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EXISTE UN RGIMEN INTERNACIONAL PARA LA DEFENSA Y

PROMOCIN DE LA DEMOCRACIA?

Alberto van Klaveren1

El concepto de rgimen internacional


Antiguamente, el derecho internacional reservaba el concepto de rgimen
internacional para un determinado estatuto territorial, aplicable por ejemplo a ros,
canales o territorios dotados de estatutos especiales como las islas land, Danzig o
Trieste. Asimismo, un rgimen normalmente tena su origen en tratados o
convenciones2. En la actualidad, el concepto se ha ampliado y tiene un carcter ms
funcional, referido por ejemplo a derechos humanos, el medio ambiente o el desarme, y
puede originarse tanto en tratados como en reglas de otra naturaleza e incluso
conductas. El Profesor Schachter los identifica como mecanismos colaborativos por
medio de los cuales los Estados regulan un rea particular de actividad, destacando su
carcter institucional y su funcin regulatoria3.
Esta conceptualizacin se acerca a la nocin de rgimen internacional que surgi en
la dcada de 1980 entre especialistas norteamericanos de las relaciones internacionales,
permitiendo un dilogo ms activo entre politlogos y juristas. Definido por los
primeros como un conjunto, explcito o implcito, de principios, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisiones, alrededor de los cuales convergen las
expectativas de los actores en un rea determinada de la poltica internacional 4, su
remisin, al menos parcial, al mbito jurdico se hace evidente. Aunque el concepto de
rgimen internacional tiene una acepcin ms restringida en el derecho internacional 5,
se puede definir como un conjunto de normas, primarias y secundarias, que regulan una
cierta rea de la actividad internacional, que no estn necesariamente sometidas a la

1
Profesor Titular, Facultad de Derecho, Universidad de Chile. Las opiniones expresadas en este artculo
se expresan a ttulo personal y slo comprometen al autor.
2
Shinja Murase, International Law. An integrative Perspective of Transboundary Issues, Tokyo: Sophia
University Press, 2011, pp. 132-133.
3
Oscar Schachter, International Law in Theory and Practice, Dordrecht y Boston: Nijhoff Publishers,
1991, pp. 74-76.
4
Stephen D. Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,
en: Beth A. Simmons y Richard H. Steinberg (eds.), International Law and International Relations,
Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 3.
5
Para un buen resumen del debate jurdico en este mbito, vase el artculo de Oriol Casanovas y La
Rosa, Aproximacin a una teora de los regmenes en derecho internacional pblico, en ngel J.
Rodrigo y Caterina Garca (eds.), Unidad y Pluralismo en el Derecho Internacional Pblico y en la
Comunidad Internacional, Coloquio en homenaje a Oriol Casanovas, Madrid: Tecnos, 2011, pp. 41-60.

1
regla de la reciprocidad y que incluso pueden vincular a los Estados que no han
consentido en su aprobacin6.
Los regmenes internacionales se basan en reglas e instituciones, pero pueden ir ms
all como consecuencia de las exigencias de coordinacin, incluyendo por ejemplo
prcticas y decisiones informales, orientaciones, directrices y prcticas de facto que se
alejan de normas y que buscan la realizacin de objetivos funcionales. En la medida en
que avanza la globalizacin, los regmenes regulatorios se van haciendo menos
nacionales y ms internacionales, menos domsticos y ms universales. El fenmeno es
claro en materias comerciales, pero tambin se hace evidente en muchas otras reas,
como los derechos humanos, el medio ambiente, el desarme, los derechos de los pueblos
indgenas, etc. Naturalmente, la globalizacin se extiende al mbito jurdico y, cuando
se habla de regularla o de domesticarla, se est pensando en la adopcin de principios,
normas, reglas y procedimientos en las mltiples reas en que ello se considera
necesario. De esta manera, los regmenes se van desnacionalizando e
internacionalizando de manera gradual y variable. Por otra parte, como lo demuestra la
experiencia reciente y no tan reciente en temas tan diversos como el derecho
internacional humanitario, la regulacin medioambiental, los derechos humanos, el
derecho comercial o el desarme, la participacin en la elaboracin de regmenes no se
restringe slo a Estados sino que incluye tambin a organizaciones internacionales,
organizaciones no gubernamentales (ONGs) y tambin a actores privados.
El desarrollo de nuevos regmenes y la transformacin de los antiguos no han
estado exentos de problemas. Muchas veces, los lmites de estos regmenes son difusos.
En ocasiones, se hace evidente una colisin de regmenes, que responden a lgicas
polticas diferentes. Para citar un ejemplo frecuente y que ya ha dado lugar a una
jurisprudencia frondosa aunque no siempre unvoca, se puede mencionar la colisin
entre los regmenes de libre comercio y aquellos relativos a la proteccin del medio
ambiente. A veces, las disputas entre regmenes diversos son dirimidas por la misma
instancia, pero en otros casos pueden existir instancias alternativas o paralelas. La
estructura descentralizada del orden internacional y del sistema jurdico que lo apoya,
facilita este fenmeno. La expansin del derecho internacional y la multiplicacin de
instancias jurisdiccionales de carcter funcional o regional, han agudizado el problema
de la fragmentacin del derecho internacional, tema que ha sido objeto de tratamiento

