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Dr Djibril DIOP*

djibril.diop@umontreal.ca

Quand lActe 3 tue la dcentralisation sngalaise !

La transposition de devoirs, de comptences et de responsabilits de prise de dcision na de sens que si le


niveau infrieur est financirement et personnellement capable de raliser ces devoirs que lon lui a donns. Mais
la dcentralisation nexpose pas uniquement un problme dorganisation et de bureaucratie. Il faut aussi casser
le blocage mental de ceux qui sont concerns par la charge dun devoir Prof. Ralf Von Ameln - Expert
Allemand, mai 2000, lors dun colloque sur la dcentralisation Dakar organis par la Fondation Frederick Ebert.

Introduction

Au Sngal, la politique de dcentralisation relve dune tradition trs ancienne. Des


rformes engages au lendemain de lindpendance en 1960, jusqu celles de 1996, en
passant par celles de 1966 et de 1972, certainement, aucune delles na fait autant dbat et
couler autant dencre que celle, dite Acte 3 de la dcentralisation . En effet, ds laccession
lindpendance, la question de la rorganisation du territoire sest pose aux nouvelles
autorits, comme un impratif, pour favoriser un dveloppement quilibr du pays. Cest
ainsi quest avanc le principe de faire concider les circonscriptions administratives et
territoriales avec des units fonctionnelles1. De l, le pays allait connaitre dimportantes
rformes en matire de dcentralisation, avec de nombreuses modifications sur la carte
administrative et le paysage politico-institutionnel. Pour rsumer, la conscience populaire
retient comme lActe 1 de la dcentralisation , les rformes de 1972 qui crent les
communauts rurales. Cette rforme denvergure pose lacte prcurseur des liberts
locales avec, notamment, laffirmation du pouvoir local travers la communaut rurale.
Ensuite, intervient lActe 2 travers les rformes de 1996 qui consacrent la
rgionalisation avec lrection de la rgion au rang de collectivit locale et la cration de
communes darrondissements dans la rgion de Dakar. La rgion reoit comme mission

*Dr Djibril Diop enseigne lcole durbanisme et darchitecture de paysage de lUniversit de Montral (Canada).
1
Telle tait lide soutenue par la premire rforme territoriale initie en 1960.

1

essentielle, la promotion du dveloppement conomique et social, au niveau intermdiaire.
Pour certains auteurs2, cette rforme dpasse de loin, en ampleur, toutes celles qui lont
prcdes, avec le transfert de neuf domaines de comptences aux collectivits locales et la
disparition du contrle de lgalit priori au profit du contrle posteriori (Diop, 2006b).

Pour ce qui concerne lActe 3 de la dcentralisation, selon ses initiateurs, il sagit de lune des
rformes la plus aboutie de la politique de dcentralisation, jusque-l mene au Sngal. Il
fait appel la territorialisation des politiques publiques, travers la communalisation
intgrale et lrection du dpartement en collectivit locale la place de la rgion. travers
cette dernire rforme, il sagit dorganiser le Sngal en territoires viables, comptitifs et
porteurs de dveloppement durable . Ainsi, cette rforme va consacrer une refondation
majeure de laction territoriale de ltat 3. ce titre, elle devra bouleverser le systme de
gouvernance locale du pays en mettant en place une architecture administrative simplifie,
une planification cohrente des comptences entre les collectivits locales et ltat, la
modernisation de ladministration territoriale avec notamment la rforme de fond en comble
des finances locales 4. En outre, par cette rforme, on entend trouver une meilleure
harmonisation de la gouvernance des territoires avec la mise en place de ples rgionaux de
dveloppement, travers une approche endogne et de territorialisation des politiques
publiques qui permettront aux populations locales de prendre en charge, elles-mmes, la
problmatique de leur dveloppement5.

Ainsi, en moins de deux, cette rforme a t prpare et vote, en procdure durgence, par
lAssemble nationale, le 28 dcembre 2013. la lumire de lexprience, il en ressort
plusieurs interrogations. Alors, quest ce qui justifierait une telle prcipitation ?6 La rforme
de 1996 avait t mise en uvre, aprs quatre annes de concertation et dchange sur ses
diffrentes dimensions par une multitude dacteurs. Une rforme dune telle ampleur ne
mritait-elle pas quon accorde plus temps la concertation avant sa mise en route ? Cette
rforme na-t-elle pas permis de complexifier la situation de la gestion des collectivits
locales avec la politisation outrance de lespace public ? Autrement dit, lrection du
dpartement en collectivit locale et la communalisation intgrale ne viennent-elles pas
alourdir une situation financire dsarticule qui plombe lmergence dune vritable
politique de dveloppement local ? On peut sinterroger sur la porte dune telle initiative
de reterritorialisation de laction publique. La nouvelle rforme a-t-elle prise en compte
les transformations en cours dans la rgion de Dakar ? Car, les grands travaux engags ou
venir entraineront invitablement une nouvelle configuration socio-spatiales, ce qui risque
de complexifier la gouvernance mtropolitaine (Diop et Sy, 2014). Autant dinterrogations,
entre autres, qui mritent attention.

1. LActe 3 de la dcentralisation : une rforme avec des tares congnitales

Dj annonce pendant sa campagne, le Prsident Macky Sall a engag le processus ds son


accession la magistrature suprme en mars 2012. Cest lors du Conseil des ministres
dcentralis tenu Saint-Louis, le 7 juin 2012, en faisant lesquisse du bilan de la
dcentralisation , que le Prsident Macky Sall annonce cette rforme qui devra intervenir
sous le vocable d Acte 3 de la dcentralisation . Par la suite, lors du Conseil des ministres
dcentralis tenu Ziguinchor, le 27 juin 2012, il raffirme son option. Enfin, dans le
communiqu du Conseil des ministres du jeudi 17 janvier 2013, il reprcisa les ambitions de
la rforme. Cest ainsi qu loccasion du Conseil National de Dveloppement des

2
Comme Mamadou Diouf, in Diouf M. C., 1998.
3
Le Prsident Macky Sall lors du lancement de lacte 3 de la dcentralisation, le mardi 19 mars 2013.
4
Le Prsident Macky Sall, op. cit.
5
Abdou Latif Coulibaly, ministre de la Promotion de la Bonne gouvernance, porte-parole du gouvernement, le vendredi 19 juillet 2013.
6
Le texte, avec ses 332 articles, est venu lAssemble nationale pour tre vot, sans y changer une virgule, en moins de deux semaines.

2

Collectivits Locales (CNDCL) du 19 mars 2013, lhtel King Fahd Palace, il procda au
lancement officiel de lActe 3 dont lobjectif est de promouvoir une vritable politique de
dveloppement et de mise en valeur des potentialits des territoires, travers la
territorialisation des politiques publiques , afin de faire merger au Sngal, des
territoires viables, comptitifs et porteurs de dveloppement durable . Il se pose la ncessit
dinitier des alternatives susceptibles de corriger les dficiences, et produire simultanment
des progrs significatifs tant lchelle nationale, quau niveau local (Diop, 2011).

Dans ce prolongement, par dcret n 2013-581 et date du 29 avril 2013, un Comit National
de Pilotage (CNP) de la rforme de la dcentralisation a t institu. Compos dune
vingtaine de personnalits, provenant de divers secteurs, ce comit, dont la prsidence a t
confie au professeur Ismala Madior Fall, constitutionnaliste et ministre conseiller auprs
du prsident de la Rpublique, avait pour mission de mener la rflexion autour de lActe 3
de la dcentralisation. Les lus locaux y taient reprsents par : Abdoulaye Bald prsident
de lAssociation des Maires du Sngal (AMS), Aliou Niang prsident de lAssociation des
Rgions du Sngal (ARS) et Al L, prsident de lAssociation Nationale des Conseillers
ruraux (ANCR) et de lUnion des Associations dlus Locaux (UAEL). Par ailleurs, dans le
but dassurer une bonne oprationnalisation de la rforme, le ministre de lAmnagement
du territoire et des Collectivits locales (MATCL) a pris larrt n 006459 du 10 mai 2013
portant cration du Comit technique, des Commissions thmatiques et des Cadres
rgionaux de partage de la rforme de la dcentralisation. Ces commissions thmatiques
taient charges de rflchir et de formuler des propositions sur les trois thmes suivants : la
cohrence Territoriale, la lisibilit des chelles de gouvernance et les mcanismes de
financement et gouvernance budgtaire.

