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UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS


DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL

CORRESPONSABILIDAD ESTADO SOCIEDAD CIVIL EN EL MBITO DE


LAS POLTICAS PBLICAS DE INFANCIA EN SITUACIN DE
VULNERABILIDAD SOCIAL

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGSTER


EN GESTIN Y POLTICAS PBLICAS

CARLOS ALEJANDRO ANDRADE GUZMN

PROFESOR GUIA:
LORETO MARTNEZ OYARCE

MIEMBROS DE LA COMISION:
PAULINA FERNNDEZ FAWAZ
SARA ARANCIBIA CARVAJAL

SANTIAGO DE CHILE
ENERO 2009
RESUMEN

En Chile las iniciativas orientadas a la infancia vulnerable han incorporado a actores de la


Sociedad Civil en la provisin del bienestar desde el siglo XVIII, quienes primeramente se hicieron
cargo de sus necesidades con algn grado de acercamiento por parte del Estado. A puertas del
bicentenario, y en el marco de la Convencin sobre los Derechos del Nio, este acercamiento se da
mayormente articulado entre ambas esferas en pos de mejorar las condiciones de vida de la
infancia, situacin que para los efectos de este estudio de caso es entendida como
corresponsabilidad.
En este contexto, algunas de las preguntas que movilizan el estudio son: cmo se genera la
corresponsabilidad en las polticas diferenciadas de infancia vulnerable; cul es el rol de ambas
esferas en ellas; y cules son los componentes a ser reforzados o generados para que esta relacin
pblica privada se vea mejorada.
Para responderlas, el estudio desarrolla una aproximacin metodolgica que combina
herramientas cualitativas y cuantitativas. En un primer momento, las herramientas cualitativas
permitieron identificar las principales caractersticas del vnculo pblico - privado. Luego, el
instrumental cuantitativo (Proceso Analtico Jerrquico) permiti identificar y priorizar los
componentes a mejorar - o generar - en el marco de la corresponsabilidad.
Los principales hallazgos del estudio son que la corresponsabilidad se genera con
caractersticas de verticalidad, en donde por un lado, la esfera pblica es quien define la poltica
diferenciada, con algn grado de participacin del mundo civil, que depende del nivel de legitimidad
que le atribuyan las autoridades pblicas; y por otro, que la participacin de la Sociedad Civil se
aboca a la ejecucin de dicha poltica, situacin que se explica, fundamentalmente porque el Estado
es quien administra los recursos que, en gran parte, sostienen a la esfera privada que la implementa.
El estudio concluye que existe un desafo en torno a generar dilogos horizontales, en
donde la relacin no se vea condicionada por quin administra los recursos econmicos, sino que
ms bien gire en torno al propsito comn que comparten en torno a la infancia.
Otras conclusiones que se levantan de la investigacin son, en el mbito institucional, la
necesidad de activar una Ley de Proteccin de Derechos; en el plano financiero, evaluar el sistema
de financiamiento en pos de disminuir las debilidades que se le atribuyen como, por ejemplo, el
resguardo de metodologas exitosas; y finalmente, en el mbito organizacional, la necesidad de
reforzar los espacios de interlocucin en la produccin e implementacin de las polticas
diferenciadas, fortaleciendo las capacidades organizacionales de la Sociedad Civil, y re-definiendo
las tareas del Estado, asignndole roles activos en la recuperacin del conocimiento instalado en la
esfera privada y el acompaamiento tcnico de la intervencin.
Algunas de las recomendaciones que emanan del estudio para mejorar la
corresponsabilidad son: generar este acercamiento entre esferas en torno a un re-ordenamiento
institucional que cuente con mecanismos de exigibilidad para el dilogo, de modo que ste no se
remita exclusivamente a la voluntad de las autoridades pblicas; incorporar activamente a las
organizaciones de base en tareas vinculadas a la promocin y prevencin, de manera que puedan
funcionar como un sistema de alerta temprana, adelantndose a episodios de vulneracin de
derechos; y finalmente, generar un catlogo de buenas prcticas de intervencin, de manera que se
comparta el conocimiento respecto al trabajo con nios y nias en situacin vulnerable.
Especialmente se agradece el apoyo proporcionado por el Programa Tesis Pas de la Fundacin
para la Superacin de la Pobreza, con el cual se ha realizado este trabajo.

Se agradece, por su parte, el apoyo de las personas que aportaron con su tiempo y experiencia a la
realizacin de este estudio de caso: Oriana Zanzi de Unicef, Mara Teresa Seplveda del Consejo de
Defensa del Nio, Loreto Salinas del Programa Adopta un Hermano, Osvaldo Vsquez de
Corporacin Opcin, Jorge Martnez del Servicio Nacional de Menores, Paulina Fernndez de
MIDEPLAN, y
Decio Mettifogo de la Universidad de Chile.
Actores Protagnicos.

En primer lugar, quiero agradecer a mi familia y a mis amigos, puesto que tengo la certeza de que
este proceso de casi veinte meses, ha sido sentido ms intensamente por ellos que por m. Gracias
por comprender mis ausencias, por el cario incondicional, y sobretodo, por la eterna paciencia.

De las personas que se acercaron a este proceso, quiero agradecer a Hugo Guzmn, quien durante
el primer momento de esta tesis aport con su sabidura y reflexin hacia este trabajo.

Un grupo humano clave en este estudio, es el conformado por Loreto Martnez, Paulina Fernndez y
Sara Arancibia, quienes mucho antes de integrar esta comisin evaluadora, dedicaron tiempo a
conversar sobre infancia, en el marco de los primeros acercamientos a esta investigacin.
Posteriormente, se sumaron a acompaar este proceso, aportando desde su experticia a la
realizacin de este trabajo. Muchas gracias por las revisiones, observaciones y aportes.

Especial mencin a Mara de los ngeles Villaseca, por su sabidura y revisiones al texto.

A Paula Jaraquemada Rass, por su apoyo durante el inicio de este magster.

Finalmente a Francisca, por estar durante la etapa ms fuerte de este proceso entregndome su
cario.

Especialmente agradezco a todos los amigos y amigas que colaboraron con fotografas de sus hijos
y sobrinos para el diseo de este documento.

A todos estos actores protagnicos dedico este estudio de caso.


NDICE DE CONTENIDOS.

CAPTULO I.
INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE CASO. 8

1.1.- Antecedentes que enmarcan las preguntas de investigacin. 8


1.2.- Objetivos del Estudio. 10
1.3.- Aproximacin Metodolgica. 11

CAPTULO II.
MARCO CONCEPTUAL PARA LA INTERVENCIN EN INFANCIA. 12

2.1.- Alcances contemporneos y conceptuales de la Poltica Social y de la Poltica Pblica. 12


2.1.1.-Polticas Universales y Polticas Diferenciadas. 13

2.2.- Vulnerabilidad Social y su relacin con el enfoque de Derechos. 15


2.2.1.- EL Enfoque de Vulnerabilidad y su relevancia prctica en la oferta de
iniciativas orientadas a la niez. 16
2.2.2.- Dimensiones de la Vulnerabilidad Social. 17

CAPTULO III.
CORRESPONSABILIDAD ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL:
CONCEPTOS, MOMENTOS Y DIMENSIONES DE LA ARTICULACIN
PBLICA PRIVADA EN LA OFERTA HACIA LA INFANCIA. 19

3.1.- Sociedad Civil y Corresponsabilidad con el Estado en el marco de la niez. 19


3.2.- Momentos de una poltica pblica en que se vincula el Estado y la
Sociedad Civil en el trabajo en infancia vulnerable. 21
3.3.- Dimensiones en las que se ha traducido histricamente la corresponsabilidad en
el trabajo con nios y nias en situacin de vulnerabilidad social. 24
3.3.1.- Dimensin Institucional. 24
3.3.2.- Dimensin Financiera. 31
3.3.3.- Dimensin Organizacional. 36

CAPTULO IV.
ANLISIS HISTRICO DE LA ACCIN PRIVADA Y SU RELACIN CON EL ESTADO. 42

4.1.- Primer Perodo: Sociedad Civil de Carcter Religioso (1750 1920). 43


4.2.- Segundo Perodo: Sociedad Civil en la crisis de los 30 hasta la creacin del
Consejo Nacional de Menores CONAME, y su accin progresiva en materia de
infancia (1920 1967). 48
4.3.- Tercer Perodo: Sociedad Civil Estado en el marco de una Corresponsabilidad
formal. La creacin del CONAME y el futuro SENAME (1967 1989). 51
4.4.- Cuarto Perodo: Sociedad Civil Estado en el contexto de la Convencin
sobre los Derechos Del Nio (1990 a La Fecha). 53
CAPTULO V.
ANLISIS DE LA VISIN DE LA CORRESPONSABILIDAD DESDE LOS ACTORES. 62

5.1.- Momentos del trabajo de campo. 62


5.2.- Anlisis Cualitativo. 66
5.3.- Anlisis Cualitativo con integracin de Herramientas Cuantitativas Proceso
Analtico Jerrquico AHP. 96

CAPTULO VI.
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA. 109

6.1.- Conclusiones. 109


6.2.- Propuestas de Poltica Pblica. 120

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS. 124

ANEXOS.

Anexo 1: Operacionalizacin Preguntas / Objetivos Especficos. 128

Anexo 2: Alineamiento Ms voces / Ferrer, Monje y Urza. 129

Anexo 3: Mapa de Informantes Claves. 130

Anexo 4: Pauta de Entrevista Semi Estructurada. Representantes del Estado. 131

Anexo 5: Pauta de Entrevista Semi Estructurada. Representantes de la Sociedad Civil. 133

Anexo 6: Pauta de Entrevista Semi Estructurada. Representantes de la Academia y de UNICEF. 135

Anexo 7: Pauta de Entrevista Estructurada para la aplicacin de la Metodologa


de Multicriterio Proceso Analtico Jerrquico AHP. 137

Anexo 8: Diccionario de Conceptos para aplicacin de la Metodologa de Multicriterio. 141

Anexo 9: Escala de Saaty para la aplicacin de la Metodologa de AHP. 147

Anexo 10: Prioridades Globales y Prioridades Locales del Modelo de Estructura


Jerrquica. 148
NDICE DE CUADROS.

Cuadro 1: Vulnerabilidad Social en Infancia Dimensiones. 18

Cuadro 2: Momentos de una Poltica Pblica Vinculacin con organizaciones de la


Sociedad Civil. 21

Cuadro 3: Caractersticas de las Iniciativas que se levantaron a inicios del siglo XX. 46

Cuadro 4: Caractersticas de las Nuevas Iniciativas levantadas en el perodo 1920 1967. 49

Cuadro 5: Caractersticas de las Iniciativas que se levantaron en la dcada de los 80. 52

Cuadro 6: Nios y nias atendidos por el Servicio Nacional de Menores SENAME, segn
tipo de Prestador (A Diciembre de 2007). 55

Cuadro 7: Nivel de la Poltica de Proteccin de SENAME y espacio para el encuentro


con las organizaciones de la Sociedad Civil. 57

Cuadro 8: Tipos de Programas que constituyen la oferta orientada a la Infancia en


situacin de vulnerabilidad social. 58

NDICE PARA AHP.

Matriz I: Dimensiones de la Corresponsabilidad en Materia de Polticas y Programas


Diferenciados de Infancia. 96

Matriz II: Dimensin Institucional y Componentes a ser reforzados o generados


por el Estado. 97

Matriz III: Dimensin Financiera y Componentes a ser reforzados o generados


por el Estado. 98

Matriz IV: Dimensin Organizacional y Componentes a ser reforzados o generados


por el Estado. 99

Matriz V: Componente Identitario de la Dimensin Organizacional y Sub Componentes


que podran reforzarlo. 100

Matriz VI: Componente Capacidades Organizacionales de la Dimensin Organizacional


y Sub Componentes que podran reforzarlo. 100

Matriz VII: Componente Espacios de Interlocucin de la Dimensin Organizacional


y Sub Componentes que podran reforzarlo. 101

Figura 1: Estructura Jerrquica. 102


NDICE DE GRFICOS.

Grfico 1: Principales Lneas de Accin Declaradas por Organizaciones de Infancia. 22

Grfico 2: Lneas de Accin / Momentos de la Poltica Pblica. 23

Grfico 3: Fuentes de Financiamiento de las organizaciones de Infancia. 35

Grfico 4: Evolucin Histrica de la Corresponsabilidad entre CONAME/SENAME y


organizaciones de la Sociedad Civil. 54

Grfico 5: Porcentaje de Ni@s Atendidos por SENAME / Tipo de Prestador. 55

Grfico 6: Tipos de Programas de Infancia en Territorio. 59

Grfico 7: Cobertura Programa Adopta un Hermano. 60

Grfico 8: Favorecimiento de la Articulacin en la produccin e implementacin


de Polticas y Programas Diferenciados de infancia. 103

Grfico 9: Componente que favorecera la corresponsabilidad en un marco


institucional de proteccin de los Derechos de los nios y las nias. 104

Grfico 10: Instrumento que favorecera el aumento de la calidad en la atencin de


las polticas y programas implementados en lgicas de corresponsabilidad. 105

Grfico 11: Componente que favorece la potenciacin de las capacidades


organizacionales diferenciadas de las entidades de infancia. 106

Grfico 12: Mantenimiento y expansin del nivel de innovacin que diferencia


a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado. 106

Grfico 13: Fortalecimiento organizacional de las entidades de la Sociedad Civil


que intervienen en Infancia. 107

Grfico 14: Establecimiento de Instancias para recoger el saber hacer, retroalimentar y


acompaar los procesos de intervencin. 108
CAPTULO I. INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE CASO.

1.1.- ANTECEDENTES QUE ENMARCAN LAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIN.

A puertas del bicentenario, el sistema de proteccin orientado a la infancia, ha ido tomando


nuevas formas en pos de adaptarse a las necesidades cambiantes y emergentes de cada etapa del
ciclo de desarrollo de los nios y las nias de nuestro pas.
En este contexto, la necesidad de generar condiciones adecuadas para su desarrollo en un
marco de derechos, obedece tambin a hitos internacionales que han tenido como consecuencia la
suscripcin de tratados que explicitan la responsabilidad que a los Estados les compete en la tarea
de garantizar estas condiciones para el adecuado desarrollo de la infancia.
As, tal vez el hito ms importante en Chile, viene a ser la suscripcin y ratificacin de la
Convencin sobre los Derechos del Nio (1989 y 1990, respectivamente), que de manera imperativa
plantea la obligacin a los Estados que la suscriben de garantizar por medio de los instrumentos
legislativos, de polticas pblicas, administrativos y otros con los que cuente, las condiciones para
que estos derechos sean ejercidos de manera efectiva (Art. 4, Convencin sobre los Derechos del
Nio, 1989).
En este escenario, la suscripcin de un pas a la Convencin sobre los Derechos del Nio es
vinculante respecto a las acciones que los Estados deben ejercer para garantizar las condiciones
necesarias en pos del pleno ejercicio de los derechos de la infancia, debiendo dar cuenta cada cinco
aos ante el Comit de Derechos del Nio de Naciones Unidas del estado de avance del Pas en el
cumplimiento de los postulados de la Convencin (Art. 44, Convencin sobre los Derechos del Nio,
1989).
stos, por su parte, se expresan en un panorama global marcado por la liberacin de los
mercados financieros y el auge de las comunicaciones y la nter conectividad, elementos que
generan nuevas dinmicas de hacer sociedad, y que por cierto, redefinen el cmo se van a concebir
los sistemas de bienestar (y no nicamente en el mbito referido a la niez), y el rol del Estado y de
la sociedad en su conjunto de manera de pensar y construir una poltica social que ahora no
entendera ya nicamente al Estado como el proveedor universal de la oferta de programas sociales
(Serrano 2005).
Analizando la poltica social orientada a la infancia desde una mirada histrica, lo anterior no
es totalmente nuevo. Trabajos como los de Pilotti (1994), Anrquez (1994) y Faras (2003), muestran
que ha existido un nmero de iniciativas de larga data preocupada por atender las necesidades de
los nios y las nias, articulndose con el Estado en ocasiones, pero tambin hacindolo de manera
independiente en otras, teniendo como foco de su accin, principalmente a la infancia ms
vulnerable.
Este estudio de caso se centra en analizar los mecanismos existentes que permiten la
articulacin entre el Estado y la Sociedad Civil para la produccin e implementacin de las polticas y
programas diferenciados orientados a la infancia en situacin de vulnerabilidad social. Revisa
adems, el cmo estas polticas y programas han transitado desde enfoques asistencialistas o
centrados en una concepcin del nio como de en situacin irregular, hasta adoptar miradas
enfocadas en las situaciones de vulnerabilidad social y en los derechos de la infancia.
En este contexto, se aproxima a dar cuenta del cmo histricamente la Sociedad Civil se
hizo cargo, en un primer momento, de la atencin hacia la infancia vulnerable, situacin que con
posterioridad, se fue dando en un marco progresivo de coordinacin y articulacin con el Estado,
principalmente a travs del Consejo Nacional de Menores CONAME y su posterior figura como
Servicio Nacional de Menores SENAME (Anrquez 1994).

8
Concluye este recorrido histrico, observando cmo en la actualidad, a la luz de la
Convencin sobre los Derechos del Nio, este acercamiento entre la esfera pblica y privada se
realiza en un contexto de mayor coordinacin y articulacin con distintos organismos del Estado, en
donde se encuentran, el propio SENAME, y otros organismos pblicos, como por ejemplo: el
Ministerio de Planificacin Social MIDEPLAN, o la Junta Nacional de Jardines Infantiles JUNJI.
Finalmente, busca generar recomendaciones de poltica pblica que sean aplicables para
todo organismo del Estado que se articula y coordina con la Sociedad Civil en la tarea de mejorar las
condiciones de vida de los nios y las nias, situacin que para los efectos de este estudio de caso
se entender como corresponsabilidad.
Con estos antecedentes, y situndonos en el escenario social actual, esta investigacin es
orientada por las siguientes preguntas: Cmo se genera en la prctica la corresponsabilidad entre
el Estado y la Sociedad Civil en el mbito de las polticas diferenciadas orientadas a la infancia en
situacin de vulnerabilidad? Cmo operan estas iniciativas: articuladas o desarticuladas del aparato
pblico? Cul es el rol del Estado y de la Sociedad Civil en el contexto actual respecto a las
polticas y programas diferenciados de infancia en situacin de vulnerabilidad? En qu mbitos se
expresa la corresponsabilidad Estado Sociedad Civil en este plano de la poltica pblica? Y
finalmente Cules son los componentes relevantes a ser reforzados o generados para que esta
relacin entre el Estado y la Sociedad Civil en las polticas y programas de infancia vulnerable se
vea mejorada?

9
1.2.- OBJETIVOS DEL ESTUDIO.

Las preguntas que orientan esta investigacin, se han operacionalizado a travs de los
siguientes objetivos:

Objetivo General del Estudio de Caso.

Caracterizar el proceso de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el mbito de las


polticas diferenciadas orientadas a la infancia en situacin de vulnerabilidad social, de manera de
proponer mejoras para la articulacin entre ambas esferas.

Objetivos Especficos.

1.- Identificar debilidades y fortalezas en la produccin e implementacin de las polticas y


programas diferenciados de infancia en situacin de vulnerabilidad social, desde el marco de la
corresponsabilidad.

2.- Exponer las dimensiones dentro de las cuales se desarrolla la corresponsabilidad entre el Estado
y la Sociedad Civil en la poltica diferenciada de infancia en situacin de vulnerabilidad social.

3.- Relevar los aportes del Estado y de las organizaciones de la Sociedad Civil a las polticas
diferenciadas de infancia en situacin de vulnerabilidad social.

4.- Determinar los componentes necesarios a ser reforzados, y/o desarrollados en la relacin de
corresponsabilidad sealada.

Precisiones Terico - Prcticas

Relevando algunas especificidades de tipo conceptual, es necesario sealar que en primer


lugar, este estudio de caso entender por infancia a todo nio o nia menor a 18 aos (Art. 1,
Convencin sobre los Derechos del Nio, 1989)1. En segundo lugar, el tipo de poltica pblica que
esta investigacin abordar, estar centrada en aquellas de tipo diferenciada. A diferencia de las
polticas de tipo universal, que son las implementadas principalmente desde mbitos sectoriales -
como educacin, o salud -, las de tipo diferenciada, se orientan a grupos que son reconocidos por la
autoridad como sujetos de atencin de polticas de tipo especfica o especializada, principalmente
por estar afectados en su capacidad para satisfacer sus necesidades o de mejorar de manera
autnoma su nivel de vida (Zanzi 1994).

1 La Poltica Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia del ao 2000, considera a una persona como nio o nia

cuando sta es menor a 12 aos. Por adolescente, en cambio, entiende a toda persona mayor a 12 aos y menor a 18
aos.

10
1.3.- APROXIMACIN METODOLGICA.

El enfoque metodolgico utilizado para abordar las preguntas de investigacin combina


herramientas de tipo cualitativo y cuantitativo, integrando el discurso de informantes especializados
en infancia con herramientas cuantitativas a travs del mtodo de anlisis de multicriterio conocido
como Proceso Analtico Jerrquico - AHP2. La integracin de ambas tcnicas permite dar cuenta de
las principales caractersticas de la relacin de corresponsabilidad
en materia de infancia vulnerable, as como insumar y nutrir
propuestas de poltica pblica para mejorar esta articulacin
poniendo por encima el inters superior del nio. De este modo, el
estudio se ha realizado en cuatro fases o etapas:
La primera consisti por un lado, en una revisin de fuentes
bibliogrficas sobre poltica social, programas de infancia, y
corresponsabilidad entre la esfera pblica y privada. Por otro,
correspondi a una sistematizacin y trabajo de datos sobre bases
facilitadas por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza y el
Servicio Nacional de Menores. Esta revisin y sistematizacin
permiti generar los antecedentes de la investigacin, as como levantar y perfeccionar las
preguntas que movilizaron las siguientes etapas del trabajo de campo.
La segunda fase es de carcter cualitativo y se conforma de dos etapas: en una primera, se
recogieron las caractersticas generales de la corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable.
Adems, en esta etapa se busc realizar una primera aproximacin hacia aquellos componentes
necesarios de ser reforzados o generados con miras a mejorar la relacin de articulacin entre la
esfera pblica y privada, poniendo por encima el inters superior del nio. Para ello, se entrevist a
un conjunto de informantes calificados en materia de infancia pertenecientes a diferentes mbitos de
accin: Estado, Sociedad Civil, Academia y finalmente un representante del Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia UNICEF.
Luego, en un segundo momento, se combin herramientas de tipo cuantitativo al anlisis de
discurso, aplicando la tcnica de Proceso Analtico Jerrquico AHP. Con esto se busc realizar
una priorizacin consistente de aquellos componentes que son
necesarios de ser reforzados o generados por parte del Estado,
de manera de favorecer la corresponsabilidad en un marco de
calidad en la atencin hacia la infancia vulnerable. Para ello, se
entrevist en una segunda instancia a informantes expertos en
materia de infancia, pertenecientes tanto al Estado como a la
Sociedad Civil.
Finalmente, se han levantado las principales reflexiones
del estudio y se han elaborado un conjunto de
recomendaciones de poltica pblica para favorecer la relacin
de corresponsabilidad en el mbito de la atencin hacia nios y hacia nias en situacin de
vulnerabilidad social.

2 Por sus siglas en ingls: AHP: Analytic Hierarcky Process.

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CAPTULO II. MARCO CONCEPTUAL PARA LA INTERVENCIN EN INFANCIA.

2.1.- ALCANCES CONTEMPORNEOS Y CONCEPTUALES DE LA POLTICA SOCIAL Y DE LA


POLTICA PBLICA.

