impactos
indeseables el ao venidero. Una situacin similar ocurri
en el cacao, donde se presentaron problemas graves en la
floracin, lo mismo ocurri con los ctricos. En el caso
de Los Ros, la poca fecundacin que se dio a tiempo fue
afectada por la lluvia lo que origin la cada de los peque-
os frutos.
---La excesiva humedad en las planicies tambin contribuy
al adelanto del proceso de maduracin de la fruta en los
puertos de destino, como ocurri para algunos renglones de
exportacin.
---Las inundaciones destruyeron tambin reas de cultivo o
afectaron su produccin.
---Un efecto indirecto deriv de la no siembra. Los agricul-
tores que se enfrentan a grandes riesgos e incertidumbres,
decidieron no sembrar o sembrar menos de lo esperado, lo
que redujo de inmediato las reas de produccin.
---Muchas plantaciones alcanzaron su madurez, pero no pu-
dieron ser cosechadas o transportadas a los mercados por la
imposibilidad de la cosecha debido al mal tiempo o a pro-
blemas de accesibilidad.
Al incrementarse el caudal de los ros de una manera
extraordinaria, muchos de ellos arrasaron cultivos que se
encontraban en las reas inmediatas o aledaas al cauce
de los mismos, destruyendo o generando daos directos,
Un caso relevante fue el efecto de las corrientes sobre los
cultivos de caf producidas en las zonas de ro Grande,
Chone, sector Carrizal-Chone, Calceta y en las zonas ba-
jas de Jipijapa y Pavn, donde esta problemtica fue muy
grave. Lo mismo ocurri en la cuenca del Ro Guayas.
Para la recuperacin de la produccin ser necesario apli-
car labores culturales en los cultivos como podas, ferti-
114
lizaciones, control de plagas, etc, que permitan mejorar
las condiciones para el prximo ciclo productivo.
---La descarga de agua de varios de estos ros se hizo natu-
ralmente hacia las partes bajas y planas las cuales ya se encon-
traban anegadas como consecuencia de las lluvias, por lo
que las inundaciones ocasionadas contribuyeron a mantener
a las explotaciones hasta por varios meses bajo las aguas. El
exceso de humedad que se produjo por la confluencia de
lluvias y el mantenimiento de reas anegadas, tuvo efectos
negativos sobre la fisiologa de las plantas y cre condiciones
favorables para la aparicin y acelerada reproduccin de pla-
gas y enfermedades:
---En algunos casos como el del arroz, el exceso de agua en
los campos impidi las labores de fertilizacin, lo que oca-
sion el denominado "vaneamiento", es decir, la no forma-
cin de granos, lo cual contribuy con la merma de los ren-
dimientos esperados. Esta condicin fue notoria en la zona
de produccin denominada Plan Amrica, entre Daule y Pa-
lestina.
---Plagas y enfermedades de diverso tipo tambin tuvieron
brotes durante el evento debido a la combinacin del calor,
humedad y exceso de agua, afectando los rendimientos. Las
zonas bananeras fueron atacadas con la sigatoka; el maz sem-
brado en 1997, se vio afectado por hongos y las mazorcas
resultaron de menor tamao que lo esperado; el mango, cuya
produccin se redujo considerablemente, tuvo problemas
para su exportacin pues las pocas cajas que se lograron em-
barcar, llegaron afectadas con antracnsis a los pases de des-
tino. En el cacao se presentaron enfermedades como Esco-
ba, Monilla y Diplodia e igualmente fue importante la pre-
sencia de chinches, de acuerdo a lo reportado en la provincia
de Los Ros.
---La permanencia de las tierras agrcolas bajo las aguas, im-
pidi tambin la siembra de varios cultivos en el ciclo si-
guiente por el nivel de daos ocasionados en los terrenos,
como fue el caso de las siembras de arroz, algodn, maz
amarillo, hortalizas, frutales y soya. Las zonas de arroz en la
cuenca del ro Guayas, anegadas desde finales de 1997 y du-
rante todo el lapso de afectacin en 1998, son representati-
vas de este tipo de situacin. Similares impactos se observa-
ron en el caso del maz, cultivo en el que las siembras del
ciclo inicial de 1998 fueron reducidas y se produjeron retra-
sadas. Ello origin prdidas irrecuperables por no haberse
realizado la produccin. Casos especiales son los de los cul-
tivos de meln y la floricultura. En el primer caso, tomando
en cuenta las predicciones, el gobierno hizo una recomenda-
cin de no sembrar, por lo cual este cultivo no se produjo
en el pas durante el perodo de mayor afectacin del evento.
Por su parte, los productores de flores, previendo las conse-
cuencias de los cambios climticos, adelantaron las siembras
y las cosechas, por lo que no sufrieron afectacin.
---En zonas inundadas y que estuvieron sujetas a depsitos
de sedimentos, como fue el caso de Caar, Naranjal, Cuenca,
etc. por efecto del desbordamiento de ros como el Chimbo,
se presentaron afectaciones de las plantaciones de cacao por
enlodamiento e inundacin, causando inclusive la muerte en
algunas de ellas.
---Adicionalmente a la prdida por exportacin, se presen-
taron daos temporales o definitivos en reas agrcolas como
consecuencia de los procesos de sedimentacin y colmatacin,
debido a la corriente de los ros salidos de su cauce y a las
avalanchas de lodo. En algunos casos, el efecto ser positivo
a mediano plazo, como resultado de las mejoras en la fertili-
dad y estructura de los suelos. En otros, donde se recibieron
gruesas capas de lodo, tierra e incluso otros materiales, pue-
den considerarse prdidas.
Otra variacin climtica que gener efectos sobre la agricul-
tura fue la modificacin del ciclo de lluvias. La extensin
del perodo lluvioso hasta junio de 1998, imposibilit la co-
secha de algunos renglones como la caa de azcar, ocasio-
nando la paralizacin de la zafra en la poca normal de co-
secha y reduciendo la produccin de ese ciclo. Sin embargo,
el carcter semipermanente de este cultivo permiti la recu-
peracin de los volmenes normales de produccin al nor-
malizarse la zafra a finales de 1998.
Torrenciales aguaceros acompaados de vientos hura-
canados, por perodos de varias horas, destruyeron planta-
ciones de banano en los cantones de la costa sur, a la vez que
provocaron desbordamientos de ros con fuertes impactos
por anegamiento sobre las plantaciones.
El dao que sufrieran algunas infraestructuras de la costa
por efecto de las lluvias y de la crecida de los ros, fue uno de
los factores que desencaden, adems de efectos directos, el
mayor nmero de efectos inducidos e impactos secunda-
rios sobre la produccin agrcola y ganadera de la zona cos-
tera.
---La red vial, que qued casi totalmente destruida en mu-
chos tramos, mantuvo durante largos perodos un aisla-
miento de las reas de produccin y de los centros de con-
sumo y de transformacin agroindustrial, impidiendo la
salida de productos cosechados hacia los mercados inter-
nos o los puertos de exportacin. Ello fue determinante
en las cuantiosas prdidas de productos y en el cierre de
muchas plantas por carencia de insumos para el procesa-
miento.
---Algunas obras de proteccin construidas en la etapa pre-
ventiva para el encauzamiento de ros, no pudieron resistir el
embate de las aguas y fueron destruidas. Esta situacin caus
afectaciones de cierta magnitud sobre las reas previamente
protegidas, como fue el caso de las reas adyacentes al dique
construido sobre el ro Bulubulu, aguas arriba de Caar.
---Sistemas de riego que abarcan grandes superficies, como
el denominado Plan Amrica en la zona de Daule, debido a
la falta de mantenimiento y medidas de proteccin, queda-
ron muy afectados por las crecidas de ros y las inundacio-
nes. La situacin histrica de la problemtica de poca pre-
vencin qued agravada con los embates sobre las obras.
Debido a la importancia de la agricultura ecuatoriana en la
economa del pas, El Nio 1997-98 tuvo finalmente reper-
cusiones negativas sobre las exportaciones, y por consiguien-
te sobre la balanza de pagos. Igualmente, la baja de la pro-
duccin produjo incrementos importantes de importacin
de las industrias para cubrir las demandas de productos, tan-
to de consumo humano como industrial.
En particular, las fuertes lluvias e inundaciones causadas por
El Nio afectaron directamente la base exportadora de los
cultivos alimenticios ms sensibles del pas (arroz, maz) y la
mayor fuente de trabajo. Su costo cae directamente sobre los
agricultores, labriegos y sus familias, quienes producen estos
cultivos y dependen de su venta para subsistir; la imposibili-
dad de cosechar o de transportar signific prdida de ingre-
sos, situacin que se agrav por la destruccin de la produc-
cin en proceso.
Un efecto posterior que tuvo El Nio sobre la produc-
cin deriv de la escasez de semillas. La cosecha prevista
para 1998 se enfrent a problemas de escasez de semilla
en varios cultivos como fue el caso del arroz. Tambin
fue notoria la problemtica de la banca financiera por las
dificultades de recuperacin de los crditos agrcolas, lo
que tuvo como paralelo la morosidad en que quedaron
muchos de los productores al no poder pagar las cuotas
de los prstamos.
El Fenmeno El Nio dej tambin para el sector agrco-
la de Ecuador efectos positivos, siendo los ms rele-
vantes la recarga de acuferos y la recuperacin en el nivel
de aguas de embalses con fines de riego. Tambin fue
posible sembrar algunos cultivos en tierras que se utiliza-
ban para ganadera.
3.3 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN EL
SECTOR AGRICOLA
Focalizacin de los daos agrcolas globales por
provincias:
En correspondencia con las zonas del pas donde se pre-
sentaron las mayores anomalas de precipitacin y del ci-
clo de lluvias, los impactos sobre la agricultura y ganade-
ra se focalizaron en la costa ecuatoriana que representa el
82,8% del rea total afectada al nivel nacional que fue de
847.743 ha. La Figura V.3.3-1 muestra las zonas agrcolas
que fueron afectadas durante El Nio 1997-98 y la V.3.3-2
la superficie perdida y afectada en cada unidad territorial.
115
 Figura V.3.3-1 Ecuador. Principales provincias agrcolas afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98

Fuente: CAF con base en informacin oficial.

Figura V.3.3-2 Ecuador. Superficie agrcola perdida por provincia (Ha y %)

Fuente: MAG-FAO, 1998.

116
De las 15 provincias impactadas por el Fenmeno El Nio
en la agricultura, cinco corresponden a la costa (Guayas,
Manabi, Los Ros, Esmeraldas) que fueron las ms afec-
tadas.
La provincia donde se produjeron las mayores prdidas de
superficie sembrada fue la de Los Ros con 30,89% del total
afectado, Guayas (25,75%) y Manab (15,03%), representan-
do en su conjunto el 71,67% de la superficie agrcola total
cuya produccin se perdi. Las dos primeras provincias
pertenecen en gran parte a la cuenca de Guayas. En el
Figura V.3.3-3 Ecuador. Prdidas econmicas en la agricultura por provincias
Fuente: MAG-FAO, 1998.
Focalizacin de las afectaciones agrcolas por cuencas:
Las cuencas donde se concentraron los mayores impactos ne-
gativos sobre la agricultura y el tipo de amenazas predominan-
tes que estuvieron presentes en cada una de ellas por efecto de
los ros y otras amenazas, se resumen en el Cuadro V.3.3-1.
Segn se desprende de dicho cuadro, la agricultura en la zona
norte cuencas Esmeraldas, Muisne y Verde fue poco afec-
tada por las variaciones climticas, debido tambin a que no
es una zona particularmente agrcola. Los mayores daos al
sector se produjeron por la imposibilidad de abastecerse de
insumos y de transportar los productos agrcolas de expor-
tacin (banano) al puerto de Esmeraldas, debido a la inco-
municacin que se produjo por los daos ocurridos en la va
Esmeralda-Quininde. Sin embargo, algunos sectores como
los Atacames, mostraron prdidas en siembras y viviendas
como consecuencia de las inundaciones.
En la zona costera central (cuencas Chone, Portoviejo, Ji-
pijapa y Zapotal) correspondientes a las provincias de Manab
y Guayas, los daos fueron importantes, tanto en cultivos de
resto de las provincias los daos al sector en trminos de
superficie de cultivos perdidos fueron considerablemente
menores.
La relevancia de las afectaciones en las provincias no depen-
di slo de las reas afectadas, sino tambin del tipo de
renglones y del nivel de tecnificacin de los mismos. En efecto,
debido al mayor desarrollo y tecnificacin relativa de las ex-
plotaciones en la cuenca del ro Guayas, esta provincia con-
centr las mayores prdidas econmicas seguida de Los Ros.
(Fig. V.3.3-3).
ciclos cortos como en renglones de exportacin. Varios ros se
desbordaron, anegando reas agrcolas y ganaderas. Las intensas
lluvias que cayeron sobre las plantaciones tuvieron un efecto
negativo al arrasar con las flores, principalmente las del caf, lo
cual redujo drsticamente la produccin en las mismas.
En buena parte de estas zonas, las vas de comunicacin fue-
ron destrozadas, por lo que fue notoria la imposibilidad de
transportar productos y de ingresar insumos para la produc-
cin y abastecimiento de las poblaciones, principalmente en
la pennsula de Santa Elena y en la provincia de Manab.
Durante 1997 no hubo afectaciones significativas en el me-
dio rural de esta provincia a excepcin de las reas del valle
del ro Portoviejo y Calceta, por cuanto hubo necesidad de
evacuar las aguas de los embalses de las presas Poza Honda y
la Esperanza en previsin de la llegada del Fenmeno El
Nio. Pero en 1998 los daos fueron significativos debido a
que las fuertes y persistentes lluvias impidieron el desarrollo
de la produccin en las partes bajas, afectando a los cultivos
permanentes de ciclo corto y a ganaderas en su produccin
y productividad.
117
 Cuadro V.3.3-1 Ecuador. Focalizacin de los daos a la agricultura y amenazas asociadas a los mismos
por cuencas hidrogrficas
Provincia Sistema Impacto sobre la agricultura
Hidrogrfico Impacto por ros Por otras amenazas
ZONA NORTE COSTERA

ESMERALDA Esmeraldas Ro Esmeraldas Colapso de va por destruccin de

puentes en carretera Esmeralda
Quininde, impide llevar productos
(banano) al puerto de Esmeraldas.
El ro afect reas agrcolas de la
zona baja del ro Esmeraldas.

Ro Tonsupa Inundacin de zonas ganaderas y

agrcolas en los cantones Atacames-
Esmeraldas.

ZONA COSTERA CENTRAL

MANABI Chone Ro Chone Inundacin de vas agrcolas. Lluvias causan inundacin en provincia de
Aislamiento de zonas agrcolas Manab con afectacin de siembras de arroz,
plantaciones de caf y otros cultivos.
Destruccin de plantaciones en ro Grande,
Portoviejo Ro Portoviejo Inundacin de reas agrcolas. sector Carrizal-Chone y Calceta, zonas bajas
de Jipijapa y Pajn.
Cada de flores por efecto de las fuertes
lluvias.
Jipijapa Ro Jipijapa Inundacin de vas agrcolas.
Aislamiento de reas productivas

GUAYAS, Zapotal Ro Valdivia Desborde del ro produce anegamiento Afectacin de zonas agrcolas por lluvias e
PENINSULA de siembras de maz, papa, toquela, inundaciones.
DE SANTA ctricos, frutales, caf, cacao en Incomunicacin terrestre afecta transporte
ELENA Ancn, Loma Alta, Barcelona y de productos en una parte importante de la
Servichal pennsula (al norte de la comuna de San
Pedro).

CUENCAS CENTRALES

PARTE DE Guayas Ros Babahoyo, Vinces y Desbordes de varios ros colmatados Lluvias causan afectacin en cultivos de
otros
GUAYAS, generan inundaciones y afectacin de arroz, maz duro, tomate, pimiento, pepino,
LOS RIOS, reas agrcolas en zonas de cebolla.
MANABI Babahoyo, Vinces, Baba, Quevedo Zonas afectadas
afectadas: Urbina, Jado, Vernaza,
(Puntilla), Las Maravillas, Yaguachi, Samborondn, Milagro, Salitre, El
Samborondn. Triunfo, Naranjal y Santa Elena.
Excesiva humedad en la plantacin produce
fruta madura. reas inundadas en partes
bajas obligan a reduccin de siembras de
arroz, en Los Ros, Babahoyo y Quevedo
(Guayas). Reduccin de siembras de maz
Ro Daule Crecientes e inundaciones en cantones en Manab, Los Ros y Guayas.
Santa Luca y Palestina con afectacin
a la agricultura.

118
 Cuadro V.3.3-1 Ecuador. Focalizacin de los daos a la agricultura y amenazas asociadas a los mismos
por cuencas hidrogrficas (continuacin)

Provincia Sistema Impacto sobre la agricultura

Hidrogrfico Impacto por ros Por otras amenazas

Ro San Antonio Inundacin en zonas agrcolas por el
represamiento y consecuente
desbordamiento del ro por
taponamiento con Lechuguines.
Lluvias afectan cultivo de caf en Manab, con
cada de flores (no hubo cosecha); soya y ctricos
en Los Ros disminuyen la produccin por cada
de flores y de frutos pequeos debido a las
lluvias; destruccin de plantaciones en Ro
Grande (Chone); sector Carrizal-Chone; Calceta;
zonas bajas de Jipijapa, Pajn (ms grave).
Prdidas de banano en Babahoyo, Vinces, Baba
y Quevedo. (Los Ros).
Prdida de arroz en Daule (Plan Amrica) por
destruccin del sistema de riego (falta de
mantenimiento).
Vas daadas por lluvias incomunican varios
sectores que impide movilizacin de cosechas
a centros de mercado.
Desbordamiento de canales de agua y ruptura
de muro de contencin (altura del recinto Boca
de Cerro) afect zonas agrcolas.

ZONA COSTERA SUR

GUAYAS Taura y parte Ros Norbal, Hediondo Tixay, Cumbe Desbordamientos e Inundaciones de
de cuenca y ro Fro de la cuenca del ro reas agrcolas.
de Guayas Naranjal y Churate
(Ro Bulul)
Ro Chimbo Sedimentacin en el ro produce
desborde y anegamiento de extensas
zonas de sembrados (cacao y otros),
por desbordamiento del ro con
arrastre de lodo.
CAAR Caar Ruptura del dique sobre el Ruptura del dique sobre el ro Bulul
ro Bulul produce Inundaciones en zona de
Caar. Afectacin de plantaciones
bananeras y de caa de azcar.

AZUAY Naranjal- Ro Bucay Al ingresar el ro en una quebrada Prdida de banano en Naranjal por lluvias.
Pagua hacia Baba produce inundaciones de Lluvias destruyeron vas de acceso a la provincia
plantacin de cacao en Naranjal. de Azuay, quedando incomunicadas. Paralizado
el transporte de alimentos.

Ros Balao, San Jos, Ruptura del muro de contencin del ro

Porcel, Cumbe y Fro Balao entre Mapasingue y Los Cubos,
as como desborde de los ros
sealados, produce inundaciones en reas
agrcolas y ganaderas aledaas.

EL ORO Santa Rosa, Ros Jubones y Buena Inundaciones de zonas bananeras ya Torrenciales aguaceros destruyeron amplias
Arenillas, Vista, Carne Amarga, afectadas por fuertes vientos. superficies de banano en la zona de Guabo y
Zamurilla Arenillas, Zarumilla Pasaje.
Se generan inundaciones en cantones de
Machala, Pasaje (La Unin y Peave), El Guabo
y Santa Rosa.
Excesiva humedad favorece aparicin de
sigatoka negra.
Fuente: Prensa Nacional. 1997-98. MAG.

119
La mayora de los agricultores ubicados en las partes bajas de las
cuencas de la provincia de Manab se abstuvo de realizar siem-
bras de hortalizas y de renglones de ciclo corto debido a la
incertidumbre de la presencia del Fenmeno El Nio en la cos-
ta ecuatoriana, por lo que quedaron en esa zona miles de hect-
reas de terreno sin utilizar para la produccin de alimentos, las
cuales permanecieron totalmente inundadas con agua y lodo.
Ello probablemente repercuta en el futuro en la calidad de los
suelos cultivables, impidiendo su incorporacin a la unidad de
produccin. Tambin se observ que las reas de pasto ubica-
das en sectores de topografa accidentada (lomas) sufrieron un
deterioro de la calidad debido al exceso de lluvias y a la forma-
cin de crcavas e inclusive deslizamientos de suelo y daos en
las pasturas de reas bajas.
Siendo Manab la zona ms importante del pas en pobla-
cin bovina, el impacto sobre este sector fue significativo,
por presentarse numerosas muertes de bovinos, porcinos,
etc., as como plagas y enfermedades que diezmaron los hatos
ganaderos de la provincia. El sector avcola tuvo problemas
para el abastecimiento del alimento y derivados de origen
agropecuario para la elaboracin de los concentrados.
En la zona costera sur, mltiples amenazas explican la mag-
nitud de los daos en la provincia de El Oro: desbordamien-
to de numerosos ros (Jubones, Buena Vista, Carne Amarga,
Arenillas, Zamurilla, entre otros); anegamientos sobre am-
plias superficies de la zona como consecuencia de continuas
e intensas lluvias (Machala, Paraje, El Guabo, Santa Rosa);
fuertes vientos huracanados que afectaron y destruyeron plan-
taciones (banano) y la excesiva humedad que cre condicio-
nes favorables para la aparicin y proliferacin de plagas y
enfermedades (p.e.sigatoka en el banano).
En este sector, las afectaciones a la agricultura durante 1997
se concentraron en el Cantn Santa Rosa, pero con las preci-
pitaciones de 1998 la produccin agropecuaria en la parte
baja no pudo desarrollarse, afectando en un 100% a los ren-
glones de ciclo corto y en un 80% en la parte alta; los culti-
vos perennes y la ganadera fueron afectados en la produc-
cin y productividad. El banano tambin tuvo afectaciones
en Santa Rosa, as como en Arenillas y Pasaje, pero debido a
acciones previsivas, los grandes agricultores de este rengln
procedieron a la construccin de canales, por lo que no fue-
ron mayormente afectados en Machala, El Guabo y Pasaje.
No as ocurri con los pequeos agricultores con menos de
20 ha que no pudieron realizar estas obras por el alto costo
que representan.
El mayor porcentaje de renglones de ciclo corto que se vi
afectado en esa provincia se localiz en los cantones Arenillas,
parroquias de Chacras, Balsalito, Guabillo, Carcabn, Que-
brada Seca, Progreso y Palmales. El banano afectado se
focaliz en Santa Rosa y parte de Arenillas y Pasaje y el cacao
en esos mismos cantones ms El Guabo. Tambin fue im-
120
portante en esa rea la aparicin de la enfermedad Hepatitis
Avial que afect cerca del 30% de la produccin avcola.
Finalmente, la cuenca de Guayas, debido a las condiciones
generalizadas de mal drenaje y su tradicional problema de
inundaciones en la parte baja, recibi severos impactos, con
graves afectaciones en cultivos como arroz, banano, cacao,
frutales y otros que se desarrollan en el rea. El manteni-
miento de reas anegadas en las provincias de Manab y Los
Ros durante un largo periodo, impidi tambin las siembras
del ciclo siguiente, principalmente de arroz y maz, en gran
parte de esas zonas. En la zona de la provincia de Los Ros,
el banano sufri perdidas en algunos sectores debido a la
imposibilidad de evacuar aguas estancadas de las inundacio-
nes, a pesar de que este cultivo en esa zona es uno de los ms
tecnificados y con infraestructura apropiada para soportar
este tipo de amenaza. La soya, caf y ctricos tuvieron una
disminucin, por cuanto en el perodo de fecundacin tanto
las flores como sus frutos en pequeo se cayeron por las
lluvias. En la cuenca del Ro Caar los impactos comenzaron
desde el mes de noviembre por desbordamiento de ese ro,
lo que gener impactos negativos sobre cultivos como la caa
de azcar y el maz.
Una situacin particular se present al romperse algunas obras
previamente construidas para el control de inundaciones,
causando daos en las reas que haban sido beneficiadas a
travs de las mismas.
En contraste con estas situaciones catastrficas, algunos
rubros agrcolas en esta zona incrementaron su produccin
por efecto de lluvias en lugares tradicionalmente ms secas.
Este es el caso de la ganadera, que se vio muy beneficiada
por la calidad y cantidad del forraje. Sin embargo, en las zo-
nas bajas los animales no tuvieron donde invernar. Tambin,
debido a la topografa de algunas zonas, como es el caso de
Los Ros, existieron agricultores que aprovecharon la abun-
dancia de las aguas y han logrado cosechas que tradicional-
mente no hacan, como arroz en reas de secano en los me-
ses de agosto a octubre.
Debe destacarse que, comparativamente con El Nio 1982-
83, el rea afectada en la cuenca del ro Guayas se ha reduci-
do drsticamente debido a las obras de proteccin contra
inundaciones y al trasvase de agua hacia otras cuencas, que se
han venido desarrollando en respuesta a la identificacin de
que en esta cuenca se concentran los mayores impactos de
El Nio en trminos de anomalas de precipitacin y de los
estragos ocasionados por el evento El Nio 82-83.
Focalizacin de las afectaciones por zonas agrcolas
El Cuadro V.3.3-2 resume las reas agropecuarias especficas
que fueron afectadas durante el evento 1997-98 de acuerdo a la
informacin recabada por el MAG. La informacin contenida
en este cuadro especifica el tipo de renglones y la superficie que
tuvo mayor afectacin en cada una de las zonas.
 Cuadro V.3.3-2 Ecuador. Areas agropecuarias afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98 y tipo de cultivos
predominantes en cada una de ellas
Provincia Localizacin
ZONA NORTE COSTA LIT
COSTA ORAL
LITORAL
ESMERALDA Esmeraldas, Atacames,
Zona Litoral. 75.000 ha
San Mateo-Chinca, valle del
Ro Esmeralda parte baja.
24.500 ha
ZONA COSTERA CENTRAL
MANABI Chone-Junn
111.500 ha
Valle del Ro Portoviejo-Santa Pequeas y medianas Frutales tropicales.
Ana-Portoviejo-Ricaurte
53.250 ha
Valle del Ro Portoviejo-Santa Pequeas y medianas Frutales tropicales.
Ana-Portoviejo-Ricaurte
53.250 ha
ZONAS CENTRALES
GUAYAS Colines-Daule-Guayaquil-
Samborondn-Valles del
Daule y de Babahoyo.
125.750 ha
Zona entre Balzar y Santa
Luca, margen izquierda del
ro Daule. 87.000 ha
Buena F-El Empalme-Balzar
121.750 ha
Daule-Salitre entre los ros
Vinces y Daule. 88.250 ha
Milagro-Marcelino-
Mariquea-La Troncal.
40.750 ha
Tamao de Cultivos Cultivos Pastizales Observaciones
parcela permanentes ciclo corto
Grandes y medianas Arboricultura tropical. Cultivos diversos de Artificiales tropicales. En toda la zona litoral
7.550 ha (10%) zonas clidas 11.925 43.500 ha (60%) la vegetacin natural
ha (15%) estaba seca.
Grandes Arboricultura tropical. Cultivos diversos de Artificiales tropicales. Terrazas y colinas.
2.450 ha (10%) zonas clidas 17.150 ha (70%)
4.900 ha (10%)
Grandes Caf, cacao, banano Maz, algodn, Artificiales y Agricultura de secano
en huertos. 11.150 hortalizas tropicales. tropicales tropicales principalmente.
ha (10%) 33.450 ha (50%) 55.750 ha (50%)
Hortalizas tropicales, Artificiales tropicales Zona bajo riego (Poza
5.325 ha (10%) maz, arroz, algodn. 10.650 ha (20%) Honda). Huertos
31.950 ha (60%) familiares
(parcelaciones).
Hortalizas tropicales, Artificiales tropicales Zona bajo riego (Poza
5.325 ha (10%) maz, arroz, algodn. 10.650 ha (20%) Honda). Huertos
31.950 ha (60%) familiares
(parcelaciones).
Grandes Arboricultura tropical. Arroz, maz, hortalizas Artificiales tropicales Area propensa a
6.288 ha (5%) y otros. 100.600 ha 12.575 ha (10%) inudaciones, sobre
(80%) todo el valle del ro
Babahoyo. Pequeas
parcelas aisladas.
Grandes Arboricultura tropical. Arroz, maz y otros. Naturales y artificiales Ganadera extensiva
4.350 ha (5%) 4.350 ha (5%) tropicales 69.600 ha en grandes parcelas.
(80%) Pequeas parcelas
aisladas.
Continuacin de la
zona 4 de los Ros.
Grandes y medianas Banano, cacao, caf, Maz, yuca y otros Artificiales tropicales Plantaciones de
ctricos. 36.525 ha cultivos tropicales 73.050 ha (60%) arboricultura tropical.
(30%) 12.175 ha (10%)
Grandes y medianas Arboricultura tropical. Arroz, maz, hortalizas Naturales y artificiales Relativa importancia
4.413 ha (5%) tropicales, yuca. tropicales 44.125 ha de pequeas
35.300 ha (40%) (50%) explotaciones.
Grandes Caa de azcar. Ingenios azucareros.
36.713 ha (95%)
121
 Cuadro V.3.3-2 Ecuador. Areas agropecuarias afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98 y tipo de cultivos
predominantes en cada una de ellas (continuacin)

Provincia Localizacin Tamao de Cultivos Cultivos Pastizales Observaciones

parcela permanentes ciclo corto

LOS RIOS Puerto Pechiche-Catarama- Grandes y medianas Banano, cacao, caf Arroz, sorgo, maz y Artificiales tropicales Zona de ganadera y
Baba 100.500 ha localizadas y frutas troicales. otros. 25.125 ha 40.300 ha (40%) plantaciones.
20.100 ha (35%) (25%)

Babahoyo-Pimocha-Valles de Grandes Arbicultura tropical, Arroz, maz, hortalizas Artificiales tropicales Conurbacin de la
los ros Las Juntas y caa de azcar. y otros. 36.575 ha 7.818 ha zona 5 de Guayas.
Babahoyo 52.250 ha 5.225 ha (10%) (70%) Area propensa a
inundaciones.
Pequeas parcelas
aisladas.

Las Pampas-Ventanas entre Grandes Banano, cacao, caf Cultivos diversos de Artificiales tropicales Zona mixta de
los Ros Catarama, Quevedo y frutos tropicales. zonas clidas. 9.600 48.000 ha (50%) ganadera,
y Macui. 96.000 ha 24.000 ha (25%) ha (10%) plantaciones y
cultivos anuales.

ZONA COSTERA SUR

AZUAY Molleturo-Chaucha 1.200 y Grandes y medianas Caa de azcar, Maz, frijol y otros. Naturales Estribaciones de la
2.800 m.s.n.m 84.250 ha frutales 8.425 ha (10%) subtropicales 42.125 cordillera. Fuerte
subtropicales. 8425 ha (50%) variacin ecolgica.
ha (10%)

Shurimai-Ponce Enriquez-Eloy Grandes y medianas. Cacao, caf, caa de Cultivos diversos de Artificiales tropicales Zona de
Alfaro entre 300 y 900 Zona mixta. azcar, frutales zona clida. 3.625 ha 7.250 ha (20%) planificaciones.
m.s.n.m. 36.250 ha tropicales (10%) Continuacin de la
diferenciados. zona 2 de Guayas.
21.750 ha (60%)

Girn-Santa Isabel, entre Grandes y pequeos Caa de azcar, Maz, hortalizas Importante produccin
1.600 y 2.000 m.s.n.m. frutales tropicales y subtropicales, frijol de alcohol.
20.500 ha subtropicales. 6.150 ha (30%) Fruticultura
12.300 ha (60%) subtropical en
huertos.

EL ORO Tendales, El Guabo, Pasaje, Grandes y medianas Banano, cacao, caf, Maz, frijol, y otros. Artificiales tropicales Agricultura
Santa Rosa caa, frutales 4.888 ha (5%) 29.325 ha (30%) tecnificada,
tropicales. 58.650 ha ganadera extensiva
(60%) al sur de la zona.
Camaroneras en el
litoral. Ganadera
extensiva, gricultura.

Marcabel, Huaquillas, Zona Pequeas y grandes Frutales tropicales, Maz, yuca, Frijol, Naturales y artificiales Cultura de temporal
fronteriza. 118.750 ha banano, caa de hortalizas tropicales. 35.625 ha (30%) principalmente, riego
azcar 5.937 ha (5%) 17.613 ha (15%) en algunas zonas
(Huaquillas).

122
 Cuadro V.3.3-2 Ecuador. Areas agropecuarias afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98 y tipo de cultivos
predominantes en cada una de ellas (continuacin)

Provincia Localizacin Tamao de Cultivos Cultivos Pastizales Observaciones

parcela permanentes ciclo corto

Otras provincias fuera de la zona costera de directa afectacin

LOJA Nambacola-Sacapalca- Pequeas y grandes Maz con diversas Naturales Cultivo de arroz en
Macar-Lucero Quitanga asociaciones (frijol, estacionales 20.213 Macar en valles bajo
entre 600 y 2.000 m.s.n.m sarandaja), man, ha (15%) riego. Agricultura de
134,70 ha yuca, arroz. temporal
47.162 ha (35%) predominante.
Compleja estructura
agraria.

PICHINCHA Los Colorados 217.750 ha Medianas Abac, frutales Hortalizas tropicales, Tropicales 87.100 ha N 4 de Manab.
tropicales 65.325 ha frijol, 32.662 ha (40%) Pastos y
(30%) (15%) plantaciones.

Estribaciones de la cordillera Medianas Arboricultura tropical Cultivos diversos de Artificiales tropicales Zona de reciente
entre 300 y 2.000 m.s.n.m 27.275 ha (10%) zonas clidas 13.637 68.188 ha (25%) colonizacin en
Tandapi-Puerto Quito-Mindo. ha (5%) proceso de
272.750 ha consolidacin.

CHIMBORAZO Tixn-Alaus-Chimborazo, Pequeas y grandes Trigo, cebada, maz, Naturales temperados Importante produccin
entre 2.400 y 3.200 haba, lenteja, arveja. 2.200 ha (10%) de trigo. Notable
m.s.n.m. 22.000 ha 16.500 ha (75%) proceso de erosin.

Pallatanga-Multitud-Cumand. Medianas y grandes Caa, frutales Maz, frijol, hortalizas Artificiales Piedemonte de la
Entre 900 y 3.600 m.s.n.m tropicales, banano. tropicales, yuca. subtropicales 10.425 cordillera y amplias
34.750 ha 5.213 ha (15%) 5.212 ha (15%) ha (30%) reas de vegetacin
natural.

Echeandia-Columa- Grandes y medianas Arboricultura tropical Maz y otros 13.200 Artifciales tropicales. Zona de colonizacin.
Balzapamba. Piedemonte de (ctricos, caf, cacao, ha (10%) 72.600 ha (55%) Importante
Cordillera entre 300 Y 2.200 caa de azcar). produccin de
m.s.n.m 132.000 ha 19.800 ha (15%) naranjas.

COTOPAXI
Moraspungo-La Man- Medianas Banano, caf, cacao, Maz, soya, yuca. Artificiales tropicales Continuacin de la zona
Guasaganda. Bajo los 300 frutales tropicales. 8.213 ha (15%) 10.950 ha (20%) de Los Ros y Pichincha.
m.s.n.m. 54.750 ha 27.375 ha (50%) Plantaciones
agroindustriales y
productos de
exportacin.

El Corazn-Tingo-Pucayacu. Medianas Arboricultura tropical, Cultivos diversos de Artificiales tropicales Estribaciones

Entre 300 y 2.200 m.s.n.m. caa de azcar. zonas clidas 7.650 30.600 ha (40%) exteriores de la
76.500 ha 15.300 ha (20%) ha (10%) cordillera. Activos
procesos de
desmonte. Cultivos
de caa sobre todo
en el Corazn y
Pucayac para la
elaboracin de
aguardiente y panela.
Continuacin de la
zona de Pichincha.

Fuente: MAG.

123
3.4 LA MAGNITUD DE LOS DAOS Y COSTO DE LAS PERDIDAS Superficie afectada

Los daos en el sector fueron estimados por la CEPAL, con La superficie de cultivos perdidos y afectados en el pas as-
colaboracin de la CAF, en base a la magnitud del perjuicio ciende a 843.873 ha, de las cuales 683.630 ha corresponden a
sufrido sobre los diferentes subsectores y de las zonas que superficie de cultivos perdidos y 160.243 ha a superficie no
han resultado ms afectadas. Se consideran en las estimacio- sembrada. En la regin de la costa y parte de la Sierra donde
nes los daos directos ocasionados por el desastre, as como se evidenciaron problemas fuertes, el total de superficie con
los costos en que ser necesario incurrir para reponer los impactos negativos fue de 585.907 ha y en el resto de la
acervos de capital a su estado anterior antes de la afectacin. Sierra de 97.723 ha.
En los daos indirectos, se imputa estimativamente la mer- El Cuadro V.3.4-1 resume el total de reas con diferentes
ma de ingresos derivados de la produccin agropecuaria que tipos de afectacin, tanto en la zona directamente impactada
se haya dejado de obtener como resultado de los daos di- por El Nio en la Costa Litoral, como en el resto de las
rectos, as como de los gastos extraordinarios que se genera- provincias que sufrieron daos y cuya vinculacin con este
ron como consecuencia del evento. fenmeno est por determinar.
Cuadro V.3.4.1 Ecuador. Superficie agropecuaria impactada por el Fenmeno El Nio 1997-98
y nmero de agricultores afectados
Provincias Superficie perdida. Ha Superficie no sembrada. Ha Superficie total. Ha Nmero de agricultores
Zona de mayor afectacin de El Nio
Esmeraldas 44.467 593 45.060 5.168
Manab 237.082 23.908 260.990 23.488
Los Ros 112.650 56.585 169.235 16.703
Guayas 145.907 62.935 208.842 35.332
El Oro 27.562 8.818 36.380 6.500
Caar 9.815 312 10.127 1.713
Azuay 8.424 951 9.375 1.750
Subtotal 585.907 154.102 740.009 90.654
Otras zonas afectadas
Bolvar 36.908 3.263 40.171 4.028
Chimborazo 12.708 335 13.043 1.346
Cotopaxi 14.510 243 14.753 3.600
Loja 9.250 9.250 1.713
Pichincha 21.742 2.068 23.810 4.500
Imbabura 475 475 100
Zamora CH. 430 430 90
Carchi 1.700 232 1932 357
Subtotal 97.723 6.141 103.864 15.734
Total 683.630 160.243 843.873 106.388
Fuente: DPA-MAG. Elaboracin DIPLASEDE-MAG-FAO 1998

La distribucin de las superficies impactadas por tipos de

cultivos se resume en el Cuadro V.3.4-2
Cuadro V.3.4-2 Ecuador. Superficie agrcola afectada, por tipo de cultivo,
durante el evento 1997-98 (zonas costeras y centrales) Ha

Cultivos Esmeraldas Manab Guayas Los Ros El Oro Caar Azuay Total
Arroz 280 3.000 36.000 53.000 240 92.520
Maz suave 1.100 1.100
Maz duro 600 3.050 6.340 22.000 640 220 1.500 39.350
Pltano 2.000 3.600 140 50 152 440 14.382
Banano (1) 1.200 3.300 12.000 5.000 10.000 200 50 31.750
Man 207 7 214
Pepino 50 53 103
Tomate Rin 15 300 102 5 5 432
Pimiento 150 74 20 244
Hortalizas 50 50
Mellocos 100 100

124
Cuadro V.3.4-2 Ecuador. Superficie agrcola afectada, por tipo de cultivo, durante el evento 1997-98 (zonas costeras y
centrales). Ha (continuacin)

Cultivos Esmeraldas Manab Guayas Los Ros El Oro Caar Azuay Total
Meln 400 58 2 460
Naranja (2) 6 10.000 5 6 10.017
Maracuya 30 1.340 1.000 50 180 2.600
Cebolla perla 85 20 105
Papaya 30 500 41 750 1.321
Sanda 6 40 1.000 1.046
Yuca 90 11.800 72 100 15 470 12.562
Cacao (2) 1.200 29.900 3.000 5.700 800 40.600
Caf (2) 1.000 107.000 13.890 7.000 1.700 130.590
Higuerilla 750 750
Frijol 550 10 3.000 20 400 1.200 5.180
Haba 70 50 120
Arveja 350 350
Caa de azcar (3) 32.650 350 7.100 40.100
Algodn 600 600
Papa 520 200 720
Caa otros usos 25 12 4 41
Soya 4.000 4.000
Cebada 200 10 210
Pastos 38.000 46.900 40.000 15.400 9.000 3.000 152.300
Palma africana 10 10
Total 44.467 237.082 145.907 112.650 27.562 9.815 8.424 585.907
Vacunos 23 800 1.190 500 220 80 2.813
Porcinos 27 274 800 500 1.601
Equinos 80 80
Aves (1) 30.000 700.000 20.000 50.000 800.000
(1) Datos sujetos a revisin (2) Prdidas por superficies o cosechadas (3) Los datos de la caa corresponden a la superficie no cosechada que requiere labores de rehabilitacin.
Fuente: Direcciones Provinciales Agropecuarias MAG. Elaboracin DIPLASEDE-DAP-MAG.

Los cultivos tradicionales como arroz, maz duro y soya,

tuvieron una alta participacin en la proporcin de reas
perdidas. (Fig. V.3.4-1).

Figura V.3.4-1 Ecuador. Superficie agrcola perdida por cultivos. (Ha y %)

Fuente: FAO-MAG. 1998

125
Prdidas por renglones
La evaluacin realizada conjuntamente por MAG-FAO
permite visualizar con claridad este tipo de impactos y
las causas de afectacin para cada rengln. Los daos
fueron reportados sobre 22 cultivos, encontrndose el
Figura V.3.4-2 Ecuador. Prdidas econmicas por cultivo (miles US$)
Fuente: FAO-MAG,1998
El arroz es uno de los productos bsicos ms sensibles
de la canasta domstica, sobre todo para la poblacin de
bajos ingresos, razn por la cual los impactos sobre la pro-
duccin fueron muy negativos. Cerca de unas 50.000 fa-
milias de las provincias de Los Ros y de Guayas estn
vinculadas a la produccin de este rengln, contribuyen-
do con el 12% del PIB agrcola. Las afectaciones al arroz
se generaron desde varios ngulos. Uno de ellos estuvo
relacionado con los ciclos de siembra y de cosecha. Este
cultivo se siembra normalmente en dos ciclos. La siembra
de invierno se hace entre diciembre y febrero de cada ao
y la cosecha desde fines de abril hasta fines de junio,
exportndose hacia Colombia cerca de un 20% de la pro-
duccin. La siembra de verano ocurre en junio-julio para
ser cosechada en septiembre-noviembre. Esta cosecha
genera el stock suficiente para cubrir las demandas hasta
la siguiente cosecha de abril. En los ltimos aos las exis-
tencias de las cosechas de verano han permitido una co-
bertura de existencias hasta el arranque de las cosechas de
invierno, lo que ha reducido significativamente las impor-
taciones de este producto y, por el contrario, se han
quintuplicado las exportaciones desde 1995. En 1996 ao
anterior a la llegada de El Nio, la cosecha de invierno de
126
97,8% de la afectacin sobre diez de ellos: banano,
arroz, maz duro, caa de azcar, pastos, caf, soya,
cacao, papa y frijol. En general, el rengln ms afecta-
do desde el punto de vista de la magnitud econmica
fue el banano, seguido del arroz, maz y caa de azcar
(Fig. V.3.4-2).
arroz pilado se estim en 400 mil TM y la de verano en
280.000 TM.
Como resultado de El Nio, la cosecha de verano de
1997 fue apenas de 170.000 TM, lo que signific una baja
de 41%, contribuyendo a la drstica reduccin de las exis-
tencias. Adems, las condiciones climticas de diciembre-
febrero no permitieron la normal siembra de invierno, por
lo que hubo problemas en la cosecha de abril. Ello origi-
n un incremento de costo de 25% de los precios reales al
nivel mayorista. Ambos efectos, reduccin de existencias
y altos precios, seguramente tendrn efectos en el incre-
mento de las importaciones para cubrir la demanda.
El maz amarillo duro es el rengln ms extendido en Ecua-
dor, cubriendo unas 370.000 ha en las provincias de Guayas,
Los Ros y Manab. Las unidades de explotacin son muy
pequeas (casi el 70% de los productores tienen menos de
20 ha). Genera el 8% del PIB agrcola y lo producen alrede-
dor de 80.000 familias. Los ciclos del maz son similares a
los del arroz: siembras de invierno entre diciembre y febrero
con cosechas en abril-junio y ciclo de verano con siembras
entre abril-julio y cosechas en septiembre-diciembre. La ma-
yor parte de la cosecha se destina a la produccin de alimen-
tos balanceados para animales (70%); 25% se exporta a Co- pasando de 47.000 TM en 1996 a 70.000 TM en 1998.
lombia. En 1996 la cosecha de invierno fue de 400.000 TM
En los cultivos orientados a la exportacin, como ocu-
y la de verano de 125.000 TM.
rri en los tres rubros tradicionales como banano, caf y
Como resultado de El Nio la cosecha de verano se re- cacao, las reas afectadas fueron ms o menos similares
dujo a la mitad (65.000 TM) por lo que las importaciones (entre 50.000 y 60.000 ha en cada uno de ellos).
alcanzaron a 140.000 TM, ms del doble que el nivel de
las importaciones de 1996. Por otra parte, el rea sem- La evaluacin realizada por la FAO-MAG en 1998 res-
brada en invierno se redujo en un 10% respecto al ao pecto al impacto de El Nio 1997-98 sobre las plantacio-
anterior en ese mismo ciclo, lo que tambin tuvo repercu- nes de banano, seala tambin que ste se concentr b-
siones sobre los incrementos de importacin. sicamente en las tres principales provincias productoras,
afectndose 12.000 ha en Guayas, 8.000 ha en El Oro y
El azcar es producido en ms de un 90% por tres inge- 5.000 ha en Los Ros, lo cual representa el 15% del rea
nios localizados en la costa, con cosechas de caa en los dedicada a la produccin bananera (Fig. V.3.4-3), con una
meses de julio a diciembre de cada ao. Este rengln sa- prdida total estimada de 456.000 TM y afectando direc-
tisface la demanda interna y produce pequeos exceden- tamente a unos 61.582 agricultores (36.379 en Guayas,
tes para exportacin. En esta actividad participan unos 18.703 en Los Ros y 6.500 en El Oro). Las principales
16.000 obreros, representando una fuerte fuente de em- causas de afectacin fueron los desbordamientos de los
pleo. Existen cerca de 68.000 ha en produccin, de las ros y los excesos de lluvia, por lo que siendo el banano el
cuales se esperaban unos 11,3 millones de sacos para la producto ms importante en Ecuador (16% del PIB agr-
cosecha de julio 97-diciembre 98. cola y 25% de las exportaciones) el impacto fue relevante
Como resultado de El Nio la cosecha se redujo a tres tanto para la economa como para la poblacin depen-
meses (ag osto-octubre) por lo que slo pudieron diente de este rengln en trminos de empleo.
cosecharse 25.000 ha y la produccin cay a 3,8 millones
de sacos de azcar refinada. El dficit de la produccin
Figura V.3.4-3 Ecuador. Banano. Prdidas por
domstica tendr repercusiones en 200.000 TM que de- provincias en millones de US$
bern importarse. Adicionalmente, la imposibilidad de
cosechar unas 35.000 ha tuvo implicaciones en la cosecha
de 1998. La caa no cosechada tendr un rendimiento
menor de lo normal al ser cosechada en 1998.
La soya es producida principalmente en la provincia de
Los Ros en unidades de 20 a 100 ha. Este rengln vena
reducindose en los ltimos aos debido a la infestacin
de pestes hasta alcanzar un total de 32.000 ha en 1996. El
destino es bsicamente el alimento para aves y la produc-
cin de aceites. Se siembra entre mayo y junio y se cose-
cha de septiembre a diciembre.
Como resultado de El Nio, las lluvias ocurridas entre
mayo a julio imposibilitaron totalmente la siembra; pero
adicionalmente, el temor a las lluvias en los meses de co-
secha septiembre-diciembre disuadieron a los agriculto-
res a sembrar. Como resultado de ello, la cosecha de 1997
fue de apenas 4.750 TM. Sin embargo, durante ese ciclo
muchos productores de soya sembraron otros renglones,
lo que compens en parte la cada de este rengln. La
cada de la produccin gener una elevacin de los pre-
cios internos en un 7% para los procesadores y las impor-
taciones se incrementaron en 60.000 TM (de 100.000 TM
en 1966 a 160.000 TM en 1997). Es probable que se re-
quiera una importacin adicional hasta que se normalice
la cosecha en septiembre de 1998. Adicionalmente, la pro-
duccin de aceite de soya disminuy, lo que obligo a im-
portar cantidades significativas de aceite crudo de soya, Fuente;FAO-MAG,1998.

127
La estimacin de prdidas en plantaciones de caf realizada
por la misma fuente (FAO-MAG) es de unas 57.004 ha, de
las cuales 78 ha corresponden a superficie no sembrada y el
resto a las reas perdidas, para un total estimado de 52,5
millones de dlares. De ese total, el 63,44% se localiza prin-
cipalmente en las reas inundadas de las provincias de Los
Ros y Manab y el remanente 36,6% en las 7 provincias res-
tantes que recibieron afectaciones ( Fig. V.3.4-4). La mayor
parte de los productores afectados, que alcanzaron a 70.000,
son labriegos de la provincia de Manab, donde la estructura
de produccin se sustenta en pequeas parcelas. Las princi-
pales causas de afectacin de este cultivo fueron, en parte, las
fuertes lluvias ocurridas entre octubre y diciembre de 1997,
las cuales afectaron la floracin de las plantas de caf. Como
consecuencia de lo anterior se estima que la cosecha de 1998
declinar a 1,4 millones de sacos de 60kg y las exportaciones
se reducirn a 750.000 sacos.
Figura V.3.4-4 Ecuador. Caf. Prdidas por
provincias en millones de US$
Fuente: FAO-MAG, 1998.
En lo que respecta al cacao, en este rengln las prdidas
provienen de reas que dejaron de sembrarse, de las planta-
ciones que se perdieron, de lluvias que afectaron la floracin
de las plantas, de pestes y enfermedades vegetales que se
incrementaron debido a las condiciones ambientales, redu-
128
ciendo el rendimiento y la produccin. En trminos econ-
micos la mayor afectacin se ocasion en la provincia de Los
Ros con el 44,2% de los daos totales estimados, seguida
por Bolvar con un 24,7% y El Oro con el 11,65%. El 20%
remanente de las prdidas en las plantaciones de cacao, se
distribuy en el resto de las provincias de acuerdo a lo indi-
cado en la Fig. V.3.4-5.
Figura V.3.4-5 Ecuador. Cacao. Prdidas por
provincias en millones de US$
Fuente: FAO-MAG.1998.
Los volmenes de produccin agrcola perdida para los prin-
cipales cultivos a causa de El Nio 1997-98 se presentan en
el Cuadro V.3.4-3.
En lo que respecta a la ganadera, aproximadamente el 40%
del hato ganadero de Ecuador se localiza en la zona costera.
Las inundaciones produjeron afectaciones a los animales por
el estrs que origin la prdida de peso y la aparicin de
enfermedades. La prdida es de unas 180.000 ha de pastizales
por anegamiento. Los daos producidos por los efectos de
las lluvias e inundaciones afectaron tambin a la infraestruc-
tura agrcola (instalaciones, comederos, bebederos, etc.). Los
costos atribuibles al Fenmeno El Nio alcanzaron los 35.000
millones de sucres, tanto por la prdida de produccin como
por los costos de recuperacin de la actividad.
 Cuadro V.3.4-3 Ecuador. Sector agrcola. Volmenes de produccin agrcola perdida

Cultivo Prdidas estimadas, toneladas mtricas

Banano 633.232
Arroz 774.598
Maz duro 112.400
Caf 18.480
Cacao 57.083
Caa de azcar 60.139
Soja 110.000
Frijol 17.487
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales.

La actividad porcina tambin fue afectada sobre todo en
fincas medianas y pequeas y con incidencia en la alimenta-
cin familiar.
La avicultura, tanto por los daos a las infraestructuras pro-
pias de esta actividad como por la prdida de animales que
super los 700.000, representa cerca de unos 21.700 millo-
nes de sucres. Las importaciones que se producirn en un
plazo inmediato para suplir la base alimenticia de los mismos
que es bsicamente el maz, significan un agravamiento de las
condiciones de la balanza de pagos para cubrir los requeri-
mientos, lo mismo que con la soya, producto que present
problemas de escasez de semillas para la prxima siembra.
Prdidas globales en el sector
El Cuadro V.3.4-4 resume el monto de los daos directos,
indirectos y los efectos sobre la balanza de pagos.

Cuadro V.3.4-4 Ecuador. Prdidas en agricultura y ganadera por efecto de El Nio 1997-98
(miles de millones de sucres)

Tipo de dao Daos Daos Daos Efecto sobre la

o efecto totales directos indirectos balanza de pagos

Total 6.006,7 2.738,2 1.779,0 3.268,5

Agricultura 5.934,1 2.693,5 3.240,6 1.755,5
Arroz 750,5 187,9 562,6 475,6
Maz 622,5 42,5 580,0 222,5
Caa de azcar 1.364,4 944,4 420,0 195,4
Soja 397,0 7,0 390,0 130,0
Banano 1.865,9 803,9 1.062,0 375,0
Caf 382,8 262,8 120,0 232,0
Cacao 291,0 185.0 106,0 125,0
Otros cultivos (pastos,otros) 200,0 200,0 --- ---
Tierras afectadas 60,0 60,0 --- ---
Ganadera 72,6 44,7 27,9 23,5
Vacunos 35,0 30,0 5,0 1,0
Porcino 0,8 0,4 0,4 ---
Avicultura 36,8 14,3 22,5 22,5
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales.

129
En trminos del monto total de los daos, el sector agrcola
fue el ms afectado por El Nio 1997-98. Los daos totales
en la agricultura se estimaron en 5.934 miles de millones de
sucres, o su equivalente de 1.187 millones de dlares. De
ellos, 1.694 miles de millones de sucres corresponden a da-
os directos tanto en acervo (tierras perdidas) como en pro-
duccin que estaba lista para cosecharse y que no pudo sa-
carse de los campos; los 3.240 miles de millones restantes
representan daos indirectos debido a prdidas de produc-
cin, referidas exclusivamente a la primera cosecha de 1998
que no fue posible sembrar. Estas prdidas tendrn un efec-
to negativo en la balanza de pagos del pas al requerirse im-
portar o dejarse de exportar productos por un monto esti-
mado de 351 millones de dlares.
La afectacin econmica se sinti principalmente en los cul-
tivos de exportacin, al representar los daos ocurridos al
banano el 42% de los daos totales, lo que afect el nivel de
exportaciones, la disminucin en el ingreso de divisas para el
pas y la necesidad de importar azcar.
Se estima que el dao total al sector ganadero asciende a los
72.600 millones de sucres (o su equivalente de 14,5 millones
de dlares), de los cuales 44.700 corresponden a daos di-
rectos sobre el acervo del sector y 27.900 a daos indirectos
o produccin que no se obtendr. Las prdidas antes seala-
das tendrn un impacto sobre la balanza de pagos que se
estima en los 4,7 millones de dlares.
Los efectos de El Nio generaron un impacto muy mode-
rado sobre la tendencia del crecimiento agrcola como sec-
tor de punta en las exportaciones del pas para 1997. Esta
situacin cambia radicalmente para el ao 1998, donde se
recogen estadsticamente los efectos de las prdidas en cose-
chas de 1997, la disminucin de la superficie cultivada en el
ciclo 98 debido a las limitaciones a la siembra por las condi-
ciones de los campos. Esto se expresa en una reduccin con-
siderable (20%) de las exportaciones agrcolas, donde el ba-
nano representa un 80% de las mismas.
3.5 LAS VULNERABILIDADES EN EL SECTOR AGRICOLA
Las vulnerabilidades del sector se evalan en relacin a los
efectos encadenados presentados en la Figura V.3.2-1 y agru-
pados en las categoras utilizadas para el anlisis.
Vulnerabilidades relativas al nivel de conocimiento me-
teorolgico, climtico y pronsticos
Las vulnerabilidades identificadas en esta rea fueron las si-
guientes:
---La escasez de informacin respecto a las variables climticas
de inters para la agricultura derivada de las deficiencias en la
red hidrometeorolgica nacional.
---Deficiente conocimiento y rudimentario modelaje para la
130
interrelacin y pronsticos de las variables climticas y sus
repercusiones sobre las condiciones de desarrollo agrcola.
---Muy preliminar conocimiento de la dinmica en la gene-
racin de vientos fuertes y su impacto esperable en el sector
a nivel territorial.
---Necesidad de profundizar los pronsticos causa-efecto a
nivel de las cuencas bajo una lnea de investigacin.
---Limitado acceso a la informacin generada, lo cual no
permite la mejora permanente de los pronsticos mediante
la participacin sectorial en la conformacin de los mismos.
---Obsolescencia e insuficiencia en la estructura de registros
y procesamiento de datos en el sector, lo cual dificulta dispo-
ner de la informacin confiable y oportuna en tiempo real
para la toma de decisiones.
Vulnerabilidades en las cuencas hidrogrficas
---Intervencin en las cuencas por las diferentes actividades
antrpicas, lo que ha desencadenado situaciones indeseables
en la geomorfodinmica de las mismas y en las capacidades
productivas para la explotacin agrcola. El propio sector
agrcola interviene ampliamente generando este tipo de im-
pactos, caso de las cuencas de Babahoyo, Vinces, Daule, ro
Santa Rosa que presentan crecientes sntomas de deterioro y
ameritan el estudio y la ejecucin de programas de manejo de
tales cuencas. Frente a estas situaciones existe escaso control en
la ocupacin de las cuencas y sobre su ordenamiento territorial.
---Deficiente capacidad de amortiguamiento de los efectos
de las intensas lluvias por la insuficiente infraestructura para
el control, prevencin y mitigacin de inundaciones y el arras-
tre de slidos.
---Deficiencias de informacin en las relaciones causa-efecto
de las variables climticas los niveles de conservacin de las
cuencas y los efectos esperables; la deficiencia en los pro-
nsticos o en los sistemas de alerta, todo lo cual constituye
un cuadro de debilidades que afecta no solamente al sector
agrcola.
---Modificaciones de las texturas de los suelos como conse-
cuencia de las inundaciones y de los flujos de lodo, sin una
disponibilidad de tcnicas adecuadas para su manejo.
---El uso actual del suelo no contempla el manejo de las pla-
nicies de inundacin, presentndose desarrollos de cultivos
permanentes de alta vulnerabilidad ante inundaciones.
Vulnerabilidades en los ros y expresin climtica
---Bajo nivel de conocimiento de las relaciones causa-efecto
entre la hidrologa de los ros y sus consecuencias sobre las
actividades agrcolas. Esto no permite contar con pronsti-
cos ms acertados sobre la evolucin en la escorrenta, las
reas de impacto y las magnitudes esperables.
---Escaso nivel de infraestructura de proteccin contra inun-
daciones y del nivel del mantenimiento del cauce de los ros.
---Inadecuados usos del suelo y diseos de obras que con-
tribuyen con el agravamiento de las condiciones de dre-
naje (vialidades y estanques para el cultivo del camarn)
que obstaculizan el libre flujo de agua en las zonas bajas
de la costa del Pacfico, donde de por s existe un defi-
ciente sistema de drenaje natural por su condicin
geomorfolgica.
Vulnerabilidades frente a las amenazas
Las amenazas identificadas se refieren a los efectos fsicos
producidos sobre el sector como consecuencia de las varia-
ciones climticas durante el desarrollo del FEN. Estos fue-
ron relativos a la presencia de fuertes vientos y a su intensi-
dad as como a la duracin de las lluvias.
Las vulnerabilidades identificadas fueron:
---Desconocimiento del rgimen de los vientos, deficiencias
en la red requerida para la generacin de la informacin b-
sica y la inexistencia de estudios causa-efecto sobre el terri-
torio expuesto a tal amenaza. Al no contarse con una protec-
cin efectiva se produce un efecto de arrasamiento de culti-
vos con variable impacto dependiendo del estado de desa-
rrollo de los mismos.
---Escasa profundizacin en los estudios de amenazas. Muy
particularmente en las reas inundables de la costa Pacfico,
donde se desconocen los efectos combinados de las crecien-
tes de los ros y la elevacin del nivel del mar, sobre las
condiciones generales de drenaje.
---Insuficiente informacin sobre las cadenas de efectos y
medidas preventivas necesarias para el manejo de las plagas
ante factores climticos extremos.
---Escasa flexibilidad para aprovechar oportunidades y
manejo de alternativas.
Vulnerabilidad de las infraestructuras
---Diseos inadecuados de las infraestructuras, lo que las hace
vulnerables a las amenazas no siempre bien conocidas.
---Alta exposicin de las explotaciones agrcolas ante las
amenazas al no contarse con drenajes, adecuadas estructuras
de contencin y de defensa de sistemas de riego, etc. Inade-
cuada ubicacin de algunas infraestructuras (de vialidad, es-
tanques de cra de camarones), que complican las condicio-
nes de inundaciones y a su vez reciben impactos destructivos
sobre ellas.
---Escasa identificacin de las vulnerabilidades de las
infraestructuras y por lo tanto de los planes de accin para
prevenir, reducir y mitigar los efectos de los fenmenos na-
turales extremos en las zonas agrcolas.
---Deficiente mantenimiento de las escasas infraestructuras
para la proteccin contra las amenazas.
---Escasa consideracin de la ordenacin territorial y poca
utilizacin de estudios de impacto ambiental para la cons-
truccin de infraestructuras (vialidad, electricidad, aprove-
chamientos hidrulicos, sistemas de riego, tanques para la cra
de camarones, etc.).
Vulnerabilidad frente a las amenazas inducidas
---Incapacidad fsica de los drenajes naturales y artificiales
para hacer frente a las crecientes.
---Escaso conocimiento del funcionamiento del sistema de
drenaje en reas bajas de la costa Pacfica, lo cual no permite
la adecuada ubicacin, dimensin y diseo de las obras de
proteccin contra inundaciones.
---Inexistencia de sistemas de alerta temprana de inunda-
ciones.
---Escasa utilizacin de prcticas agronmicas para la pro-
teccin de suelos contra los efectos directos del impacto de
las lluvias y de los efectos destructivos de vientos fuertes.
---Escasa investigacin aplicada para la reduccin de los efec-
tos negativos del exceso de humedad sobre la aparicin y
propagacin de enfermedades, en la floracin y en la prdida
de fertilidad en los suelos.
---Inflexibilidad del sector para producir cambios en el apro-
vechamiento de los suelos con actividades ms adaptadas a
las condiciones climticas.
---Inexistencia de alternativas de comunicacin vial, lo cual
crea un cuadro general de vulnerabilidades al no contarse
con centros de acopio de insumos para el resguardo de los
productos cosechados, de concentrados para animales, y en
general de los bienes y servicio de apoyo a la produccin y
para el desarrollo normal de las actividades de la comunidad.
Vulnerabilidad con relacin a los usuarios y su
comportamiento
---Dbil conocimiento por parte de las comunidades de pe-
queos agricultores sobre el FEN y sus amenazas.
---Baja capacidad tcnica en buena parte de los productores
del campo para enfrentar este tipo de eventos.
3.6 LA RESPUESTA DEL SECTOR AGRICOLA Y LAS
ACCIONES FISICAS PARA ENFRENTAR EL EVENTO
La oportuna prediccin de la llegada de El Nio a principios
de 1997 permiti a las autoridades ecuatorianas abocarse a la
realizacin y ejecucin de planes, acciones y obras de pre-
vencin y mitigacin, pero las vulnerabilidades del sector fren-
te a las amenazas, muchas de ellas de carcter estructural, as
131
como la dbil capacidad de respuesta por falta de recursos,
impidi una reduccin significativa de los impactos.
En el sector agrcola la respuesta se orient a las actividades
de preparacin para la atencin durante la presencia del evento
y para la rehabilitacin posterior.
En su fase de prevencin las acciones fueron muy reduci-
das, consistiendo bsicamente en la capacitacin de los fun-
cionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadera ubica-
dos en las provincias a los fines de orientar su futura partici-
pacin en la administracin de la emergencia, quienes conta-
ban con experiencia previa en eventos anteriores.
Se elaboraron planes de defensa civil del sector agropecuario
y del rea de agua y alimento frente a fenmenos especficos,
para las diferentes fases de prevencin, atencin y rehabilita-
cin, identificando y cuantificando los requerimientos eco-
nmicos para la operatividad de las diferentes acciones a cum-
plirse (capacitacin, preparacin, operatividad del parque
automotor, combustibles y lubricantes, equipos y materiales
para las emergencias, raciones alimenticias para las poblacio-
nes potencialmente afectables, obras de emergencia en las
zonas de mayor riesgo, etc.).
La estrategia para llevar a cabo el Plan consisti en tres
lneas de accin:
---Capacitacin: se trabaj al nivel de provincias mediante
seminarios de orientacin institucional y poblacional (cada
una de las provincias Agropecuarias de la Costa: Esmeraldas,
Manab, Los Ros, Guayas, El Oro). Se fijaron tareas y accio-
nes que el MAG deba cumplir en la fase de prevencin y
atencin de la emergencia; se conformaron los cuadros
operativos para la evaluacin de daos y entrega de raciones
alimenticias y la coordinacin institucional para favorecer
preferentemente a la poblacin rural.
---Proyectos: se elaboraron los perfiles de proyectos, espe-
cialmente para la obtencin de ayuda alimentaria para la fase
de atencin y rehabilitacin emergente, con la participacin
de organismos internacionales; se mantuvieron reuniones de
trabajo en el mbito directivo para ubicar el financiamiento
respectivo.
---Raciones alimenticias: Se present el plan de ayuda
alimentaria para la poblacin potencialmente a afectarse,
gestin que se realiz en el mbito gubernamental a tra-
vs de la Direccin Nacional de Defensa Civil. Se realiz
la entrega de raciones alimenticias en los diferentes alber-
gues poblacionales y zonas de riesgo con la coordinacin
institucional de otras dependencias estatales y ONGs.
En la prctica, las acciones que se ejecutaron fueron: ca-
pacitacin y preparacin del personal del MAG sobre la
atencin de emergencias; manejo de formularios de eva-
luacin de daos; distribucin de alimentos y coordina-
132
cin institucional. Tambin se cuantificaron los requeri-
mientos para la operatividad de las diferentes acciones a
cumplirse antes, durante y despus del desastre: capacita-
cin-preparacin-adoctrinamiento, operatividad del par-
que automotor (combustible-lubricantes), equipos y ma-
teriales para las emergencias, cuantificacin de necesida-
des de alimentos (raciones/familia/semana) para la po-
blacin potencialmente afectada.
Contingencia
En la fase de atencin se pone en ejecucin el plan de contin-
gencia y se priorizan las acciones ministeriales hacia las zonas
ms afectadas.
La estrategia en la Contingencia tuvo las siguientes activida-
des para atender a los pequeos productores del litoral ecua-
toriano:
---Raciones alimenticias: para cumplir con el plan de ad-
quisicin de alimentos (raciones tipo para 5 miembros) se
llevaron adelante concursos de precios en los cuales partici-
paron directamente las empresas privadas. Para la distribu-
cin, almacenaje y entrega de alimentos se cont con el apo-
yo de las Fuerzas Armadas, INNFA, Cruz Roja, Defensa Ci-
vil, Clero, y el MAG. Estas raciones se entregaron durante 15
das a las personas localizadas en albergues para un total de
235.000 raciones.
---Proyectos de obras emergentes: este tipo de infraes-
tructura se ejecut en las provincias de Guayas, Los Ros y
El Oro (22 proyectos) y corresponden a muros de conten-
cin, diques, limpieza de lechos de los ros y palizadas, lim-
pieza de pilas de los puentes, lastrado de caminos vecinales
etc., para proteccin de la poblacin y de los cultivos en zo-
nas de alto riesgo.
---Evaluacin de daos: Con el aporte del personal tcnico
del Ministerio de Agricultura y Ganadera se llev a cabo el
monitoreo y la cuantificacin mensual de prdidas del sec-
tor, para lo cual se cont con el apoyo tcnico y econmico
de la FAO.
En la fase de rehabilitacin emergente se suscribieron con-
venios con organismo del Estado, entidades privadas y
ONGs nacionales y extranjeras para rehabilitar las zonas
productivas afectadas, tanto para la dotacin de raciones
alimenticias como para la ejecucin de obras de emergen-
cia que beneficiasen a las zonas de poblacin en riesgo.
Adicionalmente, se realizaron convenios de ayuda median-
te el suministro de semillas e insumos para pequeos agri-
cultores que resultaron afectados por la presencia del FEN.
Para ello, la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (FAO), con su aporte eco-
nmico, tuvo una contribucin para atenuar en parte la
crtica situacin que atravesaban los agricultores.
Reconstruccin
Dada la magnitud de los impactos en el sector agrcola, en
esta fase se llevaron a cabo varias acciones contenidas en
planes especficos, orientadas a superar los problemas que
haba generado el fenmeno a los productores y a la activi-
dad productiva, y a poner en marcha nuevamente los secto-
res y las zonas productivas afectadas, dando un tratamiento
especial en cuanto a la aplicacin de convenios en beneficio
de la poblacin rural agropecuaria marginal. Las acciones
realizadas hasta el momento han sido de planificacin y pre-
paracin de proyectos.
---Planes para reactivar la produccin y la productividad
---Plan de entrega de semillas e insumos MAG-FAO para
1.500 familias del litoral, orientado a proporcionar insumos
agrcolas indispensables (semillas, fertilizantes y otros).
---Plan de entrega de semillas e insumos MAG-COPEFEN
para 10.800 pobladores, con los mismos fines anteriores.
---Planes para mejorar la economa y la empresa familiar
---Plan de desarrollo agropecuario rural, asistencia tcnica,
capacitacin, financiamiento, coordinacin institucional con
la Vicepresidencia de la Repblica (FAO).
---Plan de reconstruccin para pequeos agricultores,
insumos, semillas, infraestructura bsica y riego en cinco pro-
vincias de la costa (8 proyectos para 7.000 familias).
---Participacin del MAG en el Proyecto de riego Loja-Con-
sejo Provincial, con alimento en cinco cantones.
---Alianza estratgica entre el IHNCA y el MAG para desa-
rrollo sostenible, transferencias tecnolgicas, capacitacin y
obras comunitarias para fortalecer las unidades existentes en
Guayaquil, Manab y Los Ros.
3.7 LAS LECCIONES APRENDIDAS Y LAS LINEAS DE
POLITICA PARA REDUCIR LAS VULNERABILIDADES
El Fenmeno El Nio ha dejado lecciones de gran relevan-
cia para el sector agrcola. La certeza de la recurrencia del
evento El Nio y la conviccin de que el manejo del mismo
debe entenderse como una expresin ms de los ciclos
climticos, principalmente en las provincias de la costa Pac-
fica; la relevancia de eventos previos que han impactado
significativamente a la agricultura como son los de 1972-73 y
1982-83 y el conocimiento cierto de la expresin crnica del
fenmeno en cuencas de las provincias de Guayas y Los Ros
(cuencas de los ros Babahoyo, Vinces, Daule, etc.), no fue-
ron aprovechadas para el establecimiento de acciones pre-
ventivas permanentes orientadas a reducir la manifiesta vul-
nerabilidad de tales zonas.
El evento 1997-98 permiti relevar a grandes rasgos el c-
mulo de vulnerabilidades que estn presentes en este sector y
que han incidido en la magnitud de los impactos que se pre-
sentaron durante el lapso de afectacin. Si bien la disponibi-
lidad temprana de informacin sobre la presencia de El Nio
a principios de 1997 constituy un hito importante en mate-
ria de prevencin al permitir por vez primera la planifica-
cin de las acciones de prevencin, atencin de las emergen-
cias y rehabilitacin futura, la orientacin que se dio a esta
intervencin as como la magnitud, carcter de las vulnerabi-
lidades y la escasez de recursos oportunos no permitieron
llevar a cabo con efectividad previsiones para la mitigacin
de los impactos en este sector.
En conocimiento de estas realidades y con base en las eva-
luaciones institucionales que se han venido realizando en la
fase post evento y en los talleres de trabajo llevados a cabo
durante este estudio, se ha identificado un conjunto de pol-
ticas que persiguen reducir las vulnerabilidades ms relevan-
tes en el sector agrcola que fueron reseadas en apartes an-
teriores. Las polticas que se identificaron para direccionar
las actuaciones hacia la reduccin de las vulnerabilidades f-
sicas, se dirigan en gran nmero de ellas, a mejorar la base
del conocimiento previo que permitiese una intervencin ms
racional en el manejo de la prevencin y sostenibilidad pro-
ductiva en el sector. Se reconoce de esta forma una vulnera-
bilidad importante en la base de informacin que debe ser-
vir de soporte a ese tipo de gestin.
Las polticas ms relevantes fueron:
Polticas para mejorar el conocimiento meteorolgico,
climtico y la capacidad de pronsticos
---Modernizacin y ampliacin de la red hidrometeorolgica
nacional en las zonas de relevancia agrcola orientada al
monitoreo y captura de informacin relevante para este sec-
tor, que permita mejorar los pronsticos.
---Desarrollo de sistemas de informacin sustentados en es-
tructuras modernas de registros y procesamiento de datos y
de disponibilidad en tiempo real para la difusin oportuna
de los pronsticos y alertas a nivel del sector.
---Difusin oportuna de la informacin y participacin sec-
torial en la conformacin de la estructura de registros.
---Fortalecer la capacidad de pronstico de las relaciones cau-
sa-efecto generados por los fenmenos climatolgicos y su
expresin hidrolgica y socioeconmica sobre el sector agr-
cola, con base a mejores redes de captura de datos y a inves-
tigaciones especficas con esos fines.
Polticas para reducir la vulnerabilidad en las
cuencas hidrogrficas
---Formulacin, ejecucin y vigilancia de los planes de ma-
nejo de cuencas iniciando los mismos por las cuencas identi-
ficadas como prioritarias para el sector agrcola. En los casos
133
donde no existan planes, actualizar y validar el uso actual del
suelo, considerando la vulnerabilidad y el riesgo, asegurando
el financiamiento para garantizar su ejecucin con recursos
gubernamentales, privados o de cooperacin internacional
con plena participacin de los actores sociales involucrados.
Planificar el uso futuro e incentivar la reconversin de aque-
llos no conformes. En las zonas de alto riesgo, ordenar el
uso del suelo agrcola identificando especies adaptables a las
condiciones crticas previsibles y a los ciclos de cultivos.
---Formulacin y ejecucin de planes de manejo de planicies
inundables, muy particularmente en las zonas de afectacin
crnica y diseo de mecanismos y estmulos para la
reconversin de actividades no conformes y la aplicacin de
prcticas agrcolas conservacionistas de suelos y aguas.
---Ordenar el uso de suelo agrcola, recabando la informa-
cin sobre especies adaptables a condiciones de inundacin
y otras, as como zonificaciones existentes.
---Ejecucin de las obras fsicas identificadas en los planes
de manejo de cuencas orientadas a reducir las vulnerabilida-
des existentes y particularmente para la proteccin contra
los efectos nocivos de la inundaciones y del arrastre de sli-
dos. Como base para ello, realizar estudios evaluativos de
crecientes en cuencas con zonas crticas e identificar obras
de infraestructura en las cuencas, que eliminen y mitiguen los
efectos de las inundaciones y de arrastre de slidos y que
garanticen el desarrollo sustentable en funcin del riesgo. Para
el caso de estudios existentes, actualizarlos y financiar su
implementacin.
---Planificar y ejecutar sistemas de evacuacin de aguas as
como propiciar el establecimiento de sistemas nacionales de
embalses para control. Propiciar el manejo optimizado de
las obras de almacenamiento existentes.
---Poltica de mantenimiento permanente de drenajes y cau-
ces para mejorar la evacuacin de las aguas.
---Obligatoriedad de estudios de impacto ambiental y de ries-
gos e inclusin de los costos de las medidas requeridas en los
proyectos a desarrollarse en las cuencas.
---Fomentar la participacin y organizacin social en la cons-
truccin y mantenimiento de obras y en las acciones de pro-
teccin de las cuencas con nfasis en la forestacin, conser-
vacin de la cubierta vegetal y el manejo integral del suelo,
institucionalizando para ello unidades de gestin-adminis-
tracin.
Polticas para profundizar el conocimiento de las ame-
nazas
---Impulsar los estudios de amenazas, vulnerabilidades y ries-
gos en las reas identificadas como prioritarias.
---Difundir informacin sobre las reas agrcolas sujetas a fuer-
134
tes vientos y medidas agronmicas para su control. Financiar a
los agricultores para adoptar las medidas y acciones preventivas.
Polticas para reducir las amenazas biolgicas
---Normar y formular planes de control y manejo inte-
gral de plagas y enfermedades frente a fenmenos clim-
ticos extremos.
---Fomentar la investigacin agrcola para el control de pla-
gas y enfermedades.
Polticas para reducir la vulnerabilidad de las infra-
estructuras
---Revisar, actualizar e institucionalizar las normas de diseo
y construccin de obras de infraestructura fsica de apoyo a
la produccin agropecuaria, incorporando la variable riesgo.
Aplicacin de normas de diseo ms exigentes en zonas de
alto riesgo.
---Evaluar la localizacin de infraestructuras existentes que
fueron fuertemente impactadas y dar recomendaciones so-
bre su localizacin o rediseo preventivo.
Polticas orientadas a reducir las amenazas secunda-
rias inducidas
---Promover el fortalecimiento y adecuacin de las normas
de diseo de las infraestructuras viales y sanitarias con base a
la informacin de amenazas e impactos ambientales e impul-
sar su aplicacin y fiscalizacin.
---Establecer sistemas de informacin sobre el comporta-
miento de la infraestructura vial frente a diferentes eventos
climticos y la posible afectacin sobre el sector agrcola.
---Impulsar estudios de accesibilidad para la identificacin
de nuevas modalidades alternativas de comunicacin en zo-
nas agrcolas con altos riesgos de incomunicacin.
---Fomentar la investigacin e implantacin de prcticas de
conservacin de suelos, principalmente en cultivos limpios
y de medidas para reducir las prdidas de floracin y de con-
trol preventivo de plagas y enfermedades.
---Fortalecer las capacidades locales de almacenamiento y pre-
procesamiento de productos agrcolas.
Polticas orientadas a reducir las vulnerabilidades de los
productores y empresas agrcolas
---Fortalecer la poltica nacional de asistencia tcnica a los pro-
ductores, incorporando el uso de prcticas que minimicen los
riesgos a nivel de los diferentes cultivos y zonas agrcolas.
---Profundizar las polticas y programas que debe aplicar el
estado, para apoyar a los pequeos productores despus de
los desastres, a los fines de lograr la continuidad de los mis-
mos dentro de la actividad agrcola. Entre ellos, brindar ayu-
da al pequeo agricultor a travs de crditos blandos, semi-
llas de mejor calidad y accesibles a su situacin econmica.
---Impulsar la investigacin sobre alternativas productivas que
permitan aprovechar los cambios climticos.
---Ampliacin y mejoramiento de los sistemas de alerta.
---Planificacin, construccin y mantenimiento de obras de
proteccin a las actividades agrcolas conformes, de acuerdo
a los planes de manejo de las planicies inundables.
---Implantar la obligatoriedad de realizar los estudios del
impacto ambiental y de riesgos para la ejecucin de nuevos
proyectos a nivel de unidades relevantes.
---Profundizar el conocimiento de las vulnerabilidades en las
unidades de explotacin, mediante apoyos tcnicos a los pro-
ductores agropecuarios a los fines de que stos puedan in-
corporarlos a los planes de manejo de sus explotaciones.
---Apoyar la consolidacin de las organizaciones de los pro-
ductores, especialmente de los pequeos y medianos.
4. PESCA
El Fenmeno El Nio en Ecuador, al igual que en la mayora
de los pases de la regin andina con costa al ocano Pacfico,
produjo impactos sobre la actividad pesquera. La forma
como fueron afectadas las capturas en cantidad y distribu-
cin de las especies estuvo determinada por las variaciones
en las condiciones ecolgicas normales, por el nivel tecnol-
gico con que cuenta el sector y por la capacidad disponible
para el aprovechamiento de nuevas oportunidades genera-
das por los cambios climticos sobre el ecosistema marino.
4.1 LA PESCA EN ECUADOR
Ecuador es un pas frente al mar, donde la riqueza de sus
recursos marinos ha marcado la vida de los ecuatorianos
Figura V.4.1-1 Ecuador. Generacin de divisas para el conjunto de productos pesqueros, incluida la industria
desde tiempos remotos. Las condiciones de la costa pacfica
donde se produce el encuentro de corrientes clidas y fras
determinan una gran diversidad biolgica, encontrndose es-
pecies de valor comercial en abundancia, tales como la
pinchagua, la sardina, la macarela, el atn, as como moluscos
y crustceos. Las zonas de mayor concentracin en la captu-
ra se ubican en el Golfo de Guayaquil y hacia el norte entre
Punta Salinas y Manta.
En conjunto, tanto la pesca como la acuicultura y los productos
industriales de esta rama, generan en la actualidad divisas supe-
riores a los del banano y petrleo crudo, que pasaron a ocupar el
segundo y tercer lugar como renglones generadores de divisas,
respectivamente en los ltimos aos (Fig. V.4.1-1).
Desde el punto de vista de la produccin, el sistema pesquero
ecuatoriano est conformado por distintos componentes de
pesca marina y acuicultura.
a)---Pesca marina
De acuerdo al registro taxonmico del Instituto Nacional de
Pesquera-INP de 1969, existen ms de 344 especies de pe-
ces marinos en aguas ecuatorianas, gran parte de las cuales
tienen importancia comercial.
En la pesca industrial, existen diversos grupos o flotas con
un total de 493 embarcaciones pesqueras para la captura de
recursos de distribucin costera y ocenica. Entre las ms
importantes estn: la flota arrastrera, que realiza la captura
del camarn, destinado principalmente a la exportacin; la
flota cerquera costera, constituida por embarcaciones que
actualmente capturan especies pelgicas pequeas; la flota
atunera, caracterizada por contar con embarcaciones que su-
peran las 100 toneladas y poseen casco de acero y amplia
135
---Impulsar la investigacin sobre alternativas productivas que
permitan aprovechar los cambios climticos.
---Ampliacin y mejoramiento de los sistemas de alerta.
---Planificacin, construccin y mantenimiento de obras de
proteccin a las actividades agrcolas conformes, de acuerdo
a los planes de manejo de las planicies inundables.
---Implantar la obligatoriedad de realizar los estudios del
impacto ambiental y de riesgos para la ejecucin de nuevos
proyectos a nivel de unidades relevantes.
---Profundizar el conocimiento de las vulnerabilidades en las
unidades de explotacin, mediante apoyos tcnicos a los pro-
ductores agropecuarios a los fines de que stos puedan in-
corporarlos a los planes de manejo de sus explotaciones.
---Apoyar la consolidacin de las organizaciones de los pro-
ductores, especialmente de los pequeos y medianos.
4. PESCA
El Fenmeno El Nio en Ecuador, al igual que en la mayora
de los pases de la regin andina con costa al ocano Pacfico,
produjo impactos sobre la actividad pesquera. La forma
como fueron afectadas las capturas en cantidad y distribu-
cin de las especies estuvo determinada por las variaciones
en las condiciones ecolgicas normales, por el nivel tecnol-
gico con que cuenta el sector y por la capacidad disponible
para el aprovechamiento de nuevas oportunidades genera-
das por los cambios climticos sobre el ecosistema marino.
4.1 LA PESCA EN ECUADOR
Ecuador es un pas frente al mar, donde la riqueza de sus
recursos marinos ha marcado la vida de los ecuatorianos
Figura V.4.1-1 Ecuador. Generacin de divisas para el conjunto de productos pesqueros, incluida la industria
desde tiempos remotos. Las condiciones de la costa pacfica
donde se produce el encuentro de corrientes clidas y fras
determinan una gran diversidad biolgica, encontrndose es-
pecies de valor comercial en abundancia, tales como la
pinchagua, la sardina, la macarela, el atn, as como moluscos
y crustceos. Las zonas de mayor concentracin en la captu-
ra se ubican en el Golfo de Guayaquil y hacia el norte entre
Punta Salinas y Manta.
En conjunto, tanto la pesca como la acuicultura y los productos
industriales de esta rama, generan en la actualidad divisas supe-
riores a los del banano y petrleo crudo, que pasaron a ocupar el
segundo y tercer lugar como renglones generadores de divisas,
respectivamente en los ltimos aos (Fig. V.4.1-1).
Desde el punto de vista de la produccin, el sistema pesquero
ecuatoriano est conformado por distintos componentes de
pesca marina y acuicultura.
a)---Pesca marina
De acuerdo al registro taxonmico del Instituto Nacional de
Pesquera-INP de 1969, existen ms de 344 especies de pe-
ces marinos en aguas ecuatorianas, gran parte de las cuales
tienen importancia comercial.
En la pesca industrial, existen diversos grupos o flotas con
un total de 493 embarcaciones pesqueras para la captura de
recursos de distribucin costera y ocenica. Entre las ms
importantes estn: la flota arrastrera, que realiza la captura
del camarn, destinado principalmente a la exportacin; la
flota cerquera costera, constituida por embarcaciones que
actualmente capturan especies pelgicas pequeas; la flota
atunera, caracterizada por contar con embarcaciones que su-
peran las 100 toneladas y poseen casco de acero y amplia
135
autonoma; y barcos pesqueros extranjeros que operan den-
tro de aguas ecuatorianas bajo la modalidad de asociacin, y
capturan atn, pesca blanca y calamar1.
La pesca artesanal, que cuenta con ms de 15.000 embarca-
ciones de pequea capacidad, se organiza a lo largo de la
costa ecuatoriana en alrededor de 109 caletas o comunida-
des pesqueras, as como las ubicadas en las islas Galpagos.
En 1995 se registr un total de 14.355 embarcaciones de
pequea capacidad2, cifra que se ha venido incrementado.
Est conformada por pequeas balsas, canoas, lanchas de
fibra de vidrio, etc, lo que las hace vulnerables a los cambios
en las condiciones de navegacin. Los principales puertos de
desembarque identificados fueron: Esmeraldas, Manta, San
Mateo, Santa Rosa, Engabao, Playas y Puerto Bolvar. Este
sector contribuye con cerca del 12% del peso total de las
especies extradas y su produccin se orienta tanto al merca-
do interno como a la exportacin, empleando un segmento
importante de la poblacin econmicamente activa.
Las ventas de pescado fresco y congelado superan los 70
millones de dlares, una cantidad similar significa el comer-
cio de crustceos y moluscos, y los productos industrializados
alcanzan los 90 millones de dlares.
El repunte en la tradicional importancia de este sector eco-
nmico es consecuencia de una tendencia ascendente soste-
nida, que se mantiene desde los inicios de esta actividad, pero
que ha presentado seales de debilitamiento relacionadas con
ocurrencia de varias situaciones que inciden en la variabili-
dad oceanogrfica interanual.
En lo que respecta a las zonas pesqueras tradicionales de
camarn, las provincias El Oro, Guayas y Manab son las
ms productivas del pas. En Manab existen unas 16.000 ha
de camarn en cautiverio localizadas en: San Vicente, Jama,
Pedernales, Cojimes.
Las modificaciones en el hbitat marino inducidos por el FEN
afectaron principalmente el frente del pas y las reas de cap-
tura tradicionales, alterando el desenvolvimiento de las acti-
vidades normales, la ubicacin de los bancos de pesca, la
distribucin de las especies y la navegacin, con mayor re-
percusin en la flota artesanal. Adicionalmente a la pesca
industrial en el mar, el pas tiene un desarrollo importante en
el cultivo del camarn, cuya comercializacin internacional
ha superado las 90.000 TM/ao. Este rengln tambin se
vio afectado por las fuertes lluvias e inundaciones ocurridas
en los tramos medios y bajos de los ros de la cuenca pacfica
donde tienen su principal asiento.
4.2 LOS EFECTOS ENCADENADOS Y LOS IMPACTOS
SOBRE LA PESCA EN ECUADOR
Los efectos del FEN se reflejaron en la alteracin de los
1 Corporacin Financiera Nacional; Manual de evaluacin para proyectos de inversin; 1993
2 Corporacin Financiera Nacional; Manual de evaluacin para proyectos de inversin; 1993
136
parmetros fsico-qumicos normales que ocurren en el oca-
no, tales como la temperatura, la salinidad, la concentracin
de nutrientes, el oxgeno disuelto, las corrientes marinas y las
ondas ocenicas. La respuesta de la diversidad de los recur-
sos pesqueros a los cambios en las condiciones ecolgicas
de su hbitat tuvo repercusiones que determinaron cambios
en su distribucin habitual, abundancia, reproduccin, mi-
gracin y permanencia, con efectos econmicos y sociales
de fuerte impacto.
De esta forma tanto la pesca martima como la continen-
tal se vieron afectadas en el territorio nacional como con-
secuencia de la variabilidad climtica y oceanogrfica an-
tes mencionada, generando una serie de encadenamientos
de efectos y de impactos socioeconmicos reseados en
la Figura V.4.2-1.
---Los incrementos notables de la temperatura del oca-
no de hasta 5 C durante 1997 hasta septiembre de 1998,
tuvo efectos adversos no slo sobre los recursos vivos que
se desarrollan en las aguas marinas y estuarias, sino tambin
sobre un complejo sistema compuesto por distintos segmen-
tos de produccin, que al final afectaron a todos los actores
del sistema pesquero. Uno de estos efectos fue la modifica-
cin del hbitat marino que, aunado a las variaciones en las
corrientes, produjeron cambios en las condiciones fsicas de
las aguas afectando el fitoplancton y zooplancton en compo-
sicin y produccin, con efecto en la cadena alimenticia y
creando condiciones adversas que ocasionaron la migracin
de las especies de tradicional captura en la costa ecuatoriana
hacia latitudes ms favorables a su desarrollo y afectando los
procesos biolgicos bsicos de reproduccin. Esto a su vez
repercuti en una drstica disminucin en la concentracin
de huevos y larvas de tales especies, afectando la produccin
futura de las mismas.
Cambios significativos en la distribucin espacio-temporal
en la mayora de los recursos pesqueros produjeron un fuer-
te impacto socioeconmico sobre el sector.
Casos ilustrativos fueron la virtual desaparicin de la sardi-
na, la macarela y el atn que conllev a la paralizacin de
flotas pesqueras y al cierre y paralizacin de la industria de
envasados y de harina de pescado en el pas, principalmente
en el perodo enero-abril de 1998; la merma en las exporta-
ciones; y la disminucin de la oferta pesquera en el mercado
nacional.
Por otra parte, la escasez de peces pelgicos pequeos y de
calamar impidi la realizacin de muchas de las salidas de
pesca, ya que estas especies son utilizadas como carnadas
para capturar peces de gran importancia comercial. Todo lo
anterior signific una alteracin de las reas normales de pesca
y de los patrones de desembarque.
Figura V.4.2-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio sobre la pesca

