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INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO PLAN MAESTRO DE CICLO-RUTAS

1. LA BASE FILOSFICA DEL MM&C1

1.1 POR QU UN MANUAL ESPECFICO DE MERCADEO SOCIAL Y

CONCERTACIN?

La experiencia internacional demuestra que muchos de los fracasos en la puesta

en marcha de planes maestros de ciclovas en otras ciudades del mundo han
ocurrido porque los retos de cambio cultural y de actitudes de los habitantes
fueron menospreciados.

Los gobiernos en general, en su intento de promocionar el transporte cicloviario,

han puesto nfasis en la construccin de infraestructura (ciclo-rutas,
parqueaderos, etc.) y en los aspectos tcnicos del mismo (Ingeniera de trfico,
Estadsticas, etc.), y fallaron en el entendimiento de que una ciudad es una
integracin de infraestructura y cultura.

Las ciudades, como las computadoras, son una mezcla de infraestructura

(hardware) y cultura (software). La infraestructura se refiere a las construcciones
de soporte para el uso de los ciudadanos; en este caso las ciclo-rutas y la cultura
se refieren al "cmo" se usan esas infraestructuras.

Vale decir que la sola construccin fsica no garantiza ni la forma, ni la regularidad

con que se usarn. Para cambiar una realidad urbana se debe actuar en las dos
dimensiones.

Cada ciudad tiene su personalidad, su identidad ciudadana, su propia cultura. An

aplicando la metfora de la computadora, cada ciudad se comporta como si
tuviese un sistema operacional nico y particular.

Ocurre que cambiar cultura y actitudes de los ciudadanos no es algo que se logre
desde arriba hacia abajo. Es decir, que los cambios de cultura no ocurren a partir
de la toma de decisiones desde la administracin, sino que parten de los cambios
de actitudes de la comunidad. Ello requiere un proceso muy complejo de
concertacin y de participacin ciudadana. Para ilustrar estos conceptos, a lo
largo de este primer captulo se presentarn unos ejemplos demostrativos, de
acciones gubernamentales que aplican esta visin de la ciudad como resultado de
la sntesis infraestructura - cultura.

1.2 LA IMPORTANCIA DE LA CONCERTACIN Y DE LA PARTICIPACIN

PBLICO - PRIVADA

1
El adelante se denominar MM&C, al Manual de Mercadeo Social y Concertacin.

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Los consultores de proyectos de desarrollo urbano que trabajan con

organizaciones multilaterales de soporte financiero (BID, BIRD, PNUD, etc.) y con
gobiernos federales, provinciales y locales han identificado una nueva cultura de
desarrollo que se ha consolidado en la dcada de los 90s: la cultura de la
concertacin.

Estas organizaciones multilaterales han llegado a una conclusin aprendida como

leccin de los fracasos de dcadas anteriores en la puesta en marcha de
proyectos de infraestructura. La leccin consiste en entender que el xito de tales
proyectos depende cada vez menos de la parte "dura" (ingeniera, tecnologa), y
ms de los dos siguientes factores: la participacin pblico - privada, y las
metodologas y herramientas para su concertacin.

El diseo y la puesta en marcha de proyectos, an los de naturaleza

predominantemente infraestructural, deben ser llevados a cabo en un contexto
en que el gobierno logre asimilar la participacin del sector privado, de tal
manera que esta participacin la involucre de manera activa y no slo como actor
pasivo. Se entiende por sector privado la sociedad civil y la iniciativa privada, y
por ello se requieren instrumentos y metodologas efectivas para cada uno.