No existe una nica definicin que de cuenta absoluta del alcance de los conceptos. En
general, la literatura expone diversas definiciones para referirse al trmino de poltica pblica que no
necesariamente se contraponen una de la otra, sino que ms bien son complementarias tanto en sus
definiciones mismas, como en los alcances de los que dan cuenta.
Al revisar investigaciones y literatura especializada, es recurrente encontrar una definicin
que incluye la idea de flujos de informacin y cursos de accin explcitos abordados por el Estado en
diferentes dimensiones (Lahera 2002). Si se extrae entonces de esta aproximacin conceptual el
que la poltica social sera definida desde el aparato pblico, resulta relevante acercarse a una
definicin que de cuenta de sus alcances.
Cohen y Franco (2005), elaboran una definicin que en este sentido puede resultar
orientadora. Los autores definen la poltica social como aquella que establece las orientaciones ms
generales, identificando los problemas sociales que la agenda de la sociedad respectiva entiende
que deben enfrentarse en un momento determinado, fijando prioridades de implementacin, al
asignar recursos para determinadas lneas de accin, que se llevarn a cabo mediante programas y
proyectos (Cohen y Franco, 2005, p17).
En este sentido, la definicin dialoga con los cambios de mirada a nivel de pas, con los que
el Estado de Chile ha entendido en el ltimo tiempo que deben abordarse las polticas destinadas a
la infancia. Lo anterior se observa en la prctica con medidas concretas implementadas desde el
aparato pblico, que legitiman la importancia de entender a los nios y a las nias como sujetos
sociales con necesidades y problemas particulares necesarios de ser abordados de manera
especfica mediante programas y polticas incorporados en la agenda pblica. Ejemplos de ello, son
medidas como la Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la Infancia y la
Adolescencia 2001 2010 (2000); los cambios normativos y legislativos para abordar las graves
vulneraciones que siguen viviendo algunos nios y nias; la suscripcin de diversos tratados que
complementan la Convencin sobre los Derechos del Nio; o la conformacin del Consejo de
Polticas Pblicas para la Infancia, el ao 2006, convocado por la Presidenta Bachelet, para abordar
con una nueva mirada las problemticas que afectan a los nios y a las nias, y a las que finalmente
se les da una respuesta con una mirada sistmica, a travs de la implementacin en el ao 2007 del
Sistema de Proteccin Social Chile Crece Contigo orientado a la primera infancia desde los 0 a los
4 aos -, sistema que adems define un conjunto de prestaciones, subsidios y servicios especficos
orientados a los nios y a las nias que integran el 40% de la poblacin ms vulnerable.
Desde la definicin de Cohen y Franco, sin embargo, no se desprende claramente el rol que
a los diversos actores sociales les compete en el mbito de la poltica social. En este sentido,
Serrano (2005) elabora una definicin que incluye y asigna roles a los actores de la sociedad en su
conjunto, la cual no es contradictoria con la nocin de corresponsabilidad que impulsa la Convencin
sobre los Derechos del Nio. As, la autora plantea que la poltica social contempornea asume
funciones que combinan elementos de proteccin, bienestar, ciudadana y cohesin social. Opera
con una lgica sectorial y programtica, incorporando a diversos actores que deben coordinarse
para la provisin del bienestar, derivando sus recursos principalmente del mbito pblico, pero
tambin del mbito privado y de la cooperacin internacional. No opera ya en un esquema
centralizado y jerrquico sino que, en forma creciente, se apoya en dinmicas relacionales
horizontales con lgica de accin en red (Serrano, 2005, p 2).

12
Esta definicin ayuda a entender el cmo se da hoy da la dinmica de relacin entre la
Sociedad Civil y el Estado, as como los roles de proveedores de los diversos actores, y tambin las
lgicas de coordinacin y cooperacin que seran algunas de las formas de materializar en la
prctica la corresponsabilidad en el marco de la atencin hacia los nios y las nias. Expresiones de
lo anterior son, por ejemplo: la vinculacin entre el Estado y organismos no gubernamentales en la
implementacin de programas orientados a la infancia, los cuales son financiados tanto con recursos
pblicos, pero tambin con aportes de privados y en menor medida con ayuda internacional; as
como tambin el acercamiento entre ambas esferas, con miras a la elaboracin de un proyecto
comn. Ejemplo de esto es el llamado que se le ha hecho desde el gobierno a organismos de la
Sociedad Civil para aportar con sus miradas a la construccin de nuevas formas de entender el
sistema que debe generarse para atender a los nios y a las nias. Una expresin de los resultados
de este trabajo conjunto, es el documento El Futuro de los Nios es siempre hoy (2006), que sirve
como uno de los pilares para el diseo del Sistema de Proteccin Social Chile Crece Contigo
orientado a la primera infancia.

2.1.1.- Polticas Universales y Polticas Diferenciadas.

Es comn encontrar en la literatura especializada en poltica


social, estudios que abordan las diferentes reas que dan cuerpo a
los sistemas de bienestar: educacin, salud, pensiones, vivienda, y
otros.
Este estudio de caso, sin embargo, no pone nfasis en
polticas sectoriales, principalmente porque las problemticas y
necesidades de los nios y las nias, son en si mismas
multidimensionales, por lo que abordarlas de manera separada, slo
permitira arribar a un mbito de la problemtica.
Por su parte, las investigaciones en infancia validan y
resaltan la importancia que se le da al contexto dentro del cual los
nios y las nias se desarrollan. Es decir, observan sus
problemticas desde miradas multidimensionales, que incluyen
desde las necesidades ms bsicas, hasta la validacin de la importancia del territorio en el cual los
nios y las nias se encuentran insertos.
Garca Snchez (2001), acadmico de la Universidad de Murcia, Espaa, y especializado en
temticas de educacin y atencin temprana, plantea que desde el punto de vista del modelo
ecolgico, elaborado por el tambin acadmico Urie Bronfenbrenner a finales del 70, el trnsito
evolutivo de los nios y las nias, se entiende como un proceso de diferenciacin progresiva de las
actividades que ste realiza, y de su rol y de las interacciones que mantiene con el ambiente. Se
resalta la importancia de las interacciones y transacciones que se establecen entre el nio y los
elementos de su entorno, empezando por los padres y los iguales (Garca Snchez, 2001, p 3). Es
indudable que si esta idea, la extrapolamos hacia la realidad que viven los nios y las nias en
situaciones de vulnerabilidad social, esto se vuelve un llamado urgente por poner atencin en el
desarrollo de condiciones favorables para su adecuado crecimiento.
En esta lnea, lo que se observa hoy da en el plano de las polticas pblicas, es que
aquellas que se enmarcan tanto dentro de las polticas universales, as como las que ingresan
dentro de la categora de tipo diferenciada - ya sea que se ejecuten en lgicas de corresponsabilidad
entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil, as como tambin las que se implementan
de manera independiente -, validan la importancia del territorio dentro del cual los nios y las nias
13
nacen y crecen, lo que expresa un cambio de paradigma en las lgicas de atender a las necesidades
de la niez, que han ido desde una atencin centrada histricamente en la asistencia, hacia una que
actualmente enfoca sus lneas de trabajo en la superacin de vulnerabilidades incluidas las
presentes en el territorio de pertenencia - que ponen en riesgo el adecuado desarrollo de los nios y
las nias de toda edad.
Respecto a la distincin entre polticas universales y polticas diferenciadas o focalizadas -,
el Instituto Interamericano del Nio IIN (2003), aporta una definicin que ayuda a internalizar lo que
en adelante se entender por tales conceptos. A continuacin se exponen dichos aportes:

Polticas Universales de Infancia.

Estas polticas son la expresin de un deber del Estado y de un derecho de los nios y las
nias, jvenes y de las familias de toda la sociedad. En muchos pases, estas polticas y los
programas que se implementan tienen rango constitucional, y usualmente se refieren a servicios
bsicos de salud, educacin, vivienda, alimentacin, recreacin, etc. Es decir, acciones ejecutadas
por diferentes organismos o entidades, cubriendo una variada gama de servicios.
Estas prestaciones son universales en la medida que estn disponibles para toda la
poblacin infantil, sin discriminacin. Por tanto, no requieren de una seleccin dentro de una
categora de usuarios, pues el universo de ellos ha sido tomado en cuenta.
La articulacin o coordinacin de estas polticas y programas universales resulta
indispensable para la optimizacin de los recursos humanos, materiales y financieros del Estado, as
como para garantizar el cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales
consagrados en la Convencin sobre los Derechos del Nio.
Tal es el caso del Sistema de Proteccin Chile Crece Contigo, en donde todos los nios y las
nias, sin discriminacin de origen, religin o etnia, quedan automticamente incorporados al
sistema a contar del primer control de embarazo de la madre (Documento Chile Crece Contigo,
2007).

Polticas Diferenciadas de Infancia3.

Las polticas diferenciadas de infancia tienen el requisito de estar pensadas en torno a los
efectos de igualar las oportunidades de aquellos nios, nias y adolescentes que se encuentran en
situacin de vulnerabilidad y/o de vulneracin de sus derechos.
En otros trminos, la poblacin beneficiaria de estos programas o prestaciones diferenciadas
son aquellos nios, nias y adolescentes que tienen bloqueadas las oportunidades de desarrollar
sus potencialidades, de compensar dficit, de integrarse o reintegrarse a sus familias, a sus
comunidades, al sistema educativo, o al mercado laboral formal.
Ejemplo de este tipo de polticas, son las implementadas a travs de las lneas de accin del
Servicio Nacional de Menores SENAME y que estn orientadas a nios y a nias que han sufrido
alguna vulneracin de derechos, o se encuentran en situacin de riesgo o de vulnerabilidad social, a
causa de problemas de convivencia al interior de sus familias, problemas de tipo conductual o por
haber infringido la ley.

3El IIN hace mencin a polticas pblicas focalizadas. Ambas formas de llamarlas, hacen alusin al mismo tipo de
poltica.

14
2.2.- VULNERABILIDAD SOCIAL Y SU RELACIN CON EL ENFOQUE DE DERECHOS.

Las acciones que se han desarrollado para atender a las necesidades de la infancia, han ido
transitando desde distintos enfoques conceptuales que han guiado, explcita o implcitamente su
accionar hacia la niez que enfrenta algn tipo de vulnerabilidad. De este modo, se puede encontrar
en la literatura evidencia que da cuenta de que las primeras acciones que se levantaron para
atender a las necesidades de la infancia en Chile, ponan el acento fuertemente en lgicas de tipo
asistencialista que entendan a los nios y a las nias sujetos de atencin, como menores en
situacin irregular (Pilotti 1994, Anrquez 1994, Cillero 1994, Faras 2003). Por nios en esta
situacin, se entenda a todo aquel que enfrentaba necesidades especiales como consecuencia de
causas vinculadas al abandono de sus padres, situacin de orfandad, problemas de tipo conductual
o aquellos que tenan antecedentes de haber infringido la ley.
Este tipo de iniciativas estaban enfocadas desde la carencia que enfrentaban los nios y
las nias atendidas, y son en definitiva, el tipo de acciones que dan la antesala a la nocin de
caridad con la que se entendi durante mucho tiempo la accin social orientada a grupos en
situacin de vulnerabilidad.
De acuerdo a los trabajos tanto de Pilotti (1994) como de Anrquez (1994), no es sino hasta
iniciados los 80, en que se comienzan a generar cambios en la forma de entender las prcticas de
intervencin social orientadas hacia la niez en situacin vulnerable.
Lo anterior, de acuerdo a Pilotti (1994), habra sido reforzado por la celebracin del ao
internacional del Nio en 1979, lo cual inyect nuevas energas a la accin orientada hacia la niez
en situacin de vulnerabilidad social. Este hecho converge con la emergencia de un grupo de
organizaciones no gubernamentales que, en desacuerdo con las prcticas de tipo asistencialista,
implementan intervenciones sociales con nuevos enfoques, centrados principalmente en la
prevencin, a travs de prcticas de tipo participativo, y resignificando la importancia de los activos
presentes en el propio territorio como recurso para prevenir el desvinculamiento del nio con su
entorno. Este hecho es importante, puesto que expresa un cambio fundamental en el cmo se
comienza a entender la concepcin de las iniciativas destinadas a la infancia en situacin de
vulnerabilidad.
Este cambio en el paradigma conceptual, sin embargo, no ha sido esttico, puesto que en el
ltimo tiempo, y principalmente a partir del 90, se han ido levantado un nmero significativo de
enfoques tericos que han nutrido la oferta orientada a atender a los nios y a las nias en
situaciones de vulnerabilidad social. As, se han ido instalando a nivel nacional e internacional,
miradas que han dejado progresivamente atrs nociones de tipo asistencialistas que se haban
centrado en el nio nicamente como objeto de atencin, para dar paso a nuevos enfoques que
comienzan a ver a los nios y a las nias como sujetos de derechos, principalmente a la luz de la
suscripcin y ratificacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio.
Podra decirse que ste es el hito que marca la entrada hacia el desarrollo de nuevas formas
de abordar la oferta de servicios sociales orientados hacia los nios y a las nias en situacin
vulnerable. Lo anterior a la luz de la aceptacin casi universal que ha tenido la Convencin - slo
Estados Unidos y Somalia no la han ratificado y que incluso ha llevado a pases ha adaptar sus
instrumentos de acuerdo a sus postulados para atender a las necesidades de la infancia. En efecto,
pases como Brasil, Bolivia o Venezuela han incorporado nuevos cdigos sobre los derechos de los
nios y las nias (IIN 2003), y el caso de Chile es uno de los que destaca por la implementacin del
Sistema de Proteccin Integral Chile Crece Contigo orientado a la primera infancia, que adems de

15
instalar una oferta universal de prestaciones, busca impulsar lneas de accin en el plano legislativo
destinadas a robustecer el marco jurdico dirigido a la niez4.
Lo anterior establecera nuevas condiciones de tipo institucionales y normativas dentro de
las cuales se inscribiran las lneas de accin implementadas desde el Estado, y que a diferencia de
las antiguas nociones basadas nicamente en la necesidad de asistencia, vendran a generar
condiciones orientadas a disminuir desde el ordenamiento institucional y normativo las condiciones
de desigualdad bajo las cuales nacen o caen algunos nios y nias.
Otro elemento significativo que refuerza el cambio de paradigma terico que nutre la oferta
de servicios hacia la infancia, es que este segmento de la poblacin, en tanto sujeto de derechos, ha
sido definido por autores y organismos internacionales como uno de los grupos que enfrentan ms y
mayores situaciones de vulnerabilidad - junto con otros como mujeres, grupos tnicos, tercera edad,
discapacitados, entre otros - (Serrano 2005, Naciones Unidas 2006). La importancia de este
antecedente para la infancia, es que ha reforzado la necesidad de dejar progresivamente atrs la
nocin de asistencia como nico pilar conceptual de las intervenciones pblicas y de las iniciativas
privadas focalizadas en su atencin.

2.2.1.- EL Enfoque de Vulnerabilidad y su relevancia prctica en la oferta de iniciativas


orientadas a la niez.

Cuando se revisa literatura nacional e internacional referida a la vulnerabilidad, se tiende a


encontrar definiciones basadas en riesgos e incapacidades de los individuos para hacer frente a
situaciones adversas.
Por ejemplo, la nocin que Busso (2001) elabora sobre vulnerabilidad, la entiende como un
proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad de un individuo, hogar o
comunidad de ser herido, lesionado o daado ante cambios o permanencia de situaciones externas
y/o internas (Busso, 2001, p 8).
Por su parte, el Banco Mundial BM (2000) en el marco del enfoque de Manejo Social del
Riesgo, toma la nocin que Lipton y Ravallion elaboraron en un estudio sobre pobreza y
vulnerabilidad, la cual, siendo muy similar a la de Busso, pone nfasis en los elementos ajenos a los
individuos y que igualmente afectan en su condicin de vulnerabilidad. As, el BM la define como la
probabilidad de resultar perjudicado por sucesos inesperados o como la susceptibilidad a impactos
exgenos (Holzmann y Jorgensen, 2000, p 7).
Kaztman (2000), por otro lado, pone el acento en los factores endgenos del individuo,
refirindose a la vulnerabilidad como la incapacidad de una persona o un hogar para aprovechar las
oportunidades disponibles en distintos mbitos socioeconmicos (Kaztman, 2000, p 13).
Ninguna de estas tres concepciones es contradictoria una de la otra, sino que ms bien son
complementarias facilitando la formacin de un cuerpo terico integral que reconociendo la
necesidad de asistencia elemental a la que se ven enfrentados los nios y las nias, permite nutrir
adems las intervenciones orientadas hacia la infancia en situacin de vulnerabilidad o vulnerada en
sus derechos desde un enfoque que reconoce la importancia tanto de las condiciones propias de los
nios y las nias, as como de las condiciones externas dentro de las cuales ellos y ellas se
desarrollan.

4Algunos ejemplos de estas lneas de accin jurdica que busca impulsar el ejecutivo, son las modificaciones en materia
de adopcin - como por ejemplo: reduccin de los plazos para que un nio o nia pueda ser declarado susceptible de
serlo -, o las modificaciones en materia de post natal para los hijos e hijas que han sido adoptados, las cuales buscan
generar condiciones para el desarrollo de un apego saludable de estos nios y estas nias con sus nuevos padres.

16
De este anlisis, es posible entender que toda intervencin que busque propender a igualar
el acceso a la estructura de oportunidades de los nios y las nias en situacin de mayor
vulnerabilidad, ya sea que se trate tanto de polticas pblicas diseadas desde el Estado, como de
aquellas iniciativas implementadas desde la Sociedad Civil, sern ms efectivas en tanto apunten en
la lnea de generar nuevos espacios para el efectivo ejercicio de los derechos de la infancia,
reconociendo las vulnerabilidades a las que por su condicin de nio o nia se ven expuestos.

2.2.2.- Dimensiones de la Vulnerabilidad Social.

La literatura internacional especializada que ha abordado las manifestaciones de la


vulnerabilidad social, coincide en que sta se observa en diferentes y variadas dimensiones, dentro
de las cuales pueden observarse factores vinculados a la salud, al trabajo, a la educacin, e incluso
a los riesgos ante catstrofes de tipo natural. As por ejemplo, el trabajo de Pizarro (2001), hace
mencin a cuatro grandes dimensiones de la vulnerabilidad social: trabajo, capital humano, capital
fsico y las redes sociales de las personas. Sojo (2004), en su obra, reconociendo la variada gama
de dimensiones de la problemtica, pone nfasis en algunas como el gnero, y los niveles de
natalidad y las etapas de la vida en que sta de desarrolla como expresin de la vulnerabilidad
desde un punto de vista demogrfico. En este sentido, se observa que en un plano general, las
dimensiones de la vulnerabilidad social son mltiples y diversas, vindose mayor o menormente
acrecentadas, dependiendo tanto del escenario social, como de la calidad en el diseo e
implementacin de polticas pblicas que existan para hacerles frente (Sojo 2004).
En el plano de las dimensiones que expresan la vulnerabilidad social en la infancia, es
posible enumerar algunas que son expuestas en general en la literatura especializada en poltica
social, as como en aquella que pone nfasis en los derechos de los nios y las nias a un nivel ms
especfico.
Si se observa por ejemplo, el trabajo realizado por el Fondo de Solidaridad e Inversin Social
FOSIS (2001) en el ejercicio de adaptar el enfoque de Manejo Social del Riesgo MRS elaborado
por el Banco Mundial BM (2000) a una Matriz Metodolgica que permita apoyar la planificacin de
las intervenciones a sus grupos de atencin (FOSIS 2001)5, se observa que en el plano de la niez,
los nfasis estn puestos en las dimensiones referidas a factores de tipo biopsicosocial. Es decir,
ponen el acento en las dimensiones del capital humano de los nios y las nias, principalmente
desde dos vas: a travs del ejercicio de su derecho a la educacin tanto desde el propio acceso
como desde la permanencia en la experiencia educativa -, y a travs del derecho a contar con una
salud adecuada.
Un aporte que para efectos de este estudio, enriquece lo expuesto en el trabajo anterior, es
el conjunto de dimensiones que el Servicio Nacional de Menores SENAME (2006) define como
prioritarias en pos de poner por encima de toda iniciativa de intervencin la integralidad del nio y de
la nia. En su trabajo, el SENAME define como las dimensiones que potencialmente explicaran el
que un nio o nia se vea incluido o excluido socialmente, aquellas referidas a la familia, a la
educacin, la socializacin entre pares, los aspectos socio comunitarios, la identidad y los vnculos
afectivos.

5La Matriz donde se exponen los riesgos a los que se ven enfrentados los nios y las nias sujetos de intervencin, no
hace mencin a la idea de derechos. Sin embargo, en este estudio se hace alusin a las dimensiones de la
vulnerabilidad social, como aquellas reas en las cuales existe un riesgo de que los derechos de los nios y las nias no
sean ejercidos de manera efectiva.

17
En el siguiente cuadro se ordenan dichos aportes, que en adelante sern entendidos en este
estudio como las dimensiones de la vulnerabilidad social:
Cuadro 1: Vulnerabilidad Social en Infancia Dimensiones.
- Familiar.
- Afectiva.
- Identidad y reas de comportamiento.
Dimensiones de la - Socio comunitario.
Vulnerabilidad Social - Escolar educacional.
en Infancia - Salud.
- Laboral.
- Grupos de pares.
Fuente: Elaboracin propia, a partir del trabajo del Servicio Nacional de Menores (2006) y del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (2001).

En dilogo con lo que plantea Sojo (2004), y entendiendo que estas dimensiones, en tanto
corresponderan a derechos que deben serle garantizados a todos los nios y las nias - sin
distincin alguna de raza, origen social u otro que impidiese el ejercicio efectivo de alguno de ellos -,
se puede desprender que las polticas y programas que se orienten a la atencin de los ms
vulnerables, independientemente de la esfera que los disee e implemente, sern ms efectivos en
trminos de garantizar el ejercicio pleno de ellos, en tanto consideren desde la produccin misma los
mecanismos que apunten a disminuir los factores de riesgo que amenacen el fortalecimiento de
algunas de estas dimensiones, sobreponiendo de esta forma el objetivo de atender al inters
superior del nio y de la nia en un marco de proteccin integral de sus derechos.

18
CAPTULO III. CORRESPONSABILIDAD ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL:
CONCEPTOS, MOMENTOS Y DIMENSIONES DE LA ARTICULACIN PBLICA PRIVADA EN
LA OFERTA HACIA LA INFANCIA.

3.1.- SOCIEDAD CIVIL Y CORRESPONSABILIDAD CON EL ESTADO EN EL MARCO DE LA


NIEZ.

Por Sociedad Civil, la literatura en general entiende un espacio intermedio ubicado entre el
Estado y el sector privado con fin de lucro, lo que la ha llevado a ser conocida generalmente como
tercer sector, y que tiene como caractersticas principales: su independencia del aparato del
Estado, el no tener fines de lucro como objetivo de su creacin, y la motivacin por intervenir en
problemticas de tipo social (Serrano 1998, Laurnaga 1999, De la Maza 2000).
Siguiendo a Serrano (1998), la autora distingue tres grandes grupos que daran forma al
tejido social entendido como Sociedad Civil. Rene en este sentido a:

a) Organizaciones No Gubernamentales y acciones de voluntariado.


b) Expresiones asociativas y comunitarias.
c) Universidades y Centros de pensamiento.