137
La Figura V.4.2-2 muestra indicativamente el comportamien-
to de los desembarques de peces pequeos pelgicos en fun-
cin de la temperatura superficial del mar durante el evento
climtico de 1997-98, lo que refleja claramente la sensibili-
dad de este tipo de especies de inters comercial a las varia-
ciones de temperatura.
Figura V.4.2-2 Ecuador. Comparacin entre los
desembarques de peces pelgicos pequeos y la
temperatura superficial del mar durante el FEN 1997-98
Fuente: Instituto Nacional de Pesca,1998
La afectacin en la cadena alimenticia lleg a las aves guaneras,
lobos marinos y pinginos al ver reducidas las fuentes natu-
rales de alimentacin, ocasionando la muerte o migracin
hacia otras latitudes, minimizando el impacto beneficioso que
brindan al ecosistema y el aprovechamiento econmico del
guano como fertilizante. Sin embargo, se considera que la
afectacin ocurrida en 1982-83 fue ms significativa para estas
especies: el cormorn no volador sufri para ese entonces
un descenso del 45% de su poblacin, encontrndose ms
de 100 individuos muertos en la isla Fernandina; la pobla-
cin de pinginos de Galpagos descendi en un 78% con
desplazamiento de grupos de aves hacia otros lugares del
archipilago; las poblaciones de piqueros de patas azules tam-
bin disminuyeron considerablemente, presentndose una alta
mortalidad, especialmente alrededor de las Islas Fernandinas;
en general se observ una ausencia marcada de ballenas bar-
badas y delfines, posiblemente por migraciones hacia zonas
ms ricas en alimento. Durante El Nio 1997-98 no se ha-
ban cuantificado estos mismos ndices para el momento de
elaboracin de este estudio. Sin embargo, se conoce de la
presencia de fuertes estragos en el medio natural del archi-
pilago, aunque no en las magnitudes presentadas durante
1982-83. Segn la Fundacin Charles Darwin, fue evidente
138
una distribucin anormal de lobos marinos y lobos de dos
pelos en el archipilago, encontrndose especmenes de s-
tos ltimos en lugares donde habitualmente estn ausentes como
Punta Surez en la Isla Espaola, mientras que los lobos mari-
nos eran escasos en las playas por ellos ms frecuentadas.
Lo anterior confirm nuevamente lo que se vena recabando
en estudios previos: Wooster y Guilln (1974); Zuta et al.,
(1976); Cowles et al., (1977); Guilln (1983), Barber et al.,
(1983), Arriaga (1998); De la Cuadra (1998); etc., segn los
cuales los cambios en las variables oceanogrficas (por ejem-
plo: incremento de la temperatura, profundizacin de la
termoclina, etc.), alteran la productividad del mar. Los
stocks de peces (principalmente pelgicos pequeos) prc-
ticamente desaparecen, y muchas aves marinas, dependien-
tes de los peces para su alimentacin, mueren en considera-
bles cantidades.
Hubo tambin efectos positivos del incremento de la tempe-
ratura del ocano y la salinidad sobre la inmigracin de espe-
cies de alto valor que tienen como hbitat aguas ms clidas
y salinas tales como crustceos y mariscos, destacando entre
ellos el camarn. La pesca que desembarcaba en los princi-
pales puertos era bsicamente de albacora, dorado y cama-
rn pero no de peces de fondo. Por otra parte, las nuevas
condiciones ecolgicas favorecieron el incremento conside-
rable de larvas que permitieron reducir los costos de pro-
duccin del camarn bajo rgimen de acuicultura. Sin em-
bargo, en algunas zonas como Manab, no pudo aprovechar-
se a cabalidad estos nuevos recursos debido a la interrupcin
de las vas que impidieron el transporte del producto a las
empacadoras y de all a los puertos de embarque.
Por otra parte, el exceso de larvas en el mar afect los labora-
torios de larvas, debido a la reduccin de la demanda por
estos servicios, obligando al cierre de muchos de ellos.
---Los incrementos en el nivel del mar, que alcanzaron
hasta 42 cm, conjuntamente con vientos anmalos, produje-
ron fuertes oleajes que incrementaron los riesgos en las fae-
nas de pesca y constituyeron una amenaza a las viviendas y a
las instalaciones portuarias y de procesamiento de productos
pesqueros ubicados en la lnea costera, contribuyendo tam-
bin con los procesos de erosin. Adicionalmente, la eleva-
cin del nivel del mar dificult ms an el drenaje y la eva-
cuacin de las aguas, con lo cual se potenci el problema de
aguas estancadas en las zonas bajas de la costa del Pacfico.
---Las lluvias intensas tuvieron efecto sobre las cuencas pro-
duciendo crecidas y avenidas en los ros que las drenan. Las
infraestructuras camaroneras que se desarrollan en los cau-
ces de los ros o en su desembocadura, recibieron los efectos
destructivos del embate de las aguas, tanto por daos en los
bordes como por el deterioro de la calidad de las aguas, lo
que afect la produccin camaronera y gener incremento
en los costos de produccin por las reconstrucciones y repa-
raciones que se requirieron para restablecer las capacidades
productivas existentes previas a la ocurrencia del evento. De
esta forma hubo destruccin de maquinarias e infraestructuras
productivas, de la flota artesanal, as como de equipos del INP.
La destruccin de vas terrestres por efecto de las lluvias y
crecidas de ros gener una serie de afectaciones sobre el
sector pesquero acutico. Por una parte, impidi la salida de
la poca produccin procesada desde las bodegas hacia los
mercados debido al aislamiento en que quedaron algunas
zonas como ocurri en el mes de abril con la industria loca-
lizada en Manta. Adems, la prdida de produccin no slo
ocurri a nivel de las industrias, sino tambin en las caletas
pesqueras que quedaron aisladas. Debido al corte de las vas,
tampoco fue posible el movimiento de insumos para alimen-
tar los camarones (redundando en una reduccin de peso de
los mismos), como tampoco de las larvas de camarn para
sembrar en las piscinas, por lo que muchas de estas
infraestructuras permanecieron vacas cuando haba en la
realidad abundancia de la semilla, favorecida por el incre-
mento de la temperatura marina. Este factor tambin explica
la reduccin de la entrega de insumos (pescado y otros) para
el procesamiento industrial posterior.
Incluso las propias instalaciones pesqueras tuvieron efectos
perversos sobre las situaciones de desastre. Debido a la ubica-
cin de los estanques para cra de camarones en el cauce natural
del ro, stos obstaculizaron el libre flujo del agua de
escurrimiento, propagando las inundaciones en extensas zonas,
afectando la produccin agrcola y a las comunidades aledaas.
Las crecidas y las inundaciones afectaron directamente a ins-
talaciones de procesamiento y almacenamiento de produc-
tos pesqueros.
Las lluvias torrenciales impidieron tambin realizar las labo-
res cotidianas de pesca, lo que se uni a la escasez de peces
en las zonas tradicionales de captura.
---Deslaves e inundaciones asociadas a las lluvias persis-
tentes, destruyeron parcialmente empacadoras y exportadoras
(cantn Sucre).
---Los incrementos en la temperatura del aire, favorecie-
ron la acuicultura del camarn al permitir mayores densida-
des de siembra y mejores condiciones de desarrollo. Pero
por otra parte, la permanencia de una alta temperatura en el
ambiente dificult la conservacin de los productos afectan-
do la economa de los pescadores y de la industria pesquera
en general.
Estas situaciones en su conjunto contribuyeron al incremen-
to de los costos de operacin en la mayora de los sistemas
productivos, as como a generar desempleo, a la disminucin
3 Defensa Civil; Informe Final del Desarrollo, Efectos e Incidencias del Fenmeno El Nio 1997-1998
de las exportaciones de productos marinos tradicionales, al
incremento de la exportaciones de camarn, y a potenciar las
amenazas inducidas al sector pesquero.
4.3 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN EL
SECTOR PESQUERO
En materia pesquera martima, los cambios se presentaron
en toda la zona costera pacfica, mientras que en la pesca
continental se afect mayormente la acuicultura del camarn
ubicada en los tramos medios y bajos de los ros que drenan
a la cuenca del pacfico.
4.3.1 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LA PESCA
MARITIMA
Las variaciones climticas y del hbitat marino como conse-
cuencia del FEN, que tuvo su condicin extrema en el perio-
do noviembre 97-febrero 98, se expresaron en las migracio-
nes de las especies de tradicional captura (sardinas, anchovetas
y pelgicos) en sentido este-oeste acercndose a la costa, y
norte-sur desplazndose a lo largo de la costa hacia el sur del
pas y el norte de Per. La sardina en su migracin hacia el
sur, desaparece de las costas ecuatorianas en octubre de 1997
para volver a regresar en julio de 1998.
Tambin se produjeron desplazamientos en profundidad (ju-
rel) y cambios en la distribucin de especies bentodermesales
(merluza y langostinos). La anchoveta se distribuy en pro-
fundidades inusuales entre 50 y 90 metros, cambiando los
hbitos alimenticios, lo cual incidi en menor peso corporal
y menor rendimiento en la produccin de aceite. Por otra
parte hubo acercamiento de crustceos a la costa con un efecto
positivo en el crecimiento, reproduccin y abundancia, en
especial de camarones. Los crustceos (camarones principal-
mente) se concentraron en las aguas someras. El Estero Sala-
do concentr la mayor riqueza de estas especies atradas por
la altas temperatura y los niveles de salinidad en el agua (Fi-
gura V.4.3-1).
Las principales provincias afectadas por el FEN 1997-98
fueron: Esmeraldas, Manab, Guayas, Los Ros y El Oro, en
las zonas pesqueras de: Esmeraldas, Cabo San Francisco, Pe-
dernales, Jama, Cabo Pasado, Crucita, Manta, Machalilla, Pto.
Lpez, Monteverde, Salinas, Anconcito, Chanduy, Guayaquil,
Puerto Bolvar3.
La costa norte de la provincia de Esmeraldas se vio benefi-
ciada por la migracin de especies pelgicas (sardina, caballa
o macarela, chuhueco y pinchagua) desde el sur de Colombia
(rea de Tumaco). Durante el primer semestre de 1998, Es-
meraldas fue el puerto que registr el mayor desembarque de
peces pelgicos grandes provenientes de la pesca artesanal.
En la costa y particularmente en la de la provincia de Guayas
139
se presentaron fuertes oleajes lo que llev a la toma de
precauciones por las Capitanas de Puerto. Las reas
de Salinas, La Libertad, San Pedro, Manglaralto en esa
provincia, sufrieron las consecuencias de aguajes y fuer-
te oleaje, donde el mar subi ms de 4 metros, con
enormes olas que, a pesar de la alerta de la Capitana
de Puerto, afect embarcaciones reportndose pesca-
dores desaparecidos.
El Golfo de Guayaquil y la costa somera se vieron
beneficiadas por la concentracin, muy cerca de la
costa, de especies de la pesca artesanal (chuhueco) que,
de hbitat costero, se volvi an ms costero, alcan-
zando niveles de captura histricos. La pinchagua se
moviliz hacia el sur del pas y el norte de Per.
En la provincia de El Oro se report, por la Capitana
de Puerto Bolvar, desaparicin de 13 pescadores y las
respectivas embarcaciones.
Figura V.4.3-1 Ecuador. Areas de pesca tradicional y
flujos de redistribucin de especies durante el evento
El Nio 1997-98
Fuente: CAF en base a informacin oficial.
En las Islas Galpagos se afect el sistema insular, su-
friendo las consecuencias por la disminucin de espe-
cies tradicionales, las cuales migraron en la bsqueda
de aguas ms fras, lo cual impact negativamente la
actividad de ms de 400 pescadores artesanales con
base en las islas.
140
4.3.2 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LA
ACUICULTURA
Los mayores impactos de este tipo de produccin se
focalizaron en las reas ms productoras de camarn en cau-
tiverio ubicadas en las provincias El Oro, Guayas y Manab.
Las reas productivas de Muisne, Esmeraldas, Pedernales,
Baha de Carquez y Cojimes en Manab y Santa Rosa en El
Oro se vieron afectadas por la incomunicacin, siendo el
muelle de escollera la nica alternativa para comunicar por
mar la zona norte de Manab. Las zonas de San Vicente, Jama,
Pedernales y Cojimes en esa misma provincia, debido a es-
tos problemas de incomunicacin, tuvieron restricciones para
una oportuna transportacin de larvas de camarn, con gran
abundancia en la costa, para sembrar las piscinas, as como
en el suministro adecuado de alimento y otros insumos ne-
cesarios para la produccin.
En el cantn Sucre las inundaciones y deslaves registra-
dos afectaron a cuatro instalaciones industriales dedica-
das al empacado y exportacin de camarones. Por otra
parte, se estima que la infraestructura de piscinas y otras
instalaciones utilizadas en la acuicultura sufri daos por
las crecidas de los ros sobre los cuales se sustenta el sis-
tema productivo y el producto de unas 16.000 ha en ple-
na produccin tuvo dificultades de transporte hacia las
empacadoras.
4.3.3 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES POR
GRUPOS DE ESPECIES
En lo que respecta a las especies marinas, el comporta-
miento durante el evento El Nio 1997-98 fue el siguiente:
---Pesquera de especies pelgicas pequeas
Esta representa una pesquera industrial multiespecfica ba-
sada en la captura de especies tradicionales: macarela
(Scomber japonicus), sardina del sur (Sardinops sagax),
pinchagua (Opisthonema spp.), chuhueco (Cetengraulis
mysticetus), sardina redonda (Etrumeus teres) y recientemen-
te jurel (Trachurus murphyi), y complementada por espe-
cies secundarias como botellita, gallineta, barriga juma,
bagre, etc. Esta pesquera est dedicada principalmente a
la reduccin, y sus principales productos son harina, acei-
te y enlatados de pescado. Las reas tradicionales de cap-
tura de estas especies se encuentran en el Golfo de Gua-
yaquil, la Puntilla de Santa Elena y en menor proporcin
en la costa de la provincia de Manab.
En la Figura V.4.3-2, en la que se presentan los desembar-
ques en toneladas mtricas de pelgicos pequeos con rela-
cin a las anomalas anuales de temperatura, se observa que
esta pesquera muestra una tendencia descendente en trmi-
nos de captura, resultando sucesivamente afectada por los
eventos.
 Figura V.4.3-2 Ecuador. Desembarque de pelgicos pequeos (TM)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca,1998
Esta tendencia descendente se observ durante los eventos
Nio 1982-83 (extraordinario), 1987 (moderado), 1992 (fuer-
te) y 1997-98 (extraordinario), mientras que presenta repuntes
con relacin a la ocurrencia de los eventos Nia 1985, 1988
y 1995-96. No obstante, se observa una aguda cada a partir
de 1989-90 debido a una combinacin de efectos del Fen-
meno El Nio sobre los stocks y cohortes, as como un
acentuado proceso de sobrexplotacin. Cabe mencionar que
durante el perodo 1991-94, es decir, alrededor del evento
El Nio 1992-93, se conjugaron dos factores: ausencia de
macarela por explotacin no sustentable y ausencia de sardi-
na por anomalas clidas, sin considerar el estado poblacional
de la sardina que depende en gran medida de la pesquera
peruana.
Como resultado del Fenmeno El Nio 1997-98, a partir
del primer trimestre de 1997, la sardina present el inicio
de la migracin desde el sur de Ecuador hacia el norte de
Per, lo que llev a la paralizacin de la flota pesquera artesanal
y varias plantas productoras de harina de pescado. Es im-
portante considerar, que los grandes repuntes de pesca aso-
ciados a los perodos La Nia obedecen principalmente a
cambios en la dinmica poblacional y composicin de las
especies pelgicas pequeas del Pacfico Oriental, debido al
sistema de corrientes de Humboldt, de tal modo que la pre-
sencia de fuertes anomalas negativas en el sector peruano
favorece la emigracin hacia el norte y, por lo tanto, la
presencia de sardina del sur en costas ecuatorianas. En tal
sentido, durante la presencia de El Nio, y an durante su
fase de maduracin, esta especie que es histricamente
una de las grandes aportantes a esta pesquera, tiende a
desaparecer rpidamente.
La pesca de macarela mantuvo una migracin vertical lle-
gando hasta profundidades de 200 metros, lo cual hizo dif-
cil su captura y gener un descenso drstico en los desem-
barques. Los pescadores se vieron en la necesidad de utilizar
otras estrategias para su captura, como es el uso de luces
artificiales (reflectores) que modifica el hbitat de las espe-
cies. Al respecto, se debe indicar que en los aos previos o
primer ao de los eventos El Nio (por ejemplo: 1982, 1997)
las anomalas trmicas positivas en pleno perodo climtico
fro pueden favorecer la presencia y desove de esta especie
en las cercanas de la costa, lo que la hace susceptible de
ser capturada excesivamente por la flota; por otro lado,
cuando las anomalas positivas interactan con el perodo
clido, la temperatura alcanza valores mximos y la espe-
cie tiende a emigrar o profundizarse; as, durante 1997, la
macarela estuvo presente en grandes cantidades hasta el
mes de septiembre.
La pesca de pinchagua no sufri variaciones apreciables en
las zonas tradicionales de ubicacin pero s en cuanto a su
abundancia; a partir de junio de 1997 se incrementaron los
desembarques y la pesca se vio favorecida por las anomalas,
ya que sta especie es de aguas tropicales.
La pesca de chuhueco carduma no present cambios nota-
bles en cuanto a su distribucin, pero se vio favorecida su
abundancia. Los desembarques registraron incrementos has-
ta llegar a casi las 14.000 toneladas en el mes de julio, lo cual
reflej un cambio en la dinmica de la flota, ya que muchos
de los barcos con capacidad mayor a 70 toneladas dedicaron
su esfuerzo a la captura de esta especie. De acuerdo a la in-
formacin histrica de chuhueco carduma, sus mximos ni-
141
veles se registran en los meses de agosto y septiembre, y es
una especie de aguas tropicales por lo que no se ve muy afec-
tada por el FEN.
---Pesquera del atn
Esta actividad es desarrollada por una pesquera industrial
que faena en una extensa rea de alta mar en el Ocano Pac-
fico Oriental (OPO) Tropical hasta los 150 W, y cuyas prin-
cipales especies son: aleta amarilla (Thunnus albacares) y barri-
lete (Katsuwonus pelamis), las que en conjunto totalizan aproxi-
madamente el 95% de las capturas. Esta pesquera est orien-
tada a la exportacin de pescado congelado, y en menor
proporcin a la elaboracin de enlatados. Muy probable-
mente, Ecuador cuenta con la mayor capacidad de planta
instalada del Pacfico suroriental y con una de las mayores
flotas del OPO. Desde mediados de la dcada de los aos 80
ha experimentado una notable expansin, lo que se ha mani-
festado en un permanente incremento en el tamao de la
flota, en los volmenes de desembarques y en el monto de
las divisas generadas por su exportacin, coincidentemente
con el descenso de la pesquera de pelgicos pequeos.
En tal sentido, la flota se encuentra actualmente conformada
por aproximadamente 70 barcos que descargan cerca de
60.000 TM anuales, con un promedio, para la ltima dcada,
de 54 embarcaciones y un desembarque de 54.824 TM4, lo
que represent que en 1997 se desembarcaran 67.420 TM,
que significaron el segundo lugar en capturas en el OPO5,
ocupando el primer lugar en 1998.
La pesca de atn present algunas variaciones en los desem-
barques. Durante el mes de abril de 1997 se increment a
valores superiores a las 15.000 toneladas, para descender, en
los meses siguientes hasta llegar a menos de 4.000 toneladas6,
en el mes de agosto.
---Pesquera del camarn
Las reas tradicionales de captura del camarn marino se
ubican en zonas muy prximas a la orilla, en los estuarios de
los ros, en playas de aguas poco profundas o a profundida-
des que generalmente no sobrepasan los 60 metros. Los prin-
cipales caladeros estn ubicados en las zonas de Esmeraldas,
Baha de Carquez, Puerto Lpez-Palmar, y Golfo de Gua-
yaquil.
Este subsector es bastante complejo, puesto que en ciertos
casos las pesqueras interactan con la acuicultura en el su-
ministro de materias primas (semilla, reproductores). Se esti-
ma que aproximadamente un 10% de la produccin de ca-
4 Ecuador Pesquero; Ao 1; No. 1
5 Ecuador Pesquero; Ao 2; No. 6
6 Defensa Civil; Informe Final del Desarrollo, Efectos e Incidencias del Fenmeno El Nio 1997-1998
7 Ecuador Pesquero; Ao 3; No. 10
8 Ecuador Pesquero; Ao 1; No. 1
142
marn para la exportacin proviene de las pesqueras, mien-
tras que el restante 90% corresponde a la acuicultura.
La pesca del camarn marino se organiza segn la tcnica
utilizada y de acuerdo a los productos de captura en pesca
industrial y pesca artesanal (con redes de enmalle, de post
larvas y grvidas).
Pesca industrial de arrastre: cuenta con una flota que consta
de aproximadamente 249 embarcaciones, dividida en: (i)
flota langostinera que se especializa en la captura de ca-
marn blanco (Penaeus spp.), camarn caf (P. californiensis)
y camarn rojo (P. brevirrostris), productos bsicamente
para la exportacin; y, (ii) flota pomadera, que captura
camarn pomada (Protrachypenaeus precipua) y camarn tit
(Xiphopenaeus riveti), orientado hacia el mercado interno.
Todas las especies mencionadas son capturadas en reas
muy prximas a la orilla, y a profundidades que general-
mente no sobrepasan los 60 metros. El tamao de la flota
arrastrera muestra una tendencia a la disminucin. En 1991
se reportaron aproximadamente 253 barcos activos, mien-
tras que en 1996, de 249 embarcaciones reportadas, ni-
camente se encontraban activas 200, de las cuales la ma-
yora tienen base en Guayaquil.
La pesquera marina de camarn fue una de las pocas activi-
dades pesqueras que se vio favorecida por el Fenmeno El
Nio 1997-98, especialmente a partir de febrero de 1997,
reportndose un incremento del 30% en las capturas. Sin
embargo, tambin se report una disminucin en el precio,
atribuido a la crisis asitica, de aproximadamente US$ 2 la
libra7.
No se ha evaluado hasta el momento si el auge pesquero de
1997-1998 ocasion un incremento en el tamao de la flota.
Sin embargo, se debe considerar que la FAO recomend en 1999,
por evidencias de sobrexplotacin, el no crecimiento de la flota,
que en ese entonces se encontraba en 165 barcos8.
En trminos de captura, esta pesquera se caracteriza por
obtener grandes volmenes de pesca acompaante (entre el
60 y 80%), la misma que, dependiendo de su valor comer-
cial, es vendida de preferencia a los comerciantes para el con-
sumo interno o desechada en el mar. As, se estima que son
aprovechadas anualmente entre 11.000 y 36.000 toneladas
de pesca acompaante, volumen sustancialmente mayor al
mximo reportado hasta 1996 de 13.600 toneladas de la pes-
ca principal. Al respecto, se ha reportado que, por ejemplo,
en 1996, la comercializacin de pesca blanca acompaante
gener US$ 10 millones. Se desconoce el impacto del Fen-
meno El Nio sobre la pesca acompaante, pero se deduce
que siendo en su mayora pesca blanca, puede haber sido
afectada negativamente. Por otro lado, una mayor actividad
de la flota arrastrera puede haber afectado los fondos mari-
nos, con los consiguientes impactos sobre los stocks de pe-
ces demersales.
Pesca artesanal con redes de enmalle (trasmallo): este tipo de
pesca se realiza desde embarcaciones menores (fibra de vi-
drio o madera) impulsadas por motores fuera de borda,
principalmente en ambientes estuarinos. Se desconocen ci-
fras oficiales de los efectos de El Nio 1997-98 sobre esta
pesquera, pero se ha mencionado un efecto positivo, por lo
menos durante 19979.
Pesca artesanal de postlarvas (Penaeus sp.): se realiza principal-
mente con una red tipo tijera, en playas y aguas poco pro-
fundas, constituyndose en el proveedor fundamental de se-
milla para la industria acucola. Es importante indicar que en
la produccin acucola de camarones se prefiere la semilla
silvestre o salvaje por su mayor resistencia, respecto a la re-
producida en laboratorio. El efecto del Fenmeno El Nio
97-98 sobre esta pesquera fue favorable en trminos de
mayores rendimientos en la captura debido a :(i) las mejores
condiciones de temperatura y salinidad que favorecieron la
reproduccin y el rpido crecimiento y (ii) la migracin de
predadores naturales como consecuencia del cambio en las
condiciones marinas. En pleno desarrollo del evento, se re-
port que esta pesquera abasteci de semilla de camarn en
un 95% al sector camaronero 10 bajo la modalidad de
acuicultura; sin embargo, segn se ha sealado, esto produjo
una sobre-oferta que se reflej en una disminucin en los
precios de la semilla, lo que tuvo un efecto dramtico sobre
los laboratorios productores de larvas de camarn, que en
un alto porcentaje suspendieron sus actividades, generando
una serie de efectos encadenados. Por otra parte, la acuicultura
result beneficiada al contar con abundancia en semilla de
calidad a menor costo y condiciones climticas que les per-
mitieron incrementar las densidades de siembra.
Pesca de hembras grvidas (ovadas) y reproductores: se orien-
ta a la captura de la especie Penaeus vannamei para abastecer de
materia prima a los laboratorios productores de larvas. El
arte de pesca utilizado consiste de un trasmallo, el mismo
que segn referencias11 ha pasado de una longitud de 100
metros a longitudes mayores a los 2.000 metros. El efecto
socio-econmico del Fenmeno El Nio sobre esta pesque-
ra fue negativo si se considera que, a pesar de la abundancia
del producto, la demanda fue casi nula por el cierre de los
laboratorios ante la sobreoferta de semilla natural. La mejor
poca para esta pesquera est asociada a los perodos La
9 Ecuador Pesquero; Ao 2; No. 6
10 Neptuno; Ao 1; No. 1
11 Ecuador Pesquero; Ao 1; No. 1
Nia, en que el precio de una hembra ovada puede llegar a
ser muy alto; por ejemplo, en las condiciones fras para junio
de 1999, una hembra estaba valorada en 2 millones de sucres
(US$ 180).
En sntesis, el Fenmeno El Nio 1997-98 favoreci a la
pesca de camarn de aguas someras y a la flota arrastrera
camaronera, especialmente a partir de febrero de 1997; sin
embargo, en el mes de mayo experiment un descenso, y
luego en los siguientes meses, junio-agosto, volvi a
incrementarse y continu con esta tendencia hasta el trmi-
no del evento. La produccin de postlarva de camarn pre-
sent un incremento impresionante que provoc el cierre de
varios laboratorios productores de larvas, por no poder com-
petir con los precios de las larvas silvestres.
---Acuicultura del camarn
Las reas ms productivas de camarn en cautiverio se ubi-
can en las provincias de El Oro, Guayas y Manab. La
acuicultura del camarn, est basada principalmente en el
cultivo de Penaeus vannamei, en instalaciones de piscinas e
infraestructuras anexas que se ubican en los tramos medios y
bajos de los ros que drenan tales provincias. Esta actividad
productiva ha experimentado un crecimiento extraordinario
desde sus inicios en la dcada de los aos 70; as, la Cmara
Nacional de Acuicultura report una produccin de 1.318
TM en 1976, la misma que en 1997 lleg a las 147.427 TM,
una tendencia ascendente permanente que tradicionalmente
ha presentado repuntes asociados a la ocurrencia de eventos
Nio y desaceleraciones durante los perodos La Nia.
La abundante oferta de larvas de camarn silvestre a ba-
jos precios y la elevacin en la temperatura del aire permi-
tieron elevar la densidad de siembra e incrementos en la
produccin.
El aprovechamiento de tan excelentes condiciones para la
produccin no pudo ser logrado al mximo por una serie de
factores adversos que se hicieron presentes durante el even-
to: (i) la afectacin de las infraestructuras por el embate de
las aguas provenientes de las crecidas acaecidas, (ii) las
incomunicaciones debidas a las perdidas de vialidades y puen-
tes, principalmente en la carretera de la costa, lo cual no per-
miti un adecuado flujo de larvas, alimento y otros insumos
para la produccin y a su vez se convirti en un factor que
dificult el transporte del producto terminado de unas 16.000
ha hacia las empacadoras.
---Pesquera de pesca blanca
Esta importante pesquera desarrollada por pescadores
artesanales, con artes de captura variados dirigidas a una ex-
143
traccin multiespecfica, ha evolucionado en los ltimos aos
de ser un abastecedor del mercado interno a un exportador
de pescado fresco y congelado.
La presencia inusual del dorado en el pas, a partir del mes
de mayo de 1997, favoreci a los pescadores artesanales con
mayores niveles de pesca, ya que normalmente esta especie
es capturada en los meses de diciembre a abril.
Por otra parte, la pesca de los recursos demersales disminu-
y y se present una menor disponibilidad de otras especies
como es el caso de los serrnidos12.
Debido al cambio de mercado y a la composicin de espe-
cies de esta pesquera, que va de peces pelgicos ocenicos a
peces demersales estuarinos (atn, tiburones, dorado, pargo,
robalo, corvinas, gallineta, calamar gigante, etc), resulta un
tanto dificultoso atribuir algn efecto de la variabilidad
climtica interanual a esta pesquera. Sin embargo, existe un
consenso en cuanto al efecto negativo del Fenmeno El Nio,
debido a la falta de disponibilidad de algunas especies por
cambios de distribucin de las mismas o migracin de los
recursos desde los caladeros tradicionales de pesca; aunque
por otro lado, se hace ms frecuente la presencia de especies
como el dorado (Coryphaena hyppurus), el cual en 1997 repor-
Figura V.4.4-1 Ecuador. Rendimiento en divisas de las exportaciones de la pesca. (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca
En la Figura V.4.4-2 se observa que, relacionado con
la tendencia descendente de la pesquera (principalmen-
te de especies pelgicas pequeas), el aporte de divisas
obtenido de las exportaciones de harina de pescado ha
12 Defensa Civil; Informe Final del Desarrollo, Efectos e Incidencias del Fenmeno El Nio 1997-1998
144
t altos desembarques desde octubre hasta diciembre (se-
gundo pico del Fenmeno El Nio).
Un efecto negativo del Fenmeno El Nio sobre la fase
operativa de esta pesquera consiste en que, debido a las ano-
malas clidas de la temperatura ambiental, el esfuerzo eco-
nmico por conservar la pesca fresca se incrementa, puesto
que hay una mayor demanda de hielo. Por otro lado, debido
a la fragilidad de las embarcaciones, las faenas son afectadas
por la rigurosidad del mar y por las lluvias torrenciales, mien-
tras que la bsqueda de pesca se hace ms extensa.
4.4 LOS DAOS ASOCIADOS Y SUS COSTOS
En trminos econmicos, a pesar de que coincidencialmente
con la presencia del evento El Nio 1997-98 se observaron
los mayores aportes de divisas en el sector pesquero (Fig.
V.4.1-1), es importante indicar que los efectos negativos del
evento sobre algunas actividades sectoriales slo son apre-
ciables analizando los grupos de especies por separado y el
tipo de productores asociados a cada uno de ellos.
Dentro de ese comportamiento, la pesca como conjunto, sin
considerar el camarn, mostr una cada de las exportacio-
nes, lo que se reflej en una disminucin de las divisas por
esos renglones (Fig. V.4.4-1).
venido disminuyendo, aunque present un repunte
importante durante La Nia de 1996 con US$ 54 mi-
llones, cayendo a valores tan bajos como US$ 11.9 mi-
llones durante 1998.
 Figura V.4.4-2 Ecuador. Harina de pescado: valor de las exportaciones (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca 1998
Es importante indicar que no se han cuantificado las prdi-
das relacionadas al rubro aceite de pescado, puesto que este
en su mayora se consume internamente. Sin embargo, es
necesario considerar que la dieta de las especies pelgicas
cambia notablemente durante la ocurrencia de eventos Nio,
presentndose situaciones de inanicin durante los pero-
dos extremos; las migraciones demandan energa la cual
es proporcionada por la grasa, etc., lo que altera notable-
mente el patrn de rendimiento de aceite de los escasos
cardmenes remanentes, lo que afecta econmicamente a
esta industria.
Cuadro V.4.4-1 Ecuador. Prdidas en sector pesquero (miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Cultivo de camarn
Pesca comercial y artesanal
T O TA L
Fuente: CAF estimaciones basadas en cifras oficiales para junio de 1998.
Durante el estudio fueron identificados diferentes tipos de
daos, que si bien no pudieron ser cuantificados por proble-
mas de informacin, contribuyen a una mejor comprensin
de la magnitud afectada y pueden ser relevantes para evalua-
ciones futuras. Ese tipo de daos fue diverso para cada gru-
po de pesquera.
---Daos en la pesquera de especies pelgicas pequeas
Se ha sealado que desde el punto de vista econmico, la
pesca, principalmente de sardina y macarela, mantuvo una
Se estima que los daos totales al sector pesquero fueron de
212.000 millones de sucres (Cuadro V.4.4-1) equivalentes a
42,4 millones de dlares, de los cuales 211.500 millones de
sucres se refieren a prdidas indirectas por disminucin de la
captura; el resto (500 millones de sucres) representa el dao
a la infraestructura camaronera, que podra incrementarse al
contar con una ms detallada evaluacin de los mismos. Es-
tos fueron en parte compensados por los significativos au-
mentos en la produccin. Naturalmente, estos daos ten-
drn un efecto negativo sobre la balanza de pagos del pas, al
dejarse de exportar alrededor de 33 millones de dlares.
Daos Daos Daos Efecto sobre la
totales directos indirectos balanza de pagos
0,5 0,5 --- ---
211,5 --- 211,5 165
212 0,5 211,5 165
tendencia de crecimiento constante desde 1993 (75 millones
de dlares) hasta obtener 185 millones en 1997. Segn se
desprende de la Figura V.4.3-2 del Aparte 4.3, se generaron
daos por la disminucin de capturas durante 1997-98. La
virtual desaparicin de estas especies durante varios meses
de 1997 ocasion desabastecimiento en las fbricas de con-
servas en el siguiente ao produciendo daos adicionales.
En efecto, durante 1998, se registraron desembarques esti-
mados en un total de 189.082 toneladas, cifra inferior en un
56% y 70% a los desembarques de 1997 (426.370 TM) y de
145
1996 (623.515 TM), respectivamente. La flota activa estu-
vo conformada por un total de 97 embarcaciones, cifra
inferior en un 21% respecto al ao 1997.
La macarela conform el mayor porcentaje de des-
embarques (23,6%), alcanzando un total de 44.716 TM/
ao. En segundo lugar se ubic el chuhueco, con un
desembarque de 44.474 TM/ao (23,5%); y en tercer
lugar la pinchagua, con un total de 40.530 TM/ao
(21,4%). El jurel represent el 13,7% con 25.900 TM/
ao, y otras especies el 10,2% con 19.370 TM/ao. La
sardina redonda, botella y sardina del sur ocuparon el
sexto, sptimo y octavo lugar de los totales desembar-
cados, respectivamente 13 .
En relacin a los enlatados de sardina y macarela en par-
ticular, no es posible disgregar los valores relativos a tales
rubros de las estadsticas generales; sin embargo, se esti-
ma una reduccin en su participacin en la produccin,
Figura V.4.4-3 Ecuador. Atn. Rendimiento en divisas (MM US$)
Fuente: Instituto nacional de Pesca
---Daos en la pesquera y acuicultura de camarn
Tanto la pesquera como la acuicultura del camarn tienen
gran importancia desde el punto de vista econmico. El
camarn marino se convirti en 1998 en el segundo ren-
gln de exportacin con US$ 853 millones, siendo supe-
rado solamente por el banano como rengln aislado. No
obstante, en 1997 este valor fue an mayor, reportando
divisas por US$ 886 millones. Estos dos aos representa-
ron los mayores valores desde el inici de la exportacio-
nes de camarn (Figura V.4.4-4).
13 INP: Gonzlez y Gamboa; La Pesquera de peces pelgicos pequeos durante 1998; 1999
146
aunque la puesta a disposicin de supervits durante pe-
rodos de escasez puedan enmascarar la situacin.
---Daos en la pesquera de atn
Sin considerar la exportacin de enlatados de atn, la expor-
tacin de esta especie tuvo altibajos durante 1997-98. Segn
se desprende de la figura V.4.4-3, durante 1997 se presenta el
valor histrico ms alto (US$ 68 millones), seguido por 1998
(US$ 59 millones) que representa el tercer valor ms alto. Sin
embargo, estos altos rendimientos han sido observados des-
de 1995 (US$ 66 millones), lo que indica que los altos valo-
res asociados al perodo El Nio pueden obedecer ms bien
a la sostenida dinmica expansiva interna, antes que a un efec-
to positivo del mismo. El Fenmeno El Nio 1997-98,
desaceler la tendencia creciente de esta pesquera, lo que
estuvo asociado al deterioro de las condiciones de navega-
cin, presentando un perodo beneficioso nicamente du-
rante los tres primeros trimestres de 1997.
Debido a lo anterior, los daos atribuibles al Fenmeno El
Nio no se refieren a prdida de produccin global sino a
otros tems.
En relacin a la pesquera martima de camarn, hubo au-
mento de un 30% de las capturas en la pesca de arrastre pero
unido a una baja de los precios, lo cual se ha atribuido en
parte a la crisis asitica. Igualmente fueron positivos la pesca
artesanal y la de post larvas. Otro dao o afectacin relacio-
nado con esta pesquera es el nivel de la pesca acompaante,
principalmente pesca blanca cuyo nivel se desconoce. Un dao
 Figura V.4.4-4 Ecuador. Rendimiento en divisas de las exportaciones de camarn (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca 1998
que podra ser cuantificable tambin, sobre la fase operativa
de esta pesquera, se relaciona con el esfuerzo econmico
por conservar la pesca fresca debido al incremento de las
anomalas clidas de la temperatura ambiental puesto que hay
una mayor demanda de hielo. Por otro lado, tambin hubo
costos adicionales por la afectacin de las faenas debido a la
fragilidad de las embarcaciones frente a la rigurosidad del
mar y por las lluvias torrenciales, a la vez que por la bsque-
da de pesca que se hizo ms extensa. Otro efecto negativo
pero de difcil medicin es el posible impacto sobre los fon-
dos marinos como consecuencia de la mayor actividad de la
flota arrastrera. En la industria se computan otros daos por
la sobre oferta de larvas, la reduccin de los precios de la
semilla y el impacto econmico sobre los laboratorios, as
como sobre la colocacin de hembras grvidas y
reproductores al disminuirse la demanda con el cierre de s-
tos ltimos.
Se debe estimar tambin el efecto negativo del fenmeno
sobre el costo de esta alta produccin, el mismo que debi
haberse incrementado notablemente por la destruccin de
las vas de acceso a las camaroneras, destruccin de muros,
efectos de la disminucin de la salinidad y cambios en la
dieta, etc. De cualquier manera se concluye que es muy in-
tensa la presin sobre todos los estadios biolgicos de este
recurso, lo que magnifica las prdidas asociadas. Es por ello
que durante el ltimo trimestre de 1998, cuando ya haba
iniciado el perodo Anti-Nio, el INP recomend una veda
por sectores y reas geogrficas que deba iniciarse a partir
del 15 de noviembre y finalizar el 15 de abril de 1999, lo cual
no se realiz por los efectos sociales y sectoriales que hubie-
ra ocasionado luego de haber finalizado el evento clido,
cuando muchos de los actores afectados estaban reiniciando
sus actividades econmicas.
---Daos en la pesquera de pesca blanca
En la Figura V.4.4-5 se observa que el aporte de divisas de
esta pesquera lleg a un mximo en 1994, con US$ 52 millo-
nes. En todo caso, se estima que aproximadamente el 70%
de la produccin artesanal es destinado a la exportacin14,
proporcionando ms de dos tercios del pescado exportado.
4.5 LAS VULNERABILIDADES EN EL SECTOR PESQUERO
Las vulnerabilidades del sector pesquero en Ecuador hacen
referencia prioritariamente al nivel de conocimiento que se
dispone sobre el evento, a la capacidad de pronsticos, a la
efectividad de las respuestas frente a las amenazas fsicas
directas e inducidas y a las posibilidades de aprovechamien-
to de las oportunidades que se presenten para el sector
pesquero. Estas vulnerabilidades se evalan en relacin a los
efectos encadenados presentados en la Figura V.4.5-1, y se
han agrupado en base a esas mismas categoras a los fines del
anlisis.
Vulnerabilidades relativas al conocimiento
oceanogrfico, meteorolgico, climtico y a la
capacidad de pronsticos
---En la zona costera del Pacfico, donde se producen los
mayores impactos del fenmeno, no existe informacin me-
teorolgica y oceanogrfica de carcter marino excepto las
que generan las estaciones costeras sobre temperatura super-
147
 Figura V.4.4-5 Ecuador. Rendimiento en divisas de las exportaciones de pescado (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca, 1998
ficial del mar y sobre el nivel del mar, que permiten un co-
nocimiento de los fenmenos de surgencia que tienen reper-
cusiones sobre el clima continental. Si bien en el proyecto
TOGA se instalaron boyas ocenicas en el Pacfico que pro-
porcionan infor macin meteorolgica de superficie
oceanogrfica, la extensin de este sistema deja sin informa-
cin toda la zona cercana a la costa suramericana, por lo que
no es posible hacer seguimiento sobre las anomalas
subsuperficiales que se propagan desde las costas colombia-
nas hasta las chilenas. Por esta razn, los pronsticos que
sirven de base para el sector pesquero no son totalmente
confiables, como qued demostrado con los pronsticos rea-
lizados para el mes de abril por el INOCAR, los cuales fue-
ron diferentes a lo acontecido. Ello tuvo repercusiones, prin-
cipalmente sobre el sector agrcola. Por otra parte, la infor-
macin de la NOAA es muy genrica como base para aplica-
ciones preventivas de nivel local. Finalmente, las estaciones
costeras de Posorja y La Libertad, no cuentan con monitoreo a
tiempo real que permitan complementar el monitoreo ocenico.
---Existe escaso conocimiento de la ecologa de las especies
marinas de carcter comercial y su comportamiento frente a
los cambios extremos inducidos en las condiciones fsico-
qumicas del mar.
---An existen limitaciones en cuanto a la planificacin del
monitoreo, en la capacidad instalada de equipos para el mis-
mo (radares, unidades de cmputos, mecanismos de enlace,
automatizacin de estaciones, falta de modelo numrico a
mesoescala, etc.) y seguimiento de eventos meteorolgicos y
oceanogrficos, que permitan conocer sobre la disponibili-
dad, abundancia y comportamiento de los recursos pesqueros
durante condiciones oceanogrficas normales y anmalas, y
148
canalizar acciones de prevencin y gestin del riesgo de fe-
nmenos naturales recurrentes como El Nio.
---En lo que respecta a la divulgacin de la informacin,
existen dificultades para acceder oportunamente al sector
pesquero artesanal.
---Tambin se ha sealado como una vulnerabilidad la falta
de homogeneidad de la informacin recabada por distintos
departamentos, dificultando su utilizacin integrada.
---En este sector se plantea especialmente una dificultad para
evaluar los riesgos, considerando que todava se desconocen
cientficamente, apoyadas en una data histrica, las variabi-
lidades ms locales de los indicadores oceanogrficos que
tienen afectacin sobre la pesca, en razn de las debilidades
sealadas anteriormente.
Vulnerabilidades de la infraestructura pesquera
---Alta exposicin de las infraestructuras camaroneras y otras
de acuicultura debido a una inadecuada seleccin de los si-
tios de implantacin de las piscinas y otras infraestructuras
para la cra de camarones, generalmente en los lechos de los
ros. Esto genera un crculo vicioso al inducir otras amena-
zas, en la medida que dichas obras limitan la libre escorrenta
de los ros, provocando severas inundaciones que afectan a
la agricultura y a los asentamientos humanos vecinos a los
mismos.
---Inapropiado diseo y falta de tcnicas apropiadas para las
piscinas, con relacin a los caudales histricos de los ros
donde se asientan. Falta de obras de proteccin de las
infraestructuras (diques por ejemplo) y de obras de desage,
compuertas, etc.
---Los embarcaderos de la pesca artesanal presentan una
alta exposicin a los cambios en las condiciones mari-
nas, siendo altamente vulnerables a los embates de las
marejadas.
---La flota pesquera artesanal y la flota industrial de me-
nor calado, no cuentan con la capacidad de maniobra para
trasladarse con seguridad a los nuevos bancos de pesca
que surgen como consecuencia de las migraciones de la
especies desde sus sitios tradicionales de captura. Las
marejadas y fuertes oleajes cobraron vctimas.
Vulnerabilidades en la capacidad de respuesta de las
explotaciones
---Muy dbil capacidad de respuesta a los cambios en las
condiciones de captura por difcil acceso a la informacin
por parte de los productores artesanales o por inadecuados
aparejos e instrumentos para flexibilizar las explotaciones.
---Desconocimiento o deficiencias en el conocimiento de
las vulnerabilidades sectoriales frente a este tipo de amena-
zas fsicas.
---Limitadas alternativas para llegar por va terrestre a las
explotaciones de acuicultura durante los eventos. Los efec-
tos inducidos por la destruccin de vas de comunicacin
afecta sustancialmente la acuicultura del camarn. La difi-
cultad o paralizacin de los flujos de insumos a la pro-
duccin (alimentos, larvas, etc.) y la imposibilidad de trans-
portar los productos hacia las procesadoras o para expor-
tacin, hacen ampliamente vulnerable al subsector.
---El sector pesquero artesanal, que fue el ms afectado, no
utiliza generalmente motores fuera de borda, por lo que slo
los barcos de gran calado pueden movilizarse mar adentro
hacia aguas ms fras para pescar atn y otras especies.
---Falta de organizaciones al nivel de los productores ms
vulnerables.
---Alta dependencia de los pequeos productores de la acti-
vidad diaria. Muchos de ellos no reciben salario sino comi-
sin por pesca.
Vulnerabilidades en el medio biolgico
---Sobreexplotacin de algunas de las especies.
---Incremento de la presin pesquera sobre los stocks lo-
cales de especies pelgicas.
---Escasez de medidas eficaces y realistas que aseguren el
uso sostenido de los recursos.
---Desconocimiento exacto de las zonas de pesca de los pes-
cadores artesanales debido a que los mismos carecen de equi-
pos bsicos de navegacin que les permita conocer la posi-
cin geogrfica exacta de los mismos.
4.6 LA RESPUESTA DEL SECTOR PESQUERO Y LAS
ACCIONES FISICAS PARA ENFRENTAR EL EVENTO
En la fase de prevencin
Segn se ha sealado antes, el intenso efecto del evento 97-
98 llev a la declaracin del estado de emergencia en julio de
1997. Defensa Civil incorpor dentro del plan de contingen-
cia Nacional, las responsabilidades del Ministerio de Comer-
cio Exterior, Industrializacin y Pesca en las diferentes fases
del evento.
Para la fase de prevencin se menciona:
---Dar directrices para que las industrias alimenticias man-
tengan reservas estratgicas indispensables.
---Emitir normas de seguridad alimentaria a los fines de re-
ducir los efectos del fenmeno sobre las industrias que pro-
cesan productos del mar.
---Informar al sector empresarial sobre el impacto de los
riesgos para que tomen las medidas de seguridad corres-
pondientes.
---Promover la actualizacin de los planes de seguridad in-
dustrial y realizar ejercicios de simulacin.
Tambin, como orientacin para la preparacin de la emer-
gencia y para la ejecucin de las acciones en esa fase, se sea-
laba la necesidad de poner en ejecucin el plan de seguridad
industrial, la evaluacin de los daos y el anlisis de necesi-
dades que se fueron presentando, y prever la colaboracin
con alimentos industriales en coordinacin con el MAG y el
ministerio de Bienestar Social.
En el marco de todo lo anterior, el INP llev a cabo las si-
guientes acciones preventivas:
a)--Para mejorar el conocimiento del comportamiento
de los recursos pesqueros y detectar las amenazas
---Visitas mensuales a los principales puertos pesqueros
artesanales e industriales con duracin de ocho das. Se visi-
taron los puertos de Esmeraldas, Manta, San Mateo, Salango,
Monteverde, Anconcito, Santa Rosa, Chanduy, Playas,
Engabao, Posorja y Puerto Bolvar (INP).
---Campaas de investigacin en el mar (INP).
---Exploracin pesquera mediante arrastres de fondo para
determinar la densidad y distribucin de recursos demersales,
usando el mtodo de rea barrida y la preparacin de infor-
mes para el sector pesquero en general (INP).
---Conformacin de base de datos. Registro de los datos en
planillas e ingreso a la base de datos.
---Cruceros de investigacin. Esta actividad requiri la pre-
paracin de los planes de los cruceros y su posterior ejecu-
149
cin; el procesamiento y anlisis de la informacin sobre
abundancia de los recursos y de las condiciones
oceanogrficas; preparacin y divulgacin de los datos.
---Pronsticos de los posibles impactos por especie y recur-
sos y alerta basado en los mismos.
---Seguimiento de los desembarques de la pesca artesanal en
8 puertos de la costa continental del Ecuador (Esmeraldas,
Manta, San Mateo, Santa Rosa, Anconcito, Engabao, Playas y
Puerto Bolvar).
El monitoreo llevado a cabo fue permanente, pero durante
1997 tuvo una cobertura parcial, realizado en base a estacio-
nes fijas, ya que no pudo llevarse a cabo el crucero previsto
ese ao debido a problemas en el buque y a falta de recursos.
Durante 1998 los cruceros permitieron enriquecer la base de
informacin. Como resultado de los anterior, la medicin de
variables como incremento de temperatura, salinidad, oxge-
no y nutrientes, apoyados con la informacin meteorolgica
y oceanogrfica de INAMHI e INOCAR, permiti detectar
las amenazas para los recursos pesqueros. Igualmente, la de-
teccin de la migracin de especies permiti identificar los
tipos de impactos socioeconmicos sobre los recursos
pesqueros.
b)-- Para reducir la vulnerabilidad de los productores
relacionados con la actividad pesquera
El programa preparado por el INP tena por objeto preve-
nir oportunamente al sector pesquero y acuicultura sobre los
posibles impactos del Fenmeno El Nio, recomendar me-
didas de prevencin e informar peridicamente sobre la eva-
luacin del evento y sus impactos. Para ello implementaron
las siguientes acciones:
---Avisos tempranos sobre los posibles impactos en la pesca
y la acuicultura (INP).
---Recomendaciones de tipo preventivo para los posibles
impactos en la pesca artesanal y acuicultura (INP).
---Reportes tcnicos informando mensualmente sobre la
evolucin del evento y el impacto en las pesqueras (INP).
c)--Para reducir la vulnerabilidad de los recursos
pesqueros
---Procesamiento y anlisis de la informacin.
---Informes especiales para informar a las autoridades
del sector pesquero sobre la evolucin del evento y su
potencial impacto en los diferentes recursos pesqueros en
explotacin (INP).
---Prospeccin hidroacstica para determinar la biomasa y
distribucin de peces pelgicos pequeos en la fase final del
evento El Nio y preparacin de informes para el sector
pesquero gubernamental y privado (INP).
150
Contingencia
El programa de prevencin y mitigacin del periodo mayo
a septiembre de 1997 del INP, haba tenido como objetivo
principal prevenir oportunamente al sector pesquero y
acuicultura sobre los posibles impactos del evento El Nio,
as como recomendar medidas de prevencin e informar peri-
dicamente sobre la evaluacin del evento y sus impactos.
Durante la contingencia, el INP realiz planes coordinados
con el INOCAR e INAMHI con base a la informacin dis-
ponible, a los cuales se le hizo seguimiento. El INP continuo
con sus actividades permanentes (artes de pesca, capacita-
cin para mejorar la captura en la pesca artesanal, captura de
post-larvas). La rehabilitacin de la infraestructura de inves-
tigacin contemplada en el plan no se adelant por falta de
recursos financieros.
Al igual que en la fase anterior, las acciones incidieron sobre
varias de las vulnerabilidades sealadas para este sector:
a)--Para mejorar el conocimiento del comportamiento
de los recursos pesqueros
Durante la ocurrencia del Fenmeno El Nio 1997-98, el
Instituto Nacional de Pesca desarroll acciones que se
focalizaron, principalmente en: i) el seguimiento de los des-
embarques pesqueros, tanto artesanales como industriales.
En este sentido se monitorearon los desembarques de la flo-
ta cerquera, de la pesca artesanal y de la flota arrastrera
camaronera; ii) el monitoreo de la informacin en estaciones
fijas; iii) la realizacin de dos cruceros de investigacin du-
rante 1998; uno de prospeccin acstica y oceanogrfica y
otro de rea barrida y oceanografa, determinando la biomasa
de peces pelgicos pequeos y demersales, lo que permiti
conocer los cambios en la disponibilidad y abundancia de
los principales recursos explotados por las flotas pesqueras
que operaron frente a la costa continental ecuatoriana.
Para la realizacin de stas acciones se llevaron a cabo activi-
dades similares a las de la fase preventiva. Se cont con una
planificacin del trabajo de campo, se ejecutaron las visitas a
los principales puertos pesqueros industriales y artesanales
con una duracin de ocho das al mes, se registraron los da-
tos en planillas y se ingresaron a las bases de datos para su pos-
terior procesamiento, anlisis de informacin y divulgacin.
Los datos fueron analizados peridicamente y transferidos
al sector pesquero, en general, as como a diversas institucio-
nes nacionales e internacionales que requirieron esta infor-
macin.
b)--En materia de informacin y alertas sobre las con-
diciones para la pesca
---Se editaron los pronsticos en los boletines tcnicos, se
alert sobre la movilizacin, ubicacin y caractersticas de
las especies y otros recursos. Hubo cierta desinformacin en
los medios. Mucha informacin difundida fue de carcter
general basada en informacin global de Internet lo cual caus
confusin. La informacin suministrada a nivel local por
ENFEN (INAMHI, INOCAR, INP) fue de mucha mayor
utilidad.
---Se dieron alertas a travs de campaas de prensa, radio y
TV, dando a conocer la informacin respecto a la presencia
o no de especies marinas.
---Una limitacin a la difusin de informacin fue la incapa-
cidad de llevarla a todo el sector de la extensa y diseminada
flota artesanal, situacin agravada por los bajos niveles de
organizacin de los pescadores.
4 . 7 LAS LECCIONES APRENDIDAS Y LAS LINEAS DE
POLITICA PARA REDUCIR LAS VULNERABILIDADES
El Fenmeno El Nio 1997-98 ha dejado para el sector
pesquero lecciones relevantes que podrn permitir un mejor
manejo en el futuro. Si bien el pas estuvo mejor preparado
que en ocasiones anteriores para enfrentar los efectos de la
variabilidad climtica y oceanogrfica, los impactos que se
produjeron tanto sobre la produccin pesquera como sobre
las infraestructuras y las industrias del sector revelan que en
la prctica existi un desconocimiento sobre la posible
focalizacin y tipo de vulnerabilidad y sobre la manera de
enfrentar el evento. Igualmente demostr que el sector pro-
ductivo requiere ser incorporado en una estrategia de infor-
macin y de adiestramiento para internalizar los aprendiza-
jes sobre el manejo del riesgo en sus explotaciones y llevar a
la prctica medidas preventivas y de flexibilizacin de res-
puestas frente a este tipo de evento recurrente, mucho antes
de su recurrencia.
La debilidad en el conocimiento del comportamiento previ-
sible del fenmeno y, con base en ello, la aceptacin de que
se produciran similares o menores intensidades e impactos
que para el evento de 1982-83, constituye tambin otro mar-
co para las reflexiones. Lo ocurrido durante ese evento vol-
vi a suceder porque el pas no haba aprendido totalmente
la leccin y la respuesta fue tarda. El esfuerzo a realizar de
inmediato en este caso, pareciera deber dirigirse al
reforzamiento de las investigaciones y de la capacidad de
recabacin de informacin ms localizada en las costas ecua-
torianas para generar las orientaciones que requieren los pro-
ductores y los entes pblicos para su gestin.
Todo lo anterior revel que tambin en este sector se requie-
re hacer un esfuerzo para dirigir las acciones relacionadas
con desastres hacia el manejo de los riesgos y la reduccin de
vulnerabilidades a los fines de potenciar los impactos positi-
vos que genera este fenmeno y minimizar los negativos.
En consideracin de lo anterior fueron identificadas lneas
de poltica orientadas a la reduccin de vulnerabilidades pre-
sentes en el sector:
Polticas para mejorar el conocimiento, la calidad de
los pronsticos, difusin de informacin y aprovecha-
miento de oportunidades
---Pese a que en el Ecuador existe difusin de la informa-
cin generada por organismos encargados del anlisis de las
variables oceanogrficas y meteorolgicas (Instituto
Oceanogrfico de la Armada, INOCAR y el Instituto Nacio-
nal de Meteorologa e Hidrologa, INAHMI), es importante
mejorar y ampliar los programas de monitoreo
oceanogrficos-pesqueros en todas las zonas costeras, forta-
leciendo a las instituciones de investigacin. En este sentido,
extender el sistema de boyas a lo largo de la costa Pacfica
americana marina, equipando con los instrumentos requeri-
dos (sensores meteorolgicos y de temperatura, salinidad y
corrientes en profundidad).
---Reactivar la estacin oceanogrfica de Galpagos.
---Propiciar el apoyo de todos los entes gubernamentales
relacionados con la pesca y el financiamiento con VECEP-
EC para el logro de los objetivos anteriores.
---Intensificar y profundizar la coordinacin del sector con
INAMHI e INOCAR a nivel nacional y con CPPS en el
mbito regional.
---Recuperar y reforzar la red de monitoreo oceanogrfico-
pesquera y del sistema para la recuperacin y anlisis de la
informacin sobre los parmetros que permiten conocer las
alteraciones en el medio y generar pronsticos con mayor
nivel de confiabilidad y oportunidad. Ello constituir un
marco de orientacin al sector en su conjunto apoyado en el
mejoramiento del equipamiento de laboratorios y de la flota
de investigaciones del INP.
---Mantener la regularidad en la realizacin de los cruceros
de investigacin.
---Desarrollo de un sistema regional de alerta temprana.
---Implementar un registro y categorizacin de las embarca-
ciones por su capacidad y operabilidad.
---Aplicar las recomendaciones del grupo COI, OMM, CPPS.
Polticas para la reconstruccin y ejecucin de nuevas
obras civiles con criterios de sostenibilidad
---Implantar la obligatoriedad de estudios de impacto am-
biental, vulnerabilidad y riesgos previos al desarrollo de nue-
vos proyectos de acuicultura y para la rehabilitacin de las
infraestructuras daadas.
---Estudiar el establecimiento de una normativa especial para
las infraestructuras pesqueras, tanto en materia de condicio-
nes para el diseo como para la localizacin de las mismas.
151
---Inspeccionar el cumplimiento de las normas y medidas
preventivas mnimas en los embarcaderos.
Polticas para mejorar la capacidad de respuesta del sec-
tor pesquero ante las amenazas
---Promover y financiar investigacin aplicada para el desa-
rrollo de opciones tecnolgicas y medios de transferencia a
los pescadores que permitan la ampliacin de los mbitos de
pesca, mejorar las capacidades para adecuarse a los cambios
y respecto al aprovechamiento de nuevas oportunidades. Pro-
poner con base a ello, nuevas alternativas de diversificacin y
tecnificacin de actividades pesqueras, para asegurar una
mayor autonoma de las embarcaciones y eficiencia en los
mtodos de pesca.
---Desarrollo de programas educativos y de concientizacin
a los sectores y poblacin afectable sobre el fenmeno y de
su relacin con la prevencin y contingencia.
Para reducir las vulnerabilidades de los pescadores
---Fomentar el trabajo comunitario para la organizacin so-
cial de las pequeas comunidades de pescadores artesanales,
a travs de lo cual se facilite la difusin de informacin, la
asistencia tcnica, y su incorporacin a los sistemas de alerta.
---Realizar estudios de beneficio-costo sobre la rentabilidad
de las actividades de pesca de los pequeos pescadores.
Polticas para la preservacin de los recursos pesqueros
---Analizar el potencial de los recursos pesqueros existentes
durante el evento El Nio como base para establecer puntos
de referencia para un ordenamiento de las actividades de
desembarque y comercio.
---Mejorar el conocimiento que se tiene de las especies y sus
poblaciones, determinar su abundancia y fluctuaciones en el
tiempo.
---Realizar planes de manejo ambiental en los sitios de des-
embarque de los principales puertos pesqueros.
5. SALUD
Ecuador es una regin endmica de malaria, dengue, clera,
rabia y otras enfermedades que se asocian a las condiciones
tropicales, potenciadas por los niveles de pobreza, la escasa
capacidad de acceso de grupos poblacionales importantes a
viviendas adecuadas, a los servicios bsicos de acueducto y
disposicin de las aguas servidas y por los hbitos de higiene
y de manipulacin de los alimentos.
Las variaciones climticas representan una amenaza adicio-
nal por la capacidad de afectacin al ya deteriorado nivel de
salud de los estratos de menores recursos dada su mayor
vulnerabilidad frente a las amenazas.
152
Estudios realizados por la Fundacin Ecuador sealan la si-
tuacin crtica en que se encuentran desde hace varios aos
las condiciones sanitarias en el pas, lo cual constituy el esce-
nario en el que se produjeron las afectaciones del Fenmeno
El Nio 1997-98. Entre esas condiciones pueden citarse:
---Un tercio de la poblacin no tiene acceso a ningn servi-
cio de salud, ubicndose esta categora en las reas rurales y
en los sectores urbanos ms pobres.
---Las zonas urbanas mayores de Guayaquil y Quito concen-
tran la capacidad profesional nacional en el sector.
---Existe un retroceso evidente en los aspectos preventivos,
lo cual ha conducido a rebrotes de enfermedades como c-
lera, dengue, paludismo y rabia.
---Las condiciones higinico-sanitarias en el litoral ecuatoria-
no son deficientes.
Existe evidencia en Ecuador sobre la relacin entre las mo-
dificaciones climticas producidas por El Nio y el incre-
mento de las enfermedades infecciosas, especialmente aque-
llas transmitidas por vectores (malaria) y enfermedades
diarreicas epidmicas (clera). Menos documentadas se en-
cuentra las relaciones con los brotes de dengue debidos a las
variaciones climticas inducidas por El Nio.
5.1 ENCADENAMIENTOS DE EFECTOS EN EL SECTOR SALUD
El Fenmeno El Nio 1997-98 trajo mltiples consecuen-
cias que afectaron la salud de los ecuatorianos. Las amenazas
que determinaron el tipo y nivel de las afectaciones fueron
de dos tipos: las directamente relacionadas con los cambios
climticos que influyen sobre la salud (lluvias directas, incre-
mento de caudales de los ros, deslaves o derrumbes, etc) y
aquellas que se originan por efectos inducidos de los impac-
tos primarios (inundaciones por colapso de redes de drenaje
o alcantarillado, consumo de agua no tratada por colapso de
redes de abastecimiento de agua, hacinamiento por desalojo
de viviendas afectadas, acumulacin de basuras por colapso
de los servicios de disposicin de desechos slidos, prolife-
racin de vectores por anegamientos, reduccin de la capaci-
dad de prestacin del servicio por problemas de accesibili-
dad, etc).
Tambin fue determinante la dbil situacin de la salud de la
poblacin, prevaleciente para el momento de manifestacin
del fenmeno as como las deficiencias en los hbitos de
higiene, nutricin y de tratamiento de agua. Para ese mo-
mento existan en el Litoral diversos factores de riesgo que
favorecan la transmisin de la malaria y dengue, como son:
baja cobertura del servicio de control de vectores, proble-
mas socioeconmicos que generan movilizaciones y las con-
diciones ecolgicas optimas para la reproduccin del vector
(generadas por las inundaciones), el incremento de la fronte-
---Inspeccionar el cumplimiento de las normas y medidas
preventivas mnimas en los embarcaderos.
Polticas para mejorar la capacidad de respuesta del sec-
tor pesquero ante las amenazas
---Promover y financiar investigacin aplicada para el desa-
rrollo de opciones tecnolgicas y medios de transferencia a
los pescadores que permitan la ampliacin de los mbitos de
pesca, mejorar las capacidades para adecuarse a los cambios
y respecto al aprovechamiento de nuevas oportunidades. Pro-
poner con base a ello, nuevas alternativas de diversificacin y
tecnificacin de actividades pesqueras, para asegurar una
mayor autonoma de las embarcaciones y eficiencia en los
mtodos de pesca.
---Desarrollo de programas educativos y de concientizacin
a los sectores y poblacin afectable sobre el fenmeno y de
su relacin con la prevencin y contingencia.
Para reducir las vulnerabilidades de los pescadores
---Fomentar el trabajo comunitario para la organizacin so-
cial de las pequeas comunidades de pescadores artesanales,
a travs de lo cual se facilite la difusin de informacin, la
asistencia tcnica, y su incorporacin a los sistemas de alerta.
---Realizar estudios de beneficio-costo sobre la rentabilidad
de las actividades de pesca de los pequeos pescadores.
Polticas para la preservacin de los recursos pesqueros
---Analizar el potencial de los recursos pesqueros existentes
durante el evento El Nio como base para establecer puntos
de referencia para un ordenamiento de las actividades de
desembarque y comercio.
---Mejorar el conocimiento que se tiene de las especies y sus
poblaciones, determinar su abundancia y fluctuaciones en el
tiempo.
---Realizar planes de manejo ambiental en los sitios de des-
embarque de los principales puertos pesqueros.
5. SALUD
Ecuador es una regin endmica de malaria, dengue, clera,
rabia y otras enfermedades que se asocian a las condiciones
tropicales, potenciadas por los niveles de pobreza, la escasa
capacidad de acceso de grupos poblacionales importantes a
viviendas adecuadas, a los servicios bsicos de acueducto y
disposicin de las aguas servidas y por los hbitos de higiene
y de manipulacin de los alimentos.
Las variaciones climticas representan una amenaza adicio-
nal por la capacidad de afectacin al ya deteriorado nivel de
salud de los estratos de menores recursos dada su mayor
vulnerabilidad frente a las amenazas.
152
Estudios realizados por la Fundacin Ecuador sealan la si-
tuacin crtica en que se encuentran desde hace varios aos
las condiciones sanitarias en el pas, lo cual constituy el esce-
nario en el que se produjeron las afectaciones del Fenmeno
El Nio 1997-98. Entre esas condiciones pueden citarse:
---Un tercio de la poblacin no tiene acceso a ningn servi-
cio de salud, ubicndose esta categora en las reas rurales y
en los sectores urbanos ms pobres.
---Las zonas urbanas mayores de Guayaquil y Quito concen-
tran la capacidad profesional nacional en el sector.
---Existe un retroceso evidente en los aspectos preventivos,
lo cual ha conducido a rebrotes de enfermedades como c-
lera, dengue, paludismo y rabia.
---Las condiciones higinico-sanitarias en el litoral ecuatoria-
no son deficientes.
Existe evidencia en Ecuador sobre la relacin entre las mo-
dificaciones climticas producidas por El Nio y el incre-
mento de las enfermedades infecciosas, especialmente aque-
llas transmitidas por vectores (malaria) y enfermedades
diarreicas epidmicas (clera). Menos documentadas se en-
cuentra las relaciones con los brotes de dengue debidos a las
variaciones climticas inducidas por El Nio.
5.1 ENCADENAMIENTOS DE EFECTOS EN EL SECTOR SALUD
El Fenmeno El Nio 1997-98 trajo mltiples consecuen-
cias que afectaron la salud de los ecuatorianos. Las amenazas
que determinaron el tipo y nivel de las afectaciones fueron
de dos tipos: las directamente relacionadas con los cambios
climticos que influyen sobre la salud (lluvias directas, incre-
mento de caudales de los ros, deslaves o derrumbes, etc) y
aquellas que se originan por efectos inducidos de los impac-
tos primarios (inundaciones por colapso de redes de drenaje
o alcantarillado, consumo de agua no tratada por colapso de
redes de abastecimiento de agua, hacinamiento por desalojo
de viviendas afectadas, acumulacin de basuras por colapso
de los servicios de disposicin de desechos slidos, prolife-
racin de vectores por anegamientos, reduccin de la capaci-
dad de prestacin del servicio por problemas de accesibili-
dad, etc).
Tambin fue determinante la dbil situacin de la salud de la
poblacin, prevaleciente para el momento de manifestacin
del fenmeno as como las deficiencias en los hbitos de
higiene, nutricin y de tratamiento de agua. Para ese mo-
mento existan en el Litoral diversos factores de riesgo que
favorecan la transmisin de la malaria y dengue, como son:
baja cobertura del servicio de control de vectores, proble-
mas socioeconmicos que generan movilizaciones y las con-
diciones ecolgicas optimas para la reproduccin del vector
(generadas por las inundaciones), el incremento de la fronte-
ra agraria y de colonizacin as como la conformacin de
barriadas urbanas y periurbanas pobres (MSP, 1998). El de-
terioro de las condiciones de vida (que generan deficiencias
alimentarias y nutricionales) as, como el hacinamientos fa-
vorecan tambin la transmisin de la tuberculosis, espe-
cialmente en la poblacin de pocos recursos, unido a las
deficiencias operativas del Programa de Control de Tu-
berculosis, que no cuenta con los medios necesarios para
un funcionamiento efectivo. An cuando la enfermedad
no tiene una relacin directa con el FEN, los movimien-
tos migratorios de magnitud, el hacinamiento en los refu-
gios y las deficiencias alimenticias contribuyeron con al-
gunos rebrotes de la enfermedad
De lo anterior se desprende que la problemtica de este sec-
tor y la identificacin de la cadena de impactos sobre el ser-
vicio y sobre la salud de los habitantes, requiere de una com-
prensin multifactorial.
La Figura V.5.1-1 muestra el encadenamiento de efectos gene-
rado por el Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el sector
salud.
En general, la mayor parte de los impactos socioeconmicos
sectoriales tuvieron su origen en los excesos de precipita-
cin que estuvieron presentes de manera permanente duran-
te el lapso de manifestacin del fenmeno. La estacin h-
meda se adelant y a la vez se prolong por dos meses res-
pecto a su perodo de terminacin normal, con una suce-
sin de lluvias fuertes, incrementndose las mismas desde
un 40% hasta casos excepcionales con 315% sobre los
valores normales.
El incremento de los caudales de los ros, debido a la
fuerza de las crecidas o al desbordamiento y generacin de
inundaciones en reas planas y zonas aledaas en los mrge-
nes del curso de dichos ros, unido a los deslaves asocia-
dos, fue causante de daos y de destruccin de muchas
infraestructuras que redundaron sobre la salud de la po-
blacin:
---Daos a las instalaciones y equipos de salud, con la conse-
cuente disminucin de la capacidad de prestacin del servi-
cio. Los problemas suscitados fueron las filtraciones en las
cubiertas; daos en las instalaciones sanitarias, elctricas, dre-
najes de aguas de lluvias y servidas, mampostera, ventanas,
pisos, etc. En lo que respecta a equipos, la mayor parte de los
daos fueron causados por cambios bruscos en el voltaje y
tambin por accin de la humedad. Como consecuencia de
ello, unido a la escasez de recursos frente a la magnitud de la
problemtica general de salud, varios programas ordinarios
para la atencin a la poblacin debieron suspenderse gene-
rando efectos sobre la misma, a la vez se produjo una reduc-
cin de la capacidad de prestacin del servicio al contar con
menos unidades en operacin.
---Muchas infraestructuras viales, tanto carreteras como puen-
tes, por efecto de las crecidas, inundaciones, deslaves, ava-
lanchas y el anegamiento, sufrieron afectaciones, lo que difi-
cult o imposibilit el acceso de la poblacin a los servicios
de salud as como del transporte de materiales, equipos y
otros insumos para la atencin mdica y el traslado de pa-
cientes a centros de nivel superior de atencin cuando ello
era requerido. Como consecuencia de lo anterior y de las
condiciones climticas, algunas unidades de salud debieron
cerrar reduciendo la capacidad del servicio en el sector
afectado, como sucedi en Esmeraldas y en la provincia
de Manab. Por otra parte, la imposibilidad de acceder a
diversas zonas afectadas, principalmente las rurales dis-
tantes, dificult el rociamiento y fumigacin as como la
ejecucin de diagnsticos y educacin a la comunidad, a
la vez que favoreci los flujos migratorios acentuando el
problema de salud.
---La destruccin de los servicios de agua potable y alcanta-
rillado, trajo como consecuencia problemas de insalubridad
ambiental originados por la contaminacin de aguas debido
al desbordamiento de las alcantarillas y pozos spticos. Tam-
bin, la suspensin temporal del abastecimiento de agua,
oblig al uso de fuentes no tratadas como es el caso de los
tanqueros, uso de recipientes para el almacenamiento de agua,
utilizacin de aguas contaminadas, etc. no slo en los cen-
tros poblados sino en los propios centros de salud, cons-
tituyndose en focos de enfermedades de origen hdrico
debido a la calidad y a los problemas de manipulacin de
este recurso. Ello fue potenciado por la inexistencia pre-
via de adecuados sistemas de eliminacin de excretas y de
sistemas de alcantarillado, as como de fuentes alternas
para suplir en plazos cortos las demandas de agua a las
poblaciones afectadas.
---Las inundaciones, tanto de ros como por efecto directo
de las lluvias, tuvieron impactos importantes sobre los servi-
cios de recoleccin de desechos slidos, al rebasar algunos
rellenos sanitarios dispersando la basura hacia los sitios ms
bajos y al impedir la recoleccin de los desechos en la ciudad
debido al lodo almacenado en las calles. Ello condujo a la
acumulacin de desechos que se dispersaron por el impacto
de las lluvias e inundaciones y que se convirtieron en cria-
deros de roedores transmisores de la rabia. Igualmente
crearon condiciones favorables, junto con las aguas con-
taminadas, para la aparicin e incremento de la clera y la
leptospirosis. Lo anterior increment el problema preexis-
tente de ausencia de adecuados sistemas de eliminacin
de basuras a nivel provincial como es el caso de Esmeral-
das y de Manab, entre otros.
---Diversos impactos de las crecidas, deslaves, etc. sobre las
viviendas, as como sobre grandes extensiones de reas agr-
colas, originaron una ola migratoria de vastas consecuencias.
153
 Figura V.5.1-1 Ecuador. Encadenamiento del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el sector salud

154
Miles de familias debieron transladarse a albergues en busca
de refugio, lo que contribuy a la propagacin de enferme-
dades contagiosas hacia los sitios de destino, agravando an
ms la situacin epidemiolgica en el mbito de la regin das de diferente forma en el territorio nacional, pero en general
costera. En numerosos albergues, como consecuencia del
hacinamiento, el uso de agua no tratada por el colapso de los
servicios y el manejo inadecuado de la misma y de los ali-
mentos, la ausencia de sitios adecuados de disposicin de
basura y/o la existencia previa de roedores (ratas), entre otros,
se hicieron presentes diverso tipo de enfermedades tpicas
de esas condiciones (dermatolgicas, de los ojos, respirato-
rias, diarreas, etc).
Las lluvias directas tuvieron efectos como los anteriores,
pero tambin otros:
---La permanencia e intensidad de las lluvias, al generar aguas
estancadas en las zonas bajas y en las reas de topografa
deprimida, se convirtieron en focos potenciales de enferme-
dades transmisibles (dengue, malaria, encefaltis, leishmaniasis,
etc.), principalmente por la proliferacin de vectores al cons-
tituirse en criaderos de mosquitos. Igualmente, propiciaron
la aparicin de ofidios que causaron muertes en algunas de
las zonas crticas donde se produjeron estas condiciones. El
efecto posterior a la inundacin, con el descenso del nivel de
las aguas estancadas, produjo incrementos de la morbilidad,
especialmente asociadas a patologas por contaminacin del
agua y de los alimentos, como es el caso de tifoideas,
salmonelosis, sndromes diarricos, etc.
---Los cambios de temperatura y el remojamiento de las ro-
pas debido a las lluvias y a la humedad del ambiente, as como
los fuertes vientos, produjeron enfermedades de tipo respi-
ratorio y dermatolgico.
A todo lo anterior se adicionaron los problemas relaciona-
dos con la suplencia de medicamentos durante la emergen-
cia y la falta de stocks suficientes de los mismos para atender
el incremento de patologas en algunos centros de salud u
hospitales. Igualmente, la proliferacin de ventas de ali-
mentos en las calles, sobre todo en Guayaquil (MSP, 1998),
fue un foco de generacin de enfermedades intestinales y
de otras, como consecuencia de las condiciones de insalu-
bridad y de inadecuada manipulacin de las aguas y los
alimentos.
5.2
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES DURANTE
EL EVENTO EL NIO 1997-98
Evaluaciones llevadas a cabo una vez finalizadas las llu-
vias y las inundaciones sealan que hasta esa fecha el im-
pacto haba sido menor de lo esperado, pero que el dete-
rioro general de las condiciones de vida de la poblacin
era muy grave, pudiendo conllevar efectos adversos del
fenmeno an no generados.
5.2.1 LAS AFECTACIONES GLOBALES A LA SALUD A
NIVEL DE LAS PROVINCIAS
Las afectaciones a la salud fueron diversas y estuvieron distribui-
se concentraron en las provincias de la costa ecuatoriana. Por
una parte, ocurrieron enfermedades endmicas que causaron
muertes o afectaron la salud de numerosas personas siendo las
ms relevantes relacionadas con el fenmeno la malaria, el
clera y la leptospirosis. Por otra parte, hubo numerosas muer-
tes o personas lesionadas por mltiples causas. Finalmente, las
infraestructuras sanitarias recibieron grandes impactos depen-
diendo de las amenazas en cada zona.
El Cuadro V.5.2-1 resume los tipos de afectacin a la salud
que caracterizaron a las diferentes provincias
En la zona norte costera, la provincia de Esmeraldas fue
una de las ms afectadas, lo que redund en riesgos a la salud
desde distintas direcciones. Por una parte, las unidades de
salud en esa zona presentaban condiciones sanitarias muy
deficientes para brindar una adecuada atencin a la pobla-
cin. Algunas de las unidades fueron cerradas por la inacce-
sibilidad a sus instalaciones dado el estado de las vas y las
condiciones del clima. Principalmente en la ciudad de Esme-
raldas, las condiciones sanitarias que estuvieron presentes
debido a la escasez de agua, a las inundaciones del centro
urbano con calles llenas de lodos, a la acumulacin de basu-
ras, etc., generaron riesgos importantes para la salud. A pesar
de ello, las defunciones fueron relativamente bajas lo mismo
que los brotes de clera. En general, hubo problemas de abas-
tecimiento de agua tanto en centros urbanos como en los
centros de salud, vialidades daadas que impedan el acceso
a los centros de atencin, aguas estancadas con proliferacin
de vectores, uso de agua contaminada contribuyendo a la
presencia de diversas enfermedades, etc.
Las enfermedades prevalentes en esa provincia fueron: tifoi-
dea, dermatolgicas, micticas, dengue clnico, gastroent-
ricas, IRAS, EDAS. Paludismo, poliparasisis y malaria. Sin
embargo, dada la fuerte vigilancia epidemiolgica no llega-
ron a convertirse en epidmicas. Destaca entre las ms rele-
vantes la malaria.
En la zona costera central la situacin sanitaria se vio afec-
tada por mltiples impactos. En la provincia de Manab hubo
escasez de agua tanto en las poblaciones como en las unida-
des de salud. Por otra parte, el estado de calles y vas fue un
elemento limitante para las comunicaciones. A ello se adicio-
n la falta de un adecuado sistema de eliminacin de excretas
y de basuras a nivel provincial. Las intensas lluvias origina-
ron permanentes depsitos de aguas estancadas proliferan-
do la presencia de vectores, y la utilizacin de agua contami-
nada contribuy a la presencia de enfermedades en general.
Todo ello, unido al dao que sufrieron algunas de las instala-
ciones de salud pblica, explica los brotes de clera, malaria,
155
 Cuadro V.5.2-1 Ecuador. Focalizacin de las afectaciones del Fenmeno El Nio 1997-98 en el sector salud

Provincia Destruccin de infraestructura fsica por lluvias, Impacto sobre la salud pblica
inundaciones y deslaves
Zona costera norte
Esmeraldas Afectacin de numerosas unidades de salud. Se registraron 2.862 casos de malaria, acentundose las
condiciones crticas ya prevalecientes. Fue una de las
Principales hospitales afectados: Delfina Torres de Concha, Hospital de provincias ms afectadas por esta enfermedad.
Quininde, Muisne
15 muertes por enfermedades.
Principales centros de salud afectados: Franklin Tello.
Principales subcentros de salud afectados: Tonchigue

Daos en muros de contencin, cerramientos y cubiertas se presentaron

en varios subcentros de salud.
Zona costera central
Manab Fuerte daos en la infraestructura de salud donde se concentr el 23% Se observ un aumento en los casos de malaria (311). Fue
de los daos econmicos a nivel nacional. una de las provincias ms afectadas por esta enfermedad.

Principales hospitales afectados: Anbal Gonzlez de Calceta; Chone;
Rocafuerte, Verdi Ceballos Balda (Portoviejo); Rodrguez Zambrano en
Manta; Miguel H. Alcivar en Baha de Carquez; Jipijapa.
Principales subcentros de salud: Cristina Macas de Funes en Limones;
Florn; Quiroga; Toms Lucas.
Principales centros de salud: N 5 en Baha
Zona central
Guayas Las anomalas en las lluvias, inundaciones y deslaves afectaron un gran
nmero de unidades de salud. En esta provincia se concentr el 30%
de los daos de las infraestructuras en el mbito nacional.
Principales hospitales afectados: Abel Gilbert Pontn; Alfredo Valenzuela;
Francisco Icaza Bustamante; Hospital de Infectologa; El Triunfo; Doctor
Jos Garcs (Salinas); La Libertad
Principales centros de salud afectados: Hospital (Santa Elena); Bastin
Popular; N 1 de Guayaquil.
Subcentros afectados: varios del rea de Salud N 5 Durn y del Area N3
Fertisa.
Brotes de clera generan 1.437 casos, el mayor valor en
las provincias.
Brotes de leptospirosis luego de presentarse fuertes lluvias.
Es -junto con Guayas- la provincia de mayores afectaciones.
Fue la provincia ms afectada por dengue.
12 muertos por enfermedades.
Brotes de clera y malaria afectan a la poblacin.
reportndose cifras muy superiores al promedio nacional.
En malaria, sin embargo, no fue de las ms relevantes. En
el caso del clera, ocupa el segundo lugar en afectacin
respecto a las otras provincias.
En enero del 98 se produce un brote epidemiolgico de
leptospirosis luego de la cada de lluvias torrenciales. Fue
una de las provincias ms afectadas por esta enfermedad.
Epidemia de conjuntivitis en Guayaquil.
17 muertos por enfermedades.

Maternidades afectadas: Santa Marianita y Matilde Hidalgo de Procel.

Los Ros Hospitales (6) afectados por filtraciones, bajantes de aguas de lluvia, Se incrementan los casos de malaria y dengue.
pintura, tanques y piezas sanitarios, cmaras frigorficas, sistemas de
aire acondicionado. 5 muertos por enfermedades.

Principales hospitales afectados: Sagrado Corazn de Jess en Quevedo;

Martn Icaza en Babahoyo; Jaime Rolds Aguilera en Ventanas; Baba; Juan
Montalvn Cornejo en Ricaurte; Nicols Coro Infante en Vinces.

Principales centros de salud afectados: Centro materno Enrique Ponce

Luque en Babahoyo.
Zona costera sur
El Oro Diversos hospitales y centros afectados. Los casos de malaria se multiplicaron 12,3 veces.

Hospitales: Tefilo Dvila en Machala; Vicente Pal en Pasaje. Fallecen nueve personas por casos clera.

Subcentros de Salud: Bajo Alto; Buenavista. Una de las provincias ms afectadas por dengue.
Azuay Daos a edificaciones por inundaciones. Fallecen tres personas por enfermedades.
Hospital Vicente Coral Moscoso.
Otras zonas
Resto de Afectacin en la planta fsica en los hospitales La Man, Repblica del Epidemia de dengue afecta a Cotopaxi.
provincias Ecuador, Cariamanga Macas, Gualaquiza, Mndez, Limn, Suca.
afectadas Se incrementan los casos confirmados de clera.
(Pichincha,
Caar, Morona Incremento de los casos de malaria en Pichincha.
Santiago, Loja,
Cotopaxi, Loja, una entre las cuatro ms afectadas y una de las
Galapagos, ms afectadas en dengue.
Zamora)

156
dengue y leptospirosis, que fueron all muy superiores al pro-
medio nacional. Igualmente, fueron determinantes en la apa-
ricin de la mayora de las patologias prevalentes en ese dis-
trito (conjuntivitis, que fue significativo en la ciudad de Gua-
yaquil; dermatolgicas; micticas; dengue clnico; IRAS,
EDAS, poliparasitosis, etc.). Sin embargo, muchas de estas
enfermedades, debido a la vigilancia epidemiolgica, no lle-
garon a convertirse en epidmicas, tanto a nivel de la comu-
nidad como en los albergues.
En la provincia de Los Ros la proliferacin de albergues
fue significativo por los daos generados a los asenta-
mientos por los ros Babahoyo, Montalvo, Vinces, y otros.
Hubo necesidad de rehabilitar varias de las unidades de
salud para atender las enfer medades prevalentes
(dermatolgicas, micticas, gastroentricas, IRAS, EDAS,
y poliparasitosis). Pero en general, la atencin prestada
por dichas unidades fue adecuada. Las enfermedades ms
relevantes fueron malaria y dengue.
En la zona costera sur los impactos sobre la salud fue-
ron tambin relevantes. En la provincia El Oro las pato-
logas prevalentes fueron el paludismo, conjuntivitis, den-
gue, tifoidea, micosis y dermatolgicas. Sin embargo, la
mayora de ellas no tuvo consecuencias fatales debido a
las acciones para su control. Si bien existi un riesgo im-
portante para el clera, las situaciones de brotes de esta
enfermedad fueron relativamente leves. En esta zona, prin-
cipalmente en Huaquillas, la Direccin Provincial de Sa-
lud de El Oro, prioriz la vigilancia epidemiolgica por la
alta incidencia de clera que se present al norte de Per,
formando un cordn fronterizo con brigadas contrata-
das, trasladando al sitio insumos, materiales, equipos y
medicamentos para esos efectos. El mayor problema para
la salud fue el inadecuado sistema de recoleccin de basu-
ras y la falta de abastecimiento de agua. La enfermedad
ms relevante fue el dengue.
5.2.2 ENFERMEDADES ENDEMICAS. EVOLUCION Y
EXPRESION ESPACIAL
A pesar de las acciones que fueron emprendidas por las au-
toridades del sector para controlar la sobremorbilidad, se
presentaron graves problemas epidemiolgicos como con-
secuencia del Fenmeno El Nio 1997-98. El clera aumen-
t su incidencia a partir de febrero debido posiblemente a
los problemas del abastecimiento de agua y saneamiento que
prevalecieron en varias zonas y ciudades de la costa. La
leptospirosis resurgi fuertemente, pero ya haba sido con-
trolada hacia junio de 1998. Debido al encharcamiento de las
aguas, la proliferacin de los mosquitos contribuy a la apa-
ricin de numerosos casos de dengue clsico, as como de
malaria. Las grandes movilizaciones como consecuencia del
desastre dispersaron la malaria del norte del litoral a toda la
regin costera y generaron situaciones de alta endmia. La
peste reapareci en comunidades indgenas de la Provincia
de Chimborazo como consecuencia de cambios ecolgicos
en la fauna silvestre.
En una visin de conjunto, los efectos del Fenmeno El Nio
97-98 sobre las enfermedades endmicas fueron ms eviden-
tes en las provincias de la Costa y en las regiones bajas de las
provincias de la Sierra. El 67% de los casos de enfermedades
atribuibles a El Nio se presentaron en la Costa, el 19% en la
Sierra y el 14% restante en el Oriente.
Adicionalmente, durante el FEN se dio un crecimiento sig-
nificativo de enfermedades no endmicas en algunas pro-
vincias, como en el caso de Cotopaxi, en la cual la presencia
del dengue no es significativa, pero en el primer semestre de
1998 el nmero de casos se multiplic por 44,7, no estando
ubicada dicha provincia en la franja de mayor afectacin del
evento 1997-98, por lo cual se deduce que existen otros ele-
mentos que posiblemente se conjugaron para potenciar los
brotes epidmicos en ese sector.
Es importante destacar que hasta mayo de 1998 no se
haban producido epidemias de las enfer medades
prevalentes en la infancia y se mantena un control de la
fiebre amarilla. Los casos de rabia humana haban dismi-
nuido significativamente, los brotes de paludismo y den-
gue haban sido circunscritos pero el incremento en ese
perodo fue significativo. Por otra parte, si bien los brotes
de clera se venan incrementando, no fueron superiores
a las de 1996, ao en el que hubo picos histricos, y la
epidemia de leptospirsis, iniciada meses atrs, no pro-
dujo ninguna defuncin despus de ese momento.
La evolucin y la distribucin espacial de las enfermeda-
des fue particular para cada una de ellas. A los fines de
analizar el impacto del evento sobre las mismas de mane-
ra individual, se hace referencia a la data disponible del
primer semestre del ao debido a que en el Ecuador se
presentan dos regmenes climticos bien diferenciados: la
estacin invernal (lluviosa y calurosa) durante la primera
mitad del ao y la estacin seca durante la segunda mitad.
Debido a esto es factible sostener que ciertas enfermeda-
des, especialmente aquellas que requieren vectores (mos-
quitos) para su transmisin como la malaria, el dengue y
la fiebre amarilla, tienen mejores opciones de manifestar-
se durante la poca invernal en la cual se presentan las
condiciones ptimas para favorecer la reproduccin y de-
sarrollo del vector.
Un breve resumen de la evolucin reciente de las enferme-
dades endmicas desencadenadas por los efectos de El Nio,
y la focalizacin de las mismas durante el evento Nio 1997-
98, se presenta a continuacin.
---Malaria
La malaria es una enfermedad endmica en Ecuador rela-
157
cionada con las variaciones climticas. Se ha evidenciado un
salto cualitativo de brotes malricos ante la presencia del Fe-
nmeno El Nio. En los aos 1982-83, las condiciones
ambientales favorecieron la rpida reproduccin del
vector (mosquitos), situacin que se vio agravada no slo
por las migraciones regionales sino tambin por las bajas
coberturas de fumigacin intradomiciliaria y la reduccin
de las acciones globales del Servicio Nacional de Control
de la Malaria en esa oportunidad. Estos factores produje-
ron la dispersin de la malaria que estaba restringida al
norte del litoral, a toda la regin costa, lo cual gener una
situacin de alta endemia que requiri de 10 aos para ser
controlada (MSP, 1998). Para ese ao se registraron 14.000
casos de malaria.
Posterior a la ocurrencia del Fenmeno El Nio, el incre-
mento fue vertiginoso y para 1984 el nmero de casos
ascendi a 78.000, mostrando tendencia a convertirse en
una enfermedad de carcter crnica al norte de la costa
ecuatoriana al mantener altos niveles durante varios aos.
Con el evento El Nio 1997-98 esta enfermedad sufri
nuevamente un fuerte repunte, principalmente en el ao
1998, pero a niveles inferiores de lo ocurrido en la fase
post Nio 1982-83.
La Figura V.5.2-1 muestra la evolucin de la malaria en
Ecuador en los ltimos aos, as como la tendencia obser-
vada en relacin a esta enfermedad.
Figura V.5.2-1 Ecuador. Casos de Malaria en el perodo
1996-1998 y tendencia de la enfermedad
Fuente: Epidemiologa MSP Ecuador.
Posiblemente como un efecto de las variaciones climticas
que caracterizaron el perodo de El Nio, en el segundo
semestre de 1997 se eleva considerablemente la inciden-
cia de la enfermedad, reportndose para ese ao 16.530
casos de malaria, lo que signific un 37% de incremento
del nmero de casos con relacin al ao 1996. Ello ocu-
158
rri a pesar de no haberse iniciado significativamente las
lluvias sino desde Noviembre de ese mismo ao. Esta si-
tuacin se profundiza durante 1998, en plena madurez del
evento, cuando el nmero de casos aument notoriamen-
te a 42.987 (esto es, un aumento de 160% en relacin a lo
observado en el ao anterior.). La proporcin de casos de
malaria debida a P. falciparum aumento 5,5 veces; y, se pro-
dujeron 8 casos de fallecimiento por malaria cerebral (MSP,
1998).
La malaria estuvo presente en 20 de las 21 provincias del
pas. Las provincias ms afectadas por malaria de acuerdo
al nmero de casos registrados fueron: Esmeraldas,
Manab, El Oro y Loja. La Figura V.5.2-2 muestra el n-
mero de casos que se presentaron en cada una de estas
provincias, destacando la relevancia de las dos primeras
antes mencionadas.
En Esmeraldas, donde las condiciones de la malaria ya
son crticas, se registraron 2.862 casos, magnitud ligera-
mente superior a la referencial histrica para esta provin-
cia (2.038). En El Oro los casos de paludismo aumenta-
ron de una media de 160 casos a 1.969, resultando ser la
provincia con el mayor aumento registrado (12,3 veces),
En la provincia de Manab los casos de malaria se multi-
plicaron por 10, en Loja 8 veces, y en Bolvar 6,4 veces.
Por otro lado, se observ un aumento del nmero de
casos en las provincias localizadas al sur de Esmeraldas.
Las provincias de Guayas, Los Ros, y Caar (entre 100 y
500 casos) no presentaron cambios notorios sobre las ci-
fras reportadas. En las provincias de Bolvar, Azuay y
Chimborazo hubo un aumento relativo. Las provincias de
Pichincha, Cotopaxi, Pastaza, Azuay y Chimborazo tuvie-
ron un aumento entre 2 y 3 veces sobre los promedios
anuales histricos.
Figura V.5.2-2 Ecuador. Focalizacin de la malaria
(Vivax y Falciparum) durante 1997-98. Principales
provincias afectadas
Fuente: Epidemiologa MSP Ecuador
---Dengue
Previo al Fenmeno El Nio 1982-83 el dengue no exista
en el Ecuador. En 1988 se produjo un importante brote
epidmico en las provincias de Guayas, Manab, El Oro y
Los Ros, que afect aproximadamente a 600.000 personas
(MSP. 1998). A partir de ese ao la enfermedad se ha disper-
sado a toda la regin costera presentndose brotes en dife-
rentes localidades. Se ha dado un incremento progresivo de
los ndices de infectacin del vector Aedes aegypti a pesar
de las acciones antivectoriales que ha desarrollado el MSP. El
dengue es considerado un problema grave en el Ecuador
especialmente por la posibilidad de que se presenten brotes
de dengue hemorrgico. Se estima que existen alrededor de
tres millones de personas que han sufrido infeccin por el
serotipo DEN 1 y desde hace cuatro aos se han detectado
los serotipos DEN 2 y DEN 4. Afortunadamente, hasta el
momento no se han confirmado casos de dengue
hemorrgico. El Cuadro V.5-2-2 muestra la evolucin del
nmero de casos de dengue clsico reportados por provin-
cia durante el perodo 1994-98.

Cuadro V.5.2-2. Ecuador. Focalizacin del dengue clsico. Nmero de casos reportados por provincia
y semestres durante el perodo 1996-98

Dengue 1996 Dengue 1997 Dengue 1998

Provincia 1 2 Total 1 2 Total 1 2 Total
semestre semestre semestre semestre semestre semestre
Zona norte costera litoral y central
Esmeraldas 301 164 465 125 121 246 167 25 192
Manab 989 509 1.498 607 960 1.567 1.291 56 1.347
Guayas 558 149 707 79 315 394 266 19 285
Los Ros 558 239 797 179 148 327 209 18 227
Zona costera sur
Caar 679 396 1075 156 171 327 415 63 478
Azuay 0 2 2 2 3 5 12 3 15
El Oro 623 161 784 80 454 534 816 47 863
Otras zonas afectadas
Bolvar 4 21 25 8 4 12 13 3 16
Chimborazo 0 0 0 0 1 1 0 0 0
Cotopaxi 4 5 9 2 36 38 67 25 92
Imbabura 2 3 5 12 3 15 5 0 5
Loja 41 43 84 57 59 116 182 41 223
Napo 0 0 0 0 31 31 6 1 7
Pichincha 30 58 88 113 124 237 150 3 153
Sucumbios 2 37 39 11 6 17 226 0 226
Zamora 1 0 1 5 2 7 3 0 3
Total 3.792 1.787 5.579 1.436 2.438 3.874 3.828 304 4.132

Fuente: Direccin Nacional de Epidemiologa. Ministerio de Salud Pblica. Tomado de Fenmeno El Nio. MSP. Memoria Ecuador 97-98.

Como puede observarse, la provincia de Manab fue la ms
afectada por los casos de dengue durante 1996-98 extendin-
dose en menor proporcin al resto de provincias ubicadas
en la regin de la Costa y en la provincia de Caar.
No se aprecia una relacin directa entre los casos registra-
dos de dengue y la poca del ao en que se producen los
brotes. En la serie sealada se observa un comportamien-
to cclico, con picos que parecieran no estar directamente
relacionados con las alteraciones climticas generadas por
efectos del FEN, como ocurri con el incremento drsti-
co de la enfermedad durante el primer semestre de 1996,
ocurrido en un periodo de comportamiento climtico nor-
mal. De lo anterior se desprende que el incremento de
casos de dengue puede haberse debido a otras causas o a
una combinacin de diversos factores que contribuyeron
con su diseminacin. Las relaciones entre el clima y el
comportamiento de esta enfermedad requieren ser
profundizadas a los fines de orientar las acciones que per-
mitan reducir las vulnerabilidades existentes.
Sin embargo, los casos sospechosos y confirmados de den-
gue han experimentado un aumento desde 1996 y esta ten-
dencia se acentu durante el Fenmeno El Nio 1997-98.
Si se analiza el comportamiento de esta enfermedad durante
este ltimo evento, destaca un incremento del nmero de
casos reportados en el segundo semestre de 1997, momento
en el que comienzan a manifestarse los efectos de El Nio.

159
Esta tendencia se acenta durante el primer semestre de 1998,
coincidiendo con la etapa de mayor impacto de ese fenme-
no. Durante 1997-98 Manab y El Oro son las ms afectadas,
notndose por el contrario entre esos dos aos una tenden-
cia a la baja en las provincias de Esmeraldas, Guayas y los
Ros, lo que deriva del xito de las medidas de control que
fueron ejecutadas.
---Clera
El clera es una enfermedad infecto contagiosa aguda
transmitida por una bacteria, la que produce diarrea intensa y
deshidratacin del paciente, llevndolo incluso a la muerte si
su caso no es atendido oportunamente. El clera aparece en
el Ecuador durante el ao 1991, expandindose rpidamente
con un total de 46.320 casos reportados ese mismo ao, ni-
vel que se mantuvo similar durante el ao siguiente. Las reas
endmicas se localizan en las provincias ubicadas en la costa.
El Cuadro V.5.2-3 resume el nmero de casos de clera
reportados por provincia durante el periodo 1994-98.

Cuadro V.5.2-3 Ecuador. Focalizacin de los casos de clera por provincia durante el perodo 1994-98

Aos
Provincia
1994 1995 1996 1997 1998
Zona norte costera litoral y central
Esmeraldas 316 234 7 0 202
Manab 62 63 0 0 1.437
Guayas 420 720 113 17 1.222
Los Ros 108 203 129 3 37
Zona costera sur
Caar 4 38 0 0 21
Azuay 10 3 0 0 72
El Oro 33 217 0 0 353
Otras zonas afectadas
Bolvar 3 24 8 0 33
Chimborazo 288 214 85 16 52
Cotopaxi 106 8 30 0 21
Imbabura 84 0 0 6 89
Loja 33 1 5 19 107
Pastaza 20 7 0 0 7
Pichincha 112 78 19 0 52
Sucumbios 6 0 0 0 1
Tungurahua 179 151 11 4 8
Napo 0 10 0 0 0
Zamora 19 0 0 0 0
Total 1.784 2.197 1.060 65 3.738
Fuente: Aos 1994 a 1997 tomado de Direccin Nacional de Epidemiologa. Ministerio de Salud Pblica. Ao 1998 tomado de MSP. Fenmeno El Nio. Memoria.

Las epidemias de clera pueden estar relacionadas con inun-
daciones o sequas (las inundaciones contaminan las fuentes
de agua, mientras que las sequas hacen ms difcil la higiene
y obligan a almacenamientos domiciliarios de agua que pue-
den ser inadecuados). Estudios realizados en Bangladesh
documentan una cercana relacin entre la temperatura su-
perficial del mar y los casos de clera (OMS, 1998).
En el caso de Ecuador la aparicin de esta epidemia por pri-
mera vez en 1991 fue, al igual que el dengue, un nuevo pro-
blema a enfrentar. Ese ao se produjeron 46.320 casos, man-
tenindose un alto nivel durante 1992 (32.430 casos) espe-
cialmente en las provincias de El Oro, Caar, Esmeraldas e
Imbabura con incidencias superiores a 7 casos por cada mil
habitantes: y en las provincias del Guayas, Los Ros y
Chimborazo 4-7 casos por cada mil habitantes. (Surez, 1992).
Posteriormente el clera se present como endemia con ten-
dencia decreciente.
Con base al promedio del nmero de casos registrados en el
primer semestre de los aos 1994-97, Esmeraldas, Guayas y
El Oro son las provincias ms afectadas en los ltimos aos
con ms de 100 casos reportados por semestre. Siguen en
importancia Manab y Los Ros (en la Costa) y Pichincha y
Chimborazo, en la Sierra.
Analizando la afectacin del clera reseada desde 1994, se
ha observado una marcada diferencia estacional (invierno/
verano), con tres veces ms reportes de casos en la estacin
invernal respecto al promedio durante la estacin seca.

160
Durante el ltimo Nio, desde marzo de 1998 comenzaron
a presentarse casos en las provincias de la costa ms afecta-
das por el fenmeno, producindose brotes tanto en reas
urbanas como rurales (MSP, 1998). Durante el primer se-
mestre de ese ao se contabilizaron 2.546 casos lo que llev
a aplicar con celeridad medidas de control y tratamiento de
casos. Al cierre de 1998 se haban registrado 3.738 casos,
con 37 fallecidos. Las provincias ms afectadas fueron las de
Manab con 1.437 casos, Guayas con 1.222 y El Oro con
353. La Figura V.5.2-3 muestra grficamente el nmero de
casos de clera reportados para las provincias ms afectadas
por el Fenmeno El Nio, durante 1997-98.
Los brotes de clera fueron de poca magnitud y corta dura-
cin ya que, a criterio del MSP, existan fortalezas tanto de
experiencia institucional como comunitaria para controlar este
tipo de situaciones. La disponibilidad de medicamentos e
insumos en las dependencias de salud y albergues, permiti
un oportuno combate.
Figura V.5.2-3 Ecuador. Total de casos de clera
reportados durante 1996 a 1998 para las provincias ms
afectadas por el Fenmeno El Nio
Fuente: MSP. El fenmeno El Nio. Memoria. 1998.
---Leptospirosis
La leptospirosis en una enfermedad infecciosa, transmisible
especialmente por alimentos contaminados y por el agua,
sobre todo por aquella que permanece empozada contami-
nndose con la orina de los perros, ratas, vacas, etc. Personas
con alguna lesin, excoriacin o afectaciones en la piel, al
entrar en contacto con estas aguas, pueden fcilmente con-
traer la enfermedad.
Si bien es de carcter endmico, hasta el presente no haba
causado brotes de significacin en Ecuador. En el perodo
82-96 se reportaron apenas 36 casos en todo el pas. El in-
cremento desde su aparicin ha sido relacionado con el au-
mento de situaciones de contacto de la poblacin con aguas
contaminadas, con la disminucin de agua potable a niveles
crticos y por las afectaciones en el manejo de los desechos
slidos.
Durante el evento El Nio 1997-98 se inici un brote epid-
mico en el mes de enero de 1998 que comenz en la provin-
cia de Guayas luego de las lluvias torrenciales. Hasta Octu-
bre de 1998 se haban reportado 338 casos confirmados y
445 casos dudosos de Leptospirosis en cuatro provincias de
la costa (principalmente, en Manab y Guayas). Para junio de
1998 el brote ya haba sido controlado.
La Figura V.5.2-4 es expresiva de la importancia relativa que
tuvo esta enfermedad en las provincias ms afectadas antes
mencionadas.
Figura V.5.2-4 Ecuador. Casos de leptospirosis
reportados durante 1998 en las
provincias ms afectadas
Fuente: MSP. El Fenmeno El Nio. Memoria. 1998.
--- Otras enfermedades o riesgos a la salud de la po-
blacin
Problemas de mordedura de ofidios y otros animales fue-
ron menos frecuentes de lo que se estim. No se presenta-
ron brotes epidmicos de enfermedades prevalentes de la
infancia, tampoco de fiebre amarilla, ni de rabia.
Sin embargo tuvieron repuntes las siguientes enfermedades:
Conjuntivitis. Si bien la presencia de la enfermedad ha coin-
cidido con el evento El Nio, en otras ocasiones se han
dado brotes no relacionables con el mismo. Ello se expli-
ca por las caractersticas que presenta de fcil transmisin
y rpida propagacin. El brote ms importante fue el de
Guayaquil.
Enfermedades de la piel (tia, sarna y fornculos). Es-
tas epidemias se han producido peridicamente en Ecuador
ligadas a la temporada de lluvia, por lo que no tienen una
relacin directa slo con este fenmeno. Si bien se estima
161
que buena parte de los casos no fueron reportados, con la Mordeduras de ofidios y otros animales fueron bastante
llegada de las lluvias y el aumento de la temperatura y la hu- menos frecuentes de lo que inicialmente se estim.
medad, se propici el crecimiento de microorganismos como
bacterias y hongos, que son los que producen las afecciones. 5.2.3 FOCALIZACION DE LA MORTALIDAD POR CAUSA
Ello coincidi con situaciones prevalentes de poca higiene DE ENFERMEDADES
personal debido a la magnitud de las evacuaciones, el uso de En general, las inundaciones, que fue lo predominante en
ropa hmeda y poco aseada, la utilizacin de aguas estanca- estas fases, producen pocas defunciones o lesiones de grave-
das para el aseo personal y las condiciones de insalubridad dad, pues lo ms relevante es el riesgo potencial de la presen-
de muchas viviendas. cia de enfermedades transmisibles con posterioridad a este
Tuberculosis. Esta enfermedad no tiene relacin directa con fenmeno, lo cual se vio potenciado por las condiciones de
el evento Nio, pero la misma ha tenido un gran repunte hacinamiento y deterioro de la situacin sanitaria que se ge-
durante la ltima dcada en el pas. Esta puede potenciarse ner por efecto de los impactos sobre las viviendas y el me-
por el desmejoramiento de las condiciones de nutricin de la dio ambiente.
poblacin afectada por el Nio y las condiciones de hacina-
En el campo de la salud, un balance de las causas de mor-
miento.
talidad relacionadas con el Fenmeno El Nio, revela la
Peste neumnica. La correlacin entre la peste y el Fen- mayor concentracin de muertes en Esmeraldas, Guayas
meno El Nio ha sido difcil de establecer ya que se presen- y Manab pero en niveles relativamente bajos. En total se
t fundamentalmente en una provincia (Chimborazo), dis- reportaron, desde octubre de 1997 a abril de 1998, 62
tante a la zona de afectacin en la costa. Sin embargo, se muertes, algunas de las cuales no estaban bien diagnosti-
tiene conocimiento en el Per de la presencia de rebrotes en cadas. El Cuadro V.5.2-4 resume el nmero de muertes y
los aos que siguen a los fenmenos climticos. sus causas por provincias.
Cuadro V.5.2-4 Ecuador. Causas de mortalidad por el Fenmeno El Nio 1997-98 por provincias
Provincia Causa Nmero
Esmeraldas Paludismo 7
Difteria 1
Tifoidea 1
Meningitis 2
Paro cardaco 2
Bronconeumona 1
Inhalacin de gases 1
Manab Paludismo 4
Dengue 3
Tifoidea 3
Mal definidos 2
Guayas Colera 2
Dengue 4
Hepatitis 4
Gastrointestinales 3
Mordedura de serpientes 1
Mal definidos 3
Los Ros Insuficiencia cardaca 1
Leptospirosis 2
Gastrointestinales 1
Mal definidos 1
Azuay Leptospirosis 3
Bolvar Mal definidos 2
Chimborazo Gastrointestinales 1
Loja Paludismo 2
Clera 2
Mal definidos 3
Total 62
Fuente: Departamento de Defensa Civil (encargado). Licenciada Mnica Villalobos.

162
Cabe destacar que de las 288 muertes reportadas a raz de
los impactos del Fenmeno El Nio, slo 42 defunciones
(14,5%) se suscitaron por causas eminentemente patolgicas
comprobadas clnicamente o con intervencin de laborato-
rio. La mayor parte de ellas (219 casos) fueron causadas por
el impacto directo de la naturaleza a las personas y otras a
circunstancias indirectas, dado que las vctimas ya sufran al-
guna enfermedad, o por situaciones en las que el evento com-
plic el estado de salud 27 casos, (9,3%).
Lo anterior parece estar relacionado con la actuacin de las au-
toridades pblicas desde la fase preventiva y de los esfuerzos en
el control y atencin de las enfermedades que se iban presentando.
5.2.4 FOCALIZACION DE EFECTOS SOBRE LAS
INSTALACIONES DE SALUD
Las afectaciones a las infraestructuras de salud en la zona
costera, que fue la ms afectada por los efectos del FEN
1997-98, se dieron en un contexto en que la dotacin de las
mismas corresponda a un estndar inferior al promedio na-
cional. El desastre contribuy a reducir la capacidad de res-
puesta a las demandas por atencin, que para ese momento
se vieron altamente incrementadas.
Las copiosas y persistentes lluvias y las consiguientes inun-
daciones y deslaves afectaron un gran nmero de Unidades
de Salud: 34 hospitales, 12 centros de salud, 45 subcentros y
un nmero an no determinado de puestos de salud. Por
otra parte, se reportaron daos en equipos mdicos,
electrgenos y otros en 16 hospitales, 2 centros de salud y 4
subcentros. En la mayora de los casos, los problemas susci-
tados fueron: filtraciones en las cubiertas, daos en las insta-
laciones sanitarias y elctricas, drenajes de aguas pluviales y
servidas, mamposteras, puertas, ventanas y pisos. Los daos
a los equipos se relacionaron en su gran mayora con cam-
bios bruscos en el voltaje y por la accin de la humedad.
El Cuadro V.5.2-5 recoge los daos ms relevantes que se
presentaron en la infraestructura fsica, instalaciones y equi-
pos de las unidades de salud durante la etapa de afectacin
del FEN 1997-98, as como los principales problemas que tu-
vieron algunas de las instalaciones para su funcionamiento.
Cuadro V.5.3-1 Ecuador. Estimacin del monto de los daos en el sector salud (miles de millones de sucres)
Tipo de dao o efecto Daos totales Daos directos
Total nacional 93,8
Infraestructura de salud 11,5
Equipos y mobiliarios 7,5
Vehculos e inventarios 2,0
Mayor gasto de medicamentos 25,0
Recuperacin de vctimas 9,8
Educacin comunitaria 1,5
Acciones preventivas 4,0
Control epidemias 2,5
Mayores costos operacionales 30,0
Fuente: Estimaciones CEPAL
Los daos en la infraestructura y equipos ocurrieron en 13
provincias, siendo las ms afectadas las de Guayas y Manab,
siguiendo en importancia otras de la costa: El Oro, Los Ros
y Esmeraldas. Pichincha y Morona Santiago tuvieron daos
regulares, y las provincias de Loja, Cotopaxi, Galpagos, Ca-
ar, Azuay y Zamora Chinchipe reportaron daos menores.
Sin embargo el MSP considera que algunas unidades de sa-
lud no pudieron enviar reportes sobre los daos sufridos, ni
solicitar apoyo para repararlos. Pero pese a los daos repor-
tados, slo el Hospital de Chone cerr temporalmente, y nin-
gn otro hospital o centro de salud dej de atender perma-
nentemente durante la emergencia y solamente tuvieron pa-
ralizaciones por lapsos cortos en el uso de las infraestructuras,
hasta su rpida rehabilitacin (MSP, 1998).
5.3 ESTIMACION DEL COSTO DE LAS AFECTACIONES
La informacin referente a los daos empleada para las es-
timaciones fue la proporcionada por fuentes oficiales autoriza-
das de los organismos pblicos, principalmente del Ministerio
de Salud Pblica. Las estimaciones fueron extradas del estudio
previo realizado por la CEPAL con la colaboracin de la CAF.
Se consideraron las prdidas fsicas tanto en infraestructura
como en equipamientos. Segn se ha indicado antes, al ocu-
rrir el desastre resultaron afectados 34 hospitales (10 de ellos
con mayores afectaciones), 13 centros de salud, 45 subcentros
y numerosos puestos de salud. Igualmente afectados o des-
truidos resultaron los equipos, mobiliario y los medicamen-
tos ubicados en dichos establecimientos.
Se estima que el monto total de los daos ocasionados por
El Nio sobre el sector salud ascendi a los 94 mil millones
de sucres (18,8 millones de dlares). De ellos 21 mil millones
corresponden a daos directos a la infraestructura, equipamiento
y mobiliario del sector, en tanto que los restantes 73 millones se
refieren a daos indirectos que corresponden a mayores gastos
de operacin y de control de enfermedades. Ntese adems que
tales daos tendrn un efecto adverso sobre la balanza de pagos
por un valor de 6,7 millones de dlares al requerirse importar
equipos, medicamentos y otros materiales que no se producen
en el pas ( vase Cuadro V.5.3-1 ).
Daos indirectos Efecto sobre balanza de pagos
21,0 72,8 33,5
11,5 -- --
7,5 -- --
2,0 -- --
-- 25,0 --
-- 9,8 --
-- 1,5 --
-- 4,0 --
-- 2,5 --
-- 30,0 --
163
 Cuadro V.5.2-5 Ecuador. Daos y problemas relacionados con la infraestructura fsica, instalaciones y equipos en las
unidades de salud durante la etapa de afectacin del FEN 1997-98

Provincia N de unidades afectadas Descripcin de los daos

Hospitales Centros Sub-Centro
de Salud de Salud
ZONA COSTERA NORTE

ESMERALDAS 3 1 21 En general daos por filtraciones en techos, paredes, puertas,

ventanas y contrapisos. Colapso en instalaciones sanitarias
(agua, cloaca, drenaje). Prdida de equipos mdicos.
Subcentro de salud de Tonchigue: Destruido por
inundaciones. Requiri ser reconstruido.
Hospital Delfina Torres de Concha: Desbordes de aguas
servidas en el local. Incremento de vectores roedores. Daos
en cubierta, inodoros y lavabos, equipos mdicos,
instalaciones elctricas; daos a infraesrtructura fsica en
general. Area de acceso al hospital, alcantarillado.
Hospital de Muisne: Ausencia de alcantarillas originando
problemas de drenaje de aguas servidas. Inadecuado
sistemas de eliminacin de excretas.
Subcentro de Salud Atacames: Imposibilidad de acceso por
malezas y aguas servidas. Cubierto de aguas servidas. Sin
agua potable. Inaccesible.
Hospital de Quinind: Daos en la planta fsica.
Centro de Salud Franklin Tello: Reconstruccin,
reequipamiento.
Area de salud urbano 2. Muro de contencin y cerramiento.

ZONA COSTERA CENTRAL

MANABI 4 1 En general afectacin a las instalaciones de servicios de agua

potable,cloacas, electricidad. Filtraciones en techos, daos en
paredes, ventanas y pisos. Daos en incineradores, calderas,
sistemas de aire acondicionado y equipos industriales.
Subcentro de Salud de Limones Cristina Macas de Funes:
mposibilidad de acceder a las instalaciones por falta de vas de
comunicacin y seguridad, presencia de lodo. Destrudo
sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado.
Subcentro de Salud del Florn: Abandonada por la
iimposibilidad de atencin. Personal trasladado a otra unidad.
Subcentro de Salud Quiroga: En peligro de afectacin. Personal
evacuado. Abandonado.
Hospital Anbal Gonzlez de Calceta: Inundaciones por
desbordes del ro Carrizal obligaron a evacuacin de
pacientes.
Hospital de Chone: Inundaciones.
Hospital de Rocafuerte: Sin alcantarillado, problemas de
drenaje de aguas servidas. No hay adecuado sistema de
eliminacin de desechos slidos; sin clorador.
Subcentro de Salud Toms Lucas: Problemas de aislamiento,
presencia de roedores, daos en infraestructura sanitaria y
alcantarillado.
Hospital Verdi Ceballos Balda en Portoviejo.
Hospital Rodrguez Zambrano en Manta.
Hospital Miguel H, Alcivar en Baha de Carquez.
Hospital de Jipijapa.
Centro de Salud N 5 en Baha.

164
 Cuadro V.5.2-5 Ecuador. Daos y problemas relacionados con la infraestructura fsica, instalaciones y equipos en las
unidades de salud durante la etapa de afectacin del FEN 1997-98 (continuacin)

Provincia N de unidades afectadas Descripcin de los daos

Hospitales Centros Sub-Centro
de Salud de Salud
ZONA CENTRAL
GUAYAS 9 8 12 Filtraciones en cubiertas, cerramientos, mampostera, puertas,
ventanas y contrapisos. Colapso en instalaciones sanitarias y
elctricas. Daos en equipos mdicos, aire acondicionado y
ascensores.
Hospital Abel Gilbert Pontn: Filtraciones en cubiertas, daos
en instalacin sanitaria, cisternas. Daos en equipos mdicos,
ascensor, sistemas de climatizacin, instalaciones elctricas.
Daos fsicos en las siguientes unidades de salud:
Hospital Alfredo Valenzuela
Hospital Francisco Icaza Bustamante
Hospital de Infectologa
Hospital El Triunfo
Hospital Doctor Jos Garcs en Salinas
Hospital La Libertad
Centro de salud Hospital en Santa Elena
Maternidad Santa Marianita y Matilde Hidalgo de Procel
rea Franciso Jcome y tres subcentros
Centro de Salud Bastin Popular
Area de Salud N 5 Durn y 6 subcentros
Centro de salud N 1 de Guayaquil
Area de salud N 3 Fertisa y 2 subcentros.

LOS RIOS 6 1 - Filtraciones en techos, cerramientos, mampostera, puertas,

ventanas y contrapisos. Daos en equipos mdicos,
electrgenos, sistemas de aire acondicionado.
Hospital Sagrado Corazn de Jess en Quevedo
Hospital Martn Icaza en Babahoyo.
Hospital Jaime Rolds Aguilera en Ventanas
Hospital de Baba
Hospital Juan Montalvn Cornejo en Ricaurte
Hospital Nicols Coto Infante en Vinces
Centro Materno Enrique Ponce Luque en Babahoyo.

ZONA COSTERA SUR

EL ORO 1 1 5 Hospital Tefilo Dvila en Machala: Sistemas de agua potable y

alcantarillado, instalaciones mecnicas y en el servicio de
emergencia.
Subcentro de salud Bajo Alto: Alcantarillado
Subcentro de salud Buenavista: Inaccesible por aguas servidas
Hospital Vicente Pal en Pasaje.

AZUAY 1 Hospital Vicente Corral Moscoso: Daos a la planta fsica,

sistema de alcantarillado.

OTRAS ZONAS

Resto de 10 1 7 Hospital la Man en la provincia de Cotopaxi: Planta fsica afectada.

provincias
afectadas Hospital Repblica del Ecuador en la provincia de Galpagos:
(Pichincha, Filtraciones en cubierta.
Morona
Santiago, Loja, Hospital de Carlamanga de la provincia de Loja: Filtraciones en losa.
Cotopaxi,
Galpagos, Hospitales de: Mancas, Gualaquiza, Mndez, Limn, Suca,y
Zamora) subcentro de salud de Tarqu y Bomboiza en la provincia de
Moronta Santiago.

T O TA L 34 13 45

Fuente: COR regionales 1998; Unidad de Gestin para el Fenmeno El Nio (MSP).

