Relatorioimplementacao estatutometrópoleSP

A IMPLEMENTAO DO ESTATUTO
DA METRPOLE NA REGIO
METROPOLITANA DE SO PAULO
Relatrio de Pesquisa
relatorio_ImplementacaoEstatuto_NOVAcapa.indd 5 16/02/2017 14:41:31

Relatorio_Implementacao.indb 1 15/02/2017 09:20:45

Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional, Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Rio de Janeiro, 2017

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
EQUIPE TCNICA
Coordenao Nacional da Rede Ipea

Marco Aurlio Costa Ipea
Coordenao Projeto
Marco Aurlio Costa Ipea
Brbara Oliveira Marguti Ipea
Superviso Tcnica
Brbara Oliveira Marguti Ipea
Rovena Negreiros Emplasa (maro/2016)
Diana da Mota Emplasa (maro/2016)
Autora
Mariana Levy Piza Fontes Pesquisadora do Ipea
Este Relatrio de Pesquisa um produto do Acordo de Cooperao Tcnica (ACT no 03019.000181/2015-58) entre a
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea e a Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano S.A. (Emplasa).
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins
comerciais so proibidas.

SUMRIO
SINOPSE
APRESENTAO.......................................................................................................................................................... 9
1 INTRODUO......................................................................................................................................................... 11
2 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA DA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO..................................... 11
3 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTO: O PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO
DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO DE SO PAULO................................................................................ 19
4 MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA AO METROPOLITANA................................................ 23
5 OS DEBATES LEGISLATIVOS E JUDICIAIS SOBRE A GESTO METROPOLITANA.......................................................... 25
REFERNCIAS............................................................................................................................................................ 28
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................................................................ 28
SITES CONSULTADOS................................................................................................................................................. 28

SINOPSE
Este Relatrio de Pesquisa resultado do acompanhamento das adequaes e dos processos
em curso para a implementao do Estatuto da Metrpole (Lei Federal no 13.089/2015),
na regio metropolitana (RM) de So Paulo, realizado at o ms de maro de 2016. Este
um produto da parceria entre o Ipea e a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano
S.A. (Emplasa), formalizada por meio do Acordo de Cooperao Tcnica (ACT)
no03019.000181/2015-58.
O documento analisa os aspectos centrais da atual estrutura institucional e normativa

da RM de So Paulo. O objetivo fundamental foi promover o levantamento dos
arranjos institucionais de gesto metropolitana exigidos pelo Estatuto da Metrpole
e compar-los com as principais instncias e mecanismos de planejamento e gesto
metropolitana existentes na RM de So Paulo.
A pesquisa aborda os seguintes temas: i) a atual estrutura institucional e normativa da

RM de So Paulo; ii) os instrumentos de planejamento e gesto; iii) os mecanismos e
instrumentos de financiamento da gesto metropolitana; e iv) os debates legislativos e
judiciais sobre gesto metropolitana.

APRESENTAO
A importncia do debate internacional sobre o futuro das cidades no mundo, aliada
recente aprovao no Brasil do Estatuto da Metrpole Lei Federal no 13.089/2015, que
estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas
de interesse comum (FPICs) em regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas,
bem como para a governana interfederativa , implica a necessidade de aprofundar a
compreenso dos processos de consolidao e adaptao das regies metropolitanas do pas
ao novo marco regulatrio.
Trata-se de dimenso central para a construo de uma nova agenda urbana mundial
para os prximos vinte anos, tendo em vista principalmente o carter notadamente
metropolitano da urbanizao brasileira.
No toa, as pesquisas sobre as regies metropolitanas do pas so subsdio fundamental

do Relatrio Nacional para a Terceira Conferncia das Naes Unidas sobre Habitao e
Desenvolvimento Sustentvel (Habitat III), que ser realizada em Quito, no Equador, em
2016. Trata-se, tambm, de tema primordial das pesquisas promovidas pelo Ipea, com
destaque para o Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
Nesse contexto, a pesquisa analisa a atual estrutura institucional e normativa da regio

metropolitana (RM) de So Paulo em seus aspectos centrais. O objetivo fundamental foi
promover o levantamento dos arranjos institucionais de gesto metropolitana exigidos
pelo Estatuto da Metrpole e compar-los com as principais instncias e mecanismos de
planejamento e gesto metropolitana existentes na RM de So Paulo.
A anlise do processo de adaptao da RM de So Paulo ao Estatuto da Metrpole com

destaque para o acompanhamento do processo de construo do Plano de Desenvolvimento
Urbano Integrado (PDUI) articula-se com o esforo do governo federal de sistematizar
experincias que possam ser compartilhadas com as demais regies do pas.
O relatrio composto por uma introduo e o detalhamento dos seguintes temas:

na seo 2, a atual estrutura institucional e normativa da RM de So Paulo; na seo 3,
os instrumentos de planejamento e gesto; na seo 4, os mecanismos e instrumentos de
financiamento da ao metropolitana; e na seo 5, os debates legislativos e judiciais sobre
gesto metropolitana.

A Implementao do Estatuto da Metrpole na Regio Metropolitana
de So Paulo 11
1 INTRODUO
O Estatuto da Metrpole (Lei Federal no 13.089/2015) foi aprovado recentemente e
consolida o marco jurdico urbanstico no pas, estabelecendo as diretrizes gerais para o
planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de interesse comum (FPICs) em
regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas.
A anlise da legislao estadual e os consequentes arranjos institucionais de

planejamento e gesto metropolitana constituem-se em passo inicial fundamental para a
avaliao do atual grau de governana metropolitana no Brasil.
Note-se que o direito parte da dimenso institucional das polticas pblicas, sendo
certo que as normas jurdicas estruturam seu funcionamento, regulam seus procedimentos e
se encarregam de viabilizar a articulao entre atores. Os atributos do desenho institucional
de polticas pblicas como seu grau de descentralizao, autonomia e coordenao
intersetorial e os tipos de relaes pblico-privadas que suscitam, bem como a integrao
com outros programas de alguma forma dependem da consistncia do arcabouo jurdico
(Coutinho, 2013). claro que essa anlise jurdico-institucional pode ser futuramente
complementada com pesquisas em outras reas das cincias humanas, avanando-se nas
reflexes acerca dos impactos reais da governana metropolitana na qualidade de vida dos
cidados e realizao do direito cidade para todos os habitantes.
Durante o ano de 2016, foi institudo o processo de construo do Plano de

Desenvolvimento Urbano Integrado de So Paulo (PDUI/SP) principal instrumento
de planejamento territorial metropolitano.1 Destaca-se que a regio metropolitana (RM)
de So Paulo uma das maiores aglomeraes urbanas do mundo, possui 21 milhes de
habitantes e representa 18% do produto interno bruto (PIB) nacional.
O levantamento das principais determinaes do Estatuto da Metrpole, aliado

ao acompanhamento dos maiores desafios enfrentados pelo governo do estado e dos
municpios integrantes da RM de So Paulo, pode permitir o mapeamento dos principais
conflitos e solues adotadas pelo poder pblico na instituio da gesto metropolitana
plena. A experincia da maior metrpole brasileira, com todas as suas dificuldades e
limitaes, pode servir de importante referncia para o resto do pas.
2 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA DA REGIO

Inicialmente, busca-se entender como se instituiu a RM de So Paulo e quais os aspectos
atualmente em processo de reestruturao, tendo em vista as prescries do Estatuto
daMetrpole.
fundamental tambm localizar a regio metropolitana no quadro mais amplo dos

arranjos institucionais metropolitanos do estado de So Paulo, especialmente o sistema
estadual de desenvolvimento metropolitano e a macrometrpole paulista.
1. Para mais informaes sobre o processo de construo do PDUI/SP, consulte o seguinte endereo eletrnico: <https://www.pdui.sp.gov.br/
wp-content/uploads/2016/04/TIMELINE_18abr2016.pdf >.