Este estudio de caso, sin embargo, entender por Sociedad Civil a las organizaciones
pertenecientes a los dos primeros grupos citados, y especficamente a organismos no
gubernamentales como Fundaciones y Corporaciones, agrupaciones de voluntariado, y otro tipo de
entidades que realicen acciones hacia la infancia vulnerable sin perseguir fines de lucro ni que
tengan pertenencia al aparato del Estado. Especial nfasis se pondr en Fundaciones y
Corporaciones, puesto que desde un punto de vista histrico, son las que han tenido mayor
permanencia en la vinculacin en el trabajo por la infancia en situacin de vulnerabilidad social.
Pese a lo anterior, y an existiendo antecedentes de un nmero significativo de
organizaciones privadas de larga data que han implementado acciones orientadas a la niez, es
posible afirmar que a la Sociedad Civil se le comienza a reconocer un fuerte rol en el mbito de la
poltica social, a partir de la reforma estructural impuesta por organismos internaciones a finales de
los 70. Este hecho que trae consigo la reduccin del aparato del Estado, impulsa la aparicin de
diversas organizaciones no gubernamentales - ONGs a inicios de los 80 comprometidas
principalmente en la lucha contra la pobreza.
Lo anterior, siendo influenciado principalmente por dos razones. Primero, por causas de tipo
socio poltico: es en este momento histrico en que se renen grupos de profesionales
desvinculados de la esfera pblica a causa de las reformas, que con la ayuda de organismos
internacionales, levantan organizaciones no gubernamentales que enfocan su accin en aquellas
reas de la poltica social que no estaban siendo cubiertas por el Estado. Segundo, por razones de
tipo ideolgico: como respuesta a las polticas implementadas por el aparato estatal en esa poca
(Pilotti 1994; Ferrer, Monje y Urza 2005).
En palabras de Pilotti (1994), en muchos pases de Amrica Latina, las acciones de las
ONGs se constituyen en una suerte de poltica social alternativa y paralela a la oficial, muchas
veces cubriendo las deficiencias y omisiones de esta ltima (Pilotti, 1994, p 22).
En este contexto, se comienzan a generar acciones que expresan el inters de atender a las
necesidades de los grupos vulnerables, pero estando en algunos casos, desvinculadas del aparato
estatal, dando lugar a una corresponsabilidad implcita entre el Estado y la Sociedad Civil que no
estuvo alejada de cierto nmero de acciones orientadas a la niez.

19
Las relaciones de formalidad con el aparato pblico en materia de infancia vulnerable, sin
embargo, comienzan a materializarse un poco antes de esa poca, a travs de la coordinacin
progresiva entre entidades privadas y organismos del Estado.
A este respecto, es importante precisar que si bien existen antecedentes de que el Estado
aport al sostenimiento de las primeras organizaciones dedicadas a la atencin de la infancia
vulnerable (en aquellos aos llamada en situacin irregular), no es sino hasta 1967, cuando se
dicta la Ley 16.618 y que crea el Consejo Nacional de Menores CONAME, que esta relacin
comienza a darse dentro de planos de mayor formalidad tomando fuerza la nocin de
corresponsabilidad, a travs de la cooperacin estrecha entre las organizaciones de la Sociedad
Civil y el Estado.
Esta relacin, se dio principalmente por medio de dos ejes centrales: primero, bajo la idea de
aportes econmicos, denominados como mantencin institucional; y segundo, a travs del
reconocimiento como entidad colaboradora a aquellas organizaciones de la Sociedad Civil que
reciban financiamiento de CONAME, previa acreditacin de cumplimiento de los requisitos que
estableca la ley para ser considerada como tal (Anrquez 1994).

20
3.2.- MOMENTOS DE UNA POLTICA PBLICA EN QUE SE VINCULA EL ESTADO Y LA
SOCIEDAD CIVIL EN EL TRABAJO EN INFANCIA VULNERABLE.

Acercarse primeramente a una comprensin respecto del cmo se genera el vnculo de


corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil, implica observar desde las etapas de una
poltica pblica, aquellos momentos en que esta relacin se contrae o se expande, de modo tal de
buscar aquellas causas que permitan caracterizar dicha relacin.
Diversa literatura ha abordado las formas en las cuales se expresa la corresponsabilidad
Estado Sociedad Civil en las polticas pblicas, y particularmente, en el plano de las polticas
sociales.
Ferrer, Monje y Urza (2005), en un texto que repasa el vnculo entre el Estado y las
organizaciones no gubernamentales - ONGs en las polticas pblicas orientadas a la superacin de
la pobreza, realizan un esfuerzo por sistematizar las formas de participacin de la Sociedad Civil en
el ciclo de vida de una poltica pblica. Los autores plantean que stas pueden tomar diversas
expresiones, dependiendo de las etapas de la poltica. A saber:

Cuadro 2:Momentos de una Poltica Pblica Vinculacin con organizaciones de la Sociedad Civil.
Etapa. Formas de Participacin de la Sociedad Civil.
1.- Diagnstico. 1.1 Identificacin de las necesidades bsicas en el mbito
de la poltica.
1.2 Generacin de las posibles soluciones a las
demandas de la sociedad.
2.- Programacin. 2.1 Priorizacin de las necesidades y los dficit en el
mbito de la poltica.
3.- Implementacin y Ejecucin. 3.1 Aporte de servicios, actividades y recursos para la
gestin de la poltica.
3.2 Ejecucin de la poltica.
4.- Evaluacin. 4.1 Control de la eficiencia, eficacia y transparencia en el
uso de los recursos.
4.2 Opinin crtica acerca de los resultados.
Fuente: Elaboracin propia a partir del trabajo de Ferrer, Monje y Urza (2005).

Sin embargo, los investigadores constatan que estas formas de participacin en la realidad
no se desarrollan en una lgica de continuidad, puesto que en la prctica, la accin cotidiana de los
gobiernos no se genera en todo momento en una lgica lineal.
Es interesante el aporte de los autores, en tanto releva la no participacin de las
organizaciones en el diseo mismo de la poltica pblica, pero s en el aporte que pueden realizar a
la priorizacin de las reas especficas que es necesario atender a travs de polticas y programas
determinados.
Plantean que las polticas pblicas son definidas en torno a un contexto econmico, social y
poltico particular, en el cual pueden estar incluidas las organizaciones de la Sociedad Civil, pero
tambin pueden no estarlo. Una vez aprobadas las polticas pblicas - por los rganos
correspondientes, ellas pueden ser ejecutadas por el Estado, por medio de su institucionalidad
ejecutiva, o ser delegadas para su ejecucin en las organizaciones de la Sociedad Civil6 (Ferrer,
Monje y Urza, 2005, p 10 y p 11).

6 Los autores hacen alusin a la idea de organizaciones no gubernamentales ONGs, que en este estudio de caso
forman parte de las organizaciones de la Sociedad Civil.

21
No deja de ser relevante el aporte de los investigadores, en
tanto supondra un espacio determinado para las organizaciones del
tercer sector dentro del ciclo productivo de las polticas y programas
orientados a la infancia, en donde stas tendran roles desde un sentido
metodolgico orientado mayormente a la implementacin y ejecucin de
los cursos de accin definidos como prioritarios por el Estado, y en
particular por el Ejecutivo.
Es relevante retener esta idea, puesto que puede entregar
algunas luces para acercarse a una caracterizacin del vnculo de
corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable.
Por su parte, haciendo dialogar lo que expone la investigacin
de Ferrer, Monje y Urza (2005) con un trabajo adicional desarrollado por seis organizaciones del
tercer sector, en el cual se busca recoger el aporte de las organizaciones sociales al fortalecimiento
de la democracia, se levantan resultados interesantes respecto de las lneas de accin ms
habituales de las organizaciones sociales que intervienen en infancia.
El siguiente grfico expone las principales lneas de accin declaradas por 113
organizaciones orientadas a la atencin de nios y nias:
Grfico 1: Principales Lneas de Accin Declaradas por Organizaciones de Infancia.

70

60
61

50

40

30
Porcentaje

20
19
10
8 8
0
Fiscal G Pblica y P
Dis. y Ejec. Pyts So

Forma.y Capacitacin

Invest. y Estudios
Desarrollo de medios

Asist y Prest. Servi

Principales Lneas de Accin ONG Infancia

Fuente: Elaboracin propia, con base en la muestra del estudio Ms Voces para la Democracia. Los Desafos de la Sociedad
Civil (2004).

Las barras representan los porcentajes de las lneas de trabajo de las organizaciones que
intervienen en infancia. Se constata que el 61% de las organizaciones dice tener como principal
lnea de trabajo de su organizacin el diseo y ejecucin de programas sociales.

22
Lo anterior no se contradice con la investigacin de Ferrer, Monje y Urza (2005), en tanto la
mayor parte del trabajo de las entidades del tercer sector estara dedicada a acciones vinculadas a
la implementacin de programas orientados a la atencin de la niez.
Por su parte, si se ajustan las lneas de accin prioritarias declaradas por las organizaciones
de infancia a los momentos de la poltica pblica definidos en el estudio de Ferrer, Monje y Urza
(2005), se relevan resultados que refuerzan lo anterior. En efecto, al ajustar las lneas de accin a
los momentos de una poltica, se aprecia que la corresponsabilidad entre la esfera pblica y privada
tiene lugar con un casi 90% en la etapa de implementacin y ejecucin de la poltica misma.
Se exponen estos resultados en el grfico 2:

Grfico 27: Lneas de Accin / Momentos de la Poltica Pblica.

Alineamiento Lneas de Accin/


Momentos Poltica Pblica

Impl. y Ejecucin

96 / 89%

Evaluacin

1 / 1%
Diagnstico

2 / 2%
Programacin

9 / 8%

Fuente: Elaboracin propia, con base en la muestra del estudio Ms Voces para la Democracia. Los
Desafos de la Sociedad Civil (2004) y el trabajo de Ferrer, Monje y Urza (2005).

Lo anterior es un antecedente necesario de relevar, puesto que representara una de las


caractersticas significativas de la relacin estatal con el tercer sector en las polticas destinadas a la
infancia vulnerable, la cual estara dada por un mayor acercamiento en la etapa de implementacin
de las polticas y programas de infancia.
A continuacin, se revisan las dimensiones dentro de las cuales se ha expresado
histricamente la relacin de corresponsabilidad bajo anlisis.

7 El grfico expuesto ha sido realizado tomando la base de datos del Estudio Ms Voces para la Democracia. Los
Desafos de la Sociedad Civil (2004), y recodificando las lneas de accin que las organizaciones mencionan como
primera prioridad de su accin a la clasificacin hecha por Ferrer, Monje y Urza (2004). Se han excluido para el anlisis
las respuestas no sabe/no responde y otra lnea de accin rescatada en el estudio Ms Voces para la Democracia.
Los Desafos de la Sociedad Civil (2004). Vase al respecto el Anexo 2.

23
3.3.- DIMENSIONES EN LAS QUE SE HA TRADUCIDO HISTRICAMENTE LA
CORRESPONSABILIDAD EN EL TRABAJO CON NIOS Y NIAS EN SITUACIN DE
VULNERABILIDAD SOCIAL.

Diversa literatura que ha abordado la relacin de articulacin entre el Estado y la Sociedad


Civil en la produccin e implementacin de polticas sociales, tiende a exponer que este
acercamiento se dara en torno a mbitos de tipo financiero, poltico, institucional, de afinidades
temticas, y de procesos descentralizadores, entre otros (Gonzlez Myer 1999, Estudio Ms
Voces para la Democracia. Los Desafos de la Sociedad Civil 2004).
Al revisar la corresponsabilidad en el mbito especfico de la poltica diferenciada de
infancia, estas dimensiones no se encontraran ausentes, sino que ms bien, estaran incorporadas
dentro de tres ms amplias que, desde una lgica histrica, acompaaran esta relacin entre la
esfera pblica y la esfera privada.
Se tratara de una primera dimensin de tipo institucional sustentada fundamentalmente por
las escuelas doctrinarias o ausencia de ellas - en materia de infancia, y los instrumentos
legislativos y normativos que de ellas emanan; una segunda de tipo financiera, expresada por los
mecanismos para sostener econmicamente las polticas y programas de niez; y una tercera de
tipo organizacional, conformada en primer lugar, por las identidades particulares con que cuenta
tanto la esfera pblica como la privada; en segundo lugar, le seguiran las capacidades
organizacionales del Estado y de las organizaciones de la Sociedad Civil; y finalmente, los espacios
de interlocucin para dialogar sobre problemticas de infancia. Se presentan en el siguiente
apartado, desde su relevancia en la atencin hacia nios y nias en situacin vulnerable.

3.3.1.- Dimensin Institucional.

La corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en el mbito de las polticas


diferenciadas orientadas a la infancia vulnerable, ha estado histricamente acompaada por una
dimensin institucional caracterstica de las condiciones sociales y culturales de la poca dentro de
la cual se ha cimentado.
De este modo, diferentes escuelas de pensamiento han construido
e impulsado cuerpos doctrinarios que han configurado el mapa institucional
dentro del cual se ha dado en la prctica la corresponsabilidad entre el
Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en las polticas
diferenciadas (Anrquez 1994, Cillero 1994, Faras 2003).
De trabajos como los de Cillero (1994) y Faras (2003), puede
recogerse el proceso de cambio en los paradigmas que han nutrido las
polticas de infancia, tanto en la esfera privada como en la esfera pblica, y
que consiguientemente han generado cambios en el mapa institucional
dentro del cual se produce la relacin de corresponsabilidad.
Para efectos de comprender esta primera dimensin, resulta
orientador tomar la aproximacin conceptual que Douglass North (1993) desarrolla sobre
instituciones.
El autor plantea que stas son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana (North, 1993, p 13). Entiende dentro de ellas a instituciones de tipo formal e
informal, incorporando dentro de las formales a toda norma creada por los seres humanos; y dentro

24
de las informales a aquellas que no estando plasmadas en ningn tipo de instrumento formal, s
establecen y definen cdigos y dinmicas de conducta (North 1993).
El trabajo del autor aporta un elemento significativo para aproximarse hacia uno de los
componentes que mayormente definen la dimensin institucional en el mbito de infancia. Expone
que las instituciones pueden ser creadas como lo son las constituciones polticas de los Estados; o
bien evolucionar simplemente a lo largo del tiempo, como evoluciona el derecho consuetudinario
(North, 1993, p 14).
Llevando este alcance al plano de la niez, permite observar claramente el cambio evolutivo
institucional que se consolida a partir de 1989 con la Convencin sobre los Derechos del Nio, la
cual no slo cristaliza un cuerpo doctrinario referencial y vinculante para los Estados que la ratifican,
sino que adems sirve de base para la elaboracin y adecuacin de los instrumentos normativos y
jurdicos que guiarn - y limitarn - las acciones que se desplieguen hacia los nios y las nias,
orientando las relaciones de articulacin entre Estado y Sociedad Civil en el plano de las iniciativas
dirigidas hacia ellos y hacia ellas.
Para esta investigacin, interesa rescatar lo que North (1993) entiende por instituciones
tanto formales como informales, de modo de arribar a una definicin de la dimensin institucional de
la corresponsabilidad en este mbito de la poltica pblica.
Recogiendo los aportes del autor, este estudio de caso entender por dimensin institucional
al conjunto de instituciones formales e informales dentro del cual se desarrolla la poltica y los
programas diferenciados de infancia. Estas instituciones pueden, por un lado, estar plasmadas en un
plano jurdico que regule la relacin de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil; pero
por otro, tambin pueden no estarlo, y an as servir de marco orientador de las iniciativas dirigidas a
la infancia en situacin de vulnerabilidad social.
Ejemplo de lo anterior es la Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la
Infancia y la Adolescencia 2001 2010 (2000), que sin necesariamente estar plasmada en un
instrumento jurdico, s opera como elemento que orienta las acciones privadas y pblicas hacia los
nios y las nias.
Respecto al plano informal, se entendern los cdigos de conducta de los funcionarios que
definen la poltica diferenciada, y que pueden facilitar o no la articulacin entre la esfera pblica y
privada para la produccin e implementacin de polticas y programas de infancia vulnerable.
Desde un punto de vista histrico, resulta pertinente para este estudio, revisar el trnsito del
mbito formal de la dimensin institucional, observando los paradigmas conceptuales que la han
nutrido a lo largo del tiempo: la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin Irregular, y la
Doctrina de la Proteccin Integral; poniendo atencin en sus cambios evolutivos y los instrumentos
que han derivado de ella y que han establecido las condiciones dentro de las cuales se ha generado
la corresponsabilidad en materia de infancia.
A continuacin se revisa dicho proceso histrico de la dimensin institucional de la
corresponsabilidad.

25
La corresponsabilidad bajo el discurso Normalizador Instalacin de un primer
paradigma de concepcin de la infancia vulnerable.

Faras (2003) plantea que la primera escuela de pensamiento que influy en el proceso de
produccin de polticas pblicas orientadas a la infancia vulnerable nace entre fines del siglo XIX e
inicios del siglo XX, impulsada por reformadores ilustrados, a quienes denomina cientficos de la
infancia.
La autora seala que estos pensadores iniciaron la tarea de reestructurar las formas de
entender y llevar a la prctica un sistema de atencin orientado a aquellos nios y aquellas nias
que haban cometido faltas a la ley o que enfrentaban situaciones de carencia como nios y nias
abandonados, hurfanos, o vagabundos.
Estos reformadores estaban conformados por profesionales mdicos, abogados y de la
salud mental, quienes influenciados por las reformas europeas y estadounidenses, exponan la
necesidad de tratar a aquellos nios y aquellas nias que consideraban como en situacin
irregular, a travs de iniciativas orientadas, por un lado, a la reinsercin social para aquellos y
aquellas que necesitaban ser reformados o normalizados en su manera de actuar por haber
cometido algn tipo de delito; y por otro, a la proteccin social de aquellos y aquellas que vivan en
contextos de pobreza, situacin de abandono, o habitaban en torno a otros elementos de riesgo
presentes en sus estructuras familiares y/o en sus entornos sociales (Cillero 1994, Faras 2003, Tello
2003).
Estos antecedentes son significativos, puesto que favorecen la instalacin de un primer
campo doctrinario de atencin a la infancia: la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin
Irregular, reorientando las iniciativas tanto pblicas como de la Sociedad Civil que se enmarcaban
en la atencin de la infancia vulnerable socialmente (Faras 2003).
Un hecho relevante de la instalacin de este paradigma, es que los cientficos de la
infancia, comienzan a criticar la escasa participacin pblica en la accin hacia los nios que haban
infringido la ley, reprochando adems el gran nmero de organizaciones de la Sociedad Civil que
implementaban iniciativas de atencin hacia aquellos nios y aquellas nias, aludiendo a que stas
no haban constituido una respuesta adecuada a las necesidades de correccin de aquella infancia
que deba ser normalizada.
De acuerdo a la investigacin de Faras (2003), esto se dio puesto que el anhelo de aquellos
reformadores, era lograr la instalacin de una Poltica de Estado Normalizadora destinada a la
niez.
Elementos que propiciaron la instalacin de la Doctrina de
la Proteccin del Menor en Situacin Irregular, son los primeros
intentos por atender a la infancia vulnerable desde un marco
institucional, los cuales cristalizaron en un primer instrumento
jurdico.
En efecto, previo al asentamiento de este primer cuerpo
doctrinario, se tienen antecedentes de un primer instrumento legal
de atencin a la niez: la Ley de Infancia N 2.675 de 1912, la
cual se enmarc en las primeras propuestas de proteccin
dirigidas hacia los nios y las nias en situacin irregular.
Estos primeros intentos de atender a la infancia
vulnerable, si bien no llegaron a asentarse como una doctrina,
buscaban la correccin de aquellos nios y aquellas nias en

26
situacin irregular, a travs de ciertas prcticas educativas respecto de lo legal y de lo ilegal.
Recogiendo lo que expone Faras (2003) en su trabajo: El nuevo saber permitira
transformar al pobre, al anormal, al delincuente y al indeseable, en padres y madres de familia,
trabajadores honrados y ciudadanos cristianos que se sumaran a la tarea del progreso y la
modernizacin del pas El discurso estableca que a los hijos de los sectores populares se les
deba entregar los conocimientos bsicos para transformarse en trabajadores calificados. Por ello,
no es de extraar que las propuestas reformadoras en materia de proteccin a la infancia marcharan
paralelas y coherentes con los postulados de la instruccin primaria obligatoria en el pas (Faras,
2003, p 196).
El rol de la primera Ley de Infancia en este sentido, era el disciplinamiento de los nios y las
nias infractores de ley.
Retomando las palabras de Faras (2003), este instrumento jurdico estipul, entre otras
disposiciones, la internacin de los nios en las crceles y escuelas correccionales como castigo a la
vagancia y la ociosidad (Faras, 2003, p 197).
La literatura muestra que los postulados de estas primeras propuestas institucionales
reformadoras en el marco de la proteccin no lograron asentarse, principalmente debido a denuncias
vinculadas a la falta de recursos para su real y plena aplicacin (Faras 2003).
Es en este contexto histrico, que los primeros reformadores comienzan a manifestar la
necesidad de una normativa que oriente el accionar de las iniciativas tanto pblicas como privadas.
En el orden penal, nuestra legislacin es todava ms deficiente aplica al menor el mismo
tratamiento que al adulto y se preocupa slo de reprimir, de defenderse de ciertos elementos que en
determinadas circunstancias podran transformarse en factores de gran utilidad mediante un
tratamiento adecuado (Mensaje al parlamento del Presidente Carlos Ibez del Campo, 1927,
citado en Faras 2003, p 201).
Se desprende de lo anterior, la intencin de transitar desde una postura prcticamente
ausente de parte del Estado en el mbito de la niez, hacia una ms activa en la generacin de las
polticas destinadas a su atencin.
Finalmente en 1928, los llamados de estos reformadores son escuchados, implementndose
la Ley de Proteccin de Menores N 4.447, instrumento jurdico que es instalado como un sistema
tutelar, concebido como una reaccin social a un conjunto de diversas situaciones sociales:
infracciones a la ley, proteccin a la infancia desvalida o abandonada, situaciones de irregularidad
y obligaciones que se derivan de la filiacin (Tello, 2003, p 14).
Es importante sealar que tanto ella como su sucesora, que se conoce como Ley de
Menores N 16.618 - de 1968 son, de acuerdo a la investigacin de Faras (2003), los
instrumentos legales que han guiado, hasta ahora, las acciones destinadas a consolidar el nuevo
sistema jurdico hacia la infancia (Faras, 2003, p 202).
Este nuevo sistema, desde la mirada de un nio o nia en situacin irregular, busca generar
la normalizacin del sujeto, promoviendo el acercamiento de dos mundos: el legal y el mdico. El
legal, puesto que la implementacin de este sistema jurdico, requera de la creacin de Tribunales
de Menores para la aplicacin de un sistema de justicia especializado y que diferenciara claramente
entre nios y nias y adultos delincuentes, situacin que no se haba observado en los perodos
previos, en donde los nios y las nias eran condenados a las crceles de adultos para el pago de
su pena.
Por su parte, este nuevo sistema tambin es mdico, puesto que requera de la
implementacin de Casas de Menores para la Observacin como instancia previa al traspaso del
nio o nia a la justicia.