165
Las acciones de prevencin antes de la ocurrencia del fen-
meno fueron bastante limitadas, representando un escaso
4,3% en el costo total del impacto. Esto represent el mayor
gasto durante la emergencia que cop ms del 70% del cos-
to mientras que las afectaciones al patrimonio representaron
una cuarta parte del dao total.
5.4 VULNERABILIDAD DEL SECTOR SALUD FRENTE A
LOS EVENTOS CLIMATICOS
Vulnerabilidades en relacin al conocimiento climtico
como base para las actuaciones del sector
La vulnerabilidad que tiene el pas del conocimiento climtico
que debe servir de base para realizar predicciones sobre afec-
taciones esperables en la salud, son las mismas sealadas para
otros sectores. Al no conocerse con cierta precisin la rela-
cin Nio-clima y la expresin espacial de las amenazas como
consecuencia de ello, se tiene una gran limitacin para la pre-
vencin de las enfermedades asociadas a estos eventos. La
limitada capacidad de pronstico respecto al comportamien-
to climtico de El Nio se evidenci en mayo de 1998, cuan-
do se esperaba que la situacin iba a normalizarse. El agrava-
miento de las condiciones anmalas acentu el problema de
salud obligando a extender los esfuerzos en el sector. A pe-
sar de lo anterior, la informacin y estudios disponibles so-
bre el particular y el adelanto que ha tenido este pas en pre-
cisar algunas zonas crnicas de afectacin directa, constitu-
yen fortalezas que pueden ser potenciadas para adelantar de
una manera mas profunda las bases para este tipo de trabajo.
Un mejoramiento de las redes climticas y oceanogrficas,
de la data informativa disponible y de los pronsticos
climticos por zonas, son esenciales para el sector, conside-
rando que existe una gran debilidad para llevar a cabo este
tipo de pronsticos. De hecho, las previsiones que sirvieron
como punto de partida al sector para la preparacin del plan
de contingencia, se basaron en los posibles impactos
esperables en 1982-83; en la realidad, esta situacin fue mu-
cho ms crtica para el sector salud y tuvo repercusiones es-
paciales no consideradas en dichas previsiones. El diagnsti-
co parcial que se llev a cabo en la planta fsica e instalacio-
nes de salud ubicadas en zonas de probable afectacin, ela-
borado aceleradamente, tuvo escasa concordancia con los
datos reales, debido a que las lluvias tuvieron un comporta-
miento muy diferente al del evento 1982-83 tomado como
referencia.
Vulnerabilidiades de las cuencas hidrogrficas donde se
asientan los servicios de salud y la poblacin
Existen condiciones naturales en las cuencas hidrogrficas
donde se present el mayor nmero de problemas, que
incrementan el riesgo de generacin y propagacin de enfer-
medades infectocontagiosas.
166
Las caractersticas del relieve, plano en las tierras bajas, con
sistemas naturales de drenaje muy deficientes favorecen las
inundaciones y el estancamiento de las aguas. Por otra parte,
las elevadas pendientes naturales en otras zonas, cuya satura-
cin de los suelos produce amenazas del tipo deslaves que
afectan las infraestructuras y crean problemas en las condi-
ciones sanitarias. Todo lo anterior contribuye a un
desmejoramiento muy fuerte de las condiciones sanitarias,
generando condiciones propicias para la proliferacin de
enfermedades.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento de las
relaciones causa-efecto entre los eventos climticos y
la salud
Se ha sealado que existe una fuerte evidencia a nivel interna-
cional sobre la conexin entre las variaciones climticas pro-
ducidas por El Nio y el incremento de enfermedades in-
fecciosas, especialmente enfermedades transmitidas por
vectores (malaria) y enfermedades diarricas epidmicas (c-
lera). Menos documentados, pero con creciente sustento, son
los efectos de los eventos ENSO en el dengue (OMS, 1998).
Sin embargo, en el Ecuador no se ha formalizado una lnea
de base ni se trabaja en lneas de investigacin que permitan
correlacionar los efectos de las pulsaciones climticas natu-
rales en todos los impactos sobre la salud, no slo sobre el
repunte epidmico de estas enfermedades sino tambin so-
bre las consecuencias nutricionales de la poblacin, la gene-
racin de violencia y estrs social por los problemas recu-
rrentes del deterioro socioeconmico, el impacto sobre las
enfermedades crnicas y transmisibles y otros que puedan
generarse con posterioridad al evento. (MSP, 1998). En esta
lnea, tampoco se tiene conocimiento detallado de los efec-
tos que tiene dicho fenmeno sobre la poblacin de meno-
res recursos por el incremento de su problemtica deficitaria
(viviendas, sistemas sanitarios bsicos, nutricin, etc. indis-
pensables para la priorizacin de las acciones).
Lo anterior se convierte en una limitante para actuar preven-
tivamente en la atencin de las enfermedades.
En todo caso, el Ministerio de Salud Pblica tiene una vasta
experiencia en Ecuador sobre la relacin entre el clima y los
brotes epidmicos que se producen cclicamente en el pas,
lo cual ha sido tomado como base para los pronsticos para
las actuaciones durante 1997-98.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento y manejo
de las amenazas fsicas que pueden afectar el sector
salud
---Escaso desarrollo de los anlisis de vulnerabilidad tanto
de la infraestructura fsica de los servicios de salud como de
la capacidad de respuesta que estos pueden tener frente a
situaciones desastrosas de distinto grado. Los avances logra-
dos durante el evento se refieren a la realizacin de diagns-
ticos situacionales de las unidades de salud as como la ela-
boracin de mapas de riesgos, elaborados con la informa-
cin disponible, de las zonas de potencial afectacin.
---Bajos niveles de desarrollo de la medicina preventiva, ba-
jas coberturas de fumigacin, control de vectores y plagas.
---Dbil diagnstico sobre las amenazas encadenadas a los
fenmenos climticos y su ubicacin espacial, que sirva como
marco de referencia preventivo para las actuaciones sectoriales.
Es importante destacar que si bien estn presentes estas vul-
nerabilidades, Ecuador cuenta con progresos orientados en
esta direccin en el rea de la salud, lo cual ha venido siendo
apoyado por la OPS.
Vulnerabilidades en relacin al manejo de las amenazas
inducidas
---Poca posibilidad de participacin del sector salud en sec-
tores estratgicos como agua potable y saneamiento, vialidad,
etc. para garantizar el adecuado funcionamiento del servicio
a una escala mayor.
---Consumo de agua no tratada por falta de fuentes alternas
adecuadas durante la emergencia.
---Inadecuados sistemas de abastecimiento de agua, de
excretas, de drenaje y de basuras a nivel provincial, poten-
ciando los criaderos de vectores y los riesgos de contamina-
cin.
---Falta de normativas y de mecanismos de control en el ex-
pendio de alimentos y agua embotellada, lo que favorece el
clera y las enfermedades gastrointestinales.
---Alta dependencia de los servicios de salud de los trans-
portes carreteros, sin opciones alternas en el momento de las
emergencias.
---Falta de recursos, inadecuado manejo de algunos alber-
gues durante la contingencia y comportamiento de poca hi-
giene en los mismos, lo que incrementa los riesgos de ciertas
enfermedades comunes bajo estas condiciones (dermato-
lgicas, respiratorias, gastrointestinales, etc).
Vulnerabilidades en las infraestructuras fsicas
---Diseo inadecuado de la infraestructura hospitalaria para
las unidades operativas.
---Falta de mantenimiento preventivo de las infraestructuras,
instalaciones y equipos, por lo que no se cuenta con toda la
capacidad instalada para la atencin, y en los momentos de
contingencia se generan amenazas secundarias que afectan
las infraestructuras y la prestacin del servicio.
---Unidades operativas ubicadas en zonas de alto riego, zo-
nas bajas sujetas a inundaciones o cauces de los ros.
---Ausencia de sistemas de alcantarillados sanitario y drenaje
alternativos en las unidades de salud para enfrentar fenme-
nos de gran magnitud.
---Inadecuados sistemas de abastecimiento de agua para los
centros de salud. Inexistencia de sistemas alternos de emer-
gencia ante contingencias.
Vulnerabilidad asociada a la prestacin del servicio
---La capacidad del servicio no es suficiente para atender
eventos de mayor magnitud. Ello obliga a la discontinui-
dad de programas ordinarios mientras se trabaja con la
emergencia, lo que profundiza la afectacin a la salud. Ello
se debe a la ausencia de programas especficos para la aten-
cin de desastres naturales, por lo que se requiere despla-
zar recursos humanos y de otro orden en el momento de
alguna contingencia.
---Muchas unidades de salud no cuentan con adecuadas con-
diciones sanitarias para brindar atencin a la poblacin.
---Coexisten en el litoral ecuatoriano factores de riesgo im-
portantes para la transmisin de enfermedades, lo que est
asociado con las condiciones preexistentes del servicio como
son: la baja cobertura del mismo para el control de vectores,
bajos niveles de calidad de vida en buena parte de la pobla-
cin, migraciones importantes, condiciones ecolgicas favo-
rables para la aparicin de epidemias por las inundaciones y
empozamiento del agua, lo cual hace ms extendible las ne-
cesidades de atencin en caso de presentarse un fenmeno
como de El Nio.
---Falta de stocks de medicinas, implementos, insumos y va-
cunas en las Unidades de Salud, con situaciones crticas como
las reportadas en Guayaquil, Machala, Huaquillas, etc. Los
niveles de equipamiento sanitario estn por debajo de los
indicadores adecuados.
---Reduccin de las acciones globales del Servicio Nacional
de control de la Malaria.
---Escasez de recursos para las actividades cotidianas y pre-
ventivas.
Vulnerabilidad de los usuarios
---No existe conciencia entre la poblacin sobre el impacto ge-
nerado por El Nio, especialmente sobre la poblacin infantil.
---Existe un desconocimiento sobre las medidas preventivas
para actuar con celeridad en algunas enfermedades, como
son los primeros auxilios para mordeduras de serpientes.
---Escasa capacidad de acceso a viviendas salubres y servi-
cios bsicos de agua potable y disposicin de las aguas servidas.
---Las condiciones de salud y sanitarias en el pas antes de la
ocurrencia del fenmeno ya eran crticas. Amplios grupos
poblacionales muestran una amplia vulnerabilidad por care-
167
cer de alimentacin, condiciones de vivienda adecuada y ac-
ceso a los servicios bsicos.
---Los hbitos de higiene, nutricin, potabilizacin del agua,
eliminacin de excretas y manejo de basuras y otros desper-
dicios no estn presentes en buena parte de la poblacin ecua-
toriana de bajos recursos. Mantenimiento de agua en patios,
corredores, floreros, peceras, bebederos, tanques de agua,
reservorios, recipientes que acumulan aguas de lluvia, lo que
favorece la reproduccin de enfermedades vectoriales como
el dengue clsico y la malaria.
---Poblacin no inmunizada por problemas de desa-
bastecimiento de vacunas meses antes de la aparicin del fe-
nmeno.
---Es comn que muchas personas afectadas por enferme-
dades respiratorias o por otras vectoriales (dengue clsico,
malaria), se automediquen, no utilizando los servicios de sa-
lud, o en el caso de que lo hagan no conlcuyen los tratamien-
tos. Esta prctica en los momentos del desastre incide en la
propagacin epidmica de este tipo de enfermedades.
---Debilidad en programas de educacin para la salud a
escolares.
Vulnerabilidad frente a las amenazas biolgicas
---Inadecuados hbitos de higiene y manejo de los des-
perdicios, en especial en los segmentos ms pobres de la
poblacin.
---Debilidad en el control preventivo de vectores, principal-
mente de ratas.
---Inadecuados sistemas de recoleccin de basura.
5.5 RESPUESTA DEL SECTOR SALUD FRENTE AL
FENOMENO EL NIO 1997-98
Al igual que el resto de los sectores, el de salud ejecut accio-
nes considerando las tres fases del evento: Antes, para preve-
nir los impactos del evento, a partir de la declaratoria de
emergencia el 2 de julio de 1997 hasta Noviembre de 1997;
durante, desde noviembre de 1997 a junio de 1998; y post
evento, desde junio en adelante.
5.5.1 ACCIONES DE PREVENCION ( JULIO-NOVIEMBRE 1997)
Desde el punto de vista fisico, el plan de contingencia del
sector salud contempl una serie de acciones tendientes a
prevenir y mitigar los posibles impactos esperables del fe-
nmeno actuando sobre algunas de las vulnerabilidades
identificadas. Para ello, el Ministerio de Salud Pblica, una
vez conocida la certeza de la presencia del Fenmeno El
Nio, determin el probable aumento en el nmero de
casos de las enfermedades conocidas basado en la ten-
dencia observada en los ltimos 5 aos y tomando como
168
referencia para los posibles impactos El Nio 1982-83.
El plan di preferencia a las zonas de posibe afectacin
que haban sido definidas en el plan de contingencia co-
ordinado por la Defensa Civil.
En general, las acciones durante la fase preventiva se orienta-
ron a la inmunizacin de la poblacin y a la reduccin de
posibles vectores. Para ello hubo adelantos en el conocimiento
del fenmeno y sus impactos.
A grandes rasgos, las acciones tuvieron efecto sobre los si-
guientes eslabones vulnerables:
a)---Mejoramiento de la base de informacin sobre el fen-
meno y sus posibles impactos socio-econmicos:
---El anlisis del posible impacto del FEN en la demanda de
los servicios de salud y en el incremento de las enfermeda-
des transmisibles. Determinacin de posibles patologas ge-
neradas por los cambios climticos, identificacin de medi-
das de mitigacin y el diseo de estrategias y difusin de
informacin a la poblacin sobre las medidas a adoptarse
ante la presencia del Fenmeno El Nio. El ejercicio que
sirvi de base para el plan de comunicacin e informativo,
constituy un avance importante en la visualizacin de posi-
bles impactos relacionados con El Nio, ya que se sistematiz
el tipo de riesgos esperables y se identificaron las condicio-
nes que podran favorecer a cada una de las patologas o
riesgos y las condiciones ideales para su resolucin. En base
a ello, se detallaron medidas de apoyo y preventivas, as como
los canales de comunicacin para llegar a las distintas au-
diencias. Estos ejercicios constituyen una base que deber
ser profundizada en relacin a la experiencia adquirida con
el evento 1997-98.
b)---Preparacin para atencin a la poblacin afectada:
---Preparacin de albergues receptores de la poblacin eva-
cuada o damnificada. Ubicacin de edificios e instalaciones
que podran utilizarse como albergue; logro de acuerdos para
su uso; verificacin de las condiciones de los albergues y de
los accesos; realizacin de prcticas de evacuacin hacia los
albegues; preparacin de instructivo para el manejo de di-
chos albergues; preparacin del personal.
c)---Reduccin de amenazas biolgicas:
---Apoyo para la fumigacin y rociamiento intra y extra do-
miciliario, eliminacin de criaderos con participacin de la
comunidad y proteccin familiar contra vectores en el caso
de la malaria. Fumigacin de 158.000 viviendas en las zonas
con riesgo de malaria y dengue.
---Compra y distribucin de dosis de suero antiofdico (1.500
dsis).
---Vacunacin canina contra la rabia en el litoral (82% de la
poblacin canina de la costa).
---Eliminacin de ratas en mercados pblicos de Guayaquil
en coordinacin con los municipios.
d)---Mejoramiento de la capacidad de prestacin del servicio:
---Preparacin de normas directivas para el funcionamiento
y empleo de las unidades operativas en caso de desastres.
---Vigilancia epidemiolgica.
---Capacitacin del personal apoyada en instituciones nacio-
nales y en programas internacionales. En el caso del clera,
participacin del proyecto de Control de Enfermedades
Diarricas y Clera (PROCED) y el IINHMT en el adiestra-
miento de 11 jefes provinciales de laboratorio ubicados en
las zonas de alto riesgo, capacitacin que fue replicada en 17
provincias con la participacin de 176 jefes de laboratorio
en reas de salud, con la asesora tcnica de la OPS/OMS.
---Preparacin y movilizacin social (organizacin de briga-
das comunitarias para promover el autocuidado y prcticas
de higiene personal y ambiental; promocin de la participa-
cin comunitaria mediante coordinacin con otras institu-
ciones; educacin e informacin a poblaciones afectadas o
alojadas en albergues, incluyendo capacitacin de lderes co-
munitarios; informacin a travs de diversos medios).
e)---Reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin frente a
los eventos climticos que podran afectar la salud y la vida:
---Vacunacin contra enfermedades inmunoprevenibles
(Campaa masiva de vacunacin PAI, programacin, adqui-
sicin y distribucin de biolgicos). Vacunacin antimalrica
e infantil. Entre agosto y septiembre se vacunaron 270.000
nios de 0-5 aos; 140.000 personas de la regin oriental
contra la fiebre amarilla.
---Distribucin de suplemento vitamnico A a 4.000.000
nios.
---Prioridad de acciones de educacin, informacin y co-
municacin, priorizando patologias y otros riesgos a la sa-
lud. Tal planificacin se bas en una segmentacin de las
audiencias de acuerdo al tipo de patologa o riesgo que po-
dran afectarla, identificando las conductas nocivas que po-
dran asociarse a cada patologa y las formas de superarlas.
El objetivo central fue la concientizacin sobre los peligros.
---Educacin y capacitacin a la poblacin sobre temticas
preventivas vinculadas a la salud, como saneamiento, nor-
mas de conservacin de agua y alimentos, medidas de pre-
vencin de enfermedades infectocontagiosas, control de
excretas y basuras, etc.
Las acciones preventivas que se haban programado desde
julio de 1997, no tuvieron la intensidad y continuidad nece-
sarias por deficiencias presupuestarias del MSP en las parti-
das destinadas a las acciones de preparacin, mitigacin y
control de posibles daos causados por desastres naturales,
a pesar de ubicarse el pas en la categora de alto riesgo por
la variedad y frecuencia de estos eventos. No incluyeron ac-
ciones para el mejoramiento de las infraestrucutras fsicas,
aunque otros sectores responsables del manejo de obras fsi-
cas para control de inundaciones consideraron la reduccin
del riesgo mediante medidas orientadas a esos fines para
proteger ciertas partes muy vulnerables en algunas ciudades.
Slo despus de la formulacin del plan de contingencia
aprobado en noviembre con recursos del FASBASE se lo-
gr dar soporte a las acciones.
5.5.2 ACCIONES DURANTE LA CONTINGENCIA (NOVIEMBRE
1997 A JUNIO 1998)
Las acciones previstas entre noviembre de 1997 y junio de
1998 incluyeron tanto aquellas preparatorias para la emer-
gencia en virtud de haberse manifestado en noviembre los
primeros desastres en la ciudad de Santa Rosa, provincia de
El Oro, como aquellas de atencin propiamente dichas.
En ambas se dio prioridad a garantizar una efectiva respues-
ta a la emergencia frente a hechos inminentes como eran los
damnificados, la posible propagacin de enfermedades y
los daos que se generaban por los impactos. Dichas accio-
nes fueron includas en el plan de contingencia del sector,
formulado para ese momento con el apoyo de la OPS y del
Banco Mundial dentro de las reprogramaciones aprobadas
para esos fines (ver Captulo VII, Gestin institucional sec-
torial). Las acciones contempladas en el plan fueron:
---Control de endemias y epidemias transmitidas por vectores
(amenazas biolgicas) especialmente de vectores de malaria
y dengue, de infecciones intestinales y respiratorias, en las
zonas de afectacin.
---Para malaria y dengue: adquisicin y distribucin de me-
dicamentos antipaldicos en las unidades de salud y la po-
blacin; adquisicin y aplicacin de insecticidas en zonas
malricas y de dengue; adquisicin de equipos para control.
Continuacin de los rociamientos y fumigacin intra y
extradomicialiario, los cuales se vieron dificultados por la
interrupcin de las comunicaciones terrestres debido a la
afectacin de vas y puentes y la inundacin de amplias reas
endmicas.
---Para rabia: Campaas de control de rabia humana y ani-
mal mediante vacunacin masiva de la poblacin canina.
---Para peste: Campaas de desratizacin, especialmente en
mercados y otras zonas infectadas. Se document la magni-
tud del rea focal infectada a travs de una investigacin
eco-epidemiolgica con la ayuda del CDC-Fort Collins y el
Programa de Coordinacin de Salud Pblica Veterinaria
(HCV) de la OPS/OMS de Washington D.C.
---Ofidios: Adquisicin de suero antiofdico.
169
---En el caso de la leptospirosis: realizacin de investigacio-
nes seroepidemiolgicas en humanos y animales, con el fin
de determinar los posibles animales portadores de enfer-
medades infecciosas y tomar medidas adecuadas para su con-
trol. Mejoramiento de la capacidad de diagnstico en las pro-
vincias ms afectadas de la costa. Capacitacin de personal
del INHMT en la aplicacin de tcnicas rpidas de diag-
nstico. Recomendaciones preventivas; estudios predic-
tivos de riesgo y mejoramiento de los Sistemas de vigilan-
cia epidemiolgica con la cooperacion del CDC-Atlanta
y Puerto Rico.
---En el caso del clera: capacitacin en laboratorios de re-
ferencia de Clera en reas de alto riesgo, en el marco de una
cooperacin franco-ecuatoriana de control de las Enferme-
dades Diarricas y Clera, con la cooperacin tcnica de la
OPS/OMS y el Instituto Nacional de Higiene y Medicina
Tropical.
---Mejoramiento de la vigilancia epidemiolgica y la alerta
sobre sndromes febriles y hemorrgicos para tomar las me-
didas de control oportunamente.
---Utilizacin de las brigadas mdicas para orientar a familia-
res o vecinos de personas afectadas, en la prevencin de las
enfermedades detectadas.
---Apoyo a la recoleccin de basura y funcionamiento del
alcantarillado en la ciudad de Esmeraldas.
---Fortalecer la respuesta a la emergencia con apoyo de los
usuarios. Acceso a los servicios y mantenimiento de la cali-
dad de la atencin.
Para reducir los efectos de los daos a la infraestructura
fsica:
---Viabilizar el acceso a las unidades.
---Utilizar brigadas itinerantes de atencin.
---Establecer puestos ambulantes de atencin.
---Redistribucin y optimizacin de los recursos humanos
existentes.
---Rehabilitacin de las unidades.
Para concientizar a usuarios y prestadores del servicio
sobre las prcticas adecuadas para la salud y mejorar su
participacin
---Incremento de cursos de adiestramiento a mdicos y
paramdicos en las unidades de salud.
---Educacin e informacin a poblaciones afectadas y a las
alojadas en albergues y capacitacin de lderes comunitarios
sobre como precautelar la salud y la vida frente al evento que
se avecinaba.
---Organizacin de brigadas comunitarias para promover el
170
autocuidado y las prcticas de higiene personal y ambiental.
---Promocin de la participacin comunitaria coordinada
con otras instituciones regionales y/o locales.
---Difusin de mensajes.
Para hacer ms adecuada la respuesta
---Ampliacin de la capacidad de diagnstico de laborato-
rios y tratamiento de los casos.
---Envo de medicinas para suministro gratuito.
---Capacitacin de personal. Entre ello, capacitacin del per-
sonal de Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical
en la aplicacin de tcnicas rpidas de diagnstico.
---Elaboracin de planes operativos de evacuacin y emer-
gencia en cada unidad de salud.
---Monitoreo, evaluacin y supervisin de actividades.
---Atencin integral emergente en albergues, hospitales y
comunidades inundadas.
---Provisin de agua para consumo humano (agua envasada)
o provisin de agua segura (cloro para desinfeccin, plantas
potabilizadoras de agua, rehabilitacin de pozos profundos,
etc.). Informacin sobre prcticas de desinfeccin del agua a
nivel casero y las medidas para almacenamiento seguro, con
participacin de la comunidad.
---Suministro de alimentos.
---Distribucin de insumos bsicos a hospitales, antimalricos
y otros.
---Atencin mdica emergente en 500 albergues: Formacin
de brigadas mdicas para atencin emergente. Debido a la
dificultad de acceder a unidades de salud en algunas locali-
dades, se contrataron y organizaron brigadas de atencin
mdica que fueron previamente capacitadas para dar solu-
cin a las patologas prevalentes en los albergues y zonas
afectadas, detectar oportunamente la ocurrencia de brotes y
educar y recomendar medidas higinico-sanitarias bsicas.
Tambin se coordin con el servicio Nacional de Erradica-
cin de la Malaria la fumigacin y rociamiento de insectici-
das en los albergues para controlar posibles brotes de mala-
ria y dengue. Se di atencin farmacolgica gratuta para las
enfermedades ms comunes y se continu con la vigilancia
epidemiolgica en dichos albergues.
---Distribucin de impresos educativos.
---Rehabilitacin de infraestructura y equipamiento (vulne-
rabilidades fsicas)
Las acciones estuvieron orientadas a garantizar el accceso
permanente de la poblacin afectada a las unidades de salud
de su jurisdiccin, a la vez que mantener la calidad de la pres-
tacin. Por esta razn, adems de realizar acciones de repa-
racin de los daos, se llevaron a cabo dotaciones y mejora-
miento de condiciones preexistentes, entre ellos los de emer-
gencia, quirfanos, laboratorios, dotacin o reparacin de
equipos indispensables, etc, en algunas de ellas. Si bien el
plan de consolidacin que se formul para reforzar el plan
inicial de contingencia de las provincias afectadas inclua una
accin relevante sobre la dotacin, el predominio de las ac-
ciones en esta fase fue la reparacin de la planta fsica.
Los principales logros de las acciones llevadas a cabo duran-
te la Contingencia fueron:
---En los albergues, la situacin de salud de las personas alo-
jadas se mantuvo en condiciones controladas, sin presencia
significativa de infecciones de la piel, respiratorias e intesti-
nales ( tifoidea, clera y hepatitis A). No se prestaron casos
de paludismo por falciparum, ni de sndromes febriles ictero-
hemorrgicos.
---El sistema epidemiolgico del MSP permiti detectar
y controlar oportunamente el brote de malaria en la pro-
vincia de Esmeraldas, al igual que fue posible controlar la
rabia canina.
---Solo el hospital de Chone dej momentneamente de aten-
der adecuadamente, por efecto de la lluvias e inundaciones a
las personas que demandaron servicio. Para el resto se bus-
caron soluciones de emergencia que permitieron cubrir las
necesidades dentro de las restricciones.
5.5.3 ACCIONES EN EL PERIODO DE RECONSTRUCCION,
POSTERIOR A LAS LLUVIAS (JUNIO 1998 EN ADELANTE)
Las acciones llevadas a cabo en esta fase se apoyaron princi-
palmente en el plan de consolidacin que se prepar en los
ltimos meses de la contingencia en 1998 y que se concluy
en agosto de ese ao, asigndole cerca de 6 millones de dla-
res. El principal nfasis fue dado a la solucin de problemas
ambientales de estancamiento de agua, a la dotacin de agua
potable a la poblacin, a la difusin de prcticas sanitarias y
hbitos saludables, a la rehabilitacin de la planta fsica y a la
dotacin de equipos y medicamentos para las unidades de
salud. En esta fase, ms que a la rehabilitacin, se ha tratado
de dar nfasis a esta ltima dotacin. En general la estrategia
contempl en la fase inmediata a la conclusin del evento:
---Continuar con la atencin de la poblacin afectada y con
la vigilancia y control de enfermedades infecto-contagiosas
y transmitidas por vectores.
---Consolidar la rehabilitacin de las unidades de salud de
las zonas azotadas, especialmente en lo que respecta a la planta
fsica y a su equipamiento.
Se consideraron tambin medidas especiales que se venan
aplicando para mitigar los efectos directos y los esperados
en la fase posterior al fenmeno, especialmente en cuanto a
la vigilancia epidemiolgica y su fortalecimiento y al control
de brotes de enfermedades prevalecientes y de alta prioridad
(malaria, dengue, clera y tuberculosis). Entre estas ltimas
acciones estn:
---Fortalecimiento del sistema de vigilancia epidemiolgica
de emergencia.
---Estimacin de los comits y brigadas epidemiolgicas para
atender los brotes de enfermedades sujetas a vigilancia.
---Llevar a cabo una promocin de alianzas institucionales
para la salud con las FFAA. Iglesia, ONGs, Organismos
seccionales y Organismos sociales de base.
---Ampliacin de la atencin primaria mediante brigadas
mdicas universitarias y de otras instituciones.
---Desarrollar programas de promocin y prevencin de la
salud con la participacin de estudiantes secundarios en acuer-
do con el Ministerio de Educacin.
5.6 LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES POLITICAS
ORIENTADAS A LA REDUCCCION DE LAS
VULNERABILIDADES FISICAS EN EL SECTOR SALUD
Durante el evento 1997-98 ha quedado evidenciado que el
incremento de algunas enfermedades transmisibles induci-
das por el FEN estuvo relacionado con una gran gama de
factores que incidieron en las condiciones ambientales, y que
las vulnerabilidades deben ser atacadas desde diversos secto-
res. Este gran marco para las actuaciones del sector es deter-
minante en la capacidad que puede tener el pas para reducir
los riesgos de afectacin a la poblacin y obliga a clarificar las
coordinaciones que deben ser relevantes para actuar con efecti-
vidad hacia los objetivos de prevencin antes mencionados.
Al finalizar las lluvias y las grandes inundaciones en agosto
de 1998 se constat, sin embargo, que la afectacin global en
la salud de la poblacin, si bien grave, fue menor de lo espe-
rado, lo que evidencia el resultado de la actuacin sectorial,
tomando en cuenta la existencia de condiciones desfavora-
bles para la salud como lo era la preexistencia de una mayor
poblacin y capital concentrado en las zonas afectadas res-
pecto a 1982-83 y que las variaciones climticas recientes
fueron ms intensas y de mayor duracin. En todo caso, el
fenmeno exacerb las vulnerabilidades preexistentes en las
zonas y grupos poblacionales donde las enfermedades son
endmicas, y si bien los preparativos fueron fructferos, se
debi remontar una situacin muy desventajosa debido a la
ausencia de una poltica preventiva. El deterioro de los servi-
cios de agua potable y saneamiento y la permanencia de gran-
des extensiones de aguas estancadas unido al incremento de
la temperatura, favorecieron la proliferacin de vectores. Por
otra parte, las precarias condiciones de vida previas al even-
171
to, las dificultades de acceso a los sitios de albergue y centros
de salud por la intransitabilidad de las vas, el deterioro en las
infraestructuras de salud y los intensos procesos migratorios,
fueron elementos que contribuyeron a acentuar los efectos
iniciales del fenmeno sobre la salud de la poblacin.
Las perspectivas en este sector se inscriben, despus del fe-
nmeno el Nio, en un contexto sumamante frgil para su-
perar los daos ocasionados y para garantizar acciones
coherenes en el campo de salud que tomen como base las
experiencias recogidas. Por una parte, despus del evento,
muchas infraestructuras se vieron afectadas, planteando un
reto para su recuperacin, para garantizar no slo la restitu-
cin normal de los servicios sino tambin el mejoramiento
de los mismos. El grave deterioro en las condiciones de vida,
de por s preocupantes antes del evento, ha sido profundiza-
do permanencindo condiciones adversas y presentndose
impactos secundarios cuyos efectos an estn por verse.
Por otra parte, la necesidad que hubo de focalizar ingen-
tes esfuerzos para prevenir y atender las emergencias, ha
mostrado de una manera clara la asusencia de polticas de
prevencin capaces de dar respuesta a las demandas en
circunstancias de crisis, lo cual se ha manifestado en el
abandono de programas cotidianos de atencin a la po-
blacin por la falta de recursos para garantizar ambas ver-
tientes de actuacin.
Destacan tambin fortalezas de cara al futuro. A pesar de las
graves condiciones de deterioro que imperaron en el pas
durante largos lapsos y a los significativos problemas de agua
potable, de concentracin de poblacin en albergues, etc.,
las instituciones de la salud pudieron controlar los brotes de
diversas enfermedades que se presentaron progresivamente,
habindose logrado fortalecer algunas capacidades en el co-
nocimiento de factores relacionados con la relacin FEN-
salud, las cuales deberan ser recogidas para las actuaciones
futuras. Este es el caso del fortalecimiento de los sistemas de
control epidemiolgico y la consecuente reduccin de los
impactos negativos esperables en lapsos relativamente cor-
tos, los avances organizativos en el manejo de albergues, y en
el acervo de vulnerabilidades tambin recogidas que han dejado
lecciones de gran trascendencia para el sector de la salud.
La experiencia vivida ha permitido evidenciar tambin la
importancia de la planificacin y organizacin, lo que ha de-
rivado en un reconocimiento institucional sobre la necesi-
dad de formular y ejecutar en forma permanente planes y
programas de preparacin y mitigacin de desastres. Igual-
mente ha dejado experiencias valiosas en el sector sobre la
capacidad local en la toma de decisiones y en la administra-
cin y gestin de recursos.
En el marco de estas reflexiones, recomendaciones y lneas
de poltica han sido plasmadas no slo en documentos gene-
172
rados por las instituciones del sector sino a lo largo de las
discusiones que se llevaron a cabo durante este estudio. Las
mismas han sido organizadas tomando como eje el tipo de
vulnerabilidades a las cuales van dirigidas con el objeto, no
slo de clarificar las vas para reducirlas sino tambin para
orientar a las instituciones correspondientes en la responsa-
bilidad que cada una de ellas tiene para contribuir en esa
misma direccin a garantizar las mejores condiciones de la
salud en el pas.
Dichas polticas son las siguientes:
a)-- Polticas dirigidas a mejorar la base de informa-
cin climtica requerida por el sector salud
Adems de los sealados sobre el conocimiento de la rela-
cin FEN-clima ecuatoriano y su distribucin espacial rese-
ados en el Captulo I de este estudio:
---Mayor sistematizacin en la recopilacin de informacin
y depuracin de la data climtica existente, a los fines de su
utilizacin permanente en el sector.
---Incluir como una actividad de rutina de los respectivos
programas de vigilancia y control, el conocimiento y anlisis
de los pronsticos meteorolgicos trimestrales y anuales (in-
tensidad y duracin de la estacin lluviosa, temperatura me-
dia, zonas de mayor afectacin, pronsticos oportunos para
la preparacin).
---Desarrollar programas de investigacin para el estableci-
miento de las correlaciones entre las variables climticas y la
aparicin y dispersin de las enfermedades.
b)- Polticas para reducir las vulnerabilidades ambien-
tales de las cuencas afectadas
---Establecer una poltica nacional para el manejo integral de
cuencas dando nfasis a la reduccin de vulnerabilidades de
los asentamientos humanos y al saneamiento ambiental que
afecta a la salud de la poblacin.
c)- Polticas para mejorar el conocimiento de las rela-
ciones causa-efecto entre las variaciones climticas
y la salud
---Institucionalizar una lnea de investigacin y estudios so-
bre el impacto epidemiolgico del fenmeno natural para
mejorar la interpretacin no slo del comportamiento de al-
gunas de las enfermedades mencionadas, sino tambin con
los problemas alimentarios nutricionales de la poblacin, la
generacin de violencia y estrs social por los problemas de
deterioro socioeconmico y el impacto en las enfermedades
crnicas transmisibles, entre otras. Igualmente, estudiar los
tipos y gravedad de impactos en los estratos socioeconmicos
bajos que se generan sobre la salud, al incrementarse sus pre-
vias falencias de vivienda, sistemas sanitarios bsicos, nutri-
cin y en general de su calidad de vida que permitan definir
adecuadamente proridades y focalizar las acciones de pre-
vencin y mitigacin.
d)- Polticas para fortalecer el conocimiento y manejo
de las amenazas fsicas directas
---Recabar y sistematizar toda la informacin existente so-
bre vulnerabilidades de la infraestructura fsica de los servi-
cios de salud.
---En base a los planos de zonas de alto riesgo preexistentes,
evaluar la vulnerabilidad de aquellas infraestructuras que no
han sido estudiadas, as como determinar otros posibles fo-
cos problemticos para la salud. Coordinar este tipo de eva-
luaciones con sectores relacionados con la problemtica en
la que tiene su origen la enfermedad. En base a ello, incorpo-
rar en la programacin ordinaria las actuaciones preventivas
que se identifiquen en cada caso y coordinar las acciones
correspondientes con otras instituciones.
e)---Polticas para reducir las amenazas inducidas
---Coordinar y promover con otros sectores las acciones que
stos deben realizar para garantizar su actuacin en el mejo-
ramiento de las condiciones de la salud (vivienda, transpor-
te, servicios de agua y alcantarillado, etc).
---Promover el uso de sistemas alternativos de agua y sanea-
miento para garantizar la sostenibilidad del suministro an
en situaciones de emergencia.
f)- Polticas para reducir las vulnerabilidades de las
infraestructuras de salud
---Continuar las acciones de fortalecimiento de la infraes-
tructura fsica con sentido de prevencin, incluyendo su re-
habilitacin y equipamiento. Enfasis especial en el estableci-
miento de fuentes alternas de abastecimiento de agua en las
unidades de salud, as como en las condiciones de drenaje de
aguas pluviales y de excretas.
---Establecer sistemas adecuados de eliminacin de basura
tanto en condiciones normales como frente a las contin-
gencias, tomando en cuenta la realidad provincial en estos
aspectos.
---Incorporar elementos de anlisis de riesgos y de reduc-
cin de vulnerabilidades ante desastres en los proyectos de
reconstruccin y en las nuevas construcciones.
---Establecer mecanismos ms eficaces para el cumplimien-
to de la normativa de diseo y construccin de Unidades
de Salud.
---Reubicar las unidades ms vulnerables y reforzar las con-
diciones de otras.
---Planificar las edificaciones en zonas de menores riesgos.
---Entrenamiento del personal sobre el manejo adecuado de
la gestin del riesgo.
g)---Polticas para reducir las amenazas biolgicas
---Fortalecer los sistemas de vigilancia y control epide-
miolgico y la red de laboratorios.
---Mantenimiento de los programas de erradicacin de
vectores transmisores de enfermedades, de eliminacin de
roedores, de vacunacin de animales domsticos.
---Fortalecer el Convenio Bilateral con Per Fronteras Sa-
ludables a los fines de intercambiar informacin y de apo-
yarse mutuamente en relacin con las enfermedades comu-
nes o de riesgo de transmisin.
---Establecer normativas de manejo para las ventas de ali-
mentos en las etapas crticas.
---Mejorar las condiciones de disposicin de los desechos.
h)- Polticas para mejorar la respuesta del servicio du-
rante la contingencia
---Mantener planes de contingencia actualizados que indi-
quen las posibles redes de albergues que podran ser utiliza-
dos en caso de emergencias, con evaluacin de riesgos y de
accesibilidad. Preparacin de guas para potenciales admi-
nistradores. Mejorar las guas existentes en base a la expe-
riencia de El Nio 1997-98, garantizando la superacin de
problemas que se evidenciaron en esta oportunidad (ingreso
de personas no damnificadas, ausencia de administradores
en los albergues). Clarificar la participacin institucional en
los albergues. Establecer los listados y nivel de los stocks que
debern operar para las situaciones de emergencia en el caso
de El Nio. Evaluar el funcionamiento de los Comits de
Salud en los albergues y de sus mecanismos de actuacin.
---Evaluar los requerimientos para mantener las actividades
cotidianas de las unidades de salud, a los fines de estar pre-
parados para cubrir todas las demandas de la poblacin. En
este sentido, recabar y sistematizar la informacin sobre la
capacidad de respuesta de los servicios de salud desde el punto
de vista administrativo y operativo ante nuevas y mayores
demandas que generan los desastres.
---Fortalecer los equipos institucionales mediante capacita-
cin en las reas de prevencin de su competencia.
---Disear los sistemas de alerta dentro del sector salud, to-
mando como base la red actual y las experiencias que se tu-
vieron durante este evento.
---Evaluar los resultados de las brigadas mdicas como parte
de los anlisis expost y concebir una adecuacin de este tipo
de soluciones para las respuestas de emergencia con los cam-
bios requeridos.
---Hacer inventario de los requerimientos para un adecuado
funcionamiento de las instalaciones y del servicio, como base
para la bsqueda de recursos.
173
i)- Polticas para reducir las vulnerabilidades a nivel
de los usuarios
---Preparar desde ya, tomando como base el plan informa-
tivo elaborado durante este evento, todo el material y los
diseos necesarios del mismo para tenerlo a disposicin en
eventualidades futuras, incorporando todas las zonas que han
presentado problemas sucesivos durante los diversos even-
tos para los cuales se cuente con este tipo de informacin.
---Mantener una campaa permanente educativa para la po-
blacin sobre las acciones prioritarias que deben fortalecer-
se, orientada a reducir los efectos de El Nio o de otro even-
to climtico que influya sobre la salud.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases
del proceso.
---Desarrollar programas fuertes orientados a mejorar el ni-
vel de salud general de la poblacin.
---Adelantar proyectos de capacitacin, educacin y comunica-
cin contnua en hbitos de higiene, saneamiento, nutricin.
---Evaluar el nivel de conocimiento y percepcin del riesgo
a que estn expuestas las comunidades en zonas vulnerables.
---Desarrollar habilidades y conductas adecuadas para el
manejo de los desastres a travs de la informacin que se
divulgue.
6. ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los impactos recibidos durante 1997-98 en los asentamientos
humanos en Ecuador y la extensin de los daos que stos
tuvieron tanto en el medio urbano como en el rural, son
expresin de una problemtica de ordenamiento que tiene
causas estructurales relacionadas con el modelo de desarro-
llo del pas.
En efecto, el desarrollo urbano en el Ecuador ha estado vin-
culado al crecimiento de su base econmica y a las condicio-
nes sociales acontecidas a travs de su historia, registrndose
variaciones en la poblacin urbana y rural de acuerdo a esa
evolucin. Desde 195014 la poblacin predominantemente
rural (71,46%) fue disminuyendo, a tal punto que, de acuer-
do a proyecciones del INEC15 para 1998, la poblacin urba-
na fue estimada en un 74%. Para el perodo 1990-2000 se
estim una tasa de crecimiento promedio anual del 4%, con
ms de 12 millones de habitantes para el final del perodo,
por lo que en la actualidad la poblacin del Ecuador es en su
mayora de carcter urbano (77%).
Conjuntamente con el desarrollo de las poblaciones se pro-
dujeron migraciones interregionales, que han operado prefe-
14 Ao al cual pertenecen los datos ms antiguos sobre la poblacin en el Ecuador
15 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
174
rentemente desde el campo y pequeas ciudades hacia cen-
tros ms populosos y productivos, en busca de mejores ser-
vicios y oportunidades (Sosa, 1994). Los emigrantes, por lo
general de bajos recursos econmicos, al no poder estable-
cerse dentro del permetro urbano por los altos costos, lo
hacen en zonas perifricas, producindose invasiones y po-
sesiones arbitrarias de tierras carentes de servicios bsicos,
contribuyendo de forma significativa al incremento de la ur-
banizacin marginal caracterizada por su desorganizacin y
vulnerabilidad ante fenmenos naturales o de carcter
antrpico.
Se ha estimado que de la poblacin del pas al ao 2000,
el 50% estara concentrado en la Costa; el 44% en la Sie-
rra y el 6% en la Amazona y la regin Insular. Igualmen-
te, que la marginalidad a nivel nacional representara el
48% (3.050.478 habitantes), siendo superior en la costa
(65% 2.299.435 hab.), 27% en la Sierra y 10% en la
Amazona y regin insular. En la realidad, estas estima-
ciones deben haberse incrementado en la costa ecuatoria-
na dado el impacto del fenmeno y la crisis econmica
por la que atraviesa el pas.
6.1 ENCADENAMIENTO DE EFECTOS DEL FENOMENO
EL NIO SOBRE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los sitios de emplazamiento de la poblacin se vieron afec-
tados por mltiples amenazas generadas tambin por diver-
sos factores climticos-oceanogrficos, lo que muestra la
complejidad de las situaciones en el manejo de este sector de
afectacin (ver Figura V.6.1-1. Ecuador. Encadenamiento de
efectos sobre los asentamientos humanos).
La elevacin del nivel del mar en el ocano Pacfico deri-
vada del incremento de la temperatura en el mismo y del
desplazamiento de corrientes de agua caliente hacia el conti-
nente americano, dificult el drenaje natural de los distintos
ros que desembocan en el ocano, produciendo inundacio-
nes que afectaron a casi todos los centros poblados emplaza-
dos en la costa litoral, generando daos a viviendas,
infraestructuras tursticas y de todo orden, as como a los
enseres familiares que quedaron bajo las aguas.
Los fuertes oleajes que se produjeron por efecto de los vien-
tos, causaron la destruccin de viviendas e infraestructuras
de numerosos centros poblados de la costa litoral (Esmeral-
das, Cojimes,Manta, Jaramij, San Pablo, Valdivia, San Pe-
dro, Oln, Manglaralto, Posorja, Guayas, Puerto Bolvar, Bajo
Alto), as como de una serie de balnearios que se ubican en la
zona de mayor afectacin (Rocafuerte, Crucita, Atacames,
Tonsupa, Castel Nuovo, Malecones Chinca, Sa y Canoa,
San Jacinto, Puerto Bolvar, entre otras).
i)- Polticas para reducir las vulnerabilidades a nivel
de los usuarios
---Preparar desde ya, tomando como base el plan informa-
tivo elaborado durante este evento, todo el material y los
diseos necesarios del mismo para tenerlo a disposicin en
eventualidades futuras, incorporando todas las zonas que han
presentado problemas sucesivos durante los diversos even-
tos para los cuales se cuente con este tipo de informacin.
---Mantener una campaa permanente educativa para la po-
blacin sobre las acciones prioritarias que deben fortalecer-
se, orientada a reducir los efectos de El Nio o de otro even-
to climtico que influya sobre la salud.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases
del proceso.
---Desarrollar programas fuertes orientados a mejorar el ni-
vel de salud general de la poblacin.
---Adelantar proyectos de capacitacin, educacin y comunica-
cin contnua en hbitos de higiene, saneamiento, nutricin.
---Evaluar el nivel de conocimiento y percepcin del riesgo
a que estn expuestas las comunidades en zonas vulnerables.
---Desarrollar habilidades y conductas adecuadas para el
manejo de los desastres a travs de la informacin que se
divulgue.
6. ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los impactos recibidos durante 1997-98 en los asentamientos
humanos en Ecuador y la extensin de los daos que stos
tuvieron tanto en el medio urbano como en el rural, son
expresin de una problemtica de ordenamiento que tiene
causas estructurales relacionadas con el modelo de desarro-
llo del pas.
En efecto, el desarrollo urbano en el Ecuador ha estado vin-
culado al crecimiento de su base econmica y a las condicio-
nes sociales acontecidas a travs de su historia, registrndose
variaciones en la poblacin urbana y rural de acuerdo a esa
evolucin. Desde 195014 la poblacin predominantemente
rural (71,46%) fue disminuyendo, a tal punto que, de acuer-
do a proyecciones del INEC15 para 1998, la poblacin urba-
na fue estimada en un 74%. Para el perodo 1990-2000 se
estim una tasa de crecimiento promedio anual del 4%, con
ms de 12 millones de habitantes para el final del perodo,
por lo que en la actualidad la poblacin del Ecuador es en su
mayora de carcter urbano (77%).
Conjuntamente con el desarrollo de las poblaciones se pro-
dujeron migraciones interregionales, que han operado prefe-
14 Ao al cual pertenecen los datos ms antiguos sobre la poblacin en el Ecuador
15 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
174
rentemente desde el campo y pequeas ciudades hacia cen-
tros ms populosos y productivos, en busca de mejores ser-
vicios y oportunidades (Sosa, 1994). Los emigrantes, por lo
general de bajos recursos econmicos, al no poder estable-
cerse dentro del permetro urbano por los altos costos, lo
hacen en zonas perifricas, producindose invasiones y po-
sesiones arbitrarias de tierras carentes de servicios bsicos,
contribuyendo de forma significativa al incremento de la ur-
banizacin marginal caracterizada por su desorganizacin y
vulnerabilidad ante fenmenos naturales o de carcter
antrpico.
Se ha estimado que de la poblacin del pas al ao 2000,
el 50% estara concentrado en la Costa; el 44% en la Sie-
rra y el 6% en la Amazona y la regin Insular. Igualmen-
te, que la marginalidad a nivel nacional representara el
48% (3.050.478 habitantes), siendo superior en la costa
(65% 2.299.435 hab.), 27% en la Sierra y 10% en la
Amazona y regin insular. En la realidad, estas estima-
ciones deben haberse incrementado en la costa ecuatoria-
na dado el impacto del fenmeno y la crisis econmica
por la que atraviesa el pas.
6.1 ENCADENAMIENTO DE EFECTOS DEL FENOMENO
EL NIO SOBRE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los sitios de emplazamiento de la poblacin se vieron afec-
tados por mltiples amenazas generadas tambin por diver-
sos factores climticos-oceanogrficos, lo que muestra la
complejidad de las situaciones en el manejo de este sector de
afectacin (ver Figura V.6.1-1. Ecuador. Encadenamiento de
efectos sobre los asentamientos humanos).
La elevacin del nivel del mar en el ocano Pacfico deri-
vada del incremento de la temperatura en el mismo y del
desplazamiento de corrientes de agua caliente hacia el conti-
nente americano, dificult el drenaje natural de los distintos
ros que desembocan en el ocano, produciendo inundacio-
nes que afectaron a casi todos los centros poblados emplaza-
dos en la costa litoral, generando daos a viviendas,
infraestructuras tursticas y de todo orden, as como a los
enseres familiares que quedaron bajo las aguas.
Los fuertes oleajes que se produjeron por efecto de los vien-
tos, causaron la destruccin de viviendas e infraestructuras
de numerosos centros poblados de la costa litoral (Esmeral-
das, Cojimes,Manta, Jaramij, San Pablo, Valdivia, San Pe-
dro, Oln, Manglaralto, Posorja, Guayas, Puerto Bolvar, Bajo
Alto), as como de una serie de balnearios que se ubican en la
zona de mayor afectacin (Rocafuerte, Crucita, Atacames,
Tonsupa, Castel Nuovo, Malecones Chinca, Sa y Canoa,
San Jacinto, Puerto Bolvar, entre otras).
Figura V.6.1-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre los asentamientos humanos

175
Las lluvias, por su persistencia y magnitud, tuvieron muy
variados efectos sobre los asentamientos humanos y la
poblacin:
---El incremento de los caudales de los ros, al producir
socavamiento de los mrgenes del cauce, arrastre de sedi-
mentos, deslaves y deslizamientos, produjo daos relevan-
tes sobre las viviendas, la poblacin y los centros pobla-
dos ribereos.
Al afectar la vialidad y puentes localizados en su recorri-
do, ocasion el aislamiento de numerosos centros pobla-
dos, con las consecuentes afectaciones a la vida econmi-
ca, a la poblacin y a la salud de sta.
En algunas zonas, los ros destruyeron diques de control de
inundaciones causando el desbordamiento de las aguas rete-
nidas y produciendo severos daos a las poblaciones prote-
gidas por dichas obras.
Los ros y quebradas, al arrastrar grandes volmenes de sedi-
mentos que fueron depositados en calles y viviendas de los
centros afectados, causaron la paralizacin del funcionamiento
de numerosas ciudades.
---Las lluvias directas generaron tambin impactos desas-
trosos sobre las viviendas y asentamientos de poblacin, y
crearon amenazas, algunas de las cuales lograron resolverse
sin llegar a causar los daos esperados, debido a la oportuna
intervencin o a causas naturales que actuaron a favor de su
resolucin.
Los impactos ms notorios de lo antes sealado fueron, por
una parte, la influencia de las lluvias sobre las viviendas en-
debles, debido al tipo de materiales que predomina en las
zonas afectadas. Por otra parte, al propiciar la produccin de
deslaves y deslizamientos, multiplicaron el tipo de daos so-
bre la poblacin y sus asentamientos.
Ciertos deslaves y hundimientos de tierra fueron cau-
santes de la formacin de grandes lagunas, algunas de las
cuales se desbordaron causando daos por arrastre e inun-
daciones a las viviendas y asentamientos (la Simn
Rodrguez cerca de Montecristi; la de montaa de Santa
Elena cerca de Colanche), y otras amenazaron a centros
poblados aledaos con una potencial evacuacin violenta
de las aguas, como haba sucedido en la Josefina (Provin-
cia de Azuay) en el ao 1993. Este fue el caso del repre-
samiento del ro Caas en Manab; laguna de Baha
Carquez y laguna de Montalvo, en Jipijapa. Estas ltimas
lagunas, si bien fueron evacuadas por causas naturales o
por medidas orientadas a ello, mantuvieron un aisla-
miento o limitaron el acceso a los centros poblados
aledaos durante lapsos largos.
El aislamiento de algunas poblaciones tambin fue gene-
rado por obstruccin o por daos producidos por los
176
deslaves y las inundaciones sobre carreteras en muchas zonas
con exceso de lluvias.
Daos adicionales y frecuentes a las viviendas se produje-
ron tambin por deslizamientos de tierra, principalmente en
zonas marginales urbanas.
Los vientos huracanados tambin fueron causantes de da-
os a las viviendas, tanto en el medio urbano (Esmeraldas,
Puerto Cayo, Babahoyo, Baba, Puerto Bolvar, Machala,
Huaquillas), como en el medio rural.
El efecto final de El Nio, de acuerdo a la Defensa Civil, fue
la agudizacin de algunos problemas sociales, tales como:
---Migracin campo-ciudad.
---Delincuencia, la cual aument hasta en un 40% en relacin
al ao 1997.
---Prostitucin, extendiendo sus dominios hasta barrios re-
sidenciales, calles cntricas y sectores perifricos.
---Mendicidad, manifiesta por todas las calles de urbes de
la costa.
---Establecimiento de rsticas viviendas en sectores urbano
marginales.
---Incremento poblacional de ciudades intermedias tales
como Santo Domingo, Machala, Manta, Portoviejo y
Quevedo, en donde se dan tasas de crecimiento del 5% mien-
tras que en Guayaquil slo son del 3%.
---Invasin de tierras, no slo de aquellas baldas o des-
ocupadas, sino de terrenos e incluso de viviendas con pro-
pietarios.
---Conflictos de intereses polticos, notndose enfrenta-
mientos entre la localidad y los gobernantes del Estado.
---Constantes protestas, con tomas de las Gobernaciones y
Municipios, frecuentes marchas de damnificados por las prin-
cipales calles de las urbes por falta de atencin inmediata; ola
de paros por la crisis social, sobre todo en las provincias
mayormente afectadas.
---Especulacin con productos de primera necesidad.
6.2 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LAS
VIVIENDAS Y ASENTAMIENTOS HUMANOS
Puede generalizarse que la mayora de los asentamientos ur-
banos y rurales de toda la Costa sufri a consecuencia de los
embates climticos. De las 22 provincias existentes en Ecua-
dor, 18 presentaron afectaciones en las viviendas: Manab,
Guayas, El Oro, Esmeraldas, Los Ros, Napo, Zamora
Chinchipe, Chimborazo, Pastaza, Azuay, Loja, Cotopaxi,
Bolvar, Caar, Morona Santiago, Galpagos, Imbabura y
Tungurahua.
Focalizacin de los asentamientos afectados tros de ese cantn recibieron el impacto de los oleajes, con
afectaciones en viviendas, malecones e infraestructura turs-
Como era de esperarse frente a la magnitud y extensin de la
tica. Igual sucedi en algunas zonas rurales. Los ros San
problemtica, los ms importantes asentamientos huma-
Gregorio, Sucio y Camilo inundaron y arrasaron viviendas
nos de esta zona costera litoral y muchos poblados rurales,
en la parroquia rural de San Gregorio.
sufrieron severos daos debido al emplazamiento de stos en la
lnea de costa y en las inmediaciones de los cauces de los ros. Otro conjunto de asentamientos ubicados en el cantn Eloy
Alfaro se vi sometido a inundaciones por oleajes a nivel de
Los daos se expresaron de mltiples formas: destruccin
los esteros como fue el caso de Isla Valdz.
de viviendas, vas, locales comerciales, enseres; inundacin y
enlodamiento durante lapsos extensos impidiendo totalmente En la zona central costera (Sistemas hidrogrficos Cojimes,
el trnsito urbano y obligando al uso de transporte acutico; Jama, Chone, Portoviejo, Jipijapa y Zapotal) tambin se pro-
aislamiento de centros por obstruccin y daos a las vas, etc. dujeron sostenidas afectaciones en los asentamientos huma-
nos. Desde Octubre, con el ascenso del nivel del mar, vas
El Cuadro V.6.2-1 resume, por provincias, cuencas
costeras como las que conectan a Cojimes quedaron inun-
hidrogrficas y ros, los centros poblados ms importantes
dadas dejando aislado ese centro poblado. A ello se suma-
que fueron afectados y el tipo de amenazas a los que estuvie-
ron los impactos sobre centros costeros de ese sector como:
ron sometidos. Segn se desprende del mismo, casi todos los
Canoa, Cojimes, Crucita, Manta, Jaramij, y otros de la pe-
centros poblados litorales, independientemente de su mag-
nnsula de Santa Elena como San Pablo, Valdivia, San Pedro,
nitud poblacional, recibieron impactos de los oleajes con
Oln y Manglaralto. Ciudades importantes como Chone,
carcter destructivo. La mayora de los asentamientos ubica-
Baha de Carquez, Portoviejo, Jipijapa, Puerto Lpez y Jama
dos cerca de los ros, fueron arrasados parcialmente o inun-
se vieron inundados por los ros que los circundan y por
dados. Mltiples centros rurales y urbanos quedaron aisla-
excesos y persistencia de las lluvias sobre zonas de topogra-
dos por daos en la vialidad local, como fue el caso relevante
fa plana con problemas de evacuacin.
de la Pennsula de Santa Elena y de Azuay.
El colapso de vas tambin dej aislados caseros y centros,
Los casos ms desastrosos fueron los de Baha de Carquez,
siendo muy resaltante este problema en la pennsula de Santa
Portoviejo y Chone en la provincia de Manab; la ciudad de
Elena. Al colapsar el puente en Colonche pequeos centros
Esmeraldas en la provincia de Esmeraldas; y los balnearios
quedaron incomunicados (Javita, La Guairita, Icera, Los
de la Pennsula de Santa Elena en la provincia de Guayas.
Manguitos, Las Lomas, Manantial I y II, Febres Cordero,
Otras ciudades como Babahoyo, si bien se vieron sometidas
Carrizal, Suspiro, San Vicente, Poroso, Seguitos, Ro Nuevo).
a inundaciones, redujeron los daos por oportunas obras de
Tambin generon efectos similares, el colapso del puente
mitigacin implementadas despus del evento 1982-83.
sobre la carretera Guayaquil-Santa Elena.
En la zona costera norte (Sistemas hidrogrficos Esmeral-
Las fuertes lluvias causaron directamente numerosos daos
das, Verde, Muisne) asentamientos humanos urbanos y rura-
a las viviendas en una serie de poblados, como fue el caso de
les estuvieron sometidos a los impactos de los oleajes as
Ancn, Primavera y Pennsula; y las crecidas de ros a Posorja
como a lluvias persistentes que generaron inundaciones,
y Colonche. La represa en este ltimo centro debi aliviarse
deslaves, deslizamientos, etc.
al presentarse una fisura, lo que produjo inundaciones sobre
Entre los casos ms graves est el de la ciudad de Esmeral- Javita, Zapotal y San Marcos. Esta represa se rompi en el
das que se vi sometida a varias inundaciones por efecto de mes de marzo de 1998 con impactos importantes sobre el
los ros Esmeraldas, Teaone y por vertientes provenientes de poblado de Colonche.
las colinas que bordean la ciudad, as como por lluvias direc-
La problemtica derivada de las afectaciones de las
tas. El ro Verde tambin produjo afectaciones en el centro
infraestructuras continu incrementando las amenazas secun-
poblado del mismo nombre y en otros como Bocana de La-
darias en este sector costero. La presa El Chapotal, localiza-
garto y Ostiones, al producir inundaciones asociadas a las
da en la pennsula de Santa Elena, tambin fue desbordada
crecientes del ro.
ocasionando daos en la comuna de Ro Verde.
Otra ciudad permanentemente afectada fu Quinind, debi-
En las cuencas centrales (Guayas) donde tradicionalmen-
do al desbordamiento de los ros Quinind y Viche y a los
te se presentan inundaciones en las partes bajas, muchos
excesos de precipitacin que se presentaron en ese sector.
poblados aledaos a cauces de ros relevantes (Vinces,
En Atacames, el cantn y muchos poblados se vieron afecta- Babahoyo, Quevedo, Guayas, entre otros) fueron afectados
dos notoriamente desde inicios de 1998 debido a mltiples por la crecida de los ros y las inundaciones. Centros pobla-
amenazas: oleajes, lluvias, desbordamiento de los ros dos como Guayaquil fueron inundados en varias ocasiones
Atacames y Sa. En Muisne, la Isla de Muisne y otros cen- tanto por efecto de los ros vecinos como por las lluvias, a lo

177
 Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98

Impacto sobre asentamientos humanos

Provincia Sistema Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Hidrogrfico Ros Amenazas
ZONA NORTE COSTERA
ESMERALDAS Verde Ro Verde Caseros Rurales Rocafuerte:
Inundaciones en varias zonas con daos de Oleajes causaron daos en el malecn del
viviendas. Ro Rocafuerte causo daos por balneario de Rocafuerte del cantn Ro
inundaciones en numerosas viviendas del Verde. El mar azot el malecn generando
cantn del mismo nombre. destrozos.
Ro VVerde
erde
Inundacin de barrios de la ciudad ubicados a Viviendas dispersas:
orillas del ro Verde. Deslizamientos que afectan viviendas
Poblados Bocana de Lagarto y Ostiones aisladas
Afectados por crecidas del ro Verde.

Muisne Atacames Sector Atacames Isla de Muisne:

Desbordes del ro afectan viviendas del Oleajes destruyeron infraestructura turstica
sector. en zona alta de la playa.
Balnearios: Atacames, Tonsupa y Castel
Nuovo afectados por oleaje. Tambin malecn
Sa Viviendas dispersas Chinca y Sa.
Afectacin de varias viviendas por
desbordamiento del ro Sa.

Muisne Isla de Muisne

Inundaciones por crecidas del ro afectan a
Pueblo Nuevo.

San Gregorio, Viviendas rurales

Sucio y Camilo Desbordes de esos ros afectaron numerosas
viviendas en el medio rural.

Bunche Recinto Bunche

Afectado gran parte del recinto por desbordes
del ro.

Esmeraldas Ro Esmeraldas y Teaone Esmeraldas Esmeraldas:

Estos ros producen numerosas inundaciones
en la ciudad de Esmeraldas con daos a
vivienda, enseres y vialidad urbana.
Vientos fuertes y oleajes afectaron
viviendas en Esmeralda.
Deslaves por fuertes lluvias causan daos
a viviendas en barrio 20 de noviembre de
esa ciudad e impiden la entrada en las
vas debido al lodo.

Ro Toachi Santo Domingo de los Colorados

Crecientes del ro por lluvias cadas en la
sierra afectan a Santo Domingo de los
Colorados y causan muertes en riberas del
ro.
ZONA COSTERA CENTRAL
MANABI Cojimes Cojimes y esteros Cojimes Cojimes:
(Cuenca en Inundacin de la poblacin de Cojimes en Fuertes oleajes causan daos en la ciudad.
Esmeraldas varias ocasiones por reflujo del ro y de
y Manab) esteros.

Jama Ro Jama Jama Convento:

Desbordamientos y crecidas del ro Jama Aislada por daos en la va.
causan inundaciones en la ciudad. Jama:
Lluvias torrenciales y deslaves afectan
viviendas en Jama.
Ro Mariano y Ro Jama
Muchacho Desbordamiento de los ros Mariano y
Muchacho y corte de carretera a la altura de
Tenguel (que afecta trfico con el resto del
pas), gener aislamiento del centro poblado
Jama.

178
 Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98 (continuacin)

Impacto sobre asentamientos humanos

Provincia Sistema Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Hidrogrfico Ros Amenazas
Chone Ro Chone y Garrapata Chone San Vicente-Los Robles
Desbordamiento del ro Chone causa y balneario San Isidro:
inundacin en el centro poblado del mismo Deslaves producen sepultamiento de
nombre (hasta 3 metros de altura por varios viviendas en San Vicente y Los Robles.
das), afectando el 40% del rea urbana. Lluvias e inundaciones causan daos a
Baha de Carquez viviendas en esos centros y obstruyen vas.
Afectacin al turismo por daos en el sistema Baha de Carquez:
de agua potable. Lluvias y depsitos de sedimentos forman
una laguna natural en Baha de Carquez que
amenaz al puerto y oblig a evacuacin.
Inundaciones producen daos en la vialidad y
causan aislamiento de este puerto.
Carapoto:
Deslaves producen inundaciones que
alcanzan hasta 1,5 m de altura.
Calceta:
Lluvias inundan permanentemente a Calceta.
Canoa:
Oleajes afectan malecn de Canoa

Ro Mosca Calceta Quiroga:

El ro Mosca desbord e inund en varias Inundaciones por lluvias en centro
ocasiones barrios de Calceta. poblado.(1m de alto)
Viviendas rurales Varios poblados:
Afectadas viviendas ubicadas en las mrgenes Cada del puente Calceta-Tosagua dej
del ro. aisladas a Balsa Tumbada, La Cinega
Afuera, Las Caitas, Los Andarrieles, Ro Fro
y otros.

Carrizal Viviendas rurales

Desbordamiento del ro inunda viviendas
ribereas.

Portoviejo Portoviejo Portoviejo y otras poblaciones Crucita:

Inundacin por creciente del ro. Daos a El malecn del balneario qued inservible y
viviendas y al rea urbana. Evacuacin de viviendas fueron destruidas por fuerte oleaje.
poblacin a albergues temporales y escuelas. P ortoviejo, Rocafuerte y TTosagua:
osagua:
Lluvias, inundaciones y deslaves causan
daos en viviendas.
Los Arenales (P ortoviejo) y
(Portoviejo)
Las Maravillas (Pajn):
Inundaciones por carretera que impide el libre
paso del agua.
Cantn Santa Ana, sitio Caa:
Bachelero Bachelero 19 personas sepultadas a consecuencia de
Lluvias y desbordamiento del ro inundan el un deslave producido en el sitio denominado
centro poblado. Caa de ese cantn.

Jipijapa Jipijapa y Tuza Jipijapa Manta y Jaramij:

Inundacin de Jipijapa por desbordes de esos Oleajes causan daos a Manta y Jaramij.
ros. Manta afectada tambin por inundaciones
debidas al exceso de lluvias.
Planchadas:
Lluvias, deslaves y hundimientos de tierra
producen una laguna en Los Cerritos a 2 km
Ro Caas Caas de la va Guayaquil-Jipijapa, amenazando de
Laguna producida por deslaves que represan el peligro a Las Planchadas.
ro amenaza a la ciudad de Caas. Puerto Lpez:
Lluvias y deslaves causan inundaciones y
daos a las viviendas.
Puerto Cayo:
Deslave causa daos a las viviendas.

179
 Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98 (continuacin)

Impacto sobre asentamientos humanos

Provincia Sistema Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Hidrogrfico Ros Amenazas
Manta y Burro Manta reas rurales de Montecristi:
Inundaciones por desbordes de ambos ros. Crecimiento de la albarrada Simn Bolvar y
su alivio violento, inunda reas rurales de
Montecristi con afectacin de viviendas.
Parroquias ms afectadas por inundaciones
y lluvias: El Pueblecito, La Y, Bajos de las
Mangas.
En ese mismo sitio, en el sector de la Pita,
otras dos lagunas se rompieron e inundaron
Pita Puerto Lpez las viviendas.
Desbordes e inundaciones en la ciudad por Montecristi y Machalilla:
efecto de este ro. Incremento de precipitaciones causa
inundaciones en esos centros.

ZONA NORTE COSTERA

GUAYAS Zapotal Ro Valdivia Poblados ribereos del ro Valdivia San PPablo

(Pennsula de Desbordes y salida del cauce del ro arrasa
Santa Elena) viviendas ribereas y causa inundaciones en
Ancn, Loma Alta, Barcelona y Sinchal.
Tambin cada de un puente deja aislados a
todos los pueblos del sector norte de la
pennsula.
Ro Zapotal Santa Elena, Colonche y Mate
Inundaciones afectan miles de viviendas en
esos centros.
Otros centros poblados de la pennsula
Incomunicacin de varios recintos por colapso Posorja:
de puente: Javita,La Guarita, Icera, Los
Manguitos, Las Lomas, Manantial I y II,
Febres Cordero, Carrizal, Suspiro, San
Vicente, Poroso, Seguitos, Ro Nuevo.
Javita, Zapotal, San Marcos
Inundaciones en esos centros por alivio de
represa en Colonche.
Comuna Ro Verde
Inundaciones en la comuna por desbordes de la
presa El Chapocal.
Ro Javita Colonche
Inundaciones del centro con daos causados
por crecidas del ro.
ablo
ablo--Valdivia- San PPedro:
aldivia-San edro:
Oleajes causaron destruccin de viviendas en
comunas de San Pablo, Valdivia y San Pedro.
Esos poblados quedaron aislados por
destruccin de vas.
Oln y Manglaralto:
Oleajes causan daos en viviendas.
Colanche:
Lluvias cadas en montaa de Santa Elena
desborda la albarrada, inundndose la
comuna. Poblado incomunicado por corte de
carretera (puente San Pablo).
Lluvia inund parte de la ciudad.
Aumento del nivel del mar causa
anegamientos en ese centro.
Oleajes destruyen viviendas y reas urbanas
de ese poblado.
Salinas, La Libertad, Santa Elena:
Torrenciales lluvias inundaron populosos
barrios de esos centros y otras comunas va
Manglaralto quedando aisladas del resto del
pas.
Ribereos del Estero Salado:
El crecimiento del estero arras viviendas.
Familias desarmaron casas y se trasladaron a
otros sitios.

Ro Chandy Viviendas rurales

Desborde del ro afecta viviendas aledaas al
mismo.

Estero Punto Carnero Ancn, Anconcito, PProsperidad

rosperidad y TTambo
ambo
Quedaron aisladas por cada del puente bailey
en va Punto Carnero Anconcito.

CUENCAS CENTRALES
GUAYAS Guayas Guayas Guayaquil Guayaquil:
Inundado por desbordes del ro y afectado por Erosin por lluvias, deslizamientos y deslaves
deslizamientos derivados de ello. (desprendimientos de tierra) afectaron
diversas reas urbanas de Guayaquil
Guayas:
Ro Daule Poblados ribereos del Daule Oleajes producen daos en la ciudad.
Crecientes e inundaciones afectaron Milagros y Cantn:
poblaciones a lo largo de su trayecto: Limones, Varios barrios inundados por lluvias.
Limonales, El Mate, El Pial, El Laurel, El
Prncipe, Petrillo, Santa Luca, Daule, Lomas de
Sargentillo, Guayaquil, Palestina, Las
Orqudeas, Cooperativa Gallegos-Lara,
Potrerillos, Hacienda Bella Esperanza y zonas
rurales aledaas.

180
 Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98 (continuacin)

Impacto sobre asentamientos humanos

Provincia Sistema Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Hidrogrfico Ros Amenazas
Ros Quevedo, Vinces y otras Quevedo:
Vinces y otros El ro Vinces inund varias veces a ese pobaldo Lluvias inundan varios sectores de Quevedo
y a otros ribereos como Bagatela, Rincn (La Loreto, San Jos y 7 de Octubre).
Grande, Antonio Sotomayor, Poza Seca, Deslizamientos causan hundimiento del
Nicaragua, Los Mirtos, Las Palmas, el malecn.
malecn y viviendas rurales. Oblig a La Isla:
transporte acutico con lanchas en las zonas Lluvias inundan ese centro.
inundadas.
San Jos, Amrica, PPalizada,
alizada,
Bagatela, Las Vegas
Ro Vinces destruye muro de contencin
inundando esos poblados.
Recinto Campana
Afectado por desbordamiento de la represa
Pichilingue.
Quevedo y Desquite
Desbordamiento del Ro Quevedo inunda esos
poblados.
Mocache y viviendas aledaas
Inundadas por el ro Mocache.

Parte de la Ro Babahoyo y afluentes Babahoyo, El Salto y Barreiro Babahoyo y Baba:

cuenca de Inundacin de Babahoyo y poblados ribereos
Guayas por ros Babahoyo y San Pablo.
perteneciente Parroquias rurales y poblados
a la Provincia Ro Babahoyo inunda Colorado, San Fernando,
de Los Ros Carolina, Puerto Real, La Legua, La Margarita,
Flor de los Ros, Naranjo, Naranjillo, El Salitre,
Samborondn.
Centro poblado Zapotal
Desbordes del Estero Macagua producen
deslizamientos que afectan ese centro.
Ricaurte y Catarama
Ro Catarama inunda esos sectores.
Jujn y reas vecinas
Inundados por desbordes del ro Jujn.
Fuertes vientos afectan a esos poblados.
Lluvias inundan varias veces a Babahoyo y al
cantn, daan viviendas y el malecn.
Ventanas y Caracol:
Fuertes lluvias provocan inundaciones en
esos centros.
Ricaurte y Catarama:
Lluvias producen colapso de alcantarillado y
subsecuentes inundaciones.
Salitre y Samborondn:
Lluvias excesivas causan daos por
inundaciones en esos centros poblados.
Palestina:
Inundaciones por lluvias y daos a viviendas.
Jujn:
Varias inundaciones con daos debido a
excesos de lluvia.

ZONA COSTERA SUR

GUAYAS Taura y Ro Bulubulu, Chimbo y El TTriunfo
riunfo Cantn YYaguachi:
aguachi:
parte de la afluentes La creciente y fuerza del agua del ro Bulubulu Excesivas lluvias producen fuertes
cuenca de rompi diques de control de inundaciones de la inundaciones con daos en viviendas.
Guayas cuenca de Guayas e inund a El Triunfo (80% Triunfo, Recinto Santa Rosa,
(Ro Bulul) del rea urbana) Bucaramanga, Las Palmas, Vergeles:
Milagro Fuertes lluvias afectan viviendas y familias al
Inundado el centro por crecientes del ro originar inundaciones.
Milagros Tricujo, TTaura:
aura:
Viviendas rurales y aledaas a ros Inundaciones por lluvias afectan viviendas en
Desborde del ro Chimbo afecta viviendas esos centros
aledaas al cauce del mismo.
Desborde del ro Bulul afecta varios pueblos
rurales.

CAAR Y Caar Caar La TTroncal,

roncal, San Martn, PPancho
ancho Negro Caar e Ingapirca:
GUAYAS y reas rurales Fuertes lluvias producen daos al inundar
(Sector Fuertes crecidas del ro Caar inundan esos esos centros poblados.
Golfo de centros poblados y a otros rurales como La TTroncal
roncal y Azagues:
Guayaquil) Barranco, Amarillo y la Envidia. Deslaves generados por lluvias represan la
Quebrada Honda produciendo inundaciones en
esos poblados.
El Pedrero e Indiana:
Excesos de lluvia producen inundaciones que
afectan viviendas.
Zhucay Viviendas rurales Trovador
rovador,, Santa Rosa de Flandes,
Inundaciones originadas por el ro causan La Estrella, Chacayac,
daos en viviendas rurales. Puerto Baquerizo, Lechugal,
Churupe y Puerto Inca:
Afectados por frecuentes inundaciones.

181
 Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98 (continuacin)

Impacto sobre asentamientos humanos

Provincia Sistema Por efecto de ros Por efecto de otras amenazas
Hidrogrfico Ros Amenazas
AZUAY Naranjal- Balao Balao Balao y reas vecinas:
Pagua Afectado por crecientes del ro. Inundaciones por excesos de lluvias afectan
numerosas viviendas.
Molleturo:
Fuertes lluvias destruyen viviendas y zonas
costeras en Molleturo.
Cuenca:
Ro Frio Viviendas rurales Inundaciones con daos debido a excesos de
Afectadas por desbordamientos del ro. lluvias.
Shangli:
Viviendas y poblacin afectadas por
deslizamientos.
Cutuguay:
Deslizamientos taponan la nica va de
Cumbe Cumbe acceso y generan aislamiento de este
Desborde del ro destruye viviendas en ese poblado.
poblado. Carmen de Pijil:
Deslizamientos de tierra arrasan viviendas y
daan estructuras de instalaciones diversas.

Naranjal Naranjal
Rotura del muro de contencin por efecto del
ro produce inundaciones en ese centro.

EL ORO Santa Rosa Carne Amarga Cantn y centro poblado de Santa Rosa Machala, Puerto Bolvar:
y Santa Rosa Fuertes inundaciones y arrastre de sedimentos 200 casas quedaron sin techo y 20 rboles
como producto de las crecientes de esos ros cayeron por vientos huracanados en Machala
producen numerosos daos en la ciudad. y Puerto Bolvar.
En Puerto Bolvar, el nivel del mar subi y
aneg el malecn y barrios de zonas bajas.
Otros daos fueron causados por vientos
huracanados y por oleajes.
Calero Portoviejo En Machala, lluvias permanentes inundan en
Inundaciones por desborde del ro Calero afectan varias ocasiones el centro poblado.
al poblado. Bajo Alto:
Oleajes y subida del nivel del mar destruyen
viviendas en ese centro.
Zona de Manglar:
Chaguana P arroquia TTendiles
endiles Fuertes vientos destruyen viviendas ubicadas
Gran parte del rea inundada por desborde del en el manglar.
ro. Santa Rosa-Isla Jambel:
Miles de viviendas afectadas por lluvias e
inundaciones en estos dos centros.
Jubones La Caf y alrededores Pias:
Crecidas del ro socavan muro de contencin y Hundimiento de partes de la ciudad y de
originan varias inundaciones en esa zona. varias calles debido a los efectos de las
lluvias.
Zaruma:
Deslaves producidos por lluvias afectan ese
Estero El Macho Machala poblado.
Inundacin de ese centro causada por el
estero.

Arenillas Arenillas:
Inundacin y afectaciones por lluvias.
Chacras:
Inundacin y afectaciones por lluvias.

Zarumilla Zarumilla y Canal Huaquillas Huaquillas:

Internacional Fuertes inundaciones por desbordamiento tanto Vientos huracanados destruyen viviendas.
del ro como del Canal destruyen casas de Fuertes lluvias inundan el centro poblado.
palma y madera.

Fuente: Direccin Nacional de Defensa Civil. Informe final del desarrollo, efectos e incidencias del Fenmeno El Nio 1997-98.
Informacin periodstica. MIDUVI.

182
que se sum el impacto sobre las viviendas y servicios de los
vientos huracanados, erosin, deslizamientos y deslaves. Igual
sucedi con Quevedo (desbordes del ro del mismo nombre,
lluvias, deslizamientos) afectando reas urbanas y el malecn.
Babahoyo, si bien vio reducida las afectaciones en compara-
cin con eventos pasados, tuvo impactos por desbordamien-
tos del rio del mismo nombre y por el de San Pablo, adems
de las permanentes inundaciones derivadas de las lluvias, todo
lo cual se reflej en fuertes daos en el malecn, en vivien-
das y en las familias. Ello tambin sucedi con Samborondn,
El Salitre, Colinas y muchos ms.
En las cuencas de la zona costera sur (sistemas hidro-
grficos Taura, Ro Caar, Naranjal-Pagua, Santa Rosa,
Arenillas y Zarumilla), los impactos socioeconmicos fue-
ron permanentes desde el mes de octubre de 1997. Santa
Rosa, afectada por el desbordamiento de los ros Carne
Amarga y Santa Rosa, solamente en el mes de octubre tuvo
211 familias damnificadas y 1.399 personas evacuadas, y pos-
teriormente ms de 6.000 personas. El 7 de noviembre de
1997 ocurrieron lluvias continuas durante 18 horas, lo que
llev el nivel de las aguas inundadas hasta 1,5 metros de altu-
ra. El 25 de noviembre de ese mismo ao, ocurre una segun-
da inundacin de la misma intensidad, que tapon los siste-
mas de alcantarillado incrementando el problema. Tambin
Figura V.6.2-1 Ecuador. Viviendas por provincias: afectadas, daadas y destruidas
ocasion la ruptura del muro de contencin en las riberas
del ro Santa Rosa. Ese centro continu afectado por inun-
daciones que produjeron daos en las infraestructuras urba-
nas, en las viviendas y en los enseres.
Otro centro de ese sector sometido a amenazas de diversa n-
dole fue Machala. Inundaciones provenientes de lluvias persis-
tentes y del estero El Macho as como vientos huracanados,
generaron sucesivos daos, principalmente las inundaciones
ocurridas entre los meses de noviembre a mayo. En Huaquillas
ocurri algo similar. Los desbordes del ro del mismo nombre y
del Canal Internacional que se produjeron en numerosas oca-
siones, inundaron grandes extensiones de la ciudad.
La distribucin espacial de las afectaciones a la poblacin
Como resultado de estas mltiples afectaciones, una propor-
cin importante de las viviendas as como de la poblacin
ecuatoriana estimada en 7 millones de habitantes (60% de la
poblacin) recibi impactos directos o secundarios.
La Figura V.6.2-1, muestra la distribucin geogrfica de las
viviendas que fueron afectadas. Las provincias con mayor
nmero de viviendas con daos fueron las de la costa, desta-
cando entre ellas Manab que concentr el 35% de los daos.
Siguieron en importancia Guayas, El Oro y en menor pro-
porcin las restantes.
183
Las viviendas totalmente destruidas, que representaron el 34%
de las afectadas, se focalizaron principalmente en las provin-
cias litorales de Manab y Guayas, y de manera tambin signi-
ficativa en Esmeraldas y El Oro, por recibir los efectos de
los oleajes y de las crecidas e inundaciones que fueron dra-
mticos en este sector. Las viviendas parcialmente afectadas
tambin tuvieron una distribucin similar, con predominio
en la provincia de Manab, seguida de Guayas y El Oro.
Las familias directamente afectadas, de acuerdo a las cifras
de Defensa Civil, ascendieron a 19.652, el 32% de las cuales
(6.278 familias) son damnificadas y perdieron totalmente su
vivienda y enseres, y el 68% (13.374 familias) fueron afecta-
das pero con menores daos. En la costa se concentr el
85% de estas familias, 9% en Oriente y 6% en la Sierra.
El Cuadro V.6.2-2 indica la distribucin geogrfica de las
familias afectadas. Segn se desprende del mismo, sta es
coherente con el nmero de viviendas que recibieron im-
pactos, ocurriendo las mayores concentraciones en las pro-
vincias de Guayas y Manab (64% de las familias afectadas
en la costa).

Cuadro V.6.2-2 Ecuador. Distribucin de las afectaciones a la poblacin clasificadas por provincia

Viviendas Familias Vctimas (fallecidos +

afectadas afectadas heridos+desaparecidos)
Provincias
Total % Total % Total %
Esmeraldas 1.136 8 1.322 7 78 16
Manab 4.941 34 4.951 24 190 39
Guayas 3.279 23 7.708 39 61 12
El Oro 2.556 18 1.875 10 *
Los Ros 814 6 846 4 23 5
Napo 315 2 1.692 9 * *
Zamora Chinchepe 257 2 238 1 15 3
Cotopaxi * * * * * *
Bolvar * * * * 14 3
Chimborazo 287 2 316 2 27 5
Pichincha * * * * * *
Caar * * * * * *
Pstaza 209 2 165 1 * *
Azuay 155 1 172 1 * *
Loja 169 1 166 1 42 9
Otras 206 1 201 1 41 8
Total 14.324 100 201 100 491 100
Fuente: Defensa Civil, 1998.

En lo que respecta a la poblacin secundaria afectada, la
estimacin de la CEPAL de la repercusin de los daos di-
rectos sobre otras 59.568 familias adicionales cuya distribu-
cin est asociada a la de la poblacin directamente afectada,
determina un total de 88.591 familias afectadas a nivel na-
cional, tanto directa como secundariamente.
6.3 LOS DAOS ASOCIADOS Y SUS COSTOS
La CEPAL, con el apoyo de la CAF y del PNUD, realiz en
1998 una valoracin de las prdidas generadas por El Nio
en Ecuador, incorporando costos directos e indirectos. Las
estimaciones de los daos incluyeron:

Otro tipo de afectacin fue el dao directo a las personas. Se
registraron vctimas en 16 provincias (muertos, heridos o
desaparecidos), debidas a ahogamiento, deslizamientos de
tierra, electrocucin, paludismo, quemaduras, paros carda-
cos, fiebre tifoidea, mordida de serpiente, bronconeumona
y clera. El mayor nmero de vctimas se present en
Manab, Esmeraldas, Guayas, Loja, y Chimborazo (Ver
Cuadro V.6.2-2 antes citado).
---Daos y prdidas en mobiliario y equipamiento, que in-
cluye costos de reconexin de agua, alcantarillado, gas y elec-
tricidad, as como gastos de demolicin y remocin de es-
combros.
---Arriendos perdidos.
---Reubicacin de ocupantes de viviendas no habitables in-
cluyendo arriendos pagados.

184
---Costo habitacional por invasiones. ---Prdidas de ingresos del sector pblico por el no pago de
contribuciones.
---Valor de terrenos ocupados por invasiones, incluyendo
deslizamientos y ocupacin de cerros. De acuerdo con informacin de la Direccin de Defensa
Civil, el total de viviendas afectadas en la costa, segn se ha
---Costo de viviendas definitivas en terrenos invadidos.
sealado con anterioridad, fue de 14.324, hacia principios de
---Costo de subsistencia en albergues. junio de 1998.

Estado de las Viviendas Nmero de unidades

Vivienda daada 9.425
Vivienda destruida 4.899
Totales 14.324
Fuente: Defensa Civil.1998.

Se ha estimado que el dao total al sector vivienda ascien- costos de reubicacin de numerosas viviendas en terre-
de a los 763 miles de millones de sucres, 152,6 millones nos menos vulnerables a las inundaciones que deben ser
de dlares. Ello incluye daos directos por valor de 528 dotados de los servicios mnimos de agua, luz y disposi-
mil millones de sucres, que corresponden tanto al valor cin sanitaria de excreta. Estos daos tendrn una reper-
de la infraestructura de vivienda y los enseres domsticos cusin negativa sobre la balanza de pagos del pas, por un
que se destruyeron o daaron, y daos indirectos por va- monto estimado de 17 millones de dlares. (Vase el Cua-
lor estimado de 234 millones ms que corresponden a los dro V.6.3-1).
Cuadro V.6.3-1 Ecuador. Daos en el sector vivienda (miles de millones de sucres)
Tipo de dao Dao Dao Dao Efecto sobre
o efecto totales directos indirectos balanza de pagos
Total nacional 762,9 528,5 234,4 85,5
Viviendas destruidas 122,5 122,5 54.5
Viviendas daadas 94,5 94,5 ...
Enseres y mobiliario 311,5 311,5 31,0
Arriendos perdidos 43,4 43,4
Reubicacin viviendas 36,0 36,0
Costo invasiones 62,5 62,5
Valor terrenos invadidos 79,0 79,0
Costo de albergues 2,5 2,5
Prdidas de ingreso en el sector pblico 11,0 11,0
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales

Por regin, las prdidas econmicas se correspondieron con
las afectaciones: en la Costa (88%); Oriente con 7%, y la
Sierra con 5% (Figura V.6.3-1).
Desagregando la magnitud de los daos econmicos segn
tipologa se tiene que las mayores prdidas directas se pre-
sentaron en Manab (35%), Guayas (25%), El Oro (15%),
Esmeraldas (9%), Los Ros (4%), Napo (3%). En menor pro-
porcin estuvieron: Zamora, Chimborazo y Pastaza con el
2% cada una, Azuay, Loja y Cotopaxi con el 1% cada una; las
dems provincias contabilizaron una prdida.
De acuerdo a los factores sealados, los costos indirectos
alcanzan la suma de US$ 109,18 millones (CEPAL, 1998),
que junto con los costos directos (US$ 43,35 millones) lle-
gan a representar una prdida de ms de US$ 150 millones.
16 El Nio 82-83 CEPAL (en DIPLASEDE,1998) reporta 11.000 viviendas daadas y 2.750 destruidas
En comparacin con El Nio 82-83, el nmero de vivien-
das afectadas durante 1997-98 fue apenas mayor en un 4%
(574 viviendas); es decir, de 13.750 unidades en 1982-83 au-
ment a 14.324. De acuerdo al tipo de afectacin, sta fue
diferente entre ambos eventos16, registrndose una disminu-
cin del nmero de viviendas daadas en 14% y un aumento
de las destruidas en 78%, lo cual evidencia la evolucin del
grado de vulnerabilidad o falta de prevencin.
6.4 VULNERABILIDADES MAS RELEVANTES DE LOS
ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LAS VIVIENDAS FRENTE AL
FENOMENO EL NIO
Las consecuencias del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre los
asentamientos humanos en Ecuador son de tal magnitud que
ste se ha convertido en uno de los factores ms limitantes

185
 Figura V.6.3-1 Ecuador. Nivel de las afectaciones econmicas por provincias (millones de US$)
Fuente: Defensa Civil, 1998.
del desarrollo urbano y de la poblacin de menores ingresos
ubicada en los centros poblados y en el medio rural. Ello ha
sucedido porque no se ha aprendido a manejar este fenme-
no recurrente de una manera adecuada a los fines de mitigar
sus efectos negativos. Por el contrario, a travs del tiempo el
modelo de desarrollo y la localizacin espacial que se asocia
a ello, han promovido la vulnerabilidad de dichos asen-
tamientos frente a los fenmenos naturales.
Dicho modelo ha generado una fuerte polarizacin espacial
de la poblacin y un sistema desarticulado de centros; una
gran cantidad de poblacin vive en condiciones marginales,
sin acceso a los servicios bsicos y sin tenencia legalizada de
sus inmuebles; irracionalidad en el uso del suelo urbano; li-
mitado acceso por parte de la poblacin a la vivienda y al
crdito hipotecario, con la consecuente proliferacin de vi-
viendas precarias, entre muchas otras caractersticas relacio-
nadas con el asentamiento.
Estas condiciones constituyen un marco de alta vulnerabili-
dad frente a eventos desastrosos como El Nio. A conti-
nuacin se detallan, al nivel trabajado durante este estudio,
las principales vulnerabilidades de los asentamientos huma-
nos que fueron identificadas a lo largo de la cadena de efec-
tos que generan impactos en el sector.
186
Vulnerabiliades en relacin al conocimiento climtico
de inters para el manejo de los asentamientos humanos
Es reconocido que dentro del sector no se maneja de una
manera permanente la informacin climtica que afecta a los
asentamientos, a la vivienda y a los pobladores. Si bien exis-
ten las fallas sealadas en cuanto a la actual capacidad de
prediccin espacializada, el sector del desarrollo urbano tam-
bin adolece de una perspectiva de manejo de ese tipo de
variables expresada en los pocos planes urbanos vigentes y
en el control de las propuestas. En los casos en que se elabo-
ran planes, las propuestas que se asocian a amenazas relacio-
nadas con las variables climticas, no son generalmente to-
madas en cuenta en la gestin de los planes.
Vulnerabilidad de las cuencas y ros
En este sector ms que en ningn otro, la visin global de un
manejo de cuencas es fundamental. Sin embargo, puede afir-
marse que en el desarrollo urbano de los asentamientos no
se estudia actualmente en el pas la problemtica de las cuen-
cas alta, media y baja. Es importante destacar que la visuali-
zacin dentro de esa perspectiva para el planeamiento urba-
no, inexistente hoy en el pas, del ordenamiento de las pro-
pias urbes dentro del ordenamiento global de la cuenca, cons-
tituyen dos caras que requieren manejo paralelo: los
asentamientos como ejes de afectacin y los asentamientos
como afectadores de las cuencas.
Las vulnerabilidades que se han identificado en relacin a las
cuencas, son entonces:
---Emplazamiento de los asentamientos humanos y de sus
reas de expansin, o manejo de dichos asentamientos, sin
visin de ordenamiento de cuencas.
---Falta de informacin en algunas cuencas sobre la proble-
mtica existente y las medidas y polticas especficas para re-
solverla.
---Debilidad o inexistencia de mecanismos efectivos de con-
trol para el asentamiento de poblacin migrante y de bajos
recursos.
---Escasas obras de proteccin, encauzamiento y de control
de erosin y de inundacin en las cuencas altas y en los ros
vecinos a los centros poblados o a cuyas mrgenes se asienta
poblacin.
---Poco manejo de la informacin hidrolgica para fines de
planeamiento y debilidades de la red de medicin y de pro-
nsticos en esta materia.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento y manejo
de las amenazas
---No se cuenta con suficientes estudios sobre las diferentes
amenazas a las que estn sujetos cada uno de los asentamientos
humanos, especialmente de los sitios de inundacin, zonas
susceptibles a deslaves y erosin, zonas con alta probabili-
dad de formacin de lagunas, deslizamientos, etc. que son
los que tipificaron la situacin durante el evento 1997-98.
---No existen estudios sobre la influencia que tienen las obras
construidas en la creacin de nuevas amenazas para la pobla-
cin y sus viviendas, para situaciones de variaciones climticas.
---Los diseos de las ciudades y de las obras civiles, son en
muchos casos inapropiados. No se incorporaron las expe-
riencias de los Nios 1982-83, para mejorar los diseos.
---Ausencia de estudios de riesgos, a pesar de ciertos avan-
ces dirigidos a esa finalidad.
Vulnerabilidades de las ciudades y de las viviendas y de
la respuesta que pueden dar las mismas frente a situa-
ciones de contingencia
---Alta exposicin de los asentamientos a las amenazas
climticas. Los asentamientos urbano marginales en la Costa,
por lo general estn ubicados en lugares que antes eran
inundables y que han sido rellenados; en las mrgenes de
17 Zonas ubicadas en la periferia de las ciudades grandes y de tamao medio carentes de servicios bsicos (CAAM, 1996), con alto grado de inhabitabilidad debido a las condiciones de pobreza de su
poblacin (MIDUVI, 1994)
quebradas, esteros y ros, o en laderas de sitios montaosos;
Igualmente, en las costas litorales expuestas a inundaciones
por elevacin del nivel del mar y a los oleajes. Estos, y otros
factores determinan que la vulnerabilidad de las viviendas
sea muy alta cuando se enfrentan a inundaciones, des-
lizamientos de tierra, etc. En contraste, las que se ubican en el
sector consolidado urbano no adolecen de los mismos pro-
blemas de los asentamientos marginales, por lo que su vulne-
rabilidad es menor, aunque sigue siendo alta debido al tipo
de emplazamiento.
---Cuando se realizan obras de infraestructura urbana no se
evala de forma tcnica la previsin de situaciones extremas
debido a fenmenos naturales, lo que conduce a que los da-
os no slo obedezcan a la intensidad del evento natural sino
tambin a la falta de prevencin. No se han incorporado es-
tas variables a la ingeniera ni a los planes urbanos.
---Las ciudades y poblados expuestos a las inclemencias del
clima, no cuentan tampoco con obras de proteccin que re-
duzcan los riesgos de desastres. Ello es vlido tanto para las
reas urbanas y viviendas localizadas en la costa litoral, como en
las sometidas a las crecientes de los ros, y a otras amenazas.
---Muchos centros poblados tienen una sola opcin de co-
municacin vial o estn en zonas altamente expuestas al dao
de esas infraestructuras, lo que las lleva a aislamientos duran-
te lapsos importantes, poniendo en riesgo el funcionamiento
urbano, la salud de la poblacin, etc.
---Si bien se conocen las zonas con peligros de formacin
de lagunas, no existe una gestin preventiva ni normas que
condicionen o regulen este tipo de situaciones.
---Las caractersticas constructivas y de los materiales utili-
zados en las viviendas tambin son factores que determinan
la resistencia o vulnerabilidad de stas. Los datos del ltimo
censo de vivienda realizado por el INEC, indican que a nivel
nacional ms del 60% de las viviendas son construcciones
permanentes, hechas con materiales resistentes, tales como:
hormign, piedra, ladrillo, adobe, caa o madera, con servi-
cio de agua potable y servicio higinico exclusivo. De lo an-
terior resulta que el 40% restante se corresponde con cons-
trucciones endebles, susceptibles a daos debido a las con-
diciones estructurales de las mismas y a los materiales utili-
zados. Tambin existen diferencias de vulnerabilidad entre
el medio urbano y el rural en esta materia:
---En el medio rural de la regin Costa, la vulnerabilidad
tiende a acentuarse en razn del tipo de vivienda predomi-
nante: el 59% de las viviendas son casas o villas; el 28% tipo
Rancho, construccin rstica, cubierta con palma, paja o cual-
quier material similar, con paredes de caa y con piso de
187
madera, caa o tierra. El 11% se corresponde al tipo
mediagua, es decir, viviendas de 1 piso con paredes de ladri-
llo, adobe, bloque o madera, con techo de paja, asbesto o
zinc, una sola cada de agua, y no ms de dos cuartos.
---En el sector urbano de la Costa, las viviendas tipo rancho
tan solo representan el 4%, mientras que viviendas tipo villa
o casa el 65%; mediagua el 15%; departamento el 10%; y,
cuarto de inquilinato el 6%. Departamento es un tipo de vi-
vienda constituido por un conjunto de cuartos que forman
parte de un edificio de uno o ms pisos. Es independiente,
con agua y servicio higinico exclusivo. El cuarto de Inquili-
nato cuenta con uno o ms cuartos pertenecientes a una casa,
con entrada comn y directa desde un pasillo, patio, corre-
dor o calle con servicio higinico y de agua potable colecti-
vo, no exclusivo.
Vulnerabilidades de la poblacin
---Situacin socio-econmica de la poblacin predominante
de bajos ingresos, lo que limita la respuesta para viviendas
mejor construidas y en sitios ms adecuados.
---Renuencia de la poblacin a abandonar sus viviendas,
an frente a amenazas inminentes, por temor a la prdida
de sus bienes.
---Reduccin de la percepcin del riesgo ante la frecuencia
de los desastres, lo que incrementa la magnitud de los daos
a la poblacin y a sus viviendas.
---Poca capacitacin sobre prevencin en las temticas que
tocan a los pobladores.
6.5 LA RESPUESTA DE LOS SECTORES RELACIONADOS
CON LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LAS
ACCIONES FISICAS PARA ENFRENTAR EL EVENTO
Las acciones que implementaron las distintas instituciones
relacionadas con los asentamientos humanos y la pobla-
cin tuvieron como marco los lineamientos emanados de
Defensa Civil, que daba prioridad a las provincias de:
Esmeraldas, Manab, Guayas, Los Ros y El Oro, consi-
derando que esas haban sido las zonas vulnerables afec-
tadas durante El Nio 1982-83.
El conjunto de instituciones, cuya gestin se detalla en el
Captulo VII de este estudio, planificaron su actuacin en
tres etapas de intervencin: Preventiva, antes de la ocu-
rrencia del evento; Emergencia, durante el impacto; y de
Reconstruccin, posterior al evento. Dichas instituciones
fueron: En el sector vivienda: Ministerio de Desarrollo
Urbano (MIDUVI) con su dependencia denominada Di-
reccin de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo
Nacional (DIPLASEDE); y la Fundacin Pro-Cristo. Por
Defensa Civil, la Direccin Nacional de Defensa Civil y
188
la Juntas Provinciales de Defensa Civil, el personal de
Voluntariado de Defensa Civil. Tambin realizaron accio-
nes, el Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Tra-
bajo y Recursos Humanos y el Ministerio de Defensa.
Acciones fsicas preventivas (julio a noviembre de 1997)
La evaluacin de los posibles efectos del Fenmeno El
Nio 82-83 sirvi de base para que la Defensa Civil iden-
tificara reas vulnerables, centrando su atencin en 84 can-
tones de las 5 provincias de la Costa con mayores proba-
bilidades de ser afectados, esto es 27 en Guayas, 20 en
Manab, 17 en El Oro, 14 en Los Ros, y 8 en Esmeraldas.
De ellas, 8 fueron catalogados como de mximo peligro
frente a la ocurrencia de inundaciones, 27 como muy vul-
nerables frente a lluvias torrenciales, 11 proclives a afecta-
cin por desbordamiento de ros y 41 como muy vulne-
rables a las inundaciones exacerbadas por el efecto de
taponamiento de drenajes.
Dentro de este marco, las acciones en el rea de desarrollo
urbano y hacia la poblacin estuvieron dirigidas a dos ver-
tientes: la reduccin de vulnerabilidades relacionadas con las
viviendas, y la proteccin de la poblacin.
Acciones dirigidas a la vivienda y a los asentamientos humanos:
a)---Acciones para reducir la vulnerabilidad de las ciudades
y de las viviendas
---Operativos de limpieza y ejecucin de obras de protec-
cin en reas urbanas.
---Limpieza de esteros en el sector de influencia para la pro-
teccin de la ciudad de Durn, provincia de Guayas, median-
te convenio con el Cuerpo de Ingenieros del Ejercito.
---Limpieza y reconformacin de canales de Mapasingue y
Jess de Nazaret en la ciudad de Guayaquil (Provincia del
Guayas) para proteger a la zona contra los efectos de las inun-
daciones (convenio suscrito con el Cuerpo de Ingenieros del
Ejrcito).
---Trabajos de limpieza y desalojo de desechos en las ciuda-
delas El Recreo y Mapasingue.
---Realizacin de obras de proteccin en los lugares que po-
sean conjuntos habitacionales (Prefecturas y municipios co-
ordinados con MIDUVI).
b)---Acciones preparatorias para garantizar la ejecucin de
esta fase y de las siguientes, y contar con bases para el esta-
blecimiento de prioridades
---Actualizacin de la base de datos de empresas construc-
toras de obras civiles.
---Actualizacin de la base de datos de proveedores de ma-
teriales de construccin.
---Desarroll del esquema de procedimientos del ciclo de
proyectos MIDUVI.
---Preparacin del formulario de Solicitud de Reconstruc-
cin de Viviendas Afectadas por el Fenmeno El Nio, con
el fin de disponer de un registro actualizado de los damnifi-
cados como consecuencia de dicho evento.
c)---Acciones para flexibilizar las respuestas con relacin a
las soluciones habitacionales para la poblacin de bajo ingre-
so que deba ser reubicada preventivamente
---Convocatoria para la presentacin de sistemas de cons-
truccin de viviendas de rpida ejecucin para los sectores
urbano, urbano marginal y rural.
---Planificacin del proyecto de vivienda de Bajoalto (77
soluciones habitacionales) en la Provincia de El Oro, con
diseos y especificaciones.
Acciones para reducir la vulnerabilidad de la poblacin
a)---Acciones preparatorias para mejorar la capacidad de
respuesta de la poblacin frente a la emergencia
---Amplia campaa de capacitacin y difusin sobre medi-
das de auto proteccin a la poblacin, principalmente de la
localizada en las zonas de alto riesgo.
---Provisin de medios y elementos prioritarios para brindar
atencin durante el primer impacto, es decir, relacionado con
salvamento, rescate, primeros auxilios, etc.
---Realizacin de simulacros de evacuacin simultnea en las
provincias del litoral y regin insular, con participacin de la
poblacin potencialmente afectable.
b)---Acciones preparatorias para la respuesta institucional
---Capacitacin de funcionarios institucionales en medidas
de auto-proteccin, salvamento y rescate.
---Elaboracin de normas generales de auto-proteccin
institucional.
---Elaboracin del Plan de Evacuacin Poblacional y dis-
tribucin de la informacin a todas las provincias.
---Seminario-taller sobre Evacuacin Poblacional y Manejo
de Albergues dirigido a veinte funcionarios del nivel central
y dos delegados de 10 provincias declaradas en emergencia.
---Establecimiento de responsabilidades y atribuciones
institucionales para el manejo de los albergues, y conformacin
de equipos de trabajo en cada una de las provincias en riesgo.
---Organizacin de las Juntas Provinciales.
---Organizacin de las Jefaturas Cantonales y Parroquiales.
---Reorganizacin del voluntariado en el mbito provincial,
cantonal y parroquial.
---Organizacin del Centro de Operaciones de Emergencia
(COE).
---Preparacin de gua para la elaboracin de los proyectos
sobre prevencin de desastres.
---Elaboracin de directrices para los inspectores provincia-
les de trabajo.
c)---Acciones fsicas para prever respuestas preventivas a la
poblacin que resulte afectada
---Identificacin de reas vulnerables a nivel provincial,
cantonal y parroquial en las provincias sealadas con el
mayor potencial de afectacin (Esmeraldas, Manab, Los
Ros, Guayas, El Oro) y en la sierra en las zonas bajas ms
afectables (Carchi, Pichincha, Cotopaxi, Bolvar, Caar,
Azuay y Loja. Realizacin de eventos de informacin, pla-
nificacin y determinacin de responsabilidades, anlisis
de riesgos en el sector urbano y rural, y mapas de riesgos
preliminares con posibles rutas de evacuacin.
---Actualizacin de la cartografa provincial y cantonal (ba-
sado en el material del censo).
---Seleccin de los lugares destinados para albergues de emer-
gencia, en las zonas vulnerables de las provincias de la costa
del pas.
---Instalacin de albergues de emergencia.
---Localizacin e implementacin de los centros y subcentros
de acopio.
---Provisin de un banco de materiales de construccin a
nivel regional para utilizarlos durante y despus del evento.
---Elaboracin de Plan de Empleo Emergente para los dam-
nificados que perdieran su trabajo.
Acciones fsicas durante la contingencia (noviembre
1997 a junio de 1998)
En esta fase, las acciones apoyaron dos grandes objetivos. El
primero, auxiliar contingentemente a los damnificados du-
rante la emergencia. El segundo apoyar a la poblacin afec-
tada en la restitucin de sus viviendas, reubicndolos como
base preventiva.
Acciones contingentes orientadas a la atencin de los damnificados
a)---Acciones de rescate
---Evacuacin y rescate de personas afectadas por desliza-
mientos e inundaciones.
---Determinacin del grado de peligrosidad por inundacio-
nes y deslizamientos, en diferentes lugares de las provincias
afectadas.
189
---Adquisiciones de bienes para el Proyecto de Fortalecimiento
del Sistema, especialmente destinado al equipamiento del
voluntariado.
b)---Ayudas
---Obtencin de ayuda, clasificacin y distribucin de las
mismas entre los damnificados.
---Entrega de alimentos, colchones, mosquiteros, vajillas, clo-
ro y desinfectantes a las familias damnificadas a consecuen-
cia del incendio producido en el poliducto y oleoducto.
---Adquisicin, transporte y distribucin de raciones alimen-
ticias a los damnificados por inundaciones y deslizamientos,
en las diferentes provincias.
---Implantacin de un puente areo y otro martimo y terres-
tre (mayo y junio de 1998), para apoyar en forma masiva y
organizada a las provincias de Manab y Esmeraldas que su-
frieron los mayores daos en ese perodo, bsicamente para
el suministro de productos de primera necesidad como ali-
mentos, agua, medicinas, ropa, y posteriormente materiales
para la construccin de viviendas temporales de caa, guada,
madera, cemento, planchas de zinc, eternit, etc.
---Determinacin y evaluacin de locales para albergues en
las cinco provincias costeras.
c)---Atencin a los damnificados
---Atencin mdica.
---Albergues para damnificados: dotacin de albergues (Ca-
ar, Cotopaxi, Guayas, Manab, Esmeraldas, Chimborazo,
Lojas); rehabilitacin de albergues (333 locales).
---Preparacin y ejecucin de un proyecto de atencin psi-
colgica y recreacional para los damnificados, aplicado en
todos los albergues de emergencia.
d)---Evaluacin de daos
---Recopilacin de informacin referente a las afectaciones
ocasionadas por el Fenmeno de El Nio y evaluacin pre-
liminar de los daos causados.
---Evaluacin de daos y anlisis de necesidades, en la zona
afectada por el incendio ocurrido por la ruptura del poliducto
y oleoducto cerca de la ciudad de Esmeraldas.
e)---Difusin de informacin
---Difusin, a travs de los medios de comunicacin, de
mensajes relativos a la fase de atencin, los cuales contenan
medidas de autoproteccin frente a las diferentes amenazas
del evento.
---Distribucin de folletos de la campaa a las provincias de
la costa y de la sierra afectadas por el evento, para su respec-
tiva difusin entre la poblacin.
190
---Difusin de la informacin oficial, a travs de boletines y
ruedas de prensa, entrevistas con autoridades y funcionarios
autorizados (285 boletines relativos a la emergencia y 25 rue-
das de prensa).
Acciones de apoyo a la poblacin para la restitucin de sus viviendas y
proteccin de su vida futura
a)--Evaluacin de daos en las viviendas, de reas afectadas
por inundaciones y deslaves, a fin de establecer y cuantificar
el nmero de stas que fueron destruidas o afectadas por el
Fenmeno El Nio en las diferentes provincias, lo que inclu-
y una verificacin tcnica y social en el sitio
---Proteccin y rehabilitacin de viviendas afectadas re-
cuperables.
---Convenios para la construccin de 1.050 viviendas para
los damnificados.
b)---Reasentamientos
---Definicin de prioridades de los programas para reasen-
tamientos humanos estableciendo responsabilidades institu-
cionales (municipios, ciudadana afectada, MIDUVI) a tra-
vs de convenios. En total se previeron 39 programas de
reasentamientos para reubicacin, pero la ejecucin de los
mismos fue muy limitada.
---Propuesta para la preparacin y ejecucin de Proyectos
de Proteccin, Rehabilitacin y Reposicin de Viviendas:
Convenios con la Corporacin Hogar de Cristo para la cons-
truccin de 200 viviendas destinadas a los damnificados de
las zonas marginales de la Provincia de Esmeraldas; 500 vi-
viendas destinadas a los damnificados urbano-marginales de
la Provincia de Manab.
---Proyectos pilotos para Reasentamientos Humanos en las ciu-
dades de: Guayaquil, provincia del Guayas, con el proyecto Bas-
tin Popular (398 viviendas); Santa Rosa, provincia de El Oro,
con el proyecto San Marcos (50 viviendas) y Chone, provin-
cia de Manab, proyecto Santa Fe 2000 (215 viviendas).
---Planificacin y construccin de viviendas para Reasen-
tamientos Humanos de: Chone (208 viviendas), Manta (325
viviendas), Jama (80 viviendas), Charapot (46 viviendas),
Durn (42 viviendas), Palestina (120 viviendas), Huaquillas
(223 viviendas) y Santa Rosa (50 viviendas). Convenio
MIDUVI-Municipalidades.
---Bsqueda de posibles terrenos para la implantacin de los
asentamientos humanos en todas las regiones de la costa.
---Desocupacin de las edificaciones escolares que sirvieron
como albergues de emergencia y que deban ser utilizados
posteriormente en el reinicio del ao escolar para las regio-
nes que tienen un perodo estudiantil desde el mes de mayo
hasta el mes de enero.
Acciones de reconstruccin (despus de junio de 1998)
Las acciones de reconstruccin estuvieron orientadas tanto a la
atencin de los damnificados que no haban resuelto su proble-
ma, como a la solucin misma de las situaciones presentadas.
Acciones para la atencin de damnificados postergados
a)---Donaciones a los damnificados, en forma directa y a
travs de los Ministerios de Salud y Agricultura
b)---Atencin a los damnificados
---Levantamiento de informacin sobre el total de la pobla-
cin afectada por el Fenmeno El Nio, a travs de la reali-
zacin de encuestas socioeconmicas.
---Capacitacin a la poblacin para la reinsercin laboral.
---Atencin oportuna a los ancianos y hurfanos para resti-
tuir las condiciones bsicas y la seguridad social.
---Mitigacin de los efectos psicolgicos adversos produci-
dos en la poblacin por el Fenmeno El Nio.
---Multiplicacin de la capacitacin sobre medidas de auto-
proteccin, especialmente en el rea de salud, a travs de
estudiantes de tales disciplinas.
---Reforzamiento de las medidas de seguridad, ante brotes
de delincuencia acrecentados por la desocupacin en reas
rurales y en centros urbanos, para evitar el vandalismo.
c)---Evaluacin de los daos y efectos
---Evaluaciones de orden tcnico de las reas ms afectadas
en las provincias de Esmeraldas y Manab.
---Evaluacin social y tcnica de las viviendas afectadas y
destruidas, as como de las poblaciones afectadas por el
evento.
d)---Apoyo para la reposicin de viviendas
---Rehabilitacin de emergencia de las viviendas.
---Apoyo a la poblacin en su retorno a los lugares de origen.
---Determinacin de nuevos sitios de asentamientos para las
familias damnificadas.
---Estudio y planificacin para nuevas viviendas en reas iden-
tificadas para ello, e implementacin de los servicios bsicos
comunitarios. Preparacin de un plan detallado de reasenta-
mientos y de construccin y rehabilitacin a nivel nacional.
---Estableciendo de puentes areos y martimos para facili-
tar las movilizaciones de las poblaciones afectadas a los si-
tios seleccionados.
e)---Apoyo para las acciones de rehabilitacin, reposicin
de mobiliarios y equipos y limpieza en escuelas
---Adecuacin de los planteles educacionales que fueron
afectados por el fenmeno o utilizados como albergues
de emergencia.
f)---Apoyo para la consecucin de empleo
---Procura de fuentes de trabajo para los desocupados por
efecto del Fenmeno El Nio, utilizando especialmente los
recursos locales.
---Utilizacin de la poblacin damnificada, como mano de
obra local para los proyectos privados de reconstruccin.
6.6 LECCIONES APRENDIDAS Y LINEAS DE POLITICA PARA
LA REDUCCION DE LAS VULNERABILIDADES DE LOS
ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE LA POBLACION
El evento 1997-98 ha dejado en este sector valiosas leccio-
nes que permitirn en un futuro manejar con mayor claridad
las situaciones de riesgo frente a este fenmeno climtico.
Casi todos los asentamientos humanos sufrieron de alguna u
otra forma los embates del clima con efectos muy graves
para la poblacin y la economa del pas. No cabe duda
sobre la alta vulnerabilidad que caracteriza a los asentamientos
humanos en la costa de Ecuador, sobre la necesidad de re-
solver problemas de fondo es altamente rentable al reducir
los riesgos de afectacin, como fue el caso de las obras de
control de inundaciones realizadas en la cuenca del ro Guayas
que mitig los impactos sobre zonas bajasaltamente vulnera-
bles historicamente.
Como quiera que la actual ocupacin territorial es un proce-
so ya gestado, las polticas que adquieren relevancia para las
situaciones de hecho, son las de reduccin progresiva de vul-
nerabilidades de los asentamientos existentes mediante me-
didas de proteccin y manejo de cuencas aguas arriba y de
ros, as como las obras de proteccin ms urgentes. En un
futuro, la poltica deber ser ms preventiva, orientanda a
racionalizar la direccionalidad de las reas de expansin ur-
banas, la relocalizacin de poblacin en estado de riesgo y a
la implementacin y mejoramiento de las polticas de con-
trol de la gestin urbana.
Dentro de este marco, las lneas de poltica que tienen mayor
significacin de acuerdo a la evaluacin interinstitucional rea-
lizada para este estudio son:
Polticas para mejorar el conocimiento hidroclimtico
---Apoyar las polticas referidas al sector del conocimiento
sobre estos temas, resumidos en el Captulo I de este estudio.
---Apoyar el establecimiento de un centro de informacin
hidroclimtico regionalizado en las instituciones del conoci-
miento climtico, que permita acceder a la mejor informa-
cin disponible, como base para los planes de prevencin
191
de los asentamientos humanos. Dicha informacin debe in-
corporar los valores reales y los pronsticos sobre parme-
tros claves de uso en el sector, tales como: nivel del mar,
oleajes, caudales de ros, precipitacin, temperatura ocenica
y ambiental, etc, por generar stos mltiples impactos sobre
los asentamientos humanos.
---Fortalecer la cultura de uso y difusin de la informacin
hidrometeorolgica en las instituciones pblicas y privadas
ligadas al desarrollo de asentamientos humanos.
Polticas para reducir la vulnerabilidad de las cuencas
---Promover en la planificacin urbanstica, la visin inte-
gradora de cuenca y los estudios de riesgos para los asenta-
mientos humanos en ese contexto frente a eventos climticos
como el Fenmeno El Nio. Por otra parte, considerar las
repercusiones que tienen las acciones urbansticas y el orde-
namiento de los asentamientos en la generacin de amena-
zas inducidas que se revierten sobre muchos sectores, inclui-
da la poblacin y los centros poblados (por ejemplo, drena-
jes, eliminacin de vegetacin, movimientos de tierra, vas
asociadas a los centros, etc.).
---Continuar la lnea de estudios y proyectos desarrollada en
la cuenca del ro Guayas, tendiente a la identificacin y cons-
truccin de obras esenciales de proteccin, trasvases de agua,
control de inundaciones, etc., segn sean las soluciones fac-
tibles para las cuencas ms crticas. Evaluar y establecer prio-
ridades en la ejecucin de las obras identificadas. Priorizar
las cuencas donde se evidenciaron los mayores impactos so-
bre centros poblados como Esmeraldas, Portoviejo, Manta,
Santa Rosa, Baha de Carquez, Milagro entre otros.
---Ajustar los estndares de diseo de las obras urbanas a
construir, considerando los perodos de retorno de situacio-
nes similares a las de los Nios 1982-83 y 1997-98.
---Elaborar o reformular planes de ordenamiento y manejo
de cuencas, en las que las variables urbanas sean considera-
das en todas sus implicaciones. Precisar los mecanismos para
la concrecin del manejo de dichos planes.
Polticas para mejorar el conocimiento y manejo de las
amenazas
---Elaboracin de los anlisis y mapas de riesgo en todas las
ciudades que fueron afectadas drsticamente por el Fenme-
no El Nio, como marco para las actuaciones institucionales.
Desarrollo de los estudios de localizacin de las amenazas
como base para lo anterior y utilizacin de las lecciones apren-
didas en eventos anteriores.
---Establecer en las instancias locales, los registros histri-
cos de las emergencias ocurridas o que ocurran en cada
centro poblado, que sirvan como base para los anlisis de
amenazas y su perfeccionamiento, dentro de los estudios
de riesgo.
192
---Apoyar el diseo, desarrollo e implantacin de sistemas
de informacin que ayuden en la preparacin, anlisis y pre-
sentacin de las reas de riesgo por tipo de amenazas en los
centros poblados considerados de alto riesgo.
---Definir el tratamiento de los asentamientos humanos en
riesgo y manejo de zonas de alta amenaza. Precisar las medi-
das para el control de amenazas (desbordes e inundaciones
de ros, lluvias, oleajes; estabilizacin de laderas, etc.), inclu-
yendo dentro de ellas las correspondientes a los cauces de
ros que circulan en la ciudad o en sus inmediaciones.
Polticas para reducir la generacin de amenazas secun-
darias a nivel de los asentamientos urbanos
---Identificar y evaluar en cada centro poblado, las
infraestructuras que generan problemas de inundacin,
contaminacin, etc. en los centros poblados, debido a fa-
llas de diseo, construccin, etc. y determinar las medidas
para la adaptacin de las mismas a un adecuado funciona-
miento, de acuerdo a la magnitud de la amenaza. Los ca-
sos ms relevantes son: vialidad urbana, alcantarillado
pluvial y sanitario, entre otras.
Polticas para reducir la vulnerabilidad de las viviendas
y de los asentamientos
---Preparar y dar continuidad a un plan de relocalizacin de
poblacin asentada en zonas de alto riesgo, con los progra-
mas colaterales de adquisicin de predios y suministro de
infraestructura bsica.
---Ajustar las normas de diseo de las infraestructuras urba-
nas, considerando la recurrencia de eventos climticos extre-
mos como los de El Nio, para su aplicacin en las cons-
trucciones futuras.
---Adelantar estudios de vulnerabilidad funcional urbana (in-
fraestructura) frente a las diferentes amenazas y plantear las
recomendaciones para mejorar dicha funcionalidad.
---Determinar la vulnerabilidad de las infraestructuras y edi-
ficaciones urbanas e identificar y acometer las acciones de
reforzamiento o de proteccin que sean necesarias.
---Reglamentar el uso del suelo en zonas no ocupadas que
presenten alta amenaza.
---Promover la identificacin y formulacin de proyectos de
prevencin de riesgos en los planes de desarrollo locales.
---Promover planes y medidas operativas para el mejoramien-
to de viviendas altamente vulnerables a riegos de amenazas
por lluvias en el medio rural y en las zonas marginales del
medio urbano.
---Desarrollar planes de vigilancia y alerta de amenazas para
diferentes centros poblados identificados como altamente
vulnerables a los mismos.
---Estudiar esquemas alternativos (tecnolgicos o geogrfi-
cos) de comunicacin para centros poblados proclives al
aislamiento frente a diversas amenazas.
Polticas para reducir la vulnerabilidad fsica de la poblacin
---Preparar y ofertar planes de viviendas accesibles a la po-
blacin de bajos ingresos afectada por los eventos, con l-
neas de financiamiento o de suministro de materiales.
---Programas de capacitacin a la poblacin sobre los ries-
gos a los que estn sometidos y medidas adecuadas para la
atenuacin de los impactos.
---Capacitar e incorporar a la poblacin en el manejo de los
riesgos y de las contingencias, as como en la supervisin de
las obras que se ejecuten en las ciudades.
7 OTROS SECTORES DE AFECTACION
Adicionalmente a los sectores que se han detallado en las
secciones anteriores de este captulo, otros sectores, directa o
indirectamente, tuvieron impactos socioeconmicos deriva-
dos del Fenmeno El Nio.
7.1 OTROS SECTORES SOCIALES: EDUCACION
Al igual que la vivienda, las inundaciones y las avalanchas
de lodo originados por El Nio ocasionaron daos de im-
portancia a la infraestructura y el equipamiento educati-
vo. El Cuadro V.7.1-1 muestra el estado del dao en los
establecimientos educacionales.