6
Basado libremente en Casanovas, ibid., pp. 47-51.

2
por la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas 7. En su informe, la
Comisin alude al surgimiento de interpretaciones diversas del derecho internacional
general, al surgimiento de excepciones institucionalizadas al derecho internacional
general, al conflicto entre distintos regmenes legales y a las diferencias en los procesos
de adopcin de normas internacionales. Aunque existen criterios para la solucin de
estos problemas, como la especificidad (lex specialis), la temporalidad (lex posterior), la
jerarqua normativa (ius cogens, obligaciones erga omnes), el criterio de la
interpretacin sistmica (artculo 31, N 3, letra c) de la Convencin de Viena sobre
Derecho de los Tratados) o la prevalencia de las obligaciones impuestas por la Carta de
las Naciones Unidas (artculo 103 de la Carta), su aplicacin tampoco est exenta de
dificultades y contradicciones8. Con todo, hay un cierto consenso en estimar que pese a
esta fragmentacin, que refleja en parte la diversidad y pluralismo de la comunidad
internacional, se mantiene la unidad del derecho internacional, a travs de la
universalizacin del contenido de sus normas fundamentales, de la bsqueda de una
cierta uniformidad en las soluciones sustantivas y a la adaptacin de las normas y
contenidos a los desarrollos recientes y las necesidades de la comunidad internacional9.
Los regmenes internacionales admiten mltiples clasificaciones. Pueden ser
formales o informales, altamente institucionalizados o poco institucionalizados, pueden
coincidir con organizaciones internacionales o incluir a varias de stas, pueden ser
regionales o universales, pueden agruparse en categoras funcionales (derechos
humanos, medio ambiente, comercio, inversin, finanzas, recursos naturales, desarme,
seguridad colectiva, asuntos martimos, lucha contra la corrupcin, etc.), pueden ser
rgidos o laxos, estables o evolutivos. No es ste el lugar para profundizar o agotar estas
clasificaciones. Ms bien, nos interesa identificar un rea especfica, la proteccin y
promocin de la democracia, para evaluar si estamos o no frente a un rgimen
internacional.

7
Informe y conclusiones del Grupo de Estudio sobre Fragmentacin del Derecho Internacional:
dificultades derivadas de la diversificacin y expansin del Derecho internacional, 58 perodo de
sesiones celebrado del 1 de mayo al 9 de junio y del 3 de julio al 11 de agosto de 2006. Informe de la
Comisin de Derecho Internacional, Suplemento N 10 (A/61/10), Captulo XII, prrafos 241-251, pp.
441-465.
8
Casanovas, Aproximacin a una teora, pp. 42-43.
9
ngel Rodrigo Hernndez, La integracin normativa y la unidad del derecho internacional pblico, en
Rodrigo y Garca, Unidad y Pluralismo en el Derecho Internacional, p. 323,

3
La defensa de la democracia como rgimen
La defensa y promocin de la democracia constituye una preocupacin central de
la poltica exterior de muchos de los actores del sistema internacional. Tres presidentes
estadounidenses de muy distinta orientacin Clinton, Bush y Obama- la han identificado
como uno de los objetivos principales de la poltica exterior de los Estados Unidos. Los
pases de la Unin Europea (UE), actuando tanto a ttulo individual como en el contexto de
las instituciones comunitarias, han subrayado su compromiso con la defensa y difusin de
la democracia en el mundo.
El consenso es menor en Asia y frica. En muchos pases del antiguo Tercer
Mundo se tiende a relativizar la vigencia de ciertos derechos humanos o se invocan
condiciones polticas y culturales especiales que justificaran enfoques singulares en esta
materia. El viejo argumento sobre la primaca de los derechos econmicos y sociales o del
derecho al desarrollo por sobre las libertades polticas o personales, tambin conserva su
popularidad en esas reas. Aun as, varios pases asiticos y africanos se han sumado a los
esfuerzos que se despliegan en favor de un nuevo rgimen internacional para la proteccin
de los derechos humanos y la defensa de la democracia. La Unin Africana incluy la
democracia entre sus principios bsicos y tiene atribuciones para condenar golpes de
Estado en los pases miembros e incluso puede expulsar a gobiernos surgidos de manera
no democrtica. Sin embargo, en la prctica, ha utilizado estas atribuciones de manera
selectiva.
La existencia de situaciones que puede conducir a Estados fallidos ha provocado
igualmente un mayor activismo internacional a favor de los procesos de democratizacin.
As, la restauracin del gobierno democrtico de Hait constituy la justificacin oficial
para la constitucin de una (primera) fuerza de paz de Naciones Unidas en Hait, como lo
declar expresamente la Resolucin 940 (1994) del Consejo de Seguridad que la autoriz.
La intervencin de las Naciones Unidas para restaurar la democracia en ese pas, adoptada
bajo el Captulo VII de la Carta de la ONU, represent la primera vez que una crisis
interna en que, en esencia, estaba en juego la recuperacin democrtica, provocaba
medidas tan drsticas por parte del rgano mximo de la organizacin mundial10.
En el continente americano, la democracia representa una de las piedras angulares
del sistema interamericano y actu como uno de los principios bsicos para el
establecimiento del Grupo de Ro, el mecanismo de concertacin poltica regional que se