27
Sin embargo, y pese a que este sistema de normalizacin se haba instalado como uno que
diera respuesta, por un lado, a las necesidades de la niez con antecedentes de infraccin a la ley; y
por otro, de proteccin para aquellos que enfrentaban situaciones de abandono u otras
irregularidades, finalmente en la prctica no se generaron las condiciones para este tratamiento
diferenciado a las necesidades de la infancia vulnerable.
De acuerdo al trabajo de Tello (2003), este sistema tutelar estructur una institucionalidad
nica para dar respuesta a dos problemas diversos y no necesariamente interconectados: los nios
y adolescentes infractores de ley y aquellos que requeran de proteccin y/o rehabilitacin (Tello,
2003, p 14).
Es importante detenerse en un elemento que nutri el campo institucional de la poca en
materia de infancia vulnerable, el cual est referido al determinismo social que imperaba en las
primeras dcadas del siglo XX, que de especial manera afectaba a aquellos nios y aquellas nias
que vivan en situaciones de pobreza. De acuerdo al trabajo de Faras (2003), la familia pobre era
considerada inhabilitada para el cuidado de sus hijos: es el inicio de una cadena que comienza en la
vagancia y termina en la delincuencia (Faras, 2003, p 195).
En el trabajo de la autora, se habla del cmo se fue generando la construccin de un
enemigo para referirse a la infancia en situacin de irregularidad, en tanto en esa poca se le
conceba a este nio o nia, como un sujeto que eventualmente tomara conciencia de su situacin
de carencia, y respondera con actos de odio contra una sociedad que los haba abandonado en
asilos e instituciones de beneficencia.
As, la construccin de un enemigo que se entiende amenaza de la sociedad de la poca,
fue ampliando sus categoras hacia aquellos nios denominados vagos, viciosos o abandonados
Se inici en nuestro pas, una campaa de mayor represin y disciplinamiento, que incluy junto a
los delincuentes infantiles, a aquellos nios que no haban cometido delito o falta y cuyos padres no
haban solicitado su castigo (Faras, 2003, p 195 y p 196).
De acuerdo a lo que se observa en el trabajo de Tello (2003), sta es una situacin que
permaneci como denominador de los instrumentos jurdicos en materia de menores tanto la Ley
N 4.447 como la Ley N 16.618 hasta iniciados los noventa, por tanto se segua privilegiando la
separacin del nio o de la nia de su entorno familiar, en el marco de este sistema tutelar,
reforzando las estrategias de internacin de los nios y adolescentes, primando la importancia del
sistema de administracin de justicia por sobre el de provisin de servicios de proteccin y
rehabilitacin (Tello, 2003, p 15).
En trminos de corresponsabilidad, es importante sealar que los objetivos de normalizacin
de este sistema tutelar se operacionalizan va el acercamiento explcito de la esfera privada a la
esfera pblica, principalmente a travs de Casas de Menores8 orientadas a la observacin,
clasificacin y derivacin sobre la base de mtodos cientficos de experimentacin propuestos por el
nuevo sistema.
Lo anterior, en el marco de una coordinacin con el referente estatal de la poca en materia
jurdica. Respecto a este punto, sin embargo, se puede extraer en base a la revisin literaria, que si
bien hubo intentos de coordinar el trabajo entre la esfera estatal y privada, las organizaciones
sociales siguieron actuando sin coordinacin ni supervisin de parte del Estado (Anrquez 1994).
La historia muestra que la instalacin de la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin
Irregular, a travs de las medidas que seguan el camino de la normalizacin de los nios y las

8 Las Casas de Observacin eran lo que con la Ley 16.618 se conoca como Centros de Observacin y Diagnstico

COD y Centros de Trnsito y Distribucin CTD. Con la publicacin de la Ley N 20.084 del 2005, los COD pasan a
llamarse Centros de Internacin Provisoria - CIP.

28
nias estuvo caracterizada por avances y retrocesos, cuyas causas estaban vinculadas a la
precariedad, en trminos de plazas de atencin, y de recursos econmicos con los que contaban las
iniciativas pblicas y privadas para implementar este nuevo sistema (Faras 2003).
Pese a lo anterior, se extrae de la literatura que ste fue el enfoque doctrinario que sustent
la dimensin institucional de la corresponsabilidad desde 1928 con la instalacin de la Ley N
4.447 y su sucesora N 16.618 - hasta finales de los 80, principalmente entre el Estado y aquellas
organizaciones que se inscriban como colaboradoras va subvenciones.

La corresponsabilidad bajo el discurso Pro- derechos Instalacin de un nuevo


paradigma orientador hacia la infancia.

El enfoque doctrinario que sustent la dimensin institucional en la atencin a la niez,


comienza a ser reemplazado a finales de los 80 por un nuevo discurso cimentado en la nocin de
derechos de la infancia, el cual ha sido impulsado principalmente por la Convencin sobre los
Derechos del Nio (1989) y el conjunto de instrumentos normativos que la complementan a nivel
internacional. Entre ellos se cuentan: Las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la
Administracin de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing); Las Reglas Mnimas de las Naciones
Unidas para los Jvenes Privados de Libertad; Las Directrices de las Naciones Unidas para la
Administracin de la Justicia Juvenil (Directrices de RIAD); La Convencin sobre Proteccin del Nio
y Cooperacin en Materia de Adopcin Internacional; Los Protocolos Facultativos de la Convencin
sobre los Derechos del Nio relativos a la participacin de nios en conflictos armados, y el
Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativa a la venta de nios, la
prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa.
Faras (2003) seala que con la Convencin, surge un nuevo grupo de pensadores, a los
que denomina reformistas pro derechos, y que elaboran una nueva doctrina para abordar las
necesidades de la infancia, la cual es conocida como la Doctrina de la Proteccin Integral.
Bajo este nuevo marco institucional, se entendera la necesidad de caminar desde un
paradigma centrado en el nio y la nia como sujetos de normalizacin, a uno que los conciba
como sujetos de derechos (Faras 2003).
A nivel nacional, los cambios bajo este nuevo marco, se han dado principalmente con la
ratificacin misma de la Convencin el 14 de agosto de 1990 y los protocolos que la complementan9,
as como con las reformas e instrumentos de poltica pblica que con posterior a su ratificacin se
han impulsado. Ejemplos de ellos son la Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la
Infancia y la Adolescencia 2001 2010 (2000); La creacin de los Tribunales de Familia, por medio
de la Ley N 19.968 (2004); la adecuacin del plano jurdico orientado a los adolescentes que han
cometido delito, a travs de la nueva Ley 20.084 (2005); las regulaciones incorporadas en materia
de trabajo infantil a travs de la promulgacin de la Ley 20.189 (2007), la cual modifica el artculo 13
del cdigo del trabajo normando la contratacin de personas menores a 18 aos, y que adems
sienta las bases para que dicha contratacin no vulnere el derecho a la educacin de aquellos nios
y aquellas nias; y recientemente, la instalacin de una poltica universal orientada a la infancia entre
0 y 4 aos, a travs del Sistema de Proteccin Integral Chile Crece Contigo (2007).
A travs de estos elementos se expresa la nueva visin con que el Estado comienza a
entender a la infancia, reconocindola como sujetos de derechos, incorporando el catlogo de

9El 21 de Julio de 2003 se ratifica el Protocolo facultativo relativo a la participacin de nios en conflictos armados; el 6
de Febrero de 2003 el Protocolo facultativo relativo a la venta de nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de nios en
pornografa.

29
derechos fundamentales para todos los nios, nias y adolescentes (Poltica Nacional y Plan de
Accin Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001 2010, 2000, p 6); y adems,
reconociendo una serie de derechos especiales, como por ejemplo el derecho a la proteccin y
asistencia de aquellos nios y aquellas nias que por alguna razn se encuentren privados de su
medio familiar (Derecho Especial Nmero 4, Poltica Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia
2001 2010, 2000, p 7).
Respecto a cmo la Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la Infancia y la
Adolescencia (2000), en tanto elemento de la dimensin institucional, incide en la corresponsabilidad
entre el Estado y la Sociedad Civil, sta seala explcitamente la intencin de servir de marco
orientador de todas y cada una de las iniciativas desarrolladas a favor de los nios, nias y
adolescentes, particularmente aquellas de carcter pblico (Poltica y Plan Nacional a Favor de la
Infancia y Adolescencia 2001 2010, 2000, p 18).
De lo anterior, se puede inferir que las iniciativas que se implementaban a favor de los nios
y las nias previamente al diseo e implementacin de la Poltica, una vez que sta se instala, se
insertan dentro de un nuevo marco institucional que buscara reorientar las acciones de atencin a
las necesidades de la infancia, reconociendo primeramente la necesidad de polticas diferenciadas o
compensatorias en aquellos casos de mayor vulnerabilidad social, pero ahora adems sentando un
discurso que busca caminar hacia el reconocimiento del nio
y la nia como un actor estratgico en el desarrollo pas y
como foco prioritario de las polticas pblicas en un marco de
corresponsabilidad entre el Estado, las propias familias de
los nios y las nias, y los diversos actores de la sociedad.
Para observar este cambio de enfoque respecto al
nio y a la nia, se puede recoger lo que expone el trabajo
de Tello (2003) al dar cuenta del proceso de instalacin de la
Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la
Infancia y la Adolescencia 2001 2010 (2000): el carcter
estratgico de esta poltica significa pasar de programas
basados en la consideracin de la infancia como grupo
vulnerable de la sociedad, hacia la consideracin de la
infancia como un sujeto y actor estratgico para el logro del
desarrollo del pas. El resultado de esta nueva mirada es
avanzar desde polticas asistenciales y compensatorias
basadas en las necesidades extremas de los nios y las
nias -, hacia una poltica que reconozca los derechos de los
nios como obligaciones para el Estado, las familias y la
sociedad (Discurso del Presidente
Lagos en el Palacio de la Moneda,
durante ceremonia de lanzamiento
de la Poltica Nacional a Favor de la Infancia y la Adolescencia en Marzo de
2001, citado en Tello 2003, p 22).
Respecto a los elementos que han tensionado la plena instalacin
de este nuevo paradigma doctrinario, de los trabajos tanto de Faras (2003),
como de Tello (2003), puede desprenderse que factores de tipo cultural, han
impedido expresar cabalmente los postulados de la Convencin sobre los
Derechos del Nio y sus implicancias en materia de atencin a la infancia vulnerable, los cuales se
expresan, por un lado, en la existencia de discursos y prcticas penales que perpetan la lgica

30
normalizadora orientada a la niez catalogada por la antigua escuela como de en situacin irregular;
y por otro, en que el proyecto de ley tal vez ms importante en materia de proteccin de derechos10,
contine sin ser aprobado. Elementos concretos que en la prctica expresan tareas pendientes en
materia institucional que entran en tensin con un discurso basado en las garantas de los derechos
de los nios y las nias, que actualmente busca guiar el accionar de las iniciativas pblicas y de la
Sociedad Civil que los entienden como sujetos poseedores de derechos econmicos, sociales,
polticos y culturales, o lo que Laurnaga (1999) entiende como el proceso de ciudadanizacin del
nio.

3.3.2.- Dimensin Financiera.

Las dinmicas en las que se ha expresado histricamente


la relacin entre el Estado y la Sociedad Civil en el plano de las
polticas y programas de infancia, han estado caracterizadas por
una segunda dimensin referida al plano de financiamiento de las
iniciativas que implementan las organizaciones sociales. As por
ejemplo, existen antecedentes histricos que dan cuenta de una
primera cooperacin internacional de parte del Estado de Espaa a
travs de subvenciones, que data del ao 1761 (Corts 1994)11.
Los trabajos de Pilotti (1994), Anrquez (1994), y Faras
(2003), ayudan a extraer un mapa histrico de las formas de
financiamiento que han ayudado a sostener las iniciativas de la
Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable, y tambin
permiten apreciar el cmo ste ha condicionado las formas en que el Estado se vincula con el tercer
sector en el marco de las polticas diferenciadas orientadas a los nios y a las nias en situacin de
vulnerabilidad social. Se revisan a continuacin brevemente estas formas de financiamiento,
tomando como perodos de anlisis, los definidos en el trabajo de Anrquez (1994).

Financiamiento en el perodo comprendido entre 1750 y 1920.

El trabajo de Anrquez (1994), da cuenta de cmo en el perodo comprendido desde


mediados del siglo XVIII hasta las primeras dcadas del siglo XX, las formas de sostener
econmicamente las iniciativas orientadas a la infancia, recaa fuertemente en la autogestin que
podan desempear las organizaciones de la Sociedad Civil.
De este modo, las fuentes de recursos ms usuales eran las donaciones de personas
adineradas, aportes de cuotas de socios, y el mismo trabajo voluntario que ayudaba a sostener las
intervenciones que implementaban las organizaciones sociales a favor de los nios y las nias en
situacin de vulnerabilidad social.
En trminos del aporte financiero de parte del Estado, es posible constatar que en aquel
perodo en que la poltica social destinada a los nios y a las nias recaa exclusivamente en la
Sociedad Civil, el rol del Estado se expres principalmente ayudando a sostener econmicamente

10 El Proyecto de Ley de Proteccin de Derechos de la Infancia y la Adolescencia ingres a la Cmara del Senado el 19

de Enero de 2005.
Actualmente, se encuentra en segundo trmite Constitucional, catalogado como Proyecto de Ley, sin urgencia. Vase
www.bcn.cl, boletn: 3792 -07.
11 Vase al respecto, el captulo sobre la accin histrica de la Sociedad Civil y su relacin con el Estado en el mbito de

infancia.

31
estas intervenciones, pero sin tener una nocin de poltica de financiamiento definida, lo cual era
coincidente con la ausencia de una poltica de Estado orientada a la infancia (Anrquez 1994, Faras
2003).
Anrquez (1994) deja ver que los aportes del Estado eran tan variados y ausentes de
criterios claros para la asignacin, que incluso se encontraban casos en que algunas organizaciones
sostuvieran prcticamente todas sus iniciativas con recursos pblicos, contrastando con otras en que
los aportes estatales eran de tan bajo monto, que deban recurrir a la movilizacin de otros recursos
para complementar los ingresos necesarios para sostener las intervenciones (Anrquez 1994).
Coincidente con esta situacin, se observa que la coordinacin con el Estado era
prcticamente inexistente en trminos de lineamientos de poltica pblica, dndose que en la
prctica la corresponsabilidad explcita se daba slo en las instancias en que las organizaciones
solicitaban mayores recursos para sostener las iniciativas. A diferencia de lo que puede observarse
en perodos posteriores, en donde el vnculo incorpora una mirada de parte del Estado respecto a la
niez vulnerable, en este perodo no podra hablarse de corresponsabilidad implcita, puesto que al
no existir una segunda esfera que incorporase una visin de la infancia, la oferta destinada a ella
emanaba de un nico actor social, el cual reciba aportes estatales aislados para su operacin, lo
cual tambin le brindaba mayores mrgenes de autonoma para operar, al no encontrarse con
mecanismos que explicitaran rendiciones de cuentas, o esclarecimiento de planes de intervencin
destinados a los nios y a las nias que atendan.

Financiamiento en el perodo comprendido entre 1920 y 1967.

En la mayor parte de este perodo las lgicas de financiamiento se mantienen prcticamente


sin alteraciones respecto a la etapa anterior. Se observa que no existan mecanismos de rendicin
de cuentas, y desde este punto de anlisis, la manera en que la Sociedad Civil operaba en el mbito
de las polticas de infancia vulnerable, se daba de un modo ms bien autnomo, actuando
libremente y sin supervisin respecto de sus planes de trabajo ni de los objetivos que se perseguan
con las intervenciones implementadas (Anrquez 1994).
En dilogo con el trabajo de Faras (2003), en este perodo es cuando toman fuerza los
postulados de los primeros reformadores aquellos a quienes la autora denomina cientficos de la
infancia , lo cual establecera una primera diferenciacin respecto al cmo el financiamiento
incidira como caracterstica relevante de la corresponsabilidad. Faras (2003) releva en su estudio
que las organizaciones sociales que se vincularon estrechamente con el servicio pblico en el marco
del nuevo sistema tutelar orientado a la infancia, lo hicieron principalmente desde el modelo de
Casas de Observacin. Si se toma este antecedente como base, a la luz de los registros expuestos
por Anrquez (1994), es posible suponer entonces que las organizaciones sociales que podan
acceder mayormente a recursos por parte del Estado seran aquellas cuyas iniciativas se
enmarcaban en la etapa previa a la derivacin a un juez de menores de los nios y las nias que se
encontraban en situacin irregular.
Con todo, la inexistencia de criterios precisos en la asignacin de los recursos, y la falta de
coordinacin de parte del Estado, dejaba a las organizaciones sociales en un grado de libertad que
les permita operar de acuerdo a las necesidades y objetivos que ellas mismas se definan en pos de
los nios y las nias que atendan.

32
Financiamiento en el perodo comprendido entre 1967 - 1989.

Es en este perodo de la historia en que la dimensin financiera comienza a expresar


cambios que impactan fuertemente en el vnculo de las organizaciones sociales con el Estado.
En 1967, con la implementacin de la Ley de Menores N 16.618 se establecen nuevas
figuras que vendran a regular la dimensin de financiamiento. Se instalan as las figuras de la
institucin colaboradora y de la mantencin institucional, a travs de las cuales se definen los
requisitos para que una organizacin pudiese recibir subvenciones, en el marco de un referente por
parte del Estado en este caso el Consejo Nacional de Menores CONAME -, el cual es el
encargado de, entre otras funciones, supervigilar, y coordinar las acciones que implementaban las
organizaciones de la Sociedad Civil que prestaban atencin a la infancia vulnerable.
El trabajo de Anrquez (1994) muestra que estas mantenciones institucionales, sin embargo
eran variadas y entregadas una vez por ao, en base a criterios discrecionales definidos por
CONAME, lo cual dejaba a las organizaciones sociales en una situacin incierta respecto a los
recursos con los que contaran para operar, enfrentndolas a la necesidad de allegar recursos por
las fuentes adicionales que histricamente haban sostenido sus iniciativas.
A partir de la dcada del 80, y a un ao del nacimiento del nuevo Servicio Nacional de
Menores SENAME (figura y nombra que toma el anterior CONAME), se observa un cambio en la
dimensin de financiamiento. As, a las formas que habitualmente haban sostenido las iniciativas de
la Sociedad Civil: aportes privados, cuotas de socios, entre otros, se le suma la aparicin de
recursos provenientes de la cooperacin internacional, el cual estaba destinado a apoyar a un
nmero de organizaciones sociales que se levantan para atender a la infancia, pero no
enmarcndose como colaboradas de SENAME, sino que como organizaciones no gubernamentales
independientes del Estado que comienzan a implementar iniciativas en base a metodologas
innovadoras y no centradas nicamente en la proteccin (Pilotti 1994).
Por otro lado, la antigua mantencin institucional que naciera en el marco de la Ley N
16.618, se modifica a travs de la aparicin en el escenario jurdico del Decreto con Fuerza de Ley -
DFL N 1.385 (1980), el cual vendra a definir un nuevo rgimen de subvenciones de tipo mensual
por nio o nia atendido por las organizaciones colaboradoras de SENAME.
El trabajo de Anrquez (1994), menciona que las nuevas organizaciones que emergen a
inicios de los 80 tambin se vinculan con el aparato pblico, pero desde otros niveles de gobierno
para acceder a recursos para operar, como por ejemplo: a travs del acercamiento con los gobiernos
locales, lo cual es un antecedente importante en pos de caracterizar las nuevas prcticas y formas
de operar con las que nacen estas entidades.

Financiamiento en el perodo comprendido desde 1990 a la fecha.

Revisando los trabajos de Gonzlez Myer (1999), Vergara Estvez (2003), y Ferrer, Monje
y Urza (2005), es posible desprender que existe un generalizado consenso al plantear que las
lgicas de oferta y demanda, a travs del mercado de licitaciones va concurso para la ejecucin de
los proyectos sociales, es una de las variables que mayormente define hoy da la dimensin de
financiamiento en el marco de la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil.
El perodo comprendido desde 1990 en adelante, se caracteriza por cambios sociopolticos
sustantivos, impulsados fundamentalmente por el regreso de la democracia, el cual
coincidentemente se ve acompaado por el inicio de nuevos cambios en las formas de entender el
financiamiento de las iniciativas orientadas a la infancia en situacin de vulnerabilidad social que son
implementadas por las entidades del tercer sector.

33
Revisando este perodo histrico, se constata que con el trmino del rgimen militar, se
inicia un alejamiento de los recursos internacionales que anteriormente perciban algunas
organizaciones privadas para implementar sus iniciativas orientadas a los nios y a las nias en
situacin vulnerable, los cuales comienzan a ser recibidos por organismos del nuevo gobierno,
disminuyendo una de las fuentes que haba sostenido la accin social en el perodo de dictadura
(Gonzlez Myer 1999).
Por su parte, Vergara Estvez (2003) complementa esta idea exponiendo que en las
primeras etapas de las administraciones post-dictadura se instala por parte de los gobiernos de la
concertacin un discurso poltico que incorpora el carcter procedimental de la democracia,
resignificando el concepto, y consiguientemente desencadenando que las organizaciones sociales
pierdan los lazos con aquellos referentes internacionales con los cuales compartan valores
simblicos.
El autor refuerza esta idea cuando plantea que: en los primeros aos del retorno a la
democracia, el nuevo Estado pidi a las fundaciones extranjeras que ayudaban o sostenan a
muchas de las organizaciones privadas que canalizaran los recursos al Ministerio de Planificacin y
Cooperacin (MIDEPLAN) (Vergara Estvez, 2003, p 11).
Dialoga con esto, lo que plantean Ferrer, Monje y Urza (2005) respecto a la accin de las
organizaciones de la Sociedad Civil en materia social: El retorno de la democracia signific un retiro
del trabajo en varios mbitos que fueron asumidos por el Estado, lo que se produjo paralelamente a
la disminucin de los recursos de la cooperacin internacional, los que se canalizaron directamente
a travs del Estado (Ferrer, Monje y Urza, 2005, p 5).
Es importante relevar que este alejamiento de los recursos externos, si bien obedece a
concepciones valricas vinculadas a los preceptos democrticos, tambin obedece a elementos
encadenados a los enfoques de intervencin que comenzaron a priorizar las agencias
internacionales, lo cual permite abstraer la idea de que este distanciamiento de recursos no fue una
situacin sentida nicamente por aquellas nuevas organizaciones que emergieron durante los 80,
puesto que aquellas que mantenan un vnculo histrico con el Estado, y que haban implementado
mayormente iniciativas enmarcadas en la proteccin fueron, de acuerdo a lo que recoge Pilotti
(1994), las que primeramente observan cmo los recursos provenientes de fuentes externas
comienzan a declinar cuando los organismos que aportaban dichos ingresos comienzan a privilegiar
iniciativas enmarcadas en la promocin, y en la vinculacin del nio y la nia con su territorio.
Respecto de lo que se observa hoy da en materia de financiamiento a las iniciativas
orientadas a la infancia vulnerable, es posible afirmar que, en su gran mayora, sta se vincula con
prcticas centradas en la competencia (Vergara Estvez 2003).
Esto se aprecia, por un lado, con la entrada en vigencia de la Ley N 20.032 de Julio de
2005, la cual en primer lugar, por medio de su artculo 44 pone trmino al funcionamiento del DFL N
1.385 que defina el rgimen de subvenciones en el perodo previo (Art. 44, Ley N 20.032, 2005); y
seguido, plantea la forma en que SENAME subvencionar la atencin de cada nio o nia atendido
por las organizaciones de la Sociedad Civil posterior a la adjudicacin de un proyecto va concurso
(Art. 25, Ley N 20.032, 2005).
Por otro lado, la dinmica de competencia a la que hace alusin Vergara Estvez (2003) en
materia de infancia, tambin se observa a travs de la oferta de gran nmero de fondos
concursables, a los cuales pueden acceder diferentes organizaciones sociales que despliegan
iniciativas de intervencin orientadas hacia nios y nias en situacin vulnerable.
Ejemplo de lo anterior, es el caso de organizaciones sociales que acceden a fondos pblicos
de otras reparticiones del Estado, como por ejemplo del Fondo de Solidaridad e Inversin Social
FOSIS; del Fondo Nacional para la Discapacidad FONADIS; o a recursos del Consejo Nacional

34
contra el Consumo de Estupefacientes CONACE; entre otros, y que sin ser condicin sine qua non
su inscripcin como colaboradora de SENAME, s es necesario que se encuentren inscritas para
acceder a recursos provenientes desde el Estado, luego de la entrada en vigencia de la Ley N
19.862 que establece el registro de las personas jurdicas receptoras de recursos contenidos en la
Ley de Presupuestos (Art. 1, Ley N 19.862, 2003).
De este modo, se genera un mercado de competencia entre las organizaciones de la
Sociedad Civil por obtener los fondos que el Estado pone a disposicin para sostener la ejecucin de
un programa de infancia. Posteriormente, aquella organizacin que se adjudica un proyecto
previamente diseado por el aparato pblico, se compromete a cumplir ciertos objetivos dentro de
los plazos y trminos definidos en las bases de licitacin, de manera de alcanzar los productos que
el Estado ha definido como prioritarios (Vergara Estvez 2003).
Con todo, y en base a lo expuesto en este apartado, es posible observar que la
caracterstica que prima en esta dimensin de la corresponsabilidad en el escenario social actual, es
la de la competencia, en donde as como en el caso del sector privado con fin de lucro, son las
fuerzas de oferta y demanda las que se articulan para dar respuesta concreta a la ejecucin de las
polticas pblicas de infancia dirigidas hacia los nios y las nias en situacin de vulnerabilidad
social en un marco de vinculacin con las organizaciones de la Sociedad Civil.