En effet, des valuations faites lors des Assises de la dcentralisation insistaient sur la
ncessit dapporter des correctifs au processus, notamment pour clarifier les relations entre
ltat et les collectivits locales. Toutefois, si pour certains, lacte 3 de la dcentralisation est
une rvolution 7, en revanche pour dautres, cette rforme est ne avec des tares
congnitales qui plomberait toute sa pertinence. La dcision de supprimer les communes
darrondissement8 et de regroupement les quatorze rgions du pays en six ou huit ples
conomiques rgionaux, avait suscit une vive polmique, tel point que certains avaient
qualifi cette rforme dinitiative mort-ne ou de bombe retardement . Tant, pour les
lus, que pour les acteurs de la socit civile, personne ntait dispose valider la remise en
cause des acquis consacrs par les rformes de 19969. cela sajoute le manque de
communication et de concertation dplor par les principaux acteurs10. un moment, il tait
mme question de surseoir la dcision driger les dpartements en collectivit locale pour
viter une multiplication inutile des chelles et des effets de comptition quune telle
dcision pourrait engendrer, tout en alourdissant le budget de ltat. Car il nest pas prvu
de recettes propres pour cette entit, outre celles transfres par ltat.

En dfinitive, les 385 communauts rurales ont t transformes en communes alors que les
45 dpartements du pays ont hrit des comptences des rgions, en devenant des
collectivits locales part entire, au mme titre que les communes. Avant la rforme, le
Sngal, pour une superficie de 196 176 km2 et une population estime 12 856 153
habitants, qui comptait 617 collectivits locales dont : 14 rgions, 172 communes dont 5 villes

7
Moustapha Niasse, prsident de lAssemble nationale.
8
En effet, dans la premire proposition, il est avanc la disparition des 19 communes darrondissement de Dakar au profit de quatre
arrondissements. De mme la rforme avait suscit beaucoup dinquitudes pour les lus de Rufisque, car selon eux des villes comme
Rufisque ou This seront, avec lapplication de ce texte, dpourvues de moyens avec leur morcellement en plusieurs communes .
9
LActe 2 de la dcentralisation a t lorigine de lautonomie morale et financire des collectivits locales, de lrection de la rgion
comme collectivit locale et du transfert de neuf domaines de comptences celles-ci.
10
Le Pr Ismala Madior Fall a reconnu lui-mme quil y a eu un rel problme de communication lors de lmission Les Affaires de la
Cit (LAC), prsente par Mamoudou Ibra Kane sur la TFM, le mardi 24 septembre 2013.

3

et 46 communes darrondissement et 385 communauts rurales, avec cette rforme on sest
retrouv avec 602 collectivits locales : 45 dpartements et 557 communes dont 5 villes (selon
les chiffres officiels)11. ct, il y a larchitecture dconcentre (administratives), qui na pas
chang par la rforme avec 14 rgions, 45 dpartements et 123 arrondissements12.

La communalisation intgrale devra donner toutes les entits la possibilit de se mouvoir


dans des espaces, conomiquement viables et homognes, pour permettre aux lus davoir
les moyens damorcer le dveloppement territorial 13. En outre, elle permettra deffacer la
barrire artificielle entre rural et urbain14. Ce qui, selon les initiateurs, efface cette
diffrenciation entre la connotation rural et urbain et pourrait offrir audites communauts
rurales des opportunits en matire de coopration dcentralise. Mais galement, elle
permettrait de se conformer aux directives de lUEMOA, pour ce qui est lappellation des
collectivits territoriales dans lespace communautaire. En outre, selon les initiateurs, la
communalisation intgrale rpond limpratif dune gestion de proximit des problmes
de populations et une participation des acteurs locaux limpulsion et la mise en uvre
des stratgies de dveloppement territorial . Pour les autorits, travers ce processus, il
sagira de corriger les incohrences territoriales lies aux dcoupages politiques rcents et au
rquilibrage territorial entre communes et communauts rurales15.

Si les communes ont une existence sculaire dans le paysage politico-administratif du pays,
en revanche, le dpartement collectivit locale est une nouvelle cration ne de la rforme de
lActe 3 de la dcentralisation. La dpartementalisation du pays na cependant pas
boulevers le dcoupage territorial de ces circonscriptions administratives. La loi n60-015
du 13 janvier 1960 portant rforme de lorganisation administrative de la Rpublique du
Sngal constitue le premier cadre de rfrence dans lorganisation administrative et
territoriale du Sngal indpendant (Diop, 2006b). La structuration actuelle du territoire
national date pratiquement de ce texte fondamental (Diop, 2012a). Ensuite, le dcret n60-
113/MINT du 10 mars 1960, fixant les ressorts territoriaux et les limites des chefs-lieux des
rgions et des cercles, cre les 30 cercles16 qui deviendront les 30 dpartements du pays en
1964 par le dcret n 64-282 du 3 avril 196417. Ces 30 cercles sont subdiviss en 85
arrondissements, constitus partir de 139 cantons coloniaux, le tout coiff par 7 grands
ensembles, les rgions, correspondant au dcoupage de 195818. Depuis, cette entit est reste
une simple circonscription administrative avec la tte le prfet jusqu cette rforme.

Cette nouvelle tape de la gouvernance territoriale qui devait dmarrer au premier trimestre
201319, a finalement t mise en route lissue des lections Locales du 29 juin 201420. De
mme, alors quil avait prvu de rformer les collectivits locales dans leur globalit, le
gouvernement a, finalement, dcid dopter de procder par tape pour la mise en uvre de
la rforme. Car, il sagit dune ambitieuse rforme multidimensionnelle qui doit tre


11
Nous mettons en doute ces chiffres. Car selon lANSD, on dnombre au Sngal 532 communes, dont 373 rurales, au lieu de 557
communes (rf. http://sigstat.ansd.sn/sigstatv2/repertoire_localites_senegal). Ce qui donne un chiffre total de 577 collectivits locales la
place des 602 souvent avanc.
12
Pour une population estime, en 2015 par lANSD, 14 354 690 habitants.
13
Selon Cheikh Bamba Diye, ministre de lAmnagement du territoire et des Collectivits locales, en tourne dans le dpartement de
Mbour en aot 2012.
14
Ismala Madior Fall, op. cit.
15
En effet, sous le rgime du prsident Wade le pays a connu floraison de dcoupages et de rformes territoriales.
16
Aux 12 hrits de la priode coloniale, 18 nouveaux cercles ont t cr au lendemain de lindpendance par ce dcret.
17
Journal Officiel n 3679 du 2 mai 1964, pp. 587-589.
18
Cap-Vert, This, Diourbel, Fleuve, Sngal Oriental, Sine Saloum et Casamance.
19
Arame Ndoye, ministre de lAmnagement du territoire et des Collectivits locales, lors de la 11e runion du comit du Programme
national de dveloppement local (Pndl), le lundi 31 dcembre Dakar.
20
Malgr les promesses du prsident Macky Sall que les lections rgionales, municipales et rurales, initialement prvues le 16 mars 2014,
se tiendraient date chue, elles ont t reportes de trois mois pour les besoins de la mise en place de lacte 3 de la dcentralisation, selon
le Premier ministre, Aminata Tour, au micro de Rfi, le mercredi 9 octobre 2013, lors de son dplacement Taba Ndiaye pour procder au
lancement des bourses de scurit familiale.