10
Roland Rich, Bringing Democracy into International Law, Journal of Democracy 12:3, Julio 2001,
pp. 20-34.

4
estableci en Amrica Latina en 1986 y que dio lugar el 2010 a la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). Si en el pasado la reivindicacin democrtica
tena un carcter ms bien retrico y mediante un uso manifiestamente parcial fue
convertida en un arma de la guerra fra, en las ltimas dcadas ha dado lugar a acciones
colectivas. El "Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovacin del Sistema
Interamericano" y la Resolucin 1080 sobre "Democracia Representativa", adoptados por
la XXI Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA),
representaron hitos importantes en esta direccin, desde el momento en que estos
instrumentos establecieron un mecanismo de respuesta frente a situaciones de interrupcin
ilegal del proceso democrtico en cualquier nacin de la OEA. En la prctica, el Grupo de
Ro sigui durante aos una lnea similar, pese a la resistencia de varios de sus miembros,
llegando incluso a suspender a aquellos pases miembros en que se registr una
interrupcin del proceso democrtico.
La OEA adopt la Carta Democrtica Interamericana en el ao 2001, instrumento
que constituye el ncleo central del Rgimen Democrtico Interamericano11, que
pretende promover y defender la plena vigencia de la democracia en las Amricas.
En esta ponencia cabe preguntarse hasta qu punto esta voluntad poltica se ha
traducido en un nuevo rgimen jurdico internacional para la proteccin y promocin de
la democracia. Una revisin somera de los principales manuales de derecho
internacional no arroja muchas luces en la materia; a lo ms, se encuentran referencias
al tema en los captulos sobre la proteccin internacional de los derechos humanos, el
principio de libre determinacin o autodeterminacin de los pueblos o el
reconocimiento de los Estados, pero no hay un tratamiento sistemtico y singular del
tema y la cobertura que recibe es excepcional 12. La literatura sobre regmenes
internacionales tampoco es muy expresiva en esta materia. En una compilacin muy
extensa de artculos publicados en la prestigiosa revista International Organization
sobre regmenes internacionales, no se incluy un captulo sobre el tema13. Los
volmenes que se refieren a la poltica del derecho internacional y el surgimiento de
nuevos rdenes normativos tampoco profundizan el asunto. Y aunque hay buenos
11
Beatriz M. Ramacciotti, Democracia y Derecho Internacional en las Amricas. Crdoba, Argentina:
Lerner, 2010, p. 175.
12
Entre las excepciones, cabe destacar a Antonio Cassese, International Law, 2nd ed., Oxford: Oxford
University Press, 2005, p. 395; Hugo Llanos Mansilla, Teora y Prctica del Derecho Internacional
Pblico. Tomo III. La persona humana ante el derecho internacional. Santiago: Ed. Jurdica, 2008, pp.
203-208 y Edmundo Vargas Carreo, Derecho Internacional Pblico. De acuerdo a las normas y
prcticas que rigen en el siglo XXI, Santiago: Ed. Jurdica de Chile, 2007, pp. 268-272.
13
Simmons y Steinberg, International Law, op. cit.

5
estudios sobre la defensa internacional de la democracia 14, el tema todava no se
incorpora al corpus central del derecho internacional.
En realidad, estamos frente a un rgimen embrionario. Si bien ste ya tiene una
cierta expresin jurdica, no es comparable con los regmenes se han concretado en
reas como el comercio, el medio ambiente, los derechos humanos, el desarme, etc. Este
rgimen consistira en un derecho, reconocido internacionalmente, a la democracia
electoral, que se basa en los derechos humanos, pero que se extiende para asegurar la
participacin significativa de los gobernados en las decisiones polticas formales que los
afectan15. Los orgenes del rgimen se encontraran en el principio de libre
determinacin de los pueblos, aplicado en el proceso de descolonizacin consagrado en
la Carta de las Naciones Unidas (Captulos XI y XII), en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos que entr en vigor en 1976 (especialmente su artculo 25),
en diversas resoluciones de la Asamblea General y de la antigua Comisin y actual
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en las Cartas fundacionales,
resoluciones y prcticas de diversas organizaciones regionales, en protocolos de
convenciones regionales y en sentencias de tribunales regionales de derechos humanos.