A la luz de los datos

En el grfico 3, se observan las fuentes de financiamiento que sostienen hoy da las


intervenciones en infancia implementadas por las organizaciones del tercer sector. Se han recogido
con base a los antecedentes del estudio Ms Voces para la Democracia. Los Desafos de la
Sociedad Civil (2004):

Grfico 3: Fuentes de Financiamiento de las organizaciones de Infancia.

Fuentes de Financiamiento de las


Organizaciones de Infancia

% Fondos autogestion

18.4%

% Fondo de privados %Fondos de gobierno


9.5% 47.4%

% Fondos de cooperac

24.7%

Fuente: Elaboracin propia, con base en la muestra del estudio Ms Voces para la
Democracia. Los Desafos de la Sociedad Civil (2004).

35
Se puede observar que de las organizaciones que declaran tener como primer foco de su
accin el trabajo con nios y nias, y que respondieron a la pregunta sobre el origen de los recursos
que sostienen sus programas de infancia, casi el 20% de stos son allegados por va de auto gestin
de las propias entidades privadas. Le sigue un porcentaje cercano al 25% con origen en recursos de
la cooperacin internacional, mientras que prcticamente el 50% de los recursos que sostienen
econmicamente las intervenciones de infancia provienen de transferencias del aparato pblico.
Llama la atencin que de las organizaciones de la muestra, un porcentaje muy menor de los
ingresos -cercano al 10% - provenga de recursos de fondos privados.
De estos datos se podra inferir a priori, que las organizaciones en tanto mayoritariamente
receptoras de fondos pblicos, seran tambin ejecutoras de programas que son definidos por el
aparato estatal, entrando en dilogo con lo que sealan Ferrer, Monje y Urza (2005), al decir que
las polticas pblicas pueden ser depositadas para su ejecucin en organizaciones del tercer sector,
o dicho de otro modo, en un momento posterior al diseo mismo o diagnstico ms programacin -
de la poltica o programa.
Hacer esta observacin, permite realizar acercamientos preliminares hacia las
caractersticas del vnculo de corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad
Civil en este mbito especfico de la poltica pblica.

3.3.3.- Dimensin Organizacional.

Caracterizar esta dimensin de la corresponsabilidad en el mbito de infancia, implica


relevar un elemento que Gonzlez Myer12 (1999) aborda al referirse a las particularidades de la
Sociedad Civil.
El autor expone que la corresponsabilidad misma est dada por la propia auto percepcin
no gubernamental de las organizaciones de la Sociedad Civil en trminos de identidad con respecto
al Estado (Gonzlez Myer, 1999, p 8)13. Esto implicara, por tanto, reconocerlas como un tipo
organizacional ms all de sus logros en determinada etapa de la poltica pblica en la cual se
vincula.
Siguiendo al autor, esto significa iluminar el plano en que las organizaciones son
reconocidas y valoradas por el Estado, y por tanto, objeto de polticas o intervenciones
determinadas (Gonzlez Myer, 1999, p 7). Es posible desprender de esta idea, la necesidad de
validar y potenciar el propio capital simblico de las organizaciones y legitimar los conocimientos
tcnicos con los que cuentan, potenciando por tanto, su rol como interlocutor vlido en materia de
problemticas sociales, y particularmente, en el plano de las polticas orientadas a la niez.
Para definir la dimensin organizacional de la corresponsabilidad, este estudio de caso
aludir al concepto de interfaz que utiliza De la Maza (2004), en el cual entiende que el vnculo que
se genera entre las iniciativas de la accin estatal con las de la Sociedad Civil, se da como un
encuentro entre racionalidades diferentes cuya combinatoria produce determinados resultados,
segn sea la distribucin de los recursos de poder de los actores que se vinculan entre s (De la
Maza, 2004, p 108).

12 Gonzlez Myer en su trabajo habla de un plano poltico institucional, que para este trabajo se entender como
dimensin organizacional.
13 El estudio del autor hace alusin a la idea de ONGs, que en este trabajo forman parte de las Organizaciones de la

Sociedad Civil.

36
Reteniendo esta definicin, es importante
destacar cmo a nivel internacional, organismos
especializados en materia de infancia han relevado y
declarado la necesidad de potenciar el involucramiento
de las organizaciones de la Sociedad Civil en el trabajo
con nios y nias.
Es as como el Instituto Interamericano del Nio
IIN explicita en su Plan de Accin 2007 2011, el
cumplimiento de su misin de contribuir al desarrollo de
polticas pblicas que garanticen la promocin y el
ejercicio de los derechos de la niez y la adolescencia,
en el marco del fortalecimiento de la gobernabilidad
democrtica en los Estados miembros de la OEA,
promoviendo la colaboracin con la Sociedad Civil y
la construccin de una cultura de derechos y bienestar
de los nios, nias y adolescentes. (Plan de Accin
2007 2011, IIN 2007, p 4).
Para ello, se plantea como objetivo estratgico
especfico el fortalecer las capacidades de
intervencin en la promocin y proteccin de derechos
de niez y adolescencia de las instituciones
responsables en los Estados, la sociedad civil
organizada y los nios, nias, adolescentes y sus
familias en los pases de la regin miembros de la OEA
(Plan de Accin 2007 2011, IIN 2007, p 4).
Recogiendo estos postulados, se revisan a
continuacin tres componentes que, de acuerdo a la revisin de la literatura, se observan como
constitutivos de la dimensin organizacional de la corresponsabilidad: un primero identitario; un
segundo, que hace alusin a la capacidad organizacional; y finalmente, un tercer componente que
hace referencia a los espacios de interlocucin entre la esfera pblica y privada en materia de
polticas pblicas y programas orientados a la infancia en situacin de vulnerabilidad social.

Componente Identitario.

Gonzlez Myer (1999), plantea que observar a las organizaciones de la Sociedad Civil en la
dimensin organizacional, implica reconocer que ellas conforman una esfera con una identidad
particular, y que trabajan en torno a ciertos valores que no son asumidos por el Estado (Gonzlez
Myer, 1999, p 8).
Ayuda a comprender esta idea el aporte de De la Maza (2000), cuando argumenta que las
organizaciones de la Sociedad Civil defienden los derechos individuales, polticos y sociales de los
ciudadanos (De la Maza, 2000, p 9). En este sentido, se puede extraer la idea de que las
organizaciones si bien intervienen en mbitos vinculados a la accin social, lo hacen tambin desde
una lgica diferenciada a la manera en que lo hace el Estado, fortaleciendo la idea de una esfera
con un componente identitario, por definicin y por accin, diferente al del aparato pblico.
Complementa lo anterior el trabajo de Gonzlez Myer (1999), cuando expone que es lo
valrico ideolgico lo que constituira lo esencial de la diferencia entre las organizaciones de la
Sociedad Civil y el Estado (Gonzlez Myer, 1999, p 8).

37
En el plano de la infancia vulnerable, y desde una mirada histrica, se observa que esta
situacin ha tendido a darse con mayor o menor fuerza, dependiendo del perodo bajo anlisis.
Por ejemplo, la diferenciacin identitaria, en tanto valores ideolgicos, se dio marcadamente
en aquel perodo en que el Estado careca de una mirada respecto del tratamiento de los problemas
de la niez, lo cual acenta esta diferenciacin valrica, robusteciendo fuertemente la identidad de
una esfera social que operaba en todo momento en cuanto a los propios principios ideolgicos que
hacan cuerpo de su componente identitario.
Durante el perodo histrico comprendido entre 1928 a 1967, es posible afirmar, de acuerdo
al trabajo de Anrquez (1994), que este elemento de diferenciacin se perpeta en tanto las
organizaciones sociales siguen operando mayormente de manera autnoma y sin coordinacin ni
lineamientos recibidos por parte del Estado.
Sera posible suponer algunos niveles de gradualidad respecto a esta situacin a partir de la
entrada en vigencia del DFL N 1.385 (1980) en el marco de la Ley de Menores N 16.618, que
establece el sistema de subvenciones por nio o nia para aquella infancia atendida por
organizaciones del tercer sector que es financiada por el Servicio Nacional de Menores SENAME
(Cillero 1994).
Lo anterior, puesto que la misma Ley le encarga al anterior Consejo Nacional de Menores
y posterior SENAME - la responsabilidad de planificar, supervigilar, coordinar y estimular el
funcionamiento de las entidades y servicios pblicos o privados que presten asistencia y proteccin
a los menores en situacin irregular (Anrquez, 1994, p 173), con lo cual es posible desprender la
idea de que las organizaciones vinculadas como colaboradoras directas del Consejo debieron haber
adaptado sus misiones y visiones institucionales para poder acceder a las subvenciones por nio o
nia atendido en tanto se les encargaba la ejecucin de la poltica de infancia en situacin irregular.
Gonzlez Myer (1999), alude a la idea de que una de las tensiones que enfrentan las
organizaciones de la Sociedad Civil en trminos de su identidad, dice relacin con su autonoma y su
independencia. La vivencia de las organizaciones de la Sociedad Civil parece mostrarles que la
mantencin y acentuacin de un carcter independiente est amenazada, y por tanto, es la
reproduccin de su gnero institucional el que enfrenta dificultades de reproduccin, a travs de su
transformacin en organismos ejecutores (Gonzlez Myer, 1999, p 8).
En la actualidad esta situacin puede observarse, en tanto por un lado, un porcentaje
cercano al 90% de las organizaciones que intervienen en infancia14 se vincula en una poltica pblica
en la etapa de implementacin y ejecucin de la poltica misma vase el apartado sobre momentos
de una poltica pblica en que se vincula Estado y Sociedad Civil -; y por otro, en el hecho objetivo
de que una de las caractersticas de la corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la
Sociedad Civil, se da dentro de la dimensin de financiamiento a travs de fondos estatales para
implementar sus iniciativas.
Tomando las palabras de Ferrer, Monje y Urza (2005), las formas de trabajo y de
organizacin de las organizaciones sociales dependen, en gran medida, de los requerimientos
tcnicos que realizan las contrapartes institucionales que solicitan la intervencin. Por lo tanto, su
estructura y funciones son de carcter adaptativo y contingencial a la demanda de servicios (Ferrer,
Monje y Urza, 2005, p 7).
Se puede concluir entonces, que el componente identitario de la dimensin organizacional
de la corresponsabilidad se encuentra hoy da en situacin de mayor permeabilidad para las

14 Este porcentaje es levantado en base al anlisis de la Base de Datos del Estudio Ms Voces para la Democracia. Los

Desafos de la Sociedad Civil (2004), facilitado por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza.

38
organizaciones de la Sociedad Civil bajo las dinmicas de ejecucin de las polticas pblicas que el
Estado define para atender a los nios y a las nias en situacin de vulnerabilidad social.
Esta situacin difiere respecto a las etapas histricas en que el Estado y las organizaciones
sociales actuaban bajo un marco de reducida coordinacin y sin una entrega de lineamientos por
parte del aparato pblico, o respecto a cuando las organizaciones sociales se sostenan fuertemente
con fondos provenientes de la cooperacin internacional, como fue el caso en el perodo
comprendido desde el 80 hasta los 90 (Gonzlez Myer 1999).
El sistema a travs del cual las organizaciones de la Sociedad Civil financian sus iniciativas,
se encuentra fuertemente influido por el acceso a recursos de parte del Estado, situacin que los
tiende a dejar como ejecutores de una poltica pblica, lo que incluso pone en cuestionamiento su
efectivo carcter de no gubernamental (Vergara Estvez 2003), condicin esencial para que el tejido
de las organizaciones sociales pueda ser considerado como un efectivo ente diferenciado del
aparato del Estado.

Componente Capacidad Organizacional.

Otro componente que se desprende de la revisin literaria, en tanto se encontrara presente


en esta dimensin de la corresponsabilidad, es el referido a la capacidad organizacional de las
entidades del tercer sector.
De la Maza (2004), al referirse a la nocin de interfaz advierte que los resultados que se
produzcan de una relacin de corresponsabilidad dependern de los recursos con los que cuente
tanto el Estado como la Sociedad Civil para operar en pos de dichos resultados.
Por su parte, observando la situacin actual, el fortalecimiento de la capacidad
organizacional de las entidades que prestan servicios en el marco de la poltica social, incluida en
ella, las polticas de infancia, es relevado como prioritario en la literatura.
Se puede observar cmo diversos autores y en distintos perodos histricos advierten la
importancia de fortalecer la capacidad organizacional de las entidades de la Sociedad Civil como
constitutivas de una esfera ideolgicamente diferenciada del Estado (Gonzlez Myer 1999, Castillo
2002). El estudio Ms Voces (2004) incluso hace alusin a la idea de los principios democrticos,
por cuanto releva que el fortalecimiento de la Sociedad Civil permite la expresin de la diversidad, la
pluralidad de ideas, utopas y visiones, as como la manifestacin de intereses de mayoras y
minoras, sean stas numricas o sociales (Estudio Ms Voces para la Democracia. Los Desafos
de la Sociedad Civil, 2004, p 51).
Es posible concluir entonces, que existe un reiterado consenso en pos de la importancia de
desarrollar y fortalecer las capacidades organizacionales de las entidades del tercer sector, situacin
que en el mbito de infancia vulnerable es relevado por organismos como el Instituto Interamericano
del Nio (2007), quien en el marco de un trabajo que apunte al fortalecimiento de un sistema de
derechos para los nios y las nias, reconoce la existencia de una esfera diferenciada del Estado
con recursos y valores ideolgicos complementarios a ste, y que deben seguir siendo reforzados en
pos de su identidad particular para favorecer el trabajo que se desarrolla hacia la infancia en
situacin de mayor vulnerabilidad.

39
Componente Espacios de Interlocucin.

El tercer componente que puede extraerse de la revisin literaria en el marco de la


dimensin organizacional, es tomando con base en los trabajos de Castillo (2002), Gonzlez Myer
(1999), y Ferrer, Monje y Urza (2005), de los cuales se recoge que uno de los elementos que
configuraran la dimensin organizacional de la corresponsabilidad, es la generacin y reivindicacin
de espacios de interlocucin entre ambas esferas.
Lo anterior implicara, en especial en el caso de las polticas de infancia vulnerable, el
acercamiento de estos dos mundo con identidades particulares y diferenciadas en pos de compartir
experiencias de trabajo, generar instancias de debate y ampliar los procesos de implicacin en el
ciclo productivo de la poltica pblica.
Histricamente, podra decirse con base en las investigaciones que han nutrido este trabajo
que en el perodo comprendido entre 1750 y 1920, no exista una legitimacin por generar estos
espacios de interlocucin entre la esfera pblica y privada. Sin embargo, puede sealarse,
recogiendo tanto las investigaciones de Anrquez (1994), como de Cillero (1994) que en
determinados perodos histricos principalmente entre 1920 y 1967 - se resignific la importancia
de generar estos espacios de intercambio.
Esta nocin se puede extraer a priori, cuando con la legislacin de menores se crean
organizaciones estatales encargadas de planificar, supervigilar, coordinar y estimular el
funcionamiento y la organizacin de las entidades y servicios pblicos o privados (Cillero, 1994, p
110, Anrquez, 1994, p 173) que intervienen en infancia.
Sin embargo, parece ser que la efectividad en la generacin de espacios de coordinacin y
de estmulo en la participacin no se tradujo en la realizacin de espacios de intercambio de
experiencias y de interlocucin con la misma intensidad con que se plasmaba en el discurso de la
legislacin.
Anrquez (1994) en su trabajo, incluso deja ver que las organizaciones privadas siguieron
operando de manera aislada, y que primeramente se levantan entidades o conglomerados de
organizaciones desde el tercer sector con el objeto de transformarse en interlocutores del Estado en
materia de polticas y programas de infancia. Tal es el caso de la Federacin Nacional de
Instituciones de Proteccin de Menores FENIPROM15, que comienza a gestarse en 1958. Ante la
omisin de la tarea coordinadora del Estado fueron las entidades privadas las que
constituyeron una instancia de coordinacin y de interlocucin con el sector pblico (Anrquez,
1994, p 164).
Para el perodo comprendido entre 1967 y 1989, de acuerdo al trabajo de Anrquez (1994)
se habran observado avances en materia de interlocucin, principalmente con la creacin del
Servicio Nacional de Menores SENAME en el ao 1979 a travs del DFL N 2.465 que lo define
como un organismo dependiente del Ministerio de Justicia encargado de ejecutar las acciones que
sean necesarias para asistir y proteger a los menores de que trata esta ley y de estimular, orientar,
coordinar y supervisar tcnicamente la labor que desarrollen las entidades pblicas o privadas que
coadyuven con sus funciones (DFL N 2.465, tomado de Corts, 1994, p 241).
Es en este perodo adems, en donde se observa el surgimiento de nuevas organizaciones
no gubernamentales que comienzan a intervenir desde iniciativas de tipo promocional, diferentes a
las que el Estado haba privilegiado bajo la doctrina del menor en situacin irregular, situacin que

15FENIPROM obtiene su personalidad jurdica el 24 de noviembre de 1964 por Decreto del Ministerio de Justicia N
3372. A agosto de 2008, rene a un total de 47 organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia. Estos
datos han sido obtenidos de su sitio web: www.feniprom.cl

40
dentro de otras expresiones, trae consigo la coordinacin de estas nuevas entidades con diferentes
organismos de gobierno, dentro de los cuales se puede mencionar a los gobiernos locales16 y otras
entidades pblicas, pudiendo desprenderse entonces, que las instancias de intercambio se
comienzan a dar con diferentes organismos del Estado sin contar con un nico referente estatal.
Finalmente, en el perodo comprendido desde 1990 a la fecha, se puede hablar de cambios
en las instancias de interlocucin, dadas principalmente por las nuevas miradas y formas de operar
introducidas bajo el nuevo sistema democrtico.
Las organizaciones colaboradoras de SENAME siguen manteniendo un dilogo con el
Servicio a travs de un comit consultivo, y en Diciembre del 2000, en el marco de la Poltica
Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia se declara como
prioritario para dar seguimiento a los postulados de la Poltica la creacin de un Consejo de Ministros
y de un Comit Consultivo Ampliado integrado, entre otros miembros, por las redes de
organizaciones no gubernamentales de infancia, de manera de incorporar la opinin, sugerencias y
propuestas de otros actores sociales claves para el xito de la Poltica de Infancia y Adolescencia
(Poltica Nacional a Favor de la Infancia y Adolescencia, 2000, p
29).
Actualmente, con la implementacin del Sistema de
Proteccin Integral Chile Crece Contigo, esta funcin se le
encarga al Observatorio de la Infancia, al cual se le significa como
una herramienta de carcter permanente de informacin y
anlisis sobre la situacin de cumplimiento efectivo de los
derechos de los nios y nias, el monitoreo de las polticas de
infancia, as como de la elaboracin de propuestas y
recomendaciones para su fortalecimiento y articulacin
(Documento Chile Crece Contigo, 2007, p 7).
Se incorporan a este Observatorio representantes del mundo acadmico, empresarial, de
los medios de comunicacin, de organizaciones de la Sociedad Civil y de organismos multilaterales,
que trabajen en materia de infancia, de manera de fortalecer la coordinacin entre las instituciones
acadmicas y de la Sociedad Civil con el sector pblico, mediante el aporte de conocimientos e
informacin actualizada y pertinente que guen la toma de decisiones (Documento Chile Crece
Contigo, 2007, p 7).
Al cierre de este apartado, es posible identificar, tomando el trabajo tanto de los autores que
han insumado tericamente esta investigacin, as como lo expuesto por los organismos
internacionales especializados, la importancia que se le atribuye a la necesidad de potenciar el rol de
la Sociedad Civil en materia de polticas y programas diferenciados de infancia, contribuyendo a la
generacin de espacios de dilogo con el Estado, as como tambin relevando la importancia de
potenciar las capacidades organizacionales del mundo civil en tanto esfera diferenciada del Estado y
actor relevante en materia de atencin a las necesidades de los nios y las nias en situacin de
vulnerabilidad social.

16A este respecto, vase el captulo IV de esta investigacin: Anlisis Histrico de la Accin Privada y su relacin con el
Estado: Tercer perodo.

41
CAPTULO IV. ANLISIS HISTRICO DE LA ACCIN PRIVADA Y SU RELACIN CON EL
ESTADO.

Las investigaciones que han estudiado los aos de vida que tienen las iniciativas privadas
orientadas hacia la infancia en situacin de vulnerabilidad social en Chile, han demostrado que stas
tienen una larga data que da cuenta de un trabajo de ms de dos siglos atendiendo a nios y a nias
en diversas situaciones de carencia.
De acuerdo tanto a los trabajos de investigadores como Pilotti (1994), Anrquez (1994),
Corts (1994) y Cillero (1994), se ha podido demostrar que la accin privada, por lo menos de la que
se tiene registro, da sus primeros pasos a mediados del siglo XVIII, con la construccin del primer
asilo para hurfanos en el ao 1761 (Anrquez 1994, Corts 1994). Luego emerge otro nmero de
iniciativas privadas que basan sus enfoques de atencin fuertemente en la necesidad de asistencia
de los nios y las nias en situacin de vulnerabilidad social - antes llamada en situacin irregular -,
principalmente debido a la influencia que tuvieron en este tiempo las acciones de tipo religiosa que
robustecieron la oferta de iniciativas orientadas hacia la infancia, y que vean al nio o nia no como
un sujeto integral con potencialidades de desarrollo, sino que ms bien destinado a permanecer en
dicho escalafn de la estructura social (Anrquez 1994, Pilotti 1994, Cillero 1994).
Para efectos de un anlisis histrico de las caractersticas de la accin privada, se puede
hablar de cuatro grandes perodos17 dentro de los cuales se enmarca la accin de la Sociedad Civil
orientada a la infancia en situacin vulnerable.
En primer lugar, un perodo de accin de tipo religiosa, que abarcara desde mediados de
1750 hasta aproximadamente 1920. Una segunda fase que iniciara en 1920 y finalizara en 1967,
permitiendo abarcar las consecuencias de perodos histricos como la crisis de los aos 30, y que
impulsan el levantamiento de otro nmero de acciones que incluira a algunas de las que ya tenan
un trabajo elaborado en el rea de infancia, ms algunas nuevas que nacen durante este perodo,
como es el caso del Hogar de Cristo y el Consejo de Defensa del Nio - CODENI; seguido, se puede
identificar un perodo que comprendera desde el ao 1967 hasta 1989, en donde se genera una
corresponsabilidad un poco ms articulada entre el Estado y la Sociedad Civil, principalmente a
causa de la creacin del Consejo Nacional de Menores - CONAME.
Finalmente, se observa un cuarto perodo, el cual se analizar por un lado, con base a los
hitos sucedidos desde 1990 hasta la fecha, como el nacimiento de nuevos tipos de organizaciones
sociales que intervienen en infancia; y por otro, observando el cmo se orienta desde el marco de la
proteccin de los derechos, la corresponsabilidad entre los organismos del mundo civil y el Servicio
Nacional de Menores SENAME.
Tanto las caractersticas de la corresponsabilidad, as como los componentes y desafos
pendientes en esta materia, sern analizados en el captulo V de esta investigacin.

