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LOS PROCESOS DE INTEGRACIN Y COOPERACIN: HACIA UN MODELO

POSIBLE
Autor: Nicols Emiliano Bisceglia

INTRODUCCIN

Este artculo tratara de analizar los procedimientos y condicionamientos para el

surgimiento y consolidacin de iniciativas de integracin y cooperacin. Para lo
anterior me centrare en el estudio de las diferentes teoras de la integracin, para
finalizar analizando, bajo las categoras analizadas, el proceso de integracin del
MERCOSUR.

I. Parte

Existen dos grandes cuerpos tericos acerca de la integracin. Al primero lo

denominare Teoras Federalistas, y dentro de el encontramos las teoras
funcionalistas y neo - funcionalistas. El segundo cuerpo es denominado
interestatal, y surge como una contrateora frente a los postulados de las teoras
federales.

1) TEORIAS FEDERALES:

En estas teoras el proceso de integracin implica la cesin por parte del Estado
de parte de su soberana hacia organismos supranacionales. Estas teoras
dominaron el estudio de los procesos de integracin desde mediados de la dcada
del 50 hasta mediados de los 70.

a) Teora funcionalista: Su principal exponente fue D. Mitrany. Mitrany escribi

durante el periodo de entreguerras, as como en la pos guerra. Inspirado en el
creciente auge de las organizaciones internacionales desde fines del Siglo XIX, as
como en las ideas del socialismo britnico.

El punto de partida de su pensamiento era la idea de la incapacidad del Estado de

satisfacer determinadas necesidades bsicas, como ser la seguridad y el
bienestar. Esta incapacidad se deba a la creciente presencia de tareas tcnicas
en el mbito interno, y fundamentalmente internacional. La solucin a estos
problemas vendra con la cooperacin e integracin internacional, que llevara a la
creacin de una red de organismos internacionales, que se encargaran de
gestionar determinadas tareas. Este modelo de integracin tena dos
particularidades, por un lado no era necesaria la participacin de los estados, es
decir esta se realizara entre tcnicos y no entre elites polticas. A su vez la
percepcin de que las necesidades bsicas son satisfechas de mejor manera por
organismos supranacionales, producira una lenta transferencia de lealtades
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desde el estado Nacin hacia las diferentes organizaciones internacionales. Lo

que por otro lado disminuira la posibilidad de conflictos internacionales violentos.

Otro elemento importante en la teora de Mitrany es el concepto de ramificacin.

Por l la integracin, que ha comenzado en un rea determinada, lleva a integrar y
cooperar en otros mbitos. Ejemplo de ello, es la Comunidad europea del carbn y
el acero. La creacin de la CECA fue un proceso gradual de diferentes sectores de
la actividad econmica para lograr una profunda interdependencia econmica
entre los estados miembros, esta inspirado en el modelo de Mitrany.

Lo ms importante de su pensamiento fue la ruptura con las ideas realistas,

fundamentalmente la concepcin del sistema internacional centrado solamente en
los estados nacin, compitiendo entre s, y donde el conflicto es el elemento
dominante de las relaciones internacionales, para pasar a una concepcin donde
la integracin y la cooperacin son instancias superadoras de dicho conflicto.

b) Teora neo funcionalista: sus ms importantes tericos son: E. Haas, J. Nye,

R. Keohane, P. Schmitter, entre otros. Es el sucesor intelectual del funcionalismo.
Su objetivo fue elaborar una teora del proceso integrativo europeo. En esta teora
la meta federal es muy clara, el Estado Nacin es considerado como obsoleto a
diferencia del funcionalismo donde la integracin es un proceso de integracin
descentralizado. Haas, uno de los principales autores afirma que el estado nacin
actual est en franca retirada en Europa

La estrategia de integracin es similar a la funcionalista. Tanto la integracin por

sectores, como el cambio de lealtades de los individuos hacia dichos organismos
supranacionales. Pero a diferencia del Funcionalismo los neofuncionalistas crean
que el xito de la integracin dependa ms de las actitudes de las elites polticas
que de los tecncratas. Dicha elite vera en la integracin y cooperacin un medio
para el logro de determinados objetivos. Esto lleva a politizar los fines tcnicos del
proceso de integracin, a diferencia del funcionalismo donde la poltica termina por
ser absorvida por la actividad tcnica.

Es decir la integracin surge y se consolida cuando los actores que participan en

dicho proceso se dan cuenta que sus intereses son mejor satisfechos si forman
parte de una organizacin mayor.