Los instrumentos
La prctica en este mbito tambin apunta a un rgimen internacional en
formacin. Los actores interesados en la promocin y defensa de la democracia a nivel
internacional estn recurriendo a una cantidad creciente de medios o instrumentos para
alcanzar este objetivo. Muchos de estos medios tienen un efecto incierto y, como recuerda
Whitehead16, pueden ser mutuamente inconsistentes y resultan de difcil aplicacin
durante un perodo muy prolongado.
En una primera categora de instrumentos se puede situar la accin declarativa en
todas sus variantes. Ella incluye las declaraciones de autoridades gubernamentales,
especialmente cuando se producen golpes de Estados o amenazas hacia el orden
14
Vase por ejemplo Thomas M. Franck, The Emerging Right to Democratic Governance, American
Journal of International Law 86 (1992), pp. 49-52; Tom Farer (ed), Beyond Sovereignty. Collectively
Defending Democracy in the Americas. Baltimore: The John Hopkins University Press, 1996 y Gregory
H. Fox y Brad D. Roth (eds.), Democratic Governance and International Law, Cambridge: Cambridge
University Press, 2000; Ramac. Desde una perspectiva ms politolgica, vase Heraldo Muoz (ed.),
Democracy Rising. Assessing the Global Challenges. Boulder: Lynne Rienner, 2006.
15
Thomas M. Franck, Legitimacy and the democratic entitlement, en Fox y Roth, Democratic
Governance, p. 26.
16
Whitehead, Laurence, "International Aspects of Democratization". En: Guillermo O'Donnell, Philippe
C. Schmitter y Laurence Whitehead (Comps.), Transitions form Authoritarian Rule. Comparative
Perspectives. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1986, p. 19.

6
constitucional; la publicacin de informes sobre incumplimiento de prcticas democrticas
en otros pases, normalmente asociadas con violaciones de los derechos humanos; la
expresin, oral o escrita, pblica o privada, de inters en determinados casos nacionales;
las recomendaciones de comisiones nacionales y otras acciones similares. Estas
expresiones de preocupacin e inters pueden provenir de fuentes gubernamentales de
muy variable nivel, de organizaciones regionales o globales, de grupos de Estados y de un
amplio espectro de organizaciones no gubernamentales (ONG) e incluso personalidades
privadas.
La prctica internacional incluye mltiples ejemplos del uso de estos instrumentos
y demuestra la variedad de resultados que se pueden alcanzar. Sin perjuicio de esta
variacin, queda claro que si bien estos medios no suelen producir efectos dramticos y
difcilmente podran bastar por s mismos para provocar un cambio de un rgimen
autoritario o permitir el asentamiento de uno democrtico, representan pasos significativos
para el logro de estos objetivos. Esta generalizacin es sobre todo vlida para reas
regionales como Amrica o Europa, pero se ha extendido tambin a frica y a Asia. Si esta
conclusin necesariamente general no fuera vlida, no tendran razn de ser las enrgicas
reacciones que estas expresiones de preocupacin provocan en los regmenes afectados. En
un mundo cada vez ms globalizado, cualquier manifestacin de inters respecto del
proceso poltico interno tiende a motivar respuestas concretas y repercute en la opinin
pblica del pas afectado. Las mismas protestas de los regmenes afectados frente a la
interferencia extranjera indican que este activismo tiene relevancia y desempea una
funcin valiosa. Todo indica que esta tendencia seguir acentundose en el futuro.
Ciertamente, no es indiferente la importancia y naturaleza de los actores externos
que protagonizan estas acciones declarativas. No es lo mismo una expresin de inters ms
o menos constante procedente de los Estados Unidos que una declaracin de un gobierno
de un Estado pequeo. No es lo mismo una accin aislada que una concertacin de
esfuerzos de un nmero cada vez ms amplio de gobiernos. Tambin importa la autoridad
poltica del pas o de la institucin que ejerce la accin. Por su parte, las ONGs
constituyen actores muy relevantes en este plano. Una denuncia de Amnesty International
o de Americas Watch puede ser ms efectiva que una declaracin gubernamental o una
resolucin de una organizacin internacional. Lo mismo puede afirmarse sobre el papel de
las grandes internacionales polticas y sindicales o bien de sus miembros ms calificados.
Muchos casos latinoamericanos revelan la gran influencia que puede ejercer la Iglesia