17 Estos perodos de anlisis tomaron como base los observados en el trabajo de Anrquez: La atencin privada a la

infancia en Chile, en Infancia en Riesgo Social y Polticas Sociales en Chile. IIN (1994).

42
Algunas Organizaciones del perodo
Sociedad Civil de Carcter
Religioso (1750 1920).

Congregaciones de las Hermanas de


la Providencia.
4.1.- PRIMER PERODO: SOCIEDAD CIVIL DE CARCTER
De acuerdo a la investigacin realizada RELIGIOSO (1750 1920).
por Anrquez (1994), podra sealarse
que sta es una de las organizaciones
de la Sociedad Civil de mayor data en el Caractersticas del Perodo.
trabajo de atencin a la infancia
vulnerable. Los antecedentes referidos a la atencin orientada a la niez, dan
sta se establecera en Chile en 1853, cuenta de que esta accin dio sus primeros pasos formales en la poca
y desde su llegada se le encarga la
atencin del nico orfanato del cual se
de la colonia, cuando llegan al pas congregaciones religiosas de origen
tiene conocimiento, el cual es creado europeo, que a raz de su influencia cristiana y de la visin que estos
por Don Nicols de Aguirre, Marqus de pases tenan respecto al tratamiento de las necesidades de la infancia,
Monte- Po. comienzan a desplegar acciones a favor de los nios y las nias que
Este orfanato, llamado en algn enfrentaban algn tipo de carencia, principalmente desde lgicas basadas
momento Casa de Hurfanos, lega su
nombre a la calle de Santiago, puesto
en la institucionalizacin de los menores.
que ah era en donde se ubicaba por En efecto, existen registros de que la primera iniciativa de la
aquellos aos. Sociedad Civil en el marco de la atencin formal hacia los nios y las
Finalmente pasa a llamarse Casa nias ms vulnerables, data de 1761, cuando Don Nicols de Aguirre,
Nacional del Nio, y traslada sus Marqus de Monte Po, crea el primer orfanato para nios gracias a
instalaciones a una chacra, dejando su
ubicacin de la calle Hurfanos.
recursos econmicos que se conformaron tanto de aportes propios, como
Una de las caractersticas principales de recursos emanados de la comunidad, y de una mantencin de $1000
vinculadas a esta congregacin, es que pesos que otorgaba el Rey de Espaa para estos efectos (Anrquez 1994,
tuvo un acercamiento con el Estado que Corts 1994).
podra ser considerado como una de las En trminos del aporte econmico del Rey, podra decirse que
pioneras experiencias de
corresponsabilidad formal entre ambas
ste constituye la primera subvencin de una instancia oficial a las
esferas. Esto tiene lugar cuando ste leiniciativas de la Sociedad Civil en el marco de la atencin a la infancia
confa el cuidado de los nios y las (Corts 1994).
nias abandonados, financiando parte Siguiendo a Anrquez (1994), posteriormente los registros
de su gestin con recursos de reaparecen hasta 1850, que es cuando las congregaciones religiosas se
Hacienda.
De los registros recabados por Anrquez
hacen cargo de la mayor parte de la atencin orientada hacia aquellos
(1994), se desprende que para el ao nios y aquellas nias en situacin vulnerable.
1913 el asilo prest atencin a 310 Sin embargo, existi tambin una cantidad de organizaciones no
nios, cuyo soporte financiero requera necesariamente de origen religioso que comienzan a desarrollar
una cantidad de $50.000 pesos, de los iniciativas hacia la infancia incorporando la influencia cristiana dentro de
cuales, el aparato pblico haba
aportado con $20.000 para su
sus enfoques de trabajo.
sostenimiento. Las congregaciones europeas que se instalan en nuestro pas por
La congregacin adems de la Casa aquella poca, perpetan las prcticas de atencin hacia la infancia
Nacional del Nio, abri otro nmero implementadas en Europa, las cuales se caracterizaban por los
de hogares que se mantuvieron elementos que en Chile fueron incorporados a travs de la instalacin de
principalmente con recursos
autogestionados va donaciones, y a
la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin Irregular: enfoques
travs de trabajo voluntario de damas basados en la institucionalizacin; atencin de tipo cerrada (no
acomodadas de la sociedad. reconociendo la importancia de los activos comunitarios presentes en el
territorio); y tal vez una de las mayores caractersticas de las
intervenciones de la poca: legitimando la separacin del nio o nia de sus padres, fundamentando
este hecho en la necesidad de separar al nio o nia del dao que pudiesen estar recibiendo de
parte de sus progenitores a causa de situaciones vinculadas a la pobreza.
Las iniciativas de este perodo histrico, conceban al nio o nia como carente de toda
posibilidad de desarrollo, lo cual justificaba incorporar enfoques mayoritariamente asistencialistas,

43
basados en la satisfaccin de necesidades bsicas de los menores, como alimentacin, aseo
personal y otros afines.
Los pocos rasgos de miradas de tipo habilitante, estaban centrados en una formacin
valrica religiosa, o alguna dbil referencia promocional, como habilitacin en oficio, o afines.
De lo anterior, es posible desprender que la nocin de derechos no estaba incorporada
dentro de las prcticas de la poca, principalmente a la luz de que el nio o la nia no eran vistos
como sujetos de atencin, sino ms bien como objetos pasivos necesitados de cuidado, y en
ausencia de toda visin de desarrollo integral.
Tal vez una de las mayores caractersticas de la accin de las organizaciones sociales, fue
la operacin en un contexto de ausencia de acompaamiento por parte del aparato pblico,
aprecindose un rol pasivo y distante de parte del Estado.
Tampoco exista la nocin de trabajo en red por parte de las entidades, llevando las
iniciativas a la prctica de manera aislada una de la otra.

Sociedad Protectora de la Infancia Congregacin de las Hijas de San Jos - Padres Alemanes de las
Escuelas Cristianas.

Esta es la primera organizacin de la Sociedad Civil que implementa iniciativas orientadas a la


infancia vulnerable, sin ser formada por congregaciones religiosas.
Al igual que la Congregacin de las Hermanas de la Providencia, es sostenida en gran parte por
trabajo voluntario de seoras.
La revisin bibliogrfica permite ver que es en 1894 cuando se comienza a gestar la creacin de la
Sociedad Protectora de la Infancia como una corporacin de derecho privado y sin fines de lucro
(Anrquez, 1994, p 159).
La Sociedad surge bajo la motivacin de un nmero de familias adineradas de la poca, obteniendo
personalidad jurdica en 1895.
Comienza a operar atendiendo a nios y a nias en situacin de abandono, principalmente desde la
visin de asistir a las necesidades bsicas de los menores.
La literatura muestra que, en algunos casos, a los nios y nias se les albergaba en las propias casas
de las familias fundadoras.
Un hecho histrico que impulsa a la Sociedad a estructurar mayormente sus metodologas de trabajo,
es la muerte de varios nios pobres como consecuencia de actos criminales, lo cual impacta en la
sociedad de la poca, llevando a las fundadoras de la Sociedad Protectora a hacer un llamado a la
Congregacin de las Hijas de San Jos para que se hicieran cargo de la atencin de los nios y las
nias atendidos.
En trminos de corresponsabilidad formal con el Estado, la Sociedad le solicita al gobierno un
establecimiento adecuado y recursos econmicos para implementar un asilo para nios hurfanos,
recibiendo de parte del Pdte. Montt una propiedad en Avda. Matucana (Anrquez 1994).

44
La Sociedad Protectora vive otros dos hitos importantes en esa poca: primeramente uno de tipo
organizacional, cuando las hermanas religiosas elevan una solicitud al vaticano para fundar una nueva
congregacin, y posterior a la aprobacin de parte de la Santa Sede, el Arzobispo de Santiago
Monseor Mariano Casanova aprueba su constitucin como Hijas de San Jos, Protectoras de la
Infancia.
En segundo lugar, uno de tipo territorial: en 1901, la Sociedad Protectora construye una casa en calle
Bellavista, que pasa a ser atendida por la Congregacin de las Hijas de San Jos hasta 1936, ao en
que este terreno es vendido, y con cuyos recursos la Sociedad Protectora adquiere un fundo en Puente
Alto.
Las investigaciones afirman que en 1913 la Sociedad Protectora en Santiago haba atendido a 492
menores, con un gasto de operacin total de $111.521, de los cuales el Estado haba aportado
$91.500.
Dentro de algunas de las lneas de atencin de las que se tiene registro, se puede afirmar que la
Sociedad Protectora, otorgaba prestaciones en el fundo de Puente Alto, enmarcadas en iniciativas de
asistencia y de tipo educativo: Escuela para nias en donde se les enseaba oficios como economa
domstica, tejido, juguetera, y otros; y Escuela Granja para nios, administrada por los Padres
Alemanes de las Escuelas Cristianas.
Las mismas fuentes sealan que para 1913 la Sociedad Protectora haba extendido sus operaciones a
las ciudades de Valparaso y Talca, en donde tanto las formas de financiamiento, como las iniciativas
de intervencin seguan bsicamente las mismas lgicas que en la ciudad de Santiago.

En el plano de los componentes que orientaban las intervenciones de la poca, uno de ellos
era la concepcin de la atencin del nio o nia de manera transitoria, recibiendo la prestacin
durante el perodo en que la situacin problemtica de la familia permaneca. Si a esto se le suma
que otro elemento presente en las iniciativas era la separacin del nio o nia del dao, queda de
manifiesto que no exista durante esta poca una validacin del trabajo con los adultos significativos
del sujeto, teniendo las intervenciones muy pocas posibilidades de impactar positivamente en el
menor atendido en trminos del sostenimiento de los cambios observados.
Por su parte, la edad que se apreciaba como criterio de egreso, era mayoritariamente la de
12 aos, luego de la cual el nio o nia deba incorporarse a la fuerza de trabajo, o volver a la
situacin inicial que viva previo a la intervencin.
Estas modalidades, con base en la internacin, se constituyeron en la mayor forma de
atencin, independiente de las causas por las cuales los nios o las nias ingresaban a los asilos, ya
sea que fuera por abandono familiar, orfandad, vagancia, o por condiciones irregulares en la
estructura familiar.
Ya a comienzos del siglo XX, se pueden distinguir tres grandes categoras de atencin
orientada a la infancia. Se observan en el cuadro 3:

45
Cuadro 3: Caractersticas de las Iniciativas que se levantaron a inicios del siglo XX.
Nombre con el que se Identifica. Principales caractersticas de las Iniciativas.
Creches o Asilos de Cuna. Centrados en la atencin de nios y nias de hasta 3 4 aos.

En algunos casos se atendan nios mayores.

Se atendan necesidades de alimentacin y cuidado, mientras la madre trabajaba.

Internados de Proteccin. En estos se incluyen a los orfanatos, establecimientos para nios hurfanos, y asilos para
hijos e hijas de padres con situacin irregular.

Se atendan necesidades bsicas, formacin religiosa y escolaridad de tipo elemental.

Estos internados son fundados por organizaciones laicas o religiosas.


Internados Correccionales. Son atendidos por el sector pblico, y orientados a nios y a nias con antecedentes
conductuales.

Las lneas de atencin tenan sus bases en prcticas pedaggicas y vinculadas a la


salud.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los antecedentes recogidos por Anrquez (1994).

Podra decirse que el caso de los Patronato Nacional de la Infancia.


Creches, es la antesala a las actuales salas
cunas, o a los centros de atencin ambulatoria A inicios de 1900, se genera una fuerte preocupacin por los
presentes en las comunas, en donde los nios sectores populares en mbitos referidos a la salud.
o nias asisten y reciben atencin por parte de En este contexto, se levanta en 1901 el Patronato Nacional
de la Infancia, como una organizacin que plantea dentro de
equipos profesionales. sus objetivos procurar que se dispense con mayor amplitud
Una caracterstica de este perodo que hasta el presente el servicio de proteccin a la infancia
histrico, tanto as como una ausencia de desvalida (Anrquez, 1994, p 160).
visin de la infancia por parte del Estado, lo es El Patronato tambin se inscribe dentro de las
tambin la debilidad en los lazos de organizaciones laicas que se comprometen en la accin
dirigida a la infancia.
coordinacin de la esfera privada con la esfera Desde sus primeros pasos, el Patronato orienta sus
pblica. No obstante, esta situacin de iniciativas en el mbito de la salud, desarrollando diferentes
descoordinacin tambin se hizo presente lneas de accin dirigidas hacia los nios y las nias en
entre las entidades no gubernamentales. situacin de vulnerabilidad, pero tambin considerando a
Este hecho moviliza la preocupacin sus madres dentro de sus beneficiarios objetivos.
As, se crean policlnicos y consultorios para atencin pre-
de una organizacin privada: el Patronato natal y control del embarazo. Una vez que el nio o nia
Nacional de la Infancia vase su historia en vena al mundo, se le prestaba atencin de salud y raciones
anexo incorporado -, quien reconoce la de leche, fomentando la lactancia natural y en los casos en
importancia de propiciar un trabajo enmarcado que sta era insuficiente, se le daba a cada nio o nia
en lgicas de corresponsabilidad ms biberones que complementaban la dosis requerida en
trminos de nutrientes para su mantencin diaria. Estos
formales entre las organizaciones que biberones eran otorgados hasta el primer ao de vida del
implementaban iniciativas orientadas a la nio o nia.
infancia vulnerable y el aparato del Estado, Esta iniciativa de atencin es la que representa la antesala a
llevndolo a organizar el I Congreso Nacional las llamadas Gotas de Leche, que se dio en los
de la Infancia entre los das 21 y 26 de consultorios de pediatra del Patronato.
septiembre de 1912, para el cual recibe apoyo Otras organizaciones de la Sociedad Civil que nacen en este
del gobierno (Corts 1994). perodo para atender a las necesidades de la infancia
En este congreso se debatieron temas vulnerable son las Congregaciones de las Religiosas
relativos a la situacin de la infancia Adoratrices, Congregacin de Padres Mercedarios,
abandonada o desatendida, y a la necesidad Sociedad de Seoras de Santa Filomena, Congregacin de
Mara, Asilo de Pursima y Sociedad Las Creches.
de generar una mayor coordinacin entre las
acciones de los organismos pblicos y las de

46
los privados que atendan a nios y a nias en situaciones de necesidad.
La literatura muestra que las principales propuestas de poltica pblica resultantes de aquella
instancia de dilogo, recomendaron a los poderes pblicos la creacin de una Junta de Proteccin a
la Infancia que estudie, informe y supervigile la asistencia legal, administrativa y privada de los
nios. Adems, se recomend la fiscalizacin del trabajo que se exiga a los nios de la poca.
En el mismo septiembre de 1912, el gobierno dicta la primera Ley sobre infancia desvalida -
Ley N 2.675 -, abordando temas referidos a la derivacin de los menores desde los juzgados
hacia los establecimientos privados o correccionales del sector pblico (Cillero 1994).
Tal vez el hecho ms importante en trminos de corresponsabilidad, es la creacin por parte
del gobierno en 1913 del Consejo Superior de la Infancia, al cual se le asigna la supervigilancia y
fiscalizacin de todos los establecimientos que prestaban atencin a la poblacin infantil,
independientemente de las fuentes de financiamiento (Anrquez 1994, Faras 2003).
Finalmente, otro hecho histrico que expresa los primeros avances en materia de
tratamiento de las necesidades de la niez, es la celebracin en Argentina del Primer Congreso
Panamericano del Nio en 1916.

47
4.2.- SEGUNDO PERODO: SOCIEDAD CIVIL EN LA CRISIS DE LOS 30 HASTA LA CREACIN
DEL CONSEJO NACIONAL DE MENORES - CONAME, Y SU ACCIN PROGRESIVA EN
MATERIA DE INFANCIA (1920 1967).

Caractersticas del Perodo.

Pese a los avances realizados en materia de corresponsabilidad en 1913, los antecedentes


histricos dejan ver que las iniciativas orientadas hacia la infancia, si bien se siguieron
implementando, stas lo hicieron en un contexto de descoordinacin gubernamental que da seales
de una debilidad en el rol del Estado - principalmente desde el ejecutivo - en asumir sus funciones
de coordinacin de la oferta orientada a la infancia en situacin de vulnerabilidad social.
Se hacen en este perodo modificaciones al aparto administrativo que buscan favorecer la
coordinacin de las iniciativas pblicas y privadas, aunque sin lograr este objetivo.
En materia institucional, desde un plano jurdico, se dicta la Ley de Proteccin de Menores
(1928) y su sucesora Ley de Menores (1967).
La accin de las iniciativas privadas, se enmarca en un contexto internacional de crisis
econmica, que impulsa a las organizaciones de la Sociedad Civil a reorientar sus estrategias de
intervencin, principalmente como medio de respuesta a la desfavorable coyuntura econmica de la
poca.
Lo anterior, llev a las congregaciones religiosas y laicas a crear nuevas organizaciones y
establecimientos de atencin a la infancia vulnerable en el marco de la proteccin.

Algunas Organizaciones del perodo Sociedad Civil de Carcter Religioso (1920 1967).

Hogar de Cristo.

La historia cuenta que en octubre de 1944 durante una misa dominical un Reverendo Padre llamado Alberto
Hurtado hizo un llamado a la conciencia de los asistentes y a su caridad para paliar de alguna forma el dolor de
los pobres que vagaban en las calles: mujeres, hombres, jvenes, adultos mayores, y enfermos que, o por causa
de desalojo de sus hogares, o simplemente por no tener un lugar en donde vivir enfrentaban esa situacin de
carencia.
Se dice que al final de ese oficio, se acercaron dos de los asistentes a entregar donaciones: un aporte en dinero y
un terreno. Al poco tiempo se sumaron a estas donaciones otros aportes monetarios, casas y trabajo voluntario,
dando nacimiento al Hogar de Cristo.
Primeramente se cre una hospedera para mujeres y nios y nias pequeos, la cual era administrada por una
congregacin de religiosas llamada Madres del Amor Misericordioso. Ellas adems, atendan a las mujeres y a
los nios, y dentro de sus lneas de accin se encontraba el apoyo psicosocial y el impartir talleres de economa
domstica y otros afines a tareas de casa.
Por la misma poca, comenz la atencin orientada a la infancia, principalmente a nios y a nias en situacin de
vagancia, en una casa donada en Santiago.
En 1946, gracias a la donacin de 12 cuadras de tierra agrcola en Colina, y a las casas que se encontraban dentro
de ese terreno, se pudo abrir una Escuela Granja orientada a los nios vagos. Al igual que la administracin
otorgada a religiosas de la primera hospedera, la administracin de esta escuela se le entreg a otra
congregacin: las Religiosas Siervas de la Caridad.
En 1953, se crea el primer hogar de nias, y adems se implementa una batera de iniciativas orientadas a los
nios que egresaban de la Escuela Granja, pero que no tenan vocacin agrcola. As, se implementan talleres de
habilitacin en oficio, como carpintera, gasfitera y otros. Estos se realizaban en otro programa domiciliario,
llamado Casa de Adolescentes.
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Hay hechos relevantes en relacin a la mirada de intervencin con la que naci el Hogar de Cristo, y es que, a
diferencia de las iniciativas del primer perodo histrico, las que tenan un enfoque de atencin de tipo cerrado, en
el Hogar, como es comn que se le llame entre los voluntarios, se estableca una mirada de puertas abiertas,
que significaba que todo nio o nia atendido poda permanecer en el hogar slo mientras l o ella lo desease. En
este sentido, si un nio o nia deseaba retirarse del Hogar poda hacerlo libremente.
Otro antecedente vinculado a la mirada de intervencin, dice relacin con los criterios que institucionalmente se
manejaban para establecer la permanencia tanto de un usuario de la intervencin, como de presencia territorial de
un programa.
Se entenda que un sujeto atendido deba permanecer slo mientras durase su situacin de pobreza extrema. Lo
anterior implicaba dos cosas: primero, una alta rotacin de usuarios en los programas; y segundo, una alta
rotacin de programas en las comunas, puesto que stos buscaban instalarse en nuevos sectores empobrecidos,
cuando los originalmente atendidos superaban su situacin de extrema pobreza.
En relacin a la corresponsabilidad va financiamiento, los registros existentes recogidos por Anrquez (1994),
muestran que en el perodo comprendido entre 1944 a 1949 el Estado apoy la obra con $100.000 pesos anuales.
Luego en 1949 la Municipalidad de Santiago entreg un aporte de $85.000.
A contar de 1960, el vnculo financiero con el Estado se orienta a apoyar econmicamente el trabajo orientado a la
infancia vulnerable, que es cuando la Institucin pasa a formar parte de la Comisin Interministerial de Proteccin
de menores en situacin irregular. Luego a partir de 1968, en el marco de cooperacin con CONAME, la
organizacin comienza a recibir subvencin de manera estable.
No obstante lo anterior, es importante precisar que el soporte financiero total de la obra a lo largo del tiempo, se
ha visto sustentado en donaciones, legados, herencias, colectas, aportes del Estado y trabajo de tipo voluntario.
Podra decirse que en trminos de corresponsabilidad formal, el primer acercamiento estrecho con la esfera
pblica, tuvo lugar en 1960, y no se enmarc puramente en la dimensin de financiamiento, sino que ms bien
desde la perspectiva de la dimensin organizacional de la corresponsabilidad: en este ao, el Reverendo Padre
Carlos Hurtado, Director de la Institucin, pas a formar parte de la Comisin Interministerial de Proteccin de
Menores en Situacin Irregular, representando la contraparte tcnica de las organizaciones de la Sociedad Civil
en una instancia dedicada a las temticas ms relevantes vinculadas a los menores en situacin irregular.

Por su parte, las iniciativas correccionales que implementaba el servicio pblico,


consolidaron la instalacin de las prcticas normalizadoras de los nios y las nias, al transitar
desde nociones de proteccin centradas en prcticas pedaggicas y de salud, hacia lgicas ms
represivas basadas en la nocin de proteger a la sociedad de las conductas irregulares de los
menores (Anrquez 1994, Faras 2003).
El cuadro 4 expone las principales caractersticas de las iniciativas implementadas por la
Sociedad Civil para el perodo analizado. Estas modalidades de atencin, son la antesala de
prestaciones que permanecen hasta el da de hoy:
Cuadro 4: Caractersticas de las Nuevas Iniciativas levantadas en el perodo 1920 1967.
Nombre con el que se Identifica. Principales caractersticas de las Iniciativas.
Hogares de proteccin familiar (Consejo de Defensa del Nio). Apoyo va bonos a la familia para ser canjeados por alimentos, con
montos proporcionales al nmero de nios/as por grupo familiar.
Sistema de colocacin familiar (Consejo de Defensa del Nio). Insertando a nios/as en hogares de familia.
Centros de Observacin de lactantes (Consejo de Defensa del Nio). Instancias que se orientan a la atencin de la maternidad y a la lactancia
de los menores.
Centros de Defensa (Consejo de Defensa del Nio -Settlement). Iniciativa que atiende al nio o nia en su propio territorio, mientras los
padres trabajaban.

Centros Abiertos (Hogar de Cristo). Se les llam Centros de Defensa.

Las lneas de atencin se basaban en alimentacin e instruccin escolar.

Fuente: Elaboracin propia, a partir de los antecedentes recogidos por Anrquez (1994).