Cuadro V.7.1-1 Ecuador. Daos originados por el Fenmeno El Nio a las edificaciones educativas. 1997-98

Estado de los locales de enseanza Nmero de unidades

Locales daados 1.430
Locales destruidos 782
Locales a reubicar 129
Totales 2.341
Fuente: Subsecretara de Desarrollo Urbano, 1998

De otro lado, los centros escolares fueron utilizados como
albergues temporales de los damnificados y evacuados lo que
trajo consigo dos tipos de daos adicionales. En primer lu-
gar, la utilizacin de los locales para un destino no previsto y
la aglomeracin resultante causaron daos de consideracin;
en segundo, como los albergados no pudieron regresar a sus
hogares antes del mes de mayo, se retras en muchos casos
el inicio del ao lectivo de 1998.
Se ha estimado que el dao total al sector de educacin as-
cendera a los 167,5 mil millones de sucres, o 33,5 millones
de dlares. De ello, 78 mil millones corresponden a daos
directos a la infraestructura, el equipamiento, el mobiliario, y
el material educacional que se perdi, en tanto que los 89 mil
millones restantes se refieren a daos indirectos derivados
de la necesidad de reubicar algunos centros educacionales en
zonas seguras y a mayores costos operacionales en escuelas
bajo condiciones inadecuadas. Estos daos tendrn un efec-
to adverso sobre la balanza de pagos debido a la necesidad
de importar equipos, materiales e insumos que no se produ-
cen localmente, por un monto estimado de 5,4 millones de
dlares. (Vase el Cuadro V.7.1-2).

Cuadro V.7.1.2 Ecuador. Daos en el sector de educacin (miles de millones de sucres)

Tipo de dao Dao Dao Dao Efecto sobre la

o efecto totales directos indirectos balanza de pagos

Total nacional 166,5 77,5 89,0 27,0

Locales destruidos 26,0 26,0 -- --
Locales muy afectados 34,0 34,0 -- --
Locales afectados 17,5 17,0 -- --
Reubicacin aulas 66,0 -- 66,0 --
Uso durante emergencia 14,0 -- 14,0 --
Mayores costos operacin 9,0 -- 9,0 --
Fuente: Estimaciones CEPAL basadas en cifras oficiales

193
---Estudiar esquemas alternativos (tecnolgicos o geogrfi-
cos) de comunicacin para centros poblados proclives al
aislamiento frente a diversas amenazas.
Polticas para reducir la vulnerabilidad fsica de la poblacin
---Preparar y ofertar planes de viviendas accesibles a la po-
blacin de bajos ingresos afectada por los eventos, con l-
neas de financiamiento o de suministro de materiales.
---Programas de capacitacin a la poblacin sobre los ries-
gos a los que estn sometidos y medidas adecuadas para la
atenuacin de los impactos.
---Capacitar e incorporar a la poblacin en el manejo de los
riesgos y de las contingencias, as como en la supervisin de
las obras que se ejecuten en las ciudades.
7 OTROS SECTORES DE AFECTACION
Adicionalmente a los sectores que se han detallado en las
secciones anteriores de este captulo, otros sectores, directa o
indirectamente, tuvieron impactos socioeconmicos deriva-
dos del Fenmeno El Nio.
7.1 OTROS SECTORES SOCIALES: EDUCACION
Al igual que la vivienda, las inundaciones y las avalanchas
de lodo originados por El Nio ocasionaron daos de im-
portancia a la infraestructura y el equipamiento educati-
vo. El Cuadro V.7.1-1 muestra el estado del dao en los
establecimientos educacionales.

Cuadro V.7.1-1 Ecuador. Daos originados por el Fenmeno El Nio a las edificaciones educativas. 1997-98

Estado de los locales de enseanza Nmero de unidades

Locales daados 1.430
Locales destruidos 782
Locales a reubicar 129
Totales 2.341
Fuente: Subsecretara de Desarrollo Urbano, 1998

De otro lado, los centros escolares fueron utilizados como
albergues temporales de los damnificados y evacuados lo que
trajo consigo dos tipos de daos adicionales. En primer lu-
gar, la utilizacin de los locales para un destino no previsto y
la aglomeracin resultante causaron daos de consideracin;
en segundo, como los albergados no pudieron regresar a sus
hogares antes del mes de mayo, se retras en muchos casos
el inicio del ao lectivo de 1998.
Se ha estimado que el dao total al sector de educacin as-
cendera a los 167,5 mil millones de sucres, o 33,5 millones
de dlares. De ello, 78 mil millones corresponden a daos
directos a la infraestructura, el equipamiento, el mobiliario, y
el material educacional que se perdi, en tanto que los 89 mil
millones restantes se refieren a daos indirectos derivados
de la necesidad de reubicar algunos centros educacionales en
zonas seguras y a mayores costos operacionales en escuelas
bajo condiciones inadecuadas. Estos daos tendrn un efec-
to adverso sobre la balanza de pagos debido a la necesidad
de importar equipos, materiales e insumos que no se produ-
cen localmente, por un monto estimado de 5,4 millones de
dlares. (Vase el Cuadro V.7.1-2).

Cuadro V.7.1.2 Ecuador. Daos en el sector de educacin (miles de millones de sucres)

Tipo de dao Dao Dao Dao Efecto sobre la

o efecto totales directos indirectos balanza de pagos

Total nacional 166,5 77,5 89,0 27,0

Locales destruidos 26,0 26,0 -- --
Locales muy afectados 34,0 34,0 -- --
Locales afectados 17,5 17,0 -- --
Reubicacin aulas 66,0 -- 66,0 --
Uso durante emergencia 14,0 -- 14,0 --
Mayores costos operacin 9,0 -- 9,0 --
Fuente: Estimaciones CEPAL basadas en cifras oficiales

193
7. 2 SECTORES DE SERVICIOS
Las crecidas de los ros y las avalanchas de lodo causaron
daos tambin a otros servicios diferentes a suministro de
agua y alcantarillado, como fueron la produccin de electri-
cidad y de hidrocarburos.
a)---Suministro de electricidad
Con anterioridad al evento El Nio, el suministro elctri-
co ecuatoriano acusaba algunos problemas, por lo que
era preciso racionar la electricidad durante la poca seca.
Por las ms elevadas temperaturas ambientales prevale-
cientes en la Costa a partir de fines de 1997, la demanda
elctrica haba aumentado ligeramente para fines de acon-
dicionamiento de aire.
Sin embargo, los daos ocasionados por El Nio fueron re-
lativamente limitados y las precipitaciones extremas permi-
tieron que las presas se llenaran. Con ello, se pudo dar el
servicio sin restricciones.
Las avalanchas de lodo y agua provenientes de laderas adya-
Cuadro V.7.2-1 Ecuador. Daos en el suministro de electricidad (millones de sucres).
Tipo de dao
o efecto
Total nacional
Daos en Central Paute
Reubicacin camino acceso
Fuente: Estimaciones de la CAF, con base en cifras oficiale., 1998
b)---Hidrocarburos
Los daos en este sector se produjeron cuando una avalan-
cha de lodo cort el oleoducto trans-ecuatoriano cerca de la
refinera de Esmeraldas. Ello gener un derrame de 8.700
barriles de crudo y 3.500 barriles de aceite diesel, con el con-
siguiente deterioro del medio ambiente circundante.
Mientras se realizaban las faenas de limpieza y descontami-
nacin, se produjo un incendio del lquido derramado, y se
destruyeron o daaron viviendas y enseres de la empresa
PETROECUADOR y de sus trabajadores, una estacin de
gasolina y varios talleres. Una vez extinguido el fuego, el dao
al oleoducto fue reparado con rapidez, y la produccin de la
refinera no se vio afectada por cuanto dispona de reservas
de materia prima para operar durante el perodo de rehabili-
tacin.
Si bien la empresa asegura haber completado la limpieza del
petrleo derramado, un grupo de pescadores ha presentado
una demanda por 5 millones de dlares, aduciendo que el
incidente ha contaminado sus fuentes de trabajo.
194
centes daaron tres lneas de transmisin elctrica de alto
voltaje, y una central hidroelctrica ubicadas en la zona cos-
tera. Los daos en las primeras no fueron de significacin.
Durante el mes de abril de 1998, debido a deslaves, la central
de Paute (INECEL) que surte cerca del 70% de la deman-
da nacional de energa sufri la destruccin de una bodega
de equipos elctricos y electrnicos; y el camino de acceso a
la misma, cuyo valor es muy elevado, fue destruida igual-
mente en una zona de deslizamientos.
Se ha estimado que el dao total en este sector alcanz cifras
de 85.700 millones de sucres, o 17,1 millones de dlares. De
ello, 75.700 millones corresponden a los daos directos en la
bodega y equipos de la Central hidroelctrica de Paute, mien-
tras que los 10.000 millones restantes se refieren a daos
indirectos producidos por la necesidad de reubicar el cami-
no de acceso a la misma central. Estos daos originarn un
efecto negativo sobre la balanza de pagos, por valor estima-
do de 15,4 millones de dlares, debido a la necesidad de
importar equipos especializados, materiales y suministros de los
cuales no existe produccin nacional. (Vase el Cuadro V.7.2-1).
Daos Daos Daos Efecto sobre la
totales directos indirectos balanza de pagos
85.700 75.700 10.000 77.000
75.700 75.700 -- 75.000
10.000 -- 10.000 2.000
Se estima que el dao total al sector de hidrocarburos as-
ciende a los 9.162 millones de sucres, 1,8 millones de d-
lares. De ello, 2.862 millones representan el dao al oleoduc-
to mismo y el valor del crudo y diesel derramados; los 6.300
millones restantes son daos indirectos referidos al valor de
las viviendas incendiadas, los gastos mdicos del personal
afectado y el costo de la descontaminacin. Existira adems un
efecto sobre la balanza de pagos por valor de 446.000 dlares,
debido a la importacin de equipo y materiales para la recons-
truccin. Si la demanda de los pescadores prosperara, los costos
indirectos podran aumentar. (Vase el Cuadro V.7.2-2).
7.3 SECTORES PRODUCTIVOS
Algunos sectores productivos como la industria, el comercio
y el turismo, recibieron tambin impactos socioeconmicos
relevantes en diferentes etapas de desarrollo del evento.
a)---Industria
Las inundaciones y los deslaves ocasionaron daos a las plantas
manufactureras principalmente empacadoras de alimentos-
 Cuadro V.7.2-2 Ecuador. Daos en el sector hidrocarburos (millones de sucres)

Tipo de dao Daos Daos Daos Efecto sobre la

o efecto totales directos indirectos balanza de pagos
Total nacional 9.162,0 2.862,0 6.300,0 2.232,3
Dao al oleoducto 1.727,5 1.727,5 -- 1.209,5
Crudo y diesel derramados 1.134,5 1.134,5 -- --
Viviendas incendiadas 3.352,0 -- 3.352,0 502,8
Gastos mdicos y seguros 1.520,0 -- 1.520,0 520,0
Descontaminacin 1.428.0 -- 1.428,0 --
Fuente: Estimaciones de la CAF, con base en cifras oficiales, 1998

que estn ubicadas en las zonas ms afectadas por El Nio.
Igualmente se produjo una suspensin o reduccin de activi-
dades en dichas plantas, entre enero y abril del ao en curso,
lo que ocasion una merma del 20% en su produccin.
Adicionalmente, por la menor captura de especies pelgicas
debido a los cambios en las caractersticas del mar, la activi-
dad de procesamiento de harina de pescado se reducir
drsticamente por al menos un ao.
Los daos totales al sector industrial fueron estimados en
828.700 millones de sucres (165,7 millones de dlares).
De ello, 60.000 millones corresponden a daos directos
sobre la infraestructura del sector, y 768.700 millones a
daos indirectos o prdidas de produccin. Ello traer
consigo un efecto adverso sobre la balanza de pagos al
dejarse de exportar 77,4 millones de dlares. (Vase el
Cuadro V.7.3-1).

Cuadro V.7.3-1 Ecuador. Daos en los sectores de industria, comercio y turismo (miles de millones de sucres)

Sector, subsector Daos Daos Daos Efecto sobre la

y rubro totales directos indirectos balanza de pagos
Total 1.360,1 245,7 1.114,4 475,9
Industria 828,7 60,0 768,7 387,0
Infraestructura 60,0 60,0 -- 12,0
Produccin 768,7 -- 768,7 375,0
Comercio 181,4 95,7 85,7 18,9
Infraestructura 15,3 15,3 -- 2,8
Existencias 80,4 80,4 -- 16,1
Ventas 85,7 -- 85,7 --
Turismo 350,0 90,0 260,0 70,0
Infraestructura 90,0 90,0 -- 18,0
Ingresos perdidos 260,0 -- 260,0 52,0
Fuente: Estimaciones de la CAF, con base en cifras oficiales, 1998

b)---Comercio relacin al nivel normal, durante el perodo comprendido

Las inundaciones y avalanchas de lodo daaron o destruye-
ron la infraestructura y los inventarios de los pequeos y
medianos comercios en las ciudades que fueron ms afecta-
das. Adems de ello, fue necesario interrumpir las ventas
durante el perodo de rehabilitacin de la infraestructura y se
dejaron de comercializar algunos productos ante la incerti-
dumbre acerca de la posible llegada de nuevas inundaciones.
Igualmente hubo dificultades para reponer los inventarios.
Todo ello hizo que las ventas se redujeran en un 40% con
entre enero y abril del ao 1998.
Se ha estimado que los daos totales a este sector ascendie-
ron a los 181.400 millones de sucres (36,3 millones de dla-
res), de lo cual 95.700 millones corresponden a daos direc-
tos en la infraestructura y las existencias, en tanto que los
restantes 85.700 millones se refieren a daos indirectos por
las menores ventas. Se producir adems un efecto sobre la
balanza de pagos, por un monto estimado de 3,8 millones
de dlares. (Vase otra vez el Cuadro V.7.3-1).

195
c)---Turismo
El sector turismo resinti sus actividades tanto por la accin
directa como indirecta del fenmeno. De una parte, las inun-
daciones y avalanchas de lodo, as como las fuertes mareja-
das, daaron la infraestructura del sector, especialmente los
hoteles, restaurantes, discotecas, muelles, playas, etc. De otra,
debido al estado de las vas de comunicacin, as como por
la interrupcin de la provisin de agua potable y electrici-
dad, se detuvo la afluencia de turistas nacionales durante el
perodo comprendido entre diciembre de 1997 y agosto de
1998, particularmente en los balnearios de Baha de Carquez
y la Pennsula de Santa Elena. Por otro lado, la afluencia de
196
turistas procedentes del extranjero se redujo a raz de la au-
sencia de informacin correcta acerca del estado de las faci-
lidades de turismo en las zonas no afectadas directamente
por El Nio.
Se ha estimado que los daos totales sufridos por el sector
de turismo alcanzan cifras de 350.000 millones de sucres (70
millones de dlares), de lo cual 90.000 millones representan
daos directos a la infraestructura turstica, y 260.000 millo-
nes a daos indirectos por la reduccin de ingresos. Estas
prdidas tendrn un efecto sobre la balanza de pagos por un
monto que se estima en los 14 millones de dlares. (Vase
otra vez el Cuadro V.7.3-1).
CAPITULO VI
LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD
PARA EL MANEJO DEL FENOMENO
EL NIO 1997-98
Las fuertes anomalas climticas y la magnitud de los efectos
que se fueron desencadenando a lo largo del lapso de manifes-
tacin del Fenmeno El Nio durante 1997 y 1998, debie-
ron ser enfrentadas en Ecuador con mecanismos institucionales
y de gestin que en ciertas etapas fueron diferentes a los exis-
tentes en el esquema organizativo permanente del pas. Insti-
tuciones creadas coyunturalmente son el reflejo de la existen-
cia de vacos en la institucionalidad y la gestin de desastres y
de la necesidad de un manejo poltico de los procesos que se
generaron durante el desarrollo del evento.
El captulo que se desarrolla a continuacin presenta una vi-
sin nacional y sectorial de la respuesta que el pas dio al
Fenmeno El Nio 1997-98 y un anlisis de la insti-
tucionalidad que actu en las fases de prevencin, atencin y
rehabilitacin de la emergencia. Por ltimo presenta un con-
junto de propuestas de polticas pblicas orientadas a mejorar
la gestin y la institucionalidad frente a los riesgos hidrome-
teorolgicos asociados con este tipo de fenmenos.
1. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD
NACIONAL
La comprensin de la gestin y la institucionalidad con las
cuales se enfrentaron los impactos climticos durante El Nio
1997-98 debe enmarcarse en la estructura general del sector
pblico nacional y en la institucionalidad permanente del
pas frente al tema de los riesgos y los desastres. Por esta razn,
los anlisis que se desarrollan en este captulo se inician con
una visin de las mismas.
1.1 EL MARCO INSTITUCIONAL GENERAL DEL PAIS
La organizacin poltico-administrativa ecuatoriana est con-
sagrada en la Constitucin Poltica de la Nacin. Ecuador es
una repblica unitaria, presidencialista y que fundamenta el
ejercicio del poder pblico en las ramas Ejecutiva, Legislativa
y Judicial.
El nivel central del gobierno est conformado por el Presiden-
te y el Vicepresidente de la Repblica elegidos por voto po-
pular y por un Gabinete integrado por 14 Ministerios Secto-
riales1.
Actualmente en el Ecuador existen 22 provincias, las cuales
estn divididas en un total de 214 municipalidades o canto-
1 Defensa, Relaciones Exteriores, Sanidad, Agricultura y Ganadera, Educacin, Ambiente, Desarrollo Urbano y Vivienda, Obras Pblicas y Comunicaciones, entre otros.
nes y stas a su vez en 789 parroquias rurales y 357 parro-
quias urbanas (que son la unidad mnima de administracin
pblica). Existen unidades de gobierno autnomo en cada
una de esas instancias, representadas respectivamente por
los consejos provinciales, concejos municipales y las juntas
parroquiales.
En las provincias existe un Gobernador representante del
Presidente de la Repblica, que coordina y controla las po-
lticas del gobierno nacional y dirige las actividades de los
funcionarios y representantes de la Funcin Ejecutiva en
cada provincia. El presidente designa a dichos gobernado-
res, en tanto que los Alcaldes Municipales y los Prefectos
Provinciales son elegidos popularmente.
La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador en su
Artculo 225, Captulo 1, Ttulo XI, as como la Ley Especial
de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social pu-
blicada en el R.O. 169 del 8 de octubre de 1997, disponen la
descentralizacin y desconcentracin de funciones hacia las
entidades regionales y locales en el Ecuador.
Los gobiernos provincial y cantonal en uso de su facultad
legislativa, pueden dictar ordenanzas, crear, modificar y su-
primir tasas y contribuciones especiales de mejoras. No obs-
tante, el desarrollo poltico, administrativo y financiero de las
unidades territoriales presenta debilidades impuestas princi-
palmente por la poca participacin en el total de ingresos de
la nacin, el esquema centralizado en la planificacin y los
rezagos en las administraciones locales.
1.2 LA INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
Para el cumplimiento de sus funciones los diversos ministe-
rios han desconcentrado la gestin mediante la creacin de
unidades de gestin desplegadas a lo largo de la geografa na-
cional y de institutos adscritos a la administracin central. La
forma organizativa y las funciones de las diferentes instancias
relevantes para los fines de este estudio se resumen en el Cap-
tulo VII, en los apartes relativos a cada sector.
1.3 LA PLANIFICACION NACIONAL
Ecuador tiene institucionalizada la planificacin como una
funcin fundamental de la administracin pblica, la cual
se orienta fundamentalmente a la definicin peridica del
Plan de la Nacin como eje orientador fundamental del de-
sarrollo del pas. El Sistema Nacional de Planificacin es
coordinado por un organismo tcnico dependiente de la Pre-
sidencia de la Repblica, que se vale de la participacin de
organismos autnomos y de organizaciones sociales para el
proceso de planificacin. Cada ministerio cuenta a su vez
con instancias de planificacin responsables del desarrollo
de los planes sectoriales correspondientes.
197
Los organismos de rgimen seccional autnomo poseen de-
partamentos de planificacin responsables de los planes de
desarrollo provincial o cantonal, en coordinacin con el siste-
ma nacional.
2. EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA GESTION
PERMANENTE PARA LA PREVENCION Y
ATENCION DE DESASTRES
2.1 EL DESARROLLO DE LA INSTITUCIONALIDAD EN
MATERIA DE DESASTRES
El panorama de riesgos del Ecuador se caracteriza por eventos
de carcter geolgico como los sismos, los tsunamis, la activi-
dad volcnica y los fenmenos de remocin en masa; y por
eventos de origen hidrometeorolgico como las inundacio-
nes, las sequas, las heladas y los incendios.
En Ecuador no se ha producido un desarrollo uniforme en los
diferentes mbitos de la institucionalidad2 con competencias
en el tema de los desastres. Algunas vertientes tcnicas, cient-
ficas, operativas o de gestin se han logrado desarrollar y han
prevalecido, en tanto que otros ejes temticos han quedado
rezagados.
Para el anlisis de la gestin y la institucionalidad permanente
en materia de desastres, se han considerado cuatro fases, a
saber: conocimiento del fenmeno y sus efectos, prevencin y
mitigacin de riesgos, preparativos y atencin de las emergen-
cias y rehabilitacin y reconstruccin. En general puede afir-
marse que en Ecuador, a pesar de la existencia del Sistema
Nacional de Defensa Civil, las actuaciones en cada una de las
fases (conocimiento, prevencin, atencin y rehabilitacin)
son aisladas, coyunturales y reactivas, debido a que la
institucionalidad se ha diseado slo para preparativos y aten-
cin de respuestas sobre un esquema de socorrismo, dejando
vacos en la gestin de prevencin y la reconstruccin tanto en
la propia institucionalidad como en la definicin de polticas
que canalicen los esfuerzos institucionales. Ello ha conducido
a que, a pesar de los esfuerzos frente a algunos eventos, no se
ha podido enfrentar los desastres naturales de una manera
adecuada y eficaz.
A continuacin se resumen las caractersticas ms relevantes
de la institucionalidad permanente en materia de desastres
naturales, en cada una de las fases mencionadas.
2.1.1 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA EL
CONOCIMIENTO DEL FENOMENO Y DE LAS AMENAZAS
El nivel de desarrollo que logre alcanzarse en el conocimiento
de los fenmenos naturales y, por lo tanto, en el pronstico
2 Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran
incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el modelo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave
para entender el cambio histrico. North Douglass C. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, 1993.
198
de la ocurrencia de los mismos y de las amenazas asociadas,
es de suma importancia para el desarrollo sostenible del pas
y son la base para direccionar las acciones institucionales,
sectoriales y territoriales para poner en marcha alertas y res-
puestas de los grupos y sectores vulnerables acorde con las
condiciones puntuales del riesgo.
La institucionalidad para el conocimiento de los fenmenos
y las amenazas ha tenido un mediano desarrollo en Ecuador
gracias a la existencia y experiencia de organizaciones espe-
cializadas para tal fin. Esta institucionalidad dispone de mar-
cos normativos que organizan y respaldan su funcionamien-
to y cuenta con un gran acervo de recursos, tanto humanos
como tecnolgicos. En el campo de los recursos humanos
hay un grupo amplio de investigadores, tcnicos y cientfi-
cos, y en el campo de los recursos tcnicos y tecnolgicos se
tiene una dotacin de recursos, que aunque no homognea
para todos los subsectores, permite los estudios de base y el
conocimiento aplicado.
No obstante, como se indic en los Captulos I y II, y tam-
bin como se ver ms adelante, se presentan debilidades
relacionadas con las limitaciones en los recursos de funciona-
miento, con el estado y calidad de los equipamientos y con la
planificacin y coordinacin sectorial que permita optimizar
la actuacin de la institucionalidad ya existente.
Existen en el pas diversas instituciones que tienen compe-
tencia permanente en el desarrollo del conocimiento relacio-
nado con las principales amenazas que originan desastres en
Ecuador.
En el campo hidrometeorolgico, la institucionalidad del co-
nocimiento est conformada por el Instituto Nacional de
Hidrometeorologa (INAMHI) creado desde 1979 y depen-
diente del Ministerio de Energa y Minas; el Instituto Na-
cional Oceanogrfico (INOCAR) desde 1972 y el Instituto
Nacional de Pesca (INP).
Corresponde al INAMHI la rectora, coordinacin y norma-
lizacin de los aspectos hidrometeorolgicos, para lo cual es-
tudia el comportamiento del clima y de los ros a travs de
una red de estaciones meteorolgicas. No obstante, segn se
ha indicado en el Captulo II de este estudio, se trata de una
red con considerables limitaciones en cobertura, en especial
por la imposibilidad de conocer la amenaza en zonas pro-
pensas a la ocurrencia de inundaciones repentinas por ros.
Adicionalmente, el INAMHI elabora sistemas y normas
que regulan los programas de meteorologa e hidrologa a
desarrollarse de acuerdo a las necesidades nacionales; esta-
blece, opera y mantiene la infraestructura hidrome-
teorolgica bsica necesaria para el cumplimiento del pro-
grama nacional; obtiene, recopila, estudia, procesa publi-
ca y divulga los datos, informaciones y previsiones en el
conocimiento meteorolgico, climtico e hidrolgico de
todo el territorio martimo y continental ecuatoriano; rea-
liza estudios e investigaciones hidrometeorolgicas gene-
rales y fomenta la investigacin cientfica hidrometeo-
rolgica, entre otros.
El Instituto Nacional Oceanogrfico de la Armada, INOCAR,
es un organismo adscrito a la Fuerza Naval que cumple tareas
de investigacin oceanogrfica y de divulgacin de esta infor-
macin, as como es responsable de la cartografa nutica y la
sealizacin martima. En ese marco, conjuga las investiga-
ciones de carcter oceanogrfico fsico, qumico, geolgico,
geofsico y meteorolgico que se realiza en el rea martima
nacional y en la Antrtida, en proyectos de investigacin como
el Fenmeno El Nio con grandes repercusiones
socioeconmicas en el pas, o relacionados con la contamina-
cin del medio marino, evaluacin de los ecosistemas estua-
rios o la mitigacin de desastres causados por fenmenos na-
turales como los tsunamis; evaluacin de los recursos mine-
rales metlicos en la zona costera, plataforma continental y
aguas profundas. El Instituto dispone de personal calificado
para las labores de investigacin y de unidades y equipos
tales como el buque de investigacin Orin, las estaciones
oceanogrficas ubicadas en Manta y La Libertad, estaciones
para el monitoreo trmico y del nivel del mar y estaciones
meteorolgicas totales tipo A, as como un receptor de satli-
te GOES. Su base de informacin histrica dispone de datos
desde la dcada de los aos 50.
Ecuador viene participando tambin, desde 1974, en el Es-
tudio del Fenmeno Regional de El Nio, ao en el que se
conform el programa ERFEN en la Comisin Permanente
del Pacfico Sur-CPPS. Dicho programa est dividido en 4
componentes de investigacin: meteorolgico, oceanogrfico,
biolgico pesquero y en capacitacin y entrenamiento. En el
ERFEN participan los gobiernos de pases como Chile, Per,
Ecuador y Colombia3.
Una de las principales funciones del ERFEN es la produc-
cin del Boletn de Alerta Climtico, BAC, que constituye
un esfuerzo de la CPPS para mantener el monitoreo, diag-
nstico y perspectivas futuras de las condiciones del sistema
acoplado ocano-atmsfera en la regin del Pacfico Sudeste4.
El Boletn de Alerta Climtico constituye uno de los medios
ms importantes de divulgacin sobre las condiciones y va-
riaciones oceanogrficas. Es un medio de informacin que
opera desde hace 4 aos y en la actualidad es recibido por
ms de 300 destinatarios por la red de Internet entre los que
se cuentan, en Ecuador, la Direccin Nacional y las juntas
3 La conformacin del Comit ERFEN ha sido promovido desde su inicio y ha estado ligado a la Comisin Permanente del Pacfico Sur (CPPS), que representa la organizacin
regional para el aprovechamiento y defensa de los recursos ocenicos de esta rea del continente.
4 ERFEN. Boletn de Alerta Climtico. No. 96. Septiembre de 1998.
provinciales de la Defensa Civil, los Ministerios de Agricul-
tura, Obras Pblicas y la Presidencia de la Repblica.
La responsabilidad de proveer la informacin especfica
en cada uno de los pases del Pacfico Sur recae en las ins-
tituciones nacionales que operan las estaciones oceano-
grficas/meteorolgicas costeras: INOCAR en Ecuador,
IDEAM en Colombia, DHN en Per y SHOA en Chile.
Otros datos provienen de fuentes extraregionales tales como
NCEP y el AOML, ambos de la NOAA (Estados Uni-
dos).
En Ecuador la divulgacin de la informacin tcnico cient-
fica la realiza el INOCAR a travs del boletn distribuido por
Internet y del suministro directo de informacin a producto-
res y a medios de comunicacin.
Adems de formar parte del Estudio Regional del Fenmeno
El Nio, ERFEN, Ecuador ha conformado la Comisin del
Estudio Nacional del Fenmeno, ENFEN, integrada por
INAMHI, INP, INOCAR y la DNDC, la cual tiene compe-
tencias en el mbito nacional con relacin al conocimiento
de dicho fenmeno. El INOCAR preside actualmente el grupo
nacional y regional del Estudio, estando dicha presidencia
en Ecuador.
En el conocimiento de las amenazas geolgicas se destaca el
papel del Instituto Geofsico de la Escuela Politcnica Nacio-
nal que realiza labores de investigacin y monitoreo perma-
nente de los principales volcanes localizados en el territorio
nacional as como en materia antissmica.
El Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Natu-
rales por Sensores Remotos (CLIRSEN), es un organismo
tcnico cientfico cuya misin es generar informacin y pro-
porcionar servicios tcnicos relacionados con los recursos na-
turales y el ambiente, mediante el uso de tcnicas de telede-
teccin y de sistemas de informacin geogrfica para contri-
buir al desarrollo sustentable.
De lo anterior se concluye que Ecuador cuenta con una base
institucional, que aunque con limitaciones, est orientada al
conocimiento de los fenmenos desastrosos, con cierta capa-
cidad para el manejo de los eventos en este campo.
2.1.2 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA LA
PREVENCION Y MITIGACION DE RIESGOS
En general puede afirmarse que Ecuador no cuenta con un
sistema institucional para la gestin preventiva de los desas-
tres tanto de nivel nacional, como sectorial y territorial, en-
tendida como reduccin de riesgos. Por esta razn, no se ha
institucionalizado la intervencin sobre las causas que dan
199
origen a los riesgos, y ms bien las actuaciones se orientan al
control de las manifestaciones.
A partir de la experiencia dejada por El Nio 1982-83, las
acciones preventivas solo se empezaron a dar en algunos sec-
tores y regiones del pas, en tanto que otras reas vitales con-
tinuaron careciendo de polticas preventivas incluso para la
reconstruccin. En ese entonces, estudios tcnicos concluye-
ron sobre algunas de las lecciones aprendidas, como fue la
conviccin de que la prdida de la infraestructura vial se ha-
ba producido debido a que las obras de ingeniera no tenan
las especificaciones tcnicas mnimas para soportar la magni-
tud de las precipitaciones y los caudales de los ros. Sin embargo,
an frente a la presencia de los fuertes impactos dejados por ese
evento, no se institucionaliz una poltica de Estado orienta-
da a generalizar la prevencin y mitigacin de riesgos.
No obstante, algunos desarrollos de carcter preventivo fue-
ron fortalecidos en zonas crticas. En efecto, como un pro-
yecto sobresaliente orientado a la reduccin de riesgos
hidrometeorolgicos se considera el llevado a cabo en la cuenca
del Ro Guayas por la Comisin de Estudios para el Desarro-
llo de la Cuenca del Ro Guayas, CEDEGE.
La CEDEGE tuvo su origen institucional en el ao 1968. El
programa integral propuesto por la Comisin es de carcter
preventivo en una de las zonas mas afectadas por los impac-
tos climticos de El Nio y abarca 14 proyectos de ingenie-
ra para la regin, de los cuales se han adelantado hasta 1998
un total de 4 grandes obras que han permitido la prevencin
y mitigacin de riesgos y el aprovechamiento del recurso
hdrico en la zona.
En contraste con la regin del Guayas, las otras provincias
costeras del Ecuador, tales como Manta (excepto a nivel ur-
bano) y Esmeraldas, no han incorporado en su proceso de
desarrollo el anlisis y mitigacin de riesgos, lo que ha gene-
rado niveles crecientes de vulnerabilidades. De igual manera,
y como se ver ms adelante, existen considerables vacos en la
gestin institucional sectorial frente a los riesgos hidrometeo-
rolgicos con la excepcin de sectores como en el caso de la salud
pblica, que tienen un cierto progreso en esa direccin.
En el campo de la prevencin frente a eventos geolgicos
cabe sealar que, como respuesta al sismo ocurrido en el ao
de 1940, se conform la Junta Nacional de la Vivienda
Antissmica y se dieron las primeras regulaciones para las
construcciones antissmicas. No obstante, en este campo no
se han desarrollado tampoco las polticas y los mecanismos
necesarios para hacer efectiva la prevencin del riesgo.
5 Cabe sealar que la Ley de Seguridad Nacional se desarrolla en un contexto internacional donde se promueve la incorporacin de civiles en el compromiso por la seguridad en todos los niveles.
6 La Ley de Seguridad Nacional, enmarcada dentro de las doctrinas de seguridad nacional emergidas en el contexto de la guerra fra parte del principio de la participacin ciudadana en la vigilancia
de los factores que puedan constituirse en una amenaza, lo que dio origen en varios pases latinoamericanos a las organizaciones de Defensa Civil.
7 Decreto Supremo 005 y la Resolucin 19.338 de 1972
200
2.1.3 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA LOS
PREPARATIVOS Y LA ATENCION DE LAS EMERGENCIAS
El sector relacionado con la atencin directa de las emergen-
cias constituye el de mayor desarrollo en la institucionalidad
de los desastres. Este sector est conformado por el Sistema
Nacional de Defensa Civil y por entidades de socorro como
el cuerpo de bomberos y la Cruz Roja.
Los antecedentes histricos de la organizacin de la Defensa
Civil datan de los aos cuarenta cuando surgi en varios pa-
ses de Latinoamrica la Defensa Pasiva Nacional como un
cuerpo de respuesta frente a situaciones de emergencia. El
concepto de la defensa civil surge ante la necesidad de orga-
nizar a la poblacin frente a conflictos armados, razn por la
cual en Ecuador, as como en otros pases, Defensa Civil est
estructurada dentro de la Ley de Defensa Nacional5. Poste-
riormente, la accin de la Defensa Civil se ha ampliado a
otros campos como la atencin de los efectos destructores de
los fenmenos naturales.
Por lo anterior, la Ley de Seguridad o Defensa Nacional6 cons-
tituye el marco normativo y conceptual del cual se despren-
di la creacin y organizacin de la Defensa Civil que ha
promulgado un principio de organizacin participativo bajo
el lema de Defensa Civil somos todos.
Uno de los principales antecedentes de la organizacin en
Ecuador data del ao 1970 cuando ocurri un terremoto de
considerables proporciones que motiv que, el 26 de marzo
de 1972, se creara la Secretara del Comit Nacional de De-
fensa Civil7. Posteriormente, la Ley de Seguridad Nacio-
nal expedida en el ao 1979, estableci un esquema
institucional para la atencin y mitigacin de desastres
naturales y otras emergencias, y con motivo del Fenme-
no El Nio de los aos 1982-83 se cre el Instituto Na-
cional de Defensa Civil.
Segn el marco normativo actual, la seguridad ciudadana es
una responsabilidad fundamental del Presidente de la Rep-
blica quien cuenta, para el cumplimiento de esta responsabi-
lidad, con un rgano asesor de alto nivel denominado Con-
sejo de Seguridad Nacional y con una Secretara General per-
manente.
Este Sistema de Defensa Civil es una organizacin que de-
pende directamente del Consejo de Seguridad Nacional. Se
concibe como el conjunto interrelacionado de organismos y
de la poblacin y tiene por misin el ejercicio planificado de
Defensa Civil en todo el territorio nacional. De acuerdo a lo
establecido en su ley de creacin, tiene entre sus responsabi-
lidades desarrollar y coordinar las acciones destinadas a pre-
venir y atender los desastres originados por cualquier evento
o causa y asistir en la rehabilitacin de la comunidad afecta-
da para propender al restablecimiento de las condiciones de
normalidad. Si bien tiene asignada las funciones de preven-
cin, no ha tenido ninguna influencia en la internalizacin
de esta visin al nivel de los sectores, razn por la cual man-
tiene su accionar en el campo de la preparacin y atencin de
desastres.
La estructura del Sistema de Defensa Civil est conformada
en los distintos niveles, por las siguientes instancias:
a)---Nivel nacional
---La Direccin Nacional de Defensa Civil, con sede en Qui-
to y jurisdiccin sobre todo el territorio nacional, es una ins-
titucin que depende directamente de la Secretara General
del Consejo de Seguridad Nacional y es el ente rector del
Sistema de Defensa Civil. Tiene como misin desarrollar y
coordinar las acciones destinadas a prevenir y atender los de-
sastres originados por cualquier evento o causa y asistir en la
rehabilitacin de la comunidad afectada para propender al
restablecimiento de las condiciones de normalidad. Estas ac-
tividades las desarrolla a travs del Sistema Nacional de De-
fensa Civil. Cuenta con un Comit de Asesoramiento Tcni-
co Cientfico y unas instancias de apoyo tales como el Co-
mando Conjunto de las Fuerzas Armadas y las Direcciones
de Planeamiento de la Seguridad y la Defensa
(DIPLASEDES).
---Las DIPLASEDES, son oficinas de enlace con el Sistema
de Defensa Civil presentes en diversos ministerios pblicos
que tienen responsabilidades en el manejo de la informacin
sobre seguridad nacional y la coordinacin de eventuales
movilizaciones para situaciones de conmocin interna y de
seguridad. De igual manera, hacen parte del Sistema, los
Comits de Planeamiento de la Seguridad y la Defensa,
COPLASEDES, que son rganos de enlace con empresas y
corporaciones estatales. Las DIPLASEDES han tenido una
actividad coyuntural en la mayora de los ministerios y en
algunos de ellos apenas recientemente se ha logrado su
estructuracin.
b)---Nivel provincial
La norma del Sistema establece que en el mbito de cada una
de las provincias debera funcionar una Junta Provincial de la
Defensa Civil (con funciones de planeamiento, asesoramiento,
coordinacin, ejecucin y supervisin en sus respectivas ju-
risdicciones)8.
El nivel provincial busca reproducir el esquema organizacional
nacional con un comit asesor tcnico y el apoyo de las fuer-
8 Cada Junta Provincial de Defensa Civil debe contar con un Comit Directivo donde participen el Gobernador, en calidad de Presidente de la Junta
Provincial de Defensa Civil, el Prefecto Provincial como primer Vicepresidente, el Alcalde del Cabildo Provincial como segundo Vicepresidente, oficiales
de mayor jerarqua de cada una de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, as como de la polica nacional, adems de representantes de las iglesias.
zas militares y con comisiones de trabajo para las reas de
evacuacin poblacional y albergues de emergencia, salud y
saneamiento ambiental, alimento y agua, ingeniera y co-
municaciones, informacin pblica, econmica y seguri-
dad pblica.
c)---Nivel cantonal
Jefaturas Cantonales de Defensa Civil, las cuales correspon-
den a organismos de control y ejecucin dentro de su juris-
diccin, y tienen entre sus funciones la ejecucin del Plan
Cantonal de Defensa Civil, y el establecimiento y mante-
nimiento de sistemas de alarma en zonas potencialmente
peligrosas.
d)---Nivel parroquial
---Jefaturas Parroquiales de Defensa Civil, que son organis-
mos de ejecucin en su jurisdiccin y entre sus funciones se
encuentran las de ejecutar acciones previstas en el Plan
Cantonal de Emergencia e instruir e informar a la poblacin
para afrontar situaciones de emergencia o catstrofes.
---Jefaturas de Zonas Especiales, correspondientes a unida-
des de carcter temporal que por su alto significado estratgi-
co y socio-econmico, requieran de una organizacin espe-
cial de Defensa Civil.
La Polica Nacional, los Cuerpos de Bomberos y la Cruz Roja
Ecuatoriana son organismos bsicos del Sistema de De-
fensa Civil.
Desde la dcada de los aos ochenta, la Direccin Nacio-
nal de Defensa Civil ha extendido su organizacin po-
niendo en marcha reas internas dedicadas al conocimien-
to y la evaluacin tcnica de riesgos en disciplinas como la
vulcanologa, el estudio de fenmenos de remocin en masa
y de riesgos hidrometeorolgicos. Ms recientemente, la
Defensa Civil ha asumido labores tcnicas de elaboracin
de mapas y bases cartogrficas para el conocimiento de
reas de riesgos.
A pesar de los esfuerzos adelantados por la Direccin Na-
cional, se ha sealado que la estructura del Sistema Na-
cional de Defensa Civil apenas llega a un nmero muy
limitado de provincias y que pocas autoridades han podi-
do asumir papeles activos en los preparativos de emergen-
cias y de coordinacin de las acciones durante la contin-
gencia, acciones en lo local que regularmente son asumi-
das por los funcionarios nacionales o departamentales de
Defensa Civil.
Se ha sealado, igualmente, que los alcaldes no tienen claro
conocimiento de cules deben ser sus funciones con relacin
201
a los desastres, que no existe comprensin ni elementos tc-
nicos que soporten la gestin de la prevencin y mitigacin
de riesgos, como tampoco los preparativos y la atencin de
las emergencias; y, a pesar de que el evento El Nio 1982-83
debi constituir una experiencia aleccionadora, lo cierto es
que sus enseanzas no han sido incorporadas de fondo en la
cultura de la administracin pblica.
En sntesis, esta institucionalidad para los desastres ha parti-
do de esquemas preexistentes que se han ido modificando
para cubrir nuevas funciones, pero no ha logrado incorporar
los aspectos claves de la reduccin de vulnerabilidades y de
riesgos. Particularmente, en lo que respecta a la preparacin
y atencin de las emergencias, las mayores debilidades se
presentan al nivel de la mayora de los sectores.
2.1.4 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA LA
REHABILITACION Y LA RECONSTRUCCION
Frente a la ocurrencia de fuertes eventos calamitosos que re-
quieren de procesos de reconstruccin, la prctica que se ha
seguido en Ecuador, desde el punto de vista institucional, es
la creacin o la asignacin de responsabilidades a algn ente,
generalmente vinculado a la zona de afectacin o al sector
que sufri los embates. No existen, por lo tanto, tampoco en
esta fase, polticas preestablecidas ni una previsin institucional
que canalice las acciones segn el grado de afectacin del
desastre y que sea responsable del resguardo de la memoria
para mejorar la gestin para eventos futuros.
Ello ha significado la prdida de esfuerzos y el reinicio de
actuaciones que podran haber sido superadas, as como la
repeticin de errores que han redundado, en muchas ocasio-
nes, en la reproduccin del propio riesgo, al no considerarse
los enfoques de vulnerabilidades y de riesgos orientados a la
reduccin de los mismos.
En algunos casos, durante la rehabilitacin, la Defensa Civil
contina coordinando y facilitando la accin de los sectores
para lograr condiciones mnimas de operacin de la infraes-
tructura bsica con el objetivo de que stas vuelvan a funcio-
nar, normalizando el impacto que tuvieron sobre las activida-
des econmicas y sociales. Sin embargo, las actuaciones que
se producen en el pas siguen siendo coyunturales y han evi-
denciado que las respuestas requeridas escapan generalmente
de la institucionalidad existente, es decir, del Sistema Nacio-
nal de Defensa Civil.
Los procesos de reconstruccin de la infraestructura perdida
durante los desastres producidos por los Fenmenos El Nio
1972 y 1982-83 se hicieron sin criterios preventivos y fue-
ron realizados con iguales, e incluso menores especificaciones
tcnicas que las de las obras afectadas. La ocurrencia de nue-
vos eventos climticos extremos hizo que la mayora de esta
infraestructura reconstruida, altamente costosa, se perdiera.
202
2.2 LOS PROCESOS DE PLANIFICACIoN PERMANENTE
EN MATERIA DE DESASTRES
Los rasgos de la institucionalidad antes destacados, se corres-
ponden tambin con deficiencias importantes en la planifi-
cacin para la prevencin, contingencia, rehabilitacin y re-
construccin.
2.2.1 PLANIFICACION EN EL AREA DEL CONOCIMIENTO
CIENTIFICO
Si bien existen instituciones abocadas al monitoreo y manejo
de la informacin climtica y oceanogrfica e hidrolgica para
el momento del evento 1997-98, no se haba internalizado,
entre las instituciones de la investigacin cientfica y de la
educacin, la necesidad de promover una mayor coordi-
nacin interinstitucional que complementa las distintas
fases de un proceso de planificacin orientado a mejorar el
conocimiento de los fenmenos naturales que ms afectan
al pas. Ello tiene su explicacin en el poco desarrollo
institucional que tiene en el pas en la gestin preventiva
permanente de los desastres. Una excepcin la constituye
la labor que vienen realizando las instituciones hidrometeo-
rolgicas y oceanogrficas como parte del ERFEN, para el
sostenimiento de los monitoreos y cruceros relacionados
con el Fenmeno El Nio.
En general, se requiere establecer una mayor vinculacin en-
tre los entes de monitoreo, los de investigacin y todo tipo
de instituciones publicas y privadas existentes en el pas que
tengan injerencia en esta fase de los desastres naturales, con
el objeto de suministrar la informacin requerida a los secto-
res que podran ser afectados.
Existen, sin embargo, planes individuales de cada institu-
cin, siendo los ms destacados los de monitoreo de ciertos
eventos, incluyendo los hidrometeorolgicos y los volcni-
cos, entre otros. Pero dichos planes distan todava de tener
un enfoque preventivo orientado a la deteccin de todo tipo
de amenazas generadas por los fenmenos y de visualizar con
claridad pronsticos de la situacin esperada cuando stos
tienen carcter recurrente, cuando presentan manifestacio-
nes que pueden detectarse con antelacin o en los casos en
que la naturaleza del fenmeno y la probabilidad de ocurren-
cia del mismo en espacios geogrficos determinados puedan
ser predecibles.
La Direccin Nacional de Defensa Civil, en conocimien-
to de esa debilidad institucional, ha venido desarrollan-
do acciones tendientes a contar con capacidad propia
para el conocimiento de amenazas y vulnerabilidades en
campos como la vulcanologa y la sismologa, e incluso
ha desarrollado esfuerzos para el anlisis de riesgos en
municipios y provincias del pas, pero adolece de la base
de informacin climtica que enmarque la posible fuerza
de los eventos.
Las debilidades que se han sealado en los Captulos I y II de
este estudio en cuanto a las redes de monitoreo, la inexistencia
de informacin a tiempo real sobre los datos climticos y de la
interconexin de esas variables con otras de tipo hidrolgico
que se revierten en amenazas, son una evidencia de este tipo de
debilidad como base para cualquier planificacin preventiva.
Por otra parte, existen tambin debilidades en la capacidad
predictiva de eventos naturales, por ausencia de modelos que
interrelacionen los diferentes eslabones de las cadenas de efec-
tos esperables para cada tipo de evento, como base para la
planificacin preventiva.
Al no existir una visin preventiva dentro de las institucio-
nes del sector del conocimiento, tampoco se cuenta con
canales de alerta preestablecidos a travs de los cuales flu-
yan no slo las informaciones sino los datos adecuados re-
queridos por los diferentes sectores que demandan este tipo
de informacin.
Las instancias de coordinacin del Sistema de Defensa Civil
constituyen, desde el punto de vista institucional, los escena-
rios naturales de coordinacin orientados principalmente a la
produccin de alertas tempranas y preparativos para emergen-
cias, apoyados en las instituciones del sector del conocimiento.
Sin embargo, su actividad es reducida en condiciones norma-
les al no existir sistemas de alerta temprana con informacin a
tiempo real y porque su participacin slo se activa en las si-
tuaciones de contingencia.
Se destaca como una debilidad existente en la planificacin del
sector del conocimiento, la poca orientacin que tiene la infor-
macin generada, para el cubrimiento de las necesidades sec-
toriales y de otros usuarios, por lo que ello refuerza las limita-
ciones de planificacin de sus actividades para apoyar la ges-
tin de los desastres.
2.2.2 PLANIFICACION PERMANENTE EN LA PREVENCION Y
MITIGACION DE RIESGOS. INSTANCIAS DE COORDINACION
En correlacin con la inexistencia de una institucionalidad
que internalice el manejo de los riesgos, se da un sistema de
planificacin que no incorpora estas variables en la estrate-
gia de desarrollo sostenible. Se ha indicado anteriormente
la existencia de esfuerzos puntuales en la preparacin de
planes y proyectos orientados a la reduccin de los riesgos,
como es el caso de los proyectos de la cuenca de Guayas que
llevan aos sostenidos de implementacin, muchos de los
cuales han contado con el apoyo de organismos de coopera-
cin internacional.
En los ltimos aos se ha desarrollado un consenso con
relacin a que la mayor eficacia de la prevencin se logra
cuando los procesos de planificacin toman en cuenta las
amenazas existentes sobre el entorno fsico en que se quie-
re intervenir y, en consecuencia, la ejecucin de los pro-
yectos logra hacerse evitando o adaptndose a las situacio-
nes que impone el ambiente, obteniendo as condiciones
de seguridad. La inexistencia de la prctica de planifica-
cin preventiva conlleva a que los planes de desarrollo que
se preparan en el pas al nivel nacional y los proyectos que
los soportan, no se orienten a la reduccin de los riesgos.
Eso mismo sucede a nivel de las instancias regionales o
locales.
No obstante, el Sistema de Defensa Civil y el funcionamien-
to de las DIPLASEDES y las COPLASEDES en las principa-
les instituciones del Estado, estn orientados a recibir infor-
macin institucional y canalizarla a la Defensa Civil pero no
representan en s mismas formas de cooperacin y coordina-
cin intersectorial, interinstitucional o interterritorial para la
prevencin o mitigacin de riesgos en forma sistemtica. Ello
mismo sucede con relacin a la participacin que tienen ac-
tores privados, empresas y particulares, en las polticas de
prevencin.
Otro aspecto que se destaca en la actuacin preventiva es la
falta de resguardo de la memoria de los desastres, por caren-
cia de una institucionalidad abocada a ste objetivo. Ello
revela el poco uso que se hace de la informacin precedente,
en la planificacin de acciones para aprovechar las lecciones
aprendidas y reducir los riesgos de esos desastres.
2.2.3 PLANIFICACION PERMANENTE PARA LA CONTINGENCIA
La nica fase en el desarrollo de los desastres que cuenta con
sistemas de planificacin es la de la contingencia. Al igual
que en el resto de los pases andinos, el Sistema Nacional de
Defensa Civil es responsable de la preparacin de planes de
contingencia que persiguen coordinar las acciones de los di-
ferentes organismos pblicos y privados en el caso de eventos
desastrosos.
Estos planes son generalmente preparados por la Direccin
Nacional de Defensa Civil con muy poca participacin
interinstitucional, salvo de aquellos entes que son responsa-
bles de suministrar insumos y alimentos o socorrer en los
momentos crticos. En ese caso participan los DIPLASEDES
y COPLASEDES.
La coordinacin de planes o de acciones orientadas a los pre-
parativos y a la atencin de las emergencias acorde con los
marcos normativo e institucional existentes del Sistema de
Defensa Civil, ocurre a nivel del Comit de Asesoramiento
Tcnico Cientfico y las Direcciones de Planeamiento de
Seguridad y Defensa, DIPLASEDES (como oficinas de
enlace interinstitucional que tienen la responsabilidad en
el manejo de la informacin sobre seguridad nacional y de
coordinacin) y los COPLASEDES o Comits de
Planeamiento. En los niveles territoriales operan los Co-
mits Regionales de Defensa Civil y los Comits de De-
fensa Civil de los Gobiernos Locales, cuando estos logran
estructurarse.
203
2.2.4 PLANIFICACION PERMANENTE PARA LA REHABILITACION
Y LA RECONSTRUCCION
No existe tampoco para la fase de reconstruccin de desas-
tres, la prctica normalizada de planificacin orientada a
establecer prioridades de actuacin y a aplicar criterios que
redunden en una superacin de las vulnerabilidades que
presentaban previamente las obras o zonas afectadas. Es fre-
cuente que se elaboren listados de obras y de acciones a
realizar, a veces con precisin de la zona sujeta a la interven-
cin, sin una claridad de las orientaciones ni de los cambios
que deben ser llevados a cabo para mitigar los riesgos frente
a eventos futuros. Tampoco se tiene claro en los procesos de
reconstruccin, las instancias naturales de coordinacin ni
los soportes presupuestarios de apoyo a las propuestas, que
garanticen efectivamente la ejecucin de lo previsto.
La falta de definicin de polticas y criterios para la plani-
ficacin y coordinacin de las actuaciones en esta fase ori-
gina normalmente retraso en la ejecucin de los programas
por falta de recursos o de claridad en la logstica, as como
conduce a reconstruir bajo las mismas condiciones anterio-
res, reforzando las situaciones de riesgos y significando la
prdida de recursos en obras que vuelven a daarse frente a
embates similares. Generalmente esos planes quedan a car-
go de los entes que son designados como responsables de la
reconstruccin, y dependiendo de la magnitud del evento,
en numerosas ocasiones deben ser soportados por las ins-
tancias locales que adolecen de capacidad financiera para
cubrirlos.
De lo anterior se desprende que existe respuesta sectorial e
institucional no planificada para la rehabilitacin emergen-
te, y corresponde por ley a los gobiernos locales (Consejos
Provinciales y Municipios) las tareas de reconstruccin. Sin
embargo son usuales los cambios de criterio para atacar esta
fase, adolecindose de una definicin institucional sobre el
ente permanente responsable de fijar criterios, utilizar la
memoria de eventos anteriores y otros aspectos de la plani-
ficacin para la reconstruccin a los fines de incorporar la
prevencin para garantizar la sostenibilidad futura de lo
realizado. En la prctica existe mucha injerencia poltica en
la definicin de prioridades y en el control de la ejecucin.
2.3 FUENTES Y MANEJO DE RECURSOS
a)---Manejo de recursos en el rea del conocimiento
cientfico
No existen fuentes especiales de financiamiento en el sector
del conocimiento para atender situaciones desastrosas. Los
recursos utilizados en las gestiones propias del monitoreo y
difusin de informacin, provienen generalmente de los pre-
supuestos ordinarios. En casos especiales, se han obtenido
donaciones, recursos de cooperacin o de entes financieros
internacionales. Los recursos destinados por el Estado a la
204
investigacin en materia de riesgos son inferiores proporcio-
nalmente a los asignados en pases vecinos de la regin andina.
Algunas instituciones, como es el caso de INOCAR, reciben
ingresos para su funcionamiento normal derivados de recau-
daciones por la tasa de boyas y faros y por servicios prestados
a terceros, pero cuentan con muy limitados recursos para
modernizarse y equiparse para el cumplimiento de sus activi-
dades.
En condiciones normales no se ha logrado en la mayora de
las instituciones, soportes financieros estables y suficientes
para la renovacin y el mantenimiento de las redes de
monitoreo e informacin, y para capacitar al personal que
requiere de reciclaje o actualizacin, fundamentalmente en
los campos de investigacin y anlisis, lo cual es el soporte
para la prevencin.
Debido a la obsolescencia de muchos equipos y componen-
tes de las redes y a la magnitud de los costos para su reposi-
cin y modernizacin, los recursos tecnolgicos con que cuen-
tan la mayora de las instituciones son tambin escasas.
Debido a las caractersticas del fenmeno El Nio y al mbi-
to de manifestacin y de impacto en la regin, la cooperacin
entre los organismos de investigacin de pases vecinos cons-
tituye una oportunidad para compartir inversiones y recur-
sos, como est ocurriendo cada vez ms en el caso del ERFEN.
b)---Manejo de recursos para la prevencin
Se ha mencionado anteriormente, la inexistencia de partidas
o de fuentes de recursos destinados a garantizar las acciones
de prevencin, as como la ausencia de exigencias de preven-
cin por parte de las fuentes de financiamiento a las que
acceden los gobiernos.
c)---Manejo de recursos en la contingencia
Administrativamente, Ecuador dispone de un Fondo de
contingencia para atender las emergencias, manejado por
Defensa Civil.
De acuerdo a la magnitud de una catstrofe, el Presidente
de la Repblica puede declarar el estado de emergencia y
decretar Zonas de Emergencia, asumiendo las atribucio-
nes que le confiere la Ley. Con ello se hace factible la
transferencia de partidas para la atencin de las urgencias
y se flexibilizan los procedimientos de contratacin de
obras.
En caso de emergencias y de considerarse insuficiente el
Fondo de Contingencias, el Presidente de la Repblica
puede expedir presupuestos de emergencias, con las ex-
cepciones constitucionales, y ordenar la colocacin de los
fondos correspondientes.
En situaciones de catstrofes sectoriales o locales que no
motivan la declaratoria de estado de emergencia, la Di-
reccin Nacional de Defensa Civil acta utilizando direc-
tamente los fondos de la partida Fondo de Contingen-
cias para Defensa Civil.
d)---Manejo de recursos en la rehabilitacin o reconstruc-
cin
Al no existir una institucionalizacin clara responsable de
coordinar la reconstruccin, queda por definirse frente a cada
situacin, de dnde provendrn los recursos necesarios para
ello. En la mayora de los casos, participan tanto el gobierno
nacional, a travs de presupuestos ordinarios o excepcionales
de sus ministerios o instituciones, como los gobiernos loca-
les, que al final son los que reciben las demandas de los afec-
tados. Cuando los eventos son de gran magnitud, se recurre
a los entes de financiamiento internacional, los cuales esta-
blecen las condiciones para el manejo transparente de los
recursos y para el cumplimiento de los objetivos.
3. LA GESTIoN NACIONAL FRENTE AL
FENoMENO EL NIO 1997-98
El contexto poltico e institucional del pas durante la ocu-
rrencia del Fenmeno El Nio 1997-98 estuvo caracterizado
por un complejo proceso de cambios y de confrontaciones
internas a escala nacional y por una de las ms crticas cir-
cunstancias poltico-econmicas del pas.
En febrero de 1997, poca en la cual se dio inicio a la pre-
ocupacin a escala continental sobre la ocurrencia del FEN,
Ecuador se encontraba en una coyuntura poltica debido al
proceso de destitucin del Presidente de la Repblica y a la
designacin de un Presidente Interino. Entre tanto, las fi-
nanzas del Estado se encontraban deterioradas y afectadas en
lo fiscal. A la reduccin de ingresos y al escepticismo de los
agentes econmicos y sociales, se sumaba el incremento de
las tensiones en las relaciones fronterizas con el Per. Todo
ello constituy un marco desfavorable que rest condiciones
a la gobernabilidad y dificult el manejo de recursos en la
gestin nacional del evento.
Para responder ante los mltiples y sostenidos impactos que
se fueron presentando, la institucionalidad tuvo sucesivas
modificaciones orientadas a lograr la coordinacin y la efecti-
vidad que demandaba la situacin. En razn de la debilidad
institucional permanente sealada para el manejo de los de-
sastres, las instituciones responsables de las diferentes fases
de la gestin de esos eventos tuvieron respuestas tambin
diferenciales segn la fortaleza inicial para el manejo de este
tipo de situaciones.
Con miras a una mejor comprensin de los anlisis de la
institucionalidad y de la gestin de los desastres asociados a
9 Red de boyas del proyecto TOAA. Esta red no tiene cobertura en la zona prxima al Pacfico Sudeste. Los clculos sobre las condiciones oceanogrficas en esta zona se hacen
por extrapolacin de la red TOAA.
El Nio 1997-98, la gestin llevada a cabo durante ese epi-
sodio se presenta en este aparte para cada una de las fases del
desastre: conocimiento del fenmeno, prevencin, contin-
gencia y reconstruccin.
3.1 LA INSTITUCIONALIDAD PARA ENFRENTAR EL
FENOMENO EL NIO
3.1.1 FASE 1. CONOCIMIENTO DEL FENOMENO EL NIO Y DE
SUS POSIBLES EFECTOS. INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
La primera informacin alusiva a una nueva aparicin del
evento El Nio en el Pacfico americano provino en el mes de
marzo de 1997 de la Organizacin Mundial de la Adminis-
tracin Nacional Ocenica y Atmosfrica (NOAA) y se bas
en datos recogidos por una red de boyas9 que reportaba in-
formacin atmosfrica y oceanogrfica desde Galpagos en el
Ecuador hasta Australia. Los datos indicaban el incremento
en la presin atmosfrica, la disminucin de los vientos ali-
sios y el calentamiento del Ocano Pacfico.
La informacin de alerta fue suministrada a travs de la red
Internet como primer aviso a los servicios meteorolgicos e
hidrogrficos del continente y a las fuerzas navales de Per y
Ecuador y a sus centros de investigacin. Especficamente, el
Instituto Nacional de Hidrologa y Meteorologa (INAMHI)
y el Instituto Nacional Oceanogrfico del Ecuador (INOCAR)
recibieron la informacin por parte de la Organizacin Me-
teorolgica Mundial (OMM), y del Estudio Regional del
Fenmeno El Nio (ERFEN). En forma simultnea el sector
salud fue notificado del fenmeno en marzo de 1997 por
intermedio de la Organizacin Panamericana de la Salud,
OPS.
Desde el inicio del anuncio de la manifestacin del evento a
escala mundial, las instituciones ecuatorianas participaron
activamente en el monitoreo de las variables en el Pacfico, a
los fines de identificar cual podra ser la magnitud del fen-
meno en las costas americanas. Los estudios iniciales realiza-
dos por los meteorlogos ecuatorianos consistieron en la com-
paracin de registros de indicadores, como el nivel medio del
mar de varios eventos El Nio reportados en la estacin La
Libertad y los valores de esos mismos registros entre enero y
junio de 1997. Estos anlisis evidenciaron una coherencia
significativa entre los cambios observados en los registros de
los aos 1982 y 1983 y los de 1997. A partir del hallazgo de
esta coherencia se hicieron nuevas comparaciones de anoma-
las, encontrando un mximo de correlacin del 77% entre
las series, slo que desplazado en 1997-98 aproximadamen-
te por 5 meses y medio. Esto hizo pensar que el FEN iba a
tener una similitud al de los aos 1982-83 del 77% pero
con un desfase temporal de 5 6 meses.
205
La prediccin efectuada con la evolucin real del evento man-
tuvo una correlacin del 63% durante 9 meses comprendi-
dos entre julio de 1997 y marzo de 1998, pero se rompi
abruptamente el esquema de prediccin en abril de 1998
cuando el comportamiento de El Nio marc la diferencia
con sus antecesores, configurando un tercer mximo de pre-
cipitacin no esperado.
Con base en los datos y los supuestos predictivos, el nivel de
resolucin que existi en los medios tcnico-cientficos con
respecto a los pronsticos sobre la intensidad con la que se
presentara el Fenmeno, fue una limitacin para la gestin
general de las instituciones, puesto que en muchas fuentes se
aseguraba que sera de menor intensidad que el de 1982-
83, cuando en realidad result ms fuerte que el de ese
ao.
Durante el desarrollo del evento a nivel del territorio nacio-
nal, Ecuador tuvo participacin en acciones que permitieron
fortalecer el conocimiento del fenmeno, su desarrollo y al-
gunos de sus impactos en el medio marino. Tanto en los
primeros meses de enero de 1997 como en febrero de 1998,
las instituciones del conocimiento participaron en sendos cru-
ceros de investigacin de las condiciones oceanogrficas fi-
nanciados por la empresa privada, el ltimo de los cuales
estuvo orientado a observar el comportamiento de los oca-
nos y de los recursos pesqueros. Sin embargo, las institucio-
nes responsables de apoyar estas actividades tuvieron fuertes
limitaciones debido a la inflexibilidad en los mecanismos de
asignacin de recursos para el manejo de situaciones de emer-
gencia. Este fue el caso del Instituto de Pesca, cuyas solicitu-
des para habilitar su infraestructura de investigacin en los
momentos de crisis fueron infructuosas debido a las razones
mencionadas.
Adems de los cruceros sealados, Ecuador particip en el
mes de mayo de 1998 en el Crucero Oceanogrfico Re-
gional del Pacfico Sudeste que permiti obtener imagen
sinptica del cuadro ambiental en esa parte del ocano,
en momentos en que todava estaba presente el Fenmeno
El Nio 1997-98.
Para apoyar su gestin durante todo el evento, el INAMHI
organiz un comit interno multidisciplinario de Emergen-
cia del Fenmeno El Nio, que se encarg de toda la planifi-
cacin, operacin y ejecucin del plan correspondiente a esa
institucin.
En lo que respecta a las acciones de alerta a las instituciones y
al pas, stas se realizaron en marzo de 1997, principalmente
a travs del INAMHI y el INOCAR, y utilizando los medios
masivos de informacin pblica. Ambas instituciones utili-
zaron su canales disponibles: El INOCAR, boletines men-
suales, bimensuales y diarios de las condiciones ocano-at-
mosfricas por las que atravesaba el pas, as como conferen-
cias a los medios de comunicacin, profesores, agricultores,
206
acuicultores, pescadores en las distintas localidades del lito-
ral ecuatoriano. En el Comit Tcnico Cientfico del Sistema
Nacional de Defensa Civil, se alert sobre el desarrollo del
fenmeno. En base a esa informacin del Comit Tcnico
Cientfico, la Direccin Nacional de Defensa Civil convoc a
las instituciones miembros del Comit para el Estudio Re-
gional del Fenmeno El Nio (ERFEN) a una reunin con-
sultiva, en donde se lleg a la conclusin de que efectivamente
haba un comportamiento anmalo en el Pacfico, por lo que
se decidi tomar las acciones respectivas para prevenir y mitigar
los efectos adversos que podran ocurrir.
Correspondi a Defensa Civil, en coordinacin con el INAMHI,
alertar a las entidades territoriales, nacionales y sectoriales a tra-
vs de las DIPLASEDES y las COPLASEDES. La Defensa Ci-
vil utiliz una serie de medios de comunicacin disponibles
en el pas: radio, prensa, televisin, etc.; prepar materiales
de divulgacin para distribucin a la poblacin e inici pre-
visiones para capacitar a autoridades, comunidad y lderes
barriales de las provincias tradicionalmente afectadas por el
fenmeno. Los reportes del INAMHI, INOCAR y NOAA,
fueron transmitidos a las Juntas Provinciales. Se destaca el
uso que hizo de la informacin climtica e hidrolgica el
sector agropecuario privado, la cual sirvi para planificar acer-
tadamente algunas decisiones de siembra, de proteccin de
los cultivos y de la infraestructura.
Sin embargo, los organismos del conocimiento han sealado
que Defensa Civil mostr falta de agilidad y de difusin de la
informacin que haba sido suministrada.
En general, la informacin sobre el fenmeno tuvo en Ecua-
dor algunas limitaciones, las cuales se detallan en los Captu-
los I y II de este estudio, siendo las ms relevantes desde el
punto de vista de la gestin:
---Contratiempos en la recabacin y suministro de la infor-
macin hidrometeorolgica, toda vez que la misma red de
estaciones era vulnerable a los efectos del fenmeno y mu-
chas de sus estaciones automticas fueron destruidas. Ello
imposibilit la frecuencia y pertinencia de la informacin
climtica y de pronsticos en diferentes zonas de la costa
afectada.
---Limitaciones en la red de vigilancia oceanogrfica y
climtica y en los modelos de prediccin. Respecto a la red,
por la imposibilidad de contar con informacin amplia a tiem-
po real, por problemas de la base tecnolgica (se carece de
equipos tales como radares, unidades de cmputo, mecanis-
mo de enlace, automatizacin de estaciones) y de la logstica
de recabacin, los cuales, a pesar de su desarrollo no han sido
utilizados como base para la identificacin de la cadena de
efectos en el nivel territorial nacional. Se reconoce que en el
pas existi informacin y pronstico sobre la amenaza gene-
ral pero que hubo deficiencia en la informacin detallada
sobre los efectos climticos y su posible focalizacin.
---No hubo regularidad establecida en la produccin de bo-
letines de alerta por parte del INAMHI, debido a las limita-
ciones en los recursos humanos y financieros y a la prdida
de muchas de sus estaciones.
---Debilidad en la transferencia de informacin suministra-
da por las instituciones del conocimiento en algunos niveles.
Al ms alto nivel, falta de agilidad y de difusin por parte de
Defensa Civil y de agilidad y credibilidad temporal en el
COPEFEN. Con otras instituciones sectoriales como ESPOL,
sta no particip ni aport en los comits ERFEN. Tampoco INOCAR, el Instituto Nacional de Pesca y el INAMHI) sino
se lograron vnculos importantes y actividades conjuntas con
Universidades como la Catlica. A niveles locales, hubo limi-
taciones de comunicacin y retroalimentacin de la infor-
macin por parte de las Capitanas de Puerto y de los Rete-
nes Navales con el INOCAR. Igualmente, a ese mismo nivel,
las Juntas provinciales tuvieron fallas de coordinacin, de co-
municacin y de agilidad en el tratamiento de la informa-
cin para llevarla al usuario final. El INAMHI considera que
tuvo adecuada coordinacin con las instituciones del ms
alto nivel (Presidencia de la Repblica, Direccin Nacio-
nal de Defensa Civil y COPEFEN); con los de su sector y
otros sectoriales (INOCAR, INP y diferentes ministerios);
regional (CPPS).
---Hubo ausencia de procedimientos de comunicacin y aler-
ta, as como debilidades en la adecuada difusin de los cono-
cimientos. Ecuador tiene un desarrollo de la comprensin
del fenmeno de nivel territorial que no es utilizado suficien-
temente para pronsticos ni difundido a la comunidad.
---Existi aparente baja capacidad de las autoridades y el p-
blico para propiciar el uso y dar credibilidad a la informacin
hidrometeorolgica.
---Hay una muy baja capacidad de seguimiento, conserva-
cin y anlisis de la informacin sobre los efectos del fenme- los posibles efectos del fenmeno, existi en Ecuador una
no en cada una de las provincias, que permita la posterior
simulacin de situaciones encadenadas, lo cual est relacio-
nado con la base cultural. Se presenta una dificultad cultural
que se expresa en la baja capacidad de las autoridades ins-
titucionales y del pblico para la valoracin y aplicacin de
la informacin hidrometeorolgica.
De la evaluacin de la gestin para el conocimiento del fen-
meno y las alertas a la comunidad nacional durante la fase
previa a las manifestaciones del mismo, puede concluirse que,
si bien se contaba con informacin valiosa sobre Nios ante-
riores en los estudios que vena realizando el INAMHI con el
apoyo de la ORSTOM con identificacin de escenarios de
ocurrencia de precipitaciones anormales asociadas al fenme-
no en partes especificas del territorio nacional, esta informa-
cin no fue difundida en toda su riqueza a las instituciones
como parte de la alerta. Ello condujo a que slo hubiese orien-
taciones nacionales muy genricas sobre las zonas que podan
ser sujetas de afectacin en el territorio nacional, dejando
como trabajo de las instituciones la tarea de reconstruir lo
que haba ocurrido en el evento de 1982-83.
Por otra parte, se reconoce que algunas experiencias histri-
cas relacionadas con El Nio fueron determinantes en el for-
talecimiento institucional para el conocimiento y seguimiento
biolgico, oceanogrfico y meteorolgico que se haba gestado
previo a la ocurrencia del fenmeno 1997-98 relacionado
con este tipo de eventos, no slo en el nivel nacional (con la
participacin activa de instituciones nacionales como
regional, con la creacin del ERFEN, amparada en decretos
y protocolos. El Comit del ENFEN, representado por el
INAMHI, el INOCAR, INP y la Direccin Nacional de
Defensa Civil, constituye actualmente la institucionalidad
con mayor desarrollo sobre esta temtica en Ecuador. No
obstante, se enfrentan a limitaciones tcnicas y logsticas que
impiden producir una informacin tcnico cientfica con
mayores niveles de resolucin, que hubiera permitido focalizar
y planificar la toma de decisiones, as como dar continuidad,
celeridad y divulgacin masiva a los pronsticos climticos,
las cuales fueron fallas que se presentaron durante la gestin
en 1997-98.
Esa institucionalidad fue la que permiti durante el FEN
1997-98 dar una alerta temprana sobre la ocurrencia del
fenmeno y generar una respuesta de gestin del gobierno
nacional y de la poblacin que en alguna medida contribuy
a la reduccin de las prdidas para el pas. Mientras la alerta
fue dada en el mes de marzo, las primeras manifestaciones
del fenmeno en cuanto a precipitaciones inusuales y a la
produccin de impactos desastrosos se dieron en el mes de
noviembre.
Las evaluaciones destacan tambin que, para orientar a la
comunidad y a las actividades econmicas en general sobre
debilidad relacionada con el suministro de informacin. El
pas no cuenta an con informacin suficiente sobre las vul-
nerabilidades sectoriales o territoriales que permita determi-
nar aspectos tales como la infraestructura vial susceptible a
las inundaciones y los deslizamientos, los cultivos y reas del
pas con niveles de fragilidad a sequas, o el grado de suscep-
tibilidad de los sistemas de abastecimiento de agua potable;
informacin que constituye un insumo central para las ac-
tuaciones de prevencin, mitigacin, preparativos o atencin
de la emergencia.
Por su parte, Defensa Civil ha puesto en marcha un progra-
ma de informacin de riesgos para lo cual ha dispuesto de
equipo humano profesional orientado a elaborar mapas de
riesgo de inundaciones y otras amenazas fsicas. De igual
manera, algunas administraciones provinciales, como en el
caso de Manta, han emprendido en forma aislada esfuerzos
por el conocimiento de riesgos locales en el marco de la reali-
zacin de sus planes de ordenamiento territorial urbano.
207
En lo que respecta a la fase de reconstruccin en el sector del
conocimiento, tanto INOCAR como INAMHI han prepa-
rado sendos proyectos de rehabilitacin. El responsable del
segundo ser el comit Interno del Fenmeno El Nio del
INAMHI .
Puede resumirse, confrontando lo anterior, que si bien la in-
formacin climtica sobre el Fenmeno El Nio y sobre las
amenazas estuvo presente y a cargo institucionalmente del
INAMHI e INOCAR, se presentaron serias deficiencias a la
hora de determinar las vulnerabilidades sectoriales o territo-
riales. El sector que estuvo ms preparado fue el de salud, al
disponer de estudios de riesgos epidemiolgicos que permi-
ten conocer las reas ms susceptibles a ser afectadas por ex-
cesos y dficit hdricos. La falta de anlisis de vulnerabilida-
des sectoriales y territoriales y las limitaciones para el conoci-
miento de la relacin entre el fenmeno y el clima continen-
tal dificultaron la identificacin de los posibles efectos del
fenmeno a nivel espacial.
3.1.2 FASE 2. PREVENCION Y MITIGACION DE RIESGOS.
INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
Para esta fase se evidenci una debilidad institucional en ma-
teria de desastres en lo que respecta a la prevencin y mitiga-
cin de riesgos, lo que se potenci con la crtica situacin
poltica por la que atravesaba el pas. Las caractersticas de
una accin tpicamente preventiva por parte del Estado, en-
tendiendo por ella el conjunto de programas, proyectos y
acciones planificados y orientados a evitar que los riesgos se
desarrollen, no fue adelantada en el pas previo a la ocurren-
cia del fenmeno en 1997-98 ni durante el propio evento de
esos aos. Los antecedentes de los Fenmenos El Nio en
1972 y 1982 no haban generado programas preventivos
como hubiera sido deseable (sino slo algunos focalizados) ni
conllevaron al establecimiento de una poltica nacional con
relacin a la prevencin de riesgos10.
Frente a la alerta dada por las instituciones del conocimiento
y ante la inevitabilidad del evento en las costas ecuatorianas
que de all se desprenda, el Presidente interino de la Rep-
blica del Ecuador declar el Estado de Emergencia Nacional
el 2 de julio de 1997, a travs del Decreto Ejecutivo 425,
disponiendo que la Direccin Nacional de la Defensa Civil
coordinase las acciones necesarias con todas las autoridades
nacionales y seccionales que conforman el Sistema Nacional
de Defensa Civil. Este constituy el primer esquema
institucional que oper para la gestin del fenmeno 1997-98,
desde esa fecha hasta que se evidenciaron los primeros efectos
socio-econmicos en la provincia de El Oro.
La declaratoria de emergencia fue eminentemente preventiva
ya que para ese momento no se haban presentado efectos
10 COPEFEN. Gonzlez Vladimir: La proteccin y la prevencin de desastres no pueden improvisarse, como tampoco revertirse en un breve perodo de tiempo los agudos niveles
de riesgo existentes en el pas.
208
evidentes del fenmeno, y su propsito fue el de establecer
un marco de apoyo legal, institucional y financiero apropia-
do para la ejecucin de las acciones tendientes a reducir el
impacto del fenmeno y la preparacin del pas para
enfrentarlo.
La alerta fue dada por la Defensa Civil a la poblacin y al pas
en general por diversos medios de comunicacin: prensa, TV,
radio, etc.; distribuyendo material de divulgacin y capaci-
tando a las autoridades, a la comunidad, y a lderes de
barriales, sobre medidas de autoproteccin en las provincias
que haban sufrido histricamente los impactos de El Nio.
Internamente, la Defensa Civil transmiti los reportes de las
instituciones del conocimiento a las Juntas Provinciales a travs
de telfono, radio, fax, correo electrnico, servicio postal, u otros,
que estuviesen disponibles en cada caso.
Para enfrentar los embates del fenmeno se prepar, segn se
ver ms adelante, un plan de contingencia. En la prepara-
cin del mismo estuvieron involucradas, en el marco de la
Defensa Civil, la Secretara General de Planificacin del Con-
sejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y todas las Direc-
ciones de Planificacin y Seguridad para el Desarrollo Nacional
(DIPLASEDES) de los diferentes Ministerios de Estado.
Debido a la inexistencia de una estructura institucional dise-
ada especficamente para la gestin de riesgos, el Gobierno
interino solicit a los ministros de Estado la preparacin de
un plan especfico con el fin de enfrentar el fenmeno desde
cada mbito de accin y se encarg a una de las Subsecreta-
ras del Ministerio de Bienestar Social la coordinacin y ar-
monizacin de todas las propuestas del Gabinete para la pre-
paracin de un solo plan general de actuacin.
En el plan de contingencia de la Defensa Civil se establecie-
ron las responsabilidades institucionales para las tres etapas:
Antes, Durante y Despus y se busc evitar la duplicidad
de esfuerzos y superposicin de funciones, lo cual a pesar de
todas las limitaciones y dificultades que se presentaron en la
prctica, permiti enfrentar la emergencia en mejores condi-
ciones que en 1982-1983, an cuando en la prctica, dicho
plan se constituy como un listado de obras, sin una orienta-
cin clara de sus efectos ni de las prioridades sobre las vulne-
rabilidades a reducir.
En esta etapa, los rasgos de la actuacin fueron bsicamente
para preparativos de atencin de la emergencia, existiendo
instancias de coordinacin al ms alto nivel entre la Direc-
cin Nacional de Defensa Civil, los frentes de accin de Se-
guridad Nacional y los Ministerios de Estado a travs de las
DIPLASEDES. Igualmente hubo permanente contacto en-
tre el INDECI y los entes del conocimiento que conforman
el ENFEN.
La Direccin Nacional de Defensa Civil seala, entre los ni-
veles de coordinacin que funcionaron adecuadamente, aque-
llos regionales con los Consejos Provinciales y entes de ese
nivel (CEDEGE, PREDESUR, CODELORO, CRM, FISE,
Municipios) a travs de los Consejos Provinciales. Ha seala-
do tambin dificultades en la comunicacin con la Juntas
Provinciales y muy deficiente coordinacin con las Jefaturas
Parroquiales en estas fases.
La necesidad de promover y posteriormente manejar fuentes
de financiamiento externo, oblig a la introduccin de un
cambio institucional en octubre de 1997, lo que signific un
segundo esquema institucional que se prolong hasta el 30
de junio de 1998, cuando se daba inicio al ciclo descendente
de los efectos del pulso climtico ocurrido en abril. En efec-
to, en septiembre de 1997 se inici la gestin de esa instan-
cia y el 12 de octubre de 1997 fue creada formalmente como
Unidad Coordinadora ejecutora para el Fenmeno El Nio,
COPEFEN, por medio del Decreto Ejecutivo N 740, como
una oficina dependiente de la Presidencia de la Repblica,
que tena como funciones coordinar los aspectos tcnicos,
econmicos, administrativos, financieros, operativos del Pro-
grama de Emergencia para afrontar el Fenmeno El Nio.
Con base a ello, administra tcnica y financieramente los
recursos econmicos provenientes tanto de crditos concedi-
dos por organismos multilaterales de financiamiento como
el BID, BIRF y CAF y del presupuesto de la Nacin, dirigi-
dos a posibilitar la ejecucin del mencionado Plan de Emer-
gencia, en concordancia y de conformidad con la poltica de
atencin de desastres de los organismos internacionales men-
cionados.
Segn se ver mas adelante, el funcionamiento de esta ins-
tancia ocurre antes de presentarse los grandes desastres ocu-
rridos en noviembre de 1997 (ver Aparte 2.3.2 del Captulo
I). En un principio careca de personalidad jurdica (funcio-
nando con una estructura flexible, con poco personal y con
relaciones horizontales), pero debi legalizarse al cabo de va-
rios meses para poder manejar las actividades crediticias.
El COPEFEN fue conformado por un Directorio integrado
por un delegado del Presidente de la Repblica, un Director
Ejecutivo y 5 ministros representantes de los frentes econ-
mico (Finanzas y Crdito Pblico), social (Ministerio de
Bienestar Social) e infraestructura (Obras Pblicas y Co-
municaciones); un miembro de las Fuerzas Armadas y de
la Direccin Nacional de la Defensa Civil y tres represen-
tantes del sector privado. El Comit se estructur como
un rgano de coordinacin permanente de acciones con la
presencia de 12 representantes permanentes de alto nivel
jerrquico11.
Uno de los mritos que se sealan a la conformacin del
COPEFEN radic en el establecimiento por primera vez de
11 Como subsecretarios de Estado, altos funcionarios DIPLASEDES, unidades sectoriales para el Fenmeno El Nio, etc.
un cuerpo directivo colegiado, en el que participaban con
criterio decisorio representantes de instituciones del Estado
y personas provenientes del sector privado.
El COPEFEN contaba con una importante instancia de de-
cisin y coordinacin en el mbito superior y una instancia
de coordinacin interinstitucional representada en el Comi-
t de Coordinacin Permanente de Acciones. Este comit
constituy un mecanismo de discusin y organizacin para
la implementacin de las decisiones tomadas en el Directo-
rio, as como para el tratamiento y solucin inmediata de los
ms diversos problemas de ejecucin. Este Comit involucraba
doce (12) instituciones relacionadas directamente con el Fe-
nmeno El Nio y sus integrantes fueron Subsecretarios de
Estado y funcionarios responsables de unidades sectoriales.
Las evaluaciones realizadas durante este estudio por la misma
institucin revelan que el COPEFEN mantuvo coordinacin
en esta etapa con instancias de nivel nacional como la Presi-
dencia de la Repblica y la Secretaria General de la Adminis-
tracin Pblica, presentndose como debilidad para ese mo-
mento la falta de definicin, a ese nivel, de los organismos
que deban formar parte del Programa de Emergencia. Los
contactos sectoriales fueron con la Direccin Nacional de
Defensa Civil y con el Ministerio de la Defensa. En el nivel
descentralizado, la mayor relacin se estableci con los mu-
nicipios de las regiones del Litoral y Galpagos, debido a que
se consider que stos estaban ms cerca de los problemas y
que por ello podan atender con mayor adecuacin las de-
mandas sociales. En efecto, la primera fase de actuacin de la
Unidad se orient a financiar la ejecucin de acciones de pre-
vencin para afrontar la presencia del Fenmeno El Nio.
En el mes de septiembre la unidad coordinadora suscribi
convenios con 43 entidades coejecutoras para esos fines, por
un valor de 30.461 millones de sucres, de los cuales corres-
pondan dos a ministerios, dos a entidades adscritas, una a
ONGs y treinta y ocho a municipios, para obras a ser ejecu-
tadas en un lapso mximo de 90 das. Sin embargo, la pre-
sencia temprana del fenmeno (antes de lo esperado) y la
limitada capacidad operativa de varias entidades coejecutoras,
impidieron que las acciones se ejecutaran en el tiempo y para
los fines previstos.
No obstante lo anterior, varias municipalidades han ma-
nifestado el poco apoyo financiero que tuvieron duran-
te el evento o el desfase del mismo, a pesar del esfuerzo
que adelantaron para contribuir en la solucin de los
problemas. La experiencia institucional en esos niveles
fue diversa. Una vez que conocieron que el fenmeno
podra tener consecuencias graves, iniciaron acciones
preventivas. En el caso del Municipio Portoviejo, a tra-
vs de sus departamentos de planificacin y Obras P-
blicas Municipales, evaluaron los sectores crticos que
209
deban ser atendidos con obras, generalmente para protec-
cin de la ciudad; elaboraron diseos para control de deslaves
de las colinas, encauzamiento de quebradas, esteros y pro-
teccin de ros con muros y gaviones. Sin embargo, sealan
la lentitud o pocos recursos que dispusieron para llevar a
cabo las acciones previstas. Muchas de las obras fueron reali-
zadas con recursos propios y parcialmente otras con recursos
asignados por la presidencia. Desde el punto de vista
institucional, estas entidades se fortalecieron para atender
las demandas de obras. En el caso de Portoviejo, ubicaron
jefaturas de construccin, mantenimiento y fiscalizacin en
la direccin de Obras Pblicas, y fortalecieron las reas de
topografa y de preparacin de proyectos con personal para
apoyar este tipo de tarea.
Algunas de dichas corporaciones, que en general cuentan
con un cierto grupo de profesionales aptos para la elabo-
racin de proyectos y para planificacin, recibieron tam-
bin recursos del COPEFEN para el desarrollo de sus
programas. La Corporacin de Desarrollo Regional de El
Oro (CODELORO) responsable del manejo de recursos
hdricos, sistemas de riego, drenaje y control de inunda-
ciones en su jurisdiccin, incorpor dentro de sus progra-
mas de prevencin obras para el control de inundaciones
con el fin de proteger a las poblaciones y zonas agrcolas, a
ser ejecutadas e un plazo mximo de 45 das. Sin embargo,
de acuerdo a los resultados de la evaluacin de la gestin, en
esta fase los recursos suministrados por la Direccin nacio-
nal de Defensa Civil provenientes del Fondo de Contingen-
cia, fueron escasos, obligando a priorizar las obras requeri-
das. CREA tambin firm convenios con COPEFEN para
la ejecucin de proyectos.
Se ha sealado entre las fortalezas de COPEFEN haber con-
tado con el apoyo del gobierno nacional, disponer de recur-
sos seguros, contar con una organizacin con Comit de alto
nivel para la toma de decisiones, y la confiabilidad que ge-
ner en numerosos coejecutores. Igualmente, el haber dis-
puesto de metodologas tanto para la transparencia en los
procesos de asignacin de recursos como para agilizar la apro-
bacin de las obras y acciones y acelerar la transferencia de
los recursos a los ejecutores. A un mes de su funcionamien-
to, la presin poltica de los municipios de la provincia de
Manab, impidieron aplicar en su totalidad la programa-
cin de asignacin de recursos.
Se han identificado, sin embargo, factores que limitaban su
gestin: Limitada capacidad de decisin propia, recursos hu-
manos escasos para la magnitud de su gestin y ausencia de
informacin especializada sobre el tema de desastres. Por
otra parte, existi una incertidumbre sobre la presencia del
fenmeno, en especial sobre la magnitud de los daos que
podran causar. La informacin proveniente de diversos or-
ganismos especializados sobre el tema fue variada, lo que
daba origen a varias interpretaciones.
210
Este segundo esquema institucional se caracteriz, al menos
inicialmente, por la ocurrencia de un conflicto de competen-
cias planteado tanto en trminos jurdicos entre la Direccin
Nacional de Defensa Civil y el COPEFEN as como del sen-
timiento de pertenencia, debido a que se modific
sustancialmente el marco institucional precedente al entre-
gar la administracin de las acciones a un organismo nuevo,
no incluido en el esquema tradicional establecido en el mar-
co de la Ley de Seguridad Nacional. Es as como el COPEFEN,
adems de administrar los prstamos, evala y aprueba los
proyectos y obras presentadas por los organismos coejecutores
y coordina con ellos la verificacin del avance de los mismos
a la vez que prepara informes peridicos sobre los avances del
programa.
Desde la perspectiva del tiempo transcurrido, se observa cla-
ramente que la ocurrencia del conflicto mencionado contri-
buy significativamente a entorpecer el trabajo, precisamen-
te en momentos en los cuales el pas empezaba a sentir con
mayor fuerza la afectacin del fenmeno natural.
Segn se desprende de lo anterior, el funcionamiento del
esquema institucional en este perodo estuvo determinado
en importante medida por las condiciones establecidas por
los organismos multilaterales de financiamiento, que aporta-
ron los recursos econmicos para la ejecucin del Programa
de Emergencia. No obstante lo anterior y una vez superados
los peores momentos del conflicto institucional presentado,
el esquema funcion en buena forma gracias a la compene-
tracin lograda al interior de la direccin del COPEFEN y el
Comit de Coordinacin Permanente de Acciones. Se desta-
ca el papel de permanente seguimiento de los organismos
internacionales.
Varias debilidades han sido sealadas sobre la
institucionalidad de prevencin en esta fase:
---Dbil compromiso real del gobierno con la gestin para la
prevencin de riesgos, relacionado con la situacin poltica y
econmica que viva el pas y la poca cultura y comprensin,
tanto del alto gobierno como de la dirigencia poltica y tc-
nica nacional, sobre las polticas preventivas y de mitigacin
de los riesgos.
---Dbiles desarrollos en la formulacin y previsin de pro-
gramas y proyectos preventivos despus de los eventos El
Nio 1972 y 1982-83, que hubieran tenido al pas mejor
preparado para el evento actual. El caso de las obras de pre-
vencin realizadas en la cuenca de Guayas es, sin lugar a
dudas, la mejor demostracin de la bondad de las inversiones
preventivas en la reduccin de los impactos socio-econmi-
cos.
---Ausencia de polticas de Estado y de una institucionalidad
formal para la prevencin y mitigacin de riesgos, reducin-
dose los progresos a instituciones especficas. Se carece de un
marco normativo que se exprese en una institucionalidad
orientada a la prevencin y que incorpore el tema con una
visin de desarrollo sostenible y como responsabillidad
multisectorial con compromiso de todos los sectores y nive-
les territoriales.
---Las acciones de mitigacin emprendidas aparecieron como
esfuerzos coyunturales y de reaccin ante el escenario de emer-
gencia. El paquete de obras fue enfocado normalmente con
un carcter contingente.
---Escasa participacin real de los municipios y regiones en la
focalizacin de riesgos y en la gestin de la prevencin en la
fase del Antes, debido a que se adelantaron los aconteci-
mientos desastrosos y al poco tiempo que tuvieron muchos
de ellos para aplicar recursos en acciones preventivas. Se han
sealado como deficiencias a nivel municipal:
---el dficit crnico de recursos presupuestarios ordinarios a
nivel municipal en los aos anteriores a la ocurrencia del
fenmeno.
---falta de proyectos elaborados.
---poco mantenimiento de las obras, con sistemas de alcanta-
rillados y de agua potable colapsados y obsoletos
---Al ms alto nivel, hubo dilacin para definir las institucio-
nes que participaran en el programa de Emergencia que se-
ra coordinado por el COPEFEN.
---El Directorio de COPEFEN, desde su creacin hasta fina-
les del mes de Enero de 1998, no funcion normalmente
existiendo conflictos internos en instancias directivas.
Entre las fortalezas de los municipios:
---La capacidad de recaudacin de impuestos municipales.
---La organizacin municipal existente.
---El mejor conocimiento de las realidades y, por lo tanto,
mejor capacidad para la asignacin de los recursos y para
respuestas inmediatas.
---Como factores externos, contar con empresas privadas y
municipales, con cierta capacidad para atender estas situa-
ciones. Algunos municipios realizaron convenios con empre-
sas privadas para la ejecucin de ciertas obras.
3.1.3 FASE 3. PREPARATIVOS Y ATENCION DE LAS
EMERGENCIAS. INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
La etapa correspondiente a los preparativos para la emergen-
cia se inicia con la realizacin de los primeros estudios por
parte de los tcnicos y culmina con la ocurrencia de las pri-
meras lluvias torrenciales con consecuencias desastrosas para
la provincia de El Oro en noviembre de 1997. Segn se ha
mencionado anteriormente, la direccin de estos preparati-
vos estuvo a cargo de Defensa Civil, institucin que canaliza-
ba la informacin al liderar la ejecucin del plan de contin-
gencia. Dicha informacin era utilizada como base para la
toma de medidas ms o menos puntuales de proteccin de
vidas y bienes como parte del plan de contingencia as como
de adquisicin de equipos y vituallas para emergencias, as
como para la adecuacin de locales para el funcionamiento
de albergues, entre otros.
La Direccin nacional de Defensa Civil, a travs de las
DIPLASEDES, promueve la participacin de los ministerios
e instituciones tanto para la preparacin de planes como para
la integracin de las instancias de coordinacin a nivel regio-
nal y cantonal.
La fase de emergencia se inici el 10 de noviembre de 1997,
cuando el desbordamiento del Ro Santa Rosa inund la ciu-
dad del mismo nombre, ubicada en la Provincia de El Oro,
extendindose esta fase hasta el 30 de junio de 1998. Los
impactos generados por el fenmeno incidieron en todos los
mbitos del desarrollo del pas, es decir, influenciaron nega-
tivamente en los aspectos humanos, sociales, econmicos y
ambientales.
Defensa Civil activ los Centros de Operacin de Emergen-
cia de nivel regional (COE) del Sistema Nacional de Defensa
Civil en las provincias involucradas, en los cuales se integran
representantes de la ciudad, de los diferentes ministerios y
de la comunidad que poda ser afectada, con la finalidad de
preparar acciones para afrontar el evento. Tambin se activan
los Centros de Acopio, localizados en Quito, Guayaquil y
Cuenca, y los subcentros de Acopio ubicados en Esmeraldas,
Manab, Guayas, El Oro, Los Ros, Loja, Azuay, Caar,
Cotopaxi, Bolvar, Chimborazo, Morona Santiago, Zamora
Chinchipe, Napo y Galpagos.
Para ese momento ya el COPEFEN haba asumido la direc-
cin de las decisiones en materia de asignacin de recursos.
Defensa Civil qued relegada de sus funciones directivas ini-
ciales lo que llev a agudizar los conflictos de competencias.
Esta ltima institucin ha sealado entre las debilidades que
se le presentaron a raz de la actuacin del COPEFEN, la
dificultad en la obtencin de los resultados en los diferentes
ministerios o instituciones. Sin embargo, mantuvo coordi-
nacin con los entes regionales y locales en las funciones
de atencin directa, principalmente con aquellos ltimos
con los cuales fueron ms fluidos los mecanismos de coor-
dinacin.
El COPEFEN debi asumir un papel similar al de una insti-
tucin financiera de segundo piso, por el cual entregaba a
mltiples organismos coejecutores (ministerios, municipali-
dades, consejos provinciales, instituciones de desarrollo re-
gional, ONGs) la responsabilidad de preparar y presentar
proyectos de inversin, asumiendo por su parte la orienta-
cin respectiva, el anlisis y evaluacin de los proyectos y el
financiamiento de aquellos que calificaban segn los criterios
211
de elegibilidad establecidos en los contratos de prstamo.
Durante esta etapa el COPEFEN12 realiz cerca de 130 con-
venios con municipios y consejos provinciales, los cuales tu-
vieron un papel fundamental en la implementacin de los
programas de emergencia, en especial los relacionados con la
infraestructura fsica, representando cerca del 90% de los
crditos otorgados. Se ejecutaron, dentro de este contexto,
1.097 proyectos y obras por un valor aproximado de US$
95,8 millones.
El funcionamiento de las instancias de direccin y de coordi-
nacin multisectorial del COPEFEN permiti que las deci-
siones que se tomaban en los niveles superiores se trasladaran
a los niveles operativos en el mbito nacional evitando la su-
perposicin de funciones y logrando agilidad en la ges-
tin pblica.
Sin embargo, la supeditacin que tuvo la Unidad Coordina-
dora a las condiciones establecidas por los organismos
multilaterales de financiamiento, an en la respuesta a la
emergencia, ha sido sealado como una limitante en la me-
dida en que los procedimientos administrativos generaban
respuestas lentas ante situaciones que requeran atencin in-
mediata, debido a las exigencias tcnicas para la preparacin
de proyectos que superaba la capacidad en las regiones.
Para superar la limitacin anterior se promovi la creacin y
funcionamiento de dos instancias que quedaron bajo el Di-
rectorio de COPEFEN. En primer lugar se crearon los Co-
mits Tcnicos Provinciales que consistan en cuerpos cole-
giados formados en cada una de las provincias afectadas para
recibir, analizar y calificar en primera instancia la validez,
oportunidad, relevancia y conveniencia de los proyectos que
surgan de los organismos coejecutores; emitan criterios de
prioridad de las obras y hacan seguimiento a las mismas.
Estaban integrados por representantes del sector privado ta-
les como las cmaras de la produccin y de la construccin y
los colegios de ingenieros y de arquitectos. Bajo la direccin
de representante del Ejecutivo (Gobernador de Provincia),
estos cuerpos colegiados funcionaron con altibajos y con una
relativa efectividad y permanencia.
Los comits tcnicos se formaron en varias provincias afecta-
das (Galpagos, partes bajas de Pichincha, Cotopaxi, Bolvar,
Chimborazo, Caar y Azuay) pero no en todas las requeri-
das. Presentaron la ventaja de involucrar directamente en el
anlisis y solucin de los problemas a representantes del sec-
tor privado de cada una de las zonas afectadas y posterior-
mente continuaron prestando servicios mediante el segui-
miento de los proyectos.
Adicionalmente a los comits tcnicos, se constituyeron co-
mits de equilibrio para las acciones sociales, presididos por
12 El 20 de abril de 1998 el Gobierno Nacional expide un Decreto Ejecutivo fortaleciendo la capacidad legal, operativa, administrativa y financiera del COPEFEN.
13 Contratacin directa hasta por 50 mil dlares.
212
un delegado del Ministerio de Bienestar Social pero integra-
do por ONGs, campesinos, mujeres organizadas, Cruz Roja.
Estos tuvieron como objetivo establecer si los proyectos que
se presentaban incorporaban los aspectos sociales para las zonas
afectadas. Esta experiencia tambin tuvo limitaciones ya que
el Ministerio de Bienestar Social no tuvo capacidad operativa
y porque no fueron convocadas las organizaciones sociales.
Los comits de equilibrio, aunque dispusieron de recursos,
no estuvieron en capacidad para aplicarlos. En particular, se
seala que la falta de desarrollo conceptual sobre el tema de
los riesgos llev a improvisar propuestas que resultaban
asistencialistas y contraproducentes.
Un segundo filtro o anlisis para los proyectos que se iban
identificando al nivel territorial fue llevado a cabo por el
COPEFEN mediante el envo de consultores a las zonas afec-
tadas. El balance de estos pasos se considera positivo ya que
se logr fortalecer la comunicacin con el nivel central ubica-
do en Quito. No obstante, se ha sealado que COPEFEN
no mantuvo comunicacin con todos los niveles que deban
estar involucrados y que hubo fallas de capacitacin para lo-
grar una mejor respuesta.
Durante esta etapa de la gestin nacional para la realizacin
de los preparativos y la atencin de la emergencia tambin
cumpli un papel importante el Fondo para la Inversin So-
cial (FISE), que se vincul en el mes de diciembre de 1997
como rgano ejecutor de los recursos del COPEFEN y se
orient a la construccin y adecuacin de alojamientos tem-
porales para poblacin afectada y de muros de contencin.
Se ha indicado como una debilidad la confusin de funcio-
nes asumidas por COPEFEN al tomar directamente a su
cargo la gestin y ejecucin de obras de competencia de otras
instituciones.
El principal atributo del FISE fue el de disponer de mecanis-
mos giles de ejecucin presupuestaria13 y experiencia en el
desarrollo de obras civiles. Estas condiciones permitieron
que el Fondo ejecutara alrededor de 6.300 obras, muchas
de ellas pequeas y llevadas a cabo en trminos de muy
pocos das.
Se ha sealado como una fortaleza la consolidacin que fue
adquiriendo el COPEFEN en cuanto a su imagen
institucional a partir de febrero de 1998, tanto en los orga-
nismos coejecutores como en los altos niveles de gobierno; la
transparencia en la gestin, y la permanencia del personal en
la unidad. Igualmente, los organismos financieros interna-
cionales otorgaron en forma oportuna los prstamos.
Una de las mayores crticas realizadas en esta etapa gir alre-
dedor de las donaciones nacionales e internacionales, mu-
chas de las cuales, segn se ha sealado, no se utilizaron o no
llegaron al mejor destino, acarreando adicionalmente un se-
rio desgaste en la imagen del manejo de la emergencia.
Como una de las principales debilidades institucionales en la
gestin durante sus diversas etapas tambin se seala la vi-
sin paternalista y asistencialista, la cual no permiti am-
bientar una participacin real y efectiva de los sectores y de
los entes territoriales.
En resumen, la etapa de contingencia mostr las siguientes
debilidades institucionales:
---Debilitamiento de las funciones de Defensa Civil en cuanto
al papel director del Sistema de Defensa Civil. No constitu-
y el centro tcnico y operativo de coordinacin interins-
titucional durante la contingencia. Si bien cuenta con una
estructura diseada para la preparacin y la atencin de los
desastres, en la prctica no logra operar con eficiencia ni ins-
talar todos los niveles territoriales previstos, al igual que pre-
senta fallas de coordinacin en diferentes instancias. En ge-
neral, tuvo conflictos de competencia con el COPEFEN.
---Poca o nula participacin sectorial en el manejo de las con-
tingencias y desconocimiento del papel que les corresponde
jugar en esa fase. Relegamiento de las instituciones sectoria-
les en las decisiones de priorizacin de obras y de otros aspec-
tos de competencia de su sector. El COPEFEN actuaba di-
rectamente con los entes descentralizados.
---Debilidades estructurales de los municipios para una ade-
cuada respuesta en la realizacin de preparativos y en la coor-
dinacin del manejo de las emergencias. La estructura
institucional, si bien incorpor a los municipios en la ejecu-
cin de obras directamente en relacin con COPEFEN, ge-
ner poca coordinacin con los entes sectoriales tcnicos y
tambin en el terreno.
---Procedimientos administrativos inflexibles para la respuesta
rpida de emergencia. El esquema financiero para el manejo
de los recursos de la contingencia es excesivamente centrali-
zado, careciendo los municipios de posibilidades financieras
que les permitan asumir papeles ms activos en la preven-
cin, respuesta rpida en la atencin y recuperacin de
desastres. Sus acciones dependieron fundamentalmente de
la agilidad en el suministro de los recursos por parte de
COPEFEN.
---La actuacin de los ministerios es normalmente muy cen-
tralizada mientras que las instancias descentralizadas de los
mismos slo son responsables de tramitaciones, por lo que
no hubo transferencia real a las regiones y las actuaciones
ministeriales tuvieron muchas fallas. Una excepcin de ello
lo constituy el Ministerio de Salud, el cual trabaj en la
reprogramacin de sus presupuestos y crditos, elabor su
plan de contingencia, constituy su unidad nacional pero se
apoy en su propia regionalizacin incluso en los aspectos
administrativos durante la ejecucin.
---Falta de capacidad tcnica en los diferentes niveles territo-
riales para la elaboracin de proyectos con la calidad y veloci-
dad requeridos.
---Ausencia de polticas permanentes esenciales que permi-
tan canalizar las acciones, como es el caso de la vivienda en
zonas de riesgo; polticas de ordenamiento territorial y
urbano.
---En esta fase se hizo evidente tambin la carencia de una
poltica informativa clara y permanente. El papel de los me-
dios masivos de comunicacin foment el paternalismo del
Estado y no fortaleci la organizacin social. Por otra parte,
Defensa Civil careci de un sistema de comunicacin inte-
gral en todo el pas salvo en la zona de Quito.
---No existi una presencia institucional continua en las zo-
nas ms crticas afectadas por el Fenmeno El Nio.
---El Directorio del COPEFEN no funcion con normali-
dad en sus primeros meses, y se presentaron conflictos entre
los miembros del mismo.
---Falta de difusin oportuna sobre las acciones relevantes
desarrolladas por el COPEFEN.
3.1.4 FASE 4. REHABILITACION Y RECONSTRUCCION.
INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
Inicialmente, la entidad que lider la etapa de rehabilitacin
y reconstruccin fue la Unidad Coordinadora para enfrentar
el Fenmeno El Nio, COPEFEN, entregando al Ministerio
de Obras Pblicas recursos del saldo existente de los prsta-
mos internacionales para la fase de emergencia, para la pues-
ta en marcha de un programa de rehabilitacin emergente
de un grupo de vas y carreteras prioritarias para el desarrollo
del pas.
La reconstruccin se dirigi tambin, en esos inicios, a la
realizacin de varios proyectos, entre los cuales destacan la
construccin y adecuacin de programas de vivienda para
reasentamientos de la poblacin afectada; la realizacin de
estudios tcnicos sobre aspectos ambientales, geolgicos,
hidralicos y de infraestructura que permitiesen al pas con-
tar con mayores elementos de juicio para emprender un pro-
ceso comprensivo de reconstruccin.
Un tercer esquema institucional para manejar el Fenmeno
El Nio se dio el 9 de agosto de 1998 mediante la
promulgacin de la Ley 120 por parte del Congreso Nacio-
nal, para la creacin de la Corporacin Ejecutiva para la Re-
habilitacin y Reconstruccin de las Zonas Afectadas por el
Fenmeno El Nio (CORPECUADOR), cuyas funciones
principales se relacionan con: la realizacin de estudios y di-
seos tcnicos, y la contratacin y supervisin de la recons-
truccin de carreteras, caminos vecinales y puentes destrui-
dos; la ejecucin, conjuntamente con las municipalidades,
213
de programas emergentes de rehabilitacin urbana en sec-
tores marginales; y, la realizacin de programas preventi-
vos de salud y saneamiento ambiental, en las zonas afecta-
das por el FEN.
El Directorio de CORPECUADOR se conform de tres re-
presentantes del Presidente de la Repblica, un delegado de
las prefecturas provinciales de las regiones afectadas por el
FEN, un delegado de las cmaras de construccin del Lito-
ral, un representante de las cmaras de comercio e industrias
del Litoral, el Rector de la Escuela Politcnica del Litoral o su
delegado, y un destacado ciudadano de la comunidad, de-
signado por los miembros del Directorio. Adicionalmente,
CORPECUADOR estableci unidades ejecutoras en las ciu-
dades de Esmeraldas, Portoviejo, Quevedo, Guayaquil,
Machala, Santo Domingo de los Colorados y Caluma como
mecanismos de coordinacin en la fiscalizacin y supervisin
de obras en sus respectivas jurisdicciones.
A partir de este momento las actividades de rehabilitacin y
reconstruccin pasaron legalmente a manos de esta Corpora-
cin, en coordinacin con el Ministerio de Obras Pblicas,
limitando el funcionamiento del COPEFEN. Por ello, en la
fase terminal de la atencin de la emergencia, el COPEFEN
se concentr en gestionar la culminacin de las obras inicia-
das durante la emergencia y a contribuir con el Ministerio de
Obras Pblicas y CORPECUADOR en el financiamiento
de la rehabilitacin rpida de las principales carreteras y puen-
tes del sistema vial afectado por el fenmeno. Por decisin
del gobierno nacional, el COPEFEN inici un trabajo para
la liquidacin de los prstamos y cierre de sus actividades a
corto plazo.
Por otra parte, las instituciones nacionales permanentes con-
tinuaron trabajando en sus programas especficos normales,
que en ciertos casos incluyeron temas relacionados con deter-
minados aspectos de la prevencin y gestin del riesgo del
Fenmeno El Nio.
En resumen, una vez pasada la emergencia dej de existir un
esquema institucional de carcter nacional para la gestin del
riesgo en cuestin y se crea una nueva institucin por presio-
nes polticas locales, que entra en conflicto con el COPEFEN
y con otros entes de gobierno regional y con organismos cen-
trales que se ven relegados. En la prctica, si bien la gestin
del COPEFEN y la del Sistema Nacional de Defensa Civil
no fue coordinada, por lo cual se crearon conflictos entre
estos dos esquemas institucionales, los niveles de coordina-
cin a medida que fue pasando la fase de emergencia se vie-
ron fortalecidos entre estas dos instituciones. Con la creacin
de CORPECUADOR se establece otro mecanismo
institucional que, a pesar de estar coordinado tambin bajo
la Vicepresidencia de la Repblica, se encuentra compitien-
do por gestin y recursos financieros con el COPEFEN, exis-
tiendo nuevamente confusin en cuanto a los roles.
214
Puede sealarse como la principal debilidad asociada a esta
fase la continuacin de un patrn institucional poco claro,
que diluye en esquemas no previstos el tratamiento de la
reconstruccin, perdindose tambin la visin nacional pre-
ventiva que se requiere para el resguardo de las previsiones
futuras y para el tratamiento de esta fase con una visin de
desarrollo sostenible.
Algunas municipalidades, como es el caso de Portoviejo, ela-
boraron planes de accin para los diferentes sectores afecta-
dos por las avalanchas de lodo, destruccin de vas, calles y
ciudadelas cerradas al trfico vehicular. Tambin a ese nivel se
ha procedido al rediseo de obras bsicas tomando como
base la experiencia adquirida durante el fenmeno. Se cuenta
con proyectos en espera del financiamiento. Sin embargo, la
participacin municipal efectiva por falta de recursos, ha sido
muy poca en esta fase.
3.2 LOS PROCESOS DE PLANIFICACION DURANTE EL
FENOMENO EL NIO 1997-98
Si bien existieron debilidades en los procesos de planifica-
cin y coordinacin que se llevaron a cabo para manejar los
posibles impactos del Fenmeno El Nio 1997-98, puede
afirmarse que Ecuador dio un paso adelante en materia pre-
ventiva al inducir desde el alto gobierno, y por primera vez
en la historia de este evento, la preparacin de un plan de
contingencia orientado a tomar medidas previas a la ocurren-
cia del mismo, an cuando estas tuvieron bsicamente una
orientacin hacia preparativos.
3.2.1 PLANIFICACION EN EL SECTOR DEL CONOCIMIENTO
Al darse la alerta mundial sobre la presencia del fenmeno y
al corroborarse ste en las costas del Pacfico ecuatorial, las
instituciones cientficas y especficamente el INOCAR y el
INP se abocaron a preparar sus trabajos de monitoreo de
variables claves, como parte de sus funciones en el ENFEN,
a la vez que respondieron a todas las previsiones del ERFEN.
Los problemas ms relevantes se presentaron por falta de re-
cursos, ya que muchas de sus tareas se vieron limitadas en
alcance debido a ello. Igual situacin aconteci con el
INAMHI.
El INOCAR mont un operativo de monitoreo, diagnstico
y difusin del evento con caractersticas de emergencia, lo
cual se llev a cabalidad slo con algunas limitaciones en lo
que respecta a la difusin, debido a restricciones econmicas,
descoordinacin con otras instituciones, falta de agilidad en
el flujo de informacin, todo lo cual impidi que la informa-
cin generada por el Instituto llegara al usuario final ms
accesible como agricultores y pescadores.
Por su parte, el INAMHI llev a cabo un programa de man-
tenimiento y rehabilitacin de las estaciones meteorolgicas
e hidrolgicas de la regin de la Costa; lanzamiento de glo-
bos pilotos en Guayaquil, Portoviejo, Esmeraldas y San Cris-
tbal-Galpagos para medir la direccin y velocidad del viento
(alisios) en la tropsfera baja; monitoreo diario de las imge-
nes satlite meteorolgicas para la determinacin de los siste-
mas atmosfricos que afectaban a la regin en ocasin de la
ocurrencia del evento clido; recoleccin, procesamiento, y
anlisis de toda la informacin en tiempo real para la elabo-
racin del pronstico y alerta meteorolgica; difusin opor-
tuna de los anlisis meteorolgicos. Se estim para ello un
monto total de 404 millones de sucres, de los cuales 160
millones correspondan a la fase inicial de prevencin. De
estos programas se recept la informacin en tiempo real
emitido desde las diferentes estaciones hidrometeorolgicas
de la costa, como base para el anlisis del comportamien-
to del evento.
Desde el punto de vista de la planificacin, la informacin
que se requera utilizar para los pronsticos adoleca de las
limitaciones que se indican en el aparte de planificacin. Igual-
mente, pareciera existir todava un desfase entre los modelos
predictivos y el uso que se da a la informacin generada. Por
eso no se cont realmente con una prediccin cientfica de
los posibles impactos en el pas que sirviera de base a los
usuarios. Se ha sealado como una limitacin, la debilidad
de los enfoques metodolgicos predictivos sin consideracin
real de diversos escenarios de posible ocurrencia. Igual ha
sido planteado para la visualizacin de posibles impactos
socioeconmicos y de riesgos.
Durante el evento se logr una mejor coordinacin inter-
institucional entre entes relacionados con el fenmeno,
especficamente entre INOCAR y el INP y tambin con el
INAMHI. Igualmente se refuerzan los trabajos conjuntos de
nivel regional con el ERFEN logrndose la obtencin de in-
formacin valiosa.
En la fase de contingencia, se mantuvo el flujo de informa-
cin de estas instituciones con programas continuos de
monitoreo y pronsticos.
Afortunadamente, El Nio 1997-98 ocurre cuando se ha
hecho un trabajo minucioso en el proyecto INSEQ. de eva-
luacin de las redes disponibles y de depuracin de la infor-
macin histrica en un conjunto de estaciones
hidrometeorolgicas, lo cual demuestra la existencia de tra-
bajos previos, que aunque aislados, redundan en una mni-
ma capacidad de lectura durante el evento.
Actualmente, la experiencia de El Nio 1997-98 parece ha-
ber dejado lecciones relevantes en la planificacin del sector
del conocimiento. An despus de finalizado el evento, las
instituciones continuaron el monitoreo del episodio La Nia
y estn llevando a cabo un plan estratgico 1999-2010 en
hidrometeorologa coordinado a travs de los Comits del
ERFEN, nacionales y regionales. El adelanto que se pueda
lograr con ello depender tambin de la superacin de las
vulnerabilidades y debilidades de gestin que se han seala-
do a lo largo del estudio.
Se sealan entre las fortalezas en la planificacin:
---La organizacin con la que cont el INOCAR para cubrir
sus funciones.
---Disponer, en el INOCAR, de una infraestructura que per-
mite el monitoreo local de las condiciones ocano-atmosfri-
cas, como un buque de investigacin, adems de estaciones
costeras localizadas a lo largo del litoral ecuatoriano permi-
tiendo tener informacin regional en tiempo casi real. En el
caso del INAMHI, contar con una red hidrometeorologa en
la regin Litoral.
---Poseer un banco de datos en INOCAR que permite hacer
anlisis estadstico y cientfico de la informacin.
---El uso de Internet, tecnologa que permiti mantener un
seguimiento a escala global del fenmeno, lo que fue com-
plementado con la informacin regional que se obtena.
---Tener personal altamente calificado y con experiencia en el
tratamiento del fenmeno en INOCAR y el INAMHI.
---Se introdujeron innovaciones: un diagnstico conjunto de
El Nio, con todas las instituciones del ERFEN que se pu-
blic en un boletn; creacin de una pgina Web, en Internet,
en la cual se difundi en forma gil y objetiva la evolucin y
perspectivas del evento al nivel nacional e internacional; pre-
dicciones por primera vez del fenmeno a escala local en el
pas, usando algunas herramientas cientficas y anlisis esta-
dstico con relativo xito en esa fase. Respecto al INAMHI,
trabajo en equipo interdisciplinario.
---Existencia de buenas relaciones entre el INOCAR e insti-
tuciones de investigacin nacional y extrajeras, lo que permi-
ti un importante intercambio de informacin y de criterios
sobre la evolucin del fenmeno.
---Inters de la ciudadana por la accin que despleg el
INAMHI y otros entes por la presencia del Fenmeno El
Nio.
Algunas de las debilidades relacionadas con la planificacin
en este sector son:
---No tener boyas ocenicas con capacidad de adquisicin de
datos e tiempo real que permitiesen mejorar y optimizar la
alerta temprana en las fases de antes y durante el evento.
Problemas de funcionamiento adecuado de las redes de
hidrometeorologa.
---No poder tener informacin casi en tiempo real en mu-
chas de las estaciones costeras, por no haberse automatizado
debido a falta de recursos.
---Falta de recursos en INOCAR para mejorar la difusin
oportuna de la informacin y para que llegase a todos los
215
niveles de la poblacin. Escasos recursos econmicos para la
investigacin.
---Dificultad del INAMHI en los sistemas de telecomu-
nicacin.
En la fase de rehabilitacin y reconstruccin el INAMHI
prepar un plan orientado a recuperar las estaciones daa-
das, a mejorar la red actual y de alerta temprana y a mejorar
las metodologas y tcnicas para prevencin y pronsticos
hidrometeorolgicos.
3.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION PARA LA
PREVENCION Y MITIGACION ANTE EL FENOMENO EL
NIO 1997-98 (MAYO-SEPTIEMBRE DE 1997)
Se ha indicado que, por primera vez en su historia, Ecuador
prepar un Plan de Contingencias para enfrentar este fen-
meno natural, el cual fue elaborado en pocos das desde la
formulacin del Decreto de declaracin de emergencia. El
grupo encargado de elaborar dicho plan recab un gran n-
mero de aspiraciones de diversas instancias de la sociedad
poltica y civil, las cuales fueron depuradas y procesadas de
acuerdo a objetivos previamente definidos. El plan estuvo
concluido ese mismo mes y estableci en forma general las
predicciones, las reas con mayor peligro por inundaciones,
taponamiento, drenaje, sedimentacin y por lluvias torren-
ciales, adems de los cultivos que podan ser afectados.
La primera dificultad se present en el punto de partida para
la preparacin de dichos planes, es decir, en los pronsticos
de las amenazas, ya que exista un alto grado de incertidum-
bre en los medios cientfico-tcnicos especialmente naciona-
les respecto a los pronsticos, sobre la real intensidad con la
que se presentaba El Nio, puesto que en muchas fuentes se
aseguraba que sera de menos intensidad que el de 1982-83,
lo cual fue el supuesto de partida para la formulacin y el
diseo del Plan de Contingencia. Lamentablemente esta si-
tuacin no se dio y El Nio 1997-98 result muy superior
al anterior. Por otra parte, an dentro del escenario seleccio-
nado, el pas no haba recogido la experiencia de la afectacin
generada por el Fenmeno El Nio 1982-83. Finalmente,
no se dispona de informacin sobre las vulnerabilidades sec-
toriales o territoriales de las infraestructuras viales, la agricul-
tura, los sistemas de abastecimiento de agua potable, etc., lo
que oblig a las instituciones a reconstruir, en la medida de
lo posible el impacto, de eventos que ya estaban muy lejanos.
Alguna informacin sobre riesgos de inundacin y otras po-
sibles amenazas preparados por la Direccin Nacional de de-
fensa civil estuvieron disponibles, as como ciertos esfuerzos
regionales y locales orientados en esta direccin, como es el
caso del municipio de Quito, el cual desde haca aproxima-
damente una dcada vena llevando a cabo acciones con la
14 GONZALEZ A. VLADIMIR. Consultor Tcnico. Segundo Taller Nacional CAF-COPEFEN: "El FEN EN EL ECUADOR". Quito, 4 de febrero de 1999.
216
colaboracin de instituciones educativas y de cooperacin
tcnica (Escuelas Politcnicas Nacional y del Ejrcito,
ORSTON, entre otras). El apoyo de las administraciones
municipales capitalinas ha permitido utilizar all los resulta-
dos de las investigaciones como soporte de polticas, estrate-
gias y medidas concretas de ordenamiento del territorio y
proteccin de la poblacin y la infraestructura.
En sntesis, la gestin de planificacin llevada a cabo durante
El Nio 1997-98 revela que no se cont en Ecuador con un
plan estratgico integral y comprensivo de la posible foca-
lizacin, magnitud y efectos socioeconmicos del Fenmeno
El Nio. El plan que se elabor fue el resultado de un ejer-
cicio de identificacin e inclusin de proyectos urgentes, con
una serie de propuestas aisladas, lo que result en un paquete
de proyectos con debilidades en su estructuracin y en algu-
nos casos poco relevantes para el caso, razn por la cual mu-
chos de ellos carecan de efectividad para los fines persegui-
dos14. Las propuestas se concentraron en los departamentos
que haban sido ms afectados durante 1982-83, y respon-
dan, en virtud de la cercana de la manifestacin del evento,
ms a paliativos de la contingencia que acciones realmente de
carcter preventivo. La informacin inicial para la elabora-
cin del plan parti de esfuerzos institucionales de mapear,
rememorando lo ocurrido, las zonas de posibles riesgos re-
cordadas de ese ao. Por otra parte, hubo dificultades y en
muchos casos fue inexistente, la coordinacin interins-
titucional requerida con relacin a este tipo de eventos.
Para la ejecucin de la fase preventiva del Plan de Contin-
gencia el Gobierno interino entreg recursos econmicos
a instituciones como la Direccin de Defensa Civil, el Mi-
nisterio de Agricultura y el Ministerio de Bienestar Social
con el propsito de realizar diversas tareas en la prepara-
cin ante la llegada de El Nio; entre ellas, segn se ha
presentado en el Captulo V, la ejecucin de numerosos
muros de contencin de ros, arroyos y taludes para pro-
teccin de ciudades e infraestructuras viales, trabajos de
limpieza y encauzamiento de ros, canales, cunetas, as
como la adquisicin de equipos y vituallas para emergen-
cias y la adecuacin de locales para el funcionamiento de
albergues.
Las obras de mitigacin de riesgos fueron focalizadas y
planificadas por algunas instituciones, como fue el caso
de la Subdireccin de Saneamiento Ambiental del Minis-
terio de Desarrollo Urbano y Vivienda, en el momento en
que ya iniciaban las fuertes lluvias, momento en el que era
muy tarde para poder emprenderlas. Muchas de ellas que-
daron sin ser ejecutadas. Por esa razn, una vez concluida
la etapa de la emergencia, el balance para algunas institu-
ciones fue que el Fenmeno El Nio de 1982-83 haba
vuelto a suceder y el pas no haba podido aprender la
leccin; la respuesta institucional ocurri tardamente.
El Nio de 1997-98 result ser superior en sus efectos a
cualquier otro evento de esta naturaleza durante el presente
siglo y los recursos asignados por el Gobierno Nacional sir-
vieron para atender parcialmente la fase inmediatamente an-
terior al fenmeno.
El COPEFEN, a los fines de soportar su gestin, contrat en
los primeros meses de su gestin (septiembre), un grupo de
consultores para preparar un programa de informacin sobre
la presencia del fenmeno y el contenido y alcance del Pro-
grama de Emergencia para afrontar el Fenmeno El Nio, el
cual incorpor las acciones del plan de Contingencia, a los
fines de garantizar los recursos.
Al realizar un anlisis de la efectividad de cumplimiento del
Plan de Contingencias se puede deducir que en un alto gra-
do se cumplieron sus metas, tal es as que en el aspecto finan-
ciero ocurrieron gastos cercanos a lo presupuestado, a pesar
de que estas partidas presupuestarias no fueron incluidas ori-
ginalmente en el Presupuesto General del Estado y de que
muchas de las obras se realizaron tardamente.
En trminos de los logros, se ha indicado que esta experien-
cia de planificacin era la primera en el pas para la gestin de
este evento. Igualmente hubo progresos importantes en la
recuperacin de la memoria del evento 1982-83 debido a
que sta fue la informacin requerida como base para la formula-
cin del plan. Un aporte en esta direccin deriv del convenio
firmado el 26 de diciembre de 1997 entre COPEFEN y el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) den-
tro del proyecto Mitigacin y Preparacin para enfrentar el
Fenmeno El Nio mediante el cual se desarrollaron los
mapas de impacto del Fenmeno El Nio 1982-83 y se ad-
quirieron imgenes satelitales en escala 1:50.000 para toda
la regin litoral, todo lo cual constituy la mejor informa-
cin disponible en el pas en este campo, para mltiples usos
y aplicaciones futuras (planificacin de uso, ocupacin del te-
rritorio, elaboracin de mapas de amenazas, de zonas de riesgo,
etc.). Posterior a los eventos, se ha continuado con estos esfuer-
zos, habindose contratado un trabajo similar con relacin al
evento 1997-98, con el apoyo de ESPOL.
3.2.3 PLANIFICACION Y COORDINACION PARA LA
CONTINGENCIA
Los preparativos para la contingencia fueron plasmados tam-
bin en el plan de contingencia antes mencionado, en el
cual se previeron las acciones ms relevantes. Defensa Civil
ejecut las acciones previstas, a la vez que enfrent situacio-
nes de la contingencia participando directamente, junto
con las instituciones correspondientes en resolver los pro-
blemas de abrigo (albergues), alimentacin, salud, seguri-
dad, y apoyo para el retorno a los hogares.
Se organizaron equipos EDAN (Evaluacin de Daos y An-
lisis de Necesidades) para cada una de las provincias afecta-
das, responsables de realizar la evaluacin preliminar de los
daos ocasionados y posteriormente de la evaluacin final.
Con base en ellos, se elabor un informe consolidado que
fue presentado al presidente de la Repblica. Estos equipos
se desplazaban a las provincias para cumplir con sus objeti-
vos.
Cabe destacar que, por el largo lapso transcurrido entre el
evento El Nio 1982-83, la mayora de los funcionarios
que laboran actualmente en el Sistema Nacional de Defen-
sa Civil no tenan ninguna experiencia anterior sobre este
evento, lo que oblig a una actualizacin de la organiza-
cin, metodologas de trabajo, preparacin de funcionarios
y elaboracin de documentos.
Entre los cambios o innovaciones en Defensa Civil durante
la contingencia destacan:
---Reforzamiento de la organizacin del sistema, mediante
la designacin de un asesor coordinador para cada una de
las provincias del pas; la implementacin del Departamento
Tcnico en la Direccin Nacional; conformacin del Co-
mit Nacional de Emergencias (COE) y capacitacin del
recurso humano.
---Desde el punto de vista del sistema de comunicaciones,
se implementaron a nivel nacional varios medios de comu-
nicacin en cada una de las Juntas Provinciales de Defensa
Civil, lo que permiti agilizar las informaciones.
---Se implement un centro de cmputo en la Direccin
Nacional para disponer de un banco de datos a nivel nacio-
nal y se renov el parque automotor, con lo cual se logr
una mejora de estos instrumentos de trabajo.
---Incremento en cantidad y calidad del voluntariado a ni-
vel nacional.
Con la creacin de COPEFEN, varias de las acciones a eje-
cutar coinciden con la emergencia. Para esa etapa el
COPEFEN tiene la responsabilidad de financiar la ejecu-
cin de proyectos, obras y acciones de prevencin y mitiga-
cin que se presenten o visualicen una vez iniciado el even-
to. Las obras de emergencia se programaron ejecutar en pe-
rodos de tres meses y las acciones de ayuda humanitaria
durante la presencia de la emergencia.
Por esta razn, el principal mecanismo de coordinacin que
oper en esta fase fue COPEFEN, el cual, a travs de su
condicin en el manejo de recursos tuvo una alta participa-
cin en las decisiones de los proyectos que se ejecutaron. Se
ha sealado como una debilidad la deficiente coordinacin
interinstitucional, fundamentalmente entre los entes territo-
riales y los sectoriales. Tambin, la elevada injerencia poltica
en la toma de decisiones y la forma poco estructurada en que
participaron los gobiernos seccionales.
217
Se han sealado como debilidades de la coordinacin del
COPEFEN con el resto de las instituciones:
---En el alto nivel: la lentitud en las decisiones en ese nivel
(Presidencia de la Repblica y Comit de Alto Nivel), no
acordes con la urgencia que requera la contingencia.
---A nivel sectorial: prctica limitada de la coordinacin inter-
institucional entre sectores y con los sectores por parte de
COPEFEN, por lo que la informacin no flua con la veloci-
dad requerida. A este nivel COPEFEN mantuvo coordina-
ciones con algunos ministerios de estado, con la Direccin
Nacional de Defensa Civil, con el ERFEN y la Cruz Roja.
---A nivel regional: se lograron coordinaciones con CEDEGE,
PREDESUR, CODELORO.
---A nivel local: ausencia de mecanismos de cooperacin
interinstitucional a nivel de los Consejos Provinciales y Mu-
nicipios, lo que dificultaba las respuestas y la elaboracin de
proyectos.
3.2.4 PLANIFICACION Y COORDINACION PARA LA
RECONSTRUCCION
En el caso ecuatoriano, la etapa contingente se solap duran-
te algn tiempo con la de reconstruccin, en la cual
COPEFEN contribuy y tena la responsabilidad de prepa-
rar los planes (listado de obras priorizadas) a ejecutar. Se plan-
te en esa fase aprovechar la oportunidad para pasar de una
situacin de desastre a la reconstruccin con visin de desa-
rrollo sustentable. Ello significaba el establecimiento de con-
diciones fsicas, sociales, econmicas y ambientales que per-
mitiesen garantizar en lo posible que los logros que alcanzase
el pas a travs de la reconstruccin no fuesen susceptibles de
ser destruidos en caso de recurrencia de un desastre natural
de caractersticas e intensidad similares. El COPEFEN con-
templ la rehabilitacin de 1.000 km de vialidad a travs de
30 proyectos y varios adicionales para los reasentamientos
humanos, a ser ejecutados en plazos de 4-5 meses y 1 ao
respectivamente, con recursos de prstamos multilaterales.
Posteriormente, la tarea de planificacin estuvo a cargo de
CORPECUADOR, organismo que ha elaborado el listado
de obras, definido las prioridades de actuacin y se ha aboca-
do a la preparacin de un plan maestro de reconstruccin de
la infraestructura daada, principalmente de carreteras y con
proyectos para la rehabilitacin urbana y de saneamiento
ambiental, para lo cual se apoya en la contratacin de un
organismo de planificacin regional financiado con recursos
del Banco Mundial a travs de COPEFEN. Debido a que se
plantea la reconstruccin con miras a garantizar la reduccin
de riesgos, se contempla la realizacin de estudios de impac-
to ambiental, de distribucin territorial, de instalaciones ur-
banas y de normas tcnicas a seguir.
Un avance a destacar para la fase de reconstruccin, como
base para la planificacin, ha sido la estimacin de la magni-
218
tud y el costo de los impactos diversos ocasionados por efecto
del Fenmeno El Nio 1997-98 en Ecuador, constituyendo
la mejor y ms resumida de ellas, la realizada por una misin
de expertos de CEPAL, PNUD y CAF que trabaj en el pas
durante el mes de junio de 1998, en respuesta a una solici-
tud del gobierno nacional con la finalidad de sentar las bases
y prioridades para definir un programa de rehabilitacin y
reconstruccin y solicitar la cooperacin de la comunidad
internacional para asegurar los fondos que requiere el progra-
ma aludido. Sin embargo, se ha destacado como una debili-
dad institucional de los entes pblicos, la falta de mecanis-
mos y de metodologas establecidas para este tipo de estima-
ciones que incluyen, no slo los daos directos e indirectos
sobre todos los sectores, sino tambin las repercusiones del fen-
meno sobre las variables macroeconmicas y sobre la economa
en general.
3.3 EL MANEJO DE RECURSOS EN LA GESTION INSTITUCIONAL
ANTE EL FENOMENO EL NIO 1997-98
a)---El manejo de recursos en el sector del conocimiento
cientfico durante 1997-98
En general, la mayora de las instituciones del conocimiento
cientfico operaron durante el evento El Nio 1997-98 con
base en sus presupuestos normales. El INOCAR ha sealado
que todas las acciones emprendidas en todo ese lapso fueron
sostenidas con presupuesto de esa institucin, lo que afect
el normal funcionamiento del Instituto en otras reas. No les
fueron asignados recursos especiales para el monitoreo y eva-
luacin de daos.
El INAMHI solicit recursos para apoyar el plan en sus tres
etapas. Estos fueron incorporados en el Plan de Contingen-
cia de la Defensa Civil. Los correspondientes a la primera
etapa fueron entregados en el mes de octubre de 1997. El
PNUD se comprometi a entregar al INAMHI 70.000 d-
lares para la adquisicin de equipos radio-receptores e insta-
lacin de los mismos en estaciones hidrometeorolgicas pre-
viamente seleccionadas de la Regin Costa, pero solo se hizo
efectivo el 43% de ese monto, por lo que no fue posible la
instalacin de los mencionados equipos de radio.
Debido a que se priorizaron las actividades referentes al
monitoreo, anlisis y sistemas de alerta del Fenmeno El Nio,
hubo desatencin de otros programas anuales.
b)---El manejo de recursos para la prevencin y mitiga-
cin durante 1997-98
En esta fase, Defensa Civil cont con recursos del Fondo de
Contingencia previsto para sus actuaciones durante situacio-
nes emergentes. Sin embargo, los recursos disponibles para
llevar a cabo las acciones preparatorias antes de la manifesta-
cin del fenmeno, fueron escasos, razn por lo cual debie-
ron limitar la participacin ciudadana.
Debido a que no existe una poltica para el suministro de
recursos para la prevencin de riesgos, los planes que se ela-
boraron, donde participaron algunos sectores a travs de las
DIPLASEDES, no contaron con recursos suficientes para su
ejecucin. Por otra parte, la gestin para la consecucin de
los recursos no fue oportuna, lo que origin que muchas de
las obras que se haban identificado para la etapa previa a la
contingencia, no pudieron ser realizadas o se retrasaron en su
ejecucin. Como quiera que los planes preventivos se hicie-
ron de forma muy centralizada, no se previeron recursos adi-
cionales para los niveles territoriales.
Con el propsito de disponer de los recursos financieros ne-
cesarios para enfrentar la emergencia en sus tres fases, el Esta-
do suscribi progresivamente, entre 1997 y 1998, convenios
de prstamo con la CAF, el BID y el BIRF por un total de
US$ 210 millones, a los que se sum una contraparte local
de US$ 21 millones, es decir, los recursos disponibles para
enfrentar la situacin antes descrita ascendieron a 231 millo-
nes de dlares.
Para la fase de prevencin el Gobierno Nacional asign recur-
sos por un valor cercano a los US$ 41 millones para la reali-
zacin de 569 proyectos de mitigacin y de obras de emer-
gencia sealadas, distribuidos en las diferentes regiones del
pas, en especial en la regin del Litoral. De stos, el 78% se
destin a obras de infraestructura y el 22% a acciones huma-
nitarias.
Para la asignacin de los recursos a las entidades coejecutoras
se utiliz el siguiente procedimiento. Se establecieron tres
indicadores: el nivel o grado del riesgo en base a mapas con
este tipo de informacin; el nivel poblacional en las cabeceras
cantonales y provinciales (proyeccin censal disponible del
INEI) y la categora poltico-administrativa. Debido a que la
demanda de los coejecutores fue superior a los recursos dis-
ponibles, se priorizaron aquellas obras y acciones que podan
tener mayor impacto preventivo.
Para la solicitud, en el caso de obras, los coejecutores deban
presentar un perfil del proyecto, un presupuesto y un
cronograma de actividades; y en el caso de acciones especfi-
cas, se solicitaban justificativos con sus respectivos presupues-
tos. Una vez que se dispona de la aprobacin de las obras y
acciones requeridas, se proceda a la suscripcin del convenio
respectivo y se le transferan los recursos a las cuentas banca-
rias de los organismos coejecutores.
Los recursos manejados en esta fase por el COPEFEN fueron
aquellos que se haban previsto en el Plan de Contingencia
para afrontar el fenmeno. Los recursos para la fase de pre-
vencin se originaron principalmente de un prstamo otor-
15 Entre el 18 y 24 de mayo, el gobierno ecuatoriano pide la colaboracin y la visita de la CEPAL para evaluar los impactos econmicos del fenmeno para que le sirva para exponer
a la comunidad internacional las necesidades de asistencia.
16 El Proyecto del PNUD tena una cuanta de 250 mil dlares y estaba estructurado en cuatro componentes: extrapolar el Nio 82-83 para el fortalecimiento institucional, mejorar
la red de alertas hidrometeorolgicas, fortalecimiento de Defensa Civil (comunicaciones). No obstante Defensa Civil no manifest inters en el proyecto.
gado por la CAF, y hasta que ingresaran al pas, el Ministerio
de Finanzas anticip montos significativos. Debido al carc-
ter emergente del plan, la entrega de esos recursos que en un
primer momento entreg el Ministerio, se hizo con agilidad.
c)---El manejo de recursos para la contingencia durante
1997-98
El esquema institucional en este perodo estuvo determina-
do en importante medida por las condiciones establecidas
por los organismos multilaterales de financiamiento, que apor-
taron los recursos econmicos para la ejecucin del Programa
de Emergencia. En esta fase el COPEFEN fue responsable
del manejo administrativo de los recursos, principalmente
de los fondos financieros internacionales. Los recursos pro-
vinieron de varias fuentes, bajo la administracin y coordi-
nacin de prioridades por parte de COPEFEN. Para la orien-
tacin de los recursos se dictaron decretos presidenciales.
El Gobierno, a travs del COPEFEN llev a cabo con alta
prioridad una campaa para la obtencin de recursos y prs-
tamos que le permitieran manejar la emergencia15. Fue as
como en diciembre de 1997 se suscribieron los contratos de
prstamo con algunos organismos multilaterales de finan-
ciamiento, entre los cuales se cuenta el suscrito el 26 de di-
ciembre entre PNUD16 y el COPEFEN para ejecutar pro-
yecto de mitigacin y preparacin para enfrentar el Fenme-
no El Nio. Posteriormente se obtuvieron recursos por US$
25 millones de la CAF, US$ 105 millones del BID, US$ 80
millones del Banco Mundial-BIRF y US$ 21 millones del
Tesoro General de la Nacin, para un total de 231 millones
de dlares.
Se ha sealado en el Aparte 3.1.3, el papel que debi asumir
el COPEFEN como institucin financiera de segundo piso,
coordinando la preparacin de proyectos con los diferentes
organismos responsables de su formulacin, asumiendo la
orientacin, el anlisis y evaluacin de los proyectos y el
financiamiento de aquellos que calificaban segn los criterios
de elegibilidad establecidos en los contratos de prstamo.
Igualmente, desde el ngulo del manejo y canalizacin de
recursos, destaca la existencia del Fondo para la Inversin
Social, FISE, que permiti agilizar la ejecucin al disponer
de mecanismos ms flexibles.
Especial consideracin merece el tema de la actuacin de los
organismos de control, particularmente la Contralora Ge-
neral del Estado. A pesar de que las condiciones de emergen-
cia nacional hacan razonable pensar en la necesidad de
flexibilizar (incluso eventualmente suprimir) ciertos proce-
dimientos de control previo, que se caracterizan por ser in-
flexibles, largos y engorrosos, el Ecuador no modific esta
219
situacin y mantuvo prcticamente las mismas condiciones
administrativas de control que se utilizan en circunstancias
normales. La consecuencia fue que la obtencin de los infor-
mes previos por parte de la Contralora (y en menor grado de
la Procuradura), se convirti en un serio obstculo para el
oportuno inicio de los trabajos, disminuyendo la oportuni-
dad de las acciones y el impacto favorable de los mismos
sobre la poblacin afectada.
Tambin merece destacar, en lo que respecta a otras fuentes
de recursos, los problemas que se presentaron en la gestin
de los mismos. El pas cont con donaciones hechas por en-
tes internacionales, donacin de semillas y con aportes priva-
dos y de la comunidad. Se ha indicado anteriormente la de-
bilidad que se evidenci en el uso de las donaciones, presen-
tndose en algunos casos un aparente desvo de las mismas
hacia otros fines distintos a los previstos, lo que gener des-
confianza en las fuentes donantes.
Defensa Civil, para el cumplimiento de las actividades en
esta fase, dispuso del Fondo de Contingencias asignado por
el Estado Ecuatoriano. La DNDC ha sealado que los recur-
sos disponibles fueron suficientes durante la contingencia
para cubrir sus propias actividades y que resultaron oportunos.
En el nivel territorial, los municipios no cuentan con meca-
nismos financieros para atender este tipo de eventos. Algu-
nos recursos derivan de la posibilidad de redistribuir rubros
de sus presupuestos. Las fuentes ms relevantes que estuvie-
ron a su disposicin provinieron de los prstamos de
multilaterales a travs de COPEFEN.
El Ministerio de Agricultura, con el financiamiento del
COPEFEN y de la FAO-Unin Europea y otros organismos,
efectu trabajos de evaluacin y cuantificacin de los daos. tamos nacionales e internacionales contratados por el gobierno y
Por su parte, la Defensa Civil llev a cabo sus propias evalua-
ciones utilizando sus recursos propios.
Se evidenciaron rigideces en la administracin de los recursos
tanto en COPEFEN como en el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Los fondos provenientes de las fuentes ex-
ternas presentaron trabas para su oportuna disponibilidad,
debido a que se ejecutaron con base en las condiciones y
procedimientos establecidos en los contratos de prstamo de
los organismos multilaterales as como en sus respectivos re-
glamentos operativos. Si bien se establecieron procedimien-
tos simplificados para la contratacin de obras y servicios en
funcin de la inversin y se introdujeron las figuras de con-
tratacin directa y administracin directa, los lapsos eran to-
dava largos para la situacin de contingencia. Por su parte,
los recursos internos fueron insuficientes y se presentaron
muchas trabas administrativas y legales para su utilizacin,
relacionadas con las fuertes exigencias de la Contralora antes
sealadas. Ello incidi en que las obras programadas en el
plan de emergencia no se ejecutasen a tiempo.
Sin embargo, una investigacin realizada al 10% de las enti-
220
dades coejecutoras, se establece que el 83% de los recursos
fueron aprobados en tiempo normal, menor a 20 das entre
la presentacin del proyecto y la aprobacin por parte del
directorio; el 17% super el lmite establecido debido a la
falta oportuna de entrega de documentacin. La ejecucin
de acciones tuvo retrasos cuando se produjo el cambio del
presidente de COPEFEN en febrero de 1998.
d)---El manejo de recursos para la reconstruccin duran-
te 1997-98
En la fase de rehabilitacin el COPEFEN se convirti ini-
cialmente en el nico canal suplidor de recursos para los pro-
yectos, junto con los organismos dependientes de la coopera-
cin internacional que actan en funcin de sus prioridades.
Para ello trabaj en la reorientacin y reprogramacin del
destino previsto inicialmente para los recursos que confor-
maban el saldo del programa de emergencia. Los recursos
para la reconstruccin provinieron principalmente de prsta-
mos internacionales (BID, BM, CAF, etc.), y en menor pro-
porcin de fuentes internas.
El plan de rehabilitacin preparado por el COPEFEN as-
cendi a 121,1 millones de dlares, los cuales fueron: US$
16,8 millones del BID; US$ 23,3 del BM con US$ 21 mi-
llones de contraparte nacional; US$ 48 del BID (Nio II)
con US$12 millones de contraparte nacional.
Pero con la creacin de CORPECUADOR, sta institucin
queda responsable de la rehabilitacin y de la reconstruccin,
limitndose drsticamente la participacin del COPEFEN. Esta
Corporacin, de acuerdo a su ley, puede manejar recursos
provenientes de diferentes fuentes. Esta institucin se ha plan-
teado promover opciones alternativas a saber: fondos de prs-
administrados por CORPECUADOR; donaciones para las
obras; cobro de peaje en las vas reconstruidas; 25% de la
rentabilidad lquida que obtenga el fondo de solidaridad na-
cional (para pago del servicio de las deudas internacionales
para la reconstruccin o de obras); 10% de la participacin
que le corresponde al estado en el incremento de las exporta-
ciones petroleras, una vez ampliado el oleoducto; 0,7% del
total de las exportaciones de banano a partir del 1/1/98, de
acuerdo al Decreto Ejecutivo N 352 del 5/1/84; prstamos
que a nombre propio obtenga la Corporacin; asignaciones
presupuestarias. Sin embargo, muchas de estas fuentes de-
penden de la ejecucin de logros previos.
4. LECCIONES APRENDIDAS DE LA GESTION
INSTITUCIONAL DEL FENOMENO EL NIO 1997-98
En el caso de Ecuador, los fuertes impactos dejados por el
Fenmeno El Nio durante la coyuntura de 1997-98 cons-
tituyen un marco para profundas reflexiones sobre la signifi-
cacin de estos eventos en el desarrollo y sobre la importan-
cia y la responsabilidad de los gobiernos de mejorar la capa-
cidad de gestin para direccionar las nuevas actuaciones. Todo
ello con el fin de garantizar la reduccin de los daos y el aprove-
chamiento de las oportunidades que se presentan como conse-
cuencia de estos fenmenos naturales de carcter recurrente.
Si bien el problema de los riesgos ha sido creciente, tambin
lo ha sido su percepcin. Las experiencias anteriores no ha-
ban sido recogidas, ni existan memorias de los eventos, por
lo que no se cuenta con informacin sistemtica antes del
episodio 1982-83. Ese es el caso del terremoto de Ambato
ocurrido en 1949, para el cual existen vacos importantes de
informacin. Las normas que se introducen para la construc-
cin provienen de los Estados Unidos de Norteamrica. En
la actualidad la Politcnica Nacional est trabajando sobre
riesgos ssmicos.
La magnitud de los impactos en ocasin de El Nio 1997-
98 han derivado no slo de la gran intensidad del evento,
sino tambin de la falta de una adecuada y sostenida poltica
de prevencin y de ordenacin del territorio, carencia que se
ha manifestado fundamentalmente en asentamientos huma-
nos y actividades en zonas de alto riesgo, cerca de los cauces
naturales de los ros, en reas tradicionalmente inundables o
con pendientes, etc. A nivel sectorial, ha sido manifiesta la
relacin entre las debilidades en la gestin y la reduccin de
riesgos. En la agricultura, por ejemplo, los daos se han rela-
cionado con vulnerabilidades asociadas a la baja capacidad
de manejo de varias amenazas como el control de plagas,
afectacin climtica por altas temperaturas y por factores si-
milares de ordenamiento y de manejo de planicies de inun-
dacin que se han sealado a lo largo de este estudio. De
manera similar, es notoria la ausencia de normas tcnicas que
regulen la construccin de las infraestructuras fsicas y pro-
ductivas (carreteras, puentes, drenajes, piscinas camaroneras,
plantaciones bananeras y de caa de azcar, etc.), conside-
rando la presencia y los efectos de estos fenmenos adversos.
A esto se debe agregar la inadecuacin de la institucionalidad
misma para enfrentar estos eventos, particularmente en el
caso de la mayora de los sectores y de las municipalidades
que han mostrado serias debilidades para regular y controlar
las reas bajo su responsabilidad, entre ellas el crecimiento
desordenado de los centros poblados y la localizacin de ac-
tividades econmicas.
La debilidad institucional que existe en el pas para prevenir
y afrontar fenmenos de fuerte intensidad como el de 1997-
98, se vio acrecentada tambin, segn se ha mencionado an-
tes, por las condiciones crticas existentes para ese momento
debido al cambio de gobierno y a la grave situacin de las
finanzas pblicas. Se ha indicado como la gestin del fen-
meno bajo esas circunstancias result poco efectiva, sobre
todo en la etapa de prevencin, cuando podan haberse to-
mado medidas para mitigar algunos de los daos esperables.
Las consecuencias de esa debilidad institucional y de la au-
sencia de una conciencia de prevencin en el pas, profundi-
zaron el nivel de la crisis ya que los requerimientos adiciona-
les de recursos para solventar las secuelas del fenmeno se
sumaron a la ya crnica demanda existente en el nivel nacio-
nal. El resultado ha sido obviamente una alta influencia del
fenmeno en la afectacin de las posibilidades de desarrollo
del pas en los prximos aos.
Independientemente del contexto, la evaluacin que se ha
realizado con el concurso de las instituciones involucradas en
la gestin del evento 1997-98, puso en evidencia que el pas
trat por primera vez de tomar medidas preventivas para
mitigar los riesgos, pero que las propias debilidades institu-
cionales limitaron las actuaciones tanto en el campo del
conocimiento del fenmeno, como en la prevencin, aten-
cin y rehabilitacin de desastres de carcter hidrometeo-
rolgico.
Dentro de este marco, ha sido destacada la necesidad de apro-
vechar las experiencias negativas para fortalecer la capacidad
de gestin futura en su sentido positivo, con miras a reducir
las debilidades que hoy estn presentes para la prevencin y
atencin de los desastres.
Durante el Fenmeno El Nio 1997-98, varios procesos mar-
caron tendencias hacia la creacin de una visin preventiva
de carcter permanente. Por una parte, Ecuador mostr de-
sarrollos en aspectos relacionados con el manejo de los desas-
tres, principalmente en lo referente al conocimiento de las
amenazas (fenmenos hidrometeorolgicos) as como en el
manejo de las emergencias, especficamente con lo relaciona-
do al socorro y la atencin de vctimas de emergencias. Per-
sisten, sin embargo, considerables vacos en el conocimiento
de riesgos, en la prevencin y mitigacin de riesgos en secto-
res vitales como vialidad y transportes, agropecuario, agua
para consumo humano y en los procesos de recuperacin y
rehabilitacin.
En lo que respecta a la institucionalidad y la gestin para
desastres, algunas instituciones han reforzado su evolucin
hacia esquemas ms estructurados desde el punto de vista del
manejo de los riesgos. Este es el caso del ERFEN Ecuador
que jug y pretende seguir jugando un papel fundamental
en el mejoramiento del conocimiento del fenmeno, tanto
de manera interna como formando parte del ERFEN regio-
nal. El plan estratgico 1999-2010 con relacin a hidro-
meteorologa, pareciera reforzar ese sector institucional en la
visin preventiva que demanda la gestin del fenmeno. Tam-
bin se ha creado con carcter de cierta permanencia (por
unos 10 aos), una institucionalidad para la zona mas afecta-
da por las variaciones climticas asociadas al Nio, como lo
es CORPECUADOR, lo cual probablemente garantizar, al
menos durante ese lapso, la implementacin de obras y el
fortalecimiento de medidas para mejorar la situacin de vul-
nerabilidades preexistentes.
Por su parte, se ha planteado establecer desde la Vicepresi-
221
dencia de la Repblica, un sistema Nacional para la Gestin
del Riesgo, conformado y dirigido por un cuerpo tcnico
que promovera, impulsara, apoyara, orientara y coordina-
ra, todas aquellas acciones que deban emprenderse a travs
de diferentes organismos gubernamentales, instituciones cien-
tfico-tcnicas y de la sociedad civil, todas y cada una en sus
respectivos mbitos y campos de actividad, para que la varia-
bles riesgo sea incorporada en la planificacin para el desa-
rrollo de obras de infraestructura, en las polticas de ordena-
miento territorial, normas y cdigos de construccin, as como
en la planificacin del desarrollo de las zonas urbanas y la
gestin ambiental del territorio. Se plantea que este sistema
debera ser de carcter estratgico y permanente y se ocupa-
ra tambin de desarrollar un sistema de informacin geogr-
fica sobre las amenazas que existen en el pas, de fortalecer las
redes de monitoreo y sistemas de alerta temprana para cada
una de ellas, y de fortalecer el Sistema Nacional de Defensa
Civil y mejorar su capacidad para realizar los preparativos y
las actividades de respuesta frente a futuras emergencias y
desastres en el Ecuador.
Varios pasos se han venido dando en la direccin de construir
ese Sistema Nacional para la gestin del riesgo:
---En noviembre de 1997 el INAMHI organiz con el Insti-
tuto ORSTOM de Francia, un Seminario Internacional so-
bre El Nio, en el cual se discuti y analiz el estado del arte
en materia de prediccin y monitoreo del fenmeno, as como
sobre sus principales efectos, evento que cont con la partici-
pacin de 211 representantes de 18 pases.
---Durante el segundo semestre de 1997, la Misin Perma-
nente de Ecuador ante la Organizacin de la Naciones Uni-
das trabaj de manera intensa en la promocin de una resolu-
cin que permitiese fortalecer mecanismos de cooperacin
internacional para reducir el impacto del Fenmeno El Nio,
de manera particular en los pases en vas de desarrollo ms
propensos a sufrir los daos graves por su causa, y para facili-
tar el desarrollo de una estrategia internacional concertada e
integral para prevenir, mitigar y rehabilitar los daos provo-
cados por el fenmeno. Estas acciones contribuyeron
significativamente a que esta propuesta fuese adoptada por la
Asamblea General de la ONU, hecho que se concret me-
diante la resolucin A-52-200 del 18 de diciembre de 1997.
---El gobierno de Ecuador, a travs de los canales diplomti-
cos correspondientes, ha propuesto el establecimiento de un
Centro Regional para el Estudio y Monitoreo del Fenmeno
El Nio y se ofreci tambin como pas anfitrin para una
reunin intergubernamental de expertos sobre El Nio, que
se realiz con xito en 1998 en la ciudad de Guayaquil.
MAG y FAO conformaron un organismo para prevencin de
desastres pero en la prctica no tienen capacidad de decisin,
adems de que la ltima de esas instituciones es asesora. En
222
base a ello se ha planteado tambin darle a este organismo un
mayor poder de decisin desde la Vicepresidencia de la Re-
pblica. Adicionalmente, las DIPLASEDES tienen un pro-
yecto que plantea su vinculacin directa al presidente de la
Repblica y mantener como rgano operativo a Defensa Ci-
vil.
Otra tendencia que ha derivado de las experiencias recientes,
es el inicio de estudios y normativas relacionadas con situa-
ciones de esta naturaleza. Por una parte, la visualizacin de
un desarrollo de nuevas normas de diseo y construccin vial
en el mediano plazo, orientadas especficamente a prevenir y
mitigar los efectos de fenmenos climticos de esta naturale-
za. Por otra parte, estudios solicitados por el Banco Mundial
incluirn la identificacin de zonas de riesgo, planes para el
manejo de inundaciones, asistencia tcnica, as como evalua-
ciones de daos e informacin sobre vulnerabilidades. Al
momento de la realizacin de este estudio se haba acordado
la elaboracin de mapas de desastres para las provincias afec-
tadas; mapas de inundaciones de 1982-83 y 1997-98; el
establecimiento de un plan piloto para al reduccin de pr-
didas por desastres naturales. Tambin el Ministerio de Ener-
ga y Minas haba iniciado asesoras para el conocimiento de
las vulnerabilidades en el pas.
En el campo de las infraestructuras, el Ministerio de Trans-
porte prevea, dentro del Programa del Banco Mundial, la
contratacin de un estudio de la vialidad afectada, as como
el desarrollo de normas para reconstruccin de las vas. La
Cmara de la Construccin ha instado a mejorar la calidad
de las vas mediante metodologas y condiciones de dise-
o, a aplicar medidas para prevenir riesgos y a realizar
estudios hidrulicos de drenaje y estabilidad de estructu-
ras y pavimentos.
Aparte de estas tendencias favorables, que demandan una
poltica de apoyo para su fortalecimiento, no se observa la
concrecin efectiva de una poltica nacional en la toma de
decisiones para la sostenibilidad de los esfuerzos. No se han
dictado disposiciones o normas especficas, temporales o per-
manentes relacionadas con El Nio que permitan dar conti-
nuidad a una poltica de prevencin para ese fenmeno de
nivel nacional. Tampoco se trabaja en una institucionalidad
para la prevencin con miras a la sostenibilidad del desarro-
llo, y los esfuerzos de fortalecimiento institucional que se
observan en este campo continan orientndose solamente a
los preparativos y atencin de emergencia.
El marco institucional para desastres que, por necesidades de
manejo coyuntural, se desarroll durante El Nio 1997-98,
tiene poca claridad en la perspectiva de futuro. El COPEFEN,
que ha adquirido una experiencia muy valiosa en el manejo
de recursos y en la introduccin de criterios tcnicos para la
formulacin de las solicitudes de proyectos en las organiza-
ciones pblicas, tiene vigencia temporal ligada directamente
a la ejecucin de los contratos de prstamo suscritos con la
CAF, BID y BIRF. De no visualizarse un esquema institucional
sistmico que recoja las experiencias y contine la labor de
manejo de los riesgos, los avances logrados durante el evento
1997-98 podran diluirse y perderse la oportunidad de en-
frentar en mejores condiciones una nueva manifestacin del
evento en el futuro.
En el campo de la gestin, han quedado tambin otras ense-
anzas invalorables. La ms destacada es la conciencia de que
la internalizacin de la prevencin requiere del apoyo de los
ms altos niveles polticos, nica forma de mover la maqui- Para la reconstruccin los retos son mayores desde el punto
naria y las decisiones orientadas al desarrollo sostenible. Tam-
bin se tiene conciencia de la necesidad de clarificar los cam-
pos de actuacin inter e intra institucionales para dar cabida
a un enfoque integral en el manejo de estos eventos en todas
sus fases, que considere la necesaria interrelacin que debe
haber entre las instituciones sectoriales para reducir las vul-
nerabilidades a lo largo de la cadena de efectos producidos
por el fenmeno.
Adicionalmente a estas grandes conclusiones de la
institucionalidad y la gestin general para el manejo de esos
desastres, se han recogido lecciones concluyentes para cada
una de las fases de ese proceso.
En general se reconoce que, de haberse implementado con
mayor efectividad las medidas preventivas, no slo en la fase
del antes del fenmeno 1997-98 sino tomando las experien-
cias de 1982-83, los impactos hubiesen sido menos graves.
Con relacin a la institucionalidad del conocimiento, los ma-
yores esfuerzos debern orientarse, adems de a mejorar su
capacidad de monitoreo y prediccin, a fortalecer la coordi-
nacin interinstitucional con los centros de investigacin y a
lograr incrementar los trabajos y cooperacin regionales.
Para la prevencin surge la prioridad de desarrollar una
institucionalidad que complete el marco para el manejo de
los desastres. Adems del esquema existente, orientado a la
preparacin y atencin de los mismos, es imperativo definir
el marco institucional para la gestin de los riesgos en el
mbito de las instituciones sectoriales responsables del desa-
rrollo. En conjunto, estos componentes configurarn un sis-
tema nacional para desastres direccionado adecuadamente
para la sostenibilidad del desarrollo. Para acelerar esos proce-
sos y aprovechar las oportunidades de cooperacin entre pa-
ses, se ha considerado relevante conformar una institu-
cionalidad en la regin andina que sirva de plataforma en esa
direccin, a la vez que garantice la continuidad de los esfuer-
zos que se adelanten en cada uno de los pases del rea. La
organizacin preventiva debe promover la participacin de
las institucionalidades sectoriales y territoriales con un enfo-
que tcnico, orientado a la planificacin y a la coordinacin al establecimiento de un sistema integrado de informacin
entre sectores y niveles.
La institucionalidad de gestin de las contingencias requiere
un fortalecimiento importante, principalmente en la fase de
preparativos y en la institucionalidad para la atencin, que
garantice la mxima participacin de los sectores involucrados,
de los gobiernos territoriales y de la poblacin, de una mane-
ra coordinada. Igualmente requiere acompaarse de formas
institucionales transparentes en la administracin de recur-
sos, principalmente de los provenientes de donaciones y de
los prstamos internacionales, para facilitar la afluencia de los
mismos cuando son requeridos.
de vista de la oportunidad. En esa fase es posible dar giros
importantes en la consideracin de los riesgos. Se dispone de
recursos y de planes de accin que, aunque limitados, abren
una brecha para incorporar normas tcnicas adecuadas,
reubicar los trazados de ciertas infraestructuras, considerar
las prioridades en la reduccin de vulnerabilidades, etc. La
respuesta institucional debe ser clara para esta fase. Por una
parte, debe tener la flexibilidad para adecuarse a distintos
grados de desastres. Por la otra, debe garantizar una presen-
cia permanente a los fines de mantener una capacidad de
respuesta organizada, previamente conocida, que canalice a
la brevedad y con esa nueva visin los esfuerzos de recons-
truccin de cada evento desastroso futuro.
5. PRINCIPALES POLITICAS PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA
INSTITUCIONALIDAD GENERAL
Dentro del marco de las principales lecciones aprendidas, se
han perfilado polticas de fortalecimiento institucional pro-
puestas por el conjunto de instituciones que participaron en
este estudio o en otros provenientes de instituciones nacio-
nales o internacionales, orientadas tanto a mejorar la institu-
cionalidad existente como a fortalecer la capacidad de ges-
tin en diversas vertientes.
a)---Polticas sobre la institucionalidad y gestin general
de los riesgos
---Establecer un sistema permanente para la prevencin y
gestin de los riesgos naturales que tenga la responsabilidad
de promover la incorporacin de la variable riesgo en la pla-
nificacin para el desarrollo de las obras de infraestructura,
en las polticas de ordenamiento territorial, normas y cdi-
gos de construccin, en la planificacin urbanstica en zonas
urbanas y rurales y en la gestin ambiental del desarrollo.
Dicha institucionalidad promovera y coordinara estos as-
pectos en los diferentes organismos gubernamentales, insti-
tuciones cientfico-tcnicas, y en la sociedad civil y tendra
otras funciones asociadas al mantenimiento de la memoria y
relacionada con este tipo de eventos en el pas. Mantendra
223
estrecho trabajo con Defensa Civil y apoyara el fortalecimiento de
todo el Sistema de preparacin y atencin de desastres.
---Definir el esquema institucional que soportara dicho sis-
tema, con identificacin y legislacin sobre las instancias y
funcionamiento de los niveles, de los canales de funciona-
miento y de coordinacin, soportados en la institucionalidad
sectorial y territorial. En el desarrollo de esta institucionalidad
sera fundamental fortalecer el papel de los gobiernos locales
(Consejos Provinciales y Municipios) para la ejecucin de
proyectos y programas con esta visin, en coordinacin con
el gobierno nacional. Igualmente, conllevara la asignacin
de responsabilidades nacionales a una unidad con esas com-
petencias.
---Desarrollar un marco normativo nacional que responda a
la nueva institucionalidad, que contenga los soportes jurdi-
cos tanto nacionales como sectoriales para la incorporacin y
manejo de la temtica de riesgos.
---Adecuar el Sistema Nacional de Defensa Civil al marco
institucional general, con el objeto de fortalecer su capacidad
de respuesta y de previsin para la atencin de desastres.
---Desarrollar un sistema nacional de capacitacin para la
prevencin de riesgos, incorporado al sistema educativo na-
cional. Institucionalizar la cooperacin de las universidades
con ese propsito, con especial nfasis en los niveles locales.
Preparar planes para capacitar diferentes niveles de gestin.
---Definir una poltica de mantenimiento y seguimiento de
las acciones preventivas, garantizando que las experiencias de
eventos anteriores y de este ltimo, sean asumidas en la vi-
sin de desarrollo.
b)---Polticas para el fortalecimiento de la cultura y pla-
nificacin preventiva
Establecer un sistema obligatorio de planificacin para el
manejo de los riesgos incorporado a la planificacin del desa-
rrollo. Preparar desde el corto plazo planes especficos para el
manejo del Fenmeno El Nio en diferentes niveles (nacio-
nal, sectorial y territoriales) a los fines de tomar desde ya las
acciones que conduzcan a la prevencin futura de los impac-
tos del mismo, as como tambin fortalecer la planificacin jos regionales debido a la naturaleza y comportamiento del
de cuencas con visin de sostenibilidad y elaborar planes de
ordenamiento territorial y urbano que incorporen los anlisis
de riesgos. Dentro de esta lnea se debe promover que cada
sector institucional tenga en cuenta los pronsticos
hidrometeorolgicos en su incidencia en la seguridad y pres-
tacin del servicio.
Fortalecer la participacin de los gobiernos locales y de la
comunidad en la planificacin para el manejo de riegos
naturales, con especial nfasis en la planificacin urbana.
Fortalecer el rol de los municipios como ordenadores del
desarrollo urbano.
224
---Promover el establecimiento y la ejecucin de estudios de
anlisis de riesgos y vulnerabilidades en el mbito de los dis-
tintos sectores de afectacin para introducir la temtica de
los riesgos en la planificacin sectorial.
---Desarrollar sistemas de informacin (a diferentes niveles)
para la gestin de riesgos, incluyendo dentro de ellos: mapas
de riesgos, territorializacin de amenazas, daos y su
focalizacin, memoria sistematizada de lo ocurrido en cada
evento pasado, experiencias institucionales en el manejo, y
todo tipo de informacin que pueda ser base para la planifi-
cacin y gestin de esos eventos.
---Reformular las normas de construccin y de uso en las
zonas de alto riesgo.
---Propiciar y elaborar planes estratgicos para el desarrollo
de investigaciones y de estudios de base para la comprensin
y manejo del fenmeno.
---Institucionalizar la evaluacin posterior a la ocurrencia del
evento como parte de la memoria institucional y como base
para la planificacin de la reconstruccin.
---Introducir el seguimiento para asegurar el cumplimiento
de las normas de prevencin y mitigacin de las obras.
---Desarrollar programas permanentes de educacin e infor-
macin pblica sobre los riesgos hidrometeorolgicos que
hagan parte del sistema educativo y de la educacin no for-
mal para la gestin pblica.
c)---Polticas para mejorar la institucionalidad y gestin
en el sector del conocimiento
Adems del conjunto de polticas que se han sealado en los
captulos I y II para reducir las vulnerabilidades en este sec-
tor, se han sealado otras polticas orientadas a mejorar la
capacidad de gestin institucional a saber:
---Fortalecer las instituciones relacionadas con la investiga-
cin cientfica y el monitoreo de las variables oceanogrficas
y meteorolgicas, as como los mecanismos de coordinacin
entre ellas. Enfasis especial en el fortalecimiento de los traba-
fenmeno.
---Apoyar lneas de investigacin para el conocimiento y pro-
nstico de este tipo de eventos, principalmente de la relacin
clima-precipitacin-escorrentas y de las amenazas. Estable-
cimiento de sistemas de pronstico a nivel sectorial.
---Formular una normativa que permita recoger informa-
cin procedente para el sector del conocimiento desde los
diferentes actores: municipios, consejos provinciales, so-
ciedad civil, etc., y que permita integrar el conocimiento
cientfico disponible.
---Promover la capacitacin y especializacin del personal tc-
nico de las instituciones que tienen mandatos claves en este
tipo de conocimiento. Para estos fines se puede acudir a pla-
nificar e impulsar programas de cooperacin y de asistencia
tcnica internacional.
---Establecer mecanismos de coordinacin entre los sectores
afectados y las entidades de investigacin tcnico cientfico
con el fin de coordinar y optimizar la informacin requerida
para la planificacin.
---Establecer sistemas de alerta temprana, tanto a nivel na-
cional como en los diferentes sectores, que garanticen la afluen-
cia de informacin a todos los afectados.
d)---Para mejorar la institucionalidad y la gestin de la
contingencia
---Fortalecer el Sistema Nacional de Defensa Civil, especial-
mente a la Direccin de Defensa Civil para los preparativos y
atencin de las emergencias, incluyendo las instancias de pla-
nificacin como las DIPLASEDES y COPLASEDES y las
instancias de coordinacin y cooperacin entre los diferentes
niveles de actuacin. Para ello, reformular su organizacin
interna y dotar y capacitar al personal en tcnicas y sistemas
de informacin modernos para el cumplimiento de su fun-
cin.
---Fortalecer los roles de los entes regionales y locales para
garantizar que estas instancias sean capaces de manejar las
contingencias a esos niveles y reducir las injerencias polticas
en dicho manejo, en especial las Juntas Provinciales de De-
fensa Civil.
---Fortalecer la capacidad de elaboracin de planes de con-
tingencia en todos los niveles e instancias correspondientes,
involucrando en lo posible a la comunidad que puede ser
afectada en la implementacin de los proyectos.
---Establecer sistemas de informacin geogrfica como apoyo
para la preparacin de los planes de contingencia y para sus
actuaciones preparativas y de atencin de la emergencia.
---Desarrollar planes de capacitacin a los funcionarios de la
defensa civil y generar mecanismos de asistencia tcnica na-
cional e internacional dirigida a los gobiernos seccionales y
locales.
---Mejorar las redes de alerta de Defensa Civil a travs de
todo el territorio nacional.
e)---Para mejorar la institucionalidad y la gestin en la
fase de reconstruccin
---Definir una institucionalidad nacional para la temtica de
la reconstruccin, dentro del Sistema Nacional de Preven-
cin y Manejo de Riesgos, que pueda responder frente a di-
ferentes niveles de desastres, a los fines de dar continuidad a
los procesos de prevencin durante la reconstruccin. Asegu-
rar que la ejecucin de los proyectos y programas recaiga
sobre los gobiernos descentralizados (consejos provinciales,
corporaciones de desarrollo regional, municipalidades) y de
que estos tengan un nivel adecuado de coordinacin con el
nivel central.
---Establecer mecanismos de planificacin y seguimiento ade-
cuados para esta etapa, garantizando que sean incorporadas
las lecciones aprendidas y los anlisis de vulnerabilidad dis-
ponibles.
---Institucionalizar la evaluacin post evento como medio para
direccionar los programas y actuaciones.
---Identificar e implementar programas acordes con las si-
tuaciones post evento, adicionales a la reconstruccin de las
obras fsicas.
f)---Para garantizar la afluencia y el manejo adecuado de
los recursos
---Establecer polticas y mecanismos financieros que garan-
ticen las acciones permanentes de carcter preventivo, tan-
to en el mbito nacional como en el sectorial y municipal.
Se plantea la creacin de un fondo nacional para la reduc-
cin de la vulnerabilidad as como tambin crear estos me-
canismos en las municipalidades definiendo fuentes de finan-
ciamiento.
---Establecer polticas y mecanismos financieros para ga-
rantizar la afluencia oportuna y suficiente de recursos para
las emergencias, rehabilitacin y reconstruccin. Entre ellos,
para el manejo de recursos provenientes de las donaciones
durante las emergencias.
---Revisar la legislacin nacional relacionada con la contra-
tacin de obras, a los fines de incorporar la visin de riesgos
y el comportamiento de los privados en estas circunstan-
cias, as como para agilizar los procedimientos frente a las
emergencias. Mejorar el sistema legal-administrativo para
la contratacin de obras.
---Promover la creacin de mecanismos de autogestin a
nivel de las municipalidades que permitan la captacin de
aportes del sector privado (fondos permanentes para miti-
gacin de desastres); bonificaciones en servicios pblicos
(colegios, iglesias, parques, etc.) a las comunidades que es-
tudien sus peligros y reduzcan y prevengan los desastres
(comunidades organizadas).
---Establecer con los entes multilaterales los procedimien-
tos administrativos a seguir en caso de emergencias com-
probadas, as como las condiciones de elegibilidad para la
consecucin de financiamiento en casos de rehabilitacin y
reconstruccin frente a fenmenos naturales. Proponer la
flexibilizacin de los requisitos para el financiamiento in-
ternacional ante situaciones de desastres.
225
CAPITULO VII
LA INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
PARA LA GESTION DE LOS DESASTRES
DURANTE EL EVENTO
EL NIO 1997-98
Si bien el marco general institucional y la gestin nacional
que funcion durante el Fenmeno El Nio en Ecuador fue
determinante en las actuaciones que se llevaron a cabo duran-
te el evento, la fortaleza o debilidad de las distintas institucio-
nes sectoriales para enfrentar al fenmeno marcaron tambin
la direccionalidad que tomaron algunas acciones e incluso los
resultados derivados de la gestin.
Es importante destacar que las respuestas sectoriales fueron
diferentes en cuanto a la gestin. Sectores como salud, que ha
venido fortalecindose desde hace varios aos en la atencin
de eventos climticos con el apoyo de la OPS/OMS, a la vez
que cuenta con un esquema regionalizado de su organizacin
que llega hasta los niveles locales, tuvieron una mayor capaci-
dad de respuesta a pesar de no contar todava con una visin
de largo plazo orientada a la reduccin de riesgos. Esos secto-
res dejaron un bagaje de experiencias de obligatoria conside-
racin para retomar la actuacin futura con relacin al evento
El Nio u otros caractersticos de Ecuador.
Por esta razn, durante este estudio se llevaron a cabo talleres
especficos de carcter interinstitucional orientados a analizar
y evaluar la actuacin de cada una de las entidades que
implementaron acciones para contrarestar los efectos del fe-
nmeno climtico en cada sector de afectacin. Se persigui
con ello, no slo visualizar las actuaciones individuales de di-
chas instituciones sino identificar la red de relaciones que se
lograron mediante procesos de coordinacin y los vacos
institucionales que se evidenciaron durante la gestin. El pro-
ducto de estos procesos de anlisis fue la identificacin de
debilidades relevantes tanto de la institucionalidad que fue
responsable de las acciones; de la capacidad de planificacin y
control de la ejecucin; y de las limitaciones o trabas para la
disponibilidad de recursos oportunos. Ello ha permitido ofre-
cer en este Captulo un conjunto de lneas de polticas orien-
tadas a superar las principales debilidades de la
institucionalidad y la gestin para enfrentar de forma adecua-
da el manejo de los desastres en cada uno de los sectores.
Visto en su totalidad, y como un corolario de los esfuerzos
que se hicieron para recoger las experiencias dejadas en estos
dos aos de afectacin socioeconmica, ha quedado como una
gran conclusin que la mayor falla que pudo identificarse frente
al evento al nivel de los diferentes sectores involucrados, fue la
debilidad institucional para direccionar todo el proceso.
El presente Captulo recoge para Ecuador la evaluacin que
hicieran las propias instituciones de la gestin en su sector,
labor que se llev a cabo en numerosas reuniones de trabajo
de equipo.
1. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN
EL SECTOR DE AGUA PARA CONSUMO
HUMANO Y SANEAMIENTO BASICO
1.1 EL MARCO INSTITUCIONAL PERMANENTE PARA LA
ATENCION DE DESASTRES EN EL SECTOR
El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, MIDUVI, es
actualmente el ente rector del sector de saneamiento ambien-
tal en el pas, para lo cual cuenta con una Subsecretara de
Saneamiento Ambiental (SSA) que se encarga de dar los
lineamientos generales del servicio, con nfasis en los aspectos
relacionados con la calidad. En consecuencia, corresponde al
Ministerio coordinar y tomar las medidas que sean necesarias
frente a eventos desastrosos. Esta Subsecretara fue creada con
la misin de establecer polticas, estrategias, normas y regula-
ciones relacionadas con el saneamiento ambiental.
Tericamente, los municipios son responsables de la provi-
sin de agua potable y saneamiento en los asentamientos po-
blados de cada cantn y, conforme a la ley, decidirn los mo-
dos de gestin ms convenientes.
Las atribuciones de dotacin de servicios de agua potable y
saneamiento, tanto urbanos como rurales, correspondieron
en el pasado al Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias
(IEOS), institucin que diseaba y construa los sistemas y en
algunos casos se encargaba de la operacin de los mismos. A
partir del ao 1992, dentro del proceso de modernizacin del
estado, dicho instituto desapareci y dio paso a la SSA del
MIDUVI. En la actualidad la SSA se encuentra en una fase de
transicin para pasar de organismo operador a ente normati-
vo, supervisor y asesor. Ello explica que, para el momento de
la ocurrencia del fenmeno, muchas de las empresas carecan
de una real capacidad de decisin.
En la prctica, adems de la Subsecretara, otras instituciones
como el FISE, BEDE, Organismos de Desarrollo Regional
como el CRM, organismos seccionales (Municipios y Conse-
jos Provinciales) y algunas ONGs, en coordinacin con la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental, realizan la dota-
cin de estos servicios. En la zona urbana, la prestacin de los
servicios est a cargo de Empresas Municipales o Estadales o
de los departamentos municipales de agua potable. Algunos
de estos sistemas, si bien estn bajo la jurisdiccin de las em-
presas, son operados por empresas especiales (por ejemplo,
INABRONCO en el caso de Esmeraldas). Tambin forman
parte del marco normativo, las Juntas administradoras de Agua
Potable y Alcantarillado, las cuales son entes comunitarios
cuyos directivos son nombrados en forma democrtica en asam-
227
bleas de los usuarios de servicios de acuerdo a la ley existente.
Dicha ley regula el funcionamiento de estos organismos co-
munitarios que cooperan en la construccin, administran,
mantienen y operan los sistemas en el medio rural.
Existe al nivel nacional una Asociacin de Empresas Munici-
pales de Agua Potable y Alcantarillado (ANEMAPA) que funge
como coordinador y promotor de acciones relacionadas con
este servicio.
Hasta el momento no se ha desarrollado una institucionalidad
nacional para el manejo preventivo de los desastres en este
sector pero se cuenta con normativas e instancias para la pre-
paracin y atencin frente a este tipo de eventos.
Por estar contenidos dentro de la misma institucionalidad los
aspectos de vivienda y los de saneamiento ambiental, la es-
tructura que opera para las situaciones de contingencia es la
misma para ambos sectores. Esta se soporta en la Ley de Segu-
ridad Nacional en lo relativo a la prevencin y atencin de
desastres naturales y/o antrpicos. Adicionalmente, el pas
cuenta con normas del INEN y normas para el diseo y cons-
truccin de sistemas de agua potable y saneamiento, pero que
no han incorporado debidamente el tema de los riesgos.
Dentro del marco de la Ley de Seguridad Nacional y de su
reglamento, el MIDUVI cuenta con una Direccin de
Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo
(DIPLASEDE), la cual forma parte del Organigrama funcio-
nal del Ministerio (Captulo IV, Seccin 4, Artculo 43 de la
Ley de Seguridad Nacional) y tiene entre sus funciones el
mantenimiento actualizado de los apoyos que puede ofrecer
el ministerio frente a una eventualidad, la estimacin de los
daos, la preparacin del plan de contingencia sectorial, de
manera conjunta para vivienda y para saneamiento.
Por lo anterior, el sector cuenta formalmente con una
institucionalidad diseada para funcionar en las distintas fa-
ses, ya que el Sistema Nacional de Defensa Civil dispone de
alertas y alarmas, an cuando no comprende la prevencin
como tal.
Sin embargo, si bien la creacin de la Direccin de Pla-
neamiento de Seguridad para el desarrollo Nacional
(DIPLASEDE) data de 1979, es apenas en el ao 1995 cuan-
do se establece el brazo correspondiente al MIDUVI y su
efectiva instalacin ocurre en 1997 a raz de los anuncios del
Fenmeno El Nio, razn por la cual no se cuenta con una
experiencia en el manejo de desastres en este sector. Lo ante-
rior revela que la actuacin nacional del sector ante eventos
naturales no ha sido sostenida sino coyuntural y aislada, orien-
tada a superar las emergencias.
Un factor importante en el pas desde el punto de vista
institucional es la existencia de una oficina de nivel regional
de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) en el
tema de desastres, cuya funcin principal es la de brindar
228
cooperacin tcnica a los pases de la regin. Esta oficina ha
tenido contribuciones importantes en el campo del sanea-
miento y de la salud, ya que, segn se ha mencionado en el
Captulo V, dispone de tecnologas alternativas tanto para
abastecimiento de agua segura como de saneamiento, de po-
sible aplicacin antes, durante y despus de un evento desas-
troso.
1.2. GESTION E INSTITUCIONALIDAD EN EL SECTOR DE
AGUA PARA CONSUMO HUMANO Y SANEAMIENTO
BASICO DURANTE 1997-98
1.2.1 CONOCIMIENTO DEL FENOMENO Y SUS EFECTOS
La informacin sobre la inminente presencia del fenmeno en
las costas del Pacfico Ecuatorial y de las amenazas que ello
significara para el pas fue conocida en el sector a travs de
Defensa Civil, institucin que fue la responsable inicialmente
de coordinar las acciones para prevenir y enfrentar los emba-
tes del fenmeno en el pas. La informacin climtica a nivel
nacional fue suministrada a algunas instituciones en forma
peridica, pero en otras sta no lleg oportunamente. Se ha
sealado el uso de Internet y con ayuda de ESPOL como base
para el seguimiento del fenmeno en algunas de las empresas
(ECAGAP). Se observaron deficiencias en cuanto al flujo de
informacin durante el desarrollo del mismo. Sin embargo,
ha sido reconocido en diferentes eventos realizados a nivel
nacional e internacional, que por primera vez se cont en el
pas con una intensa y variada informacin a travs de los
medios de comunicacin masiva, lo que permiti que muchas
empresas de agua y saneamiento pudieran prepararse para
reducir los impactos esperables del fenmeno. Esa misma in-
formacin, suministrada en forma excesiva y sin control, con-
dujo tambin a desorientar a los usuarios obstaculizando la
toma de decisiones.
Las mayores vulnerabilidades que han sido sealadas en las
instituciones del sector con relacin al conocimiento, fueron
las siguientes:
---Falta de un adecuado sistema de alerta. Inadecuado sis-
tema de informacin y difusin de las alertas y los prons-
ticos de carcter hidrometeorolgico. Hubo problemas en
el suministro de informacin de alerta y de desarrollo del
evento en algunas zonas.
---Falta de credibilidad, por parte de las entidades nacio-
nales, en los pronsticos emitidos por las instituciones del
pas.
---Ausencia de un ente regulador del sector agua potable y
saneamiento, lo que impidi canalizar adecuadamente la
informacin de acuerdo a los requerimientos del servicio
(mucha informacin con matices diversos y provenientes
de demasiadas fuentes como Defensa Civil, medios de
comunicacin, etc.).
---Falta de coordinacin interinstitucional e intrasectorial. Se listado de las poblaciones y sus sistemas de saneamiento am-
seala como una limitacin en la coordinacin con los altos biental que fuesen sensibles de sufrir fallas o colapsar por efec-
niveles, el desconocimiento que exista en el pas de la realidad tos del FEN. En ese listado se especificaban las partes consti-
que podra presentarse antes, durante y despus del evento. tuyentes de los sistemas que deban ser rehabilitados y su
presupuesto, de tal forma de que los pobladores, una vez pa-
---Falta de presupuesto y de otras fuentes de recursos.
sado el evento, pudieran contar con suministro seguro y con
una correcta evacuacin de las aguas servidas. La ejecucin de
1.2.2 GESTION EN PREVENCION Y MITIGACION DE RIESGOS
las obras proyectadas deba ser ejecutada mediante contrata-
ANTE EL FENOMENO EL NIO 1997-98
cin y los costos cubiertos con fondos de COPEFEN. Para la
Institucionalidad ejecucin de estas actividades se llevaron a cabo visitas tcni-
cas a los sistemas.
Numerosas instituciones fueron responsables de la gestin
institucional en este sector durante el evento El Nio 1997-98. Las OPS, junto con la Subsecretara de Saneamiento Ambien-
tal del MIDUVI, prepararon el documento Anlisis de vul-
La Subsecretara de Saneamiento Ambiental del MIDUVI
nerabilidades y mitigacin de efectos producidos para desas-
fue el ente centralizador de las acciones en las empresas de-
tres naturales para sistemas de agua potable rurales. Algunas
pendientes de la misma desde el inicio de la gestin del fen-
empresas del sector tomaron ciertas medidas de prevencin
meno. Algunas de las empresas dependientes de esa Subsecre-
como la elaboracin de manuales de mitigacin de impactos
tara, como fue el caso de Esmeraldas, fueron informadas de
en sistemas de agua potable rural, con base en las guas de la
los planes preventivos formulados por sta y por sus empresas
Organizacin Panamericana de la Salud y el MIDUVI. Estas
operadoras pero no tuvieron ninguna participacin en la pre-
instituciones, una vez iniciados los impactos ms fuertes, rea-
paracin de los mismos. Otras, como la Empresa Cantonal de
lizaron obras de mitigacin como la construccin de sistemas
Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG) pre-
alternativos de agua mediante el uso de pozos someros, la
pararon sus propios planes emergentes para mitigar el Fen-
utilizacin de bombas manuales y la desinfeccin de agua a
meno El Nio en su jurisdiccin, en coordinacin con la
escala domstica.
municipalidad y la gobernacin.
Sin embargo, el punto de partida para la planificacin en el
En el caso de servicios prestados por las municipalidades, como
mbito de las distintas empresas fue muy precario. Se recono-
fue el caso de Portoviejo, los departamentos de planificacin
ce que la mayora de ellas carecen de planes maestros de agua
tuvieron injerencia en la preparacin de los planes, evaluando
potable y alcantarillado, lo que dificulta la gestin. Empresas
los sectores crticos que podran ser afectados. En este caso
de agua como Esmeraldas, Guayaquil, etc., participaron en
especfico se elaboraron diseos para control de deslaves de las
esta etapa evaluando la informacin disponible sobre el even-
colinas, encauzamiento de quebradas y esteros, proteccin con
to 1982-83, indicando en mapas los sitios con riesgos de inun-
muros y gaviones. Estos tenan como finalidad proteger la
daciones, de deslaves, entre otros. Ello permiti contar con
ciudad. La poca disponibilidad de recursos impidi la ejecu-
una base informativa sobre las acciones prioritarias, las cuales
cin de todo el programa, sufragndose muchas de las obras
fueron establecidas con base al nivel de riesgos.
con recursos propios municipales.
A pesar de haberse preparado planes preventivos en varias em-
Debido al estrecho vnculo entre el sector salud y las causas de
presas, la orientacin fue bsicamente emergente (limpieza
enfermedades endmicas asociadas al consumo del agua, va-
de canales y sumideros, proteccin de obras, etc.). Algunas de
rias de las acciones que se llevaron a cabo en esta fase en el
las obras incluidas en la planificacin ya haban sido previa-
sector de agua potable y saneamiento fueron inducidas por el
mente identificadas pero no construidas, por lo que deban
Ministerio de Salud, el cual trabajaba estrechamente con la
pertenecer a la planificacin regular de la Subsecretara Las
OPS. Igualmente, esta ltima institucin mantuvo un conve-
instituciones del sector reconocen que los planes se ejecutaron
nio con el MIDUVI (Subsecretara de Saneamiento Ambien-
parcialmente y que se actu principalmente en el momento
tal) en apoyo a los programas de agua potable y saneamiento
de la contingencia. Las obras se comenzaron tardamente, no
ambiental.
habiendo funcionado en forma ptima. Tambin se observ
Planificacin falta de coordinacin entre las subsecretaras del propio mi-
nisterio. Cabe destacar que muchas obras de proteccin con-
Los planes de prevencin fueron promovidos por Defensa Civil
tratadas debieron paralizarse al producirse las inundaciones.
a travs de las DIPLASEDES. En cada una de las provincias
Igualmente, varios sectores no contemplados en los planes
de la Costa (Esmeraldas, Manab, Los Ros, Guayas y el Oro)
debieron incorporarse posteriormente frente a la ocurrencia
se realizaron ejercicios de planificacin con identificacin de
de los fenmenos.
riesgos. Inicialmente para la formulacin del Plan de Preven-
cin se solicit a las direcciones regionales del MIDUVI un Aunque el pas no tiene una adecuada preparacin en materia