7
Catlica y, en menor medida, otras agrupaciones religiosas, en favor de los derechos
humanos y de la democratizacin.
El factor personal tambin asume relevancia en este contexto. Las referencias que
se hacen al papel desempeado por ciertos embajadores de los Estados Unidos en casos
como los de Chile o Portugal, pueden ser confirmadas por mltiples casos en Amrica
Central y el Caribe. Lo mismo puede afirmarse respecto de personalidades relevantes de la
poltica, las artes o de otras actividades que gozan de estimacin social en la regin o en el
mundo.
La accin declarativa tiene a menudo una importante vertiente multilateral, como la
que ha ejercido las Naciones Unidas en determinadas situaciones, sea apoyando la
Primavera rabe en el Medio Oriente o la apertura iniciada en Myanmar, el Consejo de
Europa y la Unin Europea, para el caso de los pases que se sitan en su periferia, o bien
la OEA en casos como Hait o Honduras. La importancia de estas dmarches diplomticas
no debe ser subestimada. Y si stas tienen un carcter multilateral, el consenso de varios
Estados les otorga una mayor representatividad internacional y abre el camino para una
accin multilateral ms directa y enrgica.
Una segunda categora de acciones incluye las sanciones polticas y econmicas.
Las posibilidades en este terreno son mltiples. A nivel unilateral, ellas comprenden el
retiro de representantes diplomticos, la suspensin de ayuda econmica o militar, la
interrupcin de suministros de armas o de repuestos, la ruptura de relaciones diplomticas,
la suspensin de un rgimen de preferencias comerciales, el embargo comercial, sanciones
a terceros que comercian con el rgimen afectado, etc. A nivel multilateral, las sanciones
pueden consistir en la interrupcin de crditos por parte de organizaciones financieras
internacionales, la suspensin de la participacin del pas afectado en una organizacin
regional o mundial, la adopcin de procedimientos de fiscalizacin en materia de derechos
humanos, etc.
Las situaciones de ruptura constitucional o incumplimiento de normas mnimas de
respeto democrtico pueden tambin provocar sanciones. El debate sobre su efectividad de
ha sido siempre muy intenso. Aunque durante mucho tiempo hubo importantes dudas
sobre la utilidad, la experiencia de casos tales como Rodesia-Zimbabwe, Sudfrica,
Namibia, Hait y otros tiende a contradecir las actitudes ms escpticas frente a la eficacia
de las sanciones. Se puede argir que estos casos revisten un carcter extraordinario y que
no se puede generalizar a partir de ellos. Pero, incluso aceptando esta reserva, no es
aventurado suponer que las muy diversas sanciones aplicadas a otros casos, especialmente

8
en Amrica Latina, por lo menos han podido marcar una diferencia en el comportamiento
de los regmenes autoritarios, han impuestos ciertos frenos a los arrestos autoritarios o han
tenido un efecto disuasivo respecto de posibles amenazas involucionistas. Esta evaluacin
no implica asumir que las sanciones siempre alcanzan resultados positivos. Las medidas
coercitivas deben ser analizadas cuidadosa y peridicamente en relacin al contexto
externo e interno en que se aplican y, por cierto, slo pueden justificarse cuando se adoptan
en un marco multilateral y con estricto apego a la legalidad internacional.
En una tercera categora podramos poner los incentivos de cooperacin e
integracin. La posesin de un rgimen democrtico puede ser establecida como una
condicin indispensable para la participacin de un pas en un esquema de integracin o de
cooperacin. En la experiencia europea, la posibilidad de adherir a un esquema de
integracin regional actu como un poderoso incentivo de los procesos de
democratizacin, en los casos de Grecia, Espaa, Portugal y, posteriormente, los pases de
Europa Central y del Este. Cualquier interrupcin del proceso democrtico tendra un
impacto enorme en la insercin econmica externa del pas afectado. En el caso de
Amrica Latina, los procesos de transicin y de consolidacin de la democracia que se
generalizaron en la regin durante los aos 80 otorgaron un impulso a la integracin y
cooperacin regional. Sin embargo, el menor desarrollo y el carcter incierto de varios de
los procesos de integracin hacen que la exigencia democrtica tenga efectos menos
dramticos y, en los hechos, en el caso de Honduras, el golpe de Estado del 28 de junio de
2009 no tuvo el efecto de marginar a ese pas del proceso de integracin centroamericano.
Los pases latinoamericanos han coincidido en la necesidad de introducir "clusulas
democrticas" en los nuevos instrumentos de cooperacin que negocian entre ellos o con
terceros pases. Asimismo, la Unin Europea ha introducido estas clusulas en los acuerdos
de asociacin que ha negociado o negocia con los pases latinoamericanos. Se trata as de
condicionar los beneficios del libre comercio y de la cooperacin al mantenimiento de la
democracia. Sin embargo, la evaluacin de la situacin de inconstitucionalidad est
entregada a las mismas partes, sin que exista automatismo en la aplicacin de la clusula y
sin que una entidad autnoma pueda evaluar si se cumplen o no las condiciones para su
aplicacin.
Una cuarta categora de instrumentos incluye las polticas de apoyo,
fortalecimiento e incentivos democrticos. Estas pueden ser aplicadas por actores estatales,
Estados u organizaciones internacionales. La Alemania de postguerra, por ejemplo,
desarroll una poltica pionera en esta materia, fundamentalmente a travs de sus