12 Relatrio de Pesquisa
No que se refere estrutura institucional e normativa, h que se ter em mente que a lei
federal define conceitos importantes que devem ser observados pelos estados e municpios
do pas.
Por regio metropolitana entende-se aquela aglomerao urbana que configure uma
metrpole. Vale dizer, um espao urbano com continuidade territorial que, em razo de
sua populao e relevncia poltica e socioeconmica, tem influncia nacional sobre uma
regio que represente, no mnimo, rea de influncia de uma capital regional, conforme
os critrios adotados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (art. 2o,
incisos V e VII, Estatuto da Metrpole).
A legislao institui tambm o conceito de aglomerao urbana considerada como

unidade territorial urbana constituda pelo agrupamento de dois ou mais municpios
limtrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integrao das dinmicas
geogrficas, ambientais, polticas e socioeconmicas (art. 2o, inciso I, Estatuto da Metrpole)
e o conceito de microrregies consideradas como aquelas institudas pelos estados com
fundamento em FPICs com caractersticas predominantemente urbanas (art. 1o, 1o,
inciso I, Estatuto da Metrpole).
A lei federal traz o conceito de gesto plena da regio metropolitana ou de aglomerao

urbana, entendida como aquela que possui: i) formalizao e delimitao mediante lei
complementar estadual; ii) estrutura de governana interfederativa prpria; e iii) plano
de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei estadual (art. 2o, inciso III,
Estatuto da Metrpole). Saliente-se que o apoio da Unio ao desenvolvimento urbano
integrado est condicionado gesto plena das regies metropolitanas (art. 14, Estatuto
da Metrpole).
O contedo mnimo da lei estadual que institui o PDUI deve incluir os seguintes
itens: i) os municpios que integram a unidade territorial urbana; ii) os campos funcionais
ou FPICs que justificam a instituio da unidade territorial urbana; iii) conformao da
estrutura de governana interfederativa, incluindo a organizao administrativa e o sistema
integrado de alocao de recursos e de prestao de contas; e iv) os meios de controle social
da organizao, do planejamento e da execuo de FPICs (art. 5o, Estatuto da Metrpole).
A governana interfederativa deve seguir princpios e diretrizes especficos (arts. 6o e 7o)

e compreende uma estrutura bsica, qual seja:
instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes

federativos integrantes das unidades territoriais urbanas;
instncia colegiada deliberativa com representao da sociedade civil;
organizao pblica com funes tcnico-consultivas; e
sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas.
Uma vez apresentado o panorama geral da estrutura institucional e normativa
delineada pelo Estatuto da Metrpole, convm apresentar os principais dados levantados
at o presente momento sobre a RM de So Paulo.

de So Paulo 13
Legislao
Esta pesquisa orientou-se basicamente pela anlise das normas federais e estaduais que
direcionam a instituio de regies metropolitanas e respectivos instrumentos e arranjos
institucionais de gesto. Segue abaixo a lista da legislao utilizada.
Constituio Federal de 1988 (CF/1988).

Lei Federal no 13.089/2015, que institui o Estatuto da Metrpole.
Lei Federal no 10.257/2001, que institui o Estatuto da Cidade.
Leis complementares federais no 14/1973 e 27/1973, que estabelecem as regies
metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador,
Curitiba, Belm e Fortaleza.
Constituio Estadual de So Paulo (1989).
Lei Complementar Estadual no 94/1974, que dispe sobre a RM de So Paulo.
Lei Complementar Estadual no 1.139/2011, que reorganiza a RM de So Paulo e cria
o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano.
Decreto Estadual no 59.094/2013, que institui o Fundo de Desenvolvimento da
Regio Metropolitana de So Paulo.
Decreto Estadual no 59.327/2013, que dispe sobre a reorganizao da administrao
direta e indireta.
Decreto Estadual no 59.867/2013, que organiza a Subsecretaria de Desenvolvimento
Metropolitano da Casa Civil.
Decreto Estadual no 59.866/2013, que dispe sobe a desativao da Secretaria de
Desenvolvimento Metropolitano.
Decreto Estadual no 59.327/2013, que dispe sobre a reorganizao da administrao
pblica direta e indireta.
Decreto Estadual no 57.349/2011, que designa entidade estadual de carter
metropolitano para exercer, provisoriamente, as funes da Secretaria Executiva do
Conselho de Desenvolvimento da RM de So Paulo.
Decreto Estadual no 56.887/2011, que institui o Sistema Estadual de Desenvolvimento
Metropolitano e a Cmara Estadual de Desenvolvimento Metropolitano.
Arranjos formais/institucionais
Do ponto de vista dos arranjos institucionais, as regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas do estado de So Paulo organizam-se em torno da macrometrpole paulista
composta pelos seguintes arranjos institucionais:2
RM de So Paulo;
RM da Baixada Santista;
RM do Vale do Paraba e Litoral Norte;
RM de Campinas;
RM de Sorocaba;
aglomerao urbana de Piracicaba;
2. Plano de Ao da Macrometrpole (PAM), p. 10.

aglomerao urbana de Jundia; e

microrregio de Bragantina.
Vale a pena conferir as unidades regionais no mapa 1.3
MAPA 1
Estado de So Paulo: unidades regionais da macrometrpole paulista
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, 2016.

Obs.: Figura cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
2.1 A RM de So Paulo
A RM de So Paulo foi instituda primeiramente por regulao federal na dcada de 1970,
Lei Complementar Federal no 14/1973. Aps a promulgao da CF/1988, que delegou
as competncias metropolitanas aos estados, foi aprovada a Lei Complementar Estadual
no94/1974, que dispe sobre a RM de So Paulo.
Atualmente, a regio regulada pela Lei Complementar Estadual no 1.139/2011, que

reorganizou a RM de So Paulo e criou o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano
de So Paulo.
Conforme prescrito pelo Estatuto da Metrpole, a lei estadual define 39 municpios

como integrantes da regio metropolitana,4 a qual inclui a sede do estado de So Paulo, o
municpio de So Paulo.
Os municpios integrantes da RM de So Paulo so divididos nas seguintes sub-regies:
Norte: Caieiras, Cajamar, Francisco Morato, Franco da Rocha e Mairipor;