4

progressivement mise en uvre 21. Dans la premire phase, la communalisation intgrale,
la dpartementalisation, ainsi que par le transfert de neuf domaines de comptence, de ltat
aux collectivits locales, sera maintenu, de mme que le financement du dveloppement
local. La deuxime phase de la rforme devra parachever le processus en se traduisant par
lmergence volontaire de nouveaux ensembles territoriaux intgrant des rgions et des
dpartements22. Ainsi, selon ses initiateurs, la rflexion continue sur des points comme les
nouvelles comptences transfrer aux collectivits locales, les mcanismes de
territorialisation des politiques publiques (Diop, 2011), linvention de nouveaux mcanismes
de financement du dveloppement conomique des collectivits locales

Sur un tout autre point, quelques mois aprs le vote de la loi n 2013-10, le 28 dcembre
2013, portant Code gnral des collectivits locales, le texte est revenu lAssembl
nationale, le 16 avril 2014, la suite de la saisine du prsident de la Rpublique, en
procdure durgence galement, travers le projet de n 2014-12, en vue de modifier les
articles 31, 92 et 95 pour supprimer toute rfrence lobligation de savoir lire et crire en
franais pour les prtendants aux postes de membre du bureau des collectivits locales.
Selon le Prsident Macky Sall, ces dispositions cartent, du bureau municipal comme celui
du conseil dpartemental une frange importante des lus locaux dont certains sont
alphabtiss dans des langues autres que la langue officielle. Cette exclusion de concitoyens
dans la conduite des affaires locales, dans un contexte o la synergie des acteurs territoriaux
sans exclusive est requise, pourrait constituer un obstacle la participation citoyenne
ncessaire la russite de la rforme de la politique de dcentralisation dnomme Acte 323.
Dsormais, il suffit juste de pouvoir lire et crire dans nimporte quelle langue pour postuler
au poste de maire ou de prsident de conseil dpartemental. Mais, comment expliquer cette
incongruit, car les textes rgissant la gestion des collectivits locales, sont eux,
exclusivement rdigs en franais ?

De mme, au-del de lintercommunalit promue par Code gnral des collectivits locales,
la ville a aussi le statut de commune (Article 167, alina 4). Si dans le texte la ville est
considre comme une nouvelle cration, la logique voudrait alors que lon confre cette
entit le statut de communaut urbaine ou de communaut de communes et non pas den
faire une collectivit locale au mme titre que la commune de droit commun. En outre, si le
dcret n 2014-830 du 30 juin 2014 cre cinq villes sur le territoire national (Dakar, Pikine,
Gudiawaye, Rufisque et This), on pourrait aussi sinterroger aussi sur la dfinition de la
ville au Sngal ?24 Car jusque-l, au Sngal la commune gale ville, donc la population des
communes gale population urbaine ? Autrement dit, avec la communalisation intgrale, sur
quoi se base-t-on, dsormais, pour dterminer la population urbaine du pays, car jusque-l,
celle-ci correspond au cumul de la population des communes ? (Diop et Sy, 2014)25. Cette
question est dautant plus importante que, selon les projections de lAgence Nationale de la
Statistiques et de la Dmographie (ANSD, 2015), la population urbaine du pays doublera en
2035 et les 70% habiteront dans la partie ouest, alors que 51% occuperont moins de 4% du
territoire national, toujours dans la partie ouest du pays.

En vrit, ces questionnements dcoulent du caractre hybride de la ville tel que prsent
dans le texte et de la confusion entre celle-ci et la commune. Ne sagissait-il pas seulement

21
Le Prsident Macky Sall, op. cit.
22
Le Prsident Macky Sall recevant les responsables des partis de la majorit prsidentielle, louverture des concertations sur lActe 3 de
la dcentralisation, le mardi 22 octobre 2013.
23
Motifs exprims dans le projet de loi n 2014-12, pour justifier le bienfond de cette modification.
24
Cette rflexion fait actuellement lobjet dun montage en collaboration avec lcole suprieure dconomie applique (ESEA) ex-ENEA
sous forme de sminaire auquel tous les acteurs intresss par la dfinition de ce concept seront convis.
25
En effet, comment expliquer que Touba Mosque, avec une population estim en 2015 par lANSD 753 313 habitants, est considr
comme une commune rurale, alors que Bod Lao, dans le dpartement de Podor, avec seulement 2466 habitants est considr commune une
commune urbaine (rf. http://sigstat.ansd.sn/sigstatv2/repertoire_localites_senegal).

5

de clarifier les relations entre la ville et les communes darrondissement pour une meilleure
comprhension des rles dvolus chacune et des relations fonctionnelles entre celles-ci ?
Par ailleurs, lapproche diffrencie des comptences entre ville et dpartement qui grent
un mme territoire (notamment pour Dakar, Pikine et Gudiawaye) nest-elle pas ncessaire
mme si, la ville est institue pour mutualiser les comptences de plusieurs communes qui
prsentent une homognit territoriale , selon lalina premier de larticle 167 du Code
gnral des collectivits locales ?

2. LActe 3 de la dcentralisation : une rforme prcipite et initie aux forceps !

En faisant le paralllisme, contrairement la rforme de 1996 qui avait pris quatre ans avant
sa mise en uvre, en moins de deux, la rforme de lActe 3 de la dcentralisation a t
prpare et vote, en procdure durgence, par lAssemble nationale, le 28 dcembre 201326.
Elle est entre en vigueur le 2 aot 2014, au lendemain des lections Locales du 29 juin 2014.
Or, pour certains, cette rforme est entiche dimprovisations 27.

En effet, le projet, de ce qui allait aboutir aux grandes rformes de 1996, a t annonc par le
Prsident Abdou Diouf dans son message la Nation, le 3 avril 1992 ; ensuite repris dans
son discours inaugural, devant lUniversit dt du parti socialiste, le 24 septembre 1992. De
l, il a pris la dcision historique de soumettre lAssemble nationale, un projet de loi
rigeant toutes les rgions du pays en collectivits locales dotes de la personnalit
juridique, de lautonomie financire et dune assemble lue au suffrage universel28. Dans ce
prolongement, le Premier ministre, Habib Thiam, constitua, par arrt n 9631 du 25 juin
1992, quatre Groupes de synthse29 chargs de rflchir la mise en uvre de la politique de
rgionalisation (Diop, 2012a). Le mme arrt institua une Commission de synthse sous la
prsidence du ministre de lIntrieur, Madieng Khary Dieng. Le Rapport de synthse ainsi
labor a t transmis, par ce dernier, aux autorits suprieures en avril 1993.

Ensuite, avec la cration dun ministre dlgu auprs du ministre de lIntrieur, charg de
la Dcentralisation, loccasion du remaniement ministriel du 2 juin 1993, le Prsident
Abdou Diouf marque sa volont de donner un autre souffle au processus de dcentralisation
au Sngal30. Dans cette continuit, des Comits Rgionaux de Dveloppement (CRD) ont
t tenus dans les dix rgions du pays, ainsi que des sances spciales de consultations, du
14 juillet au 4 aot 1993. De mme, des rencontres dinformation ont t organises avec les
bailleurs de fonds et les partenaires au dveloppement du pays31. la suite de tout cela,
trois rapports sectoriels, portant sur les contributions des CRD, des dpartements
ministriels, des bailleurs de fonds et autres partenaires, avaient t produits. Ensuite, par
larrt ministriel n 8554/MINT/MCD/CAB du 7 septembre 1993, une Commission
nationale dexploitation des contributions (CNEC) du Rapport de synthse fut institue.