9
fundaciones polticas, que estn ligadas a cada una de las fuerzas polticas significativas en
el pas. De manera tarda, Estados Unidos trat de replicar ese modelo, creando sus propias
fundaciones polticas, mientras que otros pases, como Holanda, optaron por instituciones
multipartidistas destinadas al mismo fin. Entre las organizaciones internacionales, se
destaca el importante papel desarrollado por entidades regionales como el Consejo de
Europa y la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en el fortalecimiento de las
instituciones democrticas en sus pases miembros y en ocasiones en pases terceros.
Asimismo, en 1995 se estableci en Estocolmo el Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral, como una organizacin intergubernamental
dedicada exclusivamente a la promocin de la democracia en el mundo. Por su parte, bajo
el impulso de Estados Unidos, Polonia y otros pases convocantes, el ao 2000 se
estableci la Comunidad de las Democracias, como una coalicin de Estados democrticos
destinada a fortalecer la democracia en el mundo. Especial mencin merecen las tareas de
observancia y supervisin de los procesos electorales, tarea que ha sido asumida con
especial eficacia por organizaciones internacionales regionales como la OEA o globales,
como las propias Naciones Unidas17.
Una serie de entidades no estatales, tales como partidos polticos, internacionales
polticas y sindicales, asociaciones sindicales, movimientos eclesisticos, fundaciones y
otras ONGs de variado origen y naturaleza se han dedicado igualmente a apoyar el
fortalecimiento de las instituciones democrticas en el mundo. Estos actores pueden
ejecutar una serie muy amplia de acciones, que va desde la asistencia tcnica a las fuerzas
democrticas hasta la cooperacin en la construccin de nuevas instituciones polticas,
desde la formacin de lderes hasta el apoyo econmico de fuerzas y movimientos
democrticos, desde la asesora en campaas polticas hasta la supervisin de elecciones.
Estos instrumentos han experimentado un desarrollo notable durante las ltimas dos
dcadas.

17
Para Franck, la observancia internacional de elecciones constitua un elemento central de un nuevo
rgimen internacional en materia de democracia. Vase Thomas M. Franck, Legitimacy and the
democratic entitlement, en Fox y Roth, Democratic Governance, p. 35 y sgtes. Vase tambin Thomas
Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, Washington D.C.: Carnegie Endowment for
International Peace, 1999.

10
Dilemas y riesgos
El rgimen internacional para proteger y promover la democracia no est exento de
dilemas y riesgos18. El primer dilema se plantea con respecto al principio de la no
intervencin en los asuntos internos de otros Estados, una de las piedras angulares del
sistema internacional. La accin colectiva en favor de la restauracin e incluso la defensa
de la democracia pone en duda la nocin de que la legitimidad poltica interna de un pas
corresponde a su jurisdiccin exclusiva e introduce una importante excepcin al principio
clsico de la soberana plena de los Estados. Por lo mismo, tanto el derecho internacional
como diversos Estados mantienen importantes reservas frente esta evolucin. Est claro
que la accin internacional en defensa de la democracia ya no est subordinada en
trminos absolutos al principio de la no intervencin y que la relacin entre ambos
principios no tiene un carcter inmutable. Pero el derecho internacional recoge esta
evolucin de manera gradual19.
Es importante agregar que la accin internacional que comienza a ser legitimada en
este mbito asume un carcter multilateral y, en consecuencia, exige el apego a las normas
y procedimientos fijados para estos efectos en las organizaciones internacionales, tanto
globales como regionales, as como un consenso relativamente amplio por parte de la
comunidad mundial. Son precisamente estas consideraciones las que permiten establecer
un claro contraste entre el intervencionismo unilateral y la accin multilateral. Slo esta
ltima da pie para hablar de un rgimen embrionario.
Un segundo dilema se refiere al concepto de democracia que est en la base de este
nuevo activismo internacional o regional. No se trata tanto de revivir el viejo y
distorsionado debate sobre el valor de la democracia formal, que marc tan profundamente
el pensamiento poltico latinoamericano durante los aos 60 y 70 y que, afortunadamente
en opinin de este autor, hoy parece superado. Tampoco se trata de tomar en serio las
calificaciones interesadas que hacen los gobernantes sobre las diversas formas de
democracia posibles y que han pretendido justificar la carencia de libertades bsicas en
regmenes muy dispares. Dejando a un lado consideraciones tericas y filosficas, la
democracia puede ser definida con relativa claridad desde el punto de vista operacional.
Ella incluye elecciones libres, secretas, informadas y competitivas, en que todos los