Leste: Aruj, Biritiba-Mirim, Ferraz de Vasconcelos, Guararema, Guarulhos,
Itaquaquecetuba, Mogi das Cruzes, Po, Salespolis, Santa Isabel e Suzano;
Sudeste: Diadema, Mau, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santo Andr, So
Bernardo do Campo e So Caetano do Sul;
3. Para acessar os municpios que compem cada uma das unidades territoriais da macrometrpole paulista, vale a consulta ao seguinte
endereo eletrnico: <http://www.sdmetropolitano.sp.gov.br/portalsdm/unidades-regionais.jsp>. Acesso em: 20 nov. 2015.
4. Para consultar dados relacionados populao, rea e PIB dos Municpios que integram a Regio Metropolitana de So Paulo vale a
consulta ao seguinte endereo eletrnico: <http://www.sdmetropolitano.sp.gov.br/portalsdm/sao-paulo.jsp>. Acesso em: 20 nov. 2015.

de So Paulo 15
Sudoeste: Cotia, Embu, Embu-Guau, Itapecerica da Serra, Juquitiba, So Loureno
da Serra, Taboo da Serra e Vargem Grande Paulista; e
Oeste: Barueri, Carapicuba, Itapevi, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus e
Santana de Parnaba.
O municpio de So Paulo integra todas as sub-regies.
A Lei Complementar Estadual no 1.139/2011, ao definir os municpios que integram

a regio metropolitana, atende a uma das importantes exigncias do Estatuto da Metrpole,
qual seja, a de que a legislao estadual defina os municpios que integram a unidade
territorial urbana (art. 5o, Estatuto da Metrpole).
2.1.1 Instncias de gesto metropolitana

Antes de apresentar as instncias existentes na RM de So Paulo, h que se considerar um
contexto mais geral das instncias em funcionamento no estado de So Paulo.
O estado de So Paulo possui um Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano

institudo com:
[a] finalidade de elaborar poltica que assegure o planejamento, a coordenao e a execuo de

programas, projetos e aes voltados ao desenvolvimento integrado das Regies Metropolitanas do
Estado de So Paulo e de reas conexas, pelos rgos e entidades da administrao pblica estadual
(Estado de So Paulo, 2011).
De acordo com a legislao estadual, o Sistema Estadual de Desenvolvimento

Metropolitano deve propiciar, conforme a seguir descrito.
1) A cooperao, a articulao e a integrao entre os rgos e as entidades estaduais, de

modo a garantir o mximo aproveitamento dos recursos pblicos, o desenvolvimento
regional sustentvel e o bem-estar da populao.
2) A utilizao sustentvel do territrio estadual, de seus recursos naturais e culturais,
e a proteo do meio ambiente, mediante a execuo de planejamento integrado
edasFPICs.
3) O controle da implantao de empreendimentos, pblicos e privados, que apresentem
impacto regional e urbano.
4) A integrao do planejamento de natureza regional e da execuo de planos, programas
e projetos por rgos e entidades pblicos atuantes em regies metropolitanas e
reasconexas.
5) A promoo do afluxo de recursos financeiros, visando realizao de servios e
obras relacionados com a organizao, o planejamento e a execuo das FPICs, em
regies metropolitanas e reas conexas.
Reorganizado em 2011, o Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano tem
como objetivo principal planejar e formular as polticas pblicas metropolitanas e articular
a execuo de FPICs. A instncia central do Sistema a Cmara de Desenvolvimento
Metropolitano, colegiado presidido pelo governo do estado de So Paulo e composto
por onze secretarias estaduais, que tm como atribuio decidir sobre questes de
cartermetropolitano.

A funo de rgo tcnico do Sistema Estadual atribuda Empresa Paulista de

Planejamento Metropolitano (Emplasa), que tambm exerce a funo de Secretaria
Executiva do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano da Regio Metropolitana de
So Paulo.
A Emplasa um rgo vinculado Secretaria Estadual da Casa Civil. Criada em

1974 formalmente constituda em 1975 para cuidar do planejamento da Grande So
Paulo, nica regio metropolitana ento existente, a empresa tem hoje como foco de suas
aes o territrio da macrometrpole paulista que abrange as cinco regies metropolitanas
do estado j institucionalizadas So Paulo, Campinas, Baixada Santista, Vale do Paraba
e Litoral Norte, e Sorocaba , as aglomeraes urbanas de Jundia e Piracicaba e a unidade
regional de Bragantina.
Juntas, totalizam 172 municpios em 50 mil quilmetros quadrados de rea,

equivalente a 20% do territrio paulista, onde vivem e trabalham mais de 30 milhes de
pessoas (74% do total da populao estadual).5
Instituda em 2011, a Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano de So Paulo teve

sua estrutura reduzida e tornou-se uma subsecretaria agora vinculada Casa Civil do estado
de So Paulo6 (Decreto Estadual no 59.967/2013; e Decreto Estadual no 59.866/2013).
A RM de So Paulo possui, especificamente, Conselhos e Cmaras Temticas como

instncias de gesto.
Visando promover o planejamento regional e a organizao e execuo das FPICs,

a Constituio do Estado de So Paulo j previa a possibilidade de criao de conselho
de carter deliberativo para cada unidade regional, garantindo a participao paritria do
conjunto dos municpios com relao ao estado (art. 154). O texto constitucional assegura
ainda a participao da populao no processo de planejamento e tomada de decises,
bem como na fiscalizao da realizao de servios ou funes pblicas em nvel regional
(art.154, 2o).
2.2 Conselho de Desenvolvimento Metropolitano

No mbito da RM de So Paulo foi institudo o Conselho de Desenvolvimento
Metropolitano de carter normativo e deliberativo (art. 5o e seguintes, Lei Complementar
Estadual no 1.139/2011; e Lei Complementar Estadual no 760/1994).
O Conselho composto por representantes do governo do estado e de cada um dos

municpios integrantes da RM de So Paulo, sendo subdividido em Cmaras Temticas
para a promoo de estudos, pesquisas, projetos e atividades relativas s FPICs e Cmaras
Temticas Especiais, voltadas a programa, projetos ou atividades especficas (art. 16, Lei
Complementar no 1.139/2011).
So FPICs na RM de So Paulo:
planejamento e uso do solo;

transporte e sistema virio regional;
5. Informaes disponveis no site da Emplasa: <www.emplasa.sp.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2015.

6. Disponvel em: <http://www.sdmetropolitano.sp.gov.br/portalsdm/sobre-a-secretaria.jsp>. Acesso em: 20 nov. 2015.

de So Paulo 17
habitao;
saneamento ambiental
meio ambiente;
desenvolvimento econmico;
atendimento social; e
esporte e lazer.
De acordo com informaes da Secretaria Municipal de Assuntos Metropolitanos, h
diversas Cmaras Temticas e Cmaras Temticas Especiais no mbito do Conselho, tais
como mobilidade, habitao, resduos slidos, saneamento e recursos hdricos, entreoutras.
2.2.1 Composio (art. 5o, Lei Complementar Estadual no 1.139/2011)