Un ejemplo de esta nueva visin es el documento de revisin de la poltica de

transporte del Banco Mundial, publicado en Mayo de 1996 2; este documento
seala el siguiente punto como recomendacin prioritaria para el cambio de las
prcticas tradicionales de transporte:

"... establecer procesos para la participacin efectiva de los usuarios y de

las comunidades afectadas en la toma de decisiones en el diseo,
administracin, y mantenimiento de infraestructura de transporte y
servicios mantenidos por el pblico".3

Y con respecto a esta participacin, el documento sigue:

Alcanzar la participacin mxima de los usuarios en proyectos de

transporte requiere cambios institucionales, mayor entrenamiento a nivel
local en las habilidades tcnicas y administrativas requeridas, y el
desarrollo de ONGs locales que animen a los usuarios a participar. Si las
comunidades deciden jugar un papel ms activo en la administracin de su
infraestructura, los facilitadores a nivel local requieren entrenamiento en
mtodos participativos y se requiere identificar los capacitadores que
puedan desarrollar las ONGs locales que facilitarn la mayor respuesta". 4

Los anteriores fragmentos resaltan la necesidad de involucrar activamente a la

comunidad en el mantenimiento y administracin de la infraestructuras, para lo
cual se requiere tambin cambios en el interior de la Administracin.
2
Los asesores del grupo consultor para el tema de MM&C participaron activamente en este documento.
3
Transporte Sostenible, Banco Mundial, 1996, pag.4
4
IBID pag. 100

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A su vez, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) despus

de invertir US1.033 millones de millones en 2,054 proyectos, se prepara a hacer
la revisin de sus directrices estratgicas. El documento que se cita a
continuacin sintetiza el debate en el interior del PNUD acerca de la importancia
de la participacin ciudadana en la toma de decisiones y en los procesos de
diseo y puesta en marcha de proyectos de infraestructura de transporte:

En las dos ltimas dcadas se dio un cambio en la forma como las

instituciones de desarrollo enfocan el transporte. En lugar de construir vas
por donde los vehculos quieren ir, los investigadores empezaron a
observar cmo la gente viaja (no los vehculos), y cmo la gente satisface
sus necesidades bsicas de movilidad a nivel del hogar ".5

En el pasado, la mayora de las instituciones de desarrollo enfocaron el

transporte construyendo vas para facilitar los viajes vehiculares. El
transporte era mirado como un campo altamente tcnico, dominado por
expertos, planeadores, ingenieros y economistas tcnicos, quienes
raramente sentan la necesidad de consultar a la gente acerca de los
proyectos que afectaban a sus propias comunidades. Este enfoque, sin
embargo, a menudo ignoraba las necesidades bsicas de movilidad de los
pobres, y en el peor de los casos conduca al arrasamiento de vecindarios
urbanos vitales, y al desplazamiento de miles de personas de bajos
ingresos, mientras que los problemas de seguridad vial y de
contaminacin del aire originados en la congestin del trfico se
agravaban. ... La falta de insumos de las comunidades afectadas en el
proceso de planeacin deriv en pobre gobernabilidad, conflicto poltico
urbano, y el desperdicio de recursos enormes ".6

La mayora de los temas de transporte caen en un rango que va desde

temas tcnicos completamente, hasta asuntos polticos. Politizar el
proceso de toma de decisiones de aspectos totalmente tcnicos implica
probablemente una administracin pobre y parlisis administrativa. A su
vez, imponer una metodologa tcnica-racional en el proceso de toma de
decisiones en asuntos que pueden resolverse mejor por medio del proceso
poltico, conducir de manera inevitable justamente a un conflicto
poltico.

Los planificadores del transporte han desarrollado un conjunto de

herramientas de planeacin que se conocen como planeacin tcnica -
racional de transporte. Estas herramientas son tiles para la toma de
decisiones tanto enteramente tcnicas como altamente polticas,
suministrando de manera ideal informacin clara a todos los interesados
acerca de las ramificaciones de polticas diferentes. La ausencia de estas
5
Transporte y Asentamientos Humanos Sostenibles: Una Visin general de la poltica del PNUD, Sept. 1998, -
pg. 2-. Participacin de los asesores de I.T.C.
6
IBID 5 -pg 1,2-

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herramientas bsicas de planeacin puede desembocar en una

gobernabilidad pobre del sistema de transporte. Sin embargo, una historia
de omisin y abuso de estas herramientas tcnicas/racionales en la
planeacin del transporte demuestran la importancia de su uso en
conjuncin con un proceso de toma de decisiones participativo y
democrtico en el contexto de transparencia y responsabilidad.