26
Selon le dput Srigne Mansour Sy Djamil, il ny a pas eu une rflexion srieuse sur la question, mais aussi et surtout une valuation de
la rgionalisation. Il a fallu 4 ans pour discuter de la ncessit de la rgionalisation et il a fallu 15 jours pour venir et dire que la
rgionalisation na pas march Moi, on ma mis sur la table un texte de 150 p. et on ma dit quil faut voter parce que demain, il y a
une loi quil faut approuver en plnireIls ont fait le forcing. Avec la majorit mcanique, ils ont fait adopter le texte .
27
Lors des rformes de 1996, il y a eu prs de 320 amendements lors du passage du texte lAssemble nationale o il a sjourn pendant
prs de 3 mois avant dtre vot par la majorit socialiste.
28
Un an aprs lapplication du processus, seulement 27% sont excuts sans autorisation du ministre charg des Collectivits locales et
quatre recours ont t faits au Conseil dtat.
29
La commission 1- Affaires communales est confie Daniel Kabou ; la commission 2 - Institutions confie au professeur Jacques Mariel
NZouankeu ; la commission 3 - Dconcentration et dconcentration Thierno Birahm Ndao et la commission 4 - Finances locales et Budget
Magib Seck, Directeur des collectivits locales, et le secrtariat tait assur par la DAGAT.
30
Ce dpartement avait t confi Souty Tour.
31
PNUD, Banque mondiale, USAID, ACDI, Fonds daide et de coopration (FAC), FONGS, CONGAD, Confdration national des
Employeurs du Sngal (CNES), Groupements conomiques du Sngal (GES), Confdration nationale des travailleurs du Sngal
(CNTS), Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), Coordination des Syndicats Autonomes (CSA), Syndicat des professionnels de
linformation et de la communication du Sngal (SYNPIC), lAmicale des inspecteurs des impts et domaine du Sngal (AIIDS),
lAmicales des inspecteurs du Trsor (AIT), lAssociation des maires du Sngal (AMS), lAssociation des prsidents de conseils ruraux
(APCR), entre autres.

6

Cette commission avait la charge, entre autres, de rflchir sur : les principes et objectifs, les
institutions, les comptences et les moyens, les mesures daccompagnement pour la mise en
uvre du projet (Diop, 2012a).

Cette rforme, plus connue sous le vocable de rgionalisation , est mise en application
partir du 1er janvier 1997. Celle-ci peut se rsumer deux lois phares : n 96-06 et n96-07 du
22 mars 1996 portant respectivement : rgionalisation et transfert de comptences aux
diffrents niveaux de collectivits territoriales et leurs organes. partir de l, larmature
locale du Sngal se prsente comme suite : la rgion avec la tte le prsident de conseil
rgional, la commune avec la tte le maire de ville ; la commune darrondissement avec
la tte le maire, la communaut rurale avec la tte le prsident de conseil rural (Diop,
2012a). Le prsident du conseil rural, le maire et le prsident du conseil rgional sont
dsormais des homologues, sans hirarchie aucune, ni de suprmatie entre eux. Par ailleurs,
lentre en vigueur de la rgionalisation sest traduite par un nouveau dcoupage avec la
cration de communes-villes (Dakar, Pikine, Gudiawaye et Rufisque), par le dcret n 96-
745 du 30 avril 1996, la cration de 43 communes darrondissement dans la rgion de
Dakar32. Loption ayant sous-tendu cette rforme a t, la recherche de la proximit pour une
gestion efficiente ( territoire pertinent et viable ). galement, cette mme logique avait
prsid, en 1990, la cration des communes de Gudiawaye et Bargny, respectivement
dans les dpartements de Pikine et Rufisque, par la loi n 90-36 et son dcret dapplication n
90-1134 du 8 octobre 1990 (Diop, 2012a)33.

la lumire de lexprience, les contraintes notes dans la rforme en cours ne rsident-elles


pas dans la mthode utilise par le Comit de pilotage, dans son droulement. Aujourdhui,
force est de reconnatre que lenthousiasme que cette rforme avait suscit, chez mme ses
promoteurs, commence sestomper, pour cder place au scepticisme, quant sa porte
relle. Certes, lActe 1 (1972) et lActe 2 (1996) de la dcentralisation avaient t caractriss
par la cration de nouvelles entits territoriales dans larchitecture territoriale et
administrative du pays, en revanche, lActe 3 nen a pas cr ; mais juste, il a transform les
entits existantes : les communauts rurales et les communes darrondissement sont
devenues des communes de plein exercice, alors que les dpartements (circonscriptions
administratives jusque-l) sont devenus des collectivits locales. Nanmoins, la cration des
communauts rurales, en 1972, avait fait lobjet dune exprimentation dans les rgions de
This, du fleuve et de Casamance, avant sa gnralisation sur toute ltendue du territoire.
Ainsi, une rforme dune telle envergure, navait-elle pas besoin de passer par une phase
pilote avant son dploiement ? Aussi, il convient de prciser quentre 1960 et la date de mise
en uvre de lActe 1, il sest coul une priode de douze ans. De mme, entre le lancement
de lActe 1 et lActe 2, il y a eu vingt-quatre ans dcart (Thiam, 2014). Autrement dit, les
rformes institutionnelles dune telle ampleur nont-elles pas besoin de plus de temps pour
mieux les murir avant de passer leur application ?

3. Mise en place de ples rgionaux de dveloppement, des tergiversations ou une


stratgie bien rflchie ?

Certes, des faiblesses ont t constates depuis la mise en place des rgions. Lobjectif qui
leur avait t fix na pas t atteint. Le territoire national prsente toujours des
dsquilibres entre un Sngal utile et un Sngal qui nest pas utile 34. Alors, pour mettre
fin cette miettement du territoire en rgions dpourvues de ressources et de moyens, il

32
19 dans le dpartement de Dakar; 16 Pikine, 7 Gudiawaye et 11 dans le dpartement de Rufisque.
33
Le dpartement de Dakar qui circonscrit la commune de Dakar; le dpartement de Pikine qui comprend les communes de Pikine et
Gudiawaye; le dpartement de Rufisque composs des communes de Rufisque et de Bargny et de deux communauts rurales : Sbikotane
et Sangalkam.
34
Oumar Youm, op. cit. Les ples territoires entrent dans le cadre de la deuxime phase de la rforme de lActe 3 de la dcentralisation .

7

sagira de regrouper les 14 rgions en 6 8 ples territoires en vue den constituer un
puissant levier qui va favoriser une cohrence et une synergie des interventions (Diop,
2011). Ainsi, pour corriger cette situation, seule la mise en place de ces ples peut corriger
ces dsquilibres 35 et constituer la nouvelle assise du dveloppement durable et du
rayonnement des territoires . Selon le ministre Oumar Youm, les ples territoires sont
aussi des instruments de lutte contre les disparits spatiales et rgionales dans un contexte
de mise en uvre du Plan Sngal mergent (PSE) 36. Le ple territoire constituera ainsi,
lchelon de mise en cohrence des outils de planification des actions de dveloppement
dans un espace socio-conomique et socio-culturel homogne de mme que sur le plan co-
gographique37.

Tambacounda devra tre lpicentre oriental dun des six ples de dveloppement
conomique et social englobant les mines, les nergies, lagriculture et les services sociaux38.
Il est prvu aussi de faire du Sine-Saloum, un ple rgional centre 39 qui abritant, entre
autres infrastructures et services centraux de ltat, une universit, avec des campus Fatick
et Kaffrine40. De mme, Vlingara devrait tre rig en un vritable ple de
dveloppement conomique . Finalement, la rgion naturelle de la Casamance a t choisie
pour servir de ple territoire test41 en regroupant les rgions de Sdhiou, Kolda et
Ziguinchor. Il est prvu daffecter ce ple un financement de plus de 20 milliards de FCFA
pour linvestissement42.

Mais l aussi, les dcoupages initialement proposs, ont fait lobjet de plusieurs
contestations un peu partout dans le pays. Par exemple, les lus locaux de la rgion de
Matam limage de ceux de Bignona et de Kaffrine avaient rejet, lunanimit, la
proposition de rattacher la rgion de Matam celle de Saint-Louis pour former le
ple fleuve . Ainsi, compte tenu des incomprhensions et pour viter des frustrations, les
autorits ont fini par opter pour le statu quo, en se basant sur le principe de lintangibilit des
limites actuelles des collectivits locales. En effet, dans la phase transitoire, il est finalement
retenu de maintenir les rgions pour viter un vide qui gnrerait des dysfonctionnements
administratifs 43.