O Conselho de Desenvolvimento Metropolitano composto por representantes do governo
do estado e de cada um dos municpios integrantes da RM de So Paulo.
Os representantes do governo do estado so designados pelo governador a partir das

secretarias vinculadas s funes de interesse comum. A Mesa Diretora da Assembleia
Legislativa pode tambm designar dois representantes do Poder Legislativo estadual para
integrar o Conselho.
Os representantes dos municpios sero os prefeitos ou pessoas por eles designadas,

conforme prescrio da legislao municipal.
As indicaes dos conselheiros devem assegurar a paridade entre os municpios e o

estado. Para que seja garantida a participao paritria, sempre que existir diferena entre
os representantes do estado e dos municpios, os votos sero ponderados de modo que, no
conjunto, tanto os votos do estado como dos municpios correspondam, respectivamente,
a 50% da votao.
As deliberaes do Conselho dependem da presena da maioria absoluta dos votos

ponderados e da votao da matria pela maioria simples.
A participao popular no Conselho de Desenvolvimento deve atender aos

seguintesprincpios:
divulgao dos planos, programas, projetos e propostas com antecedncia mnima

de trinta dias;
acesso aos estudos de viabilidade tcnica, econmica, financeira e ambiental;
possibilidade de representao por discordncia e de comparecimento reunio do
Conselho para sustentao; e
possibilidade de solicitao de audincia pblica para esclarecimentos.
A sociedade civil participa somente do Conselho Consultivo, cuja composio e
atribuies esto detalhadas na subseo 2.3.

2.2.2 Atribuies (art. 6o, inciso I, Lei Complementar Estadual no 1.139/2011; e

art. 13, Lei Complementar Estadual no 760/1994)
Cabe ao Conselho de Desenvolvimento Metropolitano:
deliberar sobre planos, projetos, programas, servios e obras a serem realizados com recursos
financeiros do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de SoPaulo;
especificar os servios pblicos de interesse comum do Estado e dos Municpios na
unidade regional, bem como, quando for o caso, as correspondentes etapas ou fases
e seus respectivos responsveis;
aprovar objetivos, metas e prioridades de interesse regional, compatibilizando-os
com os objetivos do Estado e dos Municpios que o integram;
aprovar os termos de referncia e o subsequente plano territorial elaborado para a
respectiva regio;
apreciar planos, programas e projetos, pblicos ou privados, relativos a realizao de
obras, empreendimentos e atividades que tenham impacto regional;
aprovar e encaminhar, em tempo til, propostas regionais relativas ao plano
plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual;
propor ao estado e aos municpios dele integrantes alteraes tributrias com
finalidades extrafiscais necessrias ao desenvolvimento regional;
comunicar aos rgos ou entidades federais que atuem na unidade regional as
deliberaes acerca de planos relacionados com os servios por eles realizados;
elaborar seu regimento; e
deliberar sobre quaisquer matrias de impacto regional.
2.3 Conselho Consultivo

Alm do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, de carter normativo e deliberativo
e composio puramente governamental, h tambm na RM de So Paulo outra importante
instncia de gesto: o Conselho Consultivo, tambm composto pela sociedade civil (arts.
14 e seguintes, Lei Complementar Estadual no 1.139/2011).
O Conselho Consultivo composto por representantes: i) da sociedade civil; ii) do

Poder Legislativo estadual; iii) do Poder Legislativo dos municpios que integram a RM de
So Paulo; iv) do Poder Executivo municipal; e v) do Poder Executivo estadual.
O Conselho Consultivo possui as seguintes competncias:
elaborar propostas representativas da sociedade civil, do Poder Executivo Estadual,

do Poder Executivo municipal, do Poder Legislativo estadual e do Poder Legislativo
municipal que integram a RM de So Paulo, a serem submetidas deliberao do
Conselho de Desenvolvimento;
propor ao Conselho de Desenvolvimento a constituio de Cmaras Temticas e de
Cmaras Temticas Especiais;
opinar, por solicitao do Conselho de Desenvolvimento, sobre questes de interesse
da respectiva sub-regio; e
encaminhar matrias para a deliberao do Conselho de Desenvolvimento, por meio
de iniciativa popular, subscrita por, no mnimo, 0,5% do eleitorado da sub-regio.

de So Paulo 19
Constitudo em cada uma das sub-regies da RM, o Conselho Consultivo possui
representantes da sub-regio Norte, Leste, Sudoeste, Sudeste, Leste e Oeste.
As instncias de gesto da regio metropolitana devem ser analisadas luz do Estatuto

da Metrpole, que exige a gesto plena das regies metropolitanas, e que inclui uma
estrutura de governana federativa prpria. Por governana interfederativa entende-se o
compartilhamento de responsabilidades e aes entre os entes da Federao em termos de
organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 2o,
inciso IV, Estatuto da Metrpole).
A existncia do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, do Conselho Consultivo

da regio metropolitana de So Paulo e a delimitao de FPICs atendem estrutura bsica
de governana interfederativa proposta pelo Estatuto da Metrpole (art. 8o), considerada
como contedo mnimo da lei complementar capaz de conferir governana plena s regies
metropolitanas (art. 2o, inciso III combinado com (c/c) art. 5o, Estatuto da Metrpole).
Com efeito, determina o Estatuto da Metrpole que as regies metropolitanas devem

contar com instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos
entes federativos integrantes das unidades territoriais urbanas (art. 8o, inciso I). O Conselho
de Desenvolvimento Metropolitano de So Paulo e o Conselho Consultivo contam com
representantes do governo do estado e dos municpios que integram a RM de So Paulo, j
respeitando, portanto, as orientaes da legislao federal.
As competncias dessas instncias de gesto metropolitana no que se refere s FPICs

e aos recursos financeiros do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, a princpio,
podem ser consideradas como organizao pblica com funes tcnico-consultivas e de
um sistema integrado de alocao de recursos e prestao de contas (art. 8o, incisos III e IV,
Estatuto da Metrpole).
Contudo, h que se reconhecer que o Estatuto da Metrpole exige tambm que a

instncia colegiada das regies metropolitanas deve ter carter deliberativo e representao
da sociedade civil (art. 8o, inciso II, Estatuto da Metrpole). Conforme se ver adiante, a
elaborao do PDUI visa justamente criar um Sistema de Planejamento Integrado, o qual
incluir a criao de instncias metropolitanas de participao popular. A participao da
sociedade civil, rgo com carter deliberativo, central para a configurao da gesto
plena na RM de So Paulo.
3 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTO: O PROCESSO

DE ELABORAO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO URBANO
INTEGRADO DE SO PAULO
Sobre planejamento de regies metropolitanas importante apresentar as diretrizes e os
instrumentos previstos pelo Estatuto da Metrpole a fim de orientar o levantamento de
informaes sobre a RM de So Paulo.
Um dos aspectos centrais para a configurao da gesto plena da regio metropolitana,

segundo o Estatuto da Metrpole, a elaborao de um plano de desenvolvimento
integrado aprovado mediante lei estadual complementar (art. 2o, inciso III, alnea c c/c
art.21, incisoI, alnea b).