229
de prevencin y, por lo tanto, no es posible tener una correcta
valoracin del riesgo, es importante mencionar que ante el
impacto de este episodio de El Nio se dieron los primeros
pasos, dando las condiciones adecuadas para preparar y desa-
rrollar planes y programas permanentes de manera que los
sucesivos fenmenos hidroclimticos extremos no tomen al
pas desprevenido.
Ya para el 17 de noviembre de 1997, la Subsecretara de Sa-
neamiento Ambiental enva al Coordinador Nacional del Plan
de Contingencia de la Direccin de Defensa Civil 25 proyec-
tos emergentes para afrontar el Fenmeno El Nio en provin-
cias que podran ser afectadas por el fenmeno. Igualmente se
remite un proyecto para la rehabilitacin del sistema regional
de potabilizacin de agua de la Esperanza cuyos beneficiarios
eran los cantones de Guabo, Machala y Pasaje de la Provincia
de El Oro.
Las principales debilidades identificadas en esta fase fueron:
---Falta de prctica de elaboracin de planes de prevencin la DIPLASEDE, y los municipios. Medidas emergentes tem-
incorporando los anlisis de vulnerabilidades. Ello deter-
min que la orientacin de muchas de las acciones
visualizadas en la fase preventiva fuera ms bien de carcter
contingente.
---Falta de cultura preventiva, con ausencia de una base de
datos y de memorias institucionales, as como de docu-
mentacin sistematizada de experiencias anteriores sobre
eventos similares, lo que limit los procesos de planifica-
cin.
---Ausencia de planificacin a largo plazo en el sector y de
planes nacionales de prevencin.
---La cooperacin tcnica en las diferentes fases, tanto de
la OPS como de la OMS, es limitada por falta de recursos
principalmente econmicos y logsticos.
Se ha identificado como una fortaleza la buena predisposi-
cin tcnica de la OPS, de los funcionarios y de las institu-
ciones pblicas para apoyar e inclusive formular y ejecutar
conjuntamente, proyectos que atiendan las distintas fases
del proceso de desastres, lo cual se evidencia en los logros en
ese sentido durante el evento 1997-98, en diferentes mbi-
tos. Igualmente, se ha sealado la ventaja que tuvo esta
institucionalidad al contar con Direcciones Regionales que
asumieron muchas de las responsabilidades durante el pro-
ceso, entre ellas la presentacin de justificativos de los pro-
yectos requeridos.
Recursos
Para la evaluacin de las obras requeridas de prevencin a
cargo de la Subsecretara, se utilizaron recursos propios de la
institucin (MIDUVI), los cuales resultaron insuficientes.
En realidad no se cont en esa institucin con recursos asig-
nados formalmente para afrontar la emergencia ocasionada
230
por El Nio, debido a lo cual muchas obras de prevencin y
proteccin de los sistemas de saneamiento no pudieron
implementarse.
Por otra parte, en los recursos disponibles para los proyectos
no se consider el rubro correspondiente a movilizacin de
los tcnicos, lo que se constituy en una gran dificultad para
evaluar si se ameritaba o no el monto y la inversin a realizar.
Los fondos propios de la institucin fueron entregados de
manera oportuna. La mayor limitacin fue la inexistencia de
una partida presupuestaria con recursos asignados a la emer-
gencia ocasionada por El Nio.
1.2.3 GESTION INSTITUCIONAL DURANTE LA CONTINGENCIA
Institucionalidad
Durante la emergencia, tuvieron activa participacin la Sub-
secretara de Saneamiento Ambiental, en coordinacin con
porales fueron llevadas a cabo por algunas empresas de Agua
(ver Captulo V, Aparte 1), tales como apertura y
equipamiento de pozos someros, instalacin de pequeas
plantas de tratamiento de agua, provisin de agua en camio-
nes cisterna. Sin embargo se ha sealado que muchas reac-
ciones institucionales se llevaron a cabo por solicitud de los
afectados.
Durante esta fase, el MIDUVI prepar formularios para el
diagnstico e inventario de los sistemas de agua potable y
saneamiento que fueron afectados por el fenmeno e inici
los trmites ante el COPEFEN para irlos rehabilitando (so-
luciones de emergencia y rehabilitaciones).
Se firm igualmente un convenio MIDUVI-COPEFEN-
Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito, para la ejecucin de la
limpieza y construccin de obras emergentes del alcantari-
llado pluvial para la ciudad de Esmeraldas.
Durante la contingencia varias municipalidades participa-
ron en el mantenimiento y limpieza del alcantarillado sani-
tario y pluvial.
Una de las debilidades relevantes que se observ en la fase
contingente fue el propio marco institucional. Empresas de
agua como Esmeraldas sealan la poca capacidad de deci-
sin que sta tuvo, ya que si bien son propietarias del siste-
ma, no tienen la responsabilidad de funciones esenciales.
En efecto, en el caso de esa empresa, la operacin es realiza-
da por INABROMCO y la fiscalizacin est a cargo de la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental. Durante la emer-
gencia la coordinacin de las empresas fue, por una parte,
con las gobernaciones, y en niveles locales con Defensa Ci-
vil, MOP, Municipios, SSA.
Desde el punto de vista de la coordinacin interinstitucional,
se observaron debilidades en los diferentes niveles territoriales.
---Al ms alto nivel, la Subsecretara de Saneamiento Am-
biental tuvo relaciones con COSENA, Defensa Civil, Presi-
dencia de la Repblica y COPEFEN. Se ha sealado que
hubo demora en las acciones a tomarse, falta de cumplimien-
to en decisiones adoptadas a ese nivel y demora en la aproba-
cin de proyectos.
---Al nivel regional, la limitacin ms relevante fue la falta de
fondos en las Direcciones Regionales del MIDUVI para el
cumplimiento de las acciones propuestas.
---Al nivel municipal, fue relevante la demora en la presenta-
cin de proyectos por parte de los municipios; la interferencia
en la canalizacin de los proyectos entre el ministerio y las
gobernaciones; y el desconocimiento por parte de los gobier-
nos locales en la forma de presentar los proyectos y los canales
que deban utilizar.
---Respecto a la coordinacin con las comunidades, tambin
se presentaron problemas de falta de fondos para atender las
necesidades de las mismas. Los proyectos solicitados no te-
nan los justificativos suficientes.
Planificacin
La planificacin preventiva incorpor proyectos para dar
respuesta a las emergencias. Dentro de la planificacin pre-
ventiva no se haba previsto situaciones de colapso de los
sistemas ni la compra de qumicos en la magnitud requeri-
da. Algunos de los proyectos incorporados con esos fines
fueron realizados con el apoyo de la OPS, principalmente
para Baha de Carquez y San Vicente, aprovechando ex-
periencias de otros pases como Costa Rica. Igualmente se
contemplaron proyectos de capacitacin a la poblacin so-
bre desinfeccin casera del agua as como el uso de algunas
tecnologas alternativas para el abastecimiento de agua y
saneamiento.
Con relacin a la estimacin de daos como consecuencia
de los embates climticos, algunas empresas participaron en
la determinacin de los mismos pero sin considerar los cos-
tos de afectacin a la poblacin (ECAPAG, por ejemplo).
Recursos
Varias fuentes de recursos fueron utilizadas en esta fase:
---Cooperacin internacional canalizadas a travs de USAID,
para la dotacin de sistemas de suministro de agua median-
te pozos someros y programas de desinfeccin (Proyecto OPS/
OMS y MIDUVI) para paliar la situacin.
---ONGs colaboraron con plantas pequeas en Baha de
Carquez para solventar temporalmente parte del problema
en ese centro.
---Convenio MIDUVI-COPEFEN para la rehabilitacin de
sistemas de agua potable y saneamiento afectados por el Fe-
nmeno El Nio, el cual contena adems los aspectos de
vivienda y de reasentamientos a cargo de ese ministerio. Este
convenio fue firmado en noviembre previndose que los pro-
yectos que se fueran requiriendo a medida que se extendie-
ran los efectos de El Nio seran presentados a COPEFEN
para la decisin de asignacin de los recursos pautados en el
convenio.
---Recursos propios del MIDUVI para la evaluacin de las
afectaciones en los sistemas de saneamiento y agua potable.
Entre las limitaciones que se han destacado en la fase con-
tingente estn:
---La escasez de recursos para atender las demandas. Los
recursos provenientes de COPEFEN fueron insuficientes por
la demora en la aprobacin de los proyectos, ya que se pro-
dujeron incrementos de los costos referenciales por el tiem-
po transcurrido desde su formulacin. Ello conllev la sus-
pensin de algunos contratos de obras por falta de recursos
al variar los volmenes de obra previstos. Por otra parte, de
los 20.000 millones de sucres contemplados en el convenio
COPEFEN-MIDUVI, apenas se haban entregado 1.000
millones, lo que limit la ejecucin de la rehabilitacin de
los sistemas. Adicionalmente, respecto a los recursos dispo-
nibles para los proyectos, en ellos no se consider el rubro
correspondiente a movilizacin de los tcnicos, lo que impi-
di llevar a cabo evaluaciones ms confiables de las obras a
realizar.
---Falta de definicin de roles, lo que gener superposicin
de roles tanto de las empresas como de los municipios y los
entes nacionales.
---Dbil coordinacin interinstitucional para afrontar el fe-
nmeno. Trabas burocrticas para atender oportunamente
las situaciones.
---Complicados procesos de contratacin. Lentitud en el pro-
ceso de reconocimiento de la tragedia por parte de
COPEFEN.
---Insuficiente capacidad tcnica para la preparacin de pro-
yectos.
1.2.4 GestiOn institucional durante la ReconstrucciOn
Es importante destacar que, a raz del Fenmeno El Nio
1997-98, el sector de Agua Potable y Saneamiento est dan-
do pasos importantes hacia la incorporacin de la temtica de
los riesgos y de la prevencin en sus actividades cotidianas.
Existen iniciativas en distintas instituciones.
ANEMAPA, conjuntamente con OPS/OMS, continu ha-
ciendo esfuerzos despus de atenuado el fenmeno, por apro-
vechar las experiencias adquiridas. Por una parte, organizaron
231
un taller internacional en 1998 (Fenmeno El Nio y Sis-
temas de Agua Potable. Un problema sin resolver), del cual
se extrajeron numerosas experiencias dejadas por este tipo
de evento. Ello ha constituido un paso importante de eva-
luacin, con base a lo cual se definieron estrategias de ac-
cin.
La ANEMAPA ha tratado de implementar varias propues-
tas de carcter institucional. Entre ellas la
institucionalizacin de un Comit Tcnico Nacional de
Mitigacin de Desastres (CTN) en el sector. Sin embargo,
se ha destacado la falta de inters mostrado por algunas
empresas de agua potable y saneamiento en la participa-
cin efectiva para este tipo de fortalecimiento.
ANEMAPA como asociacin ha preparado planes estrat-
gicos y operativos y una gua para la formulacin de un
plan operativo para emergencias y su implantacin, con
miras a su aprobacin posterior por la CTN de Mitigacin
de Desastres y su implantacin a nivel del sector.
En lo que respecta a las obras de rehabilitacin y de re-
construccin, algunas empresas (Esmeraldas) han realiza-
do acciones de traslado de la poblacin que se ubica en los
canales y zonas aledaas, lo que constituye una medida
preventiva hacia el futuro. Tambin ha habido una impor-
tante participacin de los municipios en la preparacin de
proyectos para solucionar los problemas presentados en su
jurisdiccin, tomando como base la experiencia derivada
del fenmeno, pero ello ha quedado sujeto al logro de
financiamiento (Portoviejo, Machala). En el caso de
Machala, se han presentado proyectos con miras a su
financiamiento por parte de entes internacionales como la
ONU, Gobierno de Dinamarca, etc. Con la presencia de
CORPECUADOR se ha tratado de incorporar este tipo
de proyectos, pero ello queda condicionado a la prioridad
vial que este ente da a la fase de reconstruccin.
Segn se indic en el Captulo V, la OPS asesor a la Sub-
secretara de Saneamiento Ambiental en el tema de reduc-
cin de vulnerabilidades para los sistemas de agua potable
de Esmeraldas; y al Centro de Rehabilitacin de Manab
en relacin con el sistema de agua potable La Esperanza.
Esta subsecretara se ha trazado como objetivos cumplir
con el plan de rehabilitacin de los sistemas contemplados
en los planes de fases anteriores, a la vez que identificar y
rehabilitar nuevos sistemas afectados. Para ello ha mante-
nido coordinacin con organismos financieros nacionales e
internacionales y con las respectivas direcciones regionales
del MIDUVI. Se ha previsto como plazo para la recons-
truccin un ao despus de la obtencin de los recursos
econmicos, los cuales han sido previstos para que inclu-
yan tanto la contratacin de los estudios de vulnerabilidad
y riesgo as como los montos para la ejecucin de las obras.
232
1.3 POLITICAS PROPUESTAS PARA LA GESTION EN EL
SECTOR DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA
CONSUMO HUMANO Y SANEAMIENTO
Los anlisis llevados a cabo durante los talleres nacionales y a
lo largo del estudio, as como los que fueron producto del
taller internacional que se celebrar en septiembre en la ciu-
dad de Quito, han dejado una serie de reflexiones sobre las
lneas de poltica a seguir, tanto desde el punto de vista
institucional como de planificacin y de sostenibilidad de los
recursos.
Desde el punto de vista institucional
---Establecer una poltica permanente de prevencin y miti-
gacin, institucionalizando esta temtica en cada organismo
del sector.
---Analizar y fortalecer el marco legal vigente (fortalecer a la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental en su papel como
organismo normativo y regulador del Sector Agua Potable y
Saneamiento).
---Crear una institucionalidad en el sector que atienda en
forma permanente el tema de los desastres. Entre ellos, esta-
blecer Un Comit Tcnico Nacional de Mitigacin de De-
sastres, con su respectivo coordinador; establecer unidades
tcnicas para la mitigacin de desastres a nivel de las empre-
sas y de las instituciones de servicio.
---Fortalecer los vnculos con la representacin nacional de
la OPS.
---Fortalecer las DIPLASEDES y COPLASEDES, en el mar-
co de un subsistema de preparativos y atencin de las emer-
gencias, para crear una cultura de prevencin y optimizar
recursos financieros y humanos en la contingencia.
---Impulsar el proceso de descentralizacin y desconcen-
tracin.
---Involucrar a las comunidades en todo el proceso de
implementacin de proyectos de prevencin.
---Implementar un Sistema Nacional de Capacitacin. Para
el sector, garantizar mediante programas especficos la capa-
cidad de replicar experiencias adquiridas, para realizar estu-
dios de vulnerabilidad y riesgos; para el desarrollo e imple-
mentacin de medidas de mitigacin, atencin y preven-
cin; formulacin y puesta en prctica de planes de aten-
cin de emergencia, protocolos de alerta y anteproyectos.
Planificacin
---Identificar vulnerabilidades de los sistemas de agua potable
y saneamiento. Promover que las empresas o los responsables
del agua potable y saneamiento, incorporen en sus planes los
sistemas de informacin geogrfica que identifiquen claramente
las zonas de riesgo y vulnerabilidades en el pas.
---Apoyar los estudios tendientes a identificar los fenmenos
naturales y su monitoreo, a fin de destacar las zonas de priori-
dad.
---Implementar un sistema de informacin nacional para la
prevencin y mitigacin de desastres. En el caso del sector,
promover la utilizacin de la Red de Desastres de la OPS.
---Actualizar las normas de diseo y construccin de los siste-
mas de agua potable y saneamiento.
---Actualizar los catastros, planos de ubicacin e inventarios
de los sistemas y conformar una base de datos en cada uno de
ellos.
Recursos
---Analizar los estados financieros de las empresas o institu-
ciones de agua y saneamiento del pas, a los fines de fortalecer
su capacidad de autofinanciamiento.
---Revisar los sistemas tarifarios de cada una de las empresas,
municipios y juntas de agua potable para fortalecer la capaci-
dad de autofinanciamiento.
---Gestionar y asignar recursos para prevencin y mitigacin
de riesgos.
2. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN EL
SECTOR DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
2.1 INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
La organizacin institucional responsable de la infraestruc-
tura vial es el Ministerio de Obras Pblicas y Comunica-
ciones (MOP), entidad que le corresponde planificar, diri-
gir, ejecutar y controlar en el mbito nacional las acciones
conducentes para la dotacin, desarrollo, mantenimiento
y mejoramiento de la infraestructura vial, con sujecin a
los lineamientos del Estado Ecuatoriano propiciando la in-
tegracin econmica del pas mediante la conexin de las Defensa Civil es el ente responsable de la preparacin de
zonas de produccin con los centros de consumo. En el
caso de los ferrocarriles, corresponde a la Empresa Nacio-
nal de Ferrocarriles del Estado (ENFE) la cual es tambin
la operadora de dicha red a escala nacional.
La red vial primaria y secundaria, esta bajo la administra-
cin directa del MOP, y para efectos de dar atencin a la
red terciaria y vecinal suscribe convenios con las entidades
seccionales. Corresponde a los Consejos Provinciales diri-
gir y realizar las obras pblicas dentro de su jurisdiccin,
aprobar planos y presupuestos para dichas obras, as como
ejercer las atribuciones que le concede la Ley de Caminos
en las vas que construya o mantenga.
Igualmente, corresponde a los municipios realizar la aper-
tura, conservacin y mantenimiento de los caminos que no
hayan sido declarados de carcter nacional, ubicados den-
tro de la jurisdiccin cantonal, y rectificar, ensanchar y
mantener los caminos vecinales.
Existen algunos cuerpos legales que son relevantes para la
gestin de este sector, como el Cdigo de la Construccin,
las leyes de Caminos, Trnsito y Transporte Terrestre, la
Ley Especial para contratacin de proyectos de inters so-
cial, Ley de Contratacin Pblica y leyes sectoriales secun-
darias.
2.2 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE FRENTE A
LOS DESASTRES
Siendo la infraestructura vial un elemento bsico del de-
sarrollo y la calidad de vida que ante eventos catastrficos
son materia de primera atencin, el sector debe definir
los mecanismos institucionales que reduzcan en lo posi-
ble el aumento del riesgo y las vulnerabilidades asociadas
para evitar que la actuacin nacional sectorial sea coyun-
tural, aislada y reactiva en las fases de conocimiento, pre-
vencin, atencin y rehabilitacin de desastres naturales.
2.2.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL
Frente al tema de los desastres, la institucionalidad en el
sector se inscribe en el esquema general basado en la Ley
de Seguridad Nacional, formando parte del Sistema Na-
cional de Defensa Civil. Existen normativas que se apli-
can en el caso de la vialidad, pero que no han incorpora-
do las situaciones de desastres. Este es el caso del Cdigo
de Construccin, la Ley de Contratacin Pblica y la Ley
Especial para Obras de Inters Social. En general no exis-
ten normas tcnicas para desastres que orienten el diseo
de las infraestructuras viales y ferroviarias.
2.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION
En lo que respecta a la planificacin frente a desastres,
los planes de contingencia, apoyados en las instituciones
del sector o en organismos con injerencia en este tipo de
actividad. No se ha incorporado, sin embargo, la temti-
ca de prevencin y mitigacin en la planificacin secto-
rial, existiendo tambin una debilidad muy grande en la
formulacin de planes de contingencia.
2.2.3 MANEJO DE RECURSOS
En el sector la asignacin de recursos se realiza a travs de
decreto presidencial y la distribucin a escala territorial
se hace mediante los presupuestos de los Gobiernos
Seccionales, adems se tramitan recursos de cooperacin
Internacional y, al igual que en otros sectores, no existe
una planificacin propia de recursos que se destinen a la
prevencin, atencin y rehabilitacin en situaciones de
calamidad por eventos naturales.
233
2.3 EL MARCO INSTITUCIONAL DEL SECTOR
TRANSPORTE PARA LA MITIGACION Y ATENCION DEL
EVENTO EL NIO 1997-98
2.3.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA EL MANEJO
DEL EVENTO
a)---Conocimiento
El gobierno nacional, a travs de Defensa Civil, puso en
conocimiento a los sectores del rea de comunicacin y trans-
porte sobre las posibles amenazas que representaba este evento
en las zonas de mayor probabilidad de afectacin, de acuer-
do a lo ocurrido en 1982-83. Si bien existan fuentes perio-
dsticas y directas de las instituciones del conocimiento que
sealaban la posible relevancia de este fenmeno, el sector
slo se involucr como parte activa una vez que se inici el
trabajo liderado por Defensa Civil.
b)---Prevencin y mitigacin
La Institucionalidad que oper para la vialidad y red
ferrocarrilera fue la misma que atiende en sus diferentes ni-
veles a este sector, es decir, la Presidencia de la Repblica a
travs de Defensa Civil, el Ministerio de Obras Pblicas y
los Consejos Provinciales. Igualmente, la Empresa Nacional
de Ferrocarriles del Estado. Tambin participaron los Muni-
cipios, las Gobernaciones y los entes de Desarrollo Regio-
nal.
El plan de contingencia, presentado en julio de 1997, defi-
ni las responsabilidades de las principales instituciones del
sector. Por una parte, se asign al MOP la responsabilidad
del mantenimiento de la red vial de carreteras nacionales y a
los Consejos Provinciales, el de los caminos vecinales. En
dicho plan se estableci tambin la necesidad de definir los
mecanismos de coordinacin para lograr la colaboracin de
otras instituciones pblicas y privadas como municipios, la
comunidad organizada y ONGs que tienen relacin con este
sector. El contenido sectorial del plan presentado en el mes
de julio de 1997 fue preparado por el Ministerio de Obras
Pblicas, no teniendo participacin en el mismo los Conse-
jos Provinciales ni otras instituciones.
Sin embargo, los Consejos Provinciales planificaron y
priorizaron dentro de su jurisdiccin las acciones necesarias
que se requeran para mitigar el dao sobre vas que podan
ser afectadas. En algunas zonas como Manab, donde las
previsiones anunciaban lluvias excesivas para el mes de no-
viembre, se hicieron evidentes los impactos mucho antes
debido a las fuertes precipitaciones. Algunos prefectos sea-
lan la poca efectividad que tuvieron los intentos de coordi-
nacin con otros organismos gubernamentales. Tambin fue-
ron relevantes los apoyos de los organismos de desarrollo
regional en algunas zonas, pero su actuacin fue limitada
por la escasa o nula asignacin de recursos.
234
c)---Contingencia
El Ministerio de Obras Pblicas fue la institucin que tuvo
la mayor responsabilidad durante la etapa de la emergencia.
Este ministerio, en coordinacin con los organismos
seccionales, contrat con empresas del sector privado la rea-
lizacin de las obras. Los Consejos Provinciales tuvieron una
activa participacin en la inspeccin de obras afectadas, as
como en la evaluacin de los daos y en la cuantificacin de
los requerimientos. Por otra parte, prepararon proyectos para
ser presentados al COPEFEN, firmando directamente con-
venios con esta institucin.
Los municipios firmaron numerosos convenios con el
COPEFEN para la atencin de las emergencias.
Sin embargo, no existi una adecuada interaccin de los di-
versos organismos que operan en el sector ni se realizan usual-
mente acciones coordinadas o conjuntas entre ellos.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
La fase de reconstruccin de la vialidad ha quedado a cargo
de CORPECUADOR, ahora con criterios de prevencin
hacia el futuro. La ley de creacin de este ente no elimin la
competencia de las otras instancias polticas. Qued pauta-
do de acuerdo a dicha ley que CORPECUADOR deba co-
ordinar sus actividades con el MOP y los Consejos Provin-
ciales. Incluso se hizo una diferenciacin de los mbitos de
actuacin de los distintos entes, quedando algunos campos
fuera de la competencia de CORPECUADOR, como es el
caso de las vas concesionadas o bajo la responsabilidad de
los Consejos Provinciales.
CORPECUADOR ha creado siete delegaciones (Guayas,
Manab, Quevedo, Machala, Esmeraldas, Caluma y Santo
Domingo) que en forma autnoma trabajarn apoyando los
estudios y la preparacin de los programas de obras priorita-
rios, incorporando los anlisis de riesgos.
2.3.2 PlanificaciOn y CoordinaciOn
a)---Conocimiento del FEN
Debe destacarse que el sector transporte no ha incorporado
el anlisis de riesgos en sus procesos de planificacin de pro-
yectos, como tampoco al seguimiento y evaluacin de los
riesgos que presenta la red vial. A pesar de que el Fenmeno
El Nio ocurrido en los aos de 1982 y 1983 fue devasta-
dor en un 90% de la red vial costera, su experiencia no fue
incorporada en el proceso de rehabilitacin y recuperacin.
Los estudios de impacto ambiental de la infraestructura vial
son tambin superficiales y deficientes y, como ocurre hasta
ahora en la mayora de los pases de la regin, no incorporan
el anlisis de riesgos en sus estudios, mucho menos se consi-
deran eventos climticos extremos como los ocurridos por
accin del Fenmeno El Nio. Sobre la base de estudios
superficiales se han hecho diseos viales con tcnicas cons-
tructivas inadecuadas que no son funcionales hidrulicamen-
te, presentando deficiencias en los sistemas de drenajes.
En el mbito institucional se hace evidente la fragilidad de
las unidades de impacto ambiental, las deficiencias en el
campo del conocimiento, en particular de personal califica-
do para la realizacin de investigaciones, as como de la ca-
pacidad para establecer pronsticos e introducir anlisis de
vulnerabilidad y riesgos sectoriales.
No obstante, en la ltima fase del Fenmeno El Nio 1997-
98 se puso en marcha un monitoreo permanente en las zo-
nas en las que se detectaba inestabilidad con el objeto de
mantener actualizado el mapa de riesgo e identificar las obras
de proteccin requeridas.
La evaluacin de las debilidades y fortalezas del sector trans-
porte y comunicaciones con relacin al conocimiento de los
eventos y al uso de la informacin de base, revela los siguien-
tes elementos que debern ser considerados para las actua-
ciones futuras:
---No existe un sistema de comunicacin interinstitucional
que permita el intercambio de informacin y de experiencias
acerca de la prevencin y mitigacin de daos. Los canales de
comunicacin son predominantemente interpersonales.
---Ausencia de pronsticos climticos para uso sectorial y
debilidades en la informacin climtica disponible para el
diseo especfico de las obras. El pronstico hidrome-
teorolgico y oceanogrfico requiere ser mejorado para ser
una herramienta til y oportuna en la prevencin y mitiga-
cin de los daos en el sector. La densidad y distribucin de
las estaciones hidrolgicas y meteorolgicas es deficitaria lo
que ha venido a empeorarse con los daos ocasionados a
ellas por las lluvias y las avalanchas. Adicionalmente, la co-
municacin de las estaciones no es a tiempo real.
---Se considera como una fortaleza la disponibilidad de
series histricas de informacin hidrometeorolgica para
la realizacin de anlisis y para el diseo de normas hi-
drulicas.
---Es tambin relevante la existencia de centros universita-
rios que podran apoyar la formacin para la formulacin de
planes.
b)---Prevencin del fenmeno
Para la elaboracin de los planes de prevencin se careca en
el pas de anlisis de alcance nacional o regional, disponin-
dose solamente de anlisis o planes en el mbito de proyec-
tos o casos especficos.
Debido entonces a que la prctica de la planificacin pre-
ventiva para la atencin de desastres no est internalizada a
nivel del pas, las acciones incorporadas en el plan de con-
tingencia liderado por Defensa Civil tuvieron carcter emer-
gente (ver Captulo V, Aparte 2 de este estudio). Estas de-
ban ser realizadas entre julio y septiembre de 1997, a los
fines de garantizar una mayor efectividad.
El programa de obras contemplado en el plan se orient a
las cinco provincias prioritarias (Esmeraldas, Manab, Los
Ros, El Oro y Guayas), estableciendo obras prioritarias su-
jetas a afectacin para cada uno de ellos al nivel de vas prin-
cipales y secundarias bajo la responsabilidad del MOP por
un monto de unos 23 mil millones de sucres. Respecto a los
caminos vecinales a cargo de los Consejos Provinciales se
establecieron tambin montos financieros en cada jurisdic-
cin, alcanzando estimaciones por encima de los 18 mil mi-
llones de sucres, pero estos no fueron suministrados tampo-
co en la fase de prevencin.
Los Consejos Provinciales elaboraron planes con identifica-
cin de las reas sensibles. Entre los anlisis se incorporaron
los referidos a vulnerabilidades viales, en algunos casos con
un enfoque avanzado de manejo de riesgos (Manta). Los
planes de contingencia provinciales se llevaron a cabo en
coordinacin con el MOP.
Tambin tuvieron participacin en la fase preventiva las mu-
nicipalidades. Algunas de ellas, a travs de sus departamen-
tos de planificacin y de Obras Pblicas Municipales, eva-
luaron los sectores crticos que deban ser atendidos con obras
de proteccin y participaron en la preparacin de proyectos.
Estas instancias tambin supervisaron algunas obras y reali-
zaron acciones de mantenimiento (por ejemplo, Municipa-
lidad de Portoviejo). Se ha sealado la poca receptividad que
tuvieron los planes municipales dentro de las prioridades de
asignacin de recursos para las obras preventivas identifica-
das a ese nivel.
Algunos organismos de desarrollo regional, como es el caso
del Centro de Reconversin Econmica de Azuay, Caar y
Morona Santiago, participaron en las tres fases del evento,
no slo en el campo de la infraestructura vial sino en otros
del desarrollo regional. En la fase preventiva, junto con los
Consejos provinciales y el MOP, llevaron a cabo la determi-
nacin de las principales vulnerabilidades de las redes de
infraestructura vial y elaboraron planes de mantenimiento,
para cuya ejecucin se present una reprogramacin del pre-
supuesto de inversiones del CREA del ejercicio 1997 al Mi-
nisterio de Finanzas y Crdito Pblico, pero las transferen-
cias no fueron efectuadas.
Es importante destacar que el sector de vialidad cuenta con
mapas indicativos de las afectaciones viales durante el even-
to 1982-83, lo que unido a los recaudos de 1997-98 for-
man una buena base para acciones preventivas en el futuro.
La evaluacin de planificacin y gestin de los planes secto-
235
riales en la fase preventiva, revela as las siguientes debilida-
des:
---Debilidad para la formulacin de planes verdaderamente
preventivos, considerando anlisis profundos de vulnerabi-
lidades y riesgos. Nula consideracin de la temtica de pre-
vencin y mitigacin en la planificacin sectorial.
---Ausencia de una base de datos relacionada con la infraes-
tructura vial.
---Poca consideracin de las propuestas territoriales (provin-
cias, municipios y entes de desarrollo regional) para la asig-
nacin de recursos preventivos.
---Falta de adecuacin de la normativa existente para el dise-
o de las obras considerando la reduccin de riesgos frente a
este tipo de fenmenos.
---Debilidades en los sistemas de seguimiento y evaluacin
de las construcciones que garanticen el cumplimiento de
normas de prevencin.
c)---Contingencia
Se ha sealado que la falta de recursos fue determinante en
la ejecucin de los planes de prevencin y mitigacin predo-
minando las acciones remediales. Previo a la manifestacin
del fenmeno tampoco existieron previsiones claras en el sector
para la atencin de las contingencias, principalmente en lo
que respecta a las respuestas de la emergencia frente a daos
inminentes en las vas y puentes, en caso de ocurrencia de
los mismos.
El MOP llev a cabo una importante tarea de evaluacin de
los daos, lo que sirvi de base para dar seguimiento a las
respuestas, cuyos principales esfuerzos estuvieron dirigidos
a garantizar la fluidez del trnsito.
En el caso de los Consejos Provinciales, muchos de ellos
participaron, segn se ha mencionado antes, en la evalua-
cin de daos y en la preparacin de proyectos durante la
fase de emergencia, los cuales eran presentados directamen-
te al COPEFEN. Parte de ellos no pudieron llevarse a cabo
debido a limitaciones de recursos en esa institucin. Igual
situacin ocurri con organismos regionales como el CREA,
que organizaron grupos de trabajo para apoyar en las evalua-
ciones de los daos a las redes viales de las provincias de
Caar, Azuay y Moronta Santiago. Basndose en ello se pre-
par una programacin para ser ejecutada mediante conve-
nio con el COPEFEN, que debi ajustarse durante 1998
debido a la inflacin y a los cambios observados en la topo-
grafa como efecto de los arrastres de sedimentos y socavaciones
generados a consecuencia del fenmeno.
Desde el punto de vista de la coordinacin interinstitucional,
los municipios tuvieron poca relacin con los entes naciona-
les y sealan como limitacin la poca ayuda que recibieron
236
para la atencin de las emergencias. Con las gobernaciones,
la coordinacin de estos entes en muchos casos fue nula. Por
el contrario, los mayores nexos de los municipios fueron con
la defensa civil provincial y con el COPEFEN.
Con base a la planificacin y a la gestin llevada a cabo du-
rante la contingencia destacan en esta fase las siguientes de-
bilidades:
---Poca capacidad de formulacin de planes de contingencia
sectoriales que consideren la realidad existente. Ello est re-
lacionado con la forma centralizada con que se hizo la for-
mulacin de los planes de prevencin.
---Poca coordinacin interinstitucional para la formulacin
de los planes y su ejecucin.
---Deficiente seguimiento de los planes de contingencia por
parte de los organismos del sector.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
La reconstruccin ha sido prevista, de acuerdo a la ley de
creacin de CORPECUADOR, tomando como base la pre-
paracin de un plan maestro de infraestructura, de acuerdo
al cual la red reconstruida garantice su permanencia frente a
nuevos embates extraordinarios, lo que conlleva la realiza-
cin de estudios de impactos ambientales y de riesgos, as
como el desarrollo de normas tcnicas que tomen en consi-
deracin los datos hidroclimticos para niveles de retorno
tambin extraordinarios. Para esos fines, las delegaciones que
se han creado son responsables de colaborar en la identifica-
cin y programacin de las obras a ser consideradas, toman-
do como base criterios tcnicos e indicadores de impactos
de cada una de ellas para su priorizacin.
Se han sealado como principales debilidades en la gestin
institucional de la planificacin para la rehabilitacin y re-
construccin de la infraestructura vial:
---Poca capacidad de supervisin y seguimiento de las obras
en ejecucin, para garantizar la incorporacin de criterios de
prevencin en las mismas.
---Falta de equipamiento de las entidades encargadas de las
obras viales, tanto para el seguimiento de los contratos como
para apoyar situaciones de emergencia.
---Falta de institucionalizacin de la evaluacin expost y de
recabacin de la memoria de los eventos y de sus impactos
sobre la red vial y actividades asociadas a este servicio, a los
fines de utilizar las experiencias vividas.
2.3.3 MANEJO DE RECURSOS
a)---Manejo de recursos en la fase de prevencin
En la fase precedente a la ocurrencia del evento se cont con
varias fuentes de financiamiento. La primera de ellas provie-
ne de los recursos asignados mediante Decreto Presidencial miento engorrosos para la aprobacin y ejecucin de los re-
para atender las acciones prioritarias. La segunda, las redistri- cursos sometidos a este tipo de canales.
buciones presupuestarias de los Gobiernos Seccionales.
c)---Manejo de recursos para la rehabilitacin y la recons-
Sin embargo, a pesar de los estimados, en los aos de 1996 truccin
y 1997 solo se asignaron al Ministerio de Obras Pblicas
Para la fase de reconstruccin, el sector transporte y comu-
alrededor de cinco millones de dlares por ao en lugar de
nicaciones tuvo dos fuentes de recursos. Inicialmente re-
los veinte millones de dlares que la institucin haba solici-
cursos del COPEFEN derivados de los prstamos
tado para mantenimiento vial. Frente a la restriccin presu-
multilaterales, de los cuales los previamente existentes
puestaria, las acciones preventivas fueron muy reducidas y
pudieron ser reorientados para destinarlos a las priorida-
las medidas llevadas a cabo se limitaron a ser reactivas y
des derivadas de la emergencia. Posteriormente, con la crea-
remediales frente a la crisis que el pas vivi en su sistema
cin de CORPECUADOR, los recursos que se asignan pro-
vial. A ello se sum que la realidad super ampliamente la
vienen de varias fuentes pero son administrados por esa
magnitud de los daos esperados. Ese mismo dficit de re-
institucin y se orientan a la restitucin de la red vial,
cursos se present en municipalidades y organismos regio-
apoyado en el plan maestro de reconstruccin de la infra-
nales que haban llevado a cabo programaciones para el man-
estructura daada.
tenimiento vial y preventivo.
CORPECUADOR ha sealado que, si bien la ley contem-
Algunos Municipios y Consejos Provinciales ejecutaron par-
pla una extensa y variada gama de fuentes de financiamiento,
cialmente obras con recursos propios, dado que sus progra-
en la prctica estos son insuficientes y de materializacin no
maciones no fueron atendidas a nivel nacional, o lo hicieron
inmediata, por lo que se piensa que sus recursos dependern
en escala muy reducida.
principalmente de las fuentes de financiamiento internacio-
De lo anterior deriva la principal debilidad relacionada con nal, debindose sujetar a los requisitos y exigencias de estos
los recursos destinados a estos fines: entes. Las fuentes previstas han sido resumidas en el Cap-
tulo VI, Institucionalidad general durante el evento El Nio
---Ausencia de fuentes permanentes de recursos dirigidos a
1997-98.
la prevencin, atencin y rehabilitacin.
Debido a las exigencias de los entes financieros internacio-
b)---Manejo de recursos durante la contingencia nales, tanto COPEFEN como CORPECUADOR deben
La principal fuente de recursos durante la contingencia fue funcionar con una serie de condiciones y normas para la
el COPEFEN que manej fondos de entes financieros asignacin y supervisin de los recursos.
multilaterales. Se ha sealado como parte de la evaluacin,
Se ha considerado que la gestin de los recursos para la reha-
la lentitud para dar respuesta a las demandas de recursos
bilitacin se ha enfrentado a dos limitaciones importantes:
por parte de esta institucin, sobre todo al inicio de la ges-
tin de esta organizacin, debido a que no contaba con una ---Escasez de recursos para cubrir las necesidades.
base legal de soporte, adems de que exiga una serie de
---Largos y engorrosos procesos administrativos para la con-
requisitos que retrasaban la solucin de los problemas ms
tratacin de las obras, lo que obstaculiza el restablecimiento
emergentes. Los Consejos Provinciales han indicado el re-
inmediato de las situaciones de funcionamiento de la red
traso en la recepcin de los fondos y las restricciones que
vial y de las actividades que dependen de la prestacin de
presentaban los contratos al establecerse condiciones fijas,
este servicio. Ello fue as tanto en las instancias de control
sin considerar la inflacin, a pesar de la realidad de emer-
administrativo de los entes pblicos, como a travs de
gencia crtica que se estaba viviendo en el pas.
COPEFEN.
Tambin constituyeron fuentes de recursos, los presupues-
tarios de nivel provincial y municipal, as como asignaciones 2.4 POLITICAS PROPUESTAS PARA MEJORAR LA
del gobierno central directamente a las unidades territoria- GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN EL SECTOR
les o al MOP.
Las debilidades y fortalezas identificadas con relacin a la
Se ha sealado entre las restricciones bsicas relacionadas gestin institucional del evento en este sector, han derivado
con los recursos, adems de la escasez de los mismos: en un conjunto de polticas que son requeridas para mejorar
la capacidad de prevencin y optimizar las actuaciones du-
---Poca agilidad en la respuesta por trabas en los procedi-
rante la contingencia y la reconstruccin. La ms importan-
mientos administrativos aplicados por el COPEFEN para
te de ellas se orienta a la internalizacin de la prevencin en
dar respuesta a las exigencias de la banca internacional.
las actuaciones cotidianas del sector y al mejoramiento de la
---Trabas de los organismos de control debido a procedi- coordinacin interinstitucional e interterritorial.