18
Los prrafos siguientes se basan en Alberto van Klaveren, La promocin de la democracia como
principio de la poltica exterior de Chile, publicado en Mario Artaza y Csar Ross (eds.). La poltica
exterior de Chile, 1990-2009. Del aislamiento a la integracin global. Santiago: RIL editores 2012, pp.
115-139
19
Vase el mesurado artculo de James Crawford, Democracy and the body of international law, en
Fox y Roth, Democratic Governance and International Law, pp. 91-120.

11
ciudadanos adultos de un pas pueden votar o ser votados. Implica la posibilidad real de
alternancia en el poder, la existencia de un Estado de Derecho, de una divisin de poderes,
de un poder judicial independiente y del libre juego entre el gobierno y una oposicin que
fiscaliza. Y, sobre todo, la democracia incluye la libertad de expresin, la libertad de
asociacin, el respeto al pluralismo, la libertad de prensa y otros derechos bsicos. Descrita
en esos trminos, la democracia rene los dos criterios que el destacado politlogo Robert
Dahl considera como crticos: la posibilidad de oposicin y la posibilidad de
participacin20.
El dilema se plantea en el sentido de que en varios regmenes surgidos de
elecciones razonablemente libres persisten situaciones muy graves en materias de derechos
humanos o incluso pueden derivar hacia modelos autoritarios. Tambin puede producirse
el caso de que la aplicacin de los mecanismos para la defensa de la democracia no se
desarrolle de una manera plenamente satisfactoria o no entregue los resultados esperados
en trminos de un proceso de verdadera consolidacin democrtica, como
lamentablemente puede suceder en los Estados fallidos.
Asimismo, suele plantearse la necesidad de conciliar objetivos distintos y a veces
contrapuestos de poltica exterior. Un objetivo tan loable como la defensa de la democracia
no puede ser evaluado en forma aislada con respecto a otros intereses de la comunidad
internacional como el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales o la
estabilidad en una cierta regin. Tambin puede surgir una contradiccin entre intereses
polticos y estratgicos. Esta ltima no afecta slo a las grandes potencias, sino que
tambin tiene vigencia en los mbitos regionales. Guste o no guste, los atentados a la
democracia en pases vecinos suelen ser tratados con una natural cautela, con el fin de no
interrumpir o afectar vnculos que se consideran fundamentales para una convivencia
internacional razonable o para la defensa de intereses especficos de los Estados. La
estabilidad de las relaciones vecinales puede llegar a primar sobre otras consideraciones,
por legtimas que ellas sean.
Estas consideraciones nos remiten igualmente a la espinosa cuestin del "doble
estndar". Corresponde aplicar el nuevo rgimen para la defensa y promocin de la
democracia en todos los casos? Cabe agregar que el problema del doble estndar no se
deriva slo de un problema de mayores o menores simpatas ideolgicas. Est tambin la
cuestin de la eficacia de la accin internacional. Resulta por lo menos dudoso que los
partidarios de construir un rgimen internacional mucho ms fuerte para defender la
20
Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press, 1971.

12
democracia, que incluya una batera de sanciones que vayan desde el aislamiento
diplomtico y econmico hasta la intervencin internacional para restaurar la democracia,
estn dispuestos a recomendar seriamente medidas drsticas para impulsar la democracia o
hacer frente a una eventual interrupcin de la democracia en los pases mayores de una
cierta regin o bien a potencias econmicas con las que se mantienen florecientes
negocios. Aunque pueda resultar una conclusin cnica, siempre ser ms fcil aplicar
sanciones enrgicas en este terreno a los pases pequeos y ms dbiles. Estas
consideraciones explican el carcter embrionario y selectivo del rgimen.