O PDUI caracteriza-se por instrumento que estabelece, com base em processo permanente
de planejamento, as diretrizes para o desenvolvimento urbano da regio metropolitana ou da
aglomerao urbana (art. 2o, inciso V c/c art. 9o, inciso I, Estatuto da Metrpole).
Trata-se de um instrumento que deve ser aprovado por lei estadual complementar
e possuir validade de dez anos (arts. 10, 11 e 21). O prazo para elaborao do plano de
desenvolvimento integrado de trs anos da entrada em vigor do Estatuto da Metrpole,
vale dizer, no dia 1o de janeiro de 2018, sob pena de improbidade administrativa (art. 21,
inciso I, alnea b, Estatuto da Metrpole).
O PDUI de regio metropolitana deve considerar o conjunto de municpios que

compem a unidade territorial urbana e abranger reas urbanas e rurais. O contedo
mnimo do plano diretor implica a definio de (art. 12):
diretrizes para as FPICs, incluindo projetos estratgicos e aes prioritrias para

investimentos;
macrozoneamento da unidade territorial urbana;
diretrizes quanto articulao dos municpios no parcelamento, uso e ocupao no
solo urbano;
diretrizes quanto articulao intersetorial das polticas pblicas afetas unidade
territorial urbana;
delimitao das reas com restries urbanizao visando proteo do patrimnio
ambiental ou cultural, bem como das reas sujeitas a controle especial pelo risco de
desastres naturais, se existirem; e
sistema de acompanhamento e controle de suas disposies.
O processo de elaborao do plano de desenvolvimento integrado de regies
metropolitanas deve orientar-se pela gesto democrtica das cidades, garantindo:
a promoo de audincias pblicas e debates com a participao de representantes

da sociedade civil e da populao, em todos os municpios integrantes da unidade
territorial urbana;
a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; e
o acompanhamento pelo Ministrio Pblico.
Salienta-se que a elaborao do plano de desenvolvimento integrado deve ser feita
no mbito da estrutura de governana interfederativa e aprovada por instncia colegiada
deliberativa com representao da sociedade civil antes do envio para a Assembleia Legislativa
(art. 10, 4o c/c art. 8o, inciso II, Estatuto da Metrpole). Vale mencionar que a Unio
Federal pode apoiar os estados na elaborao e na reviso do plano de desenvolvimento
urbano integrado (art. 14, 2o).
Nota-se que o Estatuto da Metrpole estabeleceu algumas regras gerais sobre o
processo e o contedo dos planos de desenvolvimento urbano integrado. O detalhamento
das etapas do processo participativo e o exato delineamento do contedo dos planos de
desenvolvimento, porm, esto sendo estabelecidos pela experincia concreta de elaborao
pelos estados e municpios do pas, tendo em vista o prazo definido pelo Estatuto da
Metrpole. Com efeito, na ausncia de regulao no nvel federal, os estados e os municpios
tm buscado definir em conjunto alguns parmetros para cumprir as determinaes do
Estatuto da Metrpole.

de So Paulo 21
O pas se mobilizou na ltima dcada para elaborao e reviso dos planos diretores.
Com efeito, o Conselho Nacional das Cidades editou anteriormente a Resoluo no
25/2005, que detalhou os princpios, as diretrizes e as etapas do processo de elaborao dos
planos diretores municipais, e a Resoluo no 34/2005, que estabelecia algumas orientaes
relacionadas ao contedo dos planos diretores e respectivos instrumentos. As etapas e as
caractersticas do processo de elaborao dos planos de desenvolvimento integrado ainda
no foram reguladas aps a aprovao do Estatuto da Metrpole, mas devem ser objeto de
ateno do poder pblico, j que a gesto democrtica diretriz geral da poltica urbana
(art. 2o, inciso II, Estatuto da Cidade) e garante a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, na execuo e no
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano do pas.
Agora, em razo da recente aprovao do Estatuto da Metrpole e de novos prazos

para elaborao de instrumentos de planejamento territorial, alguns temas surgem como
grandes desafios para os estados e municpios do pas.
Como exemplo, pode-se citar a relao entre os planos metropolitanos e os planos

diretores. O Estatuto da Metrpole define que os municpios devem compatibilizar seus
planos diretores com os planos de desenvolvimento urbano das regies metropolitanas (art.
10, 3o, Estatuto da Metrpole). O prefeito pode incorrer, inclusive, em improbidade
administrativa se deixar de tomar providncias no prazo de trs anos da aprovao do plano
de desenvolvimento integrado (art. 21, inciso II).
Alm do macrozoneamento metropolitano, h outros instrumentos previstos no

Estatuto da Metrpole que ainda devero ser objeto de enfrentamento pelos gestores
pblicos, haja vista a ausncia de regras federais claras quanto sua implementao. o
caso, por exemplo, das operaes urbanas consorciadas interfederativas (art. 9o, inciso IV
c/c art. 24), ainda no implementadas no pas e que podero se constituir em um novo
mecanismo de financiamento de projetos metropolitanos, podendo ser criadas pelos planos
de desenvolvimento urbano integrado.
Uma vez apresentado um panorama geral das regras e desafios para a elaborao do
plano de desenvolvimento urbano integrado criados pelo Estatuto da Metrpole, convm
apresentar o contexto atual sobre planejamento e gesto da RM de So Paulo.
So Paulo possui o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMD I)

desde 1973, que trazia diretrizes para o desenvolvimento urbano, saneamento bsico,
circulao e transportes para a RM de So Paulo. O PMD I foi revisto em 1982 (PMDIII),
incorporando questes sobre o meio ambiente da regio e sobre o sistema de funcionamento
setorial do estado. Para o perodo de 1996 a 2010, foi institudo tambm um plano
metropolitano elaborado pela Emplasa (Costa e Marguti, 2014).
Para o perodo 2013-2040 foi institudo o PAM, no qual incluem-se as regies

metropolitanas de So Paulo, da Baixada Santista, do Vale do Paraba e Litoral Norte, de
Campinas, de Sorocaba e as aglomeraes urbanas de Piracicaba e de Jundia.
Embora o PAM abarque territrio que vai alm da RM de So Paulo, trata-se de

planejamento do territrio que ser utilizado como referncia na elaborao do plano de
desenvolvimento integrado.
Alm do PAM, a elaborao do plano da regio metropolitana de So Paulo deve

considerar tambm as disposies de outros planos setoriais estaduais existentes, tais

como o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional (PMDH 2014), o Plano

Diretor de Aproveitamento de Recursos Hdricos da Macrometrpole Paulista (2013),
o Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020 (Pitu 2020), entre outros. Outra
referncia fundamental o Plano Diretor Estratgico (PDE) do municpio de So Paulo
(Lei Municipal no 16.050/2014) e os planos diretores dos outros municpios integrantes
da RM de So Paulo.
Os trs eixos estratgicos do PDUI, por exemplo, so os mesmos do PAM:

conectividade territorial e competitividade econmica; coeso territorial e urbanizao
inclusiva; e governana metropolitana.
O PDE do municpio de So Paulo, por sua vez, possui uma macrorea de

estruturao metropolitana, que dialoga diretamente com as questes a serem enfrentadas
pelo macrozoneamento metropolitano a ser institudo pelo PDUI.
Recentemente, o Conselho de Desenvolvimento da RM de So Paulo atualmente

presidido pela Prefeitura de So Paulo e a Secretaria Executiva exercida pela Emplasa deu
incio aos debates sobre a elaborao do PDUI.
A Emplasa atua h mais de quarenta anos no planejamento territorial da regio e

est coordenando o processo de elaborao do PDUI de So Paulo. O grande desafio
da elaborao do PDUI garantir a implementao dos princpios e diretrizes gerais do
Estatuto da Metrpole de maneira interfederativa incluindo a gesto compartilhada entre
governo do estado de So Paulo e os 39 municpios que integram a RM e em dilogo
com a sociedade civil.
As etapas de elaborao do plano de desenvolvimento urbano integrado e a exata

forma de promoo do processo participativo ainda no foram detalhadas pelo Estatuto
da Metrpole, mas esto sendo debatidas no mbito do Conselho de Desenvolvimento
Metropolitano da RM de So Paulo.
Recentemente, o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano aprovou a Deliberao