237
a)---Polticas para fortalecer la gestin del conocimiento
del fenmeno y de las amenazas
---Promover la institucionalizacin de instancias de coordi-
nacin del sector con los entes del conocimiento a los fines
de garantizar la produccin de informacin requerida por el
sector tanto para los diseos de las obras como para la plani-
ficacin de las infraestructuras al nivel de las cuencas, to-
mando en cuenta el comportamiento hidrulico de las mis-
mas.
---Apoyar el fortalecimiento del INAMHI y del INOCAR
en su capacidad de pronstico no slo de las condiciones
climticas sino de las previsiones de lluvias en las diferentes
regiones a nivel del pas, a los fines de garantizar la informa-
cin bsica para la planificacin preventiva y de contingen-
cia. Igualmente fortalecer las redes de medicin meteorol-
gica e hidrolgica que sirven de apoyo a la vialidad.
---Establecer sistemas de pronstico meteorolgico, hidro-
lgico, oceanogrfico sectorial.
---Apoyar programas de capacitacin de personal del sector
orientado al manejo de la interrelacin entre la informacin
climtica y la sectorial.
---Institucionalizar la cooperacin entre universidades y es-
cuelas politcnicas en las investigaciones de tecnologas de
posible aplicacin para el sector tomando en cuenta la re-
duccin de los riesgos.
b)---Polticas para mejorar la institucionalidad y manejo
de desastres en el sector
---Establecer con mayor claridad las competencias de las
distintas instituciones en la gestin de la infraestructura vial.
---Promover el fortalecimiento de la planificacin y coordina-
cin en el mbito nacional y local para incorporar la temtica
de la prevencin. Definir preliminarmente una instancia na-
cional de coordinacin para el sector que permita promover
los procesos de internalizacin de dicha prevencin.
---Fortalecer los Consejos Provinciales y Consejos Municipa-
les para la gestin de mejoramiento, mantenimiento y re-
construccin de los caminos secundarios y terciarios que estn
bajo su responsabilidad.
---Propiciar la capacitacin y entrenamiento del personal de
las organizaciones encargadas de la operacin y mantenimiento
de las obras.
---Garantizar la existencia de normas tcnicas para que las
obras de infraestructura soporten la severidad de fenmenos
El Nio.
---Implementar mecanismos de evaluacin permanentes de
las vulnerabilidades fsicas y funcionales del sistema y la infra-
estructura vial.
238
---Incorporar en el diseo ingenieril de obras civiles el anlisis
frente a eventos climticos extremos tales como fenmenos El
Nio.
---Implementar mecanismos de mantenimiento continuo para
la reduccin de riesgos fsicos y funcionales del sistema y la
infraestructura vial.
---Documentar y conservar experiencias sectoriales de eventos
crticos, tales como los FEN de 1982-83 y 1997-98 para
aplicar sus lecciones.
---Flexibilizar requisitos administrativos y financieros para el
manejo de contingencias sectoriales.
---Simplificar los procesos de rehabilitacin.
c)---Polticas para fortalecer la planificacin para manejo
de riesgos
---Establecer sistemas de informacin sobre el comporta-
miento de la infraestructura vial frente a eventos climticos
adversos.
---Apoyar la formulacin de planes de ordenamiento del
territorio, integrando y actualizando los estudios bsicos res-
pectivos.
---Introducir la problemtica de los riesgos en la planifica-
cin sectorial.
---Fortalecer la capacidad sectorial para la formulacin de
planes de contingencia.
---Garantizar la existencia de normas tcnicas de construc-
cin adecuadas al tipo de amenazas. Actualizar las normas
de diseo existentes para las obras del sector tomando en
cuenta la realidad hidrometeorolgica del Fenmeno El Nio.
---Incorporar en los diseos y trazados de obras, adems de
las normas de construccin, los anlisis de riesgos.
---Implementar mecanismos para la evaluacin permanente
de las vulnerabilidades fsicas y funcionales del sistema y la
infraestructura vial y ferrocarrilera.
---Documentar y conservar las experiencias sectoriales fren-
te a eventos crticos tales como el Fenmeno El Nio 1982-
83 y 1997-98 para la aplicacin futura de los aprendizajes
---Institucionalizar la cooperacin con las universidades
para la promocin de la prevencin y para la incorpora-
cin de la temtica de vulnerabilidades y riesgos en los
pensum de las carreras de pre y post grado del rea de la
ingeniera.
---Introducir problemtica de riesgos en la planificacin
sectorial.
---Fortalecer la capacidad sectorial para la realizacin de
planes de contingencia.
d)---Polticas para mejorar la gestin y manejo de recursos
---Promover formas permanentes de asignacin de recursos
para prevencin, contingencia, rehabilitacin y reconstruc-
cin, de manera que fluyan en forma oportuna y en la canti-
dad requerida.
---Promover la flexibilizacin de los requisitos de financia-
miento internacional ante desastres naturales, principalmente
en las fases de contingencia y de rehabilitacin.
---Proponer y gestionar formas que flexibilicen los procedi-
mientos administrativos del estado durante las emergencias,
para situaciones de plazos relativamente largos como las que
se generan con el Fenmeno El Nio.
---Implementar mecanismos financieros para el manteni-
miento y evaluacin permanentes de las vulnerabilidades
fsicas y funcionales del sistema y la infraestructura vial.
3. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN
EL SECTOR AGROPECUARIO
3.1 LA INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
El Ministerio de Agricultura y Ganadera, creado como tal
en 1960 (formaba parte del Ministerio de la Produccin),
es la entidad rectora del sector agricultura y tiene dentro de
sus funciones principales el desarrollo, fortalecimiento y man-
tenimiento de la produccin agrcola y ganadera a fin de
garantizar el abastecimiento oportuno, suficiente y de pre-
cios reales de los productos alimenticios y de base industrial
y agroindustrial de consumo interno y de exportacin, que
sean competitivos dentro de los constantes cambios del mer-
cado que beneficien la economa general del pas.
El Ministerio, cuya sede es la ciudad de Quito, se encuentra
representado en el mbito nacional, provincial y cantonal,
por diferentes entes administrativos para su gestin, como
son las Subsecretaras de la Sierra y Oriente, Litoral Norte y
Litoral Sur y Galpagos; Direcciones Provinciales
Agropecuarias (22) las que a su vez se subdividen en Agen-
cias de Servicios Agropecuario (ASA) en cada cantn; insti-
tuciones adscritas, nacionales, regionales y provinciales como
son: Banco Nacional de Fomento (BNF); Instituto nacional
de Investigaciones Agropecuarias (INIAP), Instituto Nacio-
nal de Desarrollo Agrario responsable de la legalizacin de
tierras (INDA); Instituto Nacional de Capacitacin Cam-
pesina (INCCA); Servicio de Sanidad Agropecuaria (SESA);
Consejo Nacional de Recursos Hdricos para Manejo de Rie-
go (CNRH). Tambin forman parte del sector otras institu-
ciones autnomas, principalmente corporaciones de desa-
rrollo regional como CRM, CDG, CODELORO,
PREDESUR, CREA, etc.
Es importante destacar el papel del Consejo Nacional de
Recursos Hdricos, que adems de su responsabilidad en la
formulacin de polticas de agua y planificacin de los re-
cursos hdricos, tiene a su cargo la administracin de los
sistemas de riego as como normar la transferencia de esos
sistemas a los usuarios. Igualmente es de su competencia
dictar normas para el manejo de cuencas, digitalizacin de
mapas temticos de las cuencas y todo lo relacionado con el
manejo integral de los recursos hdricos.
Otras instituciones, principalmente corporaciones o insti-
tuciones de desarrollo regional, han tenido participacin im-
portante en la implementacin de polticas preventivas rela-
cionadas con impactos climticos. Este es el caso de la Co-
misin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro
Guayas y la Pennsula de Santa Elena (CEDEGE). Esta Co-
misin ha sido encargada de llevar a cabo la ejecucin de
proyectos Daule-Peripa y trasvase de aguas del ro Daule a la
pennsula de Santa Elena, as como de regular el uso y apro-
vechamiento del agua de la cuenca del ro Guayas y de la
Pennsula de Santa Elena. El mbito de accin es amplio ya
que la cuenca de Guayas comprende 8 provincias. Adems
de proyectos para control de inundaciones de vastas exten-
siones en la cuenca mencionada, es responsable del desarro-
llo de sistemas de riego y drenaje como Catarma; operacin
de los sistemas de Babahoyo, del Valle del ro Daule, de la
cuenca baja, entre otros.
En general, las corporaciones regionales tienen como fun-
ciones la planificacin y ejecucin de proyectos de impacto
regional, as como el aprovechamiento y regulacin de los
recursos hdricos, estando adscritos al Ministerio de Agri-
cultura y Ganadera.
3.2 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE FRENTE A
LOS DESASTRES
3.2.1 OrganizaciOn Institucional para desastres
Conforme a lo pautado en la Ley de Seguridad Nacional
dictada en el ao 1976 y vigente a la fecha, el sector agrcola
se inscribe en la institucionalidad general para la Mitiga-
cin y Atencin de Desastres que pueden afectar a la pobla-
cin civil, la cual est presidida por la Direccin Nacional
de Defensa Civil.
a)---Conocimiento de amenazas y riesgos
En el pas, cuando ocurren desastres, la informacin sobre
las condiciones ocano-atmosfricas son proporcionadas por
el INHAMI e INOCAR y suministradas a las autoridades
sectoriales en reuniones peridicas con la Direccin Nacio-
nal de Defensa Civil, quien a su vez coordina acciones con
las DIPLASEDES sectoriales.
b)---Prevencin y mitigacin
Este sector no tiene un sistema institucional para la gestin
239
del riesgo, por lo que la normativa existente no interioriza el
concepto de gestin de riesgos. La actuacin nacional frente
a desastres naturales y/o antrpicos en el sector es coyuntu-
ral, aislada y reactiva en todas las fases: conocimiento, pre-
vencin, atencin, rehabilitacin y reconstruccin.
Dentro del marco de la Ley de Seguridad Nacional y su
reglamento, en el campo administrativo, estructural y fun-
cional, el MAG cre e implement desde 1978 la Direccin
de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo Nacio-
nal-DIPLASEDE. Esta instancia depende administrativa y
econmicamente de la Subsecretara de Poltica, Comercio
Exterior e informacin sectorial y funciona como un orga-
nismo especializado de estudio, asesoramiento, planificacin
y organizacin de todos los asuntos de seguridad nacional,
entre ellos los desastres y emergencias de carcter natural y
antrpico que competen al Ministerio de Agricultura y Ga-
nadera. Generalmente no cuenta con los recursos econmi-
cos, lo que dificulta su accionar y consecuentemente no cum-
ple con los objetivos trazados. Para llevar a cabo sus funcio-
nes dispone de tres unidades: Divisin de Defensa Civil,
Divisin de Movilizacin y Divisin de Seguridad
Alimentaria.
En la actualidad, todas las acciones que se llevan a cabo para
la administracin de las emergencias son realizadas sobre la
marcha, con soluciones momentneas dependiendo de la
importancia que den las autoridades a dicha emergencia de
acuerdo a la jerarqua del evento y a la disponibilidad de
recursos.
Lo anterior est relacionado con la propia concepcin de la
DIPLASEDE-MAG, la cual normalmente no se orienta a
reducir los riesgos de fondo del sector, ya que su papel den-
tro de las emergencias es bsicamente el abastecimiento
alimentario durante las crisis. Por esta razn no tiene meca-
nismos establecidos de respuesta para los propios producto-
res y para sus unidades de produccin. Pero ms relevante es
la inexistencia de una poltica de prevencin para reducir las
vulnerabilidades y daos causados por desastres naturales
que afecten al sector y a su aparato productivo.
Existen, sin embargo, algunas instituciones regionales, como
es el caso de la CEDEGE, que vienen adelantando una pol-
tica de prevencin en las cuencas bajo su jurisdiccin, orien-
tada a la ejecucin de obras de control y reduccin de inun-
daciones.
c)---Contingencia y rehabilitacin
La DIPLASEDE-MAG esta diseada tericamente para fun-
cionar en prevencin, mitigacin, preparativos, atencin y
rehabilitacin, pero debido a su tradicin y a la falta de
recursos econmicos para llevar adelante los diferentes pla-
nes y proyectos propuestos presentados anualmente, no ha
podido cumplir con las metas. Sin embargo, hay que resal-
240
tar que esta Direccin por espacio de 10 aos ejecut, con-
juntamente con las Direcciones Provinciales, varias obras de
prevencin (pequeos diques, canales de riego, reservorios,
pozos someros y profundos, caminos vecinales, infraestruc-
tura, etc.) que bajo el ttulo de Obras de emergencias favore-
cieron a la poblacin marginada localizada en zonas de ries-
go por sequa y/o inundacin; de igual manera ha llevado a
cabo seminarios de capacitacin y preparacin frente a emer-
gencias de la poblacin relacionada con el agro ecuatoriano,
as como seminarios de capacitacin y preparacin frente a
emergencias a la poblacin vinculada a las actividades agr-
colas.
Existe tambin una respuesta institucional provincial de De-
fensa Civil que incorpora dentro de su esquema, niveles des-
centralizados del Ministerio de Agricultura y Ganadera.
3.2.2 PlanificaciOn Y CoordinaciOn
a)---Conocimiento de amenazas y riesgos
Las restricciones de planificacin institucional que se han plan-
teado para el INHAMI debido a la falta de medios y equipos,
genera limitaciones en el conocimiento al nivel local y regional
de los diferentes factores que puedan afectar al sector agrcola,
con miras a planificar las actividades productivas agropecuarias
basados en la prevencin del riesgo. El sector agrcola no incor-
pora dentro de su gestin normal la informacin climtica a los
fines de utilizarla para las predicciones de impactos generables
por desastres en el sector.
b)---Prevencin y mitigacin
En el Ecuador, al no existir una poltica de prevencin y manejo
del riesgo en el sector agropecuario, tampoco se cuenta con
sistemas de planificacin orientados a esos fines. Adems, por
ley le corresponde a la Defensa Civil desarrollar planes y pro-
gramas para las emergencias que incluyan la prevencin a nivel
nacional, pero esto ltimo, no se ha llevado a cabo sino muy
limitadamente debido a la estructura institucional y a la falta
de recursos econmicos, dando como resultado una debilidad
institucional evidente y una respuesta mnima previsiva ante las
emergencias.
En la prctica, segn se ha mencionado antes, existen algunos
planes regionales que incorporan acciones de prevencin, como
es el caso de CEDEGE.
c)---Contingencia
Para llevar a cabo las acciones de Defensa Civil frente a las emer-
gencias, la DIPLASEDE, en coordinacin con el Sistema Nacio-
nal de Defensa Civil (direccin nacional, juntas provinciales y
jefaturas cantonales de Defensa Civil), realiza la planificacin pre-
liminar para afrontar los desastres, en la que se incluyen las tareas
a cumplirse en las fases de prevencin, atencin y rehabilitacin
emergente. De all que institucionalmente el pas cuenta con un
sistema de planificacin para atender las emergencias a cargo de
la Defensa Civil, tanto de nivel nacional como regional.
Las actividades puntuales que realiza la DIPLASEDE frente a
desastres, con el visto bueno de las autoridades, son principal-
mente garantizar el abastecimiento de alimentos. Como quiera
que ello est supeditado a la disponibilidad de los recursos eco-
nmicos, ciertas acciones se llevan a cabo sobre la marcha, de-
jando de lado generalmente lo planificado y tratando de dar
respuesta a las mltiples presiones de los diferentes grupos so-
ciales-polticos que reclaman ser atendidos.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
Para la etapa de rehabilitacin, en el sector agropecuario se
realiza una planificacin emergente para la reconstruccin
orientada a atender problemas puntuales de abastecimiento
de alimentos, semillas y obras de proteccin, planes que se
ejecutan sin incorporar criterios de prevencin sostenidos.
3.2.3 Manejo De Recursos
En el presupuesto anual de las instituciones del sector no se
contempla ninguna partida para atender las fases de un de-
sastre de tipo natural o antrpico. Generalmente se recurre
a proyectos con financiamiento de cooperacin internacio-
nal. Para las contingencias existen normalmente algunos me-
canismos que permiten flexibilizar el uso de recursos, como
lo es la posibilidad de Declaratoria de Emergencia, con lo
cual es posible acelerar los trmites administrativos. Tam-
bin se cuenta con un fondo en Defensa Civil orientado a
este tipo de situaciones contingentes, pero que generalmen-
te es muy escaso para atender las eventualidades que se pre-
sentan en todos los sectores.
Existe tambin, dentro del marco de la declaratoria de emer-
gencia, el mecanismo de reorientar recursos de partidas pre-
supuestarias normales para estos fines.
3.3
LA GESTION EN EL SECTOR AGROPECUARIO PARA
EL FENOMENO EL NIO 1997-98
Segn se ha sealado en el Captulo V, Aparte 3, el sector
agropecuario fue el ms afectado tanto desde el punto de vista
de los daos econmicos como de la extensin del rea que
fue impactada en el territorio nacional debido a la naturaleza
de este tipo de produccin, altamente dependiente no slo de
los excesos de precipitacin sino de las variaciones de la tem-
peratura y la humedad.
La debilidad institucional para el manejo de los riesgos pro-
pios del sector, se manifest a lo largo del desarrollo del evento
y ms an en la etapa post evento.
Existen antecedentes en Ecuador respecto a gestiones
institucionales en el sector relacionadas con el Fenmeno El
Nio, principalmente a partir de 1988 cuando se enfatiza
sobre la recurrencia de este fenmeno. La DIPLASEDE-MAG
al igual que las que se haban constituido en otros ministerios,
participan en Seminarios preparados por la Defensa Civil para
capacitar a las autoridades y a la poblacin en general de las
provincias mas afectadas, as como en simulacros de evalua-
cin poblacional selectiva, todo ello con un enfoque de con-
tingencia para afrontar futuras emergencias por inundaciones
o por actividad ssmica. Dichas acciones se llevaron a cabo en
las provincias de Esmeraldas, Manab, Los Ros, Guayas, El
Oro, Galpagos, Azuay, Caar, Cotopaxi, Loja, Pichincha,
Napo, Morona Santiago y Sucumbios. Dentro de este proce-
so, la DIPLASEDE MAG presentaba anualmente su plan de
accin para la prevencin y mitigacin de emergencias del
sector agropecuario con esa misma orientacin, pero stos slo
han alcanzado a realizarse por debajo del 30% de lo progra-
mado debido a la falta de recursos econmicos.
3.3.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL DURANTE EL NIO 1997-
98
La organizacin institucional que dio respuesta a los embates
del Fenmeno El Nio estuvo inscrita en un momento de
transicin del marco institucional sectorial, con cambios de la
organizacin y procesos de privatizacin, lo que explica par-
cialmente la debilidad que se observ en las respuestas en los
diferentes niveles y la falta de unidad en muchas de las deci-
siones generando falta de coherencia, problemas de coordi-
nacin y cooperacin y adecuados flujos tanto de informacin
como de apoyo.
a)---Conocimiento del fenmeno y sus efectos
Los primeros pronsticos sobre la presencia del Fenmeno El
Nio fueron suministrados por INOCAR e INAMHI en el
pas. El conocimiento que se tena sobre la evolucin del FEN
y sobre las reas de afectacin que sirvieron de base al sector
agrcola fue proporcionado por la Direccin Nacional de De-
fensa Civil, INOCAR, INAMHI y el Instituto Nacional de
Pesca. A pesar de ello el sector identific como una de las
vulnerabilidades en esta rea, la falta de agilidad en la genera-
cin y transmisin de informacin para algunas de las instan-
cias. En general, previo a la presencia del Fenmeno El Nio
1997-98, en la Direccin Nacional de Defensa Civil se man-
tenan reuniones peridicas de seguimiento e informacin de
las condiciones ocano-atmsfricas, en las que participaban
el INAMHI e INOCAR, as como con las DIPLASEDES, las
cuales informaban a las autoridades correspondientes para los
fines consiguientes.
b)---Prevencin y mitigacin de riesgos
La institucionalidad del sector que tuvo mayor injerencia en
esta fase fue el MAG a travs de la DIPLASEDE-MAG. Por
convocatoria de la Direccin Nacional de Defensa Civil, la
DIPLASEDE particip en las funciones de trabajo progra-
madas y se inici la planificacin de acciones orientadas a la
241
atencin de la futura emergencia en el sector agropecuario.
Hubo tambin participacin de organismos internacionales
en la preparacin de proyectos, principalmente de la FAO.
Algunas Corporaciones Regionales, como fue el caso del Cen-
tro de Reconversin Econmica de Azuay, Caar y Morona
Santiago-CREA, participaron en la fase preventiva o del an-
tes, en la evaluacin de la infraestructura fsica ms vulnera-
ble y en la identificacin de las acciones de mantenimiento
y reforzamiento de los sistemas de riego, pero no recibieron
recursos para esos fines. Igualmente participaron en la pre-
paracin de proyectos de produccin alimentaria para con-
trarrestar los efectos de la emergencia de El Nio en el m-
bito de sus jurisdicciones, pero tampoco contaron en el apo-
yo de recursos internos o externos (algunos de estos proyec-
tos se presentaron a la FAO).
El ao 1997 haba sido declarado como ao agrcola, pero
ello no tuvo ninguna significacin dado los problemas de
gestin relacionados con el Fenmeno El Nio.
Se ha sealado entre las debilidades de la institucionalidad
para la prevencin:
---Ausencia de una poltica e institucionalidad adecuada para
la gestin del riesgo tanto en el estado ecuatoriano como en
los sectores productivos, es decir, la institucionalidad con
que cuenta el pas es para atender contingencias y las tareas
de prevencin se las realiza bajo este enfoque.
c)---Contingencia
En las tareas que se ejecutaron en esta fase participaron
hasta la finalizacin de la emergencia: MAG, a travs de las
Subsecretaras del Litoral Sur, Litoral Norte, de la Sierra,
DIPLASEDE-MAG. En lo referente a la logstica y distri-
bucin de alimentos e insumos participaron: la Direccin
Nacional de Defensa Civil, Gobernaciones de las provin-
cias afectadas, Fuerzas Armadas, INNFA, Consejos Provin-
ciales, Consejos Cantonales, Ministerio de Bienestar So-
cial, Ministerio de Salud Pblica, entre otros. La partici-
pacin de algunas de estas instituciones se llev a cabo
mediante la celebracin de convenios (FFAA, Cruz Roja,
INNFA, Defensa Civil y gobiernos seccionales).
Al igual que en la fase de prevencin, las corporaciones
regionales como CREA, tambin tuvieron participacin en
la contingencia. Conformaron equipos para evaluar la afec-
tacin, no slo de vialidad y riego, sino tambin las prdi-
das agropecuarias y las de otros sectores, lo cual cont con
la participacin de la poblacin involucrada y en situacin
crtica.
Si bien existe un esquema institucional provincial de De-
fensa Civil que incorpora los niveles descentralizados del
MAG, la estructura institucional de ese ministerio para
afrontar emergencias result insuficiente debido a la mag-
242
nitud del desastre natural, frente a lo cual se vieron aboca-
das a participar coyunturalmente instituciones que sin rol
especfico dentro de la atencin de la emergencia ejecuta-
ron acciones en el sector motivando desajustes, duplica-
cin de esfuerzos e ineficiencia en la aplicacin de los re-
cursos humanos.
La falta de liderazgo de la Direccin Nacional de De-
fensa Civil y la connotacin poltica que se dio de esa
emergencia fue, segn las evaluaciones realizadas sobre
la gestin sectorial, una de las motivaciones para la crea-
cin de COPEFEN, con cuya incorporacin se modifi-
can los canales y procedimientos para la administracin
de los recursos provenientes del financiamiento exter-
no, as como para el establecimiento de convenios inter-
nacionales, la coordinacin en la ejecucin de obras
emergentes, etc. Desde ese momento la mayor vincula-
cin institucional para el sector se da entre el MAG y
esa institucin.
d)---Reconstruccin
La liderizacin de los programas de reconstruccin estuvo a
cargo del MAG. Estos programas fueron apoyados inicial-
mente por COPEFEN, pero una vez creado
CORPECUADOR los programas tuvieron una neta orien-
tacin fsica que no era lo que ms se requera para el sector.
Sin embargo, algunos programas fueron apoyados por entes
internacionales como FAO.
3.3.2 PlanificaciOn y coordinaciOn
a)---Conocimiento
A partir de la alerta proporcionada por el INHAMI y el
INOCAR, el MAG particip en las siguientes actividades
que tuvieron repercusiones en el mejoramiento del conoci-
miento de la relacin clima-agricultura:
---Determinacin de zonas de riesgo potencial por provin-
cias en coordinacin con Defensa Civil.
---Diagnstico del sector agropecuario y anlisis somero de
vulnerabilidad.
---Cuantificacin de la poblacin relacionada con el sector
agropecuario localizada dentro de las zonas de riesgos.
---Anlisis de la capacidad de respuestas poblacional versus
emergencias y determinacin de grupos vulnerables.
Los medios utilizados para difundir la informacin sectorial
fueron: informes, reuniones de trabajo y seminarios.
Con relacin al conocimiento base para la planificacin y su
difusin se han sealado como debilidades:
---Limitada planificacin institucional en el sector del co-
nocimiento para mejorar el conocimiento local regional.
---Limitada informacin disponible sobre comportamiento
del fenmeno en los niveles locales y regionales del sector.
Falta de medios para la obtencin de informacin tcnica
oportuna.
---Modelos climticos no actualizados e inexistencia de mo-
delos de simulacin de impactos socioeconmicos sobre la
agricultura y ganadera.
---Ausencia de sistemas de alerta dentro del sector y slo
flujo parcial de la informacin generada. Varios canales de
recabacin de informacin con datos diferentes.
b)---Prevencin y mitigacin
Si bien Defensa Civil elabor un plan de contingencia con
responsabilidades sectoriales, en ningn caso se asignaron al
MAG acciones preventivas ni obras de mitigacin dentro
del sector ms all que los preparativos para la emergencia, y
considerando slo algunas lneas de actuacin.
El plan de contingencia del Ministerio de Agricultura y Ga-
nadera que se prepar sobre la base de esos lineamientos
iniciales, consider acciones para las tres fases de atencin
del desastre y se orient bsicamente al rea de alimentos y
agua, en el que se detallaron las acciones a seguir y los reque-
rimientos econmicos bsicos para atender a la poblacin
potencialmente afectable, previndose la entrega de racio-
nes alimenticias de subsistencia. No se programaron obras
de mitigacin. Este plan fue presentado a la Direccin Na-
cional de Defensa Civil y en esa institucin, conjuntamente
con los planes de otros sectores, se canaliz hacia el gobierno
nacional a travs de COPEFEN, pero debido a la escasez de
recursos para ese momento, no se llevaron a cabo las accio-
nes planificadas.
En la fase de prevencin slo se ejecutaron acciones de capa-
citacin de los funcionarios del MAG, mediante pequeos
seminarios en las diferentes provincias potencialmente
afectables, de adoctrinamiento para la administracin de la
emergencia que incluyeron entrenamiento para evaluacin
de los daos. Estos seminarios estuvieron a cargo de la
DIPLASEDE-MAG. La experiencia que haba tenido esta
dependencia as como la disponibilidad de personal tcnico
que haba participado en ellas, fue importante para aprove-
char al mximo los pocos recursos disponibles. Esa institu-
cin no cont con el apoyo financiero de las diferentes insti-
tuciones sectoriales.
La aplicacin de este Plan en cuanto a preparativos no se
logr en su totalidad debido a la falta de recursos, lo que
oblig a la reprogramacin de actividades y priorizacin de
zonas de alto riesgo.
En el nivel regional, varias Corporaciones de Desarrollo hi-
cieron esfuerzos por incorporar medidas preventivas. Se dis-
puso de informacin slo de algunas de ellas. CREA confor-
m un equipo interinstitucional para identificar las obras
viales y de riego de su jurisdiccin ms vulnerables frente al
evento. Como resultado del trabajo realizado se concluy
sobre la necesidad de mantenimiento y reforzamiento del
sistema vial y de riego, para lo cual se present al Ministerio
de Finanzas una reprogramacin del presupuesto de inver-
siones del CREA para el ejercicio 1997, pero las transferen-
cias no se efectuaron. Tambin prepar el Proyecto Produc-
cin alimentaria para contrarrestar los efectos de la emer-
gencia de El Nio en las Provincias de Azuay y Caar, el
mismo que fue presentado a la FAO para su financiamiento,
pero al no tener recursos econmicos no pudo ejecutarse.
PREDESUR tambin adelant acciones para la prevencin
con la misma falta de apoyos econmicos.
Las principales debilidades identificadas por las institucio-
nes del sector en esta fase fueron:
---Ausencia de visin preventiva para reducir o mitigar los
riesgos, por lo que el plan sectorial se orient solamente a los
preparativos para la emergencia.
---Limitado desarrollo de los estudios de vulnerabilidad y riesgo
en el sector.
---Carencia de memoria sistematizada sobre eventos anterio-
res que permitiese identificar lneas estratgicas de planifica-
cin y orientar los esfuerzos de una manera ms eficiente.
---Orientacin poltica dada al evento.
---Falta de recursos.
---Falta de liderazgo de la Direccin Nacional de Defensa Civil
para la ejecucin de los planes y para la consecucin de los
recursos.
---Poca receptividad a las propuestas regionales a pesar de la
capacidad tcnica existente en algunas de ellas.
c)---Contingencia
El Plan de Contingencia elaborado por Defensa Civil, segn
se ha mencionado, estuvo dirigido a la atencin de la emer-
gencia sin considerar riesgos ni visin de largo plazo. El con-
tenido del Plan de Alimentos del MAG fue limitado pero
tuvo algunas ejecuciones durante la contingencia. Por eso en
esta fase se llev a cabo la entrega de las raciones alimenticias
pero las metas previstas dentro del mismo no pudieron
alcanzarse debido a limitaciones econmicas.
Las respuestas a las situaciones contingentes no fueron in-
corporadas en planes emergentes, sino que respondieron a
acciones sectoriales limitadas. Para la ejecucin de las accio-
nes se realizaron coordinaciones con diversas institucio-
nes (Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico-MFCP,
COPEFEN), a fin de conseguir los recursos necesarios. Tam-
bin se realiz la evaluacin de los daos. Desde el punto de
243
vista de la planificacin se ejecutaron convenios y se prepa-
raron proyectos, tanto para la dotacin de raciones alimen-
ticias para los damnificados de los albergues como para la
ejecucin de obras de emergencia en beneficio de las
poblacionesafectadas.
Otras acciones aisladas fueron adelantadas por organismos
municipales, regionales y nacionales. En el caso de Corpora-
ciones regionales, como fue el caso de CREA, se conforman
grupos interdisciplinarios para evaluar la afectacin en el
sector agrcola y otros, lo cual se llev a cabo con la partici-
pacin de los afectados. Se elaboraron dos estudios de eva-
luacin de daos, cada uno correspondiente a una provincia
(Azuay y Caar), lo que sirvi de base inicial para las nego-
ciaciones con el COPEFEN que se concret en un convenio
de cooperacin financiera.
Se han destacado como principales debilidades de la institu-
cionalidad que oper durante la contingencia:
---Falta de agilidad en la generacin y transmisin de infor-
macin. Desarticulacin y desinformacin sobre las accio-
nes cumplidas.
---Diferentes niveles de gestin y accin en las provincias,
con problemas de coordinacin y duplicacin de funciones.
En el caso de las Corporaciones, problemas de coordinacin
institucional y falta de recursos.
---Conflictos entre Defensa Civil y COPEFEN por so-
lapamiento de competencias, ante la falta de una normativa
que fije responsabilidades de cada ente, la falta de liderazgo
de Defensa Civil y la incorporacin de entes nuevos obliga-
dos por las circunstancias sin previsiones previas de inser-
cin en los esquemas institucionales vigentes.
---Debilidad de la capacidad planificadora en el nivel local
por marginalizacin de instituciones clave.
---Influencia poltica y partidista en decisiones tomadas, con
afectacin de prioridades.
---Actividades extra planificacin de ltima hora. Improvi-
sacin.
---Falta de conocimiento en el manejo de emergencias de las
instituciones involucradas.
---Falta de recursos.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
Dada la magnitud de los impactos en el pas, el sector
agropecuario por intermedio del MAG, formul un Plan de
Rehabilitacin y Reconstruccin formado por varios pro-
gramas separados, que tuvo como objetivos apoyar a los pro-
ductores en el mejoramiento de su situacin (ver Captulo
V, Aparte 3).
Los niveles de coordinacin para la gestin de recursos para
244
el desarrollo de este plan lo constituyeron alianzas estratgi-
cas con organismos nacionales e internacionales, como FAO,
PMA, Unin Europea, Reino de los Pases Bajos-Holanda y
la CAF. Este fue el caso del financiamiento de la FAO para la
dotacin de semillas e insumos para pequeos agricultores
que fueron afectados por el Fenmeno El Nio.
Las Corporaciones regionales tambin tuvieron participa-
cin en esta fase. CREA recibi la visita de consultores del
BID para evaluar los daos de vas daadas que afectaron
considerablemente el acceso a las reas agrcolas y a pobla-
ciones asentadas. Tambin realiz investigaciones de campo
de las reas de produccin agropecuaria con la finalidad de
preparar proyectos de reactivacin productiva.
Sin embargo, la fase de rehabilitacin sectorial se enfrent,
entre otras, a las siguientes limitaciones:
---Falta de recursos econmicos.
---Falta de soluciones estratgicas viables para enfrentar las
consecuencias del evento sobre el sector.
---Poca consideracin de propuestas regionales (corporacio-
nes y otras) desestimando la capacidad tcnica que tienen
muchas de ellas, la disponibilidad de recursos humanos ca-
lificados y especializados en la evaluacin y ejecucin de pro-
gramas y proyectos de reactivacin.
3.3.3 MANEJO DE RECURSOS
a)---Conocimiento
Se utilizaron partidas especiales de Defensa Civil para
equipamiento del INAMHI y de recursos ordinarios.
b)---Prevencin y mitigacin
En el presupuesto anual de la institucionalidad agrcola no
se contempl ninguna partida presupuestaria para atender
esta etapa y los recursos econmicos solicitados ante la crisis
no llegaron oportunamente para actuar en la mitigacin del
riesgo. La capacitacin fue soportada por la Defensa Civil.
c)---Contingencia
En el sector agrcola no existen fondos o fuentes especiales
para atender las emergencias.
Para la contingencia los recursos empleados por el MAG
provinieron principalmente de dos fuentes: Defensa Civil y
COPEFEN. Los recursos del COPEFEN procedan de fon-
dos de prstamos externos para atender la emergencia. El
gobierno nacional solicit prstamos internacionales (BID,
CAF, BM) para financiar las necesidades que se canalizaron
a travs de COPEFEN. Recursos internos manejados por la
Defensa Civil fueron tambin aportados para esos fines.
Todos estos recursos fueron insuficientes, rebasando la pla-
nificacin inicial y el impacto de este fenmeno climatol-
gico, el cual fue considerado el peor que ha experimentado
el pas.
Presentada la emergencia, se coordin tambin la entrega de
raciones alimenticias a la poblacin afectada con los recursos
econmicos obtenidos a travs de COPEFEN y otras institu-
ciones como el Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Para facilitar la aplicacin de los recursos en las emergencias,
el sector agrcola tuvo el respaldo de la declaratoria de emer-
gencia por parte del gobierno nacional, con lo cual pudie-
ron agilizarse los procedimientos de contratacin y los des-
embolsos a travs de COPEFEN.
La principal debilidad referida al manejo de recursos durante
la emergencia fue la inexistencia de partidas para la atencin
de las contingencias, as como problemas de coordinacin
intrainstitucionales, con el adelanto de acciones aisladas.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
Para la rehabilitacin en el sector agropecuario, el Gobierno
Nacional se apoy en la declaratoria del estado de emergen-
cia que permiti agilizar los procedimientos de contratacin
y los desembolsos econmicos a travs del COPEFEN, tan-
to para raciones alimenticias dirigidas a la poblacin damni-
ficada, como tambin para obras de infraestructura orienta-
das a proteger las plantaciones agrcolas. Los recursos utili-
zados en la fase previa, de rehabilitacin, provinieron de trans-
ferencias o traspasos de recursos de partidas presupuestarias,
lo que afect a otros programas ordinarios o previstos.
Durante la emergencia se realiz el Convenio COPEFEN-
MAG-DNCC con miras a la aplicacin de un Plan de Reha-
bilitacin Emergente de la infraestructura afectada o poten-
cialmente en riesgo. Sin embargo, para mediados de 1999
an no se dispona de los fondos econmicos para realizar
este fin.
Los recursos que se previeron provenan de diferentes fuen-
tes. La mayor proporcin provino de recursos externos a tra-
vs de COPEFEN y en menor proporcin recursos internos.
Tambin mediante convenios del MAG con organismos in-
ternacionales para la obtencin de recursos de cooperacin.
Finalmente, algunas obras menores fueron sufragadas con
recursos de aporte local.
El sector identific como una debilidad de la planificacin
la falta de recursos especficos a todos los niveles para aten-
der las demandas en situaciones de calamidad.
3.4 POLITICAS PROPUESTAS
La gestin en el sector agrcola durante el evento 1997-98
mostr una gran debilidad, lo que fundamentalmente deriva
de que ste sector no ha internalizado una poltica de preven-
cin orientada a la reduccin de riesgos. Defensa Civil, como
cabeza del sistema existente, no ha logrado asumir un liderazgo
del proceso ni conducido a la preparacin de planes que sean
realmente de prevencin, debido a su estructura institucional
y a la falta de recursos.
La evaluacin de la gestin institucional ha dejado en eviden-
cia que existe entonces una debilidad para gestionar eventos
que tienen impactos catastrficos a nivel del sector, lo cual
plantea hoy un cambio de visin hacia la necesidad de incor-
porar la prevencin, tanto en los entes del conocimiento como
en el MAG y en los entes descentralizados.
A continuacin se exponen los resultados del proceso de an-
lisis que se llev a cabo durante este estudio sobre las polticas
para la gestin, la institucionalidad y estrategias para su apli-
cacin.
a)---Polticas para fortalecimiento institucional
Instituciones del conocimiento
---Fortalecer las instituciones del sector del conocimiento as
como los mecanismos de coordinacin y de difusin de la
informacin climtica. En especial fortalecer el rea del cono-
cimiento incorporando a las universidades, ONGs y
Politcnicas en redes de estudios e investigaciones sobre el
particular que puedan ser conocidos y aprovechados por las
instancias pertinentes del sector y por la poblacin para su
gestin.
---Establecer los canales institucionales y los mecanismos que
permitan el suministro y difusin de la informacin generada
por organismos encargados del monitoreo de las variables
oceanogrficas y meteorolgicas (INOCAR, INAMHI)
Institucionalidad para la prevencin
---Definir una poltica de prevencin para reducir las vulnera-
bilidades y daos que ocasiona el fenmeno a los actores vin-
culados al aparato productivo del sector. Enfocar esta poltica
dentro de un concepto de desarrollo sustentable dada la im-
portancia que tienen los eventos climticos sobre el de-
senvolvimiento normal de la agricultura y la ganadera.
---Definir el sistema institucional agrcola para la gestin del
riesgo, con una unidad de gestin del riesgo que se encargue
dentro del MAG de coordinar la formulacin de polticas y la
elaboracin de planes y programas de prevencin y del incre-
mento del conocimiento de este fenmeno climatolgico, todo
ello para reducir las amenazas y vulnerabilidades que tienen
efectos encadenados catastrficos.
---Apoyar al sistema definido, con una legislacin y normati-
va para su funcionamiento y que incorpore la variable riesgo
en la planificacin sectorial.
---Definir las instancias de coordinacin.
---Promover la aprobacin de la Ley de Seguridad Alimentaria.
---Asistencia a los pequeos productores en el fortalecimiento
245
de la organizacin comunitaria para afrontar emergencias y ---Formular planes y programas de prevencin para el Fen-
participar en la rehabilitacin de las obras. meno El Nio y otros eventos climticos, coordinados por el
MAG y con participacin de los entes relacionados con el
---Fortalecer la capacidad institucional para realizar el estudio
sector.
de anlisis de vulnerabilidades frente a desastres naturales.
---Realizar estudios de vulnerabilidades especficos para el sec-
Institucionalidad para la contingencia
tor agropecuario.
---Fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional de
Planificacin para reconstruccin
Defensa Civil, la coordinacin y los vnculos con los munici-
pios. ---En la fase de rehabilitacin, considerar criterios de
zonificacin y nuevos diseos adaptados a las condiciones
---Establecer mecanismos para reducir la injerencia poltica
climticas y a los riesgos que se relacionan con el Fenmeno El
durante la contingencia.
Nio a objeto de incorporarlos en los proyectos.
Institucionalidad para la reconstruccin
c)---Polticas para mejorar la gestin y administracin de
---Definir claramente las instancias responsables de la recons- recursos
truccin dentro de las previsiones institucionales, de acuerdo
---Introducir dentro de las previsiones presupuestarias una
a la magnitud de los eventos, a los fines de reducir las
partida especial para emergencias en el sector de agricultura,
interferencias institucionales en el momento de los desastres.
tanto para prevencin como para situaciones de contingencia.
---Descentralizar hacia los gobiernos locales la ejecucin de
---Establecer a nivel de los gobiernos locales, un fondo para
las obras de reconstruccin (consejos provinciales y munici-
atender acciones de prevencin y mitigacin de impactos frente
pios), en coordinacin con el gobierno nacional.
a desastres naturales. Este fondo podra tambin captar recur-
b)---Polticas para el fortalecimiento de la planificacin sos del sector privado.
Base de informacin para planificacin ---Promover un dilogo con los organismos internacionales
para flexibilizar an ms los procedimientos administrativos
---Mejorar la capacidad de produccin de informacin ade-
para el uso de los recursos de prstamos para la rehabilitacin
cuada para la planificacin, mediante el fortalecimiento del
y la reconstruccin.
sistema de informacin hidrometeorolgica y el monitoreo,
procesamiento y difusin oportuna de informacin de inters
para el sector. En especial, modernizar la red hidrome-
teorolgica bsica del INAMHI, dotndole del instrumental
4. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN
y equipo automatizado y capacitando a su personal tcnico, EL SECTOR DE PESCA
integrando al sistema del INAMHI toda la informacin
4.1 LA INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
hidrometeorolgica de otras entidades generadoras de dicha
informacin (regional, seccionales, educativas, etc.), dotn- La institucionalidad del sector pesca en el Ecuador est re-
dole de mayores recursos presupuestarios y fortaleciendo su presentada por la Subsecretara de Recursos Pesqueros (SSRP)
autogestin tcnico-financiera. y por el Instituto Nacional de Pesca (INP), ambos adscritos
al Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pes-
---Fortalecer la capacidad de pronstico de las relaciones cau-
ca; as como por organizaciones privadas que representan a
sa-efecto al nivel sectorial, generadas por los fenmenos cli-
los productores.
matolgicos.
El INP es una entidad cientfica y tecnolgica de los recur-
---Promover la instalacin de un sistema de alerta temprana
sos hidrobiolgicos que fue creada con el objeto de realizar
en el sector agrcola.
investigaciones sobre los recursos pesqueros en general y el
Planificacin preventiva medio en que stos se distribuyen, as como controlar la
calidad de las especies y productos pesqueros de exporta-
---Incorporar la planificacin preventiva dentro del sistema
cin. Con ello se persigue diversificar la produccin y pro-
normal de planificacin del sector. Promover e institucionalizar
pender al desarrollo de la actividad pesquera bajo un mane-
la participacin comunitaria en la planificacin.
jo racional, tanto en el medio marino como fluvial.
---Normar y formular planes de control y manejo integral de
Por la naturaleza de sus funciones, tiene actualmente un pa-
plagas y enfermedades frente a fenmenos climticos extremos.
pel relevante desde el punto de vista de la prevencin median-
---Fortalecer la poltica de asistencia tcnica a los seguimien- te el seguimiento de desembarques pesqueros artesanales e
tos productivos. industriales; determinacin de las condiciones oceanogrficas