49
Consejo de Defensa del Nio (Previamente
Sociedad Protectora del Hogar).

La ciudad de Santiago se vio fuertemente


sobrepoblada en 1930, a causa de la emigracin
de poblacin proveniente del Norte que buscaba
mejores oportunidades de desarrollo, a raz del
cierre de las salitreras. Tal vez uno de los hitos internacionales de mayor
Las familias que llegaron se ubicaron en relevancia en este perodo es la Declaracin de los Derechos del
sectores perifricos que no contaban con Nio el 21 de noviembre de 1923. Esta declaracin es producto de
condiciones de infraestructura para poder
acogerlos. las consecuencias dejadas por la I Guerra Mundial, y tuvo lugar
Esto gener fuertes bolsones de pobreza, desde la Torre Eiffel.
impulsando la generacin de soluciones de tipo Recogiendo a Corts (1994), este acontecimiento
comunitario para hacer frente a esta realidad. Es
as como nacen las primeras Ollas de Pobres, mundial impuls fuertemente el desarrollo de nuevas iniciativas de
y ante tal situacin, un grupo de personas legislacin y polticas de proteccin a la infancia en muchos
preocupadas por las consecuencias que esta pases del mundo, incluido el nuestro (Corts, 1994, p 226).
realidad poda provocar en los nios y nias
emigrantes, se organizaron y crearon la En 1924, se realiza en Santiago el IV Congreso
Sociedad Protectora del Hogar el 7 de Julio de Panamericano del Nio. ste influy en el desarrollo de medidas
1933 movilizados por el Intendente de la poca y concretas destinadas a la atencin de la infancia como la Ley de
por el Juez de Menores.
As, la Sociedad abre un primer establecimiento Menores N 4.447.
llamado Hogar Lord Cochrane. Es en este perodo histrico, que la coordinacin intra-
En este hogar se atenda a nios parcial o Sociedad Civil surge fuertemente como respuesta ante la falta de
totalmente en situacin de abandono, o a
aquellos o aquellas que eran calificados como coordinacin por parte del aparato pblico.
vagos. As se organizan las entidades privadas, y en 1958
La atencin se realizaba de manera transitoria. comienzan a formar el organismo conocido por sus siglas como
Posteriormente se les derivaba a la Casa
Nacional si es que se trataba de un menor FENIPROM: Federacin Nacional de Instituciones de Proteccin
hurfano, o a la Sociedad Protectora de la de Menores.
Infancia o alguna otra organizacin orientada a La formacin de esta organizacin es significativa, puesto
la atencin de nios o nias en situacin de
pobreza o indigencia, o pertenecientes a una que se constituye en la primera organizacin que se levanta como
familia numerosa. interlocutora del Estado en materia de infancia vulnerable y
En el caso de que el menor a derivar tuviese constituye adems un referente no de atencin directa, sino de
problemas de tipo conductual, se le
encomendaba su atencin a hogares de generacin de conocimiento en materias de niez, a travs de
proteccin en la lgica de reformatorio. lneas de investigacin, orientacin, y formacin de personal para
Las nias tambin eran derivadas a hogares de el trabajo con menores en situacin vulnerable o vulnerada.
congregaciones religiosas para su atencin.
El trabajo voluntario de seoras, al igual que en
otros casos, se hizo presente en esta
organizacin y es importante mencionar a las
llamadas Defensoras del Nio, que comienzan
a hacer visitas a terreno para diagnosticar los
casos, en base a los antecedentes familiares y
posteriormente derivarlos a alguna modalidad
de atencin.

Las formas de intervencin que se fueron


creando, Anrquez (1994) las enmarca en dos
grandes lneas:

1.- De proteccin, a travs de internados para


los nios.

2.- De prevencin, a travs del apoyo a la


familia, mediante un bono (o voucher), que
otorgaba una cantidad para comprar vveres en
almacenes. El monto de ste era proporcional al
nmero de nios que tena la familia, y se
entregaba con una frecuencia de quince das.

50
4.3.- TERCER PERODO: SOCIEDAD CIVIL ESTADO EN EL MARCO DE UNA
CORRESPONSABILIDAD FORMAL. LA CREACIN DEL CONAME Y EL FUTURO SENAME
(1967 1989).

Caractersticas del Perodo.

Con la creacin del Consejo Nacional de Menores - CONAME se establece un vnculo


explcito entre la accin privada y el aparato pblico en el mbito de la infancia vulnerable.
Si bien ste fue un segundo intento que propendi a robustecer la relacin entre la esfera
gubernamental y la no - gubernamental, la creacin de este Consejo establece nuevas figuras
legales para dar cuerpo al relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil,
fundamentalmente al instalar la nocin de institucin colabora para entender a las organizaciones
privadas que prestaran servicios a la infancia vulnerable con apoyo del CONAME.

Perodo Sociedad Civil Estado en el marco de una Las nuevas Organizaciones No


corresponsabilidad formal (1920 1967). Gubernamentales - ONGs.
Servicio de Paz y Justicia SERPAJ.
Las polticas de ajuste estructural
SERPAJ es una de las organizaciones de la Sociedad Civil que ha durante este perodo llevaron a una
desarrollado un amplio trabajo en materia de infancia vulnerable. reduccin del aparato del Estado, lo cual
En sus inicios, en 1977, la organizacin se instala como una sociedad de lo enfrent a la necesidad de reducir
responsabilidad limitada. algunas reas de poltica pblica, de las
Primeramente, orient su accin focalizndose en el trabajo con mujeres cuales antes de la reforma se haba
de sectores empobrecidos, lo que le permiti ir identificando necesidades
de los nios y las nias en situacin de carencia al interior de los propios hecho cargo. Tal es el caso de las reas
territorios. vinculadas a la poltica social, lo que
De acuerdo a antecedentes consultados en su sitio web, SERPAJ se acarre tambin un fuerte
constituye como Corporacin de Derecho Privado sin fines de lucro el 3 desvinculamiento de funcionarios
de noviembre de 1992, bajo Decreto de Ley N 1.472.- estatales que estaban ligados a ste
En trminos de corresponsabilidad con el Estado, va dimensin de
financiamiento, de acuerdo a la investigacin de Anrquez (1994), hasta mbito de las polticas pblicas.
1992 la organizacin se haba sostenido fundamentalmente gracias al Esto conlleva a que estos
aporte de recursos externos. profesionales deban buscar nuevas
Las primeras iniciativas que implement la organizacin iban en la lnea fuentes laborales, iniciando proyectos de
de colonias populares, campamentos urbanos y otras actividades emprendimiento social, que dieron
vinculadas al uso del tiempo libre, incorporando gua profesional en las
iniciativas que permitiesen apuntar al desarrollo de los nios y las nias nacimiento a un nmero significativo de
que asistan a estas actividades. ONGs que comienzan a intervenir en
En general, estas iniciativas se asemejan a los campamentos de verano reas de la poltica social de las que el
en los que trabajan voluntarios y voluntarias jvenes, y que se orientan a Estado no se estaba haciendo cargo
atender necesidades de la infancia en situacin de vulnerabilidad social, eficientemente.
con un componente de corte ms promocional que asistencial.
En este contexto, las ONGs que
Otras organizaciones que se levantan durante este perodo histrico son se vincularon al trabajo con los nios y
la Fundacin para la Proteccin de la Infancia Daada por los Estados las nias en situacin de vulnerabilidad
de Emergencia PIDEE, en 1979; la DNI Defensa de los Nios social, comenzaron a atender
Internacional, organizada en Chile en 1985; la Red para la Infancia y la necesidades asociadas a reas de la
Familia, en 1984; y el Programa Interdisciplinario de Investigacin en
Educacin PIIE, en 1986. salud, drogadiccin y temticas
vinculadas a trastornos conductuales y a
la infraccin de ley.

51
En trminos de corresponsabilidad, puede decirse que estas ONGs comienzan a formar una
esfera paralela vinculada a la atencin de la infancia vulnerable, complementndose de manera dbil
con el Estado, y por cierto, tampoco teniendo una fuerte coordinacin entre ellas mismas.
De esta forma, se levantan ONGs con lneas de accin muy variadas, orientndose algunas
al plano de la asistencia, aunque el denominador que tenda a primar era el de las acciones con un
enfoque de corte ms promocional.
Tanto las metodologas de intervencin, como las lneas temticas y la cantidad de ONGs
fueron variadas, y en su mayora sin ningn vinculamiento con la esfera pblica.
En efecto, de acuerdo a datos recogidos por Anrquez (1994), en el ao 1991 haba un total
de 105 organizaciones no gubernamentales vinculadas a trabajos orientados hacia la infancia, de las
cuales, un porcentaje mayor al 95% no tena ninguna vinculacin con el Estado, articulndose a lo
sumo con otras organizaciones de la Sociedad Civil, tales como organizaciones de base, o
corporaciones.
De modo de caracterizar el tipo de atenciones que se implementaron por las ONGs durante
este periodo, Pilotti (1994) elabora la siguiente diferenciacin: a) ONGs que realizan acciones
indirectas, b) ONGs que realizan acciones mixtas, y c) ONGs que realizan acciones directas a favor
de la infancia.

Cuadro 5: Caractersticas de las Iniciativas que se levantaron en la dcada de los 80.


Tipo de Accin. Orientaciones de la Intervencin.

Acciones de tipo Indirecto. Centradas en enfoques de tipo comunitario, poniendo nfasis en las
condiciones de la familia y de la madre. Son indirectas, puesto que
consideran al nio como beneficiario final de la intervencin en la cadena
de pobreza, siendo adems reconocido como el ms dbil y vulnerable.
Se pone nfasis en acciones como capacitacin, o programas de
generacin de ingresos, del tipo de lo que hoy da se conoce como
microempresariado.

Acciones de tipo Mixto. Enfocadas explcitamente en la atencin en la familia, pero con nfasis
territorial. Ejemplo de ellos, son actividades en centros comunitarios de
capacitacin hacia nios y nias, atendidas por madres del sector
capacitadas para dichas funciones.
Acciones de tipo Directo. Enfocados en la atencin de nios con alta necesidad de proteccin,
generalmente proveniente de contextos familiares de alto riesgo.
Ejemplos son los comedores diurnos y guarderas.
Fuente: Elaboracin propia a partir de antecedentes recogidos de Pilotti (1994).

Se puede desprender de esta caracterizacin, que en esta etapa histrica las ONGs que se
enmarcaron en acciones de tipo directo, son las que ms se asemejan a las iniciativas que se
implementaron en los dos perodos previos.
Es importante adems citar, en este perodo de anlisis, que en el pas se establecen hitos
importantes en materia de infancia. En efecto, 1973 junto con ser un ao de cambios polticos
trascendentes para Chile, en el mbito de la niez destaca puesto que se realiza por segunda vez el
Congreso Panamericano del Nio.
Posteriormente en 1989, y en el marco de la suscripcin internacional de la Convencin, un
hecho relevante es que se genera una organizacin de representantes de la Sociedad Civil orientada
a promover la firma por parte del gobierno a este instrumento internacional.
Esto fue apoyado por el organismo Defensa de los Nios Internacional - DNI, y se constituye
en un puente catalizador de demandas en materia de infancia, que sumado al apoyo y a la historia
que tena nuestro pas en materia de trabajo orientado a la niez, refuerza e influye en la firma de
acuerdo a la Convencin sobre los Derechos del Nio en 1989.
52
4.4.- CUARTO PERODO: SOCIEDAD CIVIL ESTADO EN EL CONTEXTO DE LA
CONVENCIN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIO (1990 a la fecha).

Caractersticas del Perodo.

Recoger una caracterizacin de la corresponsabilidad en el perodo post ratificacin de la


Convencin sobre los Derechos del Nio (1990), implica centrarse en una etapa en que se aprecian
diversas realidades de atencin en lgicas de corresponsabilidad hacia la infancia en situacin de
vulnerabilidad social.
Se observa, en primer lugar, la existencia de organizaciones que intervienen en el mbito de
la infancia vulnerable y que pueden recibir apoyo para operar de diversos organismos del Estado,
como el Servicio Nacional de Menores SENAME, as como tambin de otros organismos pblicos.
Ejemplo de este tipo de entidades son el Programa Interdisciplinario de Investigaciones en
Educacin PIIE, que ha trabajado en lgica de corresponsable para la implementacin de algunas
de sus iniciativas orientadas a la infancia en colaboracin con la Junta Nacional de Jardines
Infantiles JUNJI18; o la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, a travs de la experiencia del
Programa Adopta un Hermano, quien en la actualidad recibe la mayor parte de su financiamiento a
travs del Ministerio de Planificacin Social MIDEPLAN19.
Una segunda realidad del trabajo en infancia vulnerable que desarrollan organizaciones de
la Sociedad Civil, se observa a travs de la existencia de iniciativas que no reciben apoyo de parte
del Estado o de recibirlo, sera en cantidades muy marginales del total requerido para el
sostenimiento de sus programas. En este segmento, se encuentran por ejemplo, las intervenciones
realizadas por la agrupacin Planeta Luchin, que representando a un conjunto de organizaciones de
presencia en los espacios territoriales o locales, no recibe apoyo por parte del aparato pblico, an
cuando sus iniciativas se orientan a la atencin de nios y nias en situacin vulnerable20. A nivel de
inferencia, sera posible ubicar en este segmento a organizaciones de menor escala que pueden
realizar acciones orientadas a la niez recibiendo aportes de menor cantidad de parte del Estado21
en este mbito se podran encontrar organizaciones sociales de base (territoriales o funcionales)
amparadas por la Ley 19.418 sobre Junta de Vecinos y dems organizaciones comunitarias -.

18 Vase www.piie.cl
19 De acuerdo a lo sealado en entrevista el da 29 de agosto de 2008 con la Seora Loreto Salinas, Directora Nacional
del Programa Adopta un Hermano, en el marco de esta investigacin.
20 Vase www.planetaluchin.cl. En este marco podran encontrarse organizaciones que trabajan en base a apoyos de la

cooperacin internacional. Sin embargo, no se obtuvo informacin respecto a la existencia de iniciativas que se
sostengan slo con este tipo de aportes.
21 No se ha podido acceder a informacin sistematizada respecto a organizaciones sociales de base u otro tipo de

organismos que intervengan en infancia a menor escala.

53
Finalmente, se encuentra la red de colaboradores acreditados de SENAME, la cual incluye
un nmero de entidades de
la Sociedad Civil que se Grfico 4: Evolucin Histrica de la Corresponsabilidad entre
CONAME/SENAME y organizaciones de la Sociedad Civil.
inscriben en un marco de
corresponsabilidad explcita
con el Servicio,
incorporando dentro de
sta, a una cantidad que ha
venido operando con l
desde su anterior figura
como Consejo Nacional de
Menores CONAME.
Este estudio de
caso, analizar este perodo
Fuente: Elaboracin propia a partir de los trabajos de Anrquez (1994), Carmona
histrico de la (2006) y Documento Interno de Trabajo de SENAME: 5 Informe Provisional
corresponsabilidad, Rediseo - tomo I - (2008), documento facilitado para esta investigacin sin
tomando como centro de su publicar -.
atencin, las caractersticas
de esta red de colaboradores.
Lo anterior, puesto que ste es el organismo pblico que en el contexto social e institucional
actual, es el llamado a liderar, promover y fortalecer un Sistema Nacional de Proteccin de los
Derechos de nios, nias y adolescentes vulnerados y de responsabilizacin de los infractores de
ley, a travs de programas integrales de atencin que permitan una oportuna restitucin y
reinsercin social, con un enfoque intersectorial, territorial y de calidad(Misin y Objetivos del
Servicio Nacional de Menores SENAME)22.
Se focalizar la observacin es estas organizaciones adems, por la baja cantidad de
informacin que de cuenta de un registro total a nivel nacional de la oferta de programas privados de
infancia que incorpore o se aproxime al universo de aquellas iniciativas de tipo autnomo y no
necesariamente corresponsales directas con el Servicio Nacional de Menores.

Trnsito en el enfoque de la Accin de SENAME y la participacin de la Sociedad Civil.

La implementacin de las polticas diferenciadas de infancia del Servicio Nacional de


Menores SENAME en la actualidad, es un ejemplo explcito de corresponsabilidad con las
organizaciones de la Sociedad Civil.
En este sentido, se observa de acuerdo a cifras facilitadas por el Servicio para esta
investigacin, que las orientaciones de la poltica pblica implementada por este organismo se han
ido adaptando a los lineamientos institucionales promovidos por la Convencin sobre los Derechos
del Nio, en trminos de reenfocar la oferta desde programas que a finales de los 90 tenan un 53%
de sus dispositivos en modalidad ambulatoria, versus un 47% en modalidad de tipo residencial;
hacia cifras que a quince aos de la ratificacin de la Convencin, reflejaban un 73% en modalidad
de medio libre, versus un 26,3% en modalidad de tipo residencial (Quinto Informe Provisional
Rediseo - Tomo 1 (2008). Documento Interno SENAME. Sin Publicar).
Hacer referencia a este cambio en las orientaciones de la poltica de infancia implementada
por SENAME cobra sentido fundamentalmente al constatar que casi el 98% de la oferta que realiza

22 Respecto a la misin y objetivos estratgicos de SENAME para el 2008, vase www.sename.cl

54
este organismo pblico es llevada hacia los nios y a las nias a travs de la red de colaboradores
en la que se inscriben las organizaciones de la Sociedad Civil.
En el cuadro 6, se observa el nmero de beneficiarios y beneficiarias atendidas por el
Servicio Nacional de Menores al 31 de diciembre del 2007, desagregados por sistemas de atencin:
Administracin Directa de SENAME, y la red de colaboradores del Servicio.
Cuadro 6: Nios y nias atendidos por el Servicio Nacional de Menores SENAME, segn Tipo de Prestador
(A Diciembre de 2007).
Sistema de Atencin Administracin Directa Red de Colaboradores
Adopcin - 659
Responsabilidad Penal 1181 7501
Proteccin 981 79881
Total 2162 88041
Representacin del Total 2.40% 97.60%
Fuente: Elaboracin propia a partir de partir de Documento Interno de Trabajo de SENAME: 5 Informe Provisional Rediseo -tomo I-
(2008)

Como se observa en el cuadro sealado, slo el 2,4% de las prestaciones realizadas por
SENAME en el perodo actual corresponden a intervenciones realizadas directamente por la
administracin, en comparacin a un casi 98% de las atenciones que realiza la red de colaboradores
en el marco de prestaciones hacia nios y nias en situacin de vulnerabilidad social o vulnerados
en sus derechos.
Lo anterior no sera una caracterstica poco relevante, en tanto si bien los lineamientos de
este tipo de poltica diferenciada - de vulneracin de derechos -, podran ser bajados desde este
organismo del Estado, es posible apreciar
Grfico 5: Porcentaje de Ni@s Atendidos por SENAME / Tipo de
que la intervencin directa con los nios y
Prestador.
las nias se da a travs de terceros, que
en este caso, incluira a organizaciones de
la Sociedad Civil23. 2.40% Ni@sAtendidos por SENAME /
Tipo de Prestador
Diciembre 2007
Enfoques de la Accin del
A. Directa
SENAME en el marco de la Proteccin
Red de Colaboradores
de Derechos.
97.60%

El Servicio Nacional de Menores


SENAME, en tanto organismo del Estado
que hoy da se orienta especficamente
hacia la promocin del bienestar, el Fuente: Elaboracin propia a partir de Documento Interno de Trabajo de
desarrollo y la proteccin de la infancia SENAME: 5 Informe Provisional Rediseo - tomo I - (2008), documento
facilitado para esta investigacin sin publicar -.
(SENAME 2006), visualiza tres niveles de
atencin para operacionalizar lo que como Servicio entienden por proteccin a la infancia y
adolescencia.
Es pertinente hacer una revisin de estos niveles, en tanto seran los ejes orientadores de la
accin que es llevada a cabo en lgicas de corresponsabilidad con las organizaciones del mundo
civil.

23De acuerdo a datos estadsticos facilitados por SENAME para esta investigacin, la red de colaboradores incluye a
105 gobiernos locales de un total de 327 organizaciones colaboradoras a mayo del 2008.

55
As, estos pilares orientadores son entendidos en base a tres niveles de complejidad: en un
primero se entendera la proteccin de carcter universal, que es comprendida como de libre acceso
y disponible para todos los nios, nias y adolescentes y familias que requieran de las prestaciones
de sta. Se orienta fundamentalmente a los nios y a las nias en situacin de pobreza o en
situaciones de baja complejidad relativas a la vulnerabilidad de sus derechos.
Esta proteccin de carcter general, es a la que se asocian en mayor medida las polticas y
programas de asistencia, de promocin, de provisin y redistributivas. SENAME (2006) define como
parte relevante de este tipo de poltica universal que aquellas prestaciones que de ella deriven,
tengan una expresin territorial, de manera de articular la oferta sectorial de educacin y salud
orientada a la infancia. Se releva la importancia de la institucionalidad instalada a travs de las
gobiernos locales, de manera de asegurar un eficiente uso de los recursos pblicos, una pertinente
focalizacin, y un seguimiento adecuado para aquellos casos que requieran de niveles de proteccin
ms especializados (SENAME 2006).
En un segundo nivel de complejidad, se incorporan todas aquellas acciones orientadas a la
proteccin y a la prevencin, pero desde un mbito ms focalizado, y con un mayor nivel de
especializacin, en tanto su accin tendra un carcter ms especfico, por orientarse a nios y a
nias en situacin de vulneracin de derechos y de riesgos, enmarcados en niveles de complejidad
media, como por ejemplo: consumo no problemtico de drogas, situaciones de pre desercin
escolar, entre otros.
Finalmente se define un tercer nivel de proteccin, en el cual las acciones deben cumplir un
rol mucho ms especializado, por hacer referencia a situaciones graves de vulneracin de derechos,
como explotacin sexual comercial, peores formas de trabajo infantil, abuso sexual, infractores de
ley, entre otros.
Es importante exponer estos niveles de la poltica de proteccin, puesto que en los tres
mbitos se tendra una presencia de corresponsabilidad con las organizaciones del mundo civil,
situacin que sera una caracterstica del funcionamiento de la accin histrica en el perodo actual.
En el cuadro 7 se ordenan los distintos niveles de la poltica de proteccin del Servicio
Nacional de Menores, y su vnculo con las organizaciones de la Sociedad Civil en el escenario social
en curso.

56
Cuadro 7: Nivel de la Poltica de Proteccin de SENAME y espacio para el encuentro con las organizaciones de
la Sociedad Civil.
Nivel de Nivel de Espacio Tipo de Servicio Espacio de
diferenciacin Vulneracin. Territorial. o Programa. Encuentro.
de la Poltica.
Poltica de Proteccin Vulnerabilidad de Comunal. Servicios de Existe espacio
Proteccin. Universal o Derechos (baja o proteccin para el
General. leve complejidad). general: salud, acercamiento de
educacin, organizaciones
trabajo, barriales, presentes en el
seguridad, etc. nivel local.
Poltica de Vulneracin de Comunal. Centros de Espacio en el
Prevencin y Derechos y de Intervencin que operan
Proteccin ms riesgo (leve o Breve para la actualmente las
focalizada. mediana Prevencin organizaciones
complejidad). Focalizada de la Sociedad
Civil que se
inscriben como
colaboradoras.
Poltica de Vulneracin grave Comunal o Centros de Espacio en el
Proteccin de Derechos Provincial. Intervencin que operan las
altamente (mediana a alta Integral organizaciones
especializado y complejidad). Especializada: colaboradoras de
focalizado. Residencias, la Sociedad Civil.
adopcin,
fortalecimiento
familiar,
diagnsticos,
familias de
acogidas,
adopcin.
Fuente: Elaboracin propia a partir de partir de Documento La Accin del Servicio Nacional de Menores en el mbito de proteccin de
derechos de la infancia y adolescencia: perodo 2006 -2010 (2006)

A la luz de lo anterior, las caractersticas del funcionamiento de la Sociedad Civil que se


inscribe como corresponsable de la accin de SENAME, se ubicara en los niveles de Poltica de
Prevencin y Proteccin ms focalizada y de Proteccin altamente especializada y focalizada,
pudiendo existir an espacio para una incorporacin en el nivel ms general o universal de la poltica
de proteccin.
Es interesente observar los puntos de coincidencia entre los niveles de la poltica
diferenciada de proteccin, y lo que se observa en la oferta territorial en materia de programas de
infancia vulnerable.
De un trabajo elaborado por el Centro de Estudios de Emprendimientos Solidarios de la
Universidad Catlica CEES UC (2007), en donde se exponen las principales lneas de intervencin
que se implementan por organizaciones de la Sociedad Civil que actan en el mbito de la infancia
en situacin de vulnerabilidad social24, se puede apreciar que la mayor parte de la oferta territorial en
materia de programas de niez, se enmarcara en las lneas de accin promovidas por el Servicio
Nacional de Menores - SENAME.