CD no 01/2015, que definiu as instncias interfederativas para debate e elaborao do
PDUI.7 Foram institudos:
um Comit Executivo, composto por dezoito membros, incluindo quatro

representantes do governo do estado, quatro da Prefeitura Municipal de So Paulo e
dez das prefeituras representantes das outras sub-regies que integram a RM de So
Paulo. ASecretaria Executiva do Comit Executivo exercida pela Emplasa;
uma Comisso Tcnica, composta por 25 membros, incluindo trs representantes de
cada uma das sub-regies, cinco representantes da Prefeitura de So Paulo e cinco
representantes do governo do estado; e
grupos de trabalho (GTs), institudos pela comisso tcnica, conforme a necessidade
do tema a ser desenvolvido. Atualmente, esto em funcionamento os GTs:
Participao Popular e Comunicao; Governana Interfederativa; Desenvolvimento
Urbano, Econmico e Social; Transporte, Mobilidade e Logstica; e Meio Ambiente,
Recursos Hdricos e Saneamento.
7. As informaes coletadas baseiam-se em documentos ainda em discusso no mbito dos grupos de trabalho de elaborao do PDUI,
que esto sendo acompanhados pela autora deste trabalho em suas atividades de pesquisa realizadas at maro de 2016. Tais diretrizes
podem ainda ser modificadas e devem ser atualizadas pelos documentos disponveis em: <www.pdui.sp.gov.br>.

de So Paulo 23
Acentua-se que, alm dessas instncias compostas pelo governo do estado e
prefeituras, os Conselhos das Cidades e os Conselhos Setoriais Municipais institudos sero
incorporados ao processo de elaborao do PDUI.
Alm desses mecanismos, ser criado durante o processo de elaborao do PDUI um

Sistema de Planejamento Integrado da Metrpole, que ir estabelecer novos componentes
para a estrutura de governana na RM de So Paulo, incluindo fundos interfederativos,
agncias e instncias metropolitanas de participao popular.
Ressalta-se que, conforme mencionado anteriormente, a existncia de instncias

de governana interfederativa e a aprovao por instncia colegiada deliberativa com
representao da sociedade civil so condies para o envio do PDUI para a Assembleia
Legislativa (art. 10, 4o c/c art. 8o, inciso II, Estatuto da Metrpole).
4 MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA

AOMETROPOLITANA
Primeiramente, destaca-se que o Estatuto da Metrpole prev alguns dispositivos
relacionados aos mecanismos e instrumentos de financiamento da ao metropolitana.
A gesto plena das regies metropolitanas, por exemplo, ser requisito para o apoio da
Unio ao desenvolvimento urbano integrado (art. 14, Estatuto da Metrpole).
Originalmente, o Estatuto da Metrpole institua um Fundo Nacional de

Desenvolvimento Urbano Integrado (FNDUI) luz de seus arts. 17 e 18, os quais
foram vetados pela Presidncia da Repblica. O veto aos dispositivos foi apresentado nos
seguintestermos:
a criao de fundos cristaliza a vinculao a finalidades especficas, em detrimento da dinmica

intertemporal de prioridades polticas. Alm disso, fundos no asseguram a eficincia, que deve
pautar a gesto de recursos pblicos. Por fim, as programaes relativas ao apoio da Unio ao
Desenvolvimento Urbano Integrado, presentes nas diretrizes que regem o processo oramentrio
atual, podem ser executadas regularmente por meio de dotaes oramentrias consignadas no
Oramento Geral da Unio (Brasil, 2015).
A atual redao do Estatuto da Metrpole prev alguns instrumentos de financiamento

de desenvolvimento urbano integrado nas regies metropolitanas, tais como: os fundos
pblicos, as operaes urbanas consorciadas interfederativas, os consrcios pblicos,
a compensao por servios ambientais, bem como as parcerias pblico-privadas
interfederativas (art. 9o, incisos III, IV, VI, IX e X).
A Constituio do Estado de So Paulo, por sua vez, determina que o estado e os

municpios destinaro recursos financeiros especficos, nos respectivos planos plurianuais e
oramentos, para o desenvolvimento de FPICs (art. 157, Estatuto da Metrpole).
Na RM de So Paulo foi institudo um fundo de desenvolvimento vinculado

Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano Metropolitano com a finalidade de dar suporte
financeiro ao planejamento integrado e s aes conjuntas dele decorrentes, no que se
refere s FPICs entre o estado e os municpios metropolitanos (Lei Complementar Estadual
no1.139/2011; e Decreto Estadual no 59.094/2013).

So objetivos do fundo de desenvolvimento da RM de So Paulo:
financiar e investir em planos, projetos, programas, servios e obras de interesse da

regio metropolitana; e
contribuir com recursos tcnicos e financeiros para:
a) a melhoria da qualidade de vida e o desenvolvimento socioeconmico da regio;
b) a elaborao de estudos, pesquisas e projetos, objetivando a melhoria dos servios
pblicos municipais considerados de interesse comum; e
c) a reduo das desigualdades sociais da regio.
So recursos do fundo de desenvolvimento da RM de So Paulo:
recursos do estado e dos municpios da RM de So Paulo destinados por disposio

legal;
transferncias da Unio, destinadas execuo de planos, programas e projetos de
interesse da RM de So Paulo;
emprstimos, internos e externos, e recursos provenientes da ajuda e cooperao
internacional e de acordos intergovernamentais;
retorno das operaes de crdito, contratadas com rgos e entidades da administrao
direta e indireta do estado e dos municpios da RM de So Paulo e de concessionrias
de servios pblicos;
produto das operaes de crdito e rendas provenientes da aplicao de seus recursos;
receitas resultantes de aplicao de multas legalmente vinculadas ao Fundo, que
devero ser destinadas execuo de servios e obras de interesse comum;
recursos decorrentes do rateio de custos referentes execuo de servios e obras,
considerados de interesse comum;
doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras
ou multinacionais; e
outros recursos eventuais.
Destaca-se que a contribuio do conjunto dos municpios da RM de So Paulo para
os recursos do FNDUI poder contemplar, entre outros critrios, a arrecadao da receita
per capita de cada municpio.
Os recursos do fundo de desenvolvimento devero ser aplicados de acordo com as

deliberaes do Conselho de Desenvolvimento da regio metropolitana.
Os mecanismos de financiamento sero tema relevante neste ano de 2016. Com

efeito, os fundos pblicos no se constituem em instrumento suficiente para financiar a
implementao das FPICs, razo pela qual se impe a articulao de investimentos dos trs
nveis de governo nas regies metropolitanas, bem como o estmulo participao do setor
privado nas aes e projetos metropolitanos.
No que se refere ao financiamento das aes metropolitanas, vale notar que na RM de