Nanmoins, au-del des discours dintention, il faut reconnaitre que la surconcentration des
activits et des hommes dans la rgion de Dakar et environs est la rsultante de choix de
planification et damnagement du territoire, avant lindpendance et poursuivi par les
diffrents rgimes depuis 1960 (Diop, 2006a, 2006b, 2012a et 2012b). Ce qui donne ce rsultat
de macrocphalie inquitante vis--vis dun autre Sngal, dsertique et sous-exploit44.
Certes, Dakar, en tant que capitale du pays et vitrine du Sngal, mrite un visage plus
reluisant. Ny avait-t-il pas un autre moyen de promouvoir la capitale sans dlaisser le reste

35
Oumar Youm, op. cit.
36
A la 23-me dition de la Foire internationale de Dakar (FIDAK) loccasion de la journe ddie son dpartement.
37
Le prsident de la Rpublique a annonc Gossas le 23 juillet, la mise en uvre de lensemble des ples territoire avant la fin de lanne
2016, afin consolider de lActe 3 de la dcentralisation .
38
Macky Sall, leader de la coalition Apr Yakar, lors dun meeting Tambacounda, le 15 fvrier 2012.
39
Ce ple, qui runira les rgions de Fatick, Kaolack et Kaffrine, est en cours de mise en place aprs latelier de lancement rgional du 5 au
6 novembre 2015 Kaolack.
40
Macky Sall, candidat de Benno Bokk Yaakaar, samedi 17 mars 2012, Kaolack.
41
Lors Conseil prsidentiel de linvestissement le 14 dcembre 2012.
42
Oumar Youm, op. cit.
43
Arame Ndoye, ministre charg des Collectivits locales, en confrence de presse dans les locaux de son dpartement, le 27 aot 2013.
44
Dakar est la rgion la plus peuple avec ses 2 956 023 habitants (ANSD, 2013), soit une densit de 5 404 hts/km2 contre une moyenne
nationale de 65 hts/km2 pour le pays. Et chaque anne Dakar accueille entre 80 000 et 120 000 personnes; ce qui fait que sa population
doublera en 2025 compar celle de 2001 pour atteindre 5 020 021 habitants (Plan directeur durbanisme - PDU) Dakar Horizon 2025 ).
Par ailleurs, la capitale sngalaise assure, elle seule, 55% du PIB du pays et concentre plus de 50 % des artisans, 95% des entreprises
industrielles et commerciales, 72,1% des mdecins, 89,2% des pharmaciens et 50,6% des chirurgiens-dentistes, 87% des emplois
permanents, produit 92% de la valeur ajoute et 75 % des trajets routiers et ferroviaires de transport de marchandises partent et/ou mnent
Dakar. La polarisation croissante de Dakar ne fait quaccentuer les dsquilibres socioconomiques vis--vis du reste du pays, puisque plus
de 90% de crations nouvelles de structures conomiques se font Dakar.

8

du territoire national ? Certes, si la promotion de tels ples territoires , axs sur des
entits conomiquement viables, comptitifs et porteuses de dveloppement durable , peut
contribuer lmergence dun maillage et dun dveloppement polycentrique du territoire
(Diop, 2011), toutefois, il faut souligner que le dveloppement ne se dcrte pas.

4. Un mcanisme de financement du dveloppement local encore en dphasage

limage des prcdentes, travers cette rforme, lquation des mcanismes de


financement du dveloppement local reste aussi pose (Diop, 2012a). Ce Le transfert de
comptences aux collectivits locales doit tre accompagn du transfert concomitant par
ltat celle-ci des ressources et moyens ncessaires lexercice normal de cette comptence,
selon les articles 4 et 282 du Code gnral des collectivits locales. Or, la dsarticulation et
linefficience des mcanismes de financement, prvus par les lois et rglements, nont pas
permis de favoriser un dveloppement territorial endogne efficace ( territoire pertinent et
viable ), ce jour (Diop, 2006b; 2012a et Hochet et al. 2014).

Au titre de lanne 2013, le Fonds de Dotation de la Dcentralisation (FDD) et le Fonds


dquipement des Collectivits Locales (FECL) ont t, respectivement, de 18 123 301 000 de
FCFA et 12 550 000 000 de FCFA, soit un total de 30 673 301 000 de FCFA45. En 2014, sur un
budget de 2287 milliards de FCFA pour ltat, le transfert ne reprsentait que 1,34% de ce
dernier, mme si, selon les autorits, la compensation des charges reprsente, au moins
70%46. Dans le budget 2015, ces transferts devaient connatre une hausse pour atteindre 35
milliards de FCFA. Il tait galement prvu une loi de finances rectificative, afin de
permettre aux collectivits locales, particulirement les nouvelles communes et les conseils
dpartementaux, dtre suffisamment dots pour les quatre annes venir 47. Ainsi, pour
cette anne, le FDD et le FECL devaient tre augments de 4,450 milliards de FCFA48.

En ralit, le FDD na pas accru. En effet, au moment o les collectivits locales sattendaient
plus de 35 milliards de FCFA, ltat ne leur a octroy que 20 410 571 000 de FCFA, comme
dfini dans larrt interministriel n 2015-04794 en date du 27 mars 2015 portant
rpartition du FDD aux dpartements, aux communes et aux autres bnficiaires pour
lanne 2015, un manque gagner de prs de 15 milliards de FCFA. Dans cette rpartition,
5 200 000 000 FCFA sont transfrs aux 45 conseils dpartementaux et 13 milliards de FCFA
sont alls aux 5 villes et 552 communes. Les 14 Agences Rgionales de Dveloppement
(ARD) se partagent 777 071 000 de FCFA, alors que 360 millions de FCFA ont t octroys
lAgence dAssistance la Scurit de Proximit (ASP), relative la mise disposition des
collectivits locales, dAssistants la scurit de proximit. Quant lAgence de
Dveloppement Local (ADL), elle a reu 400 millions de FCFA pour son fonctionnement.
Pour ce qui est des fonds de concours, ils ont t arrts 2,5 milliards FCFA au profit des 45
dpartements. L aussi, les montants attendus ont t largement en de des sommes
rellement transfres. Par exemple, le conseil dpartemental de Mback avait demand 731
180 000 de FCFA, alors que celui de Diourbel attendait 366 millions de FCFA. Au final, ils se
sont retrouvs, respectivement, avec 130 millions de FCFA et 120 millions de FCFA, soit un
manque gagner de : 601 180 000 et 246 millions de FCFA.

Dans la rgion de Dakar, comme lintrieur du pays, avec la mise en uvre de la rforme,
plusieurs structures sanitaires ont connu des difficults du fait du dsengagement des

45
Selon Arame Ndoye, op. cit.
46
Selon Arame Ndoye, op. cit.
47
Selon Oumar Youm, op. cit., lors de latelier de restitution et de validation des tudes sur la formulation de la mise en uvre de
lObservatoire national de la dcentralisation et du dveloppement local (ONDD) Saly-Portudal.
48
Selon le Premier ministre, Mahammed Boun Abdallah Dionne, prsident la crmonie officielle douverture de lassemble gnrale de
lAssociation des maires du Sngal.

9

collectivits locales qui avaient en charge les factures deau et dlectricit, entre autres49.
Pendant un moment, labsence de dcret de rpartition des FDD a cr un flou et paralys le
fonctionnement de certaines municipalit50 ; ce qui a entrain les retards dans le vote des
budgets51. Ainsi, pour faire face aux difficults financires nes avec la mise en route de la
rforme, le gouvernement avait accord une dotation exceptionnelle certaines
collectivits locales52. Aussi, face cette situation indite, le conseil municipal de la ville de
Dakar na pas vot le budget pour le restant de lanne 2014, faute de dispos temps de
tous les lments dinformation et dapprciation allant dans ce sens. Il a mme dcid de
renoncer sa part du FDD allou par ltat pour compenser les recettes . Cest donc le
Prfet de Dakar, comme la loi lautorise (articles 264 et 265 du CGCL), qui a arrt ce budget.
Ainsi, pour un budget valu au dpart 58 milliards de FCFA, il a t ramen 32 875 459
729 de FCFA, pour la priode allant du 2 aot au 31 dcembre 2014. Comme autre
consquence, le budget 2015, adopt le 2 fvrier 2015, a connu une baisse substantielle. De 58
milliards de FCFA en 2014, il est pass 46 869 287 564 de FCFA, soit une baisse de plus de
10 milliards de FCFA. Selon le maire, cette situation est mettre en relation avec la mise en
uvre de lActe 3 de la dcentralisation. Car, une partie des ressources gnres vont
dsormais aux communes qui ont acquis aussi la comptence de rcuprer des impts53.