En un primer momento el rumbo de la integracin europea no contradijo los

postulados del neofuncionalismo. Inicialmente la CECA, tena una Alta Autoridad
que funcionaba como un poder ejecutivo, la asamblea ira poco a poco tomando
las funciones legislativas y adems exista una especie de poder judicial. El
Consejo, representante de los intereses nacionales, era el elemento que chocaba
con las ideas del neofuncionalismo. Pero desde mediados de los aos 50, lo que
Haas denomin el fenmeno DeGaulle puso fin a cierta orientacin federalista de
la integracin europea. Esto se concreto en 1957 en la Conferencia de Messina,
donde se creo la estructura institucional de la CEE y la CEEA, que implic un
traspaso de poder desde la Comisin, hacia el Consejo, tanto en la CEE como en
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la CEEA (Euratom). El ltimo golpe fue en 1966 con el compromiso de

Luxemburgo, impuesto por Francia, a travs del cul los Estados adquirieron un
derecho a veto permanente en las decisiones tomadas en el Consejo. E. Haas
explic esto diciendo que la poltica basada en el mero bienestar es efmera, por
no estar reforzada por un compromiso filosfico, es decir un sentido de
pertenencia a dicha comunidad.

El trabajo de J. Nye resulta sumamente til e interesante, al plantear las

condiciones necesarias para el xito de un proceso de integracin, condiciones
que adems condicionan su estructura, estas son:

- Igualdad econmica entre los estados miembros.

- Homogeneidad de ideas entre la elite

- Pluralismo poltico.

- Estabilidad poltica y gran capacidad de respuesta poltica.

2) TEORIAS INTERESTATALES

Los principales representantes de esta escuela son Stanley Hoffmann, Robert

Keohane, Andrew Moravcsik, Paul Taylor, etc.

Hoffmann va a realizar un conjunto de crticas al modelo federal de integracin,

formuladas sobre la base terica del realismo. En primer trmino neg que el
Estado dejara de ser la principal unidad poltica del sistema comunitario. Negando
a su vez la transferencia de lealtades desde los Estado Nacin hacia organismos
supranacionales. En segundo lugar neg el concepto de derrame. Esto se debe,
segn este autor, a la falta de distincin entre temas de Alta Poltica y de baja
Poltica para los autores neo funcionalistas. as en el terreno econmico
prevalece la cooperacin sobre la competencia, y los estados estn dispuestos a
crear rganos centrales de coordinacin de polticas, en cambio no ocurre lo
mismo en los temas de Alta Poltica. Por otro lado, el progreso econmico
consecuencia de la integracin aumenta el margen de maniobra de los estados,
con lo que desalienta los intentos de integracin poltica.

La primaca del Estado en el proceso de integracin se convierte, de esta manera,

en el punto de inicio de la explicacin interestatal. Y ese predominio, en el caso de
la UE, se visualiza con el Consejo europeo, principal rgano decisor . A pesar de la
primaca del Estado, los interestatales no niegan la importancia creciente de las
organizaciones supranacionales dentro del proceso integrador. Alan Milwaard,
plantea que existe un proceso de mutuo reforzamiento entre el Estado Nacin y
las organizaciones supranacionales. Afirma as que la Comunidad Europea fue un
elemento indispensable en la construccin del estado nacin en la pos guerra.
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De esta manera podemos afirmar que los interestatales han tomado prestado una
idea del pensamiento de David Mitrany, que es el de soberana compartida, por el
cul los estados comparten soberana entre ellos, mas que delegarla en una
organizacin supranacional. Moravcsik afirma que hay cierta cesin de soberana
hacia los rganos supranacionales, pero los estados supervisan el accionar de
estas instituciones.

Robert Keohane es uno de los intelectuales ms destacados dentro de esta

escuela. A pesar de que sus primeras obras trataron de crear un paradigma
alternativo al realismo, de a poco fue acercndose a las ideas realistas, afirmando
que el realismo debe complementarse con teoras que marquen la importancia de
las organizaciones internacionales. Para ello elabor un modelo denominado
institucionalismo neoliberal, que aplico al estudio de la comunidad Europea.
Parti de hiptesis realistas, como ser que el Estado es el actor central de las
relaciones internacionales, y neorealistas, el comportamiento del estado se explica
a partir del funcionamiento del sistema internacional. Pero se diferencia del
realismo en el papel que atribuye a las organizaciones supranacionales, como
conjunto de reglas, persistentes y conectadas que prescriben patrones de
comportamiento, limitan actividades y configuran expectativas de los estados.