So Paulo foi instituda a primeira experincia de plano plurianual regional do pas: o PPA
2014-2017, institudo no mbito do Consrcio do ABC.

de So Paulo 25
No mbito da elaborao do PDUI de So Paulo, pretende-se promover a reflexo
sobre os limites e desafios da regulao da operao urbana interfederativa que ainda
no possui regras claras estabelecidas e/ou experincias concretas no pas. A instituio
desse novo instrumento de financiamento deve levar em conta o aprendizado acerca das
operaes urbanas municipais pelas prefeituras da regio metropolitana.
5 OS DEBATES LEGISLATIVOS E JUDICIAIS SOBRE A

GESTOMETROPOLITANA
A adaptao das regies metropolitanas do pas ao Estatuto da Metrpole um desafio
permanente e de longo prazo.
Conforme j mencionado, h prazos legais para a garantia da estrutura bsica de

governana interfederativa a fim de assegurar a gesto plena das regies metropolitanas,
inclusive sob pena de improbidade administrativa.
No caso da RM de So Paulo que do ponto de vista dos arranjos institucionais

bastante avanada, tendo em vista a existncia de lei complementar estadual, conselhos,
fundo especfico, bem como inmeros consrcios intermunicipais os esforos esto
atualmente concentrados na elaborao e na aprovao nos prximos anos do PDUI, de
forma a contemplar a participao dos municpios e da sociedade civil.
importante, tambm, que o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano e o

Conselho Consultivo incorporem competncias deliberativas nas instncias em que h
participao da sociedade civil, de forma a contemplar a exigncia de gesto plena do
Estatuto da Metrpole (art. 8o, inciso II).
Acentua-se que o PDUI tem como um de seus eixos estratgicos justamente a

governana metropolitana. Os GTs institudos tm debatido a criao de um Sistema
de Planejamento Integrado, o qual incluir as instncias metropolitanas de participao
popular. No cronograma preliminar do processo de elaborao do PDUI, a elaborao da
minuta do projeto de lei est prevista para dezembro de 2016.
Uma vez aprovado o PDUI, a vez de as prefeituras adequarem seus planos diretores
s prescries metropolitanas.
Embora a anlise do Estatuto da Metrpole no seja objeto direto desta pesquisa,

possvel afirmar que este dispositivo um dos mais polmicos da nova lei federal. Como se
sabe, a Constituio Federal afirma que o plano diretor o instrumento bsico da poltica
urbana, ao qual cabe a definio do contedo da funo social da propriedade urbana
(art. 182). Some-se a isso o fato de o municpio ser considerado o principal executor
da poltica urbana e detentor das competncias de legislar sobre assuntos de interesse
local e promover o ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano. No bvia, portanto, a possibilidade
constitucional de se estabelecer pela via legislativa a hierarquia entre planos metropolitanos
e planos diretores.
Esse debate sobre competncias constitucionais na poltica urbana e ambiental, com

destaque para as questes envolvendo normas de planejamento do territrio, no novidade
entre os juristas e urbanistas no Brasil e dever ainda seguir acirrado, tanto no mbito do
Poder Judicirio quanto do Poder Legislativo. A hierarquia entre planos urbansticos e o

dilogo das competncias constitucionais no campo da poltica urbana e ambiental devem

ser tema central quando da elaborao do macrozoneamento metropolitano.
Por ora, importante que se garanta um profundo dilogo com os municpios na

elaborao do plano metropolitano, na tentativa de se evitar conflitos e sobreposies
posteriores. Os GTs do PDUI da RM de So Paulo tm debatido as previses atuais
dos planos diretores dos 39 municpios integrantes da regio metropolitana a fim de
elaborar propostas que garantam o equilbrio entre o interesse local e o interesse comum
metropolitano em termos de uso e ocupao do solo. O desafio justamente criar um
macrozoneamento da regio, levando em considerao as atuais previses legais e as
propostas dos municpios. Uma das propostas possveis a instituio de uma Zona de
Interesse Metropolitano (ZIM).
Ressalte-se que o Estatuto da Metrpole prev algumas diretrizes de uso e ocupao

do solo, ao definir como contedo mnimo do PDUI (art. 12):
o macrozoneamento da unidade territorial urbana;

as diretrizes quanto articulao dos municpios no parcelamento, no uso e na
ocupao do solo urbano;
as diretrizes quanto articulao intersetorial das polticas pblicas afetas unidade
territorial urbana; e
a delimitao das reas com restries urbanizao visando proteo do patrimnio
ambiental ou cultural, bem como das reas sujeitas a controle especial pelo risco de
desastres naturais, se existirem.
Alm da criao de instncia deliberativa de governana com a participao da
sociedade civil, a instituio de um macrozoneamento metropolitano, o PDUI da regio
metropolitana poder regular mecanismos de financiamento da poltica urbana. Como
exemplo, podem-se citar as operaes consorciadas interfederativas, instrumento previsto
no Estatuto da Metrpole de forma genrica, mas ainda no regulamentado pelas regies
metropolitanas do pas.
No obstante as questes legislativas enfrentadas no mbito do processo de elaborao

do PDUI da RM de So Paulo, h que se ter como pano de fundo os debates existentes no
mbito do Poder Legislativo e do Poder Judicirio sobre a implementao do Estatuto da
Metrpole no pas.
Nesse contexto, vale destacar a tramitao da Proposta de Emenda Constitucional

(PEC) no 13/2014, indicada pelo senador Aloysio Nunes Ferreira do Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB/SP) em momento anterior promulgao do Estatuto da
Metrpole. De maneira geral, a proposta de emenda trata principalmente das seguintes
questes sobre gesto metropolitana: i) a possibilidade de a Unio Federal tambm instituir
regies metropolitanas nos casos em que o agrupamento de municpio estiver localizado
em mais de um estado; ii) a possibilidade de repartio de receitas tributrias entre os
municpios integrantes de regies metropolitanas; e iii) a possibilidade de aprovao de um
plano diretor por um agrupamento de municpios que integrem regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas e que o ordenamento territorial seja considerado FPIC.
Do ponto de vista da tramitao legislativa, a PEC no 13/2014 encontra-se na

Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) do Senado Federal. O relator

de So Paulo 27
designado para o projeto o senador da Repblica Ronaldo Caiado do Democratas de
Gois (DEM-GO).8
O debate sobre a implementao do Estatuto da Metrpole deve acompanhar

evidentemente as proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional.
Todavia, enquanto no forem aprovadas as alteraes legislativas no haver efeitos no
sistema jurdico nacional. Portanto, no presente momento, no h consequncias para
os gestores pblicos de regies metropolitanas.No mbito do Poder Judicirio, o debate
sobre as questes metropolitanas no pas tem-se orientado por um acrdo importante
proferido pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ao Direta de Inconstitucionalidade
(Adin) no1.842 proposta pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) em face da legislao
estadual do Rio de Janeiro que, por ora, se encontra na fase de julgamento dos Embargos
de Declarao. Para fins de adaptao das regies metropolitanas s prescries do Estatuto
da Metrpole, deve-se salientar que o acrdo de 2013. Trata-se, portanto, de deciso
anterior promulgao do Estatuto da Metrpole (2015), que deve orientar, em princpio,
apenas as questes metropolitanas relacionadas s regies metropolitanas do estado do
Riode Janeiro.
De qualquer maneira, vale trazer o posicionamento do STF na poca sobre a

inconstitucionalidade da transferncia de funes e servios pblicos de interesse comum
ao estado. Trata-se de tema relevante aos estados e municpios que esto em processo
de elaborao de seu PDUI. Com efeito, decidiu a Suprema Corte que na diviso de
responsabilidades entre estado e municpios, necessrio evitar que haja concentrao
do poder nas mos de um nico ente federativo. Nesse sentido, as funes e servios de
interesse comum devem ser de competncia do colegiado composto por municpios e
pelo estado, sem necessidade de que a participao dos entes seja paritria. De acordo
com a deciso judicial, a participao de cada municpio e do estado deve ser estipulada
em cada RM de acordo com suas peculiaridades, sem que se permita que um ente tenha
predomnioabsoluto.9
H outro debate judicial relevante sobre o planejamento e a gesto das regies metropolitanas
ainda em anlise pelo STF. Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo DEM
contra a Lei Complementar no 41/2001, que cria a entidade metropolitana de Salvador, na
Bahia. A lei estadual questionada foi aprovada antes da aprovao do Estatuto da Metrpole, mas
possvel que o STF entre em debates constitucionais relevantes para os estados e municpios que
estejam em processo de elaborao do PDUI. Por enquanto, sabe-se que o Ministrio Pblico
Federal manifestou-se contrariamente Adin.10
8. Disponvel em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/117428>. Acesso em: 20 nov. 2015.

9. STF, Adin no 1.842/RJ, relator ministro Luiz Fux, julgamento em: 6/3/2013.
10. Para acompanhar a tramitao da ADIN 5155/BA, convm consultar o seguinte endereo eletrnico: <http://www.stf.jus.br/portal/
processo/verProcessoAndamento.asp?numero=5155&classe=ADI-MC&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M>.

REFERNCIAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Mensagem no 13, de 12 de janeiro de 2015. Braslia, 2015.

COSTA, M. A.; MARGUTI, B. O. (Org.). Funes pblicas de interesse comum nas
metrpoles brasileiras: transportes, saneamento bsico e uso do solo. Braslia: Ipea, 2014.
COUTINHO, D. O direito nas polticas pblicas. In: MARQUES, E.; FARIA, C. (Org.).
A poltica pblica como campo multidisciplinar. So Paulo, Rio de Janeiro: Unesp.
Fiocruz,2013.
ESTADO DE SO PAULO. Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo. Decreto no56.887,
de 30 de maro de 2011. Institui o Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano, cria
a Cmara de Desenvolvimento Metropolitano e d providncias correlatas. So Paulo: Casa
Civil, 2011.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
COSTA, M. A.; MARGUTI, B. O.; PANTOJA, I. (Org.). Relatos e estudos de caso da

gesto metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
COSTA, M.; TSUKUMO, I. (Org.). 40 anos de regies metropolitanas no Brasil. Braslia:
Ipea, 2013.
EMPLASA EMPRESA PAULISTA DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO. Guia
metodolgico de elaborao do PDUI. So Paulo, 2016.
SITES CONSULTADOS
Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/>.

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>.
Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>.
Disponvel em: <http://www.emplasa.sp.gov.br>.
Disponvel em: <http://www.sdmetropolitano.sp.gov.br/>.
Disponvel em: <http://www.pdui.sp.gov.br>.

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A IMPLEMENTAO DO ESTATUTO

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Relatorio_Implementacao.indb 4 15/02/2017 09:20:45

Relatorio_Implementacao.indb 5 15/02/2017 09:20:45

O documento analisa os aspectos centrais da atual estrutura institucional e normativa

A pesquisa aborda os seguintes temas: i) a atual estrutura institucional e normativa da

Relatorio_Implementacao.indb 7 15/02/2017 09:20:45

No toa, as pesquisas sobre as regies metropolitanas do pas so subsdio fundamental

Nesse contexto, a pesquisa analisa a atual estrutura institucional e normativa da regio

A anlise do processo de adaptao da RM de So Paulo ao Estatuto da Metrpole com

O relatrio composto por uma introduo e o detalhamento dos seguintes temas:

Relatorio_Implementacao.indb 9 15/02/2017 09:20:46

A anlise da legislao estadual e os consequentes arranjos institucionais de

Durante o ano de 2016, foi institudo o processo de construo do Plano de

O levantamento das principais determinaes do Estatuto da Metrpole, aliado

2 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA DA REGIO

fundamental tambm localizar a regio metropolitana no quadro mais amplo dos

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A legislao institui tambm o conceito de aglomerao urbana considerada como

A lei federal traz o conceito de gesto plena da regio metropolitana ou de aglomerao

A governana interfederativa deve seguir princpios e diretrizes especficos (arts. 6o e 7o)

instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes

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Constituio Federal de 1988 (CF/1988).

2. Plano de Ao da Macrometrpole (PAM), p. 10.

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aglomerao urbana de Jundia; e

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, 2016.

Atualmente, a regio regulada pela Lei Complementar Estadual no 1.139/2011, que

Conforme prescrito pelo Estatuto da Metrpole, a lei estadual define 39 municpios

Os municpios integrantes da RM de So Paulo so divididos nas seguintes sub-regies:

Norte: Caieiras, Cajamar, Francisco Morato, Franco da Rocha e Mairipor;

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A Lei Complementar Estadual no 1.139/2011, ao definir os municpios que integram

2.1.1 Instncias de gesto metropolitana

O estado de So Paulo possui um Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano

[a] finalidade de elaborar poltica que assegure o planejamento, a coordenao e a execuo de

De acordo com a legislao estadual, o Sistema Estadual de Desenvolvimento

1) A cooperao, a articulao e a integrao entre os rgos e as entidades estaduais, de

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A funo de rgo tcnico do Sistema Estadual atribuda Empresa Paulista de

A Emplasa um rgo vinculado Secretaria Estadual da Casa Civil. Criada em

Juntas, totalizam 172 municpios em 50 mil quilmetros quadrados de rea,

Instituda em 2011, a Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano de So Paulo teve

A RM de So Paulo possui, especificamente, Conselhos e Cmaras Temticas como

Visando promover o planejamento regional e a organizao e execuo das FPICs,

2.2 Conselho de Desenvolvimento Metropolitano

O Conselho composto por representantes do governo do estado e de cada um dos

planejamento e uso do solo;

5. Informaes disponveis no site da Emplasa: <www.emplasa.sp.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2015.

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2.2.1 Composio (art. 5o, Lei Complementar Estadual no 1.139/2011)

Os representantes do governo do estado so designados pelo governador a partir das

Os representantes dos municpios sero os prefeitos ou pessoas por eles designadas,

As indicaes dos conselheiros devem assegurar a paridade entre os municpios e o

As deliberaes do Conselho dependem da presena da maioria absoluta dos votos

A participao popular no Conselho de Desenvolvimento deve atender aos