Certes, il est vident quen fonction de la typologie des communes et de leurs ressources,
certaines se retrouvent avec un excs de trsorerie et moins de charges que dautres. Ce qui
fait que, la rforme na pas le mme impact partout. Nanmoins, les attentes sont tellement
fortes, quil y a rarement les moyens pour satisfaire des besoins primaires des populations.
Si pour certains lus, la dvolution du patrimoine des villes aux communes, Dakar comme
This, a dpouille ces dernires de toutes leurs comptences54. Ce qui, ne leur permet
plus dintervenir sur les vrais problmes que rencontrent les populations . En revanche
pour les autorits, cest le recrutement abusif, sur des bases de clientlisme55 qui ne
tiennent pas compte des comptences, des connaissances et du profil qui est la principale
causes de ces blocages56.

Dune faon globale, les lus locaux dnoncent ces trs faibles niveaux de transfert de
ltat vers les collectivits, pour permettre un vrai dveloppement local (Hochet et al. 2014).
Cest dans cet esprit quils avaient rclam le relvement du niveau de la TVA reverse aux
collectivits locales57 ainsi quune rvaluation de la plus-value foncire et immobilire.

49
Face cette situation, le conseil municipal de la ville de Dakar avait mme report une date non prcise lexamen de son budget 2015.
50
Aliou Sall, prsident de lAssociation des maires du Sngal lendroit du Premier ministre, lors de la crmonie de lancement du
Programme durgence de dveloppement communautaire (PUDC) le 07 juillet 2015 : Monsieur le Premier ministre, si vous ne faites rien,
dans les jours venir, les collectivits locales, les communes mais aussi les dpartements feront face la cessation de paiement . Si les
communes, anciennement communauts rurales, nont aucune pratique en matire de collecte de taxes communales traditionnelles, toutefois
les communes anciennement communes darrondissements sont aussi confrontes ce mme problme. En effet, selon lui, mme des
villes, comme la mienne Gudiawaye dont la seule ressource est le taxe de march, qui sont aujourdhui transfres aux communes, sont
simplement incapables de payer les salaires de leurs employs .
51
En effet, jusquau mois de novembre 2014, plusieurs collectivits locales navaient pas encore vot leur budget depuis le lancement de la
rforme aprs les lections Locales de juin. Or, selon le Code gnral des collectivits locales, notamment en son article 254, le budget doit
tre vot dans un dlai de trois mois aprs linstallation du Conseil municipal.
52
700 millions de FCFA sur les 1,4 milliards attendus ont t transfrs aux collectivits locales de Dakar pour le paiement des deux mois
de salaires des travailleurs en grve. Dans un communiqu, en date du mercredi 17 dcembre 2014, le ministre de tutelle appelait les
excutifs locaux, dont les agents navaient pas encore peru leurs salaires, acclrer les procdures de mandatement des soldes afin que
les travailleurs puissent recevoir leurs dus dans les plus brefs dlais .
53
Le transfert de la gestion des dchets solides urbains de la rgion de Dakar lUnit de coordination de la gestion des dchets (UCG) par
dcret n2015-1703 du 26 octobre 2015, la place de lEntente CADAK-CAR, qui exerait cette mission depuis 2004 a t un autre point
dachoppement entre la mairie de Dakar et le gouvernement.
54
Talla Sylla, maire de This, lors de sa rencontre semestrielle intitule Jury populaire avec les aux citoyens de sa commune, le samedi
31 octobre 2015.
55
Omar Youm, op. cit., prsidant lassemble gnrale constitutive de lAssociation des dpartements du Sngal (ADS), le dimanche 11
janvier 2015 Dakar.
56
Omar Youm, op. cit., lors de la crmonie dinauguration du nouvel htel de ville de la commune de Ross Bthio.
57
Il faudra se battre pour que les acquis de lActe 2 soient bien prservs et que les recommandations de lActe 3 soient prises en compte
par les nouvelles autorits , selon Abdoulaye Bald, ancien prsident de lAMS. Il sexprimait lissue des deux journes de rflexion
organises par lAMS pour rflchir sur lActe 3 de la dcentralisation, les 17 et 18 aot 2013.

10

Actuellement, le taux de la TVA transfr aux collectivits locales tourne autour de 7,8%; les
lus quil soit port 10 ou 15%58. Lautre priorit, selon les lus est de rendre effective le
Budget consolid dinvestissement (BCI)59. Cette demande rejoint lambition de ltat de
porter 15% lassiette globale de la TVA aux FDD et FECL qui sont respectivement de 20
milliards et 15 milliards de FCFA60. En ralit, tout ceci reste du domaine dun vu pieux.
Or, depuis 2006, le gouvernement stait engag dcentraliser le BCI (Diop, 2012a).

Ainsi, au vu de ce qui prcde, si des mcanismes innovants sont programms, dans la


seconde phase du processus, pour renforcer les moyens dactions des collectivits locales, un
doute est toutefois, permis compte tenu de limprparation et lexprience en la matire.

5. LActe 3 sera-t-il un lment dclencheur pour une vraie dynamique de dveloppement


local ?

Selon Ismala Madior Fall, lActe 3 qui vise responsabiliser davantage les collectivits
locales, en donnant plus de prrogatives et en les habilitant soccuper de leurs tches de
dveloppement de la dcentralisation ne sera pas une rforme facile. Car cela ncessiterait
de faire des collectivits locales des agents de dveloppement qui seraient capable de se
doter des moyens ncessaires61. En effet, selon lui, lun des apports principaux de la rforme,
outre la rorganisation de larchitecture territoriale, est de mettre leur disposition de
moyens de leur dveloppement, contrairement la rforme de 1996 qui prsentait des
insuffisances. Cette dernire tait plus une rforme juridico-institutionnelle62. Ainsi, il est
prvu des modes innovants de financement pour les collectivits locales comme les taxes
sur lautoroute, la possibilit demprunter sur le march, le partenariat public-priv, ou
encore, la rpartition des impts dont une certaine part pourrait tre directement transfre
ces dernires.

Lautre axe majeur de lActe 3 de la dcentralisation est que les acteurs territoriaux devraient
tre, eux-mmes les acteurs pour la mise en uvre des politiques publiques avec la
territorialisation . Il est aussi prvu de transfrer de nouvelles comptences aux
collectivits locales pour leur permettre dassumer de nouvelles missions qui taient
traditionnellement la charge de ltat63. Ainsi, cette rforme devra tre plus conomique en
transfrant une bonne partie de ce pouvoir aux collectivits locales pour lutter contre leur
manque de moyens financier, et leur permettre de lancer des appels doffres depuis leur
territoire. Ces nouveaux chantiers devraient faire des collectivits locales des entits
autonomes et mancipes de la tutelle de ltat qui continue de peser malgr les rformes
opres en 1996 64. ce titre, il demande aux lus locaux de faire preuve de capacit
dadaptation mais surtout dinitiatives65.