Como producto de este debate, el PNUD reorient la asistencia a los pases en

desarrollo en materia de transportes hacia un enfoque de transporte con nfasis
en la gente, que se puede resumir as:

Capacitacin a funcionarios en materia de planeacin participativa y marcos

legales.
Trabajo conjunto con las autoridades para el mejoramiento de la transparencia
en los procesos de toma de decisiones.
Capacitacin a usuarios y ONGS en materia de participacin y veedura
Trabajo comunitario para desarrollo de planes orientados hacia la movilidad
bsica.
Suministro y apoyo tcnico para el estudio de necesidades de movilidad en los
sectores pobres.
Suministro y apoyo en intervenciones sectoriales en proyectos de movilidad en
sectores pobres.

Toda la reflexin anterior nos conduce a pensar en la necesidad de poner en

prctica esta nueva filosofa en relacin con los temas de Transporte como
requisito indispensable para el xito del "PMC".

1.3 LA PROMOCIN DEL CAMBIO CULTURAL

La prestigiosa revista The Economist public el 5 de Septiembre del ao pasado

en forma de inserto especial, un documento titulado Para viajar con confianza:
viajes de uno a otro lado

Este material enfoc los varios aspectos del problema de la congestin de trfico
urbano, el cual ha asumido un carcter mundial. La sntesis del informe asegura
que no obstante todas la tentativas llevadas a cabo, no importa si en ciudades de
pases desarrollados o en desarrollo, an contando con la sofisticacin tecnolgica
la realidad final es:

Un trfico cada vez mas congestionado: una realidad inalterable de la vida

urbana moderna?. Los optimistas insisten en que esto no tiene que ser as.
La combinacin correcta de transporte pblico, tecnologa de punta, y
polticas econmicas, dicen ellos, puede resolver el problema ....
(Sin embargo) por qu los conductores siempre engaan a los planeadores,
economistas, e ingenieros de trfico?

Lo que pasa es que:

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No obstante lo bien intencionados y lo visionario de los planeadores, ellos

permanecen sujetos a la primera ley del trfico: cuanto se haga para
suavizar el flujo, con seguridad tendr consecuencias inesperadas.

La revista concluye el informe con la declaracin de Paul Barter, 7

"Las ciudades que han tenido ms xito parecen haber tomado un enfoque
estratgico al tomar la decisin acerca de qu clase de ciudad quieren
ser. (La negrilla es nuestra)

De lo anterior se puede deducir que no hay soluciones viables para los problemas
de congestin si la estrategia se restringe exclusivamente a soluciones
tecnolgicas y de infraestructura. Lo que en realidad posibilita las necesidades de
xito, es cambiar la cultura urbana hacia la sostenibilidad de la ciudad en
funcionamiento.

Cuando las ciudades logren crear un "Software", expresado en un

comportamiento ms solidario como una cultura de desplazamientos, logran
controlar los problemas de trancones. Un ejemplo cercano de ello es la campaa
de "Pico y Placa", de la Alcalda Mayor de Santa Fe de Bogot, D.C.

Hoy da se dan cambios importantes en la percepcin de las autoridades

gubernamentales sobre cmo resolver los problemas de circulacin urbana. An
con las posibilidades abiertas por el desarrollo tecnolgico sobre todo en las
ciudades de pases desarrollados, las autoridades empiezan a escoger
alternativas de estrategias de promocin de cambio cultural.