Las teoras interestatales han logrado explicar el proceso de integracin europeo

pos dcada del 60, al brindar una serie de elementos tericos que permitieron
superar las dificultades metodolgicas con los que se encontr la teora
neofuncionalista al cobrar el Estado Nacin un rol ms decisivo en el proceso de
toma de decisiones de la Comunidad Europea. A la vez que permiti conjugar las
ideas realistas con las nuevas tendencias en el sistema internacional, (integracin,
interdependencia, etc), superando de esta manera las dificultades tericas a las
que se enfrentaba dicha escuela.

Brinda a su vez una serie de elementos tericos que son tiles para explicar otros
procesos de integracin, como ser el Mercosur, donde tampoco existe una lgica
federal en el proceso de integracin, sino que se caracteriza por una fuerte
preeminencia del Estado Nacin el proceso decisorio.

II. Conclusiones

De los dos puntos anteriores podemos inferir criterios, requisitos y caractersticas

de la integracin como proceso, tomando diferentes elementos de las teoras
antes descriptas.

La integracin implica primariamente la necesidad de satisfacer, de mejor manera

o de nica manera, intereses y objetivos propios en una estructura poltica
supranacional. Esto requiere de pluralismo poltico y estabilidad institucional al
interior de las unidades. El pluralismo poltico brinda una estructura flexible capaz
de lograr consenso al interior del estado, a la vez que otorga una base ideolgica
comn a los pases de la regin. Por otro lado, la estabilidad poltica permite hacer
duraderas en el tiempo las polticas de integracin. La existencia de comunicacin
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social en sus diferentes formas (turismo, cultura, medios de comunicacin, etc.),

permite el logro de la interdependencia cultural y social necesaria en cualquier
proceso de integracin. Desarrollo econmico homogneo, y normas tcnico
jurdicas que plasmen lo acordado, y den un marco de referencia al proceso de
integracin.

Para analizar si dichos pasos pueden ser aplicados al Mercosur, se hace

necesario previamente hacer un recont de los principales momentos en el
proceso de conformacin del Mercosur.

El Tratado de Asuncin, firmado en marzo de 1991, constituye la culminacin del

proceso de integracin iniciado entre la Argentina y Brasil desde mediados de la
dcada del 80. Este proceso tuvo como principal objetivo la creacin de un
espacio econmico integrado en el sur de Amrica. El Acta de Iguaz, firmada en
1985 entre Argentina y Brasil tena como objetivo incrementar las relaciones
comerciales bilaterales, la complementacin industrial, y la cooperacin en materia
tecnolgica. Con esta finalidad en 1986 se puso en marcha el PICE (programa de
Integracin Econmica). Con el objetivo de dar un marco permanente a este
proceso se firmo en 1989 el Tratado de Integracin y Cooperacin. Y con el
objetivo de dar proyeccin regional a dicho proceso es que se acord la creacin
del MERCOSUR. Este proceso tiene cuatro etapas 1) la libre circulacin de
bienes, servicios y factores de produccin, 2) el establecimiento de una Unin
Aduanera, 3) coordinacin de polticas macroeconmicas y 4) Armonizacin de
legislaciones.

Podemos observar que el proceso de integracin se vio favorecido en primer lugar

por la existencia de regmenes polticos pluralistas, con un alto grado de
estabilidad. La comunicacin social fue otro factor importante, caracterizado por la
existencia de una cultura en comn, y de vnculos polticos, econmicos, as como
la existencia de desafos similares. Esto nos permite hablar de una fuerte
interdependencia, acrecentada a su vez por el proceso de integracin.

El proceso de integracin del MERCOSUR se da dentro del marco de las teoras

interestatales, porque no existe una prdida de soberana hacia organismos
supranacionales. En este sentido la integracin puede ser vista como un elemento
reforzador de la soberana nacional, y los estados siguen siendo los principales
actores en el proceso de integracin. No obstante se puede afirmar que el estado
resultante, en caso de consolidarse el MERCOSUR, sera un estado muy
diferente. Sera un estado adaptado a un nuevo contexto internacional y regional,
reforzado gracias al proceso de integracin, y capaz de desarrollarse econmica,
social y polticamente en el marco ms amplio del Mercosur