Cest certainement, ce qua compris le maire de Sacre Cur-Mermoz. Car sur le budget
2015 de sa commune estim 751 595 000 de FCFA, il y a un manque gagner de prs de
100 millions de FCFA qui venaient de la mairie de Dakar avant la rforme. Tel nest plus le
cas du moment que cest nous qui devons participer au financement de la mairie de Dakar,
cause de lActe 3 de la dcentralisation 66. Ainsi, il a t dcid que toute socit (personne

58
Abdoulaye Bald, op. cit.
59
Mmorandum issu de latelier organis par lAMS, les 16, 17 et 18 aot 2013 Dakar.
60
Oumar Youm, op. cit.
61
Il sexprimait loccasion de la remise du rapport gnral sur la rforme de la politique de dcentralisation au ministre de la Gouvernance
locale, du Dveloppement et de lAmnagement du territoire, le vendredi 23 janvier 2015.
62
Ismala Madior Fall, op. cit.
63
Cheikh Bamba Diye, ministre de lAmnagement du territoire et des Collectivits locales.
64
Cheikh Bamba Diye, op. cit.
65
Saliou Samb, prsident du conseil dpartemental de Mbour.
66
Selon Barthlmy Dias, maire de la commune, lors du vote du budget, le jeudi 22 janvier 2015.

11

physique ou morale) qui souhaiterait utiliser le primtre de la commune de Sacr-Cur-
Mermoz, pour ses activits publicitaires ou pour organiser une foire ou louma, sera soumise
une nouvelle tarification, avec un droit dentre de 5 millions de FCFA. Dans cette mme
veine, le maire de Ngoudiame a appel ses collgues aller au-del des recettes classiques67.
Car il y a des niches de recettes caches dans la fiscalit locale et quil faudrait exploiter
pour investir dans les besoins primaires des populations 68. De mme, la raret des
ressources constate avec la mise en uvre de lActe 3 de la dcentralisation, a pouss les
communes de la ville de Dakar mutualiser leurs moyens, notamment pour les projets le
lait lcole , qui cote prs dun milliard de FCFA et la sant lcole qui reprsente,
lui seul, 80 millions de FCFA, mais aussi les uniformes et lentretien de lclairage public.
Car, aucune commune nest capable de prendre en charge elle seule, ces cots69. Sur les 19
communes que compte la ville, 15 ont adhr linitiative.

Tout compte fait, le vrai problme de la dcentralisation sngalaise a toujours t, et reste la


faiblesse de leurs ressources, tant humaines que financires plutt que territorial. En effet,
les autorits centrales maintiennent les collectivits locales dans un tel tat de dpendance
pour mieux leur imposer une dictature dmocratique quaucune vraie politique locale de
dveloppement ne peut tre entreprise, sans lassentiment de ltat centrale. On ne peut pas
augmenter leurs ressources sans voquer les questions relatives la fiscalit et aux
comptences de leurs ressources humaines. Le rgime financier des collectivits locales est
rgi par les dcrets n 66-458 du 4 juillet 1966 et n 66-510 du 17 juillet 1966 portant
rglement de la comptabilit publique qui fait suite la loi du 30 juin 1966 portant Code de
ladministration communale. Or, cette nomenclature nest plus en phase avec le maillage
administratif du pays et les ralits actuelles (Diop, 2006a et 2012a). Par ailleurs, sil est
important dexplorer dautres avenues pour le financement des collectivits locales pour
leur permettre de disposer de plus de ressources (Hochet et al. 2014), cependant, les
contraintes rencontres par la mairie de Dakar, dans la mise en uvre son projet demprunt
obligatoire de 20 milliards de FCFA soutenu par lUSAID, ne militent dans ce sens70.

6. Faut-il rformer pour rformer, et pour quel objectif ?

Certes, dans sa structuration comme collectivit locale, la rgion sest prsente comme une
entit artificielle trop loigne des proccupations des populations. Cest ainsi que, pour
certains, il serait plus judicieux de garder la rgion comme circonscription administrative
gre par le gouverneur et driger le dpartement en collectivit locale, avoir un conseil
gnral pour rpondre aux ralits de notre pays o le citoyen se sent beaucoup plus proche
du dpartement que de la rgion (Diop, 2012a)71. La mission de pilotage du
dveloppement, au niveau intermdiaire, qui lui avait t confie, a t bien trop ambitieuse,
compte tenu des difficults quelles prouvaient mobiliser correctement les ressources
ncessaires cet effet. Or, en labsence effective de moyens, la construction de toute
politique autonome de dveloppement devient alatoire ; surtout si la collectivit locale doit
dpendre de ltat pour tout ce qui concerne ses finances, son personnel et les quipements
quelles souhaitent mettre en place, comme cest le cas pour la rgion. Cest ainsi que
certains avaient vu dans lentit rgionale une structure inutile, voire parasitaire donc,


67
Le Soleil du 2 novembre 2015.
68
Les recettes des patents des carrires de cette commune sont passes de 38 millions en 2008 212 millions en 2014, selon le maire.
69
Cette dcision a t prise lissue du conseil municipal de la ville de Dakar du vendredi 29 mai 2015.
70
Il a t initi depuis 2011, travers une requte de financement auprs de la Fondation Gates. LEtat, qui avait formul un double avis de
non objection, en 2012 et en avril 2014, est revenu pour montrer sa dsapprobation vis--vis du processus. Selon certains observateurs,
manifestement, il y a, dans cette affaire, une volont de rglement de compte politique contre le maire Khalifa Sall, considr, tort ou
raison, comme un potentiel adversaire du Prsident Macky Sall, lors de la prochaine prsidentielle.
71
Mounirou Sy, in Le Soleil du 19 novembre 2009.

12

faire disparatre (Diop, 2012a)72. En effet, contrairement aux autres niveaux de collectivits
locales (les communes, communes darrondissement et communauts rurales), les rgions
taient dpourvues de ressources endognes. Elles ne disposent pas dune fiscalit propre, si
bien quelles dpendaient totalement de ltat, aussi bien pour la prise en charge des
comptences qui leur sont confies, que pour son fonctionnement (Sy, 2009). Or, la faiblesse
et la mise disposition tardive des fonds ont entran, trs souvent, des obstacles dans
lexcution normale de leurs programmes.

Ainsi, en 2000, aprs la premire alternance au sommet de ltat, en prenant acte de facto, de
lpuisement du modle de rgulation territoriale initi par le rgime socialiste depuis
lindpendance, le rgime du prsident Wade a exprim clairement sa volont dinverser
cette tendance au profit dune dcentralisation dite de proximit . Car, selon les nouvelles
autorits de lalternance, la carte administrative du pays laissait encore peser des doutes sur
la finalit des entits retenues, le rle et lobjectif de dveloppement qui leur taient
confrs. Il fallait, donc, conforter les liens avec le local pour faire atteindre aux units
territoriales, une chelle pertinente pour laction publique . Ainsi, le projet de la
provincialisation73 initi par le prsident Wade visait la fois substituer des niveaux de
rfrences plus pertinents ceux dont lobsolescence tait accuse, notamment la rgion,
mais aussi de donner laction publique, cette attache territoriale qui lui faisant dfaut
jusque-l (Diop, 2012a). Le schma territorial propos reposait principalement sur trois
principes fondateurs74. Dun point de vue stratgique, il sagissait darticuler dveloppement
et solidarit avec leurs pendants oprationnels ( territoire pertinent et viable ) : la
redistribution des ressources et la lutte contre la pauvret ; sur le plan institutionnel, de
dvelopper la proximit de la gestion entre ladministration et les administrs, et enfin
adapter de faon diffrencie, les politiques publiques aux situations locales, tant en terme
de contenus que des modalits de leur mise en uvre oprationnelle.

Cette approche territoriale devait rendre caduques les logiques sectorielles au profit dune
transversalit de laction publique, dans laquelle, les initiatives seraient plus globales et plus
dcloisonnes. En effet, travers ce projet, on peroit clairement, que laction publique avait
de moins en moins de prise sur les populations cibles, parce que trop loigne et ainsi, on
entendait renouer ce lien entre les habitants davec leur terroir et leur histoire. Avec de telles
vertus, le territoire change de statut, pour ne plus tre seulement un support pour le
dploiement des interventions de ltat, mais aussi un moteur et un objet de transformation
de laction publique. Car, il fournit la fois du sens, et oriente les initiatives. Il srige
simultanment en finalit et en mthode daction. Ce qui devient la fois, un problme
certes, politique, mais aussi technique, administratif et socioconomique (Diop, 2006b).