En el cuadro 1.1 se presentan algunos ejemplos internacionales, recopilados por

la ONG: Tri State Campaign,
En Alemania
La polica en Dortmund, Alemania hace equipo con escolares para responsabilizar a los
CUADRO 1.1 conductores
PROMOCIN
por su manejo DE CAMBIOS
peligroso CULTURALES
y antisocial. En - ALGUNOS
una ofensiva concentrada a lo largo
EJEMPLOS de una semana dedicada a destacar la seguridad alrededor de las escuelas , la polica
coloc en ellos radares detectores de velocidad , y detuvo a quienes de manera flagrante
violaban el lmite de velocidad de 18 mph. En lugar de recibir una citacin, los violadores
fueron escoltados hasta un grupo de alumnos de cuarto grado quienes les lean el acta
de rebelin. Los nios planteaban a los motoristas preguntas tales como: Sabe usted qu
tan rpido manejaba? No vi el aviso de lmite de velocidad? Esta tcnica tuvo acogida en
la prensa, y debido a que este programa tuvo lugar en escuelas locales, se di una gran
probabilidad de que los estudiantes o profesores conocieran a los conductores . A pesar
de que los motoristas son censurados pblicamente, el programa crea un refuerzo positivo
porque ilustra consecuencias negativas del exceso de velocidad.

En Francia
7
Codirector de ONG Sustainable Transport Action Network, que rene activistas que hacen el monitoreo de
polticas y proyectosLadepolica
transporte
en en ciudades
algunas de Asia,francesas
regiones acerca depresenta
las ciudades queinfractores
a los tienen msde
xito
losenlmites
disminur
de
los problemas de trancones.
velocidad algunas personas que han quedado paralticas o discapacitados a consecuencia
de colisiones de trfico. Los participantes discapacitados pasan de manera voluntaria un
da acompaando a la polica en sus recorridos. Estos voluntarios son presentados a los
infractores,
CONSORCIO PROJEKTA LTDA. quienes
- INTERDISEOS LTDA. quedan entonces en mejores condiciones de visualizar las 5
consecuencias posibles de su accionar ante el timn.
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Fuente ONG - Tri State Campaign

En Inglaterra

Lmites variables de velocidad se encuentran en operacin en tramos de la autopista

circunvalar M25 alrededor de Londres . La polica se basa en la idea de que a ciertos
volmenes es posible aumentar el flujo de trfico rebajando los lmites de velocidad . El
esquema se refuerza con cmaras y seales grandes con mensajes variables que le
informan a los conductores si el lmite vigente es menor que el estndar de 70 mph. El
proyecto ha sido considerado todo un xito en cuanto al alivio de la congestin y la
disminucin de la accidentalidad.

En Copenhague

En septiembre pasado, Copenhague introdujo un sistema para minimizar el nmero de

vehculos medio vacos en operacin en el centro de la ciudad. Los camiones y
camionetas contaban con un certificado para ingresar al centro de la ciudad, y deban
estar cargados por lo menos al 60% de su capacidad durante su ingreso a, o a su salida
del centro. Las autoridades esperan que el trfico pesado se reduzca en un 30% gracias a
este programa. Amsterdam introdujo en esquema similar de certificado en octubre pasado
an en condiciones ms estrictas pus los vehculos deben estar cargados por lo menos al
80% de su capacidad al ingreso o salida de la ciudad.

Fuente : ONG - Tri State Campaign

En Colombia, tambin hay diversas evidencias en el cambio de orientacin de

parte de las administraciones como se puede corroborar en algunos apartes del
documento "Ciudades abiertas, ciudades competitivas". 8

"Los planes estratgicos [no obstante tener una visin parcial y

fragmentada] han promovido procesos participativos y espacios de
encuentro entre los gobiernos, las empresas y las organizaciones sociales
en la construccin de proyectos colectivos de ciudad.
Una concepcin ampliada de mercadeo urbano [como herramienta
manejada por el gobierno] debe enfatizar la construccin de identidades
urbanas y de ciudadana, lo que dar posibilidades reales para superar las
contradicciones entre crecimiento y desarrollo

Se destaca la necesidad de impulsar estrategias de construccin de

proyectos colectivos de ciudad ...que promueven las iniciativas desde
abajo, es decir, iniciativas barriales, con sus tejidos de microempresas, de
ONGs, de organizaciones comunitarias, etc."