246
en las zonas de pesca; evaluaciones poblacionales de recursos
pesqueros en explotacin; determinacin de la distribucin y
abundancia de recursos pelgicos y demersales; anlisis de
calidad del agua; controles de productos de exportacin; ser-
vicios, asesoras tcnicas y estudios bsicos para acuicultura;
controles a las plantas procesadoras de productos pesqueros
de exportacin, entre otros.
Con base en lo anterior, el INP es el soporte del Estado Ecua-
toriano para la evaluacin de los impactos que ocasionan los
cambios en el medio ambiente marino-costero, sean estos na-
turales (ej. Fenmeno El Nio) o aquellos producidos por el
hombre (ej. prcticas de acuicultura). Debido a su carcter
cientfico, esta institucin forma parte del ERFEN, contribu-
yendo con informaciones valiosas sobre el comportamiento
de los recursos pesqueros y a la vez apoyando en los anlisis
sobre el medio ambiente marino.
Por su parte, la Subsecretara de Recursos Pesqueros, con base
a la informacin que genera el INP, elabora normas y regla-
mentos para el sector pesquero y de acuicultura y emite certi-
ficados de funcionamiento de las plantas procesadoras, as como
de exportacin, comportndose como el ente de control en el
manejo de los recursos pisccolas.
Adicionalmente, existe en el sector una serie de organizacio-
nes privadas que agrupan distintos tipos de productores y que
son parte importante del esquema institucional por consti-
tuir canales entre el estado y los agentes productivos. Entre
ellas estn: Cmaras de Pesquera y de Acuacultura: Asocia-
cin de Exportadores de Pesca Blanca; Asociacin de Atune-
ros de Ecuador; Asociacin Ecuatoriana de Barcos Pesqueros
Camaroneros, CORPEI, y flotas pesqueras con unas 12.000
embarcaciones artesanales y semi-industriales. Estas institu-
ciones tambin reciben la informacin generada por el INP.
Desde el punto de vista de la prevencin y atencin de desas-
tres, el sector pesquero no cuenta con una institucionalidad
orientada a estos fines.
4.2 LA INSTITUCIONALIDAD Y GESTION FRENTE AL
FENOMENO EL NIO 1997-98
4.2.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL DURANTE EL EVENTO
La institucionalidad para la produccin del conocimiento tuvo
una peculiaridad en este sector, ya que cont durante el evento
con una institucin propia que mantuvo un monitoreo per-
manente sobre los recursos pesqueros y su comportamiento
dependiendo de los indicadores oceanogrficos. Este fue el
INP, el cual form parte del Comit ERFEN junto con el
Instituto Oceanogrfico de la Armada (INOCAR), el Insti-
tuto Nacional de Meteorologa e Hidrografa (INHAMI) y
la Direccin Nacional de la Defensa Civil, las tres primeras
encargadas de la investigacin tcnica y pronstico de varia-
bles hidro-meteorolgicas de manera permanente.
Desde el punto de vista institucional se cont con canales
de difusin de la informacin requerida por el sector. Los
resultados de estas investigaciones fueron publicadas a tra-
vs de boletines cientficos tcnicos, gracias al apoyo del Pro-
grama de Capacitacin Tcnica para la Pesca (VECEP-ALA
92/42), los cuales se distribuyeron as:
---Informes mensuales sobre los desembarques de la flota
cerquera.
---Informes trimestrales y anuales sobre los desembarques
de la flota cerquera y artesanal.
---Informes preliminares sobre los resultados de los cruceros
de investigacin pesquera.
---Informes especiales como los documentos ENSO.
Adicionalmente, el INP particip en reuniones convocadas
por el sector pblico y/o pesquero privado, a fin de aportar
en relacin a las acciones pertinentes a El Nio.
Se ha considerado como una fortaleza institucional que el
INP tiene alta proporcin de autofinanciamiento de sus ope-
raciones (75%) y alta capacidad de autogestin, adems de
disponer de mecanismos de control sanitario y cuarentenas
preventivas (INP).
La institucionalidad preeminente durante la fase preventiva
fue el INP debido a su participacin desde tempranas fechas
en el ENFEN y al trabajo conjunto que hicieron en el segui-
miento del evento. La Subsecretara de Recursos Pesqueros
tuvo poca actuacin en esta primera fase.
Si bien existen funciones entre esas instituciones que por su
carcter son preventivas, fundamentalmente en materia de
preservacin de los recursos, no se cuenta en el sector pesquero
con una institucionalidad establecida con visin preventiva
y de manejo de riesgos dirigida a los productores pesqueros
y a los de acuicultura. En general las respuestas son ms
bien reactivas frente a la inminencia de los acontecimientos
y el sector todava no ha desarrollado una cultura previsiva
con flexibilidad para garantizar respuestas de los producto-
res frente a este tipo de eventos.
Durante la contingencia, las actuaciones institucionales estu-
vieron coordinadas inicialmente por Defensa Civil, mediante
las atribuciones que le fueron asignadas para las actuaciones
antes, durante y despus del evento. En funcin de ello, las
instituciones sectoriales inscribieron sus acciones.
El marco institucional durante la contingencia lo conforma-
ron: El INP relacionado principalmente con los recursos ma-
rinos y cumpliendo las mismas funciones a lo largo del evento;
SSRP con mayor participacin en la acuicultura, y los
armadores y pescadores a travs de sus organizaciones. La
accin institucional, excepto en el caso del INP, estuvo diri-
gida a la preparacin y atencin de la contingencia.
247
Para la rehabilitacin este sector no cuenta con una
institucionalidad especfica ni prevista preventivamente. El
INP acta como una institucin cientfica y, por lo tanto,
sus actividades tienen la finalidad de optimizar su aporte
preventivo e informativo. Tampoco hubo acciones post evento
por parte de la Subsecretara, orientada a remediar los im-
pactos sobre los productores y a introducir acciones preven-
tivas frente a eventos futuros, como puede ser la dotacin de
crditos o de aparejos y la capacitacin de los productores
artesanales para aprovechar las oportunidades que se gene-
ran durante El Nio con nuevos renglones.
4.2.2 PlanificaciOn y coordinaciOn durante el evento
Planificacin en el sector del conocimiento. El sector recibi la
alerta de INOCAR y el INAMHI. En julio de 1997 se efec-
tuaron talleres con expertos internacionales, tanto en la ciu-
dad de Guayaquil como en Lima. Por otra parte, el INP
formaba parte del ERFEN, por lo que particip en los pro-
nsticos, mediante discusiones en el seno de esta instancia.
Desde su inicio el sector pesquero elabor un conjunto de
planes y programas para las fases de antes, durante y des-
pus del evento. (Ver Cap. V, Aparte 4). En el sector del
conocimiento, el personal tcnico cientfico del INP realiz
ajustes a la programacin establecida en el plan anual de
actividades de ese organismo, para dar prioridad a la prepa-
racin de los reportes ENSO y al seguimiento de la evolu-
cin de las condiciones anmalas en el mar, tanto en los
aspectos oceanogrficos como pesqueros.
Las acciones del INP se centraron principalmente en el se-
guimiento de los desembarques pesqueros, tanto artesanales
como industriales, as como en la realizacin de cruceros de
investigacin, determinando la biomasa de peces pelgicos
pequeos y demersales, lo que permiti conocer los cambios
en la disponibilidad y abundancia de los principales recur-
sos explotados por las flotas pesqueras que operaron frente a
la costa continental ecuatoriana. Con ello se logr confor-
mar una importante base de datos pesqueros y oceanogrficos
que aport informacin vital para evaluar mensualmente el
desarrollo del evento y sus impactos en el nivel local.
A travs de los boletines cientfico y tcnico se presentaron
los resultados de las campaas de investigacin en el mar,
para determinar los primeros impactos del evento El Nio
sobre los recursos pesqueros, as como tambin para evaluar
la intensidad de las iniciadas anomalas oceanogrficas en la
zona de pesca.
A travs de los reportes tcnicos denominados ENSO, se
distribuy informacin permanente sobre los avances en el
conocimiento del evento y de sus posibles efectos, siguiendo
el siguiente orden:
a)---Entre mayo y julio de 1997, se previno sobre los posi-
248
bles impactos negativos y positivos del evento en la pesca y
acuicultura. Adems, se present informacin regional y
extrarregional sobre evaluacin del evento y los pronsticos
de la NOAA.
b)---Entre agosto y septiembre de 1997 se continu infor-
mando sobre la evolucin del evento, los pronsticos y los
primeros impactos en la pesca.
c)---A travs de un trptico se previno a los pescadores artesa-
nales y se les recomend una serie de medidas prcticas.
Esta planificacin de actividades permiti mejorar la cali-
dad del reporte ENSO y ampliar su contenido al igual que
el anlisis de informacin oceanogrfica y atmosfrica dis-
ponible, la que fue correlacionada con los datos locales.
Tambin se envi informacin a travs de campaas y rue-
das de prensa, radio y TV, dando a conocer la presencia o
no de las diferentes especies. Igualmente, canales de infor-
macin se establecieron mediante trabajos de coordinacin
con SRP, FENACOPEC, Cmaras de Acuacultura y de
Pesquera, etc.
Durante todo el evento, el INP mantuvo una estrecha coor-
dinacin con INOCAR y el INAMHI como instancias pro-
ductoras de la informacin sobre el Fenmeno El Nio.
Igualmente con los equipos de la Comisin Permanente
del Pacfico Sur (CPPS), a travs de INOCAR. Mediante el
programa VECEP que se lleva a cabo con el apoyo de la
Unin Europea, se mantuvieron contactos con los niveles
locales.
Las limitaciones ms fuertes para llevar a cabo lo programa-
do en el sector del conocimiento fue la escasez de recursos
disponibles, por lo que no fue posible ampliar la cobertura
de los puertos ni el perodo de duracin de los cruceros a
bordo del B/I Tohall, que es el barco de investigacin de la
institucin. Tampoco pudieron adquirirse equipos ni reactivos
complementarios.
Una tarea permanente fue la de los pronsticos de impactos
sobre las especies marinas. Dichos pronsticos fueron divul-
gados mediante boletines tcnicos y hacan referencia a es-
pecies y recursos. Se ha destacado como una falla en la di-
vulgacin de la informacin, la desinformacin que tuvieron
los medios; hubo informacin muy general tomada de
internet, la cual caus confusin durante el evento. La infor-
macin local suministrada por el ERFEN (INAMHI,
INOCAR, INP) fue de mayor utilidad.
Planificacin para la prevencin y mitigacin. Las acciones del
sector pesquero se apoyaron en un conjunto de planes que
fueron elaborados para mitigar los impactos del evento.
Por una parte, Defensa Civil incorpor dentro del plan de
contingencia nacional, las responsabilidades del Ministerio
de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca en las dife-
rentes fases del evento. Para la fase de prevencin se estable-
cieron lneas que deban ser desarrolladas por las institucio-
nes del sector, entre las que se encuentran:
---Dar directrices para que las industrias alimenticias man-
tengan reservas estratgicas indispensables.
---Emitir normas de seguridad alimentaria a los fines de
reducir los efectos del fenmeno en las industrias que proce-
san productos del mar.
---Informar al sector empresarial sobre el impacto de los riesgos
para que tomen las medidas de seguridad correspondientes.
---Promover la actualizacin de los planes de seguridad in-
dustrial y realizar ejercicios de simulacin.
Tambin, como orientacin para la preparacin de la emer-
gencia y para la ejecucin de las acciones en esa fase, se sea-
laba en dicho plan la necesidad de poner en ejecucin el
plan de seguridad industrial, la evaluacin de los daos y el
anlisis de necesidades que se fuera presentando y prever la
colaboracin con alimentos de tipo industrial, en coordina-
cin con el MAG y el Ministerio de Bienestar Social, para
abastecer a los damnificados.
Dentro del marco anterior, las diferentes instituciones del
sector pesquero definieron acciones especficas. Este fue el
caso del INP como generador de informacin, planificando
el monitoreo anual de todos los parmetros que pudieran
reflejar la presencia de El Nio. Igualmente, el desarrollo de
recomendaciones sobre la pesca marina. La Secretara de
Recursos Pesqueros tambin identific las acciones a seguir
dentro de sus atribuciones.
Segn se ha sealado en el Captulo V, Aparte 3 de este
estudio, el programa de prevencin y mitigacin del INP
para el perodo mayo a septiembre de 1997, tuvo como
objetivo principal prevenir oportunamente al sector pesquero
y acuicultura sobre los posibles impactos del evento El Nio,
as como recomendar medidas de prevencin e informar pe-
ridicamente sobre la evaluacin del evento y sus impactos,
para lo cual se apoy en seguimientos permanentes.
Para la realizacin de stas acciones se planific el trabajo de
campo y se ejecutaron las visitas a los principales puertos
pesqueros industriales y artesanales con una duracin de ocho
das al mes, se registraron los datos en planillas y se ingresa-
ron a las bases de datos para su posterior procesamiento,
anlisis de informacin y divulgacin.
Los estudios realizados por el INP fueron analizados pe-
ridicamente y transferidos al sector pesquero en general,
as como a diversas instituciones nacionales e internacio-
nales que requirieron de esta informacin. El aviso opor-
tuno de los posibles impactos y las recomendaciones con-
tribuyeron a que el sector pesquero y acuicultor pudiera
tomar medidas preventivas y de mitigacin. As mismo el
sector pesquero pudo contar con informacin previa y
durante el evento, la cual sirvi para estimar con mucha
anticipacin los potenciales cambios en la disponibili-
dad de los recursos.
Dentro de los anlisis institucionales se identificaron las
siguientes debilidades y fortalezas de la planificacin pre-
ventiva:
La debilidad central tiene que ver con la ausencia de pla-
nes preventivos dentro de la gestin normal de las institu-
ciones, principalmente de la Secretara de Recursos
Pesqueros. En el proceso de planificacin se identificaron
fallas relacionadas con los apoyos para generar la informa-
cin que debe servir de base para orientar de manera ade-
cuada a los productores y a los entes pblicos en la preser-
vacin de los recursos. Entre ellas estn:
---Falta de personal tcnico para todas las actividades de
monitoreo y anlisis (INP).
---Falta de equipos complementarios y existencia de un sis-
tema de monitoreo pelgico-demersal llevado a cabo por co-
misiones, lo que lo hace no sostenible (INP).
---Reducido nmero de vehculos en buen estado para las
labores requeridas (INP).
---Buque de investigacin en mal estado de operacin.
---Escasez de recursos en apoyo a las actividades, con redu-
cidos presupuestos por parte del estado ecuatoriano. La ayuda
ofrecida a travs del COPEFEN para el fortalecimiento del
INP no se materializ (INP).
---La base de datos del INP no est estandarizada en todos
sus departamentos, lo que impide maximizar el aprovecha-
miento de toda la informacin.
Las fortalezas propias del sector permitieron, sin embargo,
realizar una adecuada preparacin y ejecucin de los pla-
nes, as como del seguimiento del evento. Entre ellas des-
tacan:
---Experiencia tcnica y cientfica del personal del INP en el
seguimiento de los desembarques y en la realizacin de cru-
ceros de investigacin, as como el trabajo realizado en ante-
riores Nios.
---Disponibilidad de infraestructura de laboratorio (INP).
---Equipamiento en laboratorios en tierra y en el B/I Thohalli
(INP).
---Aporte econmico y asesora tcnica del Programa VECEP
(INP).
---Anlisis de informacin disponible va INTERNET. Se
mantuvo un proceso de anlisis de informacin oceanogrfica
y atmosfrica para correlacionar con los datos locales (INP).
249
---Disponibilidad de una base de datos de desembarque des-
de 1981 (INP).
---Coordinacin interinstitucional en el ERFEN.
---Monitoreo permanente de la pesca como actividad rutinaria.
Planificacin para la contingencia. El INP no prepar un
plan especial para la contingencia ya que esta institucin
realiza actividades preventivas en forma permanente como
es el asesoramiento sobre artes de pesca, capacitacin para
mejorar las capturas de la pesca artesanal y sobre captura de
post larvas, etc., as como el seguimiento antes mencionado.
En el marco del plan de contingencia Nacional de la Defen-
sa Civil, las acciones del Instituto Nacional de Pesca durante
el FEN 1997-98, haban sido previstas en la reprogramacin
inicial que hiciera esa institucin y se centraron principal-
mente en mantener el seguimiento de los desembarques
pesqueros, tanto artesanales como industriales, as como en
la realizacin de los cruceros de investigacin, determinan-
do la biomasa de peces pelgicos pequeos y demersales. Lo
anterior permiti conocer los cambios en la disponibilidad
y abundancia de los principales recursos explotados por las
flotas pesqueras que operaron frente a la costa continental
ecuatoriana, tal como se haba planeado en la etapa previa al
evento. Con ello se logr informar al sector pesquero y
acuicultor sobre la evolucin del evento El Nio y los im-
pactos a corto plazo, as como prevenir sobre las tendencias
de las condicionantes anmalas.
Los mtodos para evaluar los daos fueron calificados como
confiables, tomando en cuenta la base de datos histrica
desde 1981. Gracias a la planificacin previa se pudo cum-
plir con todas las actividades programadas.
Durante esta fase, y debido a la escasez de personal para
llevar a cabo todas las funciones, se reorganizaron las funcio-
nes del personal de apoyo del INP, con la finalidad de acele-
rar el procesamiento y anlisis de informacin as como la
divulgacin.
En esta fase, la Subsecretara de Recursos Pesqueros adelan-
t acciones principalmente relacionadas con la pesca conti-
nental, orientada a la evaluacin de impactos (mediante vi-
sitas y vuelos a las reas de cultivo y recoleccin de datos de
las asociaciones privadas); a dar recomendaciones y a esta-
blecer medidas de control de los recursos. Igualmente se
capacit a pescadores miembros de las cooperativas pesqueras
en temas relacionados con la precautelacin del fenmeno.
Para ello mantuvo coordinaciones con CICYT (ESPOL), cru-
zando informacin valiosa con esta institucin, as como con
INOCAR, con base a lo cual se pudo dar orientaciones al
sector.
Las Cmaras de Acuacultura de Manab y de Guayas fueron
una valiosa fuente de informacin para la Subsecretara so-
250
bre el desarrollo y problemtica de esta actividad en las zo-
nas afectadas. Conjuntamente con estas Cmaras, se proces
la informacin del desarrollo de la accin del fenmeno so-
bre estas actividades y se alert a la flota pesquera camaronera
y a los cultivadores del camarn para que tomaran medidas
precautelativas. Peridicamente se pasaban boletines indi-
cando a dichos armadores las zonas de menos influencia del
fenmeno a los fines de que pudiesen enrumbar las flotas
para la realizacin de sus faenas. Tambin hubo coordina-
cin con ASERBAPESCA.
Con mayor dificultad, debido a la falta de sistemas de co-
municacin por obstruccin de las vas, la Subsecretara ob-
tuvo tambin reportes de grupos de pescadores artesanales y
de cooperativas en la zona costera. Se considera que el flujo
de informacin fue adecuado durante esta fase.
Adems de lo sealado para la fase de prevencin, se identi-
ficaron para el sector las siguientes fortalezas del INP duran-
te la contingencia:
---Organizacin institucional adecuada. Solamente hubo di-
ficultades menores de coordinacin en el INP previo a los
zarpes del B/I Tohall, pero que fueron superadas. Se consi-
dera como una innovacin dentro de la institucin la forma
como se organizaron los grupos de trabajo sobre pesca y
oceanografa. Se conformaron grupos para analizar temas es-
pecficos (pesca, productividad primaria, productividad se-
cundaria, divulgacin de informacin). En la Subsecretara
de Recursos Pesqueros, se considera como una fortaleza la
respuesta que dieron los tcnicos en la recepcin y procesa-
miento de la informacin, lo que facilit enormemente el
manejo de los datos sobre acuicultura.
---Publicacin del reporte ENSO. Por primera vez se
implement un reporte mensual con sus secciones sobre ocea-
nografa y pesca (industrial y artesanal) (INP).
---La Subsecretara de Recursos Pesqueros funciona con un
esquema institucional relacionado con los productores, ra-
zn por la cual muchos de sus logros en la recabacin de
informacin tuvieron que ver con la buena relacin que guarda
esa institucin con los sectores productivos.
Se han sealado como debilidades de la planificacin y eje-
cucin de los planes durante la contingencia:
---Si bien las coordinaciones del INP fueron adecuadas con
el INOCAR e INAMHI, as como con la CPPS a travs de
INOCAR, se observaron problemas de coordinacin con
COPEFEN, al cual se haba solicitado apoyo econmico
para el fortalecimiento del Instituto, pero ello no lleg a
concretarse. Tambin se identificaron debilidades en la co-
nexin de esa institucin con la Subsecretara de Recursos
Pesqueros, evidencindose pocos intercambios de informa-
cin entre ellos.
---A pesar de la generacin de informacin al sector, se iden-
tific como una debilidad propia de las instituciones, la exis-
tencia de sistemas obsoletos de computacin que demora-
ban el proceso de la informacin recibida localmente y de
provincia. Las vas interrumpidas tambin afectaron en gran
medida el flujo de la informacin suministrada por las orga-
nizaciones de pescadores u otras similares(SSRP).
---El Instituto Nacional de Pesca muestra escasez de recur-
sos de personal complementario; falta de equipos comple-
mentarios y falta de vehculos, lo cual fue similar para la fase
previa a la manifestacin drstica del evento.
4.2.3 Manejo de Recursos
No existen en el sector pesquero mecanismos para acceder a
recursos financieros durante las emergencias. Por esta razn
todas las instituciones del sector debieron actuar con base a
sus recursos ordinarios.
En el sector del conocimiento los recursos fueron escasos. El
INP cont con aportes internos provenientes de su presu-
puesto anual de 1997, pero stos fueron muy limitados y
los pagos de remuneraciones a los investigadores provenien-
tes del presupuesto anual no llegaron oportunamente. No
se recibieron asignaciones adicionales a las previstas inicial-
mente en el presupuesto. Por otra parte, se cont con el
aporte externo del Programa de Cooperacin Tcnica para la
Pesca ALA 92/43- VECEP sobre la base del financiamiento
de la Unin Europea.
Igual situacin de escasez de recursos tuvo la Subsecretara
de Recursos Pesqueros para llevar a cabo sus programas, y en
algunos casos la llegada de los mismos fue extempornea.
4.3 POLITICAS PARA EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Para mejorar la institucionalidad de respuesta a desastres
---Definir el sistema institucional de gestin del riesgo para
el sector de pesca, con identificacin de instancias de coor-
dinacin interinstitucional.
---En el rea del conocimiento, institucionalizar el Comit
Nacional del ERFEN; establecimiento de un centro de aler-
ta martima e implementacin de un sistema de monitoreo
y vigilancia del Pacfico Suroriental apoyado por CPPS a tra-
vs del ERFEN, Comit Ocenico Intergubernamental-COI,
Organizacin Meteorolgica Mundial-OMM, y por los pro-
gramas CLIVAR/VAMOS.
---Promover la creacin de un centro regional del Pacfico
para el desarrollo de investigacin y anlisis de informacin
y para el desarrollo de modelos de pronsticos, articulado a
la CPPS-ERFEN.
---Crear una normatividad o legislacin adecuada que in-
corpore la variable de riesgo en la planificacin sectorial.
---Apoyar la organizacin de los productores y su insercin
en el esquema general de planificacin preventiva y atencin
de desastres.
Para mejorar la planificacin en el manejo del evento
---Fortalecimiento del sistema de informacin en el rea
pesquera que incluya la base de datos oceanogrfica, impac-
tos socioeconmicos, registro y categorizacin de embarca-
ciones por su capacidad y operabilidad; potencial de recur-
sos pesqueros (especies y sus poblaciones, abundancia y fluc-
tuaciones en el tiempo, etc.). Estandarizar la base de datos
de los diferentes departamentos del INP.
---Mejorar el equipamiento del hardware y software.
---Desarrollar sistemas de planificacin con enfoque de pre-
vencin y fortalecer las metodologas y enfoques de los pla-
nes contingentes.
---Desarrollar un proyecto de investigacin que relacione el
potencial de recursos pesqueros con el posible ordenamien-
to de actividades de desembarque y comercio.
---Promover la instalacin de un sistema de alerta temprana
para el sector pesquero.
---Adelantar estudios de riesgos para el sector pesquero.
Para mejorar la gestin de recursos
---Mejorar la gestin financiera del INP mediante estudio y
ajuste de tarifas por servicios, para una mejor sostenibilidad
y expansin de sus programas.
---Introducir dentro del presupuesto de la institucin una
partida especial para reduccin de riesgos y atencin de emer-
gencias, en el mbito de sus funciones.
5. INSTITUCIONALIDAD EN EL SECTOR SALUD
El sector de la salud en Ecuador se concibe de manera inte-
gral. Su funcionamiento es la resultante de acciones intersec-
toriales relativas a la promocin de la salud y la atencin
mdica, conforme a los principios de equidad, universali-
dad, solidaridad, calidad y eficiencia.
El Ministerio de Salud Pblica es el ente rector y ejecutor
de polticas para el sector de salud, dentro de cuyos roles
promueve: el impulso a los procesos de reforma del sector
salud; articula la promocin con la atencin mdica a nivel
personal, familiar y comunitario; potencia la intersectorialidad
a travs de la coordinacin con educacin, saneamiento, vi-
vienda, agricultura, trabajo y otros sectores; proporciona el
acceso equitativo a los servicios de salud; y efecta campaas
de salud preventivas.
Realiza su gestin a travs de las unidades de salud como
puestos, subcentros, centros, centros de salud, hospital, hos-
251
pitales generales y hospitales de especialidades. Desde el pun-
to de vista territorial el ministerio est organizado en instan-
cias regionales (Subsecretaras) y en instancias provinciales
(Direcciones Provinciales de Salud).
El Consejo Nacional de Salud es el organismo de mxima
coordinacin y concertacin del sector creado en el ao 1980
con el propsito principal de organizar y desarrollar el Siste-
ma Nacional de Salud. El Consejo est conformado por 12
representantes de entidades pblicas y privadas relaciona-
das con el sector salud y es presidido por el ministerio.
La prestacin de servicios de salud tambin la realizan otras
instituciones pblicas y privadas como las Fuerzas Armadas
y la Polica Nacional a travs de policlnicas y hospitales, el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (seguro social cam-
pesino, dispensarios, centros de salud y hospitales), Muni-
cipalidades, Sociedad de Lucha Contra el Cncer, Institu-
ciones Fiscomisionales, la Iglesia, la Junta de Beneficencia de
Guayaquil, entre otras.
5.1 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE FRENTE A
LOS DESASTRES
El sector de la salud constituye una institucionalidad im-
portante en el tema de los desastres, ya que en situaciones
de riesgo se comprometen principalmente la vida y la salud
de la poblacin y en la medida en que el sector est prepara-
do para afrontarlas, se minimizarn los efectos devastadores
en los que se comprometen recursos fsicos y humanos.
Ciertamente en el Ecuador la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS) ha impulsado el tema de manejo de ries-
gos en la salud, permitiendo desarrollar actividades de apo-
yo ligadas a la prevencin de la enfermedad y la contingen-
cia; a pesar de ello, este sector no cuenta con un sistema
institucional de gestin del riesgo propio.
La actuacin nacional frente a la presencia de los desastres
resulta entonces coyuntural, aislada y reactiva, evidencin-
dose una marcada debilidad en cuanto a la normatividad, la
institucionalidad, la planificacin y coordinacin, y la ges-
tin de recursos financieros, en las fases de conocimiento,
prevencin, atencin y rehabilitacin de desastres naturales.
5.1.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL PERMANENTE PARA
DESASTRES
a)---Conocimiento de amenazas y riesgos
Las instituciones relacionadas con el sector de la salud no
disponen de mecanismos institucionales de forma perma-
nente que le permitan conocer y analizar las variaciones
climticas y las predicciones provenientes del sector especia-
lizado en esa temtica en el pas. Tampoco dispone de ins-
tancias responsables del estudio de las vulnerabilidades y los
riesgos asociados con la salud en situaciones de desastres. A
252
pesar de que existen entidades encargadas de realizar las pre-
dicciones meteorolgicas y sismolgicas, hay un bajo nivel
de aplicacin del conocimiento de los riesgos en lo que po-
dra ser la operacin proactiva del Sistema de Vigilancia
Epidemiolgica que permita estudiar, prevenir, conservar y
correlacionar las situaciones ambientales y de la salud con
miras a la toma de decisiones anticipadas que disminuyan
las vulnerabilidades sectoriales y minimicen los riesgos de la
poblacin.
b)---Prevencin y mitigacin
El marco de los desastres para el sector salud lo constituye el
Sistema Nacional de Defensa Civil, en el cual se inserta.
Dentro de esta institucionalidad existe un Comit Nacional
de Salud para Emergencia (CONASAE), creado el 12 de
octubre de 1981, un ao despus de aprobado el Plan Na-
cional de Defensa Civil (Decreto 436 del 28-7-80). Dicho
Comit es responsable, de acuerdo a la normativa vigente,
de la coordinacin y del asesoramiento a las autoridades eje-
cutivas en el rea de la salud en sus diferentes niveles duran-
te las emergencias. Est conformado por el Director General
de Salud, quien lo preside; el Presidente de la Cruz Roja;
Jefe de la Divisin Nacional de Desastres; Director General
de Sanidad; Director de las FFAA; Director mdico del Ins-
tituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS); y Director
de salud Policial.
El Ministerio de Salud Pblica cuenta con la Direccin de
Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo,
DIPLASEDE, organismo que forma parte del orgnico fun-
cional del ministerio y cuya funcin principal es la de preve-
nir y atender, para este sector, las emergencias de carcter
natural y/o antrpicas que se presenten en el pas. La
DIPLASEDE forma parte del esquema instiucional del Sis-
tema Nacional de Defensa Civil.
Como antecedente institucional en materia de atencin de
desastres, para 1981 se produce, mediante acuerdo ministe-
rial N 4599, un Plan Nacional de Emergencia del Ministe-
rio de Salud Pblica y Entidades del Sector, mediante el
cual se pautan las responsabilidades institucionales de todos
los entes relacionados con la salud y las formas organizativas
para la coordinacin en los diferentes niveles. De acuerdo a
lo pautado para ese momento, se pretenda organizar los
servicios de salud para que estuviesen en condiciones de ac-
tuar en casos de desastres.
La organizacin propuesta contemplaba la existencia del Co-
mit Nacional de Salud para Emergencias (CONASAE) an-
tes mencionado. A nivel provincial se plantea la creacin de
comits integrados por el Jefe Provincial de Salud (quien lo
preside), Cruz Roja, jefe Provincial del IEOS, jefe del desta-
camento de Sanidad Brigada del Ejrcito, director clnico
del IESS, jefe mdico provincial y jefe de bomberos. Una
organizacin similar se plantea a nivel cantonal incluyendo
funcionarios municipales y los jefes de dispensario (quienes
los presiden). Al nivel parroquial la institucionalidad central
es el mdico del subcentro de salud y mdicos particulares.
Por otra parte, el sector salud tiene un programa de preven-
cin, mitigacin y vigilancia epidemiolgica desde hace 25
aos para el clera, malaria, dengue y otras enfermedades
endmicas comunes en Ecuador, as como un cdigo de sa-
lud para el sector.
Sin embargo, a pesar de la severidad de los eventos desastro-
sos de gran magnitud que han afectado el pas y los altos
niveles de riesgos geolgicos, hidrolgicos y antrpicos, no
se ha logrado estructurar en la prctica una institucionalidad
que d respuesta a la grave problemtica que generan los
mismos, incorporando realmente la prevencin y la reduc-
cin de los riesgos para minimizar cada vez ms los impactos
en las contingencias. Esta realidad plantea entonces un de-
safo a la institucionalidad sectorial de visualizar las respon-
sabilidades que tienen los diferentes organismos en la pre-
vencin y mitigacin de riesgos y la incorporacin de stos se ve afectada por vulnerabilidades presentes en otros secto-
componentes en la planeacin y organizacin sectorial.
Como consecuencia de la falencia anterior, el sector de la
salud frente a situaciones de riesgo y desastres ha atendido la
poblacin de manera reactiva, volcando sus esfuerzos a brin-
dar atencin de emergencia.
c)-- Institucionalidad durante la contingencia y
rehabilitacin
Si bien existen los antecedentes institucionales antes men-
cionados, dentro del Ministerio de Salud Pblica no hay en
la prctica una instancia tcnica del propio sector que asu-
ma las actividades de planeacin permanente en estas reas.
Las funciones de preparativos para atender emergencias de
carcter natural corren por cuenta de la Direccin de Planea-
miento de la Seguridad para el Desarrollo, DIPLASEDE,
que opera bajo el esquema del Sistema de Defensa Civil. El
alcance de esta estructura en el Ministerio de Salud est
orientada ms al manejo de contingencia en tanto que las
labores de planificacin y preparativos del sector, la gestin
y dotacin de recursos para albergues, etc. todava no son
abordados de manera tcnica desde la DIPLASEDE. Por
esta razn generalmente se activa en los momentos de emer-
gencia. Se hace necesario establecer responsabilidades y pro-
cedimientos para emergencias, realizar el anlisis de vulne-
rabilidades de infraestructura fsica, promover programas de
capacitacin al personal de salud para manejo de emergen-
cias, realizar planes de contingencia y disear la gestin del
manejo de recursos.
5.1.2 PLANIFICACION Y COORDINACION PERMANENTES
En razn de que no se han desarrollado ni se han internalizado
dentro de la institucionalidad sectorial las polticas de pre-
vencin, no se cuenta tampoco con sistemas de planificacin
permanentes para enfrentar este tipo de situaciones. Como
quiera que uno de los mayores niveles de eficiencia en la ges-
tin del riesgo est relacionado con el mayor grado de planifi-
cacin y coordinacin y con el esfuerzo anticipado por cono-
cer los riesgos en cada unidad del territorio, no se tiene certeza
de que las acciones que se implementan en situaciones de
emergencias conducen de manera efectiva a la minimizacin
del riesgo en concordancia con dichos esfuerzos.
La coordinacin entre instituciones del sector y entidades
territoriales en base a un plan o a la confluencia de acciones
racionales para los fines de reduccin de los riesgos, es otro
de los aspectos que muestra debilidades. Si bien el sector
salud, debido a su tradicin, es uno de los que presenta una
mayor estructuracin entre el nivel central y el descentrali-
zado de la propia insititucin, todava no cuenta con una
claridad de funciones en el marco de la prevencin y aten-
cin que permita la puesta en prctica de acciones sinrgicas
en los diferentes niveles. Por otra parte, siendo que la salud
res, no existe tampoco a nivel sectorial, un esquema de coor-
dinacin intersectorial que permita resolver los cuellos de
botella para la salud, fundamentalmente durante la contin-
gencia. Ello determina que los esfuerzos aplicados desde el
sector se pierdan en muchas situaciones y que se profundi-
cen las condiciones para la gestacin de enfermedades.
a)---Disponibilidad de conocimiento
Las instituciones del sector de la salud que operan el sistema
de vigilancia epidemiolgico y la informacin sectorial, tie-
nen bajos niveles de coordinacin e interrelacin con las ins-
tituciones del conocimiento cientfico de fenmenos natu-
rales, lo cual debe ser el punto de partida de la planificacin
sectorial para la prevencin de desastres climticos y para la
realizacin de pronsticos sectoriales. Por esa razn, el sector
de la salud no hace uso de esos conocimientos para su plani-
ficacin y las instituciones generadoras de informacin no
han establecido mecanismos de coordinacin intersectorial
que fortalezcan la aplicacin de la informacin de los riesgos
al manejo de desastres de manera rutinaria. Ello evidencia,
en lo que respecta al Fenmeno El Nio, que no se ha
internalizado la naturaleza de este evento como uno de los
condicionantes permanentes del clima en la regin, por lo
que persistentemente sigue afectando tanto las condiciones
ambientales como la salud directa de la poblacin.
b) Planificacin para la prevencin y mitigacin per-
manentes
En lo que respecta a la planificacin permanente para desas-
tres, en general este sector slo desarrolla planes orientados a
las contingencias que se relacionan anualmente con las va-
riaciones estacionales del clima, lo que le ha dado una forta-
leza en el control de enfermedades endmicas. Sin embargo,
no puede decirse que mantenga dentro de sus actividades
253
cotidianas la prctica de planificacin preventiva de ms lar-
go plazo, por lo que carece de lineamientos estratgicos den-
tro de los planes del sector para la preparacin, mitigacin y
control de los daos causados por desastres naturales. Como
efecto de ello, no dispone de fuentes de recursos destinados
en forma permanente a tales fines.
Todo ello significa que no ha desarrollado una capacidad
permanente y contnua de formular y ofrecer las herramien-
tas institucionales para lograr una poltica integral articulada
de prevencin y manejo que permita desarrollar planes de
prevencin y mitigacin con antelacin a la presencia de los
eventos.
c)---Planificacin para la contingencia
En el sector institucional de la salud existen procesos de
planificacin de actividades y entes encargados de las activi-
dades en la contingencia, lo cual ha venido desarrollando
con el apoyo de organizaciones internacionales como la OPS/
OMS; no obstante, la coordinacin interinstitucional es in-
suficiente, as como la falta de participacin integral de los
gobiernos sectoriales y la clara injerencia poltica en la toma
de decisiones.
d)---Planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin
En cuanto a las acciones de rehabilitacin existe una res-
puesta sectorial e institucional que adolece de planificacin
para la rehabilitacin emergente de manera estable. Por otra
parte, cuando ocurren eventos desastrosos generalmente se
crean instituciones paralelas o existentes o Comisiones Es-
peciales o Ad-hoc a nivel nacional o regional, que dificultan
la planificacin, coordinacin y ejecucin de planes de re-
construccin en el sector por cuanto se tiende a privilegiar
en esas instancias las obras de infraestructura, resultando
limitados los recursos para el saneamiento ambiental y para
las otras mltiples acciones que requiere el sector .
5.1.3 MANEJO DE RECURSOS
Un aspecto considerablemente importante en la debilidad
sectorial radica en la ausencia de asignaciones presupuestales
permanentes suficientes y oportunas por parte del gobierno
central, provincial y municipal para la prevencin, atencin,
rehabilitacin y reconstruccin de desastres que permitan una
implementacin de programas y obras en forma organizada y
armnica. Tampoco se cuenta con vas administrativas claras
para la recepcin de donaciones en casos de desastres.
5.2 LA GESTION EN EL SECTOR SALUD PARA HACER
FRENTE AL FENOMENO EL NIO 1997-98
Segn se ha indicado en el Captulo V, el Fenmeno El Nio
afect severamente la salud pblica en el Ecuador, tanto por
su impacto destructor de las infraestructuras como por el
deterioro de las condiciones de salubridad de la poblacin.
254
Ello se reflej en el aumento de las enfermedades y en la
creacin de condiciones de riesgo que persisten en la etapa
post evento. La complejidad de los procesos hizo movilizar
toda la institucionalidad sectorial y requiri de la creacin
de instancias de coordinacin y de gestin previamente ine-
xistentes. Igualmente plante esfuerzos importantes de pla-
nificacin que dejaron experiencias de gran trascendencia
para el manejo futuro de estos eventos.
5.2.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL DURANTE EL FEN 97-98
Durante el FEN la institucionalidad en el sector salud tuvo
algunas modificaciones orientadas a garantizar una mejor
gestin de las actuaciones, pero centrada en la institucio-
nalidad permanente preexistente. En general estuvo
liderizada por el Ministerio de Salud y sus dependencias
regionalizadas, aunque participaron activamente el
COPEFEN, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, la
Defensa Civil, la Cruz Roja y la Organizacin Panamericana
de la Salud.
a)---Institucionalidad del rea del conocimiento del FEN
La informacin sobre aspectos atmosfricos y oceanogrficos
del FEN 97/98 fue entregada en forma regular a este sector
por las instituciones encargadas del monitoreo histrico de
estas variables, como es el caso del Instituto Nacional de
Meteorologa e Hidrologa (INAMHI) y el Instituto
Oceanogrfico de la Armada. La entidad receptora de esa
informacin en el sector fue la Unidad de Gestin del Plan
de Contingencia del Ministerio de Salud creada durante el
evento, quin, con base en ella, realiz el anlisis de riesgos,
planific y ejecut el Plan de Mitigacin.
b)---Institucionalidad para prevencin y mitigacin
Los actores institucionales durante la prevencin fueron di-
versos. Inicialmente, la Defensa Civil tuvo un papel
protagnico al formularse un plan Nacional de Contingen-
cia bajo su coordinacin. En el Centro de Operaciones de
Emergencia (COE) del Sistema Nacional de Defensa Civil,
particip la DIPLASEDE del MSP la cual fue activada en
ese momento. Esta instancia fue responsable de la prepara-
cin del contenido de los aspectos de salud, dentro de los
equipos interministeriales que conformaban ese Centro. En
esta fase tambin fue activado el Comit Nacional de Salud
para Emergencia (CONASAE) responsable de asesorar a los
entes del sector.
En lo que respecta al Ministerio de Salud Pblica, este tuvo a
su cargo promover la realizacin y ejecucin de planes de pre-
vencin para situaciones de desastre o emergencias sanitarias
as como la responsabilidad, durante todo el proceso, de coor-
dinar dichas acciones. Desde junio de 1997, la Subsecretara
Regional de Salud II, en trabajos interinstitucionales a travs
del Consejo Tcnico Regional, inicia la preparacin de accio-
nes preventivas, para lo cual cada Direccin Provincial de Sa-
lud, y el Instituto de Higiene elaboran programas especficos
para sus respectivas jurisdicciones.
La mayor relacin intersectorial se dio entre los Ministerios
de Salud y Agricultura y con instituciones internacionales de
apoyo como la Organizacin Panamericana de la Salud, OPS.
En noviembre de 1997, para llevar a cabo la gestin del plan
de contingencia del sector, el MSP crea una estructura
organizativa de coordinacin y gestin a la que se encarg la
articulacin, en todos los niveles del Ministerio de Salud P-
blica, de la ejecucin de las acciones y la utilizacin de los
recursos previstos en dicho plan. Esta instancia, denominada
Unidad de Gestin del Plan de Contingencia, se conform
con funcionarios de alto nivel tcnico y poltico del Ministe-
rio de Salud Pblica (dirigida por el Subsecretario General de
Salud) y con funcionarios tcnicos y administrativos del Pro-
yecto de Fortalecimiento y Ampliacin de los Servicios Bsi-
cos de Salud en el Ecuador (FASBASE). La caracterstica de
esta unidad fue la de estar en permanente contacto con el
Ministro de Salud. Fue responsable de coordinar la ejecucin
del plan en los niveles provinciales y locales, de agilizar los
fondos reasignados al plan de contingencia y de la utilizacin
de dichos fondos mediante los canales y procedimientos ad-
ministrativos establecidos en el proyecto FASBASE.
Este mismo esquema se aplic en las zonas afectadas, por lo
que tanto en la Subsecretara de Salud Regin II como en
provincias afectadas, se organizaron estas unidades de gestin
entre noviembre y diciembre, garantizando la unidad gerencial
de las acciones a nivel local.
La Unidad de Gestin Central se encarg de coordinar con
las instancias regionales y locales: Subsecretara de Salud de
la Regin II, Direcciones Provinciales de Salud, Hospitales
y Areas de Salud de las zonas afectadas, la ejecuccin y ade-
cuacin (por su carcter referencial) de las actividades con-
templadas en el plan.
La preparacin especfica de los programas asi como la eje-
cucin de las acciones de nivel local contaron con la partici-
pacin de los entes descentralizados del MSP. La Subsecre-
tara de la Regin II (litoral) as como las unidades provin-
ciales bajo su jurisdiccin fueron los actores fundamentales
en este proceso. Las direcciones provinciales de Salud parti-
ciparon en la preparacin y ejecucin de los planes de su
jurisdiccin as como de la ejecucin de muchos de sus ac-
ciones como fueron las campaas para el control de vectores.
Para lograr una mayor coordinacin de las instituciones del
sector se crean Comits Tcnicos Administrativos en la re-
gin II; y para suplir las debilidades operativas de la
DIPLASEDE del sector se crea una Unidad de Desastres en
esa subsecretara para atender las acciones en el litoral.
Es importante destacar el desarrollo de procedimientos e
instructivos tcnico administrativos para diversos compo-
nentes institucionales operativos del sector, que se fueron
elaborando durante 1997 para apoyar el funcionamiento en
caso de emergencias. Destacan entre ellos: Gua tcnico-ad-
ministrativa de las unidades operativas del MSP para afron-
tar el Fenmeno El Nio; Instructivos para el funcionamiento
de albergues; instructivos para la comunidad y poblacin
por el Fenmeno El Nio; definicin de responsabilidades
de las damas voluntarias para enfrentar el Fenmeno El Nio.
Varios programas se llevaron a cabo a travs de otros canales
institucionales: Servicio Nacional de Erradicacin de Malaria
(programas de malaria); Direcciones Provinciales de Salud
(control de rabia, desratizacin; programas antiofdicos, etc.).
Para la difusin oportuna y verz de la informacin se esta-
blecieron canales permanentes de comunicacin intrainstitu-
cionales en doble direccin, lo que permiti tomar y ejecu-
tar decisiones en todos los niveles del equipo sectorial.
Se han identificado fortalezas y debilidades de la institucio-
nalidad que llev a cabo la gestin frente al evento. Entre las
fortalezas pueden citarse:
---Inclusin, por vez primera, de un acpite para el Fenme-
no El Nio dentro de los nuevos roles institucionales del
sector. Ello signific un paso importante hacia la consolida-
cin de canales y de legislaciones orientadas a esos fines.
---Contar con un sistema regionalizado de salud dentro de
un esquema funcional con jerarquas establecidas, lo que per-
miti planificar y ejecutar los programas previstos con un
nivel de eficiencia superior al de otros sectores.
---La posibilidad de llevar a cabo de manera coordinada mu-
chas de las acciones previstas deriv en buena medida de la
oportunidad que tuvieron los equipos tcnicos de trabajar en
forma exclusiva para el evento debido al respaldo que dieron
las autoridades para ello. Dentro de ese esquema, todas las
instancias cumplieron con las funciones correspondientes,
evidencindose una mstica de servicio por parte de los profe-
sionales y trabajadores de la salud. Esta fue una de las innova-
ciones que se introdujeron en la gestin del evento.
---Establecimiento de canales de comunicacin fluidos en-
tre instancias de diferentes niveles en el sector.
---Dentro de la normativa de respaldo a las acciones, se con-
sidera positiva la declaratoria del estado de emergencia en
un momento oportuno, lo que permiti racionalizar las ac-
tuaciones preventivas y adelantar muchas de ellas en mo-
mentos en que todava no se haban producido las manifes-
taciones del evento.
---Fu tambin relevante el apoyo tcnico que recibi el sec-
tor, de instituciones internacionales como la OPS/OMS, las
cuales con su experiencia contribuyeron a racionalizar mu-
chas de las actuaciones.
255
---Una decisin acertada muy relevante fue la creacin de la
Unidad de Gestin del Fenmeno El Nio dentro del MSP,
con el apoyo econmico del Banco Mundial, ya que permi-
ti dar orientaciones claras y uniformes para todo el pas,
direccionar y coordinar con efectividad las actuaciones, ca-
nalizar los recursos oportunamente, y apoyar tcnicamente
a las instancias descentralizadas.
---El papel inicial de la Defensa Civil constituy para el
sector una fortaleza ya que las previsiones de coordinacin
de la institucionalidad en los niveles nacional y descentrali-
zados, permitieron la fluidez de las decisiones y la efectiva
vinculacin entre las siete reas de la salud representadas en
el seno de las mismas, con base a la gua elaborada en el plan
de contingencia coordinado por esa institucin.
Entre las principales debilidades institucionales destacan:
---Actuaciones poco claras de las instituciones vinculadas a
nivel nacional, con duplicacin de competencias, percibida
en algunos casos como afn de protagonismo. Estos proble-
mas fueron destacados para el caso del Ministerio de Bienes-
tar Social y el INNFA.
---Debilidad del esquema permanente de la Defensa Civil,
especificamente la DIPLASEDE del Ministerio de salud P-
blica, cuya actuacin se caracteriz por la falta de imagen y
de liderazgo, y por la debilidad en la asuncin de su verda-
dero rol. Debido a la falta de operatividad de la DIPLASEDE
fue necesario crear una unidad de desastres en la Regin II.
---Debilidad de la institucionalidad vigente en el sector para
garantizar a nivel nacional la coordinacin de las acciones
requeridas para eventos tan complejos como el de El Nio.
Ello explica la necesidad que hubo de crear una unidad de
gestin de la contingencia especificamente para este evento.
---Debilidades en los niveles locales y provinciales, respecto
a la capacidad gerencial, econmica y de organizacin. En
los niveles locales, destac tambin la falta de recursos hu-
manos.
---Falta de normas y manuales de procedimiento en el do-
minio de enfermedades emergentes y reemergentes que per-
mitan una mejor gestin institucional.
---Falta de instancias de coordinacin intersectoriales e
interinstitucionales debidamente conformada y entrenada
para afrontar situaciones de emergencia sanitaria.
c)---Institucionalidad para la contingencia
Durante la contingencia estuvo vigente la Unidad de Ges-
tin Central. Debido a las debilidades de la DIPLASEDE,
se crea en la Subsecretara de Salud de la Regin II, una
Unidad de Prevencin y Mitigacin de Desastres. As mis-
mo se instal el programa Sistema Unificado de Manejo de
Emergencias, SUMA, con fondos proporcionados por el
COPEFEN en marzo de 1998.
256
La unidad de gestin central coordin tambin en esta eta-
pa con las instancias regionales y locales. Se formaron Con-
sejos Tcnicos en distintas zonas.
Debido a la inexistencia de programas especficos para de-
sastres naturales dentro del MSP que previese toda la res-
puesta institucional en casos de emergencias, el MSP debi
desatender sus programas ordinarios de atencin para abo-
carse totalmente a El Nio, pudiendo retomarlos una vez
concluda la contingencia.
Entre las debilidades de la institucionalidad durante la con-
tingencia, adems de algunas de las sealadas en la fase de
prevencin, destacan:
---Poco conocimiento por parte de algunas autoridades de
alto nivel sobre lo que realmente ocurra y se requera en el
rea de la salud.
---Durante la contingencia, hubo descoordinacin con la
Defensa Civil respecto a varias acciones, entre ellas el sumi-
nistro oportuno de medicinas para ser administrado por el
MSP lo que se expres en retrasos en la solucin de los pro-
blemas.
---Debilidad de los canales institucionales para la participa-
cin de la comunidad, manifestndose esta falencia en la
ingerencia que tuvo parte del voluntariado en acciones de
salud sin la debida coordinacin.
---Falta de apoyo para llevar a cabo las supervisiones.
---Trabajos independientes de algunas ONGs.
d)---Institucionalidad durante la rehabilitacin y
reconstruccin
En el caso de la salud, adems de los daos directos a la
poblacin y a sus infraestructuras, el Fenmeno El Nio
tiene el riesgo de sus mayores repercusiones en la etapa post
evento, ya que es en ese momento cuando aumenta la morbi-
lidad por causa de la problemtica ambiental que predomi-
na y que depende de enfermedades preexistentes, de los cam-
bios ecolgicos provocados, de los desplazamientos de po-
blacin y de daos a la infraestuctura. Por esas razones re-
quiere de una intervencin ordenada de las actuaciones
interinstitucionales para acelerar la normalizacin de dichas
condiciones.
La respuesta en esta fase correspondi al Ministerio de Sa-
lud, en base a un plan de Consolidacin que se elabor con
posterioridad al de contingencia.
5.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION DURANTE EL FEN
a)---Base de conocimiento para los planes
En conocimiento de la amenaza del Fenmeno El Nio en
el territorio ecuatoriano a travs de las predicciones que se
difundieron en el pas por parte de las instituciones especia-
lizadas, el Ministerio de Salud, al igual que el resto de los
sectores, tom como base para su planificacin la experien-
cia ocurrida en 1982-83. El plan tuvo limitaciones impor-
tantes de informacin de base para su formulacin, como es
el caso de los estudios de vulnerabilidades de la infraestrucutra
fsica (los estudios acelerados que se hicieron no tuvieron
mucha concordancia con la realidad en cuanto a las zonas de
mayores riesgos para las infraestructuras de salud) y de la
capacidad de respuesta del propio sector desde el punto de
vista administrativo y operativo frente a estas circunstancias,
as como de la relacin causa-efecto directa e indirecta del
fenmeno sobre la salud.
En lo que respecta a los flujos de informacin hacia la pobla-
cin e instituciones, el Ministerio de Salud Pblica utiliz
varios mecanismos: boletines de prensa sobre las enfermeda-
des y posibles epidemias, informacin constante de los casos
de enfermedades infectocontagiosas presentadas, folletos de
educacin para la salud y otros. Los medios que utiliz para
transmitir las informaciones a sus dependencias en las pro-
vincias fueron, entre otras, la capacitacin regional, provin-
cial y local; elaboracin de planes operativos de evacuacin y
emergencias en cada unidad de salud; distribucin de mate-
rial educativo; fax; monitoreo, evaluacin y supervisin de
actividades.
b)---Planificacin para la prevencin y mitigacin
Las acciones de planificacin sectorial se inician en el mes de
julio de 1997 en el marco del Plan Nacional de Contingen-
cia coordinado por la Defensa Civil. En dicho plan, formu-
lado en base a escenarios preliminares de riesgos desarrolla-
dos por esa institucin, se definieron las responsabilidades
del Ministerio de Salud Pblica en las tres fases de ejecucin
previstas para el plan, siendo todas ellas preparatorias para la
contingencia o de caracter emergente.
Para ese momento se suspende la programacin normal del
ministerio y ste se aboca a prepararse para la emergencia de
El Nio. Se preparan guas tcnico administrativas de las
unidades operativas del MSP para afrontar el Fenmeno El
Nio y se solicita a las Direcciones Provinciales de Salud
que elaboren los planes provinciales de emergencia con ese
mismo objetivo.
Entre agosto y septiembre de 1997, el MSP ejecut accio-
nes de contingencia para el sector, basndose en la escasa
informacin del ao 1982-1983 cuando se present un de-
sastre similar en el Ecuador, considerando medidas de salud
pblica de carcter preventivo con el soporte de recursos de
la programacin ordinaria del Ministerio en las zonas de
probable afectacin. La ejecucin de acciones durante esta
fase tuvo restricciones de carcter presupuestario. El apoyo
econmico proveniente de otras fuentes distintas a las pre-
supuestarias del ministerio slo lleg en la fase de durante
y posterior a ello, como soporte al plan de contingencia que
fue preparado con posterioridad para lograr la reasignacin
de recursos de proyectos preexistentes del Banco Mundial.
Por esta razn, durante varios meses de 1997, se presenta-
ron dificultades para la adquisicin de los insumos materia-
les y vacunas, por ejemplo, el suero antiofdico que se reque-
ra para las acciones preventivas.
Paralelamente, con base en el plan marco de la Defensa Ci-
vil, y conocida la amenaza a travs de las predicciones me-
teorolgicas difundidas por instituciones especializadas na-
cionales e internacionales, el Ministerio de Salud Pblica
promovi la formulacin de varios planes: Plan de contin-
gencia en salud; Planes regionales como el del Area II, de
Salud y Saneamiento, donde se prevean las mayores afecta-
ciones; Planes Provinciales; Planes hospitalarios.
El plan formal de contingencia propio del sector salud fue
elaborado en noviembre con el apoyo tcnico y financiero
del BM a travs del proyecto FASBASE, en estrecha coordi-
nacin con la Susecretara Regional de Salud del Litoral y
las unidades provinciales. Incluy como lneas bsicas la pre-
paracin y movilizacin social para enfrentar el evento; con-
trol de endemias y epidemias transmitidas por vectores; y
atencin a la poblacin en zonas afectadas y en albergues.
Por otra parte, tomando en consideracin experiencias ante-
riores y basado en las propuestas y requerimientos de las Di-
recciones Provinciales de Salud y de la Subsecretara Regional
de Salud, se formula el Plan de la Regin II. La Subsecretara
recibi el apoyo directo de instituciones internacionales como
la OPS/OMS que coordin la elaboracin, incorporando ac-
ciones orientadas a mejorar la capacidad de respuesta en seis
provincias de su jurisdiccin (ver Captulo V, Aparte 5). Para
ello se llevaron a cabo las siguientes acciones:
---Revisin de los planes de contingencia locales y provin-
ciales.
---Anlisis de posibles impactos del fenmeno sobre la de-
manda de servicios y el incremento de enfermedades.
---Dimensionamiento de daos ocurridos con anterioridad
en los aspectos ambientales e identificacin de posibles me-
didas de mitigacin.
---Diseo de estrategia de educacin, informacin y comu-
nicacin a la comunidad de tipo precautelativa.
Cada provincia prepar sus planes particulares, as como tam-
bin las distintas unidades de salud.
A pesar de la celeridad con que se ejecutaron tanto la prepa-
racin del plan como la reformulacin de los prstamos del
Banco Mundial para garantizar el financiamiento del mis-
mo, los primeros efectos de la presencia de El Nio en el
mes de noviembre y la continuidad y violencia de los daos,
obligaron a dejar de lado la preparacin de la poblacin para
enfrentar el evento (los planes de movilizacin previstos se
257
redujeron bsicamente a la difusin de cuas radiales y a la
distribucin de material impreso) y se dio paso a la atencin
emergente de las demandas de la poblacin damnificada y
de los servicios de salud afectados.
Las actividades de capacitacin y organizacin de lideres co-
munitarios y estudiantes para la difusin de mensajes de
salud slo se retomaron una vez descendido los niveles de las
lluvias.
De lo anterior se desprende que, durante el desarrollo del
FEN, no obstante la aplicacin de acciones preventivas, s-
tas no tuvieron la intensidad y continuidad necesarias, fun-
damentalmente por la falta de recursos financieros perma-
nentes en el presupuesto regular del Ministerio de Salud
Publica destinados a acciones de preparacin, mitigacin y
control de posibles daos causados por desastres naturales,
y por la ausencia de una planificacin y poltica de preven-
cin, a pesar de que el pas est ubicado en la categora de
alto riesgo por la variedad y frecuencia de estos eventos.
El plan de contingencia introdujo una gran fortaleza duran-
te la gestin del fenmeno. Por una parte, constituy un
primer ejercicio de racionalizacin de las acciones con una
descripcin detallada de posibles actividades y de los recur-
sos requeridos para ello, dando viabilidad a la ejecucin de
programas claros con esfuerzos de prevencin, mitigacin o
atencin. Ello permiti acelerar las respuestas a la contin-
gencia y supervisar las acciones que se iban materializando.
Por otra parte, fue la base para la concrecin de los fondos y
para la administracin de su manejo con entes descentrali-
zados.
Durante la fase de planificacin y ejecucin de acciones pre-
ventivas, el MSP mantuvo una estrecha coordinacin con las
siete reas del comit de emergencia nacional as como con las
de los niveles provinciales, garantizndose una mayor capaci-
dad de resolucin de los problemas interinstitucionales. Por
otra parte, tambin mantuvo una fuerte coordinacin con la
Subsecretara de la Regin II litoral y con los directores pro-
vinciales de salud de las zonas afectadas, y externamente a ese
nivel con los gobernadores, alcaldes y otros de la provincia. Se
han sealado como una debilidad, los problemas que existie-
ron inicialmente para la coordinacin de las acciones, lo que
oblig a la creacin de la unidad de desastres de la Regin II.
Las coordinaciones locales operaban a travs de los hospitales,
centros de salud, subcentros y puestos.
Desde el punto de vista de la planificacion y la ejecucin de
los planes, se concluye que existieron fortalezas y debilida-
des:
---Se logr un ejercicio de planificacin sistmico, realiza-
do tcnicamente con la participacin de todos los actores
institucionales del sector: autoridades, direcciones nacio-
nales, subsecretara regional, direcciones provinciales, hos-
258
pitalarias, de reas y de unidades operativas en cada nivel.
Tambin con instituciones privadas, Junta de Beneficen-
cia, IESS, FFAA, Polica Nacional y otras instituciones que
tambin imparten servicios de salud. Finalmente con las
comisiones de emergencia de la Defensa Civil (con las siete
reas) cumpliendo casi todo lo propuesto y en los plazos
establecidos con suficiente coordinacin. Tanto las metodo-
logas como los programas incorporados deben ser objeto
de resguardo a los fines de retomarlos y mejorarlos en el
marco de la planificacin para enfrentar los riesgos futuros
del fenmeno.
---Los esfuerzos llevados a cabo por la Subsecretara de la
Regin II, en relacin al plan de comunicacin e informa-
cin, constituyen un avance importante tanto desde el pun-
to de vista metodolgico como de planificacin sobre el fe-
nmeno, ya que sistematiz la cadena de situaciones relacio-
nadas y visualiz las posibles respuestas con el fin de orien-
tar a la poblacin. Igualmente identific las mejores vas
para acceder a cada tipo de usuario.
---En lo que respecta a la ejecucin del plan, los resultados
logrados en la minimizacin de los focos epidmicos a pesar
de la gravedad de la situacin ambiental, revela que, a pesar
de las dificultades, las acciones llevadas a cabo tuvieron efec-
tividad. Ello tuvo que ver con el logro en el cumplimiento
del plan operativo de prevencin que constituy el factor
clave en los resultados.
---La debilidad que se present respecto a la planificacin
fue bsicamente la ausencia de metodologas y de responsa-
bilidades permanentes para ello cubriendo las tres fases de
atencin del evento.
---La falta de mecanismos de seguimiento y evaluacin que
aseguren la continuidad de acciones implementadas con oca-
sin de los impactos del Fenmeno El Nio en materia de
salud, es otra debilidad en la gestin de ejecucin de los
planes y programas.
c)---Planificacin para la contingencia
Las acciones de carcter administrativo, financiero y
organizativo para asegurar una respuesta institucional opor-
tuna, se tomaron desde el mes de noviembre a partir de la
creacin de la Unidad de Gestin que operativiz las estrate-
gias contempladas en el Plan de Contingencia en estrecha
coordinacin con la Subsecretara de la Regin II y las Direc-
ciones Provinciales de Salud ubicadas en las zonas afectadas.
La unidad de gestin junto con el equipo del proyecto
FASBASE di apoyo administrativo y tcnico para la defini-
cin de las obras emergentes y la celebracin de los respecti-
vos contratos para su ejecucin, lo cual constituy otra expe-
riencia a considerar para el futuro. Los apoyos consistieron
bsicamente en el envo de recursos para la adquisicin de
insumos (medicinas), asignacin de fondos para supervisin y
vigilancia epidemiolgica; diseo e impresin del material
tcnico educativo; asistencia a las regiones y localidades para
apoyar las necesidades con entrega de requerimientos (medi-
cinas, insumos mdicos y alimentos para albergues); asigna-
cin de recursos para rehabilitacin de la infraestructura y
para la dotacin de equipos; suministro de camiones para vi-
gilancia epidemiolgica; dotacin de medicinas; apoyo emer-
gente a la recoleccin de basuras y funcionamiento del alcan-
tarillado de la ciudad de Esmeraldas, entre otras.
Tambin el MSP di apoyo sostenido a las localidades y
albergues de todas las provincias de la zona impactada, en la
deteccin de necesidades urgentes de la poblacin y de las
unidades de salud afectadas, fundamentado en las disposi-
ciones preparadas para tales fines. Tambin se desarrollaron
mecanismos para la recabacin y evaluacin de la informa-
cin sobre daos en el sector.
Las dependencias locales enviaban los reportes de las obras
afectadas al nivel central, siendo ellos verificados de inme-
diato en el seno del proyecto FASBASE y del ministerio, los
cuales plasmaban en informes los anlisis correspondientes,
sus sugerencias y la estimacin de costos. Ello serva de base
para el envo de los fondos correspondientes a las unidades
de gestin descentralizadas, los cuales eran tramitados por
la unidad de gestin que apoyaba tambin a estas instancias
en los trmites administrativos para concretar las contrata-
ciones correspondientes. No todas las unidades de salud en-
viaron sus estimaciones de daos ni solicitaron recursos para
las rehabilitaciones emergentes.
La formulacin del plan se enfrent a deficiencias en la in-
formacin, las acciones programadas consistieron en mu-
chos casos en la agregacin de las solicitudes que se reciban
desde las Direcciones Provinciales de Salud; la calidad de la
seleccin de prioridad y asignacin de recursos dependi de
la capacidad de organizacin y gestin de dichas direccio-
nes. Sin embargo, el manejo descentralizado de los recursos
en los niveles locales, el apoyo administrativo y tcnico de la
unidad de gestin y el proyecto FASBASE, y el apoyo del
PNUD, contribuyeron al dinamismo en la ejecucin del
plan. La flexibilidad administrativa acordada con la banca,
el incremento de los techos presupuestarios en las diferentes
partidas del gasto y la planificacin detallada de las activida-
des a realizar y los recursos a adquirir, permitieron respon-
der con urgencia a las demandas.
Debe destacarse una iniciativa de participacin en la pla-
nificacin al nivel de las instituciones de salud privadas en
la Provincia de Pichincha. El MSP prepar lineamientos
para la participacin privada durante la emergencia, para
la preparacin de planes de contingencia, los aspectos que
debian cubrir dichas instituciones, los inventarios y la po-
sible participacin.
No obstante la realizacin de acciones como las antes rese-
adas para el mejoramiento de la coordinacin en la contin-
gencia, se ha planteado como una necesidad el fortalecimiento
de la institucionalidad del sector (creacin de oficina o uni-
dad para la planificacin y prevencin frente a las emergen-
cias) de tipo permanente que se responsabilice de manera
tcnica de las labores de prevencin y bajo situaciones emer-
gentes.
d)---Planificacin de la rehabilitacin y reconstruccin
Posterior a la preparacin, asignacin de recursos e inicio del
plan de contingencia de las provincias afectadas, se hizo un
nuevo plan para la Consolidacin de Acciones del Plan Con-
tingente, aprobando nuevas reasignaciones de recursos para
esos fines, principalmente para el fortalecimiento del con-
trol y vigilancia epidemiolgica de la malaria, dengue, cle-
ra y leptospirosis, y para la rehabilitacin de la planta fsica
y equipos afectados como consecuencia de este fenmeno,
principalmente en las unidades que no haban reportado
daos y que no fueron incluidas en los planes provinciales.
Para ello, funcionarios tcnicos expertos en infraestructura
fsica, instalaciones y equipamiento mdico y de apoyo, rea-
lizaron un nuevo recorrido por las diferentes zonas que fue-
ron afectadas por el fenmeno y elaboraron un diagnstico
complementario a lo contenido en el primer plan. La elabo-
racin del nuevo plan de consolidacin preparado a partir
de ello, estuvo a cargo de la unidad de gestin y fue slo
referencial dentro del sector. Con los niveles locales y pro-
vinciales se llevaron a cabo los ajustes operativos para su
implementacin. Los recursos de apoyo provinieron de la
nueva asignacin de proyectos preexistentes con el Banco
Mundial.
Finalizadas las lluvias se retomaron algunos programas de
capacitacin y de organizacin orientados a la capacitacin
de lderes comunitarios y a la poblacin, sobre medidas
precautelativas que haban sido contempladas en el plan de
contingencia del sector, pero que debieron abandonarse por
la presencia de los impactos y la fuerza de los mismos.
A pesar de las acciones emprendidas se not una ausencia de
equipos intersectoriales e interinstitucionales de trabajo de-
bidamente entrenados y conformados para afrontar situa-
ciones de emergencia sanitaria. Por otra parte, se evidencia
cierta debilidad en los mecanismos de seguimiento y eva-
luacin que permitan asegurar las acciones emprendidas en
rehabilitacin y reconstruccin.
5.2.3 MANEJO DE RECURSOS DURANTE EL FEN
La ausencia de polticas para el manejo de recursos para la
prevencin, atencin y reconstruccin hace necesario dise-
ar una estrategia que le permita al pas sobrellevar oportu-
namente, y en la medida de lo requerido, situaciones de
calamidades como las presentadas en el pasado FEN.
259
a)---Conocimiento del fenmeno
Los recursos destinados al conocimiento de la evolucin de
las variables climticas requeridas por ste y otros sectores,
provinieron de los recursos presupuestarios de las institu-
ciones.
Por otra parte, aunque el sector de la salud en el Ecuador ha
destinado recursos propios para impulsar acciones de con-
trol y vigilancia epidemiolgica que presentaron resultados
positivos en la poblacin, se hace necesario invertir en pro-
gramas o proyectos para sistematizar, recopilar datos que
conduzcan a modelos eficaces para minimizar las prdidas
de vidas y elevar la calidad de salud de la poblacin.
b)---Prevencin y mitigacin
En las etapas previas y de afectacin del Fenmeno El
Nio se invirtieron, con la finalidad de reducir el impac-
to del desastre en los niveles de la poblacin afectada,
recursos de fondos regulares del Ministerio de Salud P-
blica, del Gobierno Central a travs de la Defensa Civil y
lneas de financiamiento provenientes de proyectos finan-
ciados por el Banco Mundial, reasignados para este fin.
El plan de contingencia nacional coordinado por la De-
fensa Civil estim un monto de ms de 800 millones de
sucres para las acciones de salud contenidas en dicho plan,
provenientes de recursos diferentes a los presupuestarios.
Sin embargo, las acciones iniciales de prevencin antes
de la formulacin de ese plan se llevaron a cabo con los
recursos ordinarios del MSP.
Ante la falta de recursos propios para apoyar las acciones
de contingencia del propio sector, el MSP debi abocarse
a la obtencin de recursos extrapresupuestarios, por lo
que trabaj con el Banco Mundial la reprogramacin de
rubros de proyectos preexistentes (Proyecto FASBASE,
Fortalecimiento y Ampliacin de Servicios Bsicos de Sa-
lud en el Ecuador). Se logr as una reasignacin de 8
millones de dlares de ese prstamo como soporte del
plan y una contrapartida nacional de 800 mil dlares en
el mes de noviembre. Por otra parte, tambin fue aproba-
da una asignacin al MSP por parte de la Presidencia de
la Repblica de 5.000 millones de sucres.
Esta tendencia de consecucin de recursos externos para
el desarrollo de planes y programas ante eventos como el
FEN, resalta la falta de una poltica de prevencin y ma-
nejo de desastres como se ha mencionado en la planifica-
cin y coordinacin y, por otra parte, la ausencia de una
adecuada gestin y apoyo poltico institucional para la
consecucin de recursos presupuestales permanentes.
Una innovacin que se introdujo en la administracin de
esos recursos fue la preparacin de un manual para
flexibilizar los trmites administrativos y el incremento
260
de techos presupuestarios por rubros de gastos. Con ello
se logr dar un respaldo econmico al plan para su inme-
diata ejecucin, lo cual fue una accin muy positiva du-
rante este evento. A travs del Manual Operativo se sim-
plificaron los trmites administrativos y legales requeri-
dos para la adquisicin, distribucin y uso de los recur-
sos, y adems, la movilizacin de los fondos del Banco
Mundial a travs de los mismos mecanismos y responsa-
bles establecidos en el proyecto FASBASE.
Se ha sealado como una debilidad para la actuacin, la
falta de recursos que se evidenci a nivel nacional para
apoyar los programas en la primera fase. Tambin, las res-
tricciones que se presentaron para cubrir todas las necesi-
dades a nivel de las regiones y provincias, as como en
unidades de salud. Otra debilidad para casos de emer-
gencia, ha sido la complicacin de los trmites burocrti-
cos para la obtencin de los recursos.
c)---Contingencia
Los recursos bsicos de la contingencia provinieron de la
reprogramacin de los proyectos existentes con el Banco
Mundial realizada en la fase anterior, cuya aprobacin coin-
cidi con las primeras manifestaciones graves del fenme-
no, as como de recursos internos del Ministerio de Salud.
Desde noviembre de 1997 hasta junio de 1998, se utiliza-
ron ocho millones de dlares de los prstamos
reprogramados del Banco Mundial, un milln quinientos
mil dlares de asignacin extrapresupuestaria del gobierno
central, y un milln doscientos mil dlares de fondos re-
gulares del MSP.
Tambin fueron importantes los recursos de las donaciones,
principalmente para solucionar problemas inmediatos. En
noviembre de 1997 se firma un convenio entre el
COPEFEN, la Cruz Roja y la OPS. En base a ello, tcni-
cos de la CRE ponen en marcha el proyecto SUMA que
tuvo a su cargo centralizar y controlar la informacin rela-
cionada con el ingreso y destino de los recursos provenien-
tes de las donaciones de pases y de las instituciones nacio-
nales e internacionales. Ello ha dejado una experiencia en
la gestin de recursos de este tipo, ya que para su manejo
administrativo fueron entrenados ms de 40 personas y
conformados equipos de trabajo en Quito y Guayaquil con
participacin de funcionarios de diferentes instituciones.
A travs de ello se canalizaron los recursos recabados por el
PNUD, los de ECHO y de Pan American Development
Fondation.
En cuanto al manejo de recursos en la contingencia, se
tuvo una experiencia valiosa de descentralizacin de recur-
sos a los niveles locales, lo que permiti una gestin ms
gil y una visin de eficiencia y eficacia que podra aplicar-
se en otros eventos. En efecto, gran parte de las actividades
de ejecucin de reparaciones emergentes de planta fsica,
instalaciones y equipos, se llevaron a cabo de manera des-
centralizada a travs de la Subsecretara de la Regin II, las
direcciones provinciales y las unidades de salud con capa-
cidad de manejo financiero en las zonas afectadas. La uni-
dad de gestin central realizaba las transferencias de fon-
dos, previa justificacin tcnica y economica de las obras
y/o adquisiciones solicitadas por los niveles locales.
Las adquisiciones de gran volumen se llevaron a cabo a
travs de organismos internacionales de cooperacin como
el PNUD y UNICEF. Ello permiti dar un soporte de
transparencia en el manejo de medicamentos, insecticidas,
vehculos y otros bienes que se emplearon para controlar
los efectos del fenmeno.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
En las fases de rehabilitacin y reconstruccin se han venido
realizando algunos proyectos, financiados tanto por orga-
nismos internacionales como por la Unidad Coordinadora
para el Fenmeno El Nio (COPEFEN), la cual facilit en
parte la obtencin de recursos para estas fases. De hecho,
para apoyar el plan de consolidacin que se elabor para la
rehabilitacin, los recursos provinieron de una nueva reprogra-
macin de los mismos proyectos del Banco Mundial, luego
de una solicitud presentada por el ministerio para esos fines.
Se solicit y obtuvo fondos por 5 millones de dlares para la
ejecucin de acciones complementarias al plan de contin-
gencia inicial, apoyados en los mismos procedimientos, tr-
mites y mecanismos utilizados por ste.
Hasta julio de 1998 se haban presupuestado 4 millones de
dlares para la rehabilitacin de infraestrucutra fsica e ins-
talaciones y para mantenimiento y reposicin de equipos,
previo a la determinacin de las necesidades ms apremian-
tes; sin embargo, stos se consideran insuficientes.
5.3 POLITICAS PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DEL SECTOR
La experiencia adquirida en el sector a raz del evento El
Nio 1997-98 ha dejado positivos y valiosos aprendizajes
en el mbito institucional.
Por una parte, la institucionalidad sectorial mostr un forta-
lecimiento para la atencin de este tipo de eventos. Se ob-
serv un incremento de la capacidad local en la toma de
decisiones y en la gestin de recursos al descentralizar esas
funciones. Tambin se introdujeron en el sector, ambientes
para la incorporacin de una nueva cultura con mayor efi-
ciencia, derivado de actuaciones innovadoras que fueron
implementadas a lo largo de los acontecimientos; estrecha
coordinacin entre el nivel central y descentralizado del MSP;
desarrollo de metodologas y de procedimientos; elabora-
cin de planes a diversos niveles; etc.
La falta de una poltica de prevencin y manejo de desastres
explica la brecha importante que se observ entre las accio-
nes preparatorias y la activacin del Plan de Contingencia
que respald la movilizacin inmediata de recursos. La efec-
tividad de la unidad de gestin nacional, es una muestra de
que se hace indispensable repensar algunos aspectos de la
institucionalidad existente en materia de desastres para ga-
rantizar el manejo complejo de las actuaciones, demostran-
do que con apoyo poltico-institucional y una adecuada ges-
tin es factible cubrir las metas y alcanzar los objetivos pre-
viamente planteados.
Por otra parte, ha quedado evidenciada la estrecha relacin
existente entre los ndices de salud y los servicios asociados a
las poblaciones (agua potable y saneamiento ambiental, co-
municaciones, vivienda, etc.), lo cual obliga a una planifica-
cin y acciones en conjunto de tales sectores.
Los resultados de la gestin y las debilidades que an se
mantienen como plataforma para garantizar una adecuada
salud, apoyan tambin la evidencia de que la prevencin
para la salud es una inversin altamente rentable, no slo
desde el punto de vista de los beneficios directos a la pobla-
cin sino tambin de los recursos que deben asignarse. Si
bien las acciones de reconstruccin tendrn que realizarse a
costos ms elevados que la simple reposicin del acervo per-
dido debido al incremento en los precios y a la necesidad de
introducir medidas de prevencin, los esfuerzos que all se
concentren tendrn una alta retribucin.
Dentro de esta perspectiva, llevar a la prctica las medidas
preventivas para evitar las epidemias puede resultar muy pro-
vechoso desde el punto de vista de la educacin y la partici-
pacin ciudadana, por constituirse en un canal para que la
poblacin asuma un papel de auto proteccin y contribuya
con el proceso, como ha sido demostrado. Por otra parte,
puede permitir organizar la sinergia entre instituciones res-
ponsables de las condiciones ambientales, teniendo en cuenta
que la salud implica no slo la reduccin de enfermedades
sino la garanta de unas mejores condiciones de la calidad de
vida en general expresada en el acceso a agua segura, a vi-
viendas salubres, etc.
No puede dejar de mencionarse entre las lecciones de carc-
ter institucional, la importancia que tuvo la activa participa-
cin de los medios de comunicacin (prensa, radio y televi-
sin) en la difusin gratuita de campaas informativas hacia
las comunidades con un notable efecto preventivo e indica-
dor de las acciones que se realizaban, creando precedentes
de importancia para la definicin de las lneas informativas
ante la presencia de desastres naturales.
Tomando como base estas reflexiones as como las debilida-
des sealadas en los anlisis anteriores se han identificado y
focalizado lneas de poltica para fortalecer la capacidad
institucional y la gestin de los entes de este sector.
261
5.3.1 POLITICAS PARA FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD
PARA DESASTRES
a)---Institucionalidad para el conocimiento
---Implementar un sistema de informacin nacional para la
prevencin y mitigacin de desastres del cual forme parte el
sector salud.
---Preparar y desarrollar un plan formal de investigacin so-
bre la relacin clima-salud a nivel general y espacial.
---Implantar modelos de pronsticos de los impactos gene-
rados sobre el sector salud relacionados con distintas ame-
nazas climticas del FEN.
---Poner en funcionamiento un sistema nacional de capaci-
tacin que incorpore en forma especial el manejo de riesgos
ambientales en el sector salud.
b)---Institucionalidad para prevencin y mitigacin
Vigilancia epidemiolgica
Fortalecer la vigilancia epidemiolgica en todas las reas de
riesgo e incorporar nuevas estrategias para hacer ms eficien-
te las intervenciones post evento, a travs de:
---Evaluar debilidades de la red existente e incorporar re-
querimientos.
---Vincular de manera programtica la informacin sobre
amenazas en el sistema de vigilancia epidemiolgica y las
prcticas de prognsis.
---Establecer la red de vigilancia no formal con participa-
cin de la comunidad para deteccin de brotes.
---Integrar un sistema de vigilancia y coordinacin in-
terinstitucional.
---Desarrollar sistemas de monitoreo con sensores remotos
en cooperacin con CLIRSEN.
---A nivel de las unidades, mejorar las condiciones de la red.
---Estimular mecanismos flexibles como los comits y bri-
gadas epidemiolgicas para atender casos y brotes de enfer-
medades sujetas a vigilancia.
---Incorporar a los estudiantes secundarios en los programas
de promocin y prevencin de la salud en acuerdos con el
Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes, entre ellos la
vigilancia epidemiolgica.
Marco institucional para prevencin
---Fortalecimiento y respaldo legal de la institucionalidad para
prevencin y atencin de desastres en el sector, en el marco de
una poltica permanente orientada a esos fines, mejorando su
organizacin y preparando al personal y a las distintas instan-
cias en la gestin de este tipo de eventos. Dentro de ello,
262
prever las instancias responsables de estos temas tanto para las
fases de prevencin como de contingencia y reconstruccin, a
los fines de mantener la prestacin de todos los servicios an
en las fases de las contingencias. Incorporar los mecanismos,
instancias y funcionamiento de las ONGs.
---Fortalecer dicho sistema con la creacin de una instancia
central permanente responsable de planificar, dirigir, coordi-
nar y evaluar las acciones a realizarse. Dotarlo de soporte legal
en materia de prevencin.
---Incorporar programas permanentes para desastres y con-
tingencias en el rea de salud con sus respectivos presupues-
tos, para no desatender lo habitual en caso de contingencias.
---Fortalecer las DIPLASEDES y COPLASEDE para
optimizar la gestin del riesgos y fomentar una cultura de
prevencin.
---Establecer mecanismos claros y operativos de coordinacin
interinstitucional con Defensa Civil, FFAA, iglesia, ONGs,
organismos seccionales y organismos sociales de base. Crear
instancias de trabajo permanente para esos fines de preven-
cin.
---Fortalecer la descentralizacin de acciones dentro de los
nuevos roles del MSP, principalmente la recuperacin fsica
de las unidades de salud.
---Capacitar a las autoridades del sector sobre el papel de cada
instancia en las emergencias y la gestin del riesgo.
---Desarrollo de manuales y procedimientos de apoyo a la
gestin del evento; entre ellos, los del voluntariado.
c) Institucionalidad para la contingencia
---Analizar y fortalecer el marco legal vigente para las emer-
gencias. Fortalecer a Defensa Civil.
---Impulsar el proceso de descentralizacin y desconcen-
tracin del Estado hacia los organismos seccionales y muni-
cipales, con responsabilidades precisas en materia de pre-
vencin y atencin de desastres.
---Revisar, ajustar y complementar los procedimientos e ins-
tructivos para manejo de albergues tomando como base las
experiencias de El Nio 1997-98, para contar con materia-
les ya organizados frente a eventuales amenazas.
d)---Institucionalidad para la rehabilitacin y reconstruccin
---Definir dentro del marco general institucional las funcio-
nes e instancias responsables del seguimiento de las acciones
de rehabilitacin y reconstruccin.
---Fortalecimiento de las instancias de coordinacin sectoria-
les e intersectoriales para casos de emergencia.
---Institucionalizar mecanismos para involucrar a las comuni-
dades en todo el proceso de implementacin de proyectos.
5.3.2 POLITICAS PARA MEJORAR LA PLANIFICACION Y
COORDINACION
a)---Conocimiento
---Fortalecer el suministro de datos atmosfricos y ocea-
nogrficos y vincularlos con sistemas de informacin y pro-
nsticos para la salud.
---Promover la planificacin y coordinacin interinsti-
tucionales de las investigaciones y estudios bsicos.
---Proveer recursos econmicos para el desarrollo de conoci-
miento.
---Desarrollar sistemas de alerta temprana en el sector de la
salud.
b)---Planificacin para prevencin y mitigacin
---Incorporar y/o fortalecer la planificacin preventiva para
mitigar los efectos del fenmeno. Desarrollo de un sistema de
planificacin de desastres con jerarqua de planes y
metodologas. Preparar las bases para dichos planes desde este
momento.
---Implementar un sistema nacional de capacitacin para desastres.
---Estructuracin y conformacin de una base de datos de
impactos de los eventos naturales extraordinarios sobre la sa-
lud e identificacin de vulnerabilidades y riesgos.
---Institucionalizar el resguardo de la memoria de los eventos
El Nio y recoger todas esas experiencias.
---Dar mayor nfasis a la prevencin con una adecuada plani-
ficacin y ejecucin de acciones.
c)---Planificacin para la contingencia
---Fortalecer la capacidad de planificacin nacional del sector
introduciendo aspectos tcnicos, con el apoyo de la OPS/OMS.
---Brindar apoyo tcnico a los gobiernos seccionales para el
manejo de riesgos y emergencias. Fortalecimiento en la capa-
cidad de planificacin y de estudio de vulnerabilidades a ese
nivel.
---Desarrollo de metodologas para los fines anteriores.
d)---Planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin
---Fortalecer la capacidad institucional para preparar planes
de reconstruccin en los diversos niveles.
---Hacer seguimiento y evaluaciones en la etapa post evento.
Resguardo de la informacin y de los resultados recabados.
5.3.3 POLITICAS PARA EL MANEJO DE RECURSOS
---Promover el diseo y ejecucin de polticas que privilegien
la formulacin de un programa de desastres con la asignacin
correspondiente de recursos a ser ejecutados por cada una de
las dependencias tcnicas y logsticas de los diferentes niveles
de la institucin, a fin de asegurar una respuesta rpida y
efectiva en todas las etapas del desastre y la posterior recons-
truccin de los daos.
---Crear mecanismos y lneas de financiamiento innovadoras
dentro de las instituciones del sector para incorporar la ges-
tin del riesgo.
---Gestionar y asignar recursos para prevencin y mitigacin
de desastres dentro de los programas ordinarios.
---Establecer los mecanismos institucionales para la canaliza-
cin de recursos provenientes de donaciones, y para las coor-
dinaciones necesarias con las unidades de salud y otras insti-
tuciones responsables de la gestin.
6. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN
EL SECTOR DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
6.1 LA INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
El marco institucional para el desarrollo urbano y vivienda
viene gestndose desde 1962. En julio de ese ao, con la
creacin del Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), se
institucionaliza la ejecucin de planes de vivienda de inters
social. En 1973, por Decreto Ejecutivo N 162, se crea la
Junta Nacional de Vivienda (JNV), la cual genera, planifica
y desarrolla planes masivos de vivienda de inters social a
nivel nacional, especialmente para la poblacin de escasos
recursos econmicos. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS) incluye entre sus funciones la dotacin de vi-
viendas para sus afiliados.
En 1984, el Municipio de Quito expide la ordenanza N
2458, mediante la cual regula y emite normas generales para
programas de vivienda de inters social que realizarn las
instituciones pblicas y privadas encargadas de la planifica-
cin, ejecucin y supervisin de las urbanizaciones en el rea
urbana. En 1995 ese mismo municipio expide una nueva
ordenanza en la que se incluyen las normas generales de
vivienda para programas de inters social.
A partir del 10 de agosto de 1992 se crea el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda, MIDUVI, tomando a su car-
go las polticas y acciones para ordenar los procesos de creci-
miento urbano en el pas e introducir nuevos esquemas de
soluciones a los problemas de la vivienda, de saneamiento
ambiental y de proteccin del ambiente. Este ministerio
pasa a ser as el ente rector del sector relacionado con el
ordenamiento territorial y urbano as como con la vivienda
social, integrando en su organizacin tambin, los aspectos
de saneamiento ambiental. Para cubrir las funciones relacio-
nadas con los asentamientos humanos cuenta con tres sub-
secretaras: Ordenamiento Territorial, Vivienda y Saneamien-
to Ambiental.
263
Las Subsecretaras relacionadas con el ordenamiento territo-
rial y la vivienda tienen entre sus responsabilidades: Impulsar
el desarrollo armnico y sostenido de los asentamientos hu-
manos, sobre la base del fortalecimiento de una gestin des-
centralizada de las municipalidades; coadyuvar en la polticas
y acciones del estado dirigidas a facilitar el acceso a la vivienda
y mejorar las condiciones de habitabilidad de los sectores
poblacionales menos favorecidos. Adicionalmente, a travs de
la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, promover el au-
mento de la cobertura de servicios bsicos de agua potable y
de tratamiento y disposicin de desechos slidos y lquidos, y
en general, fomentar el inters y la participacin de la socie-
dad para prevenir el deterioro del medio ambiente.
En el marco anterior, la Subsecretara de Ordenamiento Te-
rritorial tiene como rol especfico ejecutar polticas y estrate-
gias institucionales sobre el desarrollo urbano; supervisar y
coordinar los planes y proyectos de desarrollo urbano; dis-
poner la elaboracin de normas para el desarrollo urbano;
orientar el diseo de polticas y programas institucionales
tendientes a fortalecer la capacidad de gestin de las muni-
cipalidades, entre otras. A este ministerio le corresponde tam-
bin, a travs de la Subsecretara de Vivienda, la planifica-
cin y coordinacin de las estrategias y acciones para la do-
tacin e implementacin de viviendas en zonas urbanas y
rurales, de acuerdo a las polticas nacionales; el desarrollo
urbano y la proteccin del medio ambiente habitado. Den-
tro de estas atribuciones, le compete tomar las medidas tc-
nicas, econmicas y legales para la prevencin y la rehabili-
tacin de viviendas afectadas o destruidas como consecuen-
cia de los desastres.
De acuerdo a la Ley de Rgimen Municipal, compete a los
municipios dirigir el desarrollo fsico del cantn y la ordena-
cin urbanstica, teniendo por tanto a su cargo la formula-
cin de los planes reguladores de desarrollo cantonal y los
de desarrollo urbano; controlar el uso del suelo en el territo-
rio del cantn; preparar un plan de desarrollo municipal
destinado a dirigir, ordenar y estimular su desenvolvimiento
social, econmico, fsico y administrativo; elaborar progra-
mas y proyectos especficos en el cantn de su jurisdiccin;
y planear, programar y proyectar las obras pblicas locales
necesarias incorporadas dentro de los planes de su compe-
tencia. Sin embargo, no se han desarrollado iniciativas para
la preparacin de los planes cantonales, y slo algunas ciu-
dades cuentan con sus planes urbanos. Durante la dcada
de los aos ochenta se llevaron a cabo algunos planes urba-
nos que traspasaban el mbito de la ciudad como tal (Cuen-
ca, Ibarra, Latacunga, Ambato, Chone, Jipijapa, Montecristi,
entre otros), incorporando el ordenamiento territorial y el
desarrollo urbano rural, en los cuales se precisaban zonas de
riesgo de inundaciones en el cauce de los ros y se prevean
estrategias para su desocupacin en varios aos. La poca cul-
tura relacionada con esta temtica llev a la reduccin de las
264
franjas de riesgo por parte de las municipalidades a 5 metros
del curso del ro, eliminando la previsin para este tipo de
amenazas naturales.
Algunas municipalidades han realizado programas de
asentamientos humanos de una manera autnoma, como es
el caso del programa de Quitumbe; programas en la ciudad
de Quito en la parte sur; programas en Manta, etc. Se han
hecho intentos tambin, a travs de algunos Consejos Pro-
vinciales, de desarrollar programas de asentamientos huma-
nos y de vivienda.
Algunas organizaciones no gubernamentales (ONGs) tam-
bin han realizado programas de vivienda en varios sectores
del pas, como Hogar de Cristo (Guayaquil), Fundacin
Mariana de Jess (Quito), Fundacin para el Hbitat
(FUNHABIT), Servicios para la Vivienda (SERVIVIENDA),
entre otras.
6.2 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE FRENTE A
LOS DESASTRES
6.2.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL
a)---Conocimiento de amenazas y riesgos
Los entes relacionados con los asentamientos humanos no
cuentan con canales permanentes para recibir informacin
climtica del INAMHI indispensable para el planeamiento
en el sector, ni han incorporado dentro de su gestin el uso
de dicha informacin.
En el conocimiento de las vulnerabilidades, algunos muni-
cipios, en el marco de su responsabilidad de preparar los
planes urbanos, han avanzado en la determinacin de ries-
gos. En el caso de Manta, el municipio ha desarrollado, a
travs de la Oficina de Planeacin, planificacin, estudios
cartogrficos y anlisis de zonas de riesgos, informacin que
ha sido utilizada para el Plan de Ordenamiento Urbano de
esa ciudad.
El modelo metodolgico utilizado por este municipio con-
tiene la preparacin de mapas de riesgos, la identificacin
de recursos, anlisis de vulnerabilidades, informacin socio-
econmica, de infraestructura fsica y de elementos expues-
tos, de servicios bsicos y comunitarios, as como los aspec-
tos fsicos (geomorfologa) y percepcin del riesgo. Los obje-
tivos de la planificacin con base en este modelo son los de
definir medidas para mitigacin, preparativos, atencin y
evaluacin de la efectividad de los planes, las acciones y los
procedimientos. Este trabajo es desarrollado en forma
interinstitucional e incluye la elaboracin de los estudios y
la reglamentacin para el uso de estas reas, incluida la nor-
mativa del uso del suelo.
Otros municipios cuentan con anlisis de riesgos llevados a
cabo por la Direccin de la Defensa Civil, con escalas de
resolucin menos detalladas, estudios que son usados por el
Sistema de Defensa Civil para organizar los preparativos y la
alerta a la poblacin en riesgo.
Un caso ms reciente lo constituye el anlisis de riesgos fren-
te a fenmenos ssmicos adelantados por la Municipalidad
de Guayaquil en el marco del Proyecto Internacional
Rhadium, dirigido a 9 ciudades importantes en el mundo.
No obstante, la experiencia de municipios como en el caso
de Manta y el ms reciente de Guayaquil es excepcional y
no refleja una poltica y una institucionalidad sectorial per-
manente establecida para el anlisis de riesgos locales.
b)---Prevencin y mitigacin
El marco institucional permanente para la prevencin y mi-
tigacin en el ordenamiento urbano es difuso y en muchos
casos inexistente debido a la falta de un desarrollo en el rea
de ordenamiento territorial y de planeacin urbana en el
pas. La orientacin bsica que ha tenido el MIDUVI ha
sido la atencin a la vivienda, participando como promotor
de programas. Ecuador no tiene planes nacionales ni regio-
nales de ordenamiento territorial que sirvan para enmarcar
las acciones de los otros entes territoriales y sectoriales, y
desde el punto de vista de su funcin de coordinacin y de
orientacin en el desarrollo urbano, el MIDUVI no ha pro-
movido ni prestado apoyo a los municipios para la elabora-
cin de los planes urbanos en el pas. La mayora de los
centros poblados carecen de estos instrumentos para la ad-
ministracin de su gestin.
Por otra parte, no existe en el pas una institucin que norme
y regule las actividades y acciones para la prevencin y la
rehabilitacin de los efectos que producen los desastres na-
turales y/o antrpicos a nivel nacional. Solamente la DNDC
se encarga de mitigar los efectos ya producidos por algn
evento anormal. Tampoco existen polticas especficas para
enfrentar el El Nio como fenmeno recurrente.
Como una de las primeras experiencias que adelanta el Mi-
nisterio de Desarrollo Urbano y Vivienda en el manejo de
riesgos se cuenta el proyecto piloto para el control de inun-
daciones en la ciudad de Chone1 en la provincia de Manab,
desarrollado a raz de las fuertes afectaciones de El Nio
1997-98 en ese centro poblado.
Otros casos aislados pero significativos y de importancia na-
cional que han incidido en la reduccin de riesgos en ciuda-
des, es la experiencia del proyecto de control de inundacio-
nes de Babahoyo desarrollado despus de los eventos de 1982-
83 y el Programa de Manejo de Recursos Costeros, el lti-
1 Esta ciudad costera en el perodo invernal entre noviembre de 1997 y junio de 1998 soport 62 inundaciones, algunas muy graves. La proteccin contra
inundaciones de la ciudad ha sido estudiada a partir de 1982 y los objetivos de los actuales estudios son evitar las inundaciones, garantizar las fuentes de
abastecimiento de agua, y construir un sistema de drenaje pluvial compatible con el control de inundaciones.
2 Delegados de Ministros de Turismo, Defensa, Ambiente, Agricultura, Salud, Pesca.
mo de los cuales es adelantado desde el ao de 1985 para el
manejo de zonas especiales alrededor de tres temas: mangla-
res, ordenamiento territorial y saneamiento ambiental. El
Programa ejecuta las decisiones de la Comisin Nacional de
Recursos Costeros2.
En contraste con las experiencias de prevencin anterior-
mente sealadas se puede sealar que en el pas hay debili-
dades permanentes en el sector de vivienda y el ordenamiento
urbano que no han incorporado el anlisis de riesgos y pol-
ticas de prevencin y manejo de las vulnerabilidades frente a
todo tipo de riesgos a los que estn sometidas las ciudades y
los asentamientos humanos, lo cual se agrava frente a la inexis-
tencia de los mecanismos de planificacin y de administra-
cin que pudiesen servir de instrumentos para dicha incor-
poracin. Correlacionado con ello, no existe ninguna previ-
sin de recursos que haya sido institucionalizada para apo-
yar los procesos preventivos a nivel nacional.
Siendo el desarrollo urbano una atribucin conferida por la
Ley de Rgimen Municipal a los municipios, se esperara
que los gobiernos locales en el Ecuador impulsen un sistema
de gestin del riesgo ante amenazas naturales y/o antrpicas.
Sin embargo, en esta ley no existen normas ni regulaciones
que conlleven a acciones para la prevencin y reduccin de
riesgos por efectos de algn fenmeno natural. La Asocia-
cin de Municipalidades Ecuatorianas (AME), que rene a
las 214 municipalidades ecuatorianas, no ha generado un
proceso relacionado con este tema, por lo que la respuesta
ante desastres se ha caracterizado por ser coyuntural y reactiva
en todas las fases del proceso del desastre.
c)---Contingencia
La institucionalidad permanente para la atencin de emergen-
cias es la nica que se ha desarrollado en Ecuador y se soporta
en la Ley de Seguridad Nacional y en el reglamento de la De-
fensa Civil. Al igual que en el resto de los organismos del sector
pblico, el MIDUVI debe contar con una Direccin de Segu-
ridad como parte del Sistema Nacional de Defensa Civil,
DIPLASEDE, cuyas funciones y Departamentos de Seguridad
Nacional, movilizacin y Defensa Civil estn contenidos en el
Captulo III del Reglamento Funcional del MIDUVI.
Segn se ha mencionado en el Aparte 1 de este Captulo, la
DIPLASEDE del MIDUVI fue creada legalmente en mayo de
1995, pero realmente se estructur en 1997 a raz de los anun-
cios del Fenmeno El Nio. Consta de una Direccin de
Planeamiento de Seguridad para el desarrollo nacional, el de-
partamento de movilizacin y el departamento de Defensa Ci-
vil para el MIDUVI.
265
Esta institucionalidad tiene como funciones el mantenimiento
de los registros e inventarios de recursos del MIDUVI que pue-
dan ser utilizados en casos de emergencia; la elaboracin del
Plan Sectorial de Defensa Civil; normas para la evaluacin de
los daos y la coordinacin de las autoridades ministeriales a fin
de que proporcionen los recursos materiales y servicios requeri-
dos en casos de emergencia por las autoridades del Sistema
Nacional de Defensa Civil.
Para la atencin directa y de socorro a la poblacin, opera la
institucionalidad del propio sistema de preparacin y atencin
de emergencias de la Defensa Civil.
Si bien el Sistema de Defensa Civil funciona de manera perma-
nente, los vnculos con este sector, a travs de las DIPLASEDES,
ha sido muy dbil debido a su perentoriedad. La DIPLASEDE
creada en 1997 en el MIDUVI, a raz del Fenmeno de El
Nio, se encuentra en la actualidad virtualmente eliminada.
6.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION
a)---Conocimiento
En la institucionalidad para el conocimiento de riesgos se
percibe una descordinacin de las instancias tcnicas sec-
toriales (INHAMI, Ministerios) y un escaso apoyo logstico
que dificulta la planeacin sectorial a partir del conoci-
miento territorializado de las amenazas fsicas y naturales
del pas.
b)---Prevencin y mitigacin
Ante la falta de planificacin de ordenamiento territorial y
la debilidad en la formulacin de planes urbanos por las
municipalidades, la planificacin preventiva en este sector
es tambin casi inexistente, ya que no se cuenta con ins-
trumentos que permitan incorporar el manejo de los ries-
gos en los asentamientos humanos. Tampoco en el rea de
las viviendas se derivan acciones orientadas a la adecuacin
de las mismas a las condiciones de cada una de las provin-
cias, como pudiese ser la recomendacin de tipologas de
casas para zonas permanentes de inundacin en la costa,
como uno de los elementos en el manejo de asentamientos
humanos ubicados en esas planicies de inundacin.
c)---Contingencia
Durante las emergencias, el Ministerio de Desarrollo Ur-
bano y Vivienda realiza acciones o acta a travs de la
DIPLASEDE, teniendo como mecanismos de coordina-
cin los dispuestos por la Defensa Civil. Esta coordinacin
se hace a nivel regional con los Directores Regionales del
MIDUVI. La planificacin del trabajo se realiza conjunta-
mente con la participacin de las Subsecretaras de Orde-
namiento Territorial, Saneamiento Ambiental y Vivienda,
de manera reactiva sin obedecer a una planificacin previa.
d) Rehabilitacin y reconstruccin
Las actuaciones del MIDUVI en la rehabilitacin y recons-
266
truccin de Asentamientos Humanos han sido coyunturales
y no existen polticas ni antecedentes que permitan analizar
los impactos de eventos naturales y aplicar los conceptos
preventivos en los procesos de reconstruccin.
6.2.3 MANEJO DE RECURSOS
La disponibilidad de los recursos para la atencin de desas-
tres en todas sus etapas no obedece a mecanismos de plani-
ficacin de autogestin financiera permanente, como el uso
de reservas y fondos con destinacin especfica, evidencin-
dose una importante debilidad en el sector. La disponibili-
dad de fondos para adelantar obras y proyectos en esta rea
depende de los recursos que asigne el Estado, sean fondos
propios o de crditos de cooperacin internacional, que en
la mayora de los casos resultan insuficientes.
6.3 LA INSTITUCIONALIDAD Y GESTION DEL SECTOR
PARA EL MANEJO DEL FENOMENO EL NIO 1997-98
6.3.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL
Durante el desarrollo del evento 1997-98, las instituciones
del sector del desarrollo urbano tuvieron diferentes roles en
cada una de las etapas: conocimiento, prevencin, contingen-
cia y reconstruccin.
a)---Conocimiento del FEN
La informacin hidrometeorolgica que estuvo a disposicin
de los entes del sector, provino de los monitoreos del Fenme-
no El Nio realizadas por las instituciones del ERFEN, en
particular por el INOCAR y el INAMHI, quienes generaban
informacin diaria sobre los pronsticos. La informacin co-
rrespondiente a las zonas de posible afectacin fue utilizada
por la Defensa Civil y por algunos municipios para avanzar en
el conocimiento de los efectos.
b)---Prevencin y mitigacin
Segn se desprende de la institucionalidad permanente antes
sealada para el sector, las gestiones llevadas a cabo por estas
instituciones, se inscribieron en un marco donde no se ha
incorporado como poltica pblica el anlisis de riesgos en los
proyectos de desarrollo urbano, incluidos aquellos generados
a partir de eventos hidroclimticos extremos como el Fen-
meno El Nio.
En conocimiento de la alerta dada al pas por las instituciones
encargadas de la prediccin, y ante el mandato que diera el
Gobierno Interino a la Defensa Civil de preparar las acciones
para enfrentar el fenmeno, se acelera la instalacin de la
DIPLASEDE-MIDUVI, la cual constituye el nexo entre el
ministerio y la Defensa Civil en el nivel nacional y fue respon-
sable de garantizar los apoyos tcnicos de ese Ministerio, que
requera el plan en sus diferentes fases de ejecucin.
La institucionalidad que oper en el rea de Asentamientos
humanos fue bsicamente la misma prevista en los esque-
mas normales de funcionamiento, es decir, cont con la par-
ticipacin del MIDUVI, a travs de las Subsecretaras de
Vivienda y de Ordenamiento Territorial con sus dependen-
cias regionales y provinciales, de Defensa Civil y las unida-
des de Planificacin del Sistema Nacional de Defensa Civil
y los municipios. En el nivel nacional la coordinacin se
llev a cabo con la Presidencia de la Repblica, el COSENA
y Defensa Civil, sealndose en el sector problemas de len-
titud en las acciones a tomar y la falta de cumplimiento en
algunas decisiones adoptadas a ese nivel, principalmente en
relacin a los recursos.
Con la conformacin de los Comits Operativos de Emergen-
cia de nivel regional (COE) del Sistema Nacional de Defensa
Civil, se integran a ese nivel representantes de la ciudad, de
los diferentes ministerios y de la comunidad que poda ser
afectada, con la finalidad de preparar acciones para afrontar la
emergencia.
En un primer momento se solicita a las Direcciones Regiona-
les del MIDUVI que integrasen esos Comits Provinciales y
Cantonales y recabasen informacin sobre los posibles afecta-
dos del Fenmeno El Nio en cada una de las zonas urbanas
de la regin.
La coordinacin de las acciones estuvo a cargo de la Defensa
Civil con el concurso de la DIPLASEDE, la cual se apoy en
la capacidad tcnica del MIDUVI para la preparacin del
plan de contingencia y luego de los proyectos de inters. Para
ello, la DIPLASEDE coordina con los Directores Regionales
del MIDUVI las acciones a realizar. En cada Direccin Re-
gional. Por su parte, se organizan equipos tcnicos por espe-
cialidades (desarrollo urbano, infraestructura bsica y
socioeconmico).
Tambin el Ministerio llev a cabo varios proyectos de pro-
teccin de vivienda, con el apoyo del Cuerpo de Ingenieros
del Ejrcito. En efecto, en esta etapa se logr la firma de
convenios con ese organismo para ejecutar muchas de las
acciones preventivas previstas.
Las principales debilidades identificadas en la
institucionalidad para la prevencin fueron:
---Inexistencia de una poltica nacional de prevencin de
riesgos que estructure y oriente las actuaciones y la gestin
permanente interinstitucional.
---La ausencia de soportes legales como marco para el desa-
rrollo de estas capacidades, entre ellos la falta de incorpora-
cin del tema de los riesgos en la Ley del Ambiente, en las
disposiciones legales para el ordenamiento territorial y ur-
bano y en la ley que regula el funcionamiento de los Conse-
jos Provinciales y en la Ley de Rgimen Municipal.
---Falta de vnculos entre potenciales generadores del cono-
cimiento cientfico sobre vulnerabilidades y amenazas con
los sectores e instituciones que lo requieran.
---La poca participacin de los gobiernos locales en la fase
preventiva.
---La casi inexistente relacin del MIDUVI con las instan-
cias municipales y la poca asistencia tcnica que stos reci-
ben del MIDUVI para lograr un fortalecimiento.
---La escasa normativa existente para el control en el uso del
suelo y en la ocupacin del territorio.
---Inexistencia de apoyos educativos para incorporar la cul-
tura de prevencin y de riesgos.
c)---Contingencia
La institucionalidad vari respecto a algunas instituciones
dependiendo de la fase considerada de la contingencia. En
un primer momento, las acciones de preparacin en este
sector se inscriben en el lapso comprendido entre julio y
noviembre de 1997 y estn incorporadas en el Plan Nacio-
nal de Contingencia elaborado por Defensa Civil, donde se
disponan las actuaciones que corresponda llevar a cabo por
las diferentes instituciones y las oficinas seccionales.
Para la fase de preparativos y atencin de las emergencias
participaron numerosas instituciones relacionadas de diver-
sas formas con los Asentamientos Humanos: Defensa Civil a
travs de la DIPLASEDE-MIDUVI y sus Juntas Provincia-
les; las Subsecretaras de Vivienda y Ordenamiento Territo-
rial del MIDUVI y sus Direcciones Regionales y Delegacio-
nes Provinciales; las Gobernaciones y los Municipios, ONGs,
etc.
En lo que respecta a vivienda y desarrollo urbano, se ha seala-
do que la DIPLASEDE del MIDUVI se estructura durante
1997. En mayo se designa a su director, fecha en la cual se
inicia la definicin interna de la organizacin, estructuracin y
funcionamiento de la misma. Se concluye la incorporacin de
personal en el mes de octubre de ese mismo ao, un mes antes
de la ocurrencia del primer impacto grave de las lluvias en la
ciudad de Santa Rosa, Provincia de El Oro.
Los preparativos se orientaron tanto al fortalecimiento
institucional como a la reduccin de vulnerabilidades: capaci-
tar funcionarios en medidas de autoproteccin, de salvamento,
preparacin del plan de evacuacin poblacional; capacitacin
en manejo de albergues; organizacin de las Juntas Provinciales
y de los Centros de Operaciones de Emergencia (COE), y otras
similares llevadas a cabo por Defensa Civil. Igualmente se iden-
tificaron reas de reubicacin de poblacin y ubicacin de al-
bergues, as como la instalacin de stos ltimos; localizacin e
implementacin de los centros y subcentros de acopio, entre
otras acciones (Ver Cap. V. Aparte 6).
267
Durante la emergencia (perodo comprendido entre no-
viembre de 1997 y junio de 1998), Defensa Civil tuvo
actuaciones de rescate, solicit ayuda internacional, par-
ticip en la recoleccin de daos y prepar folletos y pu-
blicaciones, as como otros recursos para la difusin de
informacin sobre el evento. Sin embargo, con la crea-
cin del COPEFEN en octubre de 1997 y su posterior
refuerzo institucional para poder administrar los recursos
para la contingencia, se debilita el papel coordinador de
Defensa Civil, quedando a cargo de esa Unidad Coordi-
nadora la decisin y centralizacin de la asignacin de los
recursos. Ello fue cada vez mas claro a medida que avan-
zaba la emergencia y se requera el manejo de los recursos
multilaterales.
En este perodo, los impactos del fenmeno obligaron al
desarrollo imperativo de programas de reubicacin, que-
dando a cargo de la Subsecretara de Vivienda la planifi-
cacin de los proyectos piloto y la suscripcin de conve-
nios con las municipalidades para construccin de vivien-
das para reasentamientos humanos. Ello se llev a cabo a
travs de sus entes regionales. El MIDUVI tambin pres-
t apoyo a las Juntas Provinciales de Defensa Civil y a las
Gobernaciones.
De esta forma, la Subsecretara de Vivienda tom a cargo
la coordinacin general del proyecto del Fenmeno El
Nio, organizando un Comit Tcnico con coordinacio-
nes provinciales para una mayor efectividad en los proce-
sos de los estudios y contratacin de los proyectos a nivel
nacional. Cada Direccin Regional del MIDUVI qued
responsable de la ejecucin de los diferentes componen-
tes, con la participacin de cada municipio.
Algunas ONGs, como el Programa Viviendas Hogar de
Cristo, firmaron convenios con el MIDUVI para la cons-
truccin de viviendas para damnificados.
Esta fase tuvo entre sus fortalezas el contar con una
institucionalidad que identific las principales vulnera-
bilidades en un conjunto de centros urbanos, en base a lo
cual se direccionaron muchos de los esfuerzos.
Sin embargo, se han sealado como debilidades en la institu-
cionalidad y gestin para la atencin de las contingencias:
---Falta de recursos oportunos para implementar en la prc-
tica las respuestas frente a los efectos del desastre, entre ellos
los reasentamientos de poblacin. Demora en los trmites.
---Dbil coordinacin institucional y con los entes territo-
riales.
En la coordinacin al nivel nacional del MIDUVI con la
Direccin Nacional de Defensa Civil a travs de la
DIPLASEDE, se observ disparidad de informacin en-
tre los datos obtenidos en sitio y los disponibles en el
268
nivel nacional. Con el COPEFEN, se logr una mayor
efectividad. Igualmente, hubo lentitud en las acciones a
tomarse y falta de cumplimiento en las decisiones adop-
tadas por las instancias superiores (COSENA, Defensa
Civil), en muchos casos por falta de decisin poltica.
A nivel regional, la coordinacin con el Ministerio de
Bienestar Social tuvo el problema de que no se aplic una
metodologa comn para evaluacin de la destruccin de
las viviendas. La mayor efectividad se logr dentro de la
propia institucionalidad con las Direcciones Regionales
del MIDUVI pero hubo limitaciones por falta de fondos
para las acciones preventivas.
Con los municipios, en el nivel local, no se lleg a im-
plementar el apoyo tcnico que se acordara con los mis-
mos en las Juntas Provinciales y Cantonales. Por otra par-
te, hubo lentitud en la respuesta municipal as como in-
terferencia en la canalizacin de los proyectos con las
gobernaciones, en buena medida por desconocimiento
de la manera de presentar los proyectos y los canales
institucionales para ello.
Si bien se haba previsto llevar a cabo un trabajo coordina-
do con las ONGs durante la emergencia y etapas posterio-
res, stas trabajaron independientemente. Fue evidente una
falta de coordinacin para el levantamiento de la informa-
cin con este tipo de organizaciones. Se observ tambin
lentitud en los procesos administrativos de colaboracin
entre ellas y el sector pblico. Con las Universidades no se
pudo concluir los Convenios de Cooperacin con partici-
pacin de estudiantes en cada una de las especialidades
(vivienda, infraestructura y trabajo social).
---Manejo muy centralizado de la decisin de prioridades
por el COPEFEN.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
En un primer momento, la coordinacin de las acciones de
rehabilitacin estuvo a cargo del COPEFEN con base a pro-
yectos preparados por MIDUVI. Se destinaron recursos para
la construccin y adecuacin de viviendas para reasentamientos
de la poblacin afectada. Posteriormente, la institucionalidad
responsable pas a ser CORPECUADOR que llev a cabo,
con las municipalidades, programas emergentes de rehabili-
tacin urbana en sectores marginales.
Las debilidades ms relevantes en esta fase fueron:
---Poca participacin de la poblacin en la bsqueda de so-
luciones con responsabilidades compartidas con el Estado.
---Escasez de recursos para apoyar en la solucin de los gran-
des problemas asociados a los damnificados de la vivienda.
---Escasez de mecanismos institucionales para soluciones con
mayor participacin comunitaria.
6.3.2 PLANIFICACION Y COORDINACION DURANTE EL EVENTO
a)---Conocimiento
Una vez dada la alerta al Gobierno Nacional sobre la pre-
sencia del fenmeno en el Pacfico suramericano, corres-
pondi a Defensa Civil comunicar al resto de las institu-
ciones sectoriales y territoriales a travs de las DIPLASEDES.
Constituida la DIPLASEDE del MIDUVI, se inici la pre-
paracin de un plan de contingencia que tomaba como
base las orientaciones dadas en el sector del conocimiento
sobre la posible magnitud del impacto y su focalizacin
espacial, similar a lo ocurrido en 1982-83.
Para la realizacin de ese plan, Defensa Civil debi adelan-
tar una lnea para mejorar el conocimiento sobre las vulne-
rabilidades. Si bien la informacin sobre vulnerabilidades
y riesgos de los asentamientos humanos estuvo disponible
de manera fragmentaria y precaria, debido al esfuerzo de
algunas instituciones pudo contarse con una base para
direccionar las acciones. Adems del caso de Manta antes
sealado, el fenmeno se inicia con informacin sobre ries-
gos adelantada por Defensa Civil en 84 cantones de cinco
provincias de la costa, tomando como base la experiencia
de 1982-83 (ver Captulo V, Aparte 6). Varias de las accio-
nes que se plantearon y se llevaron a cabo durante las fases
de Antes y Durante, tuvieron como soporte este tipo de
informacin.
Puede decirse entonces que la institucionalidad que con-
tribuy en esta fase a generar informacin sobre el conoci-
miento de vulnerabilidades indispensable para prever si-
tuaciones de riesgo en el sector fueron Defensa Civil y po-
cas municipalidades.
Se han sealado en esta fase como debilidades relevantes:
---La escasa participacin del MIDUVI en el uso de la infor-
macin climtica.
---La debilidad de los pronsticos recibidos y utilizados por
la Defensa Civil en cuanto a la magnitud esperada y a las
zonas de posible afectacin, lo que limit la mayor parte de
las actuaciones a las provincias de Esmeraldas, Manab,
Guayas, Los Ros y El Oro y supuso niveles de afectacin
similares a los de 1982-83, cuando en realidad result mu-
cho ms fuerte.
---La debilidad de la informacin sobre vulnerabilidades y
riesgos, principalmente entre los entes encargados de la ad-
ministracin urbana de nivel municipal.
b)---Prevencin y mitigacin
Las acciones llevadas a cabo en la etapa preventiva estuvieron
contenidas en al plan de contingencia de Defensa Civil, el
cual especific las previstas para el antes, durante y despus.
Debido al poco tiempo disponible en la etapa del antes, la
realizacin de acciones preventivas fueron muy limitadas, por
eso no puede hablarse realmente de un verdadero plan pre-
ventivo, ya que en la prctica constituy un conjunto de pro-
yectos definidos en funcin del alto riesgo, pero con la visin
del socorrismo ante un evento inmediato (desalojar a la po-
blacin de los sitios muy vulnerables a las inundaciones y
algunas acciones de proteccin y de limpieza para mitigar los
posibles efectos). Tienen de positivo que en ellas se incorpora-
ron los criterios de reduccin de vulnerabilidades de las po-
blaciones en riesgo, promoviendo los reasentamientos.
Como parte de la prevencin, se realizaron eventos de capaci-
tacin a las autoridades y funcionarios del MIDUVI en el
nivel nacional; se estableci en el nivel regional un banco de
datos sobre los materiales de construccin que podran ser
utilizados durante y despus del evento; se emitieron directri-
ces nacionales y se planificaron acciones de proteccin de n-
cleos habitacionales identificando los sectores del rea urbana
y urbano-marginal sometidas a riesgo (laderas, lechos de ros,
zonas bajas, etc.). Asimismo se limpiaron esteros y se
reconformaron canales en zonas urbanas que podan ser afec-
tadas por El Nio. Finalmente, se previ la ubicacin de po-
sibles terrenos en zonas seguras para reasentamientos urba-
nos. Las acciones llevadas a cabo con fines de prevencin se
resumen en el Captulo V, Aparte 6 de este mismo estudio.
Para la formulacin de los planes, las dependencias regio-
nales del MIDUVI, ubicadas en las provincias de la costa y
de la sierra que tenan zonas en la costa, recopilaron la
informacin sobre las posibles zonas de afectacin y con
base en ello, identificaban probables proyectos de emer-
gencia. En las provincias del litoral se realizaron eventos de
informacin, planificacin y determinacin de responsa-
bilidades, anlisis de riesgos en el sector urbano y rural,
mapas de riesgo preliminares con las posibles rutas de eva-
cuacin y determinacin de los sitios de albergue.
La informacin sobre posibles proyectos se remita a
MIDUVI-Quito, donde era organizada en el seno de la
DIPLASEDE. La planificacin fue llevada a cabo con la
participacin de las Subsecretaras de Ordenamiento Te-
rritorial y de Vivienda segn el caso, logrndose establecer
metas programticas, cumplindose con una adecuada co-
ordinacin institucional. En cada regional se organizaron
equipos tcnicos para el desarrollo de los proyectos por
especialidades (desarrollo urbano, infraestructura bsica y
socioeconmico). Se mantuvo reuniones de trabajo perma-
nentes en la Direccin Nacional de Defensa Civil, Subse-
cretaras Regionales, Gobernaciones, COPEFEN, Fuerzas
Armadas, etc., a fin de buscar una coordinada actuacin
institucional frente al fenmeno.
La evaluacin de la gestin realizada por el MIDUVI ha mos-
trado debilidades y fortalezas en el sector que constituyen
base para el fortalecimiento institucional futuro del mismo.
269
Entre las fortalezas se ha sealado:
---Coordinacin efectiva de la DIPLASEDE con las Direc-
ciones Regionales del MIDUVI que fueron afectadas por El
Nio, recopilando informacin sobre las posibles afectacio-
nes en forma oportuna y coordinada con Defensa Civil.
---Participacin de tcnicos segn sus especialidades.
---Residencia de los funcionarios en las propias zonas de
afectacin.
---Programacin y cooperacin de las instituciones y la co-
munidad en la deteccin de proyectos emergentes para mi-
tigar los impactos del FEN.
---Por primera vez se realiza capacitacin a los tcnicos que
realizan la coordinacin general, lo cual fue llevado a cabo al
detectarse que los tcnicos y funcionarios del MIDUVI no
estaban capacitados para elaborar planes de emergencia y
proponer alternativas de solucin inmediata.
Se han destacado como debilidades en la planificacin:
---Inexistencia de prcticas de conservacin de la memoria
de las afectaciones que ha generado El Nio en los centros
urbanos.
---Debilidades en la prctica de planificacin preventiva, tan-
to a nivel nacional como de los gobiernos locales. Falta de
conocimiento en la programacin de obras de emergencia
por no haber tenido antecedentes de esta magnitud.
---Ausencia de mecanismos para introducir la prevencin en
el manejo de los asentamientos, por la inexistencia de planes
urbanos y de marcos de ordenamiento territorial.
---Lentitud en la implementacin de las acciones preventivas
de reasentamientos, por lo que slo llegaron a materializarse
algunas de ellas, debido tambin a falta de recursos econmi-
cos. Se ha estimado que la evaluacin de las zonas de riesgos
slo se llev a cabo en un 20% en relacin a lo previsto.
---Debilidad tcnica de los gobiernos locales para la elabora-
cin de proyectos.
---Ausencia de una poltica dirigida a las viviendas ubicadas
en asentamientos con riesgos.
---Ausencia de sistemas de informacin de soporte.
---Poca participacin de las instituciones internacionales ex-
pertas en desastres, en programas de capacitacin relaciona-
dos con la temtica de desastres en este sector.
A pesar de estas debilidades se ha indicado como un avance
significativo en el pas que por vez primera se llevan a cabo
prcticas de planificacin preventiva para enfrentar el Fen-
meno El Nio y que si bien stas se realizaron muy cercanas
a la manifestacin desastrosa del evento, han constituido un
quiebre cualitativo en el manejo de este tipo de eventos.
270
c)---Contingencia
Si bien el MIDUVI conjuntamente con la DIPLASEDE
participaron en la preparacin del plan de contingencia an-
tes sealado, Defensa Civil fue la institucin que llev a cabo
la informacin sobre alertas a lo largo de la contingencia. El
MIDUVI apoy la difusin de documentos para la preven-
cin en caso de inundaciones.
El 20 de enero de 1998 el MIDUVI suscribi un convenio
con el COPEFEN para desarrollar acciones dirigidas a afrontar
el Fenmeno El Nio por un monto de 20 millones de sucres.
Durante el perodo de afectacin comprendido entre no-
viembre de 1997 y mayo de 1998, se suscribieron tambin
convenios para la planificacin y construccin de viviendas
para reasentamientos humanos entre el MIDUVI y las mu-
nicipalidades de Manta, Jama, Charapot, Durn, Palestina
y Huaquillas. Igualmente entre el MIDUVI y el Cuerpo de
Ingenieros del Ejrcito.
Adicionalmente, otros organismos como los municipios pre-
sentaron directamente al COPEFEN sus proyectos de reha-
bilitacin y reconstruccin.
En esta fase se continuaron los programas de reasentamientos
que se haban previsto en la fase anterior, a la vez que se
detectaron las viviendas afectadas y destruidas por el fen-
meno a los fines de la reconstruccin y de asentamientos
humanos, pero por el trmite de los prstamos no pudo
cumplirse con lo programado.
En las Direcciones regionales del MIDUVI se desarrollaron,
durante la contingencia, los procesos de investigacin, diag-
nstico y planificacin de los estudios de asentamiento que
haban sido detectados durante la fase de prevencin, pre-
vindose la ejecucin inmediata de algunos de los progra-
mas a travs de constructores privados y el Cuerpo de Inge-
nieros del Ejrcito.
Igualmente, los contratos de prstamo firmados entre el Go-
bierno de Ecuador y las entidades financieras internaciona-
les (CAF-BID-BM), estipularon como plazo para las obras
consideradas en los mismos, hasta el 31 de diciembre de
1999. Durante el lapso de la emergencia se reajustaron los
planes iniciales tomando en cuenta los informes y evaluacio-
nes realizadas por los tcnicos regionales.
Entre las debilidades sealadas respecto a la planificacin
durante la contingencia estn:
---Relacin deficiente entre el MIDUVI y los Municipios e
inexistente coordinacin institucional con los mismos.
---Dificultad de los municipios para la preparacin de pro-
yectos por falta de apoyo y capacitacin tcnica para ello.
---Dificultades en la identificacin de las zonas afectadas, ya
que por falta de recursos econmicos no fue posible movili-
zarse en las provincias.
---La reaccin institucional se dio principalmente por la so-
licitud de los afectados.
Se han indicado entre las fortalezas:
---Contar con tcnicos del MIDUVI capacitados y especia-
lizados en cada una de las reas de trabajo, lo que permiti la
adaptacin de los planes de intervencin de acuerdo a las
limitantes econmicas.
---Capacidad de decisin de los mandos medios. De acuer-
do a la realidad de cada asentamiento a intervenir y dada la
premura de obtener resultados los jefes tcnicos tuvieron la
capacidad de tomar decisiones.
---Permanente informacin sobre las zonas afectadas por parte
del INAMHI y de Defensa Civil.
---Colaboracin importante de las Direcciones Regionales.
---Compromiso de los Municipios.
d) Rehabilitacin y reconstruccin
Como quiera que hubo retrasos durante la fase de contin-
gencia, la mayora de las acciones a realizar durante la re-
habilitacin y reconstruccin quedaron contenidas en los
proyectos de prstamo reformulados antes mencionados.
En esta fase se ha tenido como objetivo prever la urgente
reconstruccin de las viviendas que resultaron afectadas o
destruidas por el Fenmeno El Nio. Se llevaron a cabo
obras de rehabilitacin y reconstruccin emergente con
los recursos de esos entes financieros. Se presentaron al
Banco Mundial 4 proyectos piloto de reasentamientos
humanos para damnificados del FEN, ubicados en las
ciudades de Chone (Provincia de Manab); Durn (Pro-
vincia de Guayas); Santa Rosa y Huaquillas (Provincia de
El Oro), que estaban e proceso de adjudicacin y cons-
truccin.
6.3.3 MANEJO DE RECURSOS
Durante la etapa preventiva, Defensa Civil fue la fuente prin-
cipal de recursos. El MIDUVI utiliz recursos propios para
la recopilacin de la informacin. Las Direcciones regiona-
les del MIDUVI no contaron con recursos econmicos sufi-
cientes para desarrollar los planes de investigacin y diag-
nstico que se haban programado con el personal del
MIDUVI. Por instrucciones del Ministro del MIDUVI, se
asign una partida especial con recursos propios para reali-
zar la coordinacin a nivel nacional de los posibles efectos
del FEN, as como recursos emergentes para las Direcciones
Regionales de Guayas, Manab y El Oro.
En la fase de emergencia (desde mediados del mes de
noviembre de 1997 hasta el 31 de mayo de 1998),
COPEFEN administr y otorg prioridades para las asig-
naciones de recursos a nivel nacional. Estas se concreta-
ron mediante la firma de convenios entre el MIDUVI y
esa Unidad Coordinadora. El 20 de enero de 1998 se
firm un convenio general para proteccin y rehabili-
tacin de viviendas afectadas por el Fenmeno El Nio,
programas de reasentamientos humanos y rehabilitacin
de sistemas de agua potable y saneamiento afectados.
Para acceder a los fondos, el ministerio deba presentar
los proyectos para la aprobacin por parte del
COPEFEN.
Las principales fuentes de recursos fueron los prstamos
multilaterales de la CAF, BID y BM, ya sea por refor-
mulacin de los existentes como por la aprobacin de
nuevos.
Se ha sealado que no hubo agilidad en la entrega de recur-
sos econmicos para atender la emergencia a las Direcciones
Regionales, por lo que en la mayora de los casos no llegaron
a materializarse. Estas direcciones tuvieron limitaciones tanto
en viticos para cumplir con las acciones en la fecha prevista,
en transporte para la movilizacin a nivel de la regin, falta
de materiales e insumos. Por esta razn la Subsecretara de
Desarrollo Urbano seala como una consecuencia de ello la
imposibilidad de cumplir con la programacin.
Durante la rehabilitacin los fondos han provenido de fuen-
tes multilaterales y parte de los aportes del gobierno tanto
nacional como locales.
6.4 POLITICAS PROPUESTAS PARA EL ORDENAMIENTO
URBANO Y EL MANEJO DE EMERGENCIAS
Las polticas que fueron formuladas para reducir las debili-
dades observadas en la gestin e institucionalidad para de-
sastres, tomaron como base el hecho de que los fenmenos
naturales o desastres guardan relacin muy estrecha con el
sector institucional de Asentamientos Humanos o Desarro-
llo Urbano en la medida en que su ocurrencia afecta directa-
mente la vida, salud y bienestar de la poblacin, compro-
metiendo la seguridad de la infraestructura fsica destinada
a la vivienda y a la vida laboral de los habitantes. Ante el
riesgo en este importante sector se considera de una alta
prioridad definir mecanismos institucionales, nacionales, sec-
toriales y territoriales que reduzcan en lo posible el aumento
de amenazas y vulnerabilidades en las comunidades locales
y que se desarrolle la capacidad de respuesta para enfrentar
crisis.
La identificacin de vulnerabilidades y riesgos y la preven-
cin han sido consideradas factores primordiales en el or-
denamiento territorial, por lo que se hace necesario llevar a
cabo anlisis geogrficos, topogrficos, geolgicos,
271
ecolgicos, etc., que permitan concluir cules son las zonas
ms adecuadas para la localizacin de asentamientos hu-
manos, infraestructura y actividades productivas. Esto con-
lleva a evaluar a que tipo de amenaza se encuentran some-
tidas las comunidades y cual es el grado de vulnerabilidad
que tienen los elementos que las componen, estructurales,
no estructurales y funcionales, permitiendo definir las
medidas de prevencin o mitigacin, las cules tendrn
como objeto intervenir la amenaza o la vulnerabilidad de
la poblacin expuesta.
Dentro de esa perspectiva fue formulado el siguiente con-
junto de polticas:
a)---Conocimiento
---Garantizar la produccin oportuna de informacin
hidrometeorolgica y el desarrollo de una cultura de uso
adecuado de la informacin, la cual sea accesible al sector
urbanstico. Para ello establecer mecanismos permanentes
que garanticen el flujo y la utilizacin cotidiana de este tipo
de informacin por los planificadores del desarrollo urbano,
as como de los agentes responsables de los permisos de ocu-
pacin.
---Fortalecer y concentrar la informacin hidrometeorolgica
para el conocimiento territorializado de las amenazas en el
entendido de que resulta una inversin sustentable (equi-
pos, mantenimiento, investigacin, capacitacin). Ello per-
sigue garantizar el monitoreo y la alerta temprana de cual-
quier evento adverso, tanto a las comunidades como a las
autoridades para mitigar los efectos.
---Fomentar un sistema o red de investigacin entre univer-
sidades y centros de investigacin, conectados con el sector
privado y los consejos provinciales, entre otros.
---Fortalecimiento del INAMHI en su capacidad de pro-
nsticos climticos territorializados.
---Promover la participacin de la educacin superior en el
desarrollo de temticas preventivas, entre ellas en el rea ur-
banstica y de viviendas, a travs del Consejo Nacional de
Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP).
b)---Prevencin
---Incorporar en el sector, la prevencin y el anlisis de ries-
gos como una poltica para el desarrollo urbano, el ordena-
miento territorial y las actuaciones institucionales. Promo-
ver la cultura de riesgos naturales a travs de las distintas
instancias, tanto del Fenmeno El Nio como de todos los
dems eventos que afectan permanentemente al Ecuador (te-
rremotos, erupciones volcnicas, incendios).
---Desarrollar normativas que involucren el anlisis de ries-
gos en la planificacin y el ordenamiento, principalmente
en la ley del ambiente y en las disposiciones urbansticas de
272
diferentes niveles territoriales. Incorporar en la planificacin
territorial el diseo de experiencias de los eventos del 82-83
y 97-98 y el anlisis de riesgos y prevencin. En este campo,
en la redaccin de la Ley de Rgimen Provincial y la Ley de
Rgimen Municipal, Artculos 86-91 de la nueva constitu-
cin sobre medio ambiente, riego, manejo de cuencas y
microcuencas, incluir un artculo sobre riesgos naturales.
Dentro de este marco, producir documentos para los legis-
ladores a los fines de incluir aspectos de los riesgos naturales
en las diferentes leyes.
---Desarrollar programas de asistencia tcnica desde el nivel
central nacional, dirigidos al fortalecimiento del municipio
no slo en estas temticas sino tambin como ordenador y
regulador del suelo y el desarrollo urbano, enfatizando los
procesos de planificacin con visin preventiva, incorporan-
do el anlisis de riesgos en la planificacin urbana; y fortale-
ciendo estos niveles de gobierno como unidades de planifi-
cacin y de gestin en la prevencin y riesgos de crisis (ad-
versidades extremas). Garantizar que las decisiones munici-
pales en estas materias cuenten con respaldo tcnico. Igual
consideracin debe hacerse respecto a los Consejos Provin-
ciales y a sus planes de Desarrollo Provincial.
---Conceptualizar e implantar un esquema institucional sos-
tenible para la prevencin y gestin de riesgos, con instan-
cias clave de coordinacin interinstitucional, y con flexibili-
dad para adecuarse a los tipos y grados de los eventos. En
especial crear unidad de gestin operativa permanente para
el tratamiento de todo lo relacionado con el Fenmeno El
Nio.
---Desarrollar la capacidad de control de las comunidades
en el uso adecuado del suelo. Desarrollar programas de edu-
cacin a las comunidades para el uso adecuado del territo-
rio, incorporando la variable de riesgos naturales.
---Desarrollar sistemas de informacin de soporte a la plani-
ficacin preventiva y contingente.
---Desarrollar una poltica preventiva para las viviendas en
zonas de riesgo.
---Desarrollar la capacidad para el anlisis de riesgos basa-
dos en el vnculo de vulnerabilidad y sector pblico.
---Crear mecanismos de control y veeduras ciudadanas para
las obras preventivas y de otro orden a ser ejecutadas en
zonas de riesgo dentro de las ciudades.
---Concienciar a las autoridades y a la comunidad sobre los
problemas que puede producir cualquier evento desastroso,
mediante capacitacin de las autoridades, funcionarios y la
comunidad sobre nuestro ambiente de riesgos, y las medi-
das que debemos desarrollar en la vida cotidiana o extraordi-
naria para manejar los efectos con visin preventiva y de
atencin.
---Que el CONUEP exija que las universidades, institutos
tecnolgicos y politcnicos incluyan en sus pensum de estu-
dios el tema de los riesgos naturales.
c)---Contingencia
---Promover la participacin de las comunidades en la bs-
queda de soluciones.
---Recabacin progresiva de la memoria institucional de El
Nio durante la contingencia.
---Mantener actualizado banco de datos sobre posibles si-
tios de reasentamiento, a los fines de su utilizacin en caso
de ser requeridos durante la emergencia.
---Fortalecer a los gobiernos en la formulacin de proyectos.
---Institucionalizar fuentes de recursos permanentes en el
sector para las contingencias.
---Definir una poltica de identificacin de beneficiarios para
la adjudicacin de viviendas que tome en cuenta la capaci-
dad de pago de cada estrato.
d)---Reconstruccin
---Fomentar e institucionalizar los anlisis expost para ga-
rantizar la incorporacin de la variable riesgo en las decisio-
nes y proyectos de reconstruccin.
---Garantizar fuentes de recursos para esta fase mediante me-
canismos permanentes.
273
CAPITULO VIII
PROYECTOS PROPUESTOS PARA LA
PREVENCION Y RECONSTRUCCION
El presente captulo describe los resultados de la tarea de
identificacin de posibles proyectos de prevencin y mi-
tigacin, as como de fortalecimiento institucional, a los
que se arrib en Ecuador como resultado de los anlisis y
de los requerimientos prioritarios de intervencin. De esta
forma se ha estructurado un paquete de proyectos que
podra formar parte de un plan para la prevencin y la
reconstruccin de los daos asociados al Fenmeno El
Nio, con identificacin de las posibles fuentes de
financiamiento. Estos proyectos son complementados con
otros de alcance regional y subregional que se incluyen
en el volumen Regional de este estudio.
Los proyectos aqu escogidos han sido preparados con base
a propuestas individuales de proyectos presentados por
las autoridades ecuatorianas como resultado tanto de los
dos talleres nacionales que se llevaron a cabo en el pas,
como de sesiones de trabajo que se implementaron a lo
largo del mismo, as como en informacin adicional pro-
porcionada por el consultor nacional de la CAF en ese
pas.
La metodologa de trabajo empleada para la identifica-
cin y priorizacin de los proyectos ha sido resumida en
la introduccin metodolgica desarrollada en el Anexo 1.
Con base a la misma, los proyectos identificados persi-
guen responder a un conjunto de polticas que fueron
propuestas para reducir, por una parte, las vulnerabilida-
des en cada uno de los sectores afectados, y por la otra las
debilidades en la gestin institucional, relacionadas con
los desastres en general y con el Fenmeno El Nio en
particular. El proceso cont con la participacin activa de
los funcionarios nacionales de los organismos relevantes.
En el caso de Ecuador, se mantuvo un trabajo permanen-
te de los equipos interinstitucionales bajo la direccin de
la CAF y la coordinacin de una institucin seleccionada
en cada rea por el conjunto de participantes en las mis-
mas (ver Anexo 1), a travs de los cuales se identificaron y
seleccionaron proyectos relevantes. En el proceso de iden-
tificacin de proyectos, el trabajo realizado responde a
los daos y secuelas ocasionados por el Fenmeno El Nio
de 1997-98; sin embargo, sus resultados se pueden asi-
milar para atender las necesidades originadas por cual-
quier otro fenmeno de origen hidrometeorolgico.
Los proyectos especficos identificados son tanto de pre-
vencin y mitigacin, como de fortalecimiento
institucional adems de los destinados a la reconstruc-
cin que harn factible la puesta en prctica de tales
polticas y estrategias. As, los proyectos de prevencin y
mitigacin, y de fortalecimiento institucional, se conci-
ben como la forma concreta de reducir o eliminar las vul-
nerabilidades fsicas y las debilidades en la gestin
institucional, y pretender dar concrecin a las lneas de
poltica que se identificaron en los diferentes sectores y a
nivel nacional, a los fines de dar respuesta a las necesida-
des prioritarias de reduccin de riesgos.
Las prioridades fueron definidas dependiendo de la na-
turaleza de los proyectos, de acuerdo a la metodologa
detallada en el anexo de este estudio. La elegibilidad de
los proyectos fsicos se ha llevado a cabo considerando la
bondad del proyecto para la reduccin de vulnerabilida-
des en el eslabn de la cadena de efectos en el que acta,
de acuerdo al anlisis realizado en el Captulo V, Aparte 2
de este estudio. La priorizacin ha considerado la contri-
bucin del proyecto en la reduccin del mayor nmero
de vulnerabilidades reducidas, especialmente de aquella
que constituye tambin el principal cuello de botella para
la situacin analizada. En lo que respecta a los criterios
para la elegibilidad de los proyectos de fortalecimiento
institucional, se ha considerado que la propuesta incida
directamente en la reduccin o eliminacin de debilida-
des especficas en la gestin institucional vinculada con
el Fenmeno El Nio, de acuerdo a los planteamientos
que se presentan en el Captulo VII, Aparte 2 de este
estudio. Las prioridades se establecieron identificando el
cuello de botella para la gestin, de acuerdo a las debi-
lidades detectadas.
Finalmente, la elegibilidad de los proyectos de recons-
truccin estuvo condicionada a que las propuestas tuvie-
sen por objeto reconstruir o reparar la infraestructura o
restablecer la produccin como resultado del Fenmeno
El Nio 1997-98. Aquel proyecto o proyectos que
acumulase(n) el mayor nmero de criterios de jerarqui-
zacin indicados en la metodologa general, tendra ma-
yor grado de prelacin dentro del grupo o listado de pro-
yectos identificados.
A los fines de resguardar el producto de los esfuerzos que
realizaron las instituciones en la identificacin y poste-
rior seleccin de proyectos, este captulo ha sido organi-
zado en dos partes. La primera de ellas recoge el resulta-
do del trabajo de las instituciones en los distintos talleres
que se llevaron a cabo a lo largo del estudio, incorporan-
do todos los proyectos identificados, solamente con la
denominacin y fines perseguidos con cada uno de ellos.
Estos proyectos se agrupan por sectores y se relacionan
con las polticas y estrategias que las enmarcan o con la
institucin que los ha identificado, en el entendido de
275
que, en la generalidad de los casos, stas seran las res-
ponsables de su ejecucin.
La segunda parte recoge el paquete de proyectos que, den-
tro del grupo anterior, cuenta con una estimacin preli-
minar de costos y se les precis con mayor profundidad
el objeto y caractersticas. Igualmente, algunos proyectos
agrupan varias propuestas de proyectos que, por su natu-
raleza, pueden conformar uno comn.
Ambos grupos tienen particular inters para la fase de
gestin que se debe iniciar de inmediato para la concre-
cin de las propuestas.
1. LOS PROYECTOS IDENTIFICADOS POR LAS
INSTITUCIONES SECTORIALES
El trabajo de Identificacin de proyectos llevado a cabo en
talleres sectoriales se hizo para cuatro grupos de trabajo: Abas-
tecimiento de agua para consumo humano y salud; Vialidad
y transporte; Agricultura y pesca; y Desarrollo urbano y vi-
vienda. En general, dicha identificacin parti de un marco
de polticas y de proyectos nacionales y sectoriales que tienen
directa relacin con el sector bajo referencia.
A continuacin se resumen los resultados de este ejercicio de
seleccin de proyectos, el cual sirvi de base, complementado
con nuevos proyectos identificados a lo largo de los anlisis,
para la conformacin del paquete definitivo de proyectos que
se presenta en el Punto 2 de este mismo captulo.
1.1 PROYECTOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA
CONSUMO HUMANO
Las instituciones integrantes de este grupo, bajo la coordina-
cin de la Subsecretara de Saneamiento Ambiental del
MIDUVI, prepararon un listado de proyectos en base a pro-
puestas iniciales de cada una de ellas: INOCAR; INAMHI;
Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH); OPS; Mi-
nisterio de Salud Pblica; Defensa Civil; ANEMAPA; ECAPAG
Guayaquil; AME; EMAPAM Manta y Machala; Empresa de
Agua Potable de Esmeraldas (EAPA); Empresa Municipal de
Agua Potable de Manab; CRM; CONCOPE; Consejos Pro-
vinciales de Azuay, Imbabura, Pastaza, Caar, Cotopaxi, Loja,
Morona Santiago; Universidad Central de Ecuador.
En reuniones progresivas se hizo una identificacin de los pro-
yectos comunes, seleccionndose los ms relevantes para el sec-
tor en referencia. Esta seleccin consider proyectos fsicos y de
fortalecimiento institucional, tomando como base las vulnera-
bilidades fsicas y las polticas contenidas en el Captulo V, Aparte
2, as como las debilidades institucionales para la gestin de
desastres resumidas en el Captulo VII, Aparte 3 de este mismo
estudio. El Cuadro VIII.1.1-1 resume el listado de los proyec-
tos seleccionados segn el procedimiento sealado.

Cuadro VIII.1.1-1 Ecuador. Proyectos de agua para consumo humano y saneamiento identificados por las instituciones

Polticas Estrategias Proyectos

PROYECTOS ISICOS
Mejorar el conocimiento del FEN como
base para una mejor informacin en la
gestin sectorial
Apoyar la automatizacin
hidrometeorolgica para monitoreo,
pronstico y alerta del FEN
Mejorar los sistemas de alerta que
alimentan a los sectores
Implementacin y automatizacin de la red hidrometeorologica
bsica para el monitoreo, pronstico y alerta del FEN (INAMHI)
Implementacin de equipos para monitoreo Ocano-atmosfrico
en el mar ecuatoriano (INOCAR)
Sistematizacin de informacin hidrometeorolgica de las
estaciones del litoral ecuatoriano (INAMHI)

Reducir vulnerabilidad en las cuencas
Identificar microcuencas con severas
afectaciones a los sistemas de agua
saneamiento
Modelo de gestin de manejo de microcuencas en la costa
(CRNH).
Proteccin de cuenca del ro Bobonaza (Pastaza).
Proteccin de microcuencas en Loja
Encauzamiento de ros y proteccin de cuencas en Morona
Santiago.

Reducir la vulnerabilidad de las obras y Incorporar los estudios de riesgos en la Estudio de vulnerabilidad y diagnstico e inventario de los
sistemas prctica institucional sistemas urbanos y rurales de agua potable, saneamiento y
salud. Identificacin de medidas de mitigacin (SSA-OPS)

Rehabilitacin y reconstruccin de Rehabilitacin de infraestructura fsica de los sistemas de agua

obras con visin preventiva futura
potable y saneamiento en el medio urbano y el rural:
Sistema regional de Agua potable y alcantarillado
Esmeraldas.(AEPA)
Agua potable Estancilla, Chone y Poza Honda (CRM)
Planta de tratamiento, conduccin y desechos de agua potable
Manta (EMAPAM)

276
Cuadro VIII.1.1-1 Ecuador. Proyectos de agua para consumo humano y saneamiento identificados por las instituciones
Polticas
Mejorar la respuesta frente a las
emergencias
Mejorar la respuesta de los usuarios
PROYECTOS INSTITUCIONALES
Fortalecer la capacidad de diagnstico, de
prospeccin y de manejo de riesgos en
general, de las instituciones sectoriales
para enfrentar este tipo de eventos
Fortalecer y desarrollar la institucionalidad
para el manejo de desastres en el sector
de agua potable, saneamiento y salud.
Estrategias
Actualizacin de normas de diseo de
los sistemas de agua potable y
saneamiento
Investigaciones tecnolgicas
Suministro de sistemas de agua y
saneamiento para sectores rurales y
urbano marginales en base a tecnologas
apropiadas, que incluye proteccin de
cuencas y microcuencas con
participacin comunitaria
Abastecimiento de agua en sitios
deficitarios
Capacitacin de la poblacin
Mejorar los sistemas de informacin
para prevencin y mitigacin de
desastres
Capacitacin de recursos humanos
Establecer sistemas de planificacin
frente a desastres
Fortalecer instituciones estratgicas
existentes y desarrollar institucionalidad
para la prevencin
Promover la gestin institucional de
prevencin de desastres
Proyectos
Sistemas de agua potable en 10 municipios de la costa-Manab (CRM)
Sistema regional de Agua potable La Esperanza (Machala)
Rehabilitacin estaciones de bombeo, perforacin de Pozos profundos
en el sector norte, bombas de sistemas de agua potable (Machala)
Agua potable y alcantarillado Pucar y Gualaceo en Azuay
(CONCOPE)
Alcantarillado Ilumn y San Roque (Imbabura)
Agua potable Cotacachi y Pimampiro (Imbabura)
Alcantarillado Parroquia Ftima, 10 de Agosto y Simn Bolvar (Pastaza)
Saneamiento bsico de 33 locales educativos del cantn La Troncal
(Caar)
Elaboracin de normas de diseo de sistemas de agua
potable y saneamiento para poblaciones mayores y
menores de 1.000 hab (SSA)
Planta transportable para potabilizacin de agua para
1.000 hab. (Universidad de Ecuador)
Implantacin de sistemas con alternativas de bajo costo y fcil
instalacin y mantenimiento en el medio rural y urbano marginal
Planta de tratamiento de agua potable y sistema de distribucin para
Sigchos
Sistema de agua potable para provincia de Loja (CONCOPE)
Tratamiento de agua y alcantarillado para consumo en Morona Santiago
Implementacin de un sistema nacional de capacitacin para
poblaciones que histricamente han sido afectados por el FEN, en
las fases de antes, durante y despus
Estructuracin de una base de datos computarizada sobre desastres
Implementacin de un sistema de informacin geogrfica para esta
temtica (DNDC)
Capacitacin tcnica para el manejo del SIG
Programa para capacitar funcionarios para administracin de
riesgos, desastres y emergencias (multidisciplinaria e
interinstitucional) (MSP, ANEMAPA, DNDC, OPS)
Preparar plan sectorial de prevencin y mitigacin de desastres en
el sector de agua y saneamiento
Fortalecimiento institucional de las DIPLASEDES y COPLASEDES
para la preparacin y atencin de desastres (MSP, DNDC, Consejo
Nacional de Seguridad)
Fortalecimiento institucional de la ECAPAG
Fortalecimiento institucional de AME en el rea de saneamiento
ambiental para capacitar a los Municipios
277
1.2 PROYECTOS DE VIALIDAD Y TRANSPORTE
Para la seleccin de los proyectos, las instituciones que con-
formaron el equipo de trabajo interinstitucional para este
sector partieron del marco de polticas, estrategias y proyec-
tos nacionales que tiene implicacin para el sector. Igual-
mente, consideraron las polticas y estrategias sectoriales, en
base a las cuales identificaron proyectos especficos para el
propio sector. Las instituciones participantes en este proce-
so, bajo la coordinacin del Ministerio de Obras Pblicas,
fueron: INAMHI; COPEFEN; CLIRSEN; CONCOPE; Es-
cuela Politcnica Nacional; Escuela Superior Politcnica del
Ejrcito; Universidad Central de Ecuador; Consejo Provin-
cial de Manab.
El Cuadro VIII.1.2-1 resume los proyectos sectoriales iden-
tificados como respuesta a las polticas y estrategias del sec-
tor, as como el marco de polticas, estrategias y proyectos de
carcter nacional que son requeridas para enmarcar la ade-
cuada gestin sectorial.

Cuadro VIII.1.2-1 Ecuador. Proyectos de vialidad y transporte identificados por las instituciones

Polticas Estrategias Proyectos

PROYECTOS NACIONALES DE INTERES PARA EL SECTOR
Propiciar el conocimiento de las causas y Adelantar un estudio del FEN que Modelaje del FEN y de su relacin con el clima, escorrenta e
efectos del FEN profundice los conocimientos disponibles impactos socio-econmicos sobre el sector(INAMHI-INOCAR)

Fortalecer los sistemas informativos
meteorolgicos, hidrolgicos y
oceanogrficos
Establecimiento de red de estaciones
hidrometeorolgicas, oceanogrficas y
de comunicacin
Capacitacin y especializacin de
personal en el sector del conocimiento
Automatizacin de la red hidrometeorolgica bsica para el
monitoreo, pronstico y alerta de fenmenos adversos y los
asociados a El Nio que sirva como base para el sector transporte
y vialidad (INAMHI).

Establecer planes de manejo y uso adecuado Estudios y planes de manejo y uso Elaboracin de planes de manejo en una cuenca piloto
del territorio, integrando y actualizando los adecuado de recursos en cuencas
estudios bsicos respectivos prioritarias

Propiciar el establecimiento de sistemas
nacionales de embalses para control
Plan de obras de almacenamiento y
regulacin de caudales y de manejo
ptimo de obras existentes
Elaboracin de proyecto de obra de almacenamiento en cuenca
seleccionada
Estudio para anlisis y simulacin de frecuencias de
precipitaciones y escurrimientos para el diseo de obras civiles
relacionadas con el FEN (INAMHI)

Planificar y establecer sistemas de
evacuacin de aguas
Plan de evacuacin de aguas en zonas
inundables
Evaluacin, monitoreo, rehabilitacin de obras de control de
inundaciones en una cuenca piloto para Ecuador (Carrizal-Chone)
(EPN-INAMHI)
Modelacin fsica y matemtica del drenaje de zonas inundadas
y de estructuras viales del litoral ecuatoriano (UCE, EPN, MOP,
INAMHI).
Modelacin matemtica y simulacin numrica de problemas de
consolidacin de suelos bajo las condiciones del litoral
ecuatoriano (UCE)

Planificar y establecer sistemas de
evacuacin de aguas
Plan de evacuacin de aguas en zonas
inundables
Evaluacin, monitoreo, rehabilitacin de obras de control de
inundaciones en una cuenca piloto para Ecuador (Carrizal-
Chone) (EPN-INAMHI)
Modelacin fsica y matemtica del drenaje de zonas
inundadas y de estructuras viales del litoral ecuatoriano (UCE,
EPN, MOP, INAMHI).
Modelacin matemtica y simulacin numrica de problemas
de consolidacin de suelos bajo las condiciones del litoral
ecuatoriano (UCE)

Propiciar el aprovechamiento del agua con Plan de aprovechamiento mltiple del Normativa sobre el uso mltiple del agua en cuencas bajo ese
propsitos mltiples agua en cuencas de alto riesgo rgimen

Propiciar y fomentar el conocimiento y la
enseanza a todo nivel sobre matemticas
de prevencin y mitigacin de fenmenos
naturales
Ampliacin del pensum para incluir
matemticas de prevencin en los tres
niveles de educacin
Planes de investigacin sobre
amenazas, vulnerabilidades y riesgos.
Organizacin de cursos de actualizacin y postgrados
(especialidades y maestras) con opciones relacionadas con la
prevencin de desastres naturales y antrpicos
Anlisis de vulnerabilidad y riesgo en la red vial de la costa
ecuatoriana (EPN, CLIRSEN, MOP, INAMHI)
Anlisis de peligros y amenazas en al red vial de la costa
ecuatoriana (EPN, CLIRSEN, MOP, INAMHI)

278
 Cuadro VIII.1.2-1 Ecuador. Proyectos de vialidad y transporte identificados por las instituciones (continuacin)
Polticas
Propiciar la capacitacin y entrenamiento
del personal de las organizaciones
encargadas de la operacin y
mantenimiento de obras
Propiciar la difusin masiva de una cultura
nacional de prevencin y mitigacin de riesgos
ante fenmenos naturales como el FEN
Institucionalizar la cooperacin de
universidades y escuelas politcnicas con
los organismos nacionales y sectoriales
Fortalecimiento de la planificacin y
coordinacin a nivel nacional, provincial y local
para que incluya la temtica de la prevencin
Promover la definicin de las funciones
entre los organismos del sector
Promover la asignacin de recursos para la
prevencin, rehabilitacin y reconstruccin
vial en forma oportuna y suficiente
Proponer que se flexibilicen todava ms
los requisitos para la obtencin de
financiamiento internacional ante
situaciones de desastres
PROYECTOS SECTORIALES
Establecer sistema de informacin sobre el
comportamiento de la infraestructura vial
Establecer sistemas de pronstico
sectorial meteorolgico, hidrolgico y
oceanogrfico
Propiciar la adopcin de diseos de las
obras del sector tomando en cuenta la
realidad hidrometeorolgica de El Nio
Fortalecer el mantenimiento preventivo de
la infraestructura vial
Fortalecer la institucionalidad sectorial para
desastres
Restablecer el funcionamiento de la red
vial con criterios de reduccin de riesgos
Estrategias
Programas de capacitacin y
entrenamiento de personal para
operacin y mantenimiento de obras
Campaas continuas de difusin masiva
sobre cultura de prevencin y mitigacin
Convenios de cooperacin entre el
gobierno y las universidades y escuelas
politcnicas.
Normativa para planificacin y
prevencin a todo nivel
Norma general sobre la redefinicin de
funciones a nivel nacional y seccional
Fondo nacional de prevencin
Recursos nacionales y externos
disponibles
Sistemas de informacin y
documentacin especializados en vialidad
Conceptualizar el sistema
Actualizacin de normas para el diseo
vial considerando el FEN
Evaluacin de los daos provocados por
el FEN en la red vial
Programa de mantenimiento preventivo
con equipos, personal y recursos.
Soporte legal para la prevencin
Estudios de vulnerabilidad y riesgos de
la red vial e identificacin de medidas de
mitigacin
Capacitacin y entrenamiento
Proyectos
Cursos nacionales para operacin y mantenimiento de obras
Preparacin de campaas
Gestiones para lograr los acuerdos
Preparar plan de prevencin y mitigacin de riesgos para el sector
(MOP)
Estudio de institucionalidad funcional frente a desastres
Canales de asignacin de recursos al sector
Propuesta conjunta de flexibilizacin
Organizacin del Servicio de Documentacin e informacin Tcnica
especializado en puentes y vas de comunicacin terrestres (UCE,MOP)
Estudio e implantacin sistema de pronstico de impactos
sectoriales (INAMHI, MOP)
Estudios hidrolgicos e hidrulicos para el diseo de obras viales
en la costa ecuatoriana: metodologa, parmetros, mtodos,
normas (UCE, EPN, INAMHI, MOP)
Evaluacin de daos e inventarios de las estructuras viales de la
costa ecuatoriana (UCE, EPN, INAMHI, MOP)
Capacitacin, entrenamiento y asistencia tcnica al personal de los
Consejos Provinciales para el mantenimiento y reparacin de
equipos viales (ESPE, CONCOPE, MOP)
Promulgar leyes secundarias de soporte la gestin preventiva
sectorial
Estudios y proyectos para rehabilitacin, reconstruccin,
construccin, mantenimiento de vas secundarias, terciarias y
caminos vecinales (UCE, CONCOPE, Consejos Provinciales)
Inversin y equipamiento para la rehabilitacin y mantenimiento de
la red vial provincial (CONCOPE, Consejos provinciales)
Reconstruccin y construccin de la red secundaria, terciaria y
caminos vecinales por los Consejos Provinciales (2.437 Km)
Organizacin del Servicio de Control de Calidad de asfaltos y
pavimentos en las vas del litoral ecuatoriano (UCE, MOP)
Capacitacin y entrenamiento del personal tcnico de los Consejos
Provinciales en la preparacin, ejecucin y fiscalizacin de
proyectos viales (CONCOPE, MOP, ESPE, Org. Internacionales)
279
1.3 PROYECTOS DE AGRICULTURA Y PESCA
En forma similar a las anteriores, las instituciones que confor-
maron el equipo sectorial, bajo la coordinacin del Ministerio
de Agricultura y Ganadera, enmarcaron los proyectos identi-
ficados en las polticas nacionales y sectoriales requeridas para
la gestin sectorial. Dichas instituciones fueron: FAO, Institu-
to Nacional de Pesca (INP), Defensa Civil (DIPLASEDE),
INAMHI, PREDESUR, CREA, CONCOPE-HCPL,
CEDEGE, CRM, CODELORO, Universidad Central de Ecua-
dor. El Cuadro VIII.1.3-1 resume los proyectos seleccionados
para cada una de las polticas identificadas en el marco de esos
talleres de trabajo (ver pg. 281).
1.4 PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO
Y VIVIENDAS
En este sector se parti de un conjunto de proyectos identifica-
dos por cada una de las instituciones participantes, los cuales
fueron analizados y priorizados en el seno del equipo de traba-
jo. Participaron en los anlisis y seleccin de proyectos, bajo la
coordinacin de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vi-
vienda del MIDUVI: Defensa Civil, INAMHI, Ministerio del
Ambiente, Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Edu-
cacin y Cultura, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivien-
da del MIDUVI, COPEFEN, CORPECUADOR, ESPE;
municipalidades de Sucre (Baha de Carquez), Manta y
Portoviejo de la Provincia de Manab; y Santa Rosa (Provincia
de El Oro); Consejo Provincial de Esmeraldas (Provincia de
Esmeraldas); Universidad Central de Ecuador (Facultad de In-
geniera). El Cuadro VIII.1.4-1 resume los proyectos seleccio-
nados por el grupo de trabajo sectorial (ver pg. 282).
2. EL PAQUETE DEFINITIVO DE PROYECTOS
PROPUESTOS PARA LA PREVENCION,
MITIGACION, FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL Y RECONSTRUCCION
Se presentan a continuacin los temas de proyectos que han
sido identificados a lo largo del estudio, y para cuya escogencia
se ha considerado: a) la seleccin especfica realizada por las
instituciones a nivel de los sectores mediante el proceso des-
crito en el acpite anterior para el caso de Ecuador. b) los
proyectos derivados de la identificacin de todas las vulnera-
bilidades reseadas en el Captulo V de este estudio. c) los
proyectos que son requeridos para dar respuesta a las debili-
dades institucionales identificadas en el Captulo VII para
cada sector. d) los que mejoran la gestin de desastres a nivel
del pas como conjunto (Captulo VI), consignndose sola-
mente aquellos que como resultado del anlisis de aplica-
cin de criterios acusan la mayor prelacin.
En primer lugar se presentan proyectos que tiene por objeto
prevenir o mitigar los efectos de los desastres, incluyendo los
280
de fortalecimiento institucional. Enseguida se describen pro-
yectos que tienen por finalidad reconstruir la infraestructura
y la produccin que fuera daada o destruida por El Nio de
1997-98.
Las propuestas estn agrupadas bajo las reas temticas que
corresponden a las principales vulnerabilidades fsicas y debi-
lidades en la gestin que fueron objeto de examen pormenori-
zado durante los trabajos realizados en los dos talleres nacio-
nales, y que se identificaron como las ms afectadas por el
fenmeno. Concretamente, para el caso de los proyectos de
prevencin y mitigacin y de reforzamiento institucional, se
incluyen propuestas en torno a las reas temticas de mejora-
miento del conocimiento sobre las amenazas hidrometeo-
rolgicas y oceanogrficas, el diseo de polticas y la capacita-
cin de personal para la prevencin, y la reduccin de vulne-
rabilidades en materia de los sectores de desarrollo urbano,
agua y saneamiento, agropecuario y pesca, y transportes. En
el caso de proyectos de reconstruccin, las reas temticas se
refieren a los sectores de vivienda, agua y saneamiento,
agropecuario y pesca, y transporte y comunicaciones.
Se trata de 66 propuestas de proyectos de prevencin, mitiga-
cin y fortalecimiento institucional cuyo monto combinado
asciende a los 106,2 millones de dlares de los Estados Uni-
dos de Norteamrica, y de 25 proyectos de reconstruccin
por un valor combinado de 408,6 millones adicionales.
En los prrafos siguientes se describen sucintamente dichas pro-
puestas, bajo la clasificacin temtica antes sealada. Perfiles de
cada una de ellas estn contenidas en documentos disponibles
en las instituciones y en la CAF, con indicacin de los objetivos,
el costo, y los organismos de ejecucin y de posible
financiamiento para cada proyecto. El estado de avance en la
elaboracin de estos proyectos es variado, pero las autoridades
nacionales se encuentran abocadas a su pronta conclusin, de
forma tal que los donantes potenciales puedan estar en capaci-
dad de conocer en detalle cada una de las propuestas.
Cabe sealar tambin que se presenta un orden de prelacin
de todas las propuestas de proyectos. Este se ha definido con
base en el nmero de criterios de jerarquizacin, descritos en
el anexo metodolgico, que satisface cada una de las propues-
tas. Dicho orden de prelacin tiene por nico objetivo el orien-
tar a los tomadores de decisiones a la hora de definir los pro-
yectos por atender en caso de existir recursos limitados e insu-
ficientes para cubrir toda la demanda.
2.1 PROYECTOS DE PREVENCION, MITIGACION Y
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
a) Conocimiento tcnico-cientfico: Bajo este apartado se consignan
ocho propuestas destinadas a obtener un mejor conocimiento tcnico
y cientfico acerca de los fenmenos hidro-meteorolgicos y
 Cuadro VIII.1.3-1 Ecuador. Proyectos de agricultura y pesca identificados por las instituciones
Polticas
Mejorar la capacidad del sistema de
informacin hidrometeorolgica para el
monitoreo, procesamiento y difusin
oportuna.
Fortalecer la capacidad de pronstico
de las relaciones causa-efecto
generadas por los fenmenos
climatolgicos en el sector transporte
Fortalecer e implementar polticas de
manejo y conservacin de cuencas
Prevenir y mitigar las inundaciones y
arrastre de slidos
Ordenar el uso del suelo agrcola en
zonas de alto riesgo
Prevenir y reducir los efectos de los
fenmenos naturales en el sector
agropecuario
Normar y formular planes de control y
manejo integral de plagas y
enfermedades frente a fenmenos
climatolgicos extremos
Reduccin de vulnerabilidades de las
obras frente a este tipo de fenmenos
climticos, mediante normas de diseo
ms exigentes en zonas de alto riesgo
Fortalecer la poltica de asistencia
tcnica para los seguimientos
productivos.
Poltica para disminuir el impacto de
amenazas climticas sobre los
pequeos productores agropecuarios,
superando sus niveles de pobreza e
incrementando su capacidad de
respuesta frente a ese tipo de
fenmenos
Estrategias
Modernizar la red hidrometeorolgica bsica del
INAMHI, dotndolo del instrumental y equipo
automatizado y capacitando a su personal
tcnico. Integrar en el INAMHI toda la
informacin hidrometeorolgica de otras
entidades generadoras de dicha informacin
(regionales, seccionales, educativas, etc) y
dotarla de mayores recursos presupuestarios,
fortaleciendo su autogestin tcnico-financiera.
Fomentar la participacin y organizacin social
en la construccin y mantenimiento de obras
y acciones de proteccin de las cuencas con
nfasis en la forestacin, conservacin de la
cubierta vegetal y el manejo integral del suelo,
institucionalizando unidades de gestin y
administracin.
Actualizar y suministrar recursos para los
planes existentes de manejo de cuenca.
Realizar estudios y ejecutar obras de
infraestructura en las cuencas que eliminen y
mitiguen los efectos de las inundaciones y
arrastres de slidos, que garanticen el
desarrollo sustentable en funcin del riesgo.
En caso de estudios existentes, actualizarlos
y financiar su implementacin.
Actualizar y validar el estudio de uso actual y
potencial del suelo, considerando la vulnerabilidad
y riesgo, asegurando el financiamiento con
recursos gubernamentales, privados y de
cooperacin internacional, con plena participacin
de los actores sociales involucrados.
Implementacin de una unidad de coordinacin,
fortaleciendo la Direccin de Planeamiento de la
Seguridad para el desarrollo (DIPLASEDE), para
realizar el estudio y anlisis de vulnerabilidad
frente a desastres naturales. Elaboracin de
planes y programas bajo la direccin del MAG y
la participacin interinstitucional de organismo
gubernamentales nacionales, seccionales y
locales, sector privado y organizaciones de
productores agropecuarios y pesqueros.
Desarrollar plan de manejo frente a
enfermedades y plagas.
Revisar, actualizar e institucionalizar las
normas de diseo y construccin de obras de
infraestructura fsica de apoyo a la produccin
agropecuaria y pesquera, incorporando la
variable riesgo.
Promover el desarrollo agropecuario-
pesquero sustentable vinculando a las
organizaciones productivas rurales en la
ejecucin, evaluacin de obras de
infraestructura, fomentando la
capacitacin y asistencia tcnica
permanente e implementando sistemas
de financiamiento productivo.
Proyectos
Monitoreo de la humedad del suelo en reas vulnerables y
representativas de la costa ecuatoriana, con fines de
prevencin de inundaciones (INAMHI con apoyo de
PREDESUR, CONCOPE, CREA, CRM, CODELORO, MAG)
Ordenamiento, manejo y conservacin de las cuencas de los
ros: Catamayo , Jubones, Puyango, Santa Rosa, Arenilla y
Tahun (PREDESUR, CONCOPE, CREA con apoyo de MAG,
FAO, INAMHI, INEFAN, Universidad Catlica).
Obras de encauzamiento de los ros: Caar, Bulul, Tenguel y
Gala de la zona costanera de Azuay y Caar (CREA con apoyo
de la Universidad Central, INAMHI, CONCOPE y AME).
Desarrollo sustentable de las zonas afectadas por el FEN en la
provincia de Loja, en base al cultivo e industrializacin de
especies xerfilas (CONCOPE con apoyo de MAG, FAO,
PREDESUR, INAMHI y CREA).
Proyecto emergente de control y mitigacin de crecidas y
arrastre de slidos de los ros: Norcay, Caar, Tigsay,
Ciriaco, San Francisco y Aguas Prietas en el litoral, al pi
de la vertiente occidental de la cordillera occidental
(Universidad Catlica con apoyo de MAG y CREA).
Determinacin de la calidad del suelo e zonas crticas
afectadas por el Fenmeno El Nio (ESPE, Comisin
Atmica).
Proyecto de fortalecimiento institucional para la prevencin
y mitigacin de desastres naturales. Definicin de marco
institucional que fortalezca la prevencin sectorial (MAG
con apoyo de FAO, CREA, CONCOPE, INP, PREDESUR, UC)
Proyecto para normar y formular planes de control y
manejo integral de plagas
Estudio de vulnerabilidades en las obras e
infraestructuras del sector
Identificacin y ubicacin de caladeros de pesca artesanal en
la costa continental e insular (INP con apoyo de FAO y PMRC).
Desarrollo agropecuario de los pequeos productores afectados
por el FEN. (FAO con apoyo de MAG, CREA, PREDESUR).
Asistencia de emergencia a pequeos agricultores para la
rehabilitacin de los cultivos afectados por el FEN en las
provincias de Manab y Esmeraldas y el fortalecimiento de la
organizacin comunitaria para afrontar emergencias (MAG con
apoyo de FAO, CRM y CONCOPE).
Ampliacin del sistema de riego Tahuin (CONCOPE con apoyo
de MAG, INAMHI y PREDESUR)
Restablecimiento de la infraestructura de riego en la costa
ecuatoriana (MAG con apoyo de PREDESUR, CREA y
CONCOPE).
Restablecimiento de la infraestructura de almacenaje en la
costa ecuatoriana (MAG con apoyo de FAO).
Reactivacin productiva de Molleturo, La Troncal, Caar, Suniral
y Ponce Enrique (CREA con apoyo de MAG, INAMHI, FAO)
281
 Cuadro VIII.1.4-1 Ecuador. Proyectos de desarrollo urbano y vivienda identificados por las instituciones
Polticas
Garantizar produccin oportuna de
informacin hidrometeorolgica y de
amenazas. Incorporar la prevencin y
anlisis de riesgos en el sector
Reducir vulnerabilidades de los centros
poblados con nfasis en el manejo de
cuencas y de ros
Dar respuesta a la poblacin en la etapa
post desastre
Fortalecimiento institucional para la gestin
de prevencin y mitigacin de riesgos y
atencin de desastres naturales
Incorporar medidas preventivas para la
contingencia
282
Estrategias
Desarrollo de sistemas de alerta,
monitoreo y prevencin.
Desarrollar capacidad para el anlisis y
gestin de riesgos en el ordenamiento
urbano y territorial.
Control de inundaciones y estabilizacin
de laderas.
Reasentamientos, reposicin y
reparacin de viviendas.
Construccin de viviendas.
Fortalecer o desarrollar institucionalidad para
desastres.
Prevencin para la atencin de desastres.
Proyectos
Rehabilitacin de la red de comunicaciones satelitales
(INAMHI)
Automatizacin de la red hidrometeorolgica bsica para el
monitoreo, pronstico y alerta de fenmenos adversos
Elaboracin de mapas de riesgo en los municipios Baha de
Carquez y Santa Rosa
Elaborar proyectos de ordenamiento urbano estratgico en
Baha de Carquez y Santa Rosa
Cantn Sucre:
Construccin de obras en el rea urbana de Baha de
Carquez
Estudio de la situacin y propuestas para San Vicente y
Ro Briceo
Chone:
Fase I, construccin y habilitacin del canal de desvo
Fase II, estudio y construccin de las obras requeridas
Babahoyo:
Mejoramiento urbano
Construccin de 378 viviendas en Barreiro
Santa Rosa:
Relleno hidrulico en las zonas bajas de Santa Rosa
Estudio de la cuenca alta sector la Avanzada
Manta:
Estudio y construccin de encauzamiento de ros y quebradas
Manejo y monitoreo de cauces y presas de retencin
Estudio y construccin de alternativas viales
Recuperacin de reas afectadas pro inundaciones y
deslizamientos
Esmeraldas:
Manejo y conservacin de la cuenca del Ro Esmeraldas
En varias provincias:
Construccin de viviendas e infraestructuras (35 perfiles
en 31 cantones)
Construccin de viviendas en sitio en 60 localidades
Reparacin de viviendas en sitio en 5 localidades
Estudio, planificacin y construccin de viviendas tipo
(4 subproyectos)
Implementar Sistema Nacional de Prevencin de
Desastres a nivel sectorial
Construccin de 60 albergues en las provincias afectadas
por El Nio, que servirn de Centros comunitarios durante
la no emergencia
oceanogrficos que pueden originar desastres, especialmente El Nio,
as como sobre otras variables que afectan la vulnerabilidad. Su
monto estimado alcanza los 21 millones de dlares. (Vase el Cuadro
VIII.2.1-1).
Rehabilitacin de la red de comunicaciones por satli-
te. El proyecto pretende establecer una red de comunicacio-
nes de tecnologa avanzada para permitir la recepcin en
tiempo real de informacin hidrometeorolgica para el pro-
nstico. (US$ 140.000).
Automatizacin de la red hidrometeorolgica bsica y
fortalecimiento de la red hidrolgica general. Este pro-
yecto, que se realizara por etapas, permitir rehabilitar y
ampliar la red de estaciones y sus comunicaciones para esta-
blecer el sistema nacional de previsin hidrometeorolgica.
Incluye creacin de un sistema de informacin en tiempo
real para la prevencin de desastres naturales de origen
hidrometeorolgico (monitoreo, pronstico y alerta de fe-
nmenos adversos) (US$ 18.600.000).
Regionalizacin de las lluvias y caudales extremos en
las zonas bajo la influencia del evento El Nio. Este pro-
yecto, a ser realizado por fases, tiene por objeto modelar en
forma probabilstica las lluvias intensas y los caudales de los
ros, con el objeto de determinar parmetros para el diseo
de obras de infraestructura en las zonas afectadas por el evento
climtico (US$ 60.000).
Monitoreo de la humedad del suelo en reas represen-
tativas de la costa ecuatoriana con fines de prevenir inun-
daciones. Mediante este proyecto se obtendra informacin
de inters para la toma de decisiones de los agricultores y
gobiernos locales, al contar con informacin agroclimtica
como evapotranspiracin, con indicacin de reas con exce-
so de humedad o dficits hdricos; reas aptas para la agri-
cultura de secano; e informacin aplicable a modelos
hidrolgicos (US$ 220.000).
Modelos de simulacin para problemas de consolida-
cin de suelos del litoral ecuatoriano. Se propone disear
y probar modelos matemticos y de simulacin numrica
de los suelos del litoral, para obtener un mejor conocimien-
to acerca de su comportamiento bajo eventos
hidrometeorolgicos extremos. (US$ 200.000).
Estudios hidrolgicos e hidrulicos para el diseo de
obras viales en la costa ecuatoriana. Bajo este proyecto se
actualizaran los anlisis de precipitaciones y caudales extre-
mos originados por El Nio, con el propsito de actualizar
y unificar las normas de diseo de obras civiles en el sector
vial ecuatoriano. (US$ 780.000).
Equipos para monitoreo de las variables oceano-
grficas. Se propone la adquisicin e instalacin de equipos
para ampliar la red de estaciones medidoras de las variables
del ocano, tales como nivel del mar, temperatura, salinidad,
etc. (US$ 1.000.000).
Base de datos sobre desastres. Se prev el establecimien-
to de una base nacional computarizada de datos sobre todo
tipo de desastres, mediante el uso de un sistema de informa-
cin geogrfica. (US$ 300.000).
b) Diseo de polticas y capacitacin en materia de
prevencin y mitigacin: Bajo este apartado se incluyen
ocho propuestas de proyectos destinados a definir
polticas nacionales de prevencin y mitigacin, a
capacitar a las poblaciones ms sujetas a riesgos, y a formar
y especializar personal en materia de prevencin y
mitigacin y de manejo del riesgo y las emergencias. Su
monto combinado asciende a los 3 millones de dlares.
(Vase de nuevo el Cuadro VIII.2.1-1).
Diseo del sistema Nacional de prevencin y gestin de
riesgos. Se persigue establecer un sistema que incorpore,
adems de la preparacin y atencin de desastres, la preven-
cin y mitigacin de riesgos con identificacin de las insti-
tuciones coordinadoras y participantes a nivel sectorial y te-
rritorial. Incluye ajustes a las bases legales existentes (US$
400.000).
Diseo preliminar sistema de planificacin para la ges-
tin de riesgos. Se pretende desarrollar las bases para el ejer-
cicio ordenado y preventivo de planificacin de desastres,
incluyendo niveles, metodologas de trabajo y capacitacin
a ser aplicados en diferentes niveles de gestin y en las dife-
rentes etapas del desastre. Se inicia con la implantacin del
subsistema de planificacin para el Fenmeno El Nio (US$
200.000).
Fortalecimiento de la DNDC en el marco de la
institucionalidad nacional de prevencin y manejo de ries-
gos. Este proyecto persigue fortalecer a la DNDC en sus
responsabilidades de preparacin y atencin de desastres,
adecuando las funciones y la institucionalidad de sus ins-
tancias y modernizando los equipos y procedimientos para
mejorar su capacidad de gestin (US$ 100.000).
Plan piloto para la implantacin del sistema de pre-
vencin y gestin de riesgos en una entidad territorial
(Chone). Se pretende implantar las propuestas institucionales
con todos sus desarrollos (normativos, institucionales, de
planificacin, tcnicos) en una entidad municipal sometida
permanentemente a efectos de desastres, con el objeto de
precisar las propuestas, desarrollar metodologas sobre la rea-
lidad y tomar medidas concretas para la prevencin de de-
sastres, sirviendo todo ello como base para su extensin a
nivel territorial (US$ 300.000).
Especializacin de personal en materia de prevencin
283
 Cuadro VIII.2.1-1 Ecuador. Proyectos de prevencin y mitigacin y de reforzamiento institucional