Ainsi, on se rend compte que le processus, ayant conduit la rforme de lActe 3 de la


dcentralisation, a t plutt complexifi par des dcisions politiciennes la place dune
vraie stratgie de dveloppement territorial. Or, la dlimitation et des comptences dune
collectivit territoriale ne doivent pas relever uniquement de critres politiques. Par ailleurs,
mme si lamnagement du territoire est un outil administratif formidable pour une gestion
rationnelle et efficace des territoires, il ne peut tre, lui seul, un ssame pour le
dveloppement ( territoires pertinents et viables ). Ainsi, cette rforme ne peut tre du
prt--porter, qui permet de rgler, coup de dcrets et de lois, tous les problmes de
dveloppement qui se posent au pays (Diop, 2006b). Le dveloppement local exige la mise
en place de conditions permettant aux acteurs, dun territoire donn, de mieux le matriser

72
son arriv au pouvoir en 2000, telle tait la conception du prsident Wade, avant de revenir sur sa dcision, suite au plaidoyer des
prsidents de rgions. LAssociation des prsidents de rgion (APR) avait envoy une correspondance au chef de ltat pour lui demander
de revenir sur sa dcision.
73
Dans lequel, il tait prvu, dans un premier temps, driger les dpartements en collectivits locales.
74
Thio Ciss Doucour, ministre de la Dcentralisation, 2002.

13

par des amnagements adquats, en exploitant les potentialits locales et/ou en les
valorisant avec les moyens leur porte.

En outre, depuis lindpendance du pays en 1960, cest toujours au nom de cette efficacit du
dveloppement que les politiques locales ont privilgi diffrents chelons territoriaux
( territoires pertinents et viables ). En mettant en avant la communaut rurale partir de
1972, suivie des rformes de 1996 qui ont naissance la commune darrondissement et la
rgion, on avance, chaque fois, quil sagit de favoriser cette gestion de la proximit pour
favoriser un dveloppement endogne efficace (Diop, 2006b et 2012a). Or, lorsque lon
examine de plus prs cette question de lchelle territoriale pertinente pour le
dveloppement local, lon se rencontre quelle correspond moins une gographie
strictement dfinie qu des horizons accessibles. Car, il y a toujours dautres territoires de
rfrence pour des acteurs locaux qui attendent dtre dcloisonns et qui ne correspondent
pas ncessairement aux dcoupages proposs.

Ainsi, la dpartementalisation et la communalisation intgrale ne rsolvent pas


dfinitivement la question de lchelle territoriale adapte ( territoires pertinents et
viables ) pour le dveloppement du pays. Au contraire, elles la renouvellent dans une autre
dimension, avec la superposition dautres composantes, notamment, socioculturelles et
socioconomiques. Par ailleurs, mme si lamnagement du territoire est un outil
administratif formidable pour une gestion rationnelle et efficace des territoires, il ne peut
tre, lui seul, un ssame pour le dveloppement. En effet, il ne sagit pas simplement
denclencher une nouvelle rforme ou de dcrter pour rgler, comme une baguette
magique, toutes les problmatiques de dveloppement qui se posent aux populations (Diop,
2012a).

Conclusion

LActe 3 de la dcentralisation devrait constituer une tape cruciale dans le processus de


dcentralisation au Sngal, la territorialisation des politiques publiques en vue de btir un
dveloppement quilibr du pays. Linsuffisance de linvestissement local et la faible
capacit des collectivits locales rduire la pauvret et amliorer les conditions de vie de
leurs populations, appel une mobilisation plus importante que ce qui est prsent ce se
jour. Mais, on se plait juste de dire : que le colonisateur a cr les communes, Senghor a
cr les communauts rurales, Abdou Diouf a rig la rgion en collectivit locale, Macky
Sall sera celui qui aura transform les communauts rurales en communes et rig les
dpartements en collectivits locales 75. Or, avec un trop-plein de collectivits locales,
pourra-t-on faire lconomie dun rexamen des principes fondateurs qui guident le
processus de la dcentralisation, notamment la viabilit et lautonomie financire des
collectivits territoriales, pour promouvoir le dveloppement local ? Si la rgion (collectivit
locale) sest prsente comme une institution artificielle, parasite et budgtivore avec comme
unique rle ; caser une certaine lite politique qui na pas trouv de place au niveau national,
toutefois, avec la dpartementalisation et la communalisation intgrale amorce avec lActe
3 de la dcentralisation, on a limpression dtre en face dune imprparation et dun
amateurisme qui touffe le processus, compte tenu des dimensions dune telle rforme.

Ainsi, aprs les multiples carences notes et l, dans la mise en uvre de la rforme, le
gouvernement a mis en place un comit dvaluation de la premire phase de lActe 3 de la
dcentralisation, le 24 juillet 2015, afin dvaluer les atouts, les avantages et identifier les
contraintes de cette rforme la suite des instructions du Prsident Macky Sall 76. Ce qui

75
Ismala Madior Fall, op. cit., 1er septembre 2013. http://www.gfm.sn/LOBS.
76
Abdoulaye Diouf Sarr, ministre de la Gouvernance locale, du Dveloppement et de lAmnagement du Territoire.

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permettra, certainement, de dresser le bilan de la premire anne de sa mise en uvre et
prendre les mesures dajustement ncessaires. Ce comit, essentiellement constitu de
reprsentants de ltat et des collectivits locales77, est, toutefois, ouvert tous les acteurs,
notamment de la socit civile et du secteur priv78. galement, des instructions ont t
donnes aux gouverneurs de rgion pour quun rapport soit tabli, sur ltat de mise en
uvre de lActe 3 de la dcentralisation dans chaque rgion du pays.

Tout compte fait, si le Sngal a acquis, en matire de gestion de proximit, une exprience
assez riche, en revanche des contraintes persisteraient. Outre la faiblesse des moyens
humains et financiers, le manque de clart dans les textes et la mconnaissance des
dispositions organisant lexercice des comptences affectes aux collectivits locales. Cette
dernire devrait constituer une tape importante pour capitaliser les enseignements retenus
des deux premiers Actes, en vue de faire de crer des territoires de dveloppement pour
ainsi palier aux carences et dysfonctionnements qui handicapent le lmergence du pays.
Mais y regarder de prs, outre les similarits avec le projet du Prsident Wade, on a
limpression davoir du copier-coller de lexprience franaise, au moment o, en France, la
pertinence du dpartement, comme chelon territorial dcentralis est fortement remise en
cause79. Enfin, le dveloppement quilibr des territoires ncessite, certes, la ralisation
dinfrastructures dappui, mais aussi le renforcement des capacits des acteurs locaux80.
Aujourdhui, tous les acteurs intervenant dans ce domaine sont convaincus l-dessus. Or, la
politisation outrance des collectivits locales, ne milite pas dans ce sens ; alors que la phase
2 qui devait constituer lpine dorsale de cette rforme, en introduisant de nouveaux
mcanismes de financement des collectivits locales, reste toujours ltat de projet.

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DIOUF M. C., (1998). Sngal. Trajectoires dun tat. Dakar, CODESIRIA, 501 p.

77
Ce comit est compos de quatre reprsentants des lus, de six techniciens, de deux reprsentants du ministre de lconomie et des
Finances et dun reprsentant du ministre de lIntrieur.
78
Abdoulaye Diouf Sarr, op. cit
79
La Commission Balladur, initie par lancien prsident Sarkozy, proposait aussi le redimensionnement des rgions pour mieux les adapter
aux impratifs de dveloppement du pays. Finalement, le nombre de rgions mtropolitaines passera de 22 13 compter de 2016.
80
Ada Wane, directrice gnrale adjointe de lApix, lors du Conseil prsidentiel sur linvestissement, le 14 dcembre 2012.

15

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