La anterior cita nos indica que hoy se tiene una nueva propuesta de desarrollo
urbano, distinta de la propuesta de los aos 1960-70 que se fundamenta en el

8
VI ENCUENTRO INTERNACIONAL HABITAT (UNCHS)- "Ciudadaes abiertas ciudades competitivas" -
Bogot Oct 1998.

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concepto de Plan Maestro tecnoburocrtico, cuyo nfasis enfocaba las

transformaciones de la infraestructura y/o imposiciones de uso desde la
administracin.

La aplicacin de esta poltica ha tenido xito, incluso en la transformacin de

ciudades enteras como el caso de Barcelona entre los aos 1980 - 1995, el cual
presenta los siguientes avances en materia de planeacin:

Concertacin pblico - privada, liderada por la administracin.

Transformacin de la identidad y pertenencia urbana a partir de la revaloracin
de las culturas locales sobre el uso de las infraestructuras.
Empleo de herramientas modernas como el mercadeo urbano, la planeacin
estratgica, y un plan de comunicacin.

1.4 EJEMPLOS DEL MANEJO DE P.M.Cs EN OTRAS LATITUDES

Con el objeto de conocer aciertos y desaciertos en el manejo de planes similares

al P.M.C., el MM&C toma algunos ejemplos que ayudan a identificar temas
importantes, adaptables al caso bogotano para la puesta en marcha del P.M.C.

A continuacin algunos de estos ejemplos:

1.4.1 Cambio de actitudes, la experiencia Inglesa:

En una recopilacin sinttica, elaborada por MATTHEW-D 9 de diversos estudios

sobre el uso de la bicicleta realizados en Inglaterra desde 1984, se resaltan como
importantes los siguientes resultados:

Altos niveles de antipata entre ciclistas y conductores.

En choques de bicicleta con vehculos, solamente un 17% era causa de los
ciclistas.
Los ciclistas consideran que un mejoramiento de las condiciones de circulacin
implican: Medidas fsicas (construccin), y cambios de actitudes.
La percepcin pblica del ciclismo es como algo incmodo, dispendioso y de
bajo status social.

Finalmente Matthew concluye que los mensajes de promocin del uso de la

bicicleta son tan importantes como la mejora en las infraestructuras, y que es
fundamentar elevar el "status" del ciclismo mediante una poltica de
comunicacin adecuada.

1.4.2 El Caso de Ciudades Alemanas: Polticas que fomentan el uso de la bicicleta

9
Matthew, D. Consejero de polticas del Touring Club Britnico de Bicicletas en "Ms bicicletas - Polticas como
mejor prctica"-1995

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El informe contenido en el Apndice 1 10 concreta lo que pasa en las ciudades

alemanas, que hasta ahora son las que registran un incremento apreciable del uso
de la bicicleta dentro del contexto de pases europeos como Holanda y Dinamarca,
donde la bicicleta ha estado siempre presente.

En Alemania, la creciente conciencia ambiental que en las polticas pblicas se

manifiesta sobre todo en la presencia del Partido Verde en las alcaldas, est a
punto de construir un nuevo hardware y tambin un nuevo software urbanos.

En la construccin de un nuevo software, los alemanes siguen siendo los

innovadores ms osados, dada la condicin de que este pas est en segundo lugar
mundial en el ranking de la motorizacin per cpita.

Dentro de las polticas ms novedosas, aplicadas en la ciudad de Muenster, que

presenta los ms altos ndices de uso de la bicicleta en Alemania, se extractaron las
siguientes11:

Ampliacin de la red fsica de ciclo-rutas de 145 Km. a 252 Km. en un solo ao

Combina medidas de pacificacin de trfico con la ampliacin de
Infraestructura
Posee una va expresa de bicicletas de 3 carriles que une rutas locales
Calles para bicicletas: se permite el uso de vehculo, pero con prioridad para
bicicletas
Instalaciones de alquiler de bicicleta junto a estaciones del tren
Sistema integrado de bicicletas con vas debidamente sealizadas y
codificadas, y suministro de mapas de rutas.