Monto Orden de
Area TemAtica y Proyectos (Millones de US$) PrelaciOn
CONOCIMIENTO TECNICO-CIENTI ICO 21.300.000
1. Rehabilitacin red comunicaciones por satlite ...................................................................................................................... 140.000 A

2. Automatizacin red hidrometeorolgica bsica ................................................................................................................. 18.600.000 A

3. Regionalizacin de las lluvias y caudales extremos. ................................................................................................................ 60.000 A
4. Monitoreo de humedad del suelo para prevenir inundaciones ................................................................................................. 220.000 C

5. Modelos sobre consolidacin suelos costeros ....................................................................................................................... 200.000 C

6. Estudios hidrolgicos para diseo obras viales ....................................................................................................................... 780.000 C
7. Equipos monitoreo oceanogrfico ....................................................................................................................................... 1.000.000 A

8. Base de datos sobre desastres ............................................................................................................................................. 300.000 D

DISE O POLITICAS Y CAPACITACION EN PREVENCION 2. 0.000

9. Diseo sistema para prevencin y gestin de riesgos ............................................................................................................. 400.000 A

10. Diseo sistema de planificacin para gestin de riesgos ......................................................................................................... 200.000 A

11. Fortalecimiento de la DNDC ..................................................................................................................................................... 100.000 B

12. Plan piloto a nivel municipal para sistemas prevencin ........................................................................................................... 300.000 A

13. Especializacin personal en prevencin de desastres .............................................................................................................. 600.000 B

14. Formacin personal en riesgos, desastres y emergencias ...................................................................................................... 800.000 B

15. Sistema capacitacin para poblaciones en riesgo ................................................................................................................... 300.000 A

16. Poltica nacional en prevencin de inundaciones ...................................................................................................................... 260.000 A

REDUCCION VULNERABILIDADES DESARROLLO URBANO . 02. 00

17. Control inundaciones cuenca piloto ......................................................................................................................................... 155.000 C

18. Control inundaciones del ro Chone .................................................................................................................................... 35.000.000 A

19. Control inundaciones en Barreiro, Babahoyo ....................................................................................................................... 5.000.000 A

20. Manejo cuenca ro Santa Rosa ........................................................................................................................................... 2.450.000 A

21. Dragado ro Santa Rosa y puerto Jel .................................................................................................................................. 4.643.800 B
22. Diseo obras encauzamiento ro Briceo ................................................................................................................................... 40.000 A

23. Diseo canales drenaje en San Vicente ..................................................................................................................................... 35.500 A

24. Recuperacin zonas inundadas en Manta ................................................................................................................................ 857.000 B
25. Encauzamiento ros Manta, Burro, Tigre y Bravo ................................................................................................................. 2.725.600 A

26. Presas en ros Burro y Tigre .................................................................................................................................................... 733.300 A

27. Obras proteccin en zonas urbanas de Manta .................................................................................................................... 3.252.000 A
28. Cordn forestal protector en Baha de Caraquez ...................................................................................................................... 210.600 C

29. Manejo y conservacin cuenca del ro Esmeraldas ............................................................................................................. 9.500.000 A

30. Estudios vulnerabilidad y riesgos (Baha de Carquez/ Chone). ............................................................................................... 200.000 A
31. Sistema institucional para manejo de riesgos en el sector ........................................................................................................ 50.000 A

32. Sistema de planificacin para el manejo de riesgos sectoriales ................................................................................................ 50.000 A

284
 Cuadro VIII.2.1-1 Ecuador. Proyectos de prevencin y mitigacin y de reforzamiento institucional (continuacin)

Monto Orden de
Area TemAtica y Proyectos (Millones de US$) PrelaciOn
REDUCCION VULNERABILIDADES EN AGUA, SANEAMIENTO, SALUD .130.000
33. Proteccin sistema agua potable en Esmeraldas ..................................................................................................................... 560.000 B

34. Drenaje pluvial en zonas inundables de Guayaquil ............................................................................................................... 1.450.000 B

35. Sistemas desinfeccin casera del agua en la Costa ............................................................................................................... 100.000 B
36. Sistema institucional de prevencin en sector salud ................................................................................................................. 50.000 A

37. Fortalecimiento MSP en materia de prevencin ....................................................................................................................... 200.000 C

38. Sistema de planificacin para gestin riesgos sector salud ..................................................................................................... 100.000 A
39. Actualizacin normas diseo sistemas agua y saneamiento ..................................................................................................... 70.000 B

40. Anlisis vulnerabilidad sistemas agua y saneamiento ......................................................................................................... 1.000.000 B

41. Anlisis de vulnerabilidades instalaciones de salud ................................................................................................................. 100.000 A

42. Marco institucional gestin riesgos sector agua y saneamiento ............................................................................................. 100.000 A

43. Fortalecimiento institucional empresa agua Guayaquil ............................................................................................................. 200.000 C

44. Fortalecimiento institucional DISPLASEDES y COPLASEDES ................................................................................................... 200.000 C

REDUCCION VULNERABILIDAD SECTORES AGROPECUARIO Y PESCA .3 .000

45. Sistema de alerta temprana para el sector agrcola ................................................................................................................. 200.000 A

46. Identificacin reas alternas para pesca artesanal .................................................................................................................... 75.000 B

47. Control y mitigacin crecidas en ros de la Costa .................................................................................................................... 200.000 B

48. Encauzamiento ros provincias Azuay y Caar ..................................................................................................................... 1.000.000 A

49. Estudio de vulnerabilidades en el sector agrcola ..................................................................................................................... 200.000 A

50. Estudio de vulnerabilidades en el sector pesquero .................................................................................................................. 100.000 A

51. Revisar normas de diseo para obras agrcolas y pesqueras .................................................................................................... 50.000 C
52. Planes de control y manejo plagas para eventos climticos ...................................................................................................... 50.000 B

53. Alternativas productivas en zonas impactadas por el FEN ........................................................................................................ 50.000 A

54. Cultivo e industrializacin especies xerofticas en Loja ........................................................................................................ 7.280.000 B

55. Definir el sistema institucional agrcola para prevencin ............................................................................................................ 50.000 A

56. Sistema de planificacin preventiva sector agrcola-pesquero ................................................................................................. 100.000 A
REDUCCION VULNERABILIDAD SECTOR TRANSPORTES 3. 10.000

57. Centro de informacin sobre puentes y desastres ................................................................................................................... 250.000 D

58. Modelos drenaje de estructuras viales del litoral ..................................................................................................................... 475.000 B
59. Capacitacin en mantenimiento equipos viales ................................................................................................................... 1.200.000 B

60. Anlisis amenazas en la red vial de la Costa .......................................................................................................................... 800.000 A

61. Anlisis vulnerabilidad en la red vial de la Costa ..................................................................................................................... 360.000 A
62. Actualizacin de normas de diseo de la infraestructura vial .................................................................................................... 75.000 B

63. Fortalecer la institucionalidad sectorial para desastres .............................................................................................................. 50.000 A

64. Implantacin sistema planificacin sectorial prevencin .......................................................................................................... 100.000 B
65. Desarrollo tecnologas de construccin bajo desastres ........................................................................................................... 100.000 D

66. Organizacin Servicio control calidad asfaltos y pavimentos ................................................................................................... 100.000 D

285
de desastres. Se pretende establecer un curso de post-grado
para profesionales que deseen actualizarse y especializarse
en la temtica de la prevencin y mitigacin de los efectos
de desastres. (US$ 600.000).
Formacin de personal en riesgos, desastres y emergen-
cias. Bajo esta propuesta se capacitara personal en la gestin
de los riesgos y de las emergencias. (US$ 800.000).
Sistema de capacitacin para poblaciones sujetas a ries-
gos. Se prev establecer un programa de capacitacin de los
pobladores de aquellas localidades que histricamente han
sido afectadas por El Nio, atendiendo las etapas de antes,
durante y despus del fenmeno. (US$ 300.000).
Poltica nacional de prevencin de inundaciones. Se pre-
tende definir e instrumentar una poltica nacional para la
prevencin de las inundaciones en todo el territorio, ocasio-
nadas por El Nio y otros eventos meteorolgicos extremos.
(US$ 260.000).
c) Desarrollo urbano: Bajo este rubro se propone un total
de 16 proyectos destinados a reducir la vulnerabilidad de
los asentamientos humanos en la regin costera del Ecuador,
cuya fragilidad qued expuesta durante el fenmeno de 1997-
1998. El monto combinado de esos proyectos asciende a la
cantidad estimada de 65 millones de dlares. (Vase otra
vez el Cuadro VIII.2.1-1).
Control de inundaciones en una cuenca piloto. Anlisis
de alternativas para el control de las inundaciones en una
cuenca piloto del Ecuador la de los ros Carrizal-Chone
con objeto de definir la ms adecuada para aplicacin gene-
ralizada en cuencas hidrogrficas de la regin costera. (US$
155.000).
Control de inundaciones del ro Chone. Estudios de
factibilidad, diseos finales y construccin de las obras de
control de inundaciones del ro Chone, para la proteccin
de la ciudad de Chone. En una primera fase construccin y
habilitacin canal de desvo. En una segunda fase, estudio y
construccin de las obras (US$ 35.000.000).
Control de inundaciones en Barreiro. Diseo y cons-
truccin de las obras de control de inundaciones en la po-
blacin de Barreiro, Babahoyo. (US$ 5.000.000).
Manejo de la cuenca del ro Santa Rosa. Se prev con-
trolar el caudal del ro mediante un desvo y dragado para
evitar las inundaciones en la comunidad de Santa Rosa, Pro-
vincia de El Oro. (US$ 2.450.000).
Dragado del ro Santa Rosa y del puerto Jel. Se propo-
ne el dragado del tramo inferior del ro Santa Rosa as como
del puerto Jel para evitar inundaciones en la ciudad, el de-
sarrollo de la navegacin, y el relleno de varios sectores de
bajo relieve de la ciudad. (US$ 4.643.800).
286
Diseo obras de encauzamiento del ro Briceo. Bajo
esta propuesta se llevaran a cabo los diseos de las obras
civiles para encauzar el ro Briceo, en la ciudad de Briceo,
Provincia de Manab. (US$ 40.000).
Diseo de canales de drenaje en San Vicente. Se realiza-
ran los estudios y diseos para los canales que permitan
drenar la quebrada El Blsamo y el estero Agua Amarga,
en la ciudad de San Vicente, provincia de Manab. (US$
35.500).
Recuperacin zonas inundadas en Manta. Este proyec-
to tiene por objeto recuperar las reas urbanas de la munici-
palidad de Manta que fueron afectadas por las inundaciones
de El Nio en 1997-1998. (US$ 857.000).
Encauzamiento de los ros Manta, Burro, Tigre y Bra-
vo. Se propone un proyecto para encauzar mediante gaviones
los cauces de cuatro ros y quebradas que atraviesan la muni-
cipalidad de Manta. (US$ 2.725.600).
Construccin de presas en los ros Burro y Tigre. Bajo
este proyecto se propone dragarlos cauces de los ros men-
cionados y construir represas para retener los sedimentos,
en la provincia de Manab. (US$ 733.300).
Obras de proteccin contra inundaciones y vas alter-
nas en zonas urbanas de Manta. Este proyecto permitir
proteger contra inundaciones las zonas urbanas de la ciudad
de Manta que son vulnerables ante los efectos de El Nio y
otros eventos meteorolgicos extremos as como estudio y
construccin de alternativas viales para la ciudad. (US$
3.252.000).
Cordn forestal protector para la ciudad de Baha de
Carquez. Bajo esta propuesta se pretende reforestar alrede-
dor de 300 hectreas ubicadas en las laderas que rodean la
ciudad, adems de otras obras de proteccin y conservacin.
(US$ 210.600).
Conservacin de la cuenca del ro Esmeraldas. Diseo
y ejecucin de polticas, planes y proyectos de manejo y
conservacin de la cuenca del ro Esmeraldas para evitar las
inundaciones. (US$ 9.500.000).
Estudios de vulnerabilidad y riesgos en ciudades afec-
tadas por el FEN (Baha de Carquez y Chone). Se persi-
gue identificar la problemtica de vulnerabilidades de esas
ciudades afectadas por el FEN a los fines de proponer medi-
das para la reduccin de riesgos a nivel urbano. Esta infor-
macin ser base para otros estudios similares y para la ela-
boracin de los planes de ordenamiento urbano correspon-
dientes (US$ 200.000).
Sistema institucional para manejo de riesgos en el sec-
tor de ordenamiento urbano. Este proyecto identificar las
instituciones que formarn parte del subsistema, los niveles
de coordinacin, los mecanismos de incorporacin de la pre-
vencin y manejo de riesgos, etc. as como los canales de
participacin de ONGs (US$ 50.000).
Sistema de planificacin para el manejo de riesgos sec-
toriales. Se pretende establecer marcos metodolgicos y de-
finir cada uno de los niveles de planificacin responsables
del ordenamiento territorial y urbano en los cuales se apli-
caran (US$ 50.000).
d) Agua, saneamiento y salud: Se proponen 12 proyectos
destinados a reducir la vulnerabilidad de los sistemas de agua
y saneamiento y a fortalecer la gestin de los organismos
encargados del sector. El monto total de estos proyectos
alcanza cifras de 4,1 millones de dlares. (Vase nuevamente
el Cuadro VIII.2.1-1).
Proteccin del sistema de agua potable en la ciudad
de Esmeraldas. Se propone un proyecto destinado a pro-
teger el sistema regional de acueducto de la ciudad de
Esmeraldas y su respectiva rea de influencia.
(US$ 560.000).
Drenaje pluvial en las zonas inundables de la ciudad de
Guayaquil. Este proyecto tiene por objeto proveer de dre-
naje pluvial a los sectores vulnerables ante inundaciones de
la ciudad de Guayaquil. (US$ 1.450.000).
Sistemas de desinfeccin casera del agua en la Costa. Se
propone la ejecucin de un programa de desinfeccin casera
del agua, a bajo costo, en toda la regin costera del pas.
(US$ 100.000).
Sistema institucional de prevencin en el sector sa-
lud. Con base en la experiencia del FEN, este proyecto
persigue evaluar la institucionalidad para desastres en sus
diferentes etapas y proponer un esquema integrado al es-
quema nacional que incorpore de manera permanente la
prevencin en cada una de ellas. Incorpora los mecanis-
mos, instancias y responsabilidades de las ONGs as como
las instancias y mecanismos de coordinacin intra e
interinstitucional (US$ 50.000).
Fortalecimiento del Ministerio de Salud Pblica en ma-
teria de prevencin. Esta propuesta pretende fortalecer al
Ministerio en materia de prevencin de riesgos mediante la
normalizacin de procesos para el sector de salud y sanea-
miento. (US$ 200.000).
Mejoramiento del sistema de planificacin para la ges-
tin de riesgos en el sector de agua y saneamiento y de
salud. Institucionalizar un sistema de planificacin de de-
sastres con jerarqua de planes y metodologas. Iniciar el
montaje de los mismos en base al Fenmeno El Nio 1997-
98, partiendo de la experiencia de planificacin adquirida
durante el evento (US$ 100.000).
Actualizacin de las normas de diseo de los sistemas
de agua y saneamiento. La propuesta prev actualizar las
normas de diseo de los sistemas, introduciendo la reduc-
cin de la vulnerabilidad y el riesgo. (US$ 70.000).
Anlisis de la vulnerabilidad de los sistemas de agua y
saneamiento. Se pretende realizar un estudio y diagnstico
de la vulnerabilidad de los sistemas existentes de agua y sa-
neamiento, con el fin de adoptar medidas de prevencin y
mitigacin. (US$ 1.000.000).
Anlisis de vulnerabilidad de las instalaciones de salud.
Mediante este estudio de determinaran las vulnerabilida-
des de las infraestructuras de salud que no han sido evalua-
das hasta el momento, que se encuentren en la zona de afec-
tacin del FEN o de cualquier otra amenaza generadora de
desastres (US$ 100.000)
Definicin de marco institucional para la gestin de
riesgo en el sector agua potable y saneamiento. El proyec-
to persigue establecer el marco y las responsabilidades
institucionales en la gestin de riesgos, con identificacin de
los niveles de coordinacin intra e interinstitucionales, de
planificacin y de ejecucin. Incluye normalizar la legisla-
cin sectorial, principalmente respecto al papel rector de la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental (US$ 100.000).
Fortalecimiento institucional de la empresa de agua po-
table de Guayaquil. Bajo esta propuesta se introduciran
mejoras en la gestin de la empresa para lograr una adecua-
da prevencin ante desastres y un mejor mantenimiento pre-
ventivo de los sistemas. Los resultados metodolgicos y de
planificacin podran ser replicados en otras empresas (US$
200.000).
Fortalecimiento institucional de las DISPLASEDES y
COPLASEDES. Se pretende fortalecer la gestin de estas
unidades, creando con ello una verdadera cultura de pre-
vencin y mitigacin ante desastres. (US$ 200.000).
e) Sector agropecuario y pesquero: Para reducir la alta
vulnerabilidad del sector agropecuario y pesquero ante
las variaciones climticas, como las ocasionadas por el
Fenmeno El Nio, se propone la realizacin de doce
proyectos, por un monto combinado de 9,4 millones de
dlares. (Vase de nuevo el Cuadro VIII.2.1-1).
Identificacin de reas alternas para la pesca
artesanal. Este proyecto tiene como propsito identifi-
car reas alternas de pesca artesanal en la zona costera
ecuatoriana donde pueda aumentarse la produccin del
sector. (US$ 74.700).
Estudios de rentabilidad de las explotaciones
pesqueras de los pequeos pescadores. Con estos estu-
287
dios se contar con una visin realista de las opciones y cam-
bios tecnolgicos que ser necesario introducir en las explo-
taciones a los fines de garantizar beneficios al pescador.
Control y mitigacin de crecidas en ros de la Costa. Se
pretende emprender obras emergentes de control y mitiga-
cin de crecidas, y de arrastre de slidos, en los ros Norcay,
Caas, Tigsay, San Francisco, Ciriaco, y Aguas Prietas, para
asegurar la produccin agropecuaria. (US$ 200.000).
Encauzamiento de los ros en las provincias de Azuay y
Caar. Esta propuesta tiene por objeto realizar obras de en-
cauzamiento en los ros Caar, Bulu Bulu, Tenguel, y Gala,
para proteger las zonas agrcolas de las provincias de Azuay y
Caar que estn sujetas a inundaciones peridicas. (US$
1.000.000).
Cultivo e industrializacin de especies xerofticas en
Loja. Programa destinado a introducir el cultivo de especies
nativas, su industrializacin y comercializacin, como me-
dio de desarrollo sustentable en las zonas afectadas por El
Nio en la provincia de Loja. (US$ 7.000.000).
Estudio de vulnerabilidades en el sector agrcola. Estos
estudios debern considerar no solo las infraestructuras fsi-
cas sino las zonas de explotacin y los cultivos predominan-
tes, a los fines de determinar la vulnerabilidad de las mismas
frente a las anomalas de los diferentes factores climticos
(temperatura, humedad, precipitacin). (US$ 100.000)
Estudio de vulnerabilidad en el sector pesquero. Se per-
sigue contar con informacin sobre el riesgo al que estaran
sometidas las instalaciones del rea pesquera (industrias,
puertos de desembarque, instalaciones camaroneras, edifi-
caciones institucionales, etc.) a los fines de orientar las deci-
siones futuras sobre las mismas. Incluye propuestas de me-
didas de mitigacin (US$ 100.000).
Planes de control y manejo plagas para eventos
climticos. Este proyecto persigue reunir toda la informa-
cin disponible sobre el comportamiento de las plagas fren-
te a cambios climticos y sus efectos sobre los diferentes
tipos de cultivos; las medidas de control conocidas y dispo-
nibles; las especies vegetales comerciales alternativas resis-
tentes. En base a ello preparar un plan a nivel espacial con
recomendaciones para diferentes situaciones y un plan de
investigacin relacionado con los impactos sobre la agricul-
tura (US$ 50.000).
Revisar normas de diseo para obras agrcolas y
pesqueras. Con base a los progresos en el conocimiento hi-
drulico de los ros y en el comportamiento marino, se
reevaluarn las normas de construccin de infraestructuras
existentes en las zonas de riesgo, a los fines de establecer
nuevos parmetros para el diseo de los mismos que tome
en cuenta datos extremos (US$ 50.000).
288
Estudio sobre alternativas productivas y tecnolgi-
cas en zonas impactadas por el FEN. Se persigue con
este proyecto recabar y sistematizar toda la informacin
disponible sobre alternativas de produccin y tecnolgi-
cas que puedan aplicarse durante el FEN tanto para casos
negativos como para aprovechar oportunidades de la va-
riabilidad climtica. Se conformarn portafolios de op-
ciones con todas sus especificaciones tcnicas a los fines
de contar con esa valiosa informacin frente a eventos
predecibles futuros tanto para la agricultura como para la
ganadera y pesquera. Se acompaarn de diseos
divulgativos (US$ 50.000).
Sistema institucional agrcola para prevencin. Este pro-
yecto tiene por objeto establecer un marco institucional cla-
ro sobre las instancias que actuarn en el sector dentro del
sistema de prevencin de riesgos en cada una de las fases de
un desastre y las responsabilidades de cada una de ellas den-
tro del mismo, considerando entre ellas los niveles territo-
riales. Igualmente definir la relacin con instituciones de
otros sectores. Incluye el basamento normativo de soporte
(US$ 50.000).
Sistema de planificacin del sector agrcola y pesquero.
Mediante este proyecto se incorporar la planificacin pre-
ventiva dentro del sistema normal de planificacin, consi-
derando distintos tipos de planes (prevencin, contingen-
cia, rehabilitacin, reconstruccin) y niveles de los mis-
mos (Nacional sectorial, regional sectorial, locales). Se es-
tablecern metodologas para la elaboracin de los planes,
estimaciones de costos, adiestramiento y capacitacin y todo
lo indispensable para una adecuada formulacin. Se for-
mular como plan piloto el del Fenmeno El Nio (US$
100.000).
f ) Sector de transporte: Con el propsito de reducir la
vulnerabilidad de este sector, que fue tan afectado por el
fenmeno 1997-1998, se propone la realizacin de diez
proyectos de prevencin y mitigacin por un monto
combinado de 3,5 millones de dlares. (Vase de nueva
cuenta el Cuadro VIII.2.1-1).
Centro de informacin sobre puentes y desastres. Esta
propuesta pretende establecer un centro de documentacin
e informacin tcnico-cientfica en materia de puentes y vas
de comunicacin terrestre, que provea la base para las eva-
luaciones sobre desastres. (US$ 250.000).
Modelos de drenaje de las estructuras viales del lito-
ral. Se pretende modelar fsica y matemticamente el
drenaje de las zonas inundadas del litoral ecuatoriano y
las estructuras viales existentes, para definir normas y cri-
terios de diseo hidrulico adecuado a las condiciones
reales. (US$ 475.000).
 Capacitacin en mantenimiento de equipos viales. Este
proyecto tiene por objeto capacitar al personal tcnico de las
provincias afectadas por El Nio 1997-1998 en materia de
mantenimiento y operacin de equipos viales. (US$
1.200.000).
Anlisis de amenazas en la red vial de la Costa. Esta pro-
puesta pretende analizar informacin bsica que permita cla-
sificar y caracterizar las amenazas, y elaborar mapas de peligro
con diferentes perodos de retorno. (US$ 800.000).
Anlisis de la vulnerabilidad en la red vial de la Costa.
Este proyecto permitir evaluar las cuencas hidrogrficas de la
regin costera en funcin de su vulnerabilidad, estimar los
riesgos de la infraestructura vial y proponer alternativas de
manejo de cuencas para reducir los riesgos. (US$ 360.000).
Actualizacin de normas de diseo de la infraestructura
vial para zonas de riesgo. Con base en los estudios hidrolgicos
incorporando el Fenmeno El Nio, preparar nuevas normas
de diseo para las infraestructuras viales de las zonas afectadas
permanentemente por el FEN (US$ 75.000).
Fortalecer la institucionalidad sectorial para desastres.
Se pretende establecer el marco de actuacin sectorial en ma-
teria de desastres dentro del esquema general que se defina a
nivel nacional para todo el pas. Contiene la definicin de
niveles de coordinacin intra e interinstitucionales y con las
universidades, las responsabilidades de planificacin y de eje-
cucin (US$ 50.000).
Implantacin de sistema de planificacin sectorial para
la prevencin. Este proyecto persigue definir los niveles de
planificacin sectorial, incluyendo las instancias territoria-
les; desarrollar metodologas para las distintas fases del de-
sastre; establecer mecanismos de seguimiento de los planes,
todo ello asociado con una base de informacin desarrollada
en otro proyecto prioritario que incluye la memoria secto-
rial de eventos anteriores. Se persigue contar desde el corto
plazo con instrumentos para la gestin en el rea de trans-
porte, tomando como base los estudios de vulnerabilidades
propuestos en otro proyecto dentro del paquete. Inicialmente
se partir de un plan para el Fenmeno El Nio, con identi-
ficacin precisa de obras y de costos. Se tomarn como base
estudios adelantados al respecto por CORPECUADOR (US$
100.000).
Desarrollo de tecnologas de construccin bajo situacio-
nes desastrosas. Se pretende fortalecer la capacidad de res-
puesta en situaciones de emergencia, implementando tecno-
logas adecuadas a las severidades climticas con el objeto de
lograr el ms rpido restablecimiento de las vas afectadas (US$
100.000).
Organizacin de servicio de control de calidad de
los asfaltos y pavimentos utilizados en las vas del li-
toral ecuatoriano. Se persigue verificar que los asfaltos
y pavimentos diseados para las vas de la costa ecuato-
riana cumplan las especificaciones y normas vigentes para
garantizar la vida til de las capas de rodadura
(US$ 100.000)
2.2 PROYECTOS DE RECONSTRUCCION
a) Sector de vivienda: Se proponen tres programas de
proyectos de reconstruccin y rehabilitacin de las viviendas
daadas o destruidas por El Nio 1997-1998, por un monto
combinado de 24,7 millones de dlares. (Vase el Cuadro
VIII.2.2-1).
Reconstruccin de viviendas en nueve provincias. Esta
propuesta se refiere a la reconstruccin de 5.029 viviendas,
ubicadas en nueve provincias del pas, que fueron destruidas
por inundaciones o deslizamientos ocasionados por El Nio.
(US$ 20.116.000).
Reconstruccin de 1.532 viviendas ubicadas en zonas
de alto riesgo. Se trata de reconstruir viviendas de bajo cos-
to en zonas de muy alto riesgo ante nuevas inundaciones y
deslizamientos. (US$ 4.289.600).
Rehabilitacin de 289 viviendas afectadas por El Nio.
Rehabilitacin de viviendas daadas por inundaciones y
deslizamientos, ubicadas en tres provincias. (US$ 289.000).
b) Sector de agua y saneamiento: Bajo este sector se incluyen
16 propuestas de proyectos destinados a reconstruir sistemas
de agua y saneamiento en las ciudades del pas que resultaron
afectadas por El Nio. Su monto combinado alcanza cifras
de 46,7 millones, lo que refleja la magnitud del dao
ocasionado por el fenmeno sobre estos sistemas vitales.
(Vase otra vez el Cuadro VIII.2.2-1).
Sistemas de agua potable operados por el SSA. Se trata
de un programa para rehabilitar todos los sistemas de agua y
saneamiento operados por el SSA en las diversas provincias
afectadas por El Nio. (US$ 4.000.000).
Sistemas de agua potable de diez pequeos municipios
de la Costa. Este es un programa de rehabilitacin y recons-
truccin de pequeos sistemas municipales de diez ciuda-
des ubicadas en la costa ecuatoriana. (US$ 2.000.000).
Sistemas de agua segura en zonas urbanas marginales.
Se trata de un programa destinado a la provisin de agua
segura utilizando alternativas de bajo costo y fcil utiliza-
cin, desarrollados por la OPS, para poblaciones urbano-
marginales y rurales. (US$ 400.000).
Sistema de agua potable en Machala. Proyecto para la
rehabilitacin del sistema regional de agua potable de
Machala, afectado por El Nio. (US$ 950.000).
289
 Plantas de tratamiento de aguas en Manab. Rehabi-
litacin de dos plantas de tratamiento de 90,000 metros
cbicos cada una, ubicadas en Manab. (US$ 1.050.000).
Sistemas de agua potable en Chone, Estancilla y Poza
Honda. Rehabilitacin de los sistemas de acueducto en
las ciudades de Chone, Estancilla y Poza Honda. (US$
1.650.000).
Planta de tratamiento y obras de conduccin en Man-
ta. Rehabilitacin de la planta de tratamiento de agua y
de la lnea de conduccin de la ciudad de Manta.
(US$ 2.100.000).
Sistema de agua potable en Guayaquil. Proyecto para
rehabilitar el sistema de agua potable en la ciudad de Gua-
yaquil. (US$ 1.450.000).
Planta para potabilizacin de agua. Proyecto de planta
porttil para potabilizar el agua. (US$ 2.100.000).
Planta tratamiento de aguas servidas. Proyecto para pro-
visin de planta de tratamiento de aguas servidas. (US$
2.100.000).
Control y manejo de desechos slidos en la Costa.
Proyecto para el control y manejo de desechos slidos en
municipios costeros afectados por El Nio 1997-1998.
(US$ 1.500.000).
Equipos para desinfeccin agua para municipios de
la Costa. Se trata de la provisin de equipos de desinfec-
cin de agua para municipios afectados de la Costa.
(US$ 7.000.000).
Sistemas de agua potable de Loja. Proteccin de
microcuencas y construccin de sistemas de agua potable
en la provincia de Loja. (US$ 14.000.000).
Alcantarillado sanitario de Santa Rosa. Proyecto para
el mejoramiento y ampliacin del sistema de alcantarillado
sanitario del municipio de Santa Rosa. (US$ 6.180.000).
Sistemas de agua potable de Pucar y Gualaceo. Pro-
yecto para la rehabilitacin de los sistemas de acueducto de
Pucar y Gualaceo, ubicados en la provincia del Azuay.
(US$ 50.000).
Sistema alcantarillado de Pucar. Se trata de la rehabi-
litacin del sistema de alcantarillado sanitario de la locali-
dad de Pucar, en la provincia del Azuay. (US$ 30.000).
c) Sector agropecuario: Se propone un proyecto de
reactivacin productiva de las localidades de Cuenca La
Troncal y Ponce Enrquez en las provincias de Azuay y
Caar. (US$ 8.430.000). (Vase nuevamente el Cuadro
VIII.2.2-1).
290
d) Sector de transportes: Bajo este sector el segundo
ms afectado por El Nio, en trminos del monto de los
daos estimados se proponen cinco proyectos de
reconstruccin por valor estimado de 328,8 millones de
dlares. (Vase de nuevo el Cuadro VIII.2.2-1).
Evaluacin de daos en las estructuras viales de la Cos-
ta. Se propone realizar un inventario pormenorizado de los
daos provocados por El Nio en la infraestructura vial de
la Costa, que sirva de base para la reconstruccin. (US$
1.000.000).
Supervisin y fiscalizacin de proyectos viales. Esta pro-
puesta tiene por objeto establecer una capacidad instalada
en los Consejos Provinciales de la Costa para supervisar y
fiscalizar la ejecucin de los proyectos de reconstruccin vial.
(US$ 11.580.000).
Estudios de rehabilitacin, reconstruccin y manteni-
miento. Bajo este proyecto se realizaran todos los estudios y
diseos requeridos para la rehabilitacin, reconstruccin y
el mantenimiento preventivo en las redes provinciales de
caminos afectadas por El Nio. (US$ 18.900.000).
Rehabilitacin y mantenimiento red vial provincial. Bajo
esta propuesta se adquirira maquinaria y equipo y se reali-
zara la rehabilitacin y el mantenimiento preventivo de la
red vial provincial que fue afectada por El Nio 1997-1998.
(US$ 184.150.000).
Reconstruccin de la red secundaria y terciaria de ca-
minos. Proyecto para la reconstruccin de las redes secun-
daria y terciaria de caminos que fue afectada por El Nio.
(US$ 113.141.000).
2.3 POSIBLES FUENTES DE FINANCIAMIENTO
PARA LOS PROYECTOS
Se ha realizado un anlisis acerca de las posibles fuentes que
podran estar disponibles para financiar los proyectos antes
descritos, teniendo en cuenta las polticas usuales de las fuen-
tes bilaterales y multilaterales que apoyan este tipo de acti-
vidades.
En dicho anlisis se han considerado como fuentes poten-
ciales a los mismos gobiernos de nivel central, regional y
local de cada pas andino, los gobiernos de pases desarro-
llados, los organismos de integracin regional y extraregional,
y los organismos internacionales de cooperacin y
financiamiento.
2.3.1 Apoyo de gobiernos
Bajo la clasificacin de gobiernos se incluye al gobierno de
Ecuador as como a numerosos gobiernos de pases amigos
que pueden estar deseosos de cooperar en el financiamiento
de los proyectos.
 Cuadro VIII.2.2-1 Ecuador. Proyectos de reconstruccin. El Nio 1997-98

Monto Orden de
Area TemAtica y Proyectos (Millones de US$) PrelaciOn

SECTOR VIVIENDA 2 . . 00
1. Reconstruccin viviendas en 9 provincias ........................................................................................................................ 20.116.000 B
2. Reconstruccin 1.532 viviendas en zonas alto riesgo ........................................................................................................ 4.289.600 B
3. Rehabilitacin 289 viviendas afectadas .................................................................................................................................. 289.000 B

SECTOR AGUA Y SANEAMIENTO . 0.000

4. Sistemas agua y saneamiento SSA .................................................................................................................................... 4.000.000 B
5. Sistemas agua potable en 10 pequeos municipios ............................................................................................................ 2,000.000 B
6. Sistemas agua segura en zonas urbanas marginales .............................................................................................................. 400.000 B
7. Sistema agua potable en Machala .......................................................................................................................................... 950.000 B
8. Plantas de tratamiento de Manab ....................................................................................................................................... 1.650.000 B
9. Sistemas agua potable Chone, Estancilla, Poza Honda ....................................................................................................... 1.050.000 B
10. Planta tratamiento y obras conduccin de Manta ................................................................................................................ 2.200.000 B
11. Sistema agua potable en Guayaquil ..................................................................................................................................... 1.450.000 B
12. Planta porttil potabilizadora de agua .................................................................................................................................. 2.100.000 C
13. Planta tratamiento aguas servidas ...................................................................................................................................... 2.100.000 C
14. Control y manejo desechos slidos en la Costa .................................................................................................................. 1.500.000 B
15. Equipos desinfeccin agua para municipios Costa ............................................................................................................... 7.000.000 B
16. Sistemas de agua potable en Loja .................................................................................................................................... 14.000.000 C
17. Alcantarillado sanitario Santa Rosa ..................................................................................................................................... 6.180.000 C
18. Sistemas agua potable de Pucar y Gualaceo, Azuay ............................................................................................................... 50.000 C
19. Sistema alcantarillado de Pucar, Azuay ................................................................................................................................... 30.000 C

SECTOR AGROPECUARIO Y PESCA . 30.000

20. Reactivacin productiva provincias Azuay y Caar ............................................................................................................. 8.430.000 B

SECTOR TRANSPORTE Y COMUNICACIONES 32 . 1.000

21. Evaluacin daos en estructuras viales de la Costa ............................................................................................................... 1.000.000 B
22. Supervisin y fiscalizacin proyectos viales ......................................................................................................................... 11.580.000 A
23. Estudios rehabilitacin, reconstruccin y mantenimiento ...................................................................................................... 18.900.000 A
24. Rehabilitacin y mantenimiento red vial provincial .............................................................................................................. 184.150.000 A
25. Reconstruccin red secundaria y terciaria caminos ............................................................................................................ 113.141.000 A

291
Gobierno de Ecuador. En todos los casos se ha tenido en
cuenta que los gobiernos (central, regional y municipal) ha-
brn de realizar aportaciones en efectivo o en especie que
aseguren la plataforma bsica de gastos locales para poder
ejecutar cada uno de los proyectos.
Gobiernos de pases desarrollados. Se considera factible
lograr aportes provenientes de pases desarrollados de den-
tro y fuera de la regin latinoamericana para apoyar la rea-
lizacin de algunos proyectos de alcance regional.
Se tratara de gobiernos que, dentro de su poltica de coope-
racin externa, otorgan prioridad a la cooperacin con Ecuador
y que coincidan en asignar prelacin a la temtica de la pre-
vencin y mitigacin ante desastres.
2.3.2 ORGANISMOS DE INTEGRACION REGIONAL
Bajo este acpite se incluyen tanto los organismos de
integracin andina como los de financiamiento latino-
americano, y otros de regiones desarrolladas.
Corporacin Andina de Fomento. Si bien la actual po-
ltica de financiamiento de la CAF privilegia los proyec-
tos de infraestructura y los de apoyo a la pequea y me-
diana industria en los pases miembros, se espera que
especialmente luego de que los Presidentes Andinos co-
nozcan el resultado del proyecto regional de la CAF so-
bre El Nio pueda tambin privilegiar el financiamiento
de proyectos especficos de prevencin y mitigacin ante
desastres, y de fortalecimiento institucional.
Banco Interamericano de Desarrollo. El BID tiene
como norma apoyar la reorientacin de prstamos na-
cionales existentes para los sectores que se vean afecta-
dos por desastres, y de aceptar en ellos componentes de
prevencin y mitigacin. Igualmente, puede financiar
la ejecucin de nuevos proyectos que tengan como pro-
292
psito reducir o eliminar vulnerabilidades o debilida-
des en la gestin ante desastres.
Unin Europea. La UE, a travs de su programa ECHO
viene apoyando el tema especfico de la prevencin de desas-
tres, tanto al nivel nacional como regional.
2.3.3 ORGANISMOS INTERNACIONALES DE
COOPERACION Y FINANCIAMIENTO
Se incluyen bajo esta clasificacin los organismos de la fami-
lia de las Naciones Unidas, tanto los de cooperacin tcnica
para el desarrollo como la banca mundial de financiamiento.
Organizacin Meteorolgica Mundial. La OMM apoya
toda la temtica de la meteorologa y la hidrologa al nivel
mundial. Dentro de sus programas incluye uno mediante el
cual sus pases miembros pueden donar directamente a otros
los equipos para proyectos dentro de su mbito de accin.
Organizacin Panamericana de la Salud. La OPS es parte
tanto del Sistema Interamericano como de la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS), y lleva a cabo un ambicioso
programa de prevencin, mitigacin y atencin de desastres
en las Amricas.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El
PNUD ha recibido el mandato reciente de su Consejo Di-
rectivo en el sentido de cooperar en materia de prevencin y
mitigacin ante los desastres.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Cultura y la Ciencia. La UNESCO tiene jurisdiccin
tanto sobre los temas de educacin como sobre la hidrologa
cientfica.
Banco Mundial. El Banco Mundial financia proyectos na-
cionales de desarrollo que incluyen el tema de la prevencin
y mitigacin.
ANEXO METODOLOGICO

1. ORGANIZACION Y DINAMICA DE TRABAJO

La organizacin para la realizacin del Proyecto tom en consideracin los objetivos del mismo y la complejidad involucrada
en su gestin, la cual deriva, entre otras cosas, de la gran extensin geogrfica del rea de estudio y de la participacin de
numerosas instituciones y profesionales de los cinco pases en el mismo.
Por una parte, debido a que el Proyecto sera realizado en los cinco pases andinos afectados por el Fenmeno El Nio,
la organizacin decidida persigui mantener una coherencia en la orientacin y alcance de los trabajos, as como garan-
tizar flexibilidad en los esquemas de ejecucin, apoyando a los Consultores Nacionales de cada pas en las distintas fases
de la elaboracin.

1.1 ORGANIZACION DEL PROYECTO

En la estructura organizativa del Proyecto se identifican tres niveles: la Direccin Corporativa de la CAF, el Equipo de
Direccin y Coordinacin Tcnica y la Red Institucional de cada pas.

1.1.1 DIRECCION CORPORATIVA DE LA CAF

A efectos de dirigir y dar lineamientos al proyecto, hacer seguimiento de sus trabajos y facilitar los apoyos institucionales
y logsticos, la Corporacin Andina de Fomento design al Vicepresidente Corporativo de Infraestructura. Este a su vez
se apoy en un Grupo Consultivo en el que particip la Directora de Cooperacin Tcnica de la Corporacin y Ejecu-
tivos de la misma en cada pas andino.
El Director General del Proyecto tuvo las siguientes funciones:

Aprobar los alcances y orientaciones de los trabajos e informar sobre la marcha de los mismos y sus resultados a las
autoridades de la CAF.
Velar por el adecuado desarrollo del Proyecto, garantizar el logro de sus objetivos y la asignacin oportuna y adecuada
de los recursos.
Controlar la ejecucin y supervisar al Director Tcnico.

El Grupo Consultivo tuvo responsabilidades asesoras y de apoyo logstico e institucional en cada pas. Sus funciones
especficas fueron:
Asesorar al Director General en cuestiones relativas a la orientacin y lineamientos de ejecucin del proyecto.
Participar en la solucin de problemas tcnicos o logsticos del Proyecto y facilitar la interaccin con las instituciones
de cada pas.
Apoyar al Director Tcnico y a los consultores nacionales en la ejecucin de los trabajos.

El papel que jugaron los Ejecutivos de la CAF en cada pas fue ms all de su participacin en funciones de Grupo
Consultivo, lo cual se recoge en la siguiente seccin.

1.1.2 EQUIPO DE DIRECCION Y COORDINACION TECNICA

Los trabajos del Proyecto fueron ejecutados bajo la coordinacin tcnica de un equipo integrado por Especialistas
Internacionales y Consultores Nacionales, el cual fue dirigido por un Director Tcnico, funcin que recay en un
consultor internacional contratado a ese efecto por la CAF. Los Ejecutivos de la Corporacin en cada pas andino,
apoyaron e hicieron seguimiento de la gestin a los Consultores Nacionales y garantizaron tanto el apoyo logstico de los
trabajos como el acceso a las instituciones de cada pas.

293
Al Director Tcnico le correspondi preparar y someter a la aprobacin del Director General las bases para el desarrollo
del Proyecto, distribuir el trabajo y velar por su calidad, coordinar y supervisar la marcha de los estudios, apoyar a los
equipos en las demandas que estos hiciesen para la buena realizacin de los trabajos y realizar todas las gestiones
requeridas durante los procesos de elaboracin.
Especficamente, fueron responsabilidades del Director Tcnico:
Preparar los borradores de trminos de referencia, metodologas, cronogramas y presupuestos del Proyecto para su aproba-
cin por el Director General; participar en la seleccin de los Especialistas Internacionales y los Consultores Nacionales.
Dirigir la ejecucin del Proyecto, coordinar y supervisar los equipos que participaron en la elaboracin de los estudios, tanto
en trminos de contenido como de organizacin y programa.
Preparar y/o garantizar la elaboracin de metodologas comunes a ser implementadas en diferentes fases del Proyecto, a los
fines de uniformar el tratamiento de los temas.
Apoyar a los Ejecutivos de la CAF y a los Consultores Tcnicos de los diferentes pases en la definicin de las informaciones
temticas cuya produccin y tratamiento debera ser solicitada a las instituciones de cada pas, en la preparacin de los
Talleres Nacionales, en la elaboracin de los programas de trabajo y en la supervisin de la ejecucin de los mismos.
Asistir y participar en los Talleres Nacionales y en las reuniones regionales, coordinando grupos de trabajo y discusiones de
sntesis de los mismos.
Coordinar la preparacin del documento final regional y de los documentos nacionales y participar en la redaccin de los
mismos para garantizar la coherencia y la homogeneidad de la informacin.

Los Ejecutivos de la CAF en cada pas fueron responsables de apoyar la gestin de los Consultores Nacionales y de
garantizar los apoyos logsticos para la realizacin de los estudios. A grandes rasgos tuvieron a su cargo:
Participar en la preparacin del plan de trabajo a realizar en su jurisdiccin, contribuir a la adecuada ejecucin de los
trabajos en su pas de acuerdo a los alcances previstos en los trminos de referencia y dar seguimiento a las actividades
del Consultor Nacional.
Establecer los contactos necesarios y promover la participacin de las instituciones y personalidades relevantes a los
fines del Proyecto, tanto para recabar experiencias como para prestar apoyo logstico.
Apoyar en todas las actividades requeridas a las misiones de los Especialistas Internacionales previstas durante el
estudio y garantizar la logstica necesaria para su realizacin, as como participar activamente en dicha misin.
En el caso de los pases seleccionados como sede para la realizacin de las Reuniones Regionales, participar en la
prepa- racin de stas junto con el Director Tcnico y los Consultores Nacionales del pas correspondiente, as como
garantizar la logstica de soporte.
Los Consultores Nacionales fueron profesionales contratados para llevar la coordinacin tcnica de los trabajos en el pas
correspondiente, en estrecha vinculacin con el Ejecutivo de la CAF en el respectivo pas y bajo la gua del Director
Tcnico. Sus principales responsabilidades fueron:
Velar y contribuir a la adecuada ejecucin de los trabajos en el pas, de acuerdo a los alcances previstos en los trminos
de referencia.
Promover la participacin de las instituciones y personalidades relevantes a los fines del Proyecto y dar seguimiento
al avance de los trabajos solicitados a las instituciones pblicas o privadas del pas.
Apoyar al Ejecutivo de la CAF en la preparacin de los planes de las misiones y en la logstica necesaria para su
realizacin; participar activamente en las mismas.
Participar en la preparacin tanto de la Reunin Regional como de los Talleres Nacionales que se realicen en ese pas.
Participar en la caracterizacin del Fenmeno El Nio, indicando los encadenamientos climticos y los efectos asocia-
dos a los mismos; hacer una primera integracin de los anlisis de la capacidad de gestin que realicen las diferentes
instituciones, con el propsito de ofrecer una visin de conjunto del funcionamiento real del proceso y de las debili-
dades y fortalezas observadas en la accin institucional.

294
 Participar en la sntesis del estado actual de los procesos de planificacin de este tipo de desastres, identificando
debilidades y fortalezas, metodologas y tecnologas para la gestin.
Participar en la preparacin del esquema del documento nacional y regional; participar en la elaboracin del docu-
mento final nacional y contribuir con la del documento regional.
Los Especialistas Internacionales son profesionales de alto nivel de especializacin que formaron parte del grupo tcnico
con la responsabilidad de coordinar estudios en diferentes temticas vertebrales del Proyecto. Fueron responsabilidades
especficas de los mismos:
Participar, junto con la Direccin Tcnica, en la preparacin de metodologas, planes y orientacin general de las fases
de trabajo.
Coordinar transversalmente los temas de: estimacin de daos, identificacin de proyectos y los anlisis institucionales
de cada pas y a nivel regional.
Elaborar documentos consecutivos de los temas bajo su responsabilidad. Los expertos CEPAL tuvieron entre sus funcio-
nes participar, junto con profesionales del equipo de la CAF, en las estimaciones de daos, as como en la misin de
trabajo inicial y elaborar informes temticos sobre reas bajo su responsabilidad. El IDEAM fue responsable, adems de
los temas climticos de su propio pas, de los anlisis de la variabilidad climtica a nivel regional, contribuyendo con la
preparacin del documento contentivo de estos aspectos en el volumen correspondiente a la regin.
Coordinar grupos de trabajo en los Talleres Nacionales y las Reuniones Regionales de acuerdo a sus especialidades;
recabar los materiales producidos, resumir las conclusiones de las reuniones e incorporar los nuevos elementos dentro de
los documentos.
Participar, bajo la orientacin de la Direccin Tcnica, en la preparacin de los ndices finales de contenido de los
documentos y contribuir en la redaccin final de los mismos.

1.1.3 LA RED INSTITUCIONAL DE CADA PAIS

En cada pas las instituciones que estuvieron relacionadas con la gestin para enfrentar el Fenmeno El Nio fueron
determinantes durante la ejecucin del Proyecto. A los fines de internalizar los apoyos y lograr las contribuciones
requeridas en las diferentes etapas de ejecucin del Proyecto, en cada pas el estudio fue soportado por una institucin
lder en materia de gestin de desastres, la cual fue responsable de garantizar los apoyos de las instituciones.
En general, las instituciones tuvieron a su cargo:
Apoyar al equipo tcnico durante la ejecucin del Proyecto.
Recabar y suministrar documentos existentes sobre el evento, tanto en trminos de los impactos socioeconmicos como
de la gestin realizada por la respectiva institucin o sector.
Preparar informacin faltante de acuerdo a las guas metodolgicas suministradas por el equipo tcnico del Proyecto.
Preparar ponencias especficas para su presentacin en los Talleres Nacionales y en las Reuniones Regionales, de acuerdo
a lo pautado para los mismos.
Conformar equipos interinstitucionales para intercambios durante la ejecucin de los estudios.
Asistir a los Talleres Nacionales y Regionales y participar en los anlisis previstos en los mismos.
Identificar proyectos relevantes a los fines de reducir las vulnerabilidades fsicas y las debilidades institucionales.
Participar en la redaccin de los informes correspondientes a su sector, como insumos para el informe final del Proyecto.

1.1 ETAPAS DEL PROYECTO Y METODOLOGIAS GENERALES DE TRABAJO

El Proyecto fue concebido en cinco grandes etapas, combinando trabajos de consultores y especialistas internacionales
con aportes de expertos e instituciones nacionales.
La dinmica se inici con la planificacin del proyecto por pases, lo que involucr un primer contacto con las diversas

295
instituciones nacionales dirigido a asegurar su participacin activa en los trabajos. A esta primera etapa siguieron varias
misiones a los pases por parte del Director Tcnico y los Especialistas Internacionales, combinadas con Talleres
Nacionales en los que participaban todas las instituciones. Las etapas cuarta y quinta correspondieron, respectiva-
mente, a una Reunin Regional y a la preparacin del documento final del Proyecto.

1.2.1 PREPARACION DE PLANES DE TRABAJO REGIONAL Y POR PAISES Y CONTACTO INICIAL CON LAS INSTITUCIONES
Esta fase comprendi desde la preparacin del programa general del Proyecto por parte del Director Tcnico, hasta la
realizacin de reuniones preparatorias a nivel de cada pas con los respectivos Ejecutivos de la CAF, para establecer el
marco dentro del cual se desarrollaran las distintas actividades, precisar las orientaciones generales y especficas para
su realizacin, los alcances y el mtodo de trabajo a seguir, as como las responsabilidades de cada uno de los partici-
pantes.
Enmarcados en el flujograma general del Proyecto, los Ejecutivos de la CAF en cada pas, con el apoyo del Director
Tcnico y de los Consultores Nacionales, prepararon los planes de trabajo para cada pas, tomando en consideracin
los trminos de referencia y las instituciones que deberan contactarse para garantizar el apoyo del mismo.
Con base en ello se hicieron los contactos necesarios con las instituciones relevantes para lograr su colaboracin e
involucrarlos en todas las fases de su realizacin. Como quiera que se persegua recabar diferentes experiencias, la
solicitud se hizo a varias instituciones que manejaban el mismo tema, lo que contribuy a abrir dichas experiencias a
varias modalidades. Para oficializar y orientar adecuadamente los alcances de las solicitudes, los Consultores Naciona-
les de los pases identificaron en forma detallada los aspectos en los que se requeran los apoyos de las diversas
instituciones. Estos ltimos fueron de dos tipos: preparar documentos que contuviesen las experiencias de los pases
en las reas de competencia de cada institucin o sobre los efectos del fenmeno vinculados a las mismas; y prestar
apoyo logstico para la misin de Especialistas Internacionales con la que se iniciaran realmente los trabajos.
Especial inters se dio a aquellas organizaciones existentes de manera permanente o creadas para actuar sobre las
calamidades, a los fines de lograr la colaboracin de ellas en la promocin de la participacin de otras organizaciones,
apoyo logstico y el suministro de sus experiencias respecto al Fenmeno El Nio.
Con base a formatos previamente elaborados, la mayora de las instituciones contactadas produjeron la informacin
solicitada, tanto de las amenazas e impactos socioeconmicos sobre su respectivo sector como de la gestin institucional.
El Consultor Nacional de cada pas mantuvo el seguimiento de la produccin de dichos informes y el suministro de
datos, a los fines de garantizar la calidad de los respaldos.
Algunas de las instituciones ya contaban con informacin sobre los efectos y daos ocurridos, por lo que se dispuso en
ese caso de una base muy relevante para apoyar la cuantificacin.

1.2.2 MISIONES DE LOS ESPECIALISTAS INTERNACIONALES

Una parte esencial de la mecnica durante el estudio fue la realizacin de misiones a los diferentes pases para
contactar a las instituciones y recabar informacin relacionada con el Fenmeno El Nio. El grupo de especialistas
que particip en el estudio se desplaz a cada pas por el lapso de una semana, con el objeto de reunir toda la
informacin existente respecto a daos y experiencias de manejo institucional del Fenmeno El Nio y de sus efectos.
El apoyo para estas misiones a nivel local fue dirigido por el respectivo Ejecutivo de la CAF, con el soporte del
Consultor Nacional del pas correspondiente, el cual prepar agendas de trabajo para el lapso de la misin y fue
responsable de la recabacin exhaustiva de la informacin previa a la llegada de la misin.
La responsabilidad de los Especialistas Internacionales que conformaron la misin fue cubrir el mayor nmero de
aspectos incluidos en los trminos de referencia del Proyecto, reunir la informacin y/o determinar y cuantificar los
daos cuando ello no haba sido todava realizado; recabar el mayor nmero de experiencias en el manejo de este
Fenmeno, e identificar proyectos y programas de prevencin, rehabilitacin y reconstruccin que pudiesen ser
implementados, todo ello orientado a la preparacin posterior de anteproyectos de planes de rehabilitacin, recons-
truccin y prevencin de daos y a documentar las experiencias de los diferentes pases en el manejo de los eventos
naturales asociados a El Nio.

296
1.2.3 TALLERES NACIONALES
A lo largo del Proyecto se llevaron a cabo dos Talleres Nacionales en cada pas que pretendieron cubrir las dos etapas
bsicas del estudio: dnde estamos? y hacia dnde vamos? En el primer taller se persigui recabar la informacin de
la situacin actual, mientras que el segundo fue bsicamente de prospectiva.
a)-Los primeros Talleres Nacionales se llevaron a cabo en cada pas bajo la direccin del Consultor Nacional de la
jurisdiccin y en estrecha vinculacin con la Direccin Tcnica del Proyecto. Los Consultores Nacionales buscaron
apoyos institucionales para ello, contando siempre con una institucin nacional que promovi la asistencia a los
talleres y dio soporte permanente a los trabajos en el pas. La preparacin del Taller incluy la definicin de la forma
de llevarlo a cabo, los grupos de trabajo que se constituiran, los asistentes, las exposiciones base, los materiales que
seran distribuidos y su reproduccin, entre otros, y todo lo que fue necesario para lograr la efectividad de la reunin.
Los Talleres Nacionales tuvieron dos vertientes de anlisis. La primera de ellas orientada a recabar la informacin
sobre las amenazas y daos fsicos y las acciones que se llevaron a cabo para reducir las vulnerabilidades. La segunda
vertiente fue institucional, persiguiendo documentar las actuaciones durante el evento El Nio e identificar debilida-
des y fortalezas en la gestin.
Evaluacin del comportamiento fsico del Fenmeno y de sus impactos
En esta primera parte del taller se formularon los siguientes alcances:
Compartir experiencias entre sectores de afectacin, lo que permitira fortalecer la visin de conjunto de estos temas de
desastres en diversos aspectos sectoriales y de desarrollo (electricidad, agua, agricultura, etc.). Las exposiciones presenta-
das por las diversas instituciones con visin de conjunto sobre el sector de afectacin de su competencia persiguieron este
objetivo.
El punto de partida fue el tema de las amenazas, para lo cual se presentaron los avances en la caracterizacin de las
variaciones climticas generadas por El Nio en el pas y los tipos de afectaciones encadenadas que se produjeron a
consecuencia de ellas. La caracterizacin del fenmeno fue desarrollada sobre la base de informacin presentada en el
taller por la institucin seleccionada para ese tema en el pas, tomando para ello los desarrollos cientficos adelantados
por las distintas instituciones que tenan responsabilidad en esa rea del conocimiento. Se persigui con ello partir de
una caracterizacin de las variaciones climticas observadas en cada pas, dentro de la cual pudiesen insertarse todos los
desarrollos posteriores en el seno del taller, as como establecer el estado del arte con relacin al desarrollo de estos
aspectos a nivel nacional. Las exposiciones temticas fueron de carcter crtico y analtico, orientadas a precisar los
progresos y falencias en dicha caracterizacin y las causas de las mismas.
Respecto a los anlisis sobre impactos socioeconmicos, se persigui en esta fase identificar los encadenamientos de
efectos generados por las variaciones climticas de El Nio, ofrecer una estimacin de los daos y tipificar al pas desde
el punto de vista de las afectaciones directas, indirectas y a la economa como conjunto. Para ello se conformaron grupos
sectoriales: agua potable, saneamiento y salud; transporte y electricidad; agricultura y pesca; asentamientos humanos.
En algunos pases, como Venezuela, se conform un grupo especial para los temas hidrometeorolgicos. La coordinacin
de cada grupo qued bajo la responsabilidad de un especialista.
El concepto bsico incorporado en esta fase fue el establecimiento de la relacin de los impactos de los desastres con las
limitaciones al desarrollo. La relevancia de estos daos en la economa y sobre las limitaciones al desarrollo constituira
una base para el fortalecimiento de una poltica orientada a la prevencin de los riesgos y a reducir los impactos
socioeconmicos.
El segundo alcance del taller fue el de los anlisis de encadenamientos de efectos, anlisis llevados a cabo en sesiones de
grupos conformados por instituciones relacionadas con un sector de afectacin. Estas sesiones tuvieron el objeto de
completar la informacin sobre las diversas situaciones que se presentaron en el pas, cuando stas no hubiesen sido
recolectadas con anterioridad. Se persigui incorporar, cuando fue procedente, otros encadenamientos de efectos como
base a las experiencias para distintas zonas del pas. Estos anlisis fueron realizados al inicio de los talleres.
Partiendo de los encadenamientos ajustados, se plante un tercer alcance: identificar las vulnerabilidades fsicas asocia-
das a cada eslabn de la cadena de efectos. Este tipo de anlisis, realizado por el conjunto de instituciones involucradas
en el desastre dentro de cada sector de afectacin, permiti posteriormente identificar en forma preliminar y de manera
ordenada, lneas de poltica y/o proyectos especficos que parecieron prioritarios para reducir la vulnerabilidad y los

297
 riesgos derivados de ello. El ejercicio de identificacin de vulnerabilidad persigui siempre responder a la interrogan-
te: por qu sucedi cada efecto encadenado?.
Un cuarto alcance fue precisar los proyectos o acciones llevadas a cabo por las diferentes instituciones en cada eslabn
de la cadena, tanto en la fase de prevencin como de contingencia, rehabilitacin o reconstruccin, con el objeto de
identificar la direccionalidad de la poltica adems de recabar las experiencias interesantes. Esta tarea, que se vena
realizando con anterioridad al taller a travs de contactos institucionales, fue organizada esquemticamente y sirvi
como punto de partida para los grupos de trabajo del taller, lo que permiti enfatizar en la recabacin de experiencias
faltantes sobre proyectos especficos.
Finalmente, con base a lo anterior, se identificaron los aspectos crticos en la cadena, basados en los anlisis de
vulnerabilidad antes mencionados. Estos aspectos se trabajaron por sector de afectacin, y con base en ellos, cada
grupo de trabajo gener un conjunto de conclusiones sectoriales. Este material constituy la base, en el segundo
taller, para la identificacin de lneas de polticas o de proyectos a nivel de cada sector de afectacin y para el
conjunto del pas, visualizados en una perspectiva de prevencin.
Evaluacin de la gestin institucional durante el Fenmeno El Nio 1997-98
En esta fase del taller, los objetivos estuvieron orientados a recabar y evaluar las experiencias de la gestin durante el
Fenmeno 1997-98. Metodolgicamente se persigui recabar y evaluar experiencias tanto de la gestin de las institucio-
nes que se involucraron en cada sector de afectacin, como del marco institucional nacional de conjunto para afrontar los
efectos de El Nio (en el marco de la institucionalidad para desastres).
Se aplic un esquema metodolgico que parti de los anlisis de los procesos de gestin por sector de afectacin y
concluy con una visin crtica global de la gestin nacional.
Para los anlisis de los procesos de gestin por sector de afectacin se utiliz una matriz de evaluacin distribuida a cada
una de las instituciones. Previo al inicio del taller nacional, se prepararon cuadros sntesis, las cuales sealaban las
instituciones que intervinieron en un rea o sector de afectacin (p.e. consumo de agua para la poblacin), con indica-
cin de los datos ms relevantes extrados del trabajo previo realizado con o por las instituciones. En algunos casos se
dispuso para el taller de la informacin recabada y se centr el esfuerzo en la informacin faltante.
Con el anlisis y recabacin de informacin de acuerdo a las matrices, fue posible:
Reunir la experiencia de la gestin de las instituciones sobre qu y cmo lo hicieron, lo cual constituira parte de la
memoria del Fenmeno El Nio.
Establecer cmo se interrelacionaron las instituciones entre s, lo cual permiti conocer si exista fluidez en la relacin
interinstitucional que actu o debi actuar en el proceso.
Determinar cules fueron los vacos o problemas de coordinacin, con lo que se obtuvo una visin de este tipo de
requerimiento a nivel de las instituciones de cada sector de afectacin y/o a nivel nacional.
Con base a lo anterior, concluir en cada grupo con una visin global y crtica de la gestin e institucionalidad para el
sector de afectacin, identificando las fortalezas y las debilidades y los aspectos crticos del proceso de gestin como
conjunto.
Derivado de lo anterior, establecer bases para una posterior poltica institucional y de gestin con sentido de preven-
cin en cada sector de afectacin.
En la fase subsiguiente del taller se trabaj sobre la institucionalidad formal general del pas para la atencin de este
desastre natural y sobre la concepcin bsica que la soportaba (reactiva o preventiva), as como sobre la identificacin de
las limitaciones o fortalezas del modelo existente y/o implementado las ausencias institucionales en la realidad que se
analiza y el grado de coherencia con el marco institucional formal para la prevencin y el desarrollo. Esta etapa se llev
a cabo en plenaria.
Desde el punto de vista metodolgico, las sesiones plenarias fueron iniciadas con una exposicin sinttica de la visin
global institucional del pas para afrontar estos fenmenos, llevada a cabo por el Especialista Institucional y, a partir de
ello, una sesin de discusin de la temtica, orientada al diagnstico y hacia una visin institucional para desarrollar y
consolidar la cultura de prevencin. Todo lo anterior constituy la base analtica para la memoria recabada, as como
para las sesiones futuras a ser desarrolladas en el segundo Taller Nacional.

298
En algunos pases, la parte final del seminario fue preparatoria para el segundo taller nacional y la reunin regio-
nal. Se inici con una discusin sobre la sostenibilidad del proceso de prevencin de riesgos derivados del Fenme-
no El Nio, tomando como base una ponencia previamente elaborada para tal fin y orientada a promover la
identificacin de elementos de sostenibilidad poltica, econmico-financiera, social e institucional. Con ello se
persigui generar un marco para el trabajo futuro a realizar con la ptica de la prevencin.
Finalmente se concluy con el establecimiento de un cuerpo de criterios para la seleccin de proyectos nacionales
y regionales de prevencin y rehabilitacin o reconstruccin, tanto de tipo fsico como de fortalecimiento
institucional, lo cual sera la base para la presentacin de proyectos en el segundo taller nacional a celebrarse en
febrero de 1999. Para la discusin de los criterios se prepar un borrador preliminar que servira de base para las
discusiones en grupo.
b) Trabajos interinstitucionales preparatorios del segundo Taller Nacional
El segundo Taller Nacional fue precedido en cada pas por trabajos de grupos sectoriales realizados por las institu-
ciones participantes. En el caso de Ecuador, el esfuerzo institucional para los anlisis de las vulnerabilidades y de
la gestin continu en forma permanente a lo largo del estudio.
Realizado el primer Taller Nacional, se conformaron cuatro equipos interdisciplinarios correspondientes a las
distintas reas de afectacin que se haban trabajado en dicho taller: desarrollo urbano y vivienda, agricultura y
pesca, abastecimiento de agua para consumo humano-salud y vialidad y transporte, todos ellos bajo la facilitacin
general del Consultor Local de la CAF que sirvi de apoyo en todo el proceso. En cada equipo se design una
institucin coordinadora del proceso de trabajo conjunto para la identificacin, priorizacin, formulacin e inte-
gracin de proyectos.
Area de afectacin: desarrollo urbano
Coordinacin: Ministerio del Ambiente
Ministerio del Ambiente Edgar Pita
INAMHI Enrique Palacios
MIDUVI Nelson Salazar y Jos Cueva
MIDUVI-SSA Milton Jurez
Consejo Nacional de Recursos Hdricos Gloria Medina
Municipalidad de Manta Eduardo Hidalgo
Municipalidad de Sucre Ramn Faras
Municipalidad de Santa Rosa Edison Cun

Area de afectacin: agricultura y pesca

Coordinacin: Ministerio de Agricultura y Ganadera
Ministerio de Agricultura y Ganadera Edgar Espinosa e Ing. Juan Mera
Instituto Nacional de Pesca Mario Cobo y Biol. Fernando Aguilar
INAMHI Max Pinto
FAO Nlson Herrera
CONCOPE Roberto Mio
CREA Emma Cceres e Ing. Carlos Quishpe
PREDESUR Rafael Len

Area de afectacin: abastecimiento de agua para consumo humano y salud

Coordinacin: MIDUVI. Subsecretara de Saneamiento Ambiental
MIDUVI-SSA Marco Padilla
Ministerio de Salud Mnica Villalobos
INAMHI Edison Heredia
Defensa Civil Vctor Beltrn
Consejo Nacional de Recursos Hdricos Gloria Medina
ANEMAPA Jaime Vaca

299
ECAPAG-Guayaquil Mario Garca
Empresa de Agua potable de Esmeraldas Pablo Almeida
Empresa Municipal de Agua Potable de Manab Luis Tamayo
CONCOPE Roberto Mio
Area de afectacin: vialidad y transporte
Coordinacin: Ministerio de Obras Pblicas
Ministerio de Obras Pblicas Galo Endara
INAMHI Edison Heredia
COPEFEN Vladimir Gonzlez
CLIRSEN Jorge Acosta
Consejo Provincial de Manab Ing. Luis Sierra
Escuela Politcnica Nacional Remigio Galarraga y Jeannette Fernndez
Escuela Superior Politcnica del Ejrcito Nlson Jimenez
Universidad Central de Ecuador Teresa Ayabaca y Ing. Mario Len
CONCOPE Hernn Castillo

Las instituciones propusieron trabajar en conjunto y coordinadamente en la identificacin e integracin de los progra-
mas en las distintas reas de afectacin, definindose las responsabilidades tanto para el Segundo Taller Nacional como
para el Taller Regional.
En el marco de estas reuniones se analizaron aspectos crticos para la prevencin de desastres naturales asociados con el
Fenmeno El Nio, como son: manejo de cuencas hidrogrficas y ordenamiento territorial. Igualmente se orientaron a
consolidar la identificacin de vulnerabilidades fsicas y los anlisis de gestin institucional.
Los anlisis llevados a cabo por los diferentes equipos interinstitucionales y los insumos para el segundo taller nacional,
partieron de las conclusiones del primer taller nacional.
c) Segundo Taller Nacional
El objetivo del segundo taller estuvo centrado en responder a la interrogante sobre las actuaciones futuras: hacia dnde
vamos?, enfatizando sobre las polticas, las estrategias, los planes y programas que se deberan implementar en el pas
dentro de una concepcin de prevencin. La preparacin de esta reunin estuvo a cargo del Ejecutivo de la CAF de cada
pas, con el apoyo del Consultor Nacional respectivo y del Director Tcnico del Proyecto.
Los objetivos del taller fueron los siguientes:
Establecer un marco de polticas sectoriales y nacionales, orientadas a mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones
frente a eventos climticos como El Nio y a orientar las acciones de las mismas.
Discutir elementos y criterios para una organizacin nacional y sectorial sostenible orientada a la reduccin de riesgos.
Identificar lneas de polticas sectoriales y generales para reducir la vulnerabilidad fsica en la cadena de efectos sectoriales.
Identificar proyectos prioritarios para fortalecer la capacidad de gestin y la respuesta institucional sostenible, a base de
criterios de priorizacin.
Identificar proyectos prioritarios para reducir las vulnerabilidades fsicas, a base de criterios de priorizacin.
Fijar lineamientos para la reunin del Consejo Presidencial Andino, a celebrarse en 1999.
Dar las orientaciones sobre el trabajo que debera realizar cada institucin para la reunin regional y para el documento final.
El taller trat inicialmente sobre los aspectos de poltica preventiva y sostenible a los fines de enmarcar dentro de ellos
el tratamiento de los proyectos a ser trabajados en las sesiones subsiguientes.
Durante el transcurso del taller se fue dando respuesta a las siguientes interrogantes sobre lneas de actuacin:
Hacia donde vamos en materia de polticas de prevencin orientadas a la reduccin de las vulnerabilidades fsicas?
Para la realizacin de esta etapa del taller se tom como base los anlisis de vulnerabilidad de los distintos sectores de
afectacin y las lneas de poltica que se haban trabajado previamente.
El taller se inici con trabajos de grupo sectoriales orientados a concluir sobre las vulnerabilidades fsicas detectadas en

300
el sector de afectacin y a la precisin de las lneas de poltica que constituiran la base para una actuacin futura en
materia de prevencin. Las conclusiones fueron recogidas por un relator designado por el grupo. Las discusiones corres-
pondientes se hicieron siguiendo las orientaciones de una gua preparada para esos fines.
La dinmica de las discusiones incluy:
La presentacin, por parte de la cabeza de sector de afectacin o de una institucin representativa, de las conclusiones
sobre vulnerabilidades y lineamientos de poltica generados en el primer taller nacional.
La discusin en el grupo de las polticas especficas y sectoriales que seran deseables para reducir las vulnerabilidades
fsicas y minimizar los riesgos del fenmeno climtico.
Las conclusiones de cada grupo fueron presentadas en plenaria por la institucin responsable, lo cual sirvi de base para
una discusin sobre poltica nacional orientada a la reduccin de las vulnerabilidades fsicas, considerando lneas gene-
rales y lneas especficas. Un relator fue responsable de recoger las conclusiones derivadas de las discusiones.
Hacia donde vamos en materia de sostenibilidad institucional y de gestin para la prevencin?
Para la realizacin de esta parte del taller se tomaron como base dos tipos de materiales generados en etapas previas: los
anlisis de la gestin institucional y las debilidades y fortalezas identificadas por los distintos sectores de afectacin, as
como el marco institucional global preparado por las instituciones nacionales previo al taller, en base a la gua metodolgica
elaborada para esos fines. La evaluacin de la institucionalidad se hizo por etapas, para profundizar en los diferentes
aspectos de la misma: visin global, visin sectorial, visin transversal y propuestas globales.
Visin de conjunto: El taller se inici con la presentacin de una ponencia sobre la institucionalidad del pas en esta
materia, a cargo de la institucin ms representativa en cuanto a visin global del problema institucional y que
hubiese participado en los trabajos previos, en las discusiones y en la preparacin de ese documento. Se persegua
presentar a todos los sectores el esquema y el marco de conjunto que oper en cada pas para enfrentar el Fenmeno
El Nio durante 1997-98, enriquecer las evaluaciones sobre las debilidades y fortalezas del mismo, as como de la
gestin de conjunto en trminos de planificacin, asignacin de recursos, normas prevalecientes, etc. Para direccionar
estos anlisis se dispuso de una gua preparada por el especialista institucional del equipo de la CAF, persiguiendo
garantizar pronunciamientos en el taller sobre todos los aspectos que se consideraban indispensables.
Visin sectorial: Para la evaluacin de la institucionalidad segn esta perspectiva se trabaj en grupos sectoriales,
sintetizando los anlisis de gestin institucional desarrollados en el primer taller y enriquecidos posteriormente en los
grupos institucionales. Las discusiones partieron de la presentacin, por parte de la cabeza institucional que haba
participado en los anlisis previos, de la sntesis de la gestin institucional del sector. Esta sntesis incluy una visin
de conjunto del marco institucional sectorial, as como las debilidades y fortalezas identificadas, en base a lo cual se
precisaron vertientes o lneas de poltica para enfrentar la gestin preventiva en cada sector, teniendo previamente
claro el marco institucional global en el cual se insert dicho sector. Igualmente se puntualizaron elementos y
criterios para lograr una organizacin sectorial sostenible orientada a la reduccin de los riesgos.
Durante las discusiones en grupo se concluy sobre la actuacin sectorial en las distintas fases de la gestin para
enfrentar el fenmeno, dando respuesta a las siguientes interrogantes:
- Qu gestin se hizo en relacin al conocimiento del fenmeno?
- Qu gestin se hizo para prevenir los riesgos?
- Qu gestin se hizo para atender la contingencia?
- Qu gestin se hizo para la rehabilitacin y reconstruccin de los daos?.
- Qu gestin se desarrolla derivada de las lecciones aprendidas?
Cada grupo analiz las siguientes fases:
- Las instituciones y sectores que participaron.
- Las polticas y principales acciones sectoriales adelantadas.
- La comunicacin o coordinacin nacional y territorial.
- La toma de decisiones polticas y el comportamiento social.
Se hizo un anlisis crtico de la gestin en cada una de esas fases en cuanto a:
- Recursos financieros: esquemas de planificacin y de uso de los recursos financieros
- Disposiciones y normas (permanentes y transitorias) que fueron expedidas para soportar la actuacin frente al
Fenmeno El Nio 1997-98.

301
 Lo anterior permiti concluir sobre las causas de los efectos del Fenmeno El Nio y la forma como poda enfrentarse
desde el punto de vista de la gestin; as como sobre los elementos y criterios a considerar para una organizacin
sostenible dirigida a enfrentar la reduccin de los riesgos de manera integral y estructural..
Visin transversal: Adems de los grupos de trabajo antes mencionados, se conformaron tambin otros equipos trans-
versales para analizar y proponer posibles lneas de poltica que mejorasen la funcionalidad global y la sostenibilidad.
Esta parte del taller tom en cuenta el marco global y la insercin sectorial, en anlisis que integraban el sistema de
prevencin. Los grupos de trabajo fueron los siguientes:
Grupo 1: Aspectos financieros.
Grupo 2: Aspectos normativos e institucionales.
Grupo 3: Aspectos de coordinacin y planificacin (interinstitucional, intersectorial, interterritorial).
Propuestas de visin nacional: Finalmente, con la informacin y anlisis generados durante el taller, se integraron las
visiones anteriores en una sesin plenaria. Para ello, las conclusiones de cada grupo fueron presentadas en dicha
plenaria, con lo cual se identificaron lneas de poltica nacional orientadas a la prevencin y reduccin de riesgos. Se
design un relator responsable de recoger las conclusiones derivadas de las discusiones.
Proyectos dirigidos a reducir las vulnerabilidades fsicas y a la reconstruccin
La parte final del taller se orient a revisar los proyectos de prevencin presentados por las diferentes instituciones y sectores,
a analizar los criterios para su seleccin y priorizacin y a determinar cules de ellos podran tener una relevancia regional como
posible proyecto de cooperacin. Estos mismos anlisis se hicieron para los proyectos de reconstruccin.
El trabajo se hizo por grupos y las conclusiones fueron llevadas a una plenaria para cubrir los objetivos antes mencionados.
Para los proyectos de fortalecimiento institucional, los anlisis se hicieron inicialmente en trabajos de grupos sectoriales, preci-
sando los criterios que fueron utilizados para su seleccin y tomando como base las matrices de evaluacin de gestin trabaja-
das en el taller anterior. Los talleres de grupos se iniciaron con una presentacin de los proyectos identificados hasta el
momento por las instituciones del sector. La discusin se centr en los criterios de seleccin y jerarquizacin, y en su relacin
con las debilidades identificadas. Se discutieron los posibles proyectos sectoriales (de conjunto), partiendo de las debilidades
comunes a todas o gran parte de las instituciones involucradas.
Para la priorizacin de proyectos nacionales y regionales cada grupo resumi inicialmente el listado de proyectos y los criterios
para las prioridades asignadas. En base a la visin sectorial y a las debilidades identificadas el da anterior para lograr una
institucionalidad sostenible, se identificaron proyectos nacionales y regionales. En la sesin se llevaron a cabo estos anlisis por
etapas: primero, proyectos de fortalecimiento institucional, y luego, proyectos para reduccin de las vulnerabilidades fsicas.

1.2.4 REUNION REGIONAL

La Reunin Regional tuvo por objeto compartir y analizar las diversas experiencias nacionales que se obtuvieron durante la
ocurrencia del Fenmeno El Nio 1997-98, con el propsito de generar lneas de trabajo futuro en cada pas y la identifica-
cin e impulso de acciones colectivas entre pases andinos. Los intercambios constituyeron una base para ampliar la visin de
cada pas sobre los adelantos en el manejo de El Nio en la regin y en las posibilidades de cooperacin regional y de los entes
financieros existentes para el enfrentamiento de estos eventos, al igual que permitieron visualizar estrategias para la internalizacin
del proceso de discusin de experiencias en cada pas. Fue responsabilidad de los Especialistas Internacionales recabar las
conclusiones y contribuciones que se generaron durante esta reunin a los fines de su incorporacin en los documentos del
Proyecto.
A esta reunin asistieron los representantes de las organizaciones nacionales encargados de coordinar acciones de prevencin,
atencin y reconstruccin, as como las instituciones responsables de la informacin hidrometeorolgica y de la coordinacin
de los principales sectores de afectacin de cada pas. Igualmente formaron parte de los grupos de trabajo, los Especialistas
Internacionales del equipo, la Direccin Tcnica del Proyecto, los Consultores Nacionales de cada pas y funcionarios del pas
anfitrin (Venezuela).
Durante este taller, la delegacin de cada pas realiz una presentacin global donde se resuma la organizacin permanente
para la prevencin y mitigacin de riesgos y la organizacin institucional para enfrentar la ocurrencia de El Nio 1997-98 en
particular, de acuerdo a lo derivado de las reuniones nacionales. El documento y la exposicin tuvieron un carcter crtico

302
sobre lo que se hizo o se dej de hacer, y sobre las acciones o polticas que podran mejorar esa gestin. Se incluyeron las
diferentes fases del proceso, la visin de los aspectos transversales del mismo y algunas conclusiones generales de
sostenibilidad institucional.
Segn se detalla en la metodologa especfica contenida en este mismo anexo, para las cuatro fases del proceso de gestin
para el manejo del desastre (conocimiento; prevencin y mitigacin; preparativos y respuesta frente a las emergencias;
recuperacin) se detall: la organizacin y la actuacin del pas, observando especialmente las instituciones y sectores
incorporados al trabajo; las polticas y las principales acciones globales y sectoriales adelantadas; la comunicacin y
coordinacin nacional y territorial; y la toma de decisiones polticas y el comportamiento social.
El enriquecimiento que se hizo a la recabacin de experiencias en las reuniones temticas nacionales, permiti, a nivel de
la regin, un intercambio mas especfico de informacin y la profundizacin en la orientacin que podra darse al
tratamiento de cada uno de estos aspectos en los diferentes pases. A este nivel se identificaron complementariedades
entre pases, la posibilidad de cooperaciones horizontales, la identificacin ms precisa de proyectos regionales que
beneficiaran al mismo tiempo a varios pases, etc. Igualmente se compartieron puntos de vista sobre polticas individua-
les o comunes para el abordaje de la problemtica. Los integrantes del Equipo Tcnico del estudio que participaron en
este evento fueron responsables de recabar las conclusiones.

1.2.5 PREPARACION DEL DOCUMENTO FINAL

El Consultor Nacional de cada pas tuvo a su cargo el ensamblaje y preparacin de un borrador de este documento con
el apoyo de los Especialistas Internacionales que asistieron a la reunin nacional, tomando como base toda la documen-
tacin producida y existente sobre los diferentes aspectos de inters. El Director Tcnico del Proyecto tuvo a su cargo la
redaccin final del documento a los fines de uniformizar tanto la informacin correspondiente a todos los pases como la
redaccin final. Algunos Especialistas Internacionales participaron en la elaboracin de documentos relacionados con su
rea de experticia (daos, proyectos, institucional), cuyo contenido qued insumido en la versin final del documento.
Para el documento regional, la redaccin del mismo estuvo a cargo de la Direccin Tcnica del Proyecto, con aportes de
temas especficos por parte de los Especialistas Internacionales, entre ellos de la CEPAL (daos), IDEAM (aspectos
climticos de El Nio) y la CAF (daos, proyectos e institucional).

2. METODOLOGIAS ESPECIFICAS
A los fines de uniformizar el trabajo, se prepararon varias metodologas especficas a lo largo de la ejecucin del proyecto.

2.1 METODOLOGIA DE ENCADENAMIENTOS PARA LA RECABACION Y ANALISIS DE LOS IMPACTOS SOCIOECONOMICOS

GENERADOS POR FENOMENOS HIDROCLIMATICOS
Esta metodologa fue utilizada en todos los pases andinos, con dos objetivos fundamentales:
Ordenar la memoria de lo acontecido de una manera comprensiva y utilizable para actuaciones futuras.
Servir de estructura para el anlisis de los impactos y de las causas que los generan, de tal forma que pudiesen
visualizarse con facilidad posibles polticas e incluso identificar proyectos preliminares en actuaciones de corto,
mediano y largo plazo, actuando con claridad sobre los factores que mitigan los efectos del fenmeno.
El enfoque general consisti en determinar la relacin causal de los efectos que se generan a partir de la manifestacin del
fenmeno. Debido a la naturaleza de desastres hidroclimticos como los del Fenmeno El Nio, la visin como base
para los anlisis fue la de cuencas, ya que las afectaciones y las actuaciones de cualquiera de los sectores se relacionan con
el comportamiento hidrulico y geomofolgico de la cuenca y con los factores que lo determinan. La unidad mnima
depende del nivel de profundizacin del estudio y de la problemtica observada.
El anlisis de encadenamiento de efectos incluy:
Tipificacin del fenmeno y de la anomala.
Comportamiento geomorfolgico e hidrulico de la cuenca, con identificacin del tipo de amenazas asociadas a la
geologa, geomorfologa de sta (deslaves, deslizamientos, erosin, etc.), hidrologa, etc.

303
 Impacto sobre los ros y las amenazas asociadas a su comportamiento (incremento o reduccin de caudales, socavacin
de cauces, desbordamiento, inundaciones, flujos de slidos, etc).
Impactos socio-econmicos con visin sectorial y factores relevantes que expresan el grado de vulnerabilidad de los
elementos preexistentes afectados.
Los anlisis de los eslabones causales de la cadena implic:
Identificar la secuencia de amenazas que se generaron a partir del evento anmalo climtico y evaluar su relevancia.
En cada eslabn de la cadena analizar a que se debi su generacin (por ejemplo, desprendimientos de masas de tierra
debido a la geologa de la cuenca o a intervencin antrpica; etc.; desbordamiento de los ros a incrementos inusuales
del caudal, poca capacidad del cauce, obstruccin del delta, etc.).
Precisar los impactos socioeconmicos que se generaron en cada unidad de cuenca establecida (una o varias cuencas)
y los factores que fueron determinantes en la generacin de dicho impacto.
Identificar preliminarmente (de una manera cualitativa) la vulnerabilidad de los distintos componentes afectados y
que determinaron el grado de afectacin recogido (por ejemplo, ubicacin de los asentamientos urbanos; ausencia o
limitaciones de la red de drenaje; obstruccin vial; diseos inadecuados de las obras fsicas; etc.). Esta visin es de
expertos y se dio sobre aquellos elementos que se consideraron relevantes.
El producto de los anlisis fue el siguiente:
Un anlisis causal comprensivo de lo que ocurri como consecuencia del fenmeno climtico (apoyado en lo posible
con mapas).
Una tipificacin y localizacin del tipo de amenazas encadenadas al fenmeno.
Un listado y dimensionado preliminar del dao generado por tipo de impacto socioeconmico asociado a las amena-
zas en cada unidad de anlisis (cuenca, conjunto de cuencas). Incluy mapeo indicativo de ubicacin de los elemen-
tos afectados.
Una identificacin preliminar (de expertos o en base a informacin previa disponible) de las causas naturales o
antrpicas que explican la magnitud de las afectaciones.
Recomendaciones preliminares para el manejo de las amenazas y la reduccin de las vulnerabilidades generales y
focalizadas espacialmente o por sectores (acueductos, drenajes, urbanismo), o por temticas (manejo hidrulico,
geotcnicos, etc.)
Una identificacin de las acciones llevadas a cabo durante el evento para reducir la vulnerabilidad en cada eslabn de
la cadena.
Una identificacin de polticas orientadas a superar las vulnerabilidades observadas.

2.2 METODOLOGIA PARA EVALUACION DE LA CAPACIDAD DE GESTION

Uno de los objetivos del estudio fue la determinacin de las debilidades y fortalezas que estn presentes en cada pas para
enfrentar las eventualidades derivadas de variaciones climticas, como las observadas en el Fenmeno de El Nio. Se
persigui con ello identificar las reas que requeriran ser fortalecidas en el futuro con miras a una poltica de prevencin
y de disminucin de la vulnerabilidad frente a estos eventos. Igualmente, los anlisis que se realizaron permitieron
resaltar las fortalezas que tiene el pas en determinadas fases del proceso de tratamiento de desastres naturales de este
tipo, lo cual puede alimentar los intercambios entre los pases andinos a los fines de aprovechar experiencia mutuas en
el proceso de fortalecimiento de las instituciones responsables de la gestin de los mismos.
A los fines de simplificar la evaluacin de la capacidad de gestin de las instituciones y de recabar las experiencias que
tuvieron las mismas en los sucesos de 1997-98, se prepar una gua simplificada que permiti orientar los anlisis sobre
la gestin. Dichos anlisis fueron enfocados en dos direcciones: la primera de ellas referida a la evaluacin de la forma en
que se llev a cabo la gestin de cada institucin durante el evento en referencia y en funcin de ello visualizar la gestin
global del sector. La segunda persigui evaluar la institucionalidad sectorial y general que oper, la naturaleza preven-
tiva o contingente de las actuaciones, y el grado de incorporacin de la gestin preventiva en la poltica de desarrollo,
entre otros.
304
2.2.1 CRITERIOS PARA LA EVALUACION ESPECIFICA DE LA CAPACIDAD DE GESTION DE CADA INSTITUCION
La gua preparada para estos fines, tom como base una matriz de variables que puede tipificar un proceso de gestin,
aplicable a cada etapa del proceso de evolucin de un evento desastroso (prevencin, contingencia, recuperacin) A
partir del anlisis de cada una de las instituciones, se pudo visualizar la gestin sectorial, relacionando el conjunto de
instituciones que tuvieron participacin durante el evento.
Las fases del proceso de gestin de desastres climticos
A grandes rasgos, se instruy a todos los participantes la recabacin de la informacin sobre gestin insititucional,
tomando como base el siguiente marco metodolgico y conceptual:
a. Previo a la ocurrencia del fenmeno
El paso inicial del proceso de gestin de desastres es la identificacin de las amenazas relacionadas con las variaciones
climticas y oceanogrficas. Tales amenazas se refieren a eventos naturales de gran magnitud peligrosos para la poblacin,
las actividades econmicas o el ambiente. Esta identificacin se lleva a cabo mediante procesos de monitoreo de las
variables climticas y oceanogrficas, as como de los efectos naturales asociados a ellos (variaciones del ciclo hidrolgico
por exceso o defecto; variaciones de temperatura en el mar con efectos sobre el cambio de hbitat de las especies; en el
continente, por proliferacin de incendios; variaciones en el nivel del mar generando marejadas o afectando la costa
litoral; etc). Los monitoreos y el anlisis del comportamiento de las variables mencionadas, se complementan con
predicciones entre las variables anteriores encadenadas entre s. Generalmente los tipos de amenazas identificados se
expresan en mapas donde se reflejan los cambios esperados y los sitios donde es posible esperar la ocurrencia de estos
fenmenos en grados significativos.
Determinacin de la vulnerabilidad y de los riesgos desde el punto de vista institucional. Esta fase del proceso persigue
determinar si el pas dispone de este tipo de informacin y si las instituciones las manejan en sus procesos de gestin. El
grado de vulnerabilidad depende de la capacidad de respuesta previsiva que se haya incorporado en el tratamiento del
elemento o en el ordenamiento. Existen tambin expresiones de estos anlisis en planos donde se indica espacialmente
las diferencias en el nivel de vulnerabilidad. Al enfrentar la probabilidad de ocurrencia de una amenaza con el grado de
vulnerabilidad, se define el riesgo que puede esperarse de ocurrencia de un desastre en las distintas partes del territorio
nacional y en los diferentes elementos que pueden ser afectados (poblacin, actividades econmicas, infraestructuras,
etc). La determinacin de los riesgos se corresponde con procesos de prediccin, asociados a la presencia de las amenazas
y al grado de desarrollo del pas (o de las localidades especficas) para enfrentar dichas amenazas. Los anlisis de riesgos
son el punto de partida para la prevencin, al reducir la vulnerabilidad, y para prepararse para la contingencia.
Comunicacin. En conocimiento de la probabilidad de ocurrencia de las amenazas, y frente a la tipificacin de los
riesgos que pueden asociarse a las mismas, es importante que esta informacin sea transmitida, por una parte, a las
instituciones responsables del manejo del evento (entes nacionales, territoriales y sectoriales) y, por otra parte, a los
agentes sociales que pueden ser afectados, con miras a su preparacin para enfrentar y mitigar los efectos negativos.
Forma parte de la poltica de prevencin la incorporacin de la temtica en las esferas de la educacin.
La comunicacin implica, entonces, el establecimiento de una cadena de alertas para los entes de gestin como base para
la preparacin de sus planes de atencin (reforzamiento de la prevencin, contingencias, etc.). Igualmente conlleva la
utilizacin de medios de informacin pblica (prensa, boletines, campaas publicitarias, etc.) para garantizar el manejo
de las situaciones de emergencia y para propiciar respuestas preventivas. Estos canales de comunicacin deben ser
efectivos en relacin con los agentes y poblaciones vulnerables. Igual atencin deben tener los tipos de mensajes que se
utilicen para manejar cada efecto y los lineamientos preventivos y de mitigacin de riesgos que se comuniquen. Resulta
fundamental evaluar en este aspecto la capacidad institucional para garantizar los procesos de comunicacin y de
informacin y el suministro de alertas tempranas.
Planificacin para prevenir y mitigar los efectos anunciados en el corto plazo (niveles nacionales, departamentales
y locales). Recibida una alerta de los entes del monitoreo y prediccin, las instituciones sectoriales tienen la
responsabilidad de preparar planes orientados a prevenir y mitigar los efectos esperables por cada tipo de amenaza.
Dependiendo de la estructura institucional, existirn planes nacionales, departamentales y/o locales, en los cuales
se incorporan las medidas que se estimen pertinentes para los fines anteriores: reforzamiento de medidas de
prevencin actuando sobre los efectos iniciales que desencadena el resto de los desastres, o sobre estos ltimos
segn sea el caso. Igualmente se preparan los planes para actuar sobre las contingencias y reducir los efectos

305
esperables. Desde el punto de vista de la gestin, es importante conocer el grado de desarrollo institucional en
materia de planificacin en los diferentes niveles: nacionales, sectoriales y territoriales.
b. Durante la ocurrencia del fenmeno
Una vez evidenciado el fenmeno y manifestado los efectos, es de esperarse que el pas responda con:
Un seguimiento de los impactos que se van generando en cada sector y en las diferentes partes del territorio nacional
(utilizando indicadores apropiados para ello), y una capacidad de cuantificacin de los daos.
Aplicacin de medidas de atencin de emergencias (programas, proyectos y acciones preparadas para actuar durante
la contingencia).
Para lo anterior, se requiere una capacidad institucional capaz de llevar a cabo tales procesos. Desde el punto de vista del
Fenmeno El Nio, la evaluacin de la capacidad de gestin implica conocer si realmente stos fueron aplicados durante
el evento.
c. Despus de la ocurrencia del fenmeno
Ocurridos los eventos, devienen acciones de rehabilitacin, reconstruccin y prevencin, las primeras para resolver
problemas inmediatos (relocalizacin de poblacin, crditos a agricultores, etc.) y las segundas para recuperar la capaci-
dad inicial y superar o reducir la vulnerabilidad. Esta es una fase de planificacin preventiva en la cual deben recabarse
las experiencias, evaluar las debilidades y programar las acciones necesarias para reducir la vulnerabilidad en el futuro.
Corresponde a esta fase la preparacin de planes de obras (priorizadas); de fortalecimiento de la gestin; de mejoramien-
to de la tecnologa, de las metodologas y de los procedimientos utilizados hasta el momento en las diferentes fases del
proceso de manejo de estos desastres.
Variables para evaluar la capacidad de gestin de las instituciones para el manejo de este tipo de desastres
Para la reduccin o mitigacin de cada uno de los diferentes tipos de efectos que se manifiestan en el pas a consecuencia
de las variaciones climticas asociadas al Fenmeno El Nio, existe una institucionalidad especfica que cubre las dife-
rentes fases del proceso de gestin esbozado en el punto anterior. Es importante, por lo tanto, identificar para cada uno
de los efectos la cadena de instituciones que interviene desde el monitoreo y prediccin, pasando por la comunicacin,
planificacin de corto plazo para atender el evento, seguimiento y atencin durante la manifestacin de los impactos y
planificacin e incorporacin de medidas ex-post.
A cada institucin por separada -y posteriormente a la institucionalidad que maneja todo el proceso- se hace una
evaluacin con miras a determinar las debilidades y fortalezas y detectar las opciones ms efectivas para la gestin.
Para cada fase del proceso de gestin de desastres, la metodologa propuesta conlleva la identificacin de:
Las instituciones responsables de adelantar las actividades propias de cada fase, especificando las funciones y actividades que
cada una de ellas realiz en la prctica y las atribuciones legales de acuerdo a su estatuto de creacin.
Los flujos de alertas y de decisiones que ocurrieron en la realidad. Esto hace referencia, por una parte, a los canales y
procedimientos que utiliz la institucin para transmitir la informacin a otros eslabones de la cadena de instituciones que
deban enlazarse para enfrentar los eventos. Los anlisis especificaban qu tipo de informacin se gener en la institucin y
cmo fue comunicada a los eslabones siguientes. Por otra parte, el flujo de decisiones se refiere a las acciones que estableci
y ejecut cada institucin para gestionar la fase del proceso bajo su competencia y las que deleg en otras instancias de
acuerdo al marco de decisiones reales que opera en la prctica en el pas.
La coordinacin insterinstitucional. Esta es una variable de gran importancia a considerar en la evaluacin de la capacidad
de gestin, debido al compartimiento sectorial de las responsabilidades en el proceso de control de desastres. Por ejemplo,
la funcin de monitoreo se mantiene antes, durante y despus de los eventos. Una vez generada una alerta, el monitoreo
debe alimentar permanentemente las decisiones de instituciones responsables de fases subsiguientes de la gestin, lo que
obliga al establecimiento de mecanismos de coordinacin interinstitucional. Igual sucede en las otras fases de la gestin (la
planificacin, por ejemplo, conlleva seguimiento de la ejecucin de las acciones previstas en los planes de cada una de las
instituciones y una retroalimentacin entre stas y las actividades de monitoreo y evaluacin de impactos).
La evaluacin de la coordinacin conlleva identificar, para cada fase de gestin, los mecanismos de coordinacin que
se implementaron, las instituciones con las cuales se mantuvo dicha coordinacin y los vacos que se observaron.

306
 Fuente y mecanismos para el suministro de recursos que fueron asignados. Cada institucin participante en el
proceso, utiliz recursos para resolver los problemas asociados a sus responsabilidades. Estos fueron escasos o abun-
dantes segn la situacin, lo que viene a ser un indicador de la relevancia que se le dio a esa institucin en la toma de
decisiones o de las distorsiones que tiene la estructura para agilizar y resolver las situaciones.
Grado de decisin. La capacidad real de la institucin de llevar adelante los planes y programas bajo su competencia,
est asociada al grado de decisin. Esta variable se mide por la labor de planificacin realizada, por la posibilidad de
poner en prctica los planes (por contar con recurso y apoyo poltico) y por su organizacin.
Proyectos especficos ejecutados y su efectividad. Cada institucin desarroll durante su gestin programas, proyec-
tos y actividades que variaron dependiendo de la funcin y de los objetivos perseguidos en cada uno de ellos. Estos
fueron de diferentes tipos: cientfico (en las reas de monitoreo y prediccin, p.e. tipo y alcance de los monitoreos),
de organizacin (p.e. para la contingencia de incendios, evacuaciones, inundaciones, etc.), de seguimiento (p.e. entre
nivel nacional, provincial y local); de respuesta a situaciones (p.e. proyecto de albergues, de dotacin de alimentos,
de construccin de pozos para abastecimiento alterno, etc.). La precisin del tipo de proyectos permite conocer la
orientacin de la institucin hacia la reduccin de vulnerabilidades y hacia la prevencin.
Experiencias positivas y negativas. Tanto unas como otras constituyen acervos para las actuaciones futuras. Los pro-
yectos o acciones efectivas se corresponden a fortalezas en el proceso y son la base para su aplicacin futura. Pueden
ser aprovechadas tambin por otros pases con problemticas similares.
Tendencias y oportunidades. De acuerdo a la metodologa, las distintas instituciones deben resaltar las innovaciones
que se introdujeron en cada instancia para el manejo del fenmeno en la oportunidad de 1997-98, principalmente
en materia de organizacin, de metodologas o procedimientos, de programas especficos, de capacitacin o entrena-
miento de personal, etc., con la finalidad de evaluar las tendencias de modernizacin dentro de las instituciones que
pueden servir de soporte para reforzamientos futuros.
Retroalimentaciones. Esta variable se relaciona con los esquemas de flujo de informacin y con los ajustes que fueron
haciendo las distintas instituciones a sus propios planes, programas o actuaciones, al recibir informacin que modi-
ficaba o eliminaba las anteriores. Se persigui visualizar el sistema de control de desastres como una unidad y evaluar
la flexibilidad y capacidad de respuestas de las instituciones frente a nuevas situaciones.

2.3 METODOLOGIA PARA LA ESTIMACION DE DAOS

Los daos han sido estimados empleando una metodologa ad hoc desarrollada por la CEPAL a lo largo de los
ltimos 26 aos, que permite conocer tanto la magnitud misma del perjuicio sufrido como identificar los sectores
o zonas que han resultado ms afectados y a las que habra que brindar atencin preferencial en la reconstruccin
y en la formulacin de planes de prevencin y mitigacin para el futuro. La metodologa tambin es una herra-
mienta valiosa para determinar si el gobierno afectado por el desastre tiene la capacidad suficiente para enfrentar
por s solo las tareas de reconstruccin o si, por el contrario, requerir de cooperacin financiera externa para
abordar la reconstruccin. 1
La informacin referente a los daos que se emple para las estimaciones fue proporcionada por fuentes oficiales autori-
zadas de los organismos pblicos de los sectores afectados, as como por personeros de algunas instituciones gremiales o
profesionales de reconocida capacidad, lo mismo que por algunos representantes de organismos multilaterales o bilate-
rales de cooperacin.
Dicha informacin adoleci de algunas imprecisiones. Por un lado, no se dispuso de informacin uniforme y coherente
sobre los daos en todos los sectores, existiendo algunos en los cuales solamente se cont con impresiones cualitativas
provistas por funcionarios del sector respectivo. Por el otro, la precisin de las cifras suministradas fue, en algunos casos,
limitada e incluso dudosa. Por ello, el grupo de expertos y consultores que realiz la evaluacin tuvo que realizar
estimaciones propias independientes, basadas en su experiencia e informacin sobre costos unitarios de otros pases, para
arribar al final a la estimacin de daos. No obstante ello, el resultado obtenido en la evaluacin posee la suficiente
precisin para conocer el orden de magnitud de los daos originados por el Fenmeno de El Nio y pueden emplearse
confiablemente para los fines inicialmente anotados.
1 Al respecto, vase CEPAL, Manual para la estimacin de los efectos socioeconmicos de los desastres naturales, Santiago de Chile, 1991.

307
La metodologa de la CEPAL permite calcular los daos directos ocasionados por los desastres y los costos en que ser
necesario incurrir para reponer los acervos de capital a su estado anterior al desastre. Tambin permite estimar los daos
indirectos que se refieren a los mayores gastos en que ha sido necesario incurrir y los menores ingresos que se han
percibido en la prestacin de determinados servicios, as como a la produccin agropecuaria que se haya dejado de
obtener como resultado de los daos directos.
Los daos, tanto directos como indirectos, fueron estimados en moneda local y fueron posteriormente con-
vertidos a dlares de los Estados Unidos de Norteamrica -para facilitar las comparaciones posteriores con
los ocurridos en los dems pases de la regin andina-, empleando para ello la tasa oficial de cambio que
prevaleca al momento en que ellos tuvieron lugar. En el caso de productos de exportacin que no pudieron
efectuarse como resultado del desastre, los daos fueron calculados directamente en dlares empleando los precios
internacionales de dichos productos.

2.4 METODOLOGIA PARA LA SELECCION Y PRIORIZACION DE PROYECTOS

2.4.1 METODOLOGIA PARA LA IDENTIFICACION DE LOS PROYECTOS

La metodologa de trabajo empleada por el Proyecto requiri, en primera instancia, identificar tanto las vulnerabi-
lidades fsicas de cada pas como las debilidades en la gestin institucional, relacionadas con los desastres en
general y con el Fenmeno El Nio en particular. Enseguida se procedi -con la participacin activa de los funcio-
narios nacionales de los organismos relevantes- a delinear polticas y estrategias para tratar de reducir tales vulne-
rabilidades y las debilidades en la gestin. A continuacin, se identificaron proyectos especficos de prevencin y
mitigacin, y de fortalecimiento institucional -adems de los destinados a la reconstruccin- que harn factible la
puesta en prctica de tales polticas y estrategias.
As, los proyectos de prevencin y mitigacin y de fortalecimiento institucional se conciben como la forma concreta de
reducir o eliminar las vulnerabilidades fsicas y las debilidades en la gestin institucional.
a) Criterios para la identificacin y jerarquizacin de los proyectos
En el proceso de identificacin de proyectos, el trabajo realizado responde a los daos y secuelas ocasionados por el
Fenmeno El Nio 1997-98; sin embargo, sus resultados se pueden asimilar para atender las necesidades originadas por
cualquier otro fenmeno de origen hidrometeorolgico.
Se han definido criterios tanto para la identificacin como para la asignacin de prioridades a los diversos proyectos.
Estos obviamente varan al tratarse de proyectos para reducir o eliminar vulnerabilidades fsicas, para reducir las debili-
dades en la gestin institucional o para la reconstruccin.
Proyectos de prevencin y mitigacin
El criterio nico para asegurar la elegibilidad de los proyectos de prevencin y mitigacin fue que la propuesta incidiera
directamente en la reduccin de la vulnerabilidad en cualquiera de los eslabones de la cadena de efectos del Fenmeno
El Nio.2
Para asignar prioridades de carcter temtico para los proyectos, se definieron los criterios siguientes:
Proyectos que pretendan reducir el mayor nmero de efectos encadenados; esto es, que se orienten a reducir las
vulnerabilidades ms cercanas a la raz del encadenamiento de los efectos del fenmeno.
Proyectos que reduzcan el mayor nmero de daos terminales (p.e. proyectos de control de inundaciones que adems
reduzcan impactos en varios sectores, como la agricultura, los asentamientos humanos, etc.).
Proyectos que permitan reducir las vulnerabilidades en las zonas de ms alto riesgo.
Proyectos que permitan alcanzar resultados en el ms corto plazo posible, gracias a su facilidad de ejecucin.

2 Segn se ha mencionado, en los talleres nacionales realizados en cada uno de los pases se desarrollaron las matrices de eslabonamiento de efectos para
definir tanto las vulnerabilidades fsicas como las debilidades en la gestin.

308
Proyectos de fortalecimiento institucional
La elegibilidad de los proyectos de fortalecimiento institucional se estableci al comprobar que la propuesta incidiera
directamente en la reduccin o eliminacin de debilidades especficas en la gestin institucional vinculada con el Fen-
meno El Nio.
Para asignar la prioridad a los proyectos se definieron los criterios siguientes:
Que los proyectos busquen mejorar la capacidad institucional para prevenir los desastres y atender las emergencias.
Que pretendan superar una debilidad institucional que limita la posibilidad de prevencin en varios sectores de afectacin.
Que traten de fortalecer la capacidad para generar informacin bsica requerida para la prevencin.
Que propicien la prevencin mediante acciones interinstitucionales o intersectoriales.
Que busquen completar la fase ms deficiente del proceso de gestin de la prevencin y la atencin en cualquier
sector de afectacin.
Que pretendan estimular la participacin y colaboracin ciudadana.
Proyectos de reconstruccin
La elegibilidad de los proyectos de reconstruccin estuvo condicionada a que las propuestas tuviesen por objeto recons-
truir o reparar la infraestructura o restablecer la produccin como resultado del Fenmeno El Nio de 1997-98.
Los criterios para otorgar prelacin a las propuestas fueron los siguientes:
que atiendan la solucin de problemas vinculados a los sectores sociales y econmicos ms afectados de acuerdo con
la evaluacin de los daos;
que se refieran a las regiones o reas geogrficas ms afectadas por el fenmeno;
que integren componentes para reducir la vulnerabilidad ante eventos hidrometeorolgicos extremos;
que coadyuven a resolver los siguientes problemas macroeconmicos derivados de El Nio:
- que aumenten la produccin agropecuaria e industrial
- que aumenten las exportaciones o reduzcan las importaciones
- que reduzcan el costo de los servicios de transporte, agua potable y electricidad
- que contribuyan a disminuir los precios y la inflacin.
De lo anterior resulta obvio que a aquellos proyectos que acumulen el mayor nmero de criterios de jerarquizacin antes
citados, les corresponder el mayor grado de prelacin dentro del grupo o listado de proyectos que se elabore.

309
 BIBLIOGRAFIA

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