Conclusin
La promocin de la democracia ha sido y es una pieza clave de las polticas
externas de una cantidad relevante de pases en el mundo. Aunque se registran obvias
diferencias en la intensidad, constancia e instrumentos que caracterizan a estas polticas, se
puede observar una tendencia clara en esta materia, apoyada en una prctica que se ha
extendido igualmente a organizaciones internacionales regionales y, con ciertas reservas,
globales.
Sin embargo, los dilemas planteados en la seccin anterior obligan a una cierta
cautela frente a las proclamaciones de un nuevo rgimen internacional en este mbito. La
prctica frente a las rupturas democrticas no siempre ha sido consistente y las polticas de
la comunidad internacional frente a los regmenes autoritarios han variado desde la sancin
y el aislamiento hasta la cooperacin ms estrecha y las alianzas estratgicas y militares.
Quizs ha sido esa prctica la que explica la prudencia con que los tribunales
internacionales globales han tratado el tema de la democracia21.
El fin de la guerra fra, el xito de los procesos de transicin democrtica o
redemocratizacin en Europa y Amrica Latina y el breve momento unipolar que le sigui
alentaron un gran optimismo en esta materia durante los aos 90. Se gener la ilusin de
que los Estados slo podan ser legtimos en la medida en que actuaban en favor de sus
ciudadanos y que respetaban sus derechos22. La soberana pareci hacerse condicional al
origen de sus gobiernos y a la observancia de los derechos de los gobernados. Sin
embargo, el consenso en esta materia ha estado limitado a un nmero acotado de Estados,
de raigambre liberal, ubicados principalmente en Europa, las Amricas y Oceana, con
algunos seguidores en frica y Asia. Se trata entonces de un consenso poltico parcial que
21
Vase el anlisis de Crawford, op. cit, de la sentencia del caso Military and Paramilitary Activities in
and against Nicaragua (Nicar. v. United States), de la Corte Internacional de Justicia, 1986, pp. 99-100.
22
Andrew Hurrell, On Global Order, Oxford: Oxford University Press, 2007, p. 154.

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por la misma razn que es parcial no puede transformarse en forma plena en un consenso
legal internacional.
Cabe preguntarse si este consenso tiene un carcter creciente, como lo sostuvieron
en los aos 90 autores como Huntington23 o si la tendencia en esa direccin es menos clara
de lo que parece.
Los regmenes internacionales no dependen de las preferencias polticas o
valricas. Ms bien, responden a un cierto contexto internacional. En la medida en que la
promocin de la democracia forma parte de una tradicin poltica liberal y occidental, su
universalizacin y transformacin en un rgimen global depender de la expansin de esa
misma tradicin al resto del mundo. Sin embargo, esta expansin no es evidente en la
actualidad. Como lo afirma Kupchan, el modelo poltico occidental no est siendo
universalizado y tampoco est siendo remplazado por un nuevo modelo o centro de
gravedad. Ms bien, el nuevo mundo ser polticamente diverso y habr distintas
concepciones de lo que constituye un orden justo y legtimo 24. En la medida en que se
mantenga esta tendencia, resultar difcil hablar de un rgimen internacional, preciso y
efectivo, para la defensa de la democracia. Esta realidad marca una diferencia con los
regmenes internacionales vigentes en materia de derechos humanos, cuyo rango es
superior en el derecho internacional y que, al menos nominalmente, suscita un consenso
universal mayor, al igual que fuertes consensos regionales.
Se podra argumentar que la dificultad de establecer un rgimen global para la
democracia puede ser compensada por la adopcin de regmenes regionales en este
mbito, especialmente en Europa y en Amrica. Sin duda, esa opcin est abierta. Sin
embargo, tampoco en esas regiones existe una uniformidad poltica total. Por cierto hay
bases para sostenerla en el caso de la Unin Europea. Pero si ampliamos el crculo a la
periferia europea, la uniformidad se hace menos clara. Una revisin somera de la
membresa del Consejo de Europa o, ms todava, de la Organizacin para la Seguridad y
Cooperacin de Europa (OSCE) arroja dudas sobre las credenciales democrticas de
algunos de los Estados Partes. Y en las Amricas, la creciente diversidad poltica que se
observa en Amrica Latina plantea interrogantes respecto de la viabilidad de profundizar la
Carta Democrtica Interamericana o establecer alianzas basadas en los modelos polticos
de los pases.

23
Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman, Ok:
Univ. Oklahoma Press. 1991.
24
Charles A. Kupchan, No Ones World. The West, the rising rest, and the coming global turn. New York:
Oxford University Press, 2012, p. x.

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La defensa y promocin de la democracia tiene plena validez como principio de
poltica exterior. Y pases como Chile tienen todo el derecho de mantenerlo. No obstante,
un principio, por legtimo y atendible que sea, no llega a configurar por s mismo un
rgimen internacional. En un contexto de multipolaridad y diversidad poltica, la defensa y
promocin de la democracia debe conciliarse con el principio de no intervencin, sin
perjuicio de que ste ya no tiene el valor absoluto que se le otorg en el pasado, as como
con los principios del pluralismo y de la aceptacin de la diversidad a nivel internacional.
En suma, estamos frente a un rgimen embrionario, cuya evolucin depender de la
evolucin poltica que experimente la comunidad internacional.

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