1.4.3 El contra - ejemplo de las ciclovas de Lima

Un contra - ejemplo actual, muy ilustrativo es el proyecto de puesta en marcha de

tramos de ciclo-rutas por la Alcalda Metropolitana de Lima como uno de los
componentes de la rehabilitacin de transporte de la regin metropolitana. Este
es el Proyecto Piloto de Transporte No Motorizado del Banco Mundial, que empez
en 1992 y fue el primer proyecto de transporte no motorizado en tener el apoyo
del BIRD.

Este proyecto ilustra claramente los riesgos de olvidar la dimensin cultural en los
proyectos de desarrollo urbano en favor de una visn de pura ingeniera. En Lima
la construccin de la infraestructura se realiz hace ms de dos aos, pero la
contratacin de los servicios de preparacin cultural de la poblacin sigue
retrasada hasta ahora. Y ocurre que en dichas ciclovas los indicadores de uso son
todava muy tmidos, de tal forma que no se puede registrar aun el proyecto
como un caso ejemplar de xito.

10
Adaptado de Pucher, J. en "El boom del ciclismo en Alemania. Una ingeniera revitalizada por la poltica
pblica". Transportatin Quaterly, Mayo 1998
11
IBID-10

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Hasta ahora se han construido 45km de ciclovas en Lima con una inversin de
aproximadamente US$2,5 millones. En monitoreo hecho recientemente por el
Departamento de Ingeniera - rea de Transporte de la Universidad Catlica de
Lima la utilizacin de las ciclovas es de 35 ciclistas/ hora, observada en la hora
pico en la parte ms utilizada de las ciclovas.

Sin embargo, en los barrios habitados por estratos sociales ms pobres que
fueron escogidos para recibir las ciclovas, las encuestas hechas entre 1993 y
1994 informaban que 2% de los viajes se hacan en bicicletas, 72% en bus o
minibus y 22% a pi. Estas encuestas sealaban que 70% los encuestados
pensaban usar la bicicleta con las mejoras prometidas por el Proyecto Piloto.

Se puede apreciar con claridad que el caso del plan de Lima no ha obtenido
resultados favorables por deficiencias en la infraestructura puesto que esta se ha
diseado por expertos Holandeses, ni tampoco se le puede atribuir a los retrasos
en programas de crditos para adquisicin de bicicletas, sino que es claro ejemplo
de la "no aplicacin de polticas de educacin ciudadana y un escaso mercadeo
del proyecto"

1.5 EL RETO DEL PMC EN EL CONTEXTO CULTURAL BOGOTANO

En la etapa de diagnstico del PMC, el Grupo Consultor determin que el

porcentaje de viajes en bicicleta sobre el total de viajes en Bogot es hoy algo as
como 0.5% (medio por ciento), lo que significa que ocurren 80 mil viajes por da.
Con respecto a accidentalidad, anualmente, un 8% de los muertos en accidentes
de trfico son ciclistas.

El reto del PMC es promocionar el uso de la bicicleta no slo para fines de

recreacin, sino tambin como transporte cotidiano.

Que significar el xito de la puesta en marcha del PMC?

Cmo podremos establecer metas de xito para la puesta en marcha del PMC?
Eligiendo arbitrariamente un porcentaje de incremento de viajes como 2.5%?
Eligiendo de la misma manera un decrecimiento en la mortalidad?
Sern estas metas realistas, muy ambiciosas, o muy tmidas?
Cmo sera la combinacin infraestructura/cultura ms efectiva entre las
inversiones del PMC para alcanzar las metas propuestas?

Las preguntas formuladas anteriormente deben contextualizadas en la realidad

de Bogot, y sus respuestas deben salir no de un grupo de expertos sino de un
debate amplio que involucre a la Alcalda, la sociedad civil, y la iniciativa privada.
En los captulos siguientes, se intentar disear los caminos para lograr el
dilogo, la concertacin, y la participacin entre estos actores.

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