24El estudio citado busca servir de catastro de la oferta de programas de infancia presentes en la regin metropolitana.
Si bien, puede no ser totalmente representativo, por tanto no expresara una realidad geogrfica nacional, s es una
aproximacin significativa en tanto el 98% de la accin del SENAME se implementa a travs de su red de colaboradores,
cuyas lneas de accin son coincidentes con las relevadas por este catastro.

57
En el cuadro 8 se observan los distintos programas de infancia vulnerable presentes en los
espacios locales, y el dilogo observado con la oferta emanada desde el Servicio Nacional de
Menores a Diciembre del 2007.

Cuadro 8: Tipos de Programas que constituyen la oferta orientada a la Infancia en situacin de vulnerabilidad
social.
Tipo de Programa. Porcentaje del Total. Constitutivo de Oferta SENAME.

Centro Comunitario Infanto Juvenil 17.65 Si


CCIJ.
Residencia. 22.87 Si
Programa de Intervencin en 5.23 Si
maltrato.

Programa de Intervencin en Droga. 7.19 Si


Oficina de Proteccin de Derechos 5.23 Si
OPD.

Sala cuna y Jardn Infantil. 1.96 Si

Programa de Intervencin Familiar. 5.88 Si

Programa de Intervencin para 1.96 Si


Infractores de Ley.

Programa de Adopcin. 0.65 Si

Programa para Ni@s en situacin 3.27 Si


de calle.

Colonia Urbana. 1.31 No

Escuela. 1.96 No

Centro de Trnsito y Distribucin 1.31 Si


CTD.

Centros de Cuidado Diarios CCD. 1.96 Si

Otros. 21.57 No aplica para el anlisis.

Total 100
Fuente: Elaboracin propia, a partir de Estudio Directorio de Programas Sociales Infancia y Juventud 2007 2008 (2007), Centros de
Estudios de Emprendimientos Solidarios CEES Universidad Catlica, y Documento Catastro de la Red Programtica de la Red
SENAME (2007).

Al observar el cuadro 8, es posible suponer que en la actualidad la mayor parte de la oferta


de programas que se orientan a la infancia en situacin de vulnerabilidad social a travs de
organismos del mundo civil, tendra algn tipo de vnculo explcito con la poltica diferenciada
definida por el Servicio Nacional de Menores - SENAME.
Lo anterior, fundamentalmente porque a la luz de los datos, el 75% de los programas
presentes en los territorios, de acuerdo al trabajo del Centro de Estudios de Emprendimientos

58
Solidarios CEES (2007), tendra vinculacin con la oferta de intervenciones de SENAME -
excluyendo del anlisis la opcin otros -.
Estos elementos, podran sustentar la potencial hiptesis de que la poltica diferenciada de
infancia, es mayoritariamente definida hoy da por el SENAME, an cuando existan iniciativas con
otro tipo de figura de apoyo pblico como las citadas previamente: PIIE, o Adopta un Hermano -,
que igualmente se inscriban dentro de las polticas diferenciadas: como las de refuerzo escolar,
modelos tutoriales de educacin, colonias urbanas, entre otras.
Lo anterior es reforzado a la luz de que el 98% de la oferta programtica de SENAME es
llevada a los territorios a travs de su red de colaboradores acreditados.

Grfico 6: Tipos de Programas de Infancia en Territorio.


Programas de Infancia Vulnerable Presentes en los
0.25 22.87% Territorios 21.57%
0.2 17.65%

0.15

0.1 7.19%
5.23% 5.23% 5.88%
0.05 3.27%
1.96% 1.96% 1.31%1.96%1.31%1.96%
0.01
0

Fuente: Elaboracin propia a partir de Documento Directorio de Programas Sociales Infancia y Adolescencia
2007 - 2008 (2007), Centro de Estudios de Emprendimientos Solidarios CEES. Universidad Catlica.

Perodo Sociedad Civil Estado en el contexto de la Convencin sobre los Derechos del Nio (1990 a la fecha).

Adopta un Hermano Fundacin para la Superacin de la Pobreza.

La historia cuenta que en 1974, dos estudiantes israeles invitaron a cuatro nios vagabundos a pasar un rato en su universidad. La
razn del porqu no es clara. Sin embargo, ese fue el primer paso dado por una iniciativa social que acerc a dos mundos: el de
aquellos nios y nias en situacin de vulnerabilidad y pobreza, y el de aquellos estudiantes que haban tenido mayor acceso a la
estructura de oportunidades que la sociedad provea. Posteriormente esta iniciativa sera sostenida con recursos del Instituto
Weizmann de ciencias.

En 1999 la Fundacin para la Superacin de la Pobreza conoce este programa, lo asume y lo implementa en el pas, adaptndolo a la
realidad chilena. Ese mismo ao, se realiza en la Regin Metropolitana un plan piloto con una duracin de cinco meses, con la
participacin de escuelas y nios y nias de las comunas de Pealoln, Conchal, Cerro Navia, El Bosque y Huechuraba.

59
Esta primera experiencia cont con la participacin de 90 alumnos de escuelas municipalizadas y 96 universitarios de diversas
carreras de las universidades de Chile, Santiago, Metropolitana de Ciencias de la Educacin y Catlica de Chile.

A ocho aos de su primer acercamiento piloto, la cobertura de Adopta un Hermano aumenta exponencialmente, llegando a atender a
un total de 2258 nios y nias en situacin de pobreza y vulnerabilidad social en el 2007, incorporando en el trabajo a 1092
voluntarios de educacin superior, e implementando el modelo de intervencin en 73 escuelas de distintas regiones del pas.

Grfico 7: Cobertura Programa Adopta un Hermano.

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos aportados


por Adopta un Hermano (2008)
Fundacin para la Superacin de la Pobreza

Por su parte, en materia de corresponsabilidad, es pertinente mencionar algunos hitos


relevantes en trminos del dilogo en la produccin e implementacin de polticas y programas de
infancia.
En primer lugar, en el 2001 se constituye la Red Nacional de ONGs de Infancia y
Adolescencia, con el propsito de generar lazos entre las organizaciones de la Sociedad Civil que
despliegan acciones en el marco de los derechos de los nios y las nias.
Esta agrupacin rene en la actualidad a un total de 64 organizaciones25 privadas que
trabajan en materia de infancia, y desde su conformacin ha tenido acercamientos formales con el
Estado para discutir polticas pblicas de niez.
Un segundo elemento relevante en materia de corresponsabilidad, es el Decreto Supremo
114, el cual en el marco de la Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado a favor de la infancia y la
Adolescencia, crea un Consejo de Ministros con carcter intersectorial e interinstitucional buscando
el que ste pueda asesorar al Presidente de la Repblica, entre otros temas, en el diseo, definicin,
y coordinacin de las polticas pblicas orientadas hacia nios, nias y adolescentes (Art. 1, DS N
114, 2002).

25 Respecto a la Red Nacional de ONGs de Infancia y Adolescencia, vase www.infanciachile.cl

60
La generacin de este instrumento legal constituye un hecho histrico relevante en materia
de acercamiento entre el Estado y el mundo privado que interviene en infancia, en tanto establece la
conformacin de un comit consultivo de la Sociedad Civil que incorpore a aquellas organizaciones
privadas que interviniendo en distintos mbitos vinculados a la niez como familia, salud,
educacin, justicia y trabajo -, puedan asesorar al Consejo de Ministros en torno a temas relevantes
asociados a la proteccin de los derechos de los nios y las nias.
De acuerdo a documentos oficiales, el Consejo Consultivo reuni durante su funcionamiento,
entre otros miembros, a representantes de la Red ONGs de Infancia y Adolescencia, del Consejo de
Defensa del Nio CODENI, de la Federacin Nacional de Instituciones de Proteccin de Menores
FENIPROM, y de la Central Unitaria de Trabajadores CUT, en donde se establecieron dilogos
respecto a la realidad de los nios y las nias, y al conjunto de instrumentos jurdicos institucionales
que en aquel momento histrico se encontraban en su etapa de discusin, como por ejemplo: la Ley
de Subvenciones y la Ley de Responsabilidad Juvenil (Actas anexas al Informe del Comit
Consultivo de la Sociedad Civil para la Infancia y la Adolescencia, 2004)26.
Es relevante mencionar este decreto desde un sentido tanto de ordenamiento institucional,
como desde su relevancia como hecho histrico, por cuanto por un lado, represent un
acercamiento institucionalmente formalizado para favorecer el dilogo entre la esfera pblica y
privada en materia de discusin de polticas y programas de infancia; y por otro, constituye una
primera instancia de acercamiento institucional desde el mbito de un ministerio no sectorial, para
encargarse de la coordinacin intersectorial de estas materias.
Para observar el cmo se percibe la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil
en el escenario social actual, se desarrolla una aproximacin en el captulo 5 de esta investigacin.

26 A Diciembre de 2008 no se ha podido acceder a documentos que den cuenta del momento oficial en que el Comit

Consultivo deja de operar.

61
CAPTULO V. ANLISIS DE LA VISIN DE LA CORRESPONSABILIDAD DESDE LOS
ACTORES.

5.1.- MOMENTOS DEL TRABAJO DE CAMPO.

Primer Momento

La segunda parte de este estudio de caso elabora una aproximacin que combina
herramientas de tipo cualitativo y cuantitativo para dar respuesta a las preguntas de investigacin.
Para ello, en un primer momento se realizaron entrevistas a 7 expertos en temticas de
niez, representantes de cuatro mbitos especficos de accin: Estado, Sociedad Civil, Academia y
de un organismo internacional. Especficamente, del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia -
UNICEF27.
La seleccin de estos expertos se fundament en dos grandes criterios: en primer lugar, su
conocimiento de la temtica de infancia, tanto desde el punto de vista tcnico, como desde el punto
de vista temporal en que se ha vinculado a ella; y en segundo lugar, su experiencia o acercamiento
al trabajo con organizaciones de la Sociedad Civil para implementar polticas sociales orientadas a la
niez.
De esta manera, se ha buscado rescatar desde su percepcin las caractersticas de la
relacin de corresponsabilidad en materia de polticas y programas diferenciados de infancia en
situacin de vulnerabilidad social.
En la primera etapa del trabajo de campo, las entrevistas fueron movilizadas por tres
preguntas orientadoras enmarcadas en las dimensiones de la corresponsabilidad que se han
identificado a la luz de la revisin bibliogrfica: institucional, financiera y organizacional.
Adicionalmente, se consult sobre los componentes de la relacin de corresponsabilidad que son
susceptibles de ser mejorados o generados en el contexto social actual28.

27La primera etapa del trabajo de campo se realiz durante el perodo comprendido entre agosto y octubre de 2008.
28 Si bien en el primer momento del trabajo de campo, se consult a los informantes expertos por componentes
concretos para mejorar o reforzar la relacin de corresponsabilidad, en algunos casos los expertos pusieron nfasis en
reas o condiciones necesarias de ser mejoradas, ms que en mecanismos especficos para ello.

62
De esta forma, la indagacin sobre la percepcin que tienen los expertos acerca de la
corresponsabilidad en materia de infancia, ha sido guiada por las siguientes preguntas:

A nivel de la dimensin institucional:

Es adecuado el conjunto institucional para establecer la relacin entre el Estado y la


Sociedad Civil en el mbito de las polticas y programas diferenciados de infancia dentro de
un marco de derechos?

A nivel de la dimensin financiera:

La modalidad de financiamiento favorece la corresponsabilidad en materia de infancia?

A nivel de la dimensin organizacional:

Cules son las principales debilidades y fortalezas que, a su juicio, se presentan en el


proceso de acercamiento entre el Estado y la Sociedad Civil en el plano de la
corresponsabilidad en materia de infancia vulnerable?

Segundo Momento

En una segunda etapa se integraron herramientas cuantitativas a la indagacin, por medio


de la aplicacin de la metodologa de multicriterio conocida como Proceso Analtico Jerrquico -
AHP29.
En este segundo momento, se busc recoger una priorizacin consistente de aquellos
componentes susceptibles de ser mejorados o generados para favorecer la articulacin entre la
esfera pblica y privada, los que fueron identificados a la luz del discurso de los informantes durante
la primera etapa del trabajo de campo.
Estos componentes fueron incorporados en el diseo de una Estructura Jerrquica que fue
presentada y validada como representativa del conjunto de expectativas de los informantes expertos
que fueron consultados durante esta etapa.
De esta forma, de los 7 expertos entrevistados originalmente, se seleccionaron 4 para la
aplicacin de la metodologa de multicriterio: dos representantes de la Sociedad Civil, y dos
representantes de organismos del Estado.
En esta etapa adems, algunos de los expertos fueron complementando sus juicios con
ideas fuerzas relevantes, las cuales se presentan en el apartado 5.3: Anlisis Cualitativo con
integracin de Herramientas Cuantitativas, en el que se recoge la priorizacin de componentes a
ser reforzados o generados en la relacin de corresponsabilidad.
Los representantes de la Sociedad Civil seleccionados para esta segunda etapa del trabajo
de campo, fueron la Directora Nacional del Programa Adopta un Hermano de la Fundacin para la
Superacin de la Pobreza, y la Directora del Departamento de Colaboracin, Investigacin y
Desarrollo del Consejo de Defensa del Nio CODENI.
Se privilegi trabajar con estos informantes en base a dos criterios: el origen del diseo de
los programas que ejecutan, y el organismo pblico con el cual se vinculan. As, los programas del

29 La segunda etapa del trabajo de campo - que correspondi a la priorizacin de componentes - se realiz durante la

ltima semana de noviembre de 2008.

63
Consejo de Defensa del Nio se enmarcan en lineamientos generales definidos desde el aparato
pblico, y su acercamiento para la conversacin sobre polticas de infancia se desarrolla en mayor
medida con el Servicio Nacional de Menores SENAME. Por su parte, Adopta un Hermano es un
programa diseado desde la Sociedad Civil, y en la actualidad se vincula a travs de la Fundacin
dentro de la cual se ejecuta con diversos organismos pblicos como el Ministerio de Planificacin
Social MIDEPLAN30.
De la esfera pblica, los representantes del Estado que fueron seleccionados en esta
segunda etapa, fueron la Coordinadora del Observatorio de la Infancia de MIDEPLAN, y el Jefe de la
Unidad de Estudios de la Direccin Nacional del Servicio Nacional de Menores SENAME.
La eleccin de estos informantes se fundament, para el caso del representante de
MIDEPLAN, sobre la base de una visin global de la realidad de la infancia desde su presencia en el
Observatorio. Para el caso del represente de SENAME, porque el 98% de la atencin que presta
este servicio pblico se realiza a travs de organismos colaboradores31 donde se encuentran las
organizaciones del mundo civil.
A cada uno de los 4 informantes se le realiz una entrevista de corte estructurado32 que
buscaba determinar en cada una de las dimensiones de la corresponsabilidad - que primeramente
fueron reconocidas por la literatura, y seguido validadas en su calidad de expertos en infancia -,
cules de aquellos componentes que podran ser generados o reforzados desde el Estado tenan
mayor importancia para favorecer la articulacin Estado Sociedad Civil en un marco de calidad que
superpusiera el inters superior del nio.
Para facilitar la aplicacin de la metodologa, se le entreg un diccionario de conceptos33
diseado para esta investigacin, que defina lo que se iba a entender por cada uno de los
componentes de la estructura.
El orden de importancia de un componente por sobre otro, fue medido en base a una escala
que toma el valor 1 para igual importancia entre componentes pares, hasta 9 para importancia
extrema de un componente respecto a otro34. Posteriormente, se analizaron los juicios de manera
integrada, a travs de la aplicacin de medias geomtricas.
Para aplicar esta metodologa, se elabor un sub objetivo que se enmarca en el objetivo
especfico 4 de esta investigacin. En este sentido, se busc determinar los componentes a
desarrollar o reforzar desde el Estado para favorecer la relacin de corresponsabilidad. Esto, puesto
que desde el anlisis de discurso se relev que un aporte sustantivo del aparato pblico a las
polticas de infancia era ser un impulsor de reformas para favorecer las condiciones de vida de los
nios y las nias. No obstante, por cuanto la corresponsabilidad implica responsabilidades conjuntas
y complementarias, se han relevado igualmente los componentes a desarrollar o reforzar desde la
Sociedad Civil, los que sern presentados durante el captulo de conclusiones y propuestas de
poltica pblica de esta investigacin.

30 Esto en ningn caso supone que estas organizaciones privadas no establezcan conversaciones con otros organismos

pblicos.
31 Excluyendo los 105 municipios a travs de los cuales se implementan las oficinas de proteccin de derechos OPDs.
32 Ver Anexo 7: Pauta de Entrevista Estructurada para la aplicacin de la Metodologa de Multicriterio Proceso

Analtico Jerrquico AHP.


33 Ver Anexo 8: Diccionario de Conceptos para aplicacin de la Metodologa de Multicriterio.
34 Ver Anexo 9: Escala de Saaty para la aplicacin de la Metodologa de AHP.

64
En sntesis, la aplicacin de la metodologa de multicriterio, fue guiada por la siguiente
pregunta orientadora:

A nivel de priorizacin en el refuerzo o generacin de componentes:

A su juicio como experto, cules de los siguientes componentes son necesarios de ser
reforzados o generados desde el Estado para mejorar la relacin de corresponsabilidad con
las organizaciones de la Sociedad Civil en un marco de calidad en la atencin a la infancia?

De esta forma, se busc determinar y priorizar aquellos componentes que segn la


experticia de los informantes, son los que de mayor manera pueden incidir en la mejora de la
corresponsabilidad para la produccin e implementacin de polticas y programas diferenciados de
infancia vulnerable que apunten a poner por encima el inters superior del nio.

Alcances respecto a la Aproximacin Metodolgica.

Es importante sealar que si bien las entrevistas en ambos momentos - aportaron


informacin valiosa respecto al foco de esta investigacin, se presentan algunas limitaciones
referidas a la naturaleza de los anlisis cualitativos. En primer lugar, no es posible hacer extensibles
los hallazgos obtenidos, puesto que a diferencia del trabajo con tcnicas cuantitativas, los resultados
obtenidos con herramientas cualitativas no son generalizables; en este sentido, este anlisis rescata
la percepcin de informantes claves, pero sus percepciones no conforman un anlisis de tipo
representativo.
En segundo lugar, el carcter exploratorio de la indagacin se cruza con razones de tiempo
y recursos que llev a que en esta etapa de la investigacin slo se trabajase con informantes
expertos de la Regin Metropolitana. A la luz de lo anterior, una segunda limitacin se relaciona con
que el anlisis es acotado, no dando cuenta de otras realidades regionales.
Aclaradas las limitaciones metodologas de esta aproximacin, a continuacin se presenta
un anlisis de la informacin recogida durante el trabajo de campo, ordenado en torno a cuatro
tpicos que guiaron la discusin y su interpretacin a posteriori.

65
5.2.- ANLISIS CUALITATIVO.

I. CARACTERSTICAS DE LA CORRESPONSABILIDAD

A. Percepcin Conceptual

En general lo que se observa al analizar lo declarado por los expertos, es que la


corresponsabilidad en materia de infancia, implica entender que la realidad que viven los nios y las
nias en situacin de vulnerabilidad social, y/o que han enfrentado episodios de vulneracin de sus
derechos, es una situacin en la que cada actor social tiene una responsabilidad que cumplir.
Supone que a travs de los recursos diferenciados con que ste cuente, y bajo la lgica de
dinmicas complementarias de trabajo apuntaran por un lado, hacia el mejoramiento de las
condiciones de vida de los nios y las nias por medio de la erradicacin de determinadas
condiciones que generaran factores de vulnerabilidad o de riesgo de vulneracin de sus derechos; y
por otro, a la reparacin y restitucin de los derechos de la infancia que en determinadas situaciones
han sido vulnerados.

"Yo creo que es importante rescatar el compromiso que tenemos todos los
ciudadanos con respecto a la realidad que viven las distintas personas de nuestro
pas, y frente a eso, yo creo que todos tenemos la responsabilidad de hacer algo
frente a la infancia vulnerable, porque es la que tiene menos personas que
puedan ser sus defensores (Representante de la Sociedad Civil).

"Yo creo que implica que en distintos niveles, tanto la Sociedad Civil como el
Estado, se hacen cargo de determinados procesos con sujetos ms vulnerables,
donde el Estado por un lado, dado que tiene el control y la administracin de
ciertos recursos que la sociedad a su vez le entrega, aporta fundamentalmente en
el desarrollo de sistemas de gestin que permiten transferencias que van de
vuelta en cierta forma hacia la Sociedad Civil; y sta por otro lado, aporta
principalmente el conocimiento, el saber hacer en relacin a la intervencin
directa con ese sujeto (Representante del Estado).

"Yo querra entenderlo en funcin de que significa responder a los requerimientos


que involucra el diseo y la ejecucin de polticas pblicas en materia de infancia,
y que la solucin de los temas que enfrenta no puede ser asumido ni por el Estado
en forma exclusiva, ni tampoco por el mbito privado en trminos particulares, o
por as decirlo, privatizando una suerte de poltica pblica ac enfrentamos un
tema que requiere de un esfuerzo sostenido, compartido, que se vincule, y que se
potencie entre el Estado y la Sociedad Civil, en funcin de un objetivo que
trasciende en la tarea tanto de uno como de otro, en funcin de superar lo que hoy
da llamamos, en un lenguaje ms reciente, las vulnerabilidades en el caso de
infancia y la restitucin de derechos (Representante de la Academia).

66
B. Caractersticas del Vnculo de Corresponsabilidad

De acuerdo a los expertos, una caracterstica de la corresponsabilidad en materia de


infancia vulnerable es tratarse de un vnculo histrico. Dicho de otro modo, no se tratara de una
relacin nueva generada en el escenario social actual.
Lo anterior dialoga con las investigaciones de autores como Anrquez (1994) y Corts
(1994), que dan cuenta de un trabajo iniciado histricamente por la Sociedad Civil en el siglo XVIII.
A su vez, este vnculo estara acompaado por las
visiones o doctrinas que a lo largo del tiempo han orientado el
trabajo en materia de infancia.
Por su parte, hoy da es posible apreciar que este
vnculo entre el Estado y la Sociedad Civil no se dara bajo
lgicas de horizontalidad en el establecimiento del dilogo en
materia de polticas de infancia. Una razn sera que el tema
de los recursos para implementar las polticas generara
condiciones de poder por parte del Estado, que condicionaran
la forma en que las entidades privadas dialogan con l, quien
finalmente decidira el cmo es bajada la poltica pblica a los
territorios.
"Como un vnculo precario que se ha ido construyendo en nuestro pas histricamente. No es un tema que se
plantea hoy da, sino que uno puede encontrar casi como una constante en la poltica pblica de infancia en
Chile el tema de la participacin de la Sociedad Civil, y algn grado de vinculacin con el tema del Estado, que
en algn momento tom caractersticas ms bien, de asumir temas vinculados a mbitos que el Estado tal vez
no asuma y esa tarea que ha sido permanente y que se ha mantenido durante mucho tiempo, ha ido
asumiendo distintos momentos determinados fundamentalmente por las visiones que ha habido en el mbito
de la infancia (Representante de la Academia).

"Yo creo que la Sociedad Civil en Chile hoy da est en un rol bastante complicado: las organizaciones yo creo
que estn con un rol que habla muy poco, cuestiona muy poco el rol del Estado en trminos pblicos, tiene
poca presencia pblica, en trminos de poner ciertos temas, porque ellos hoy da estn prcticamente siendo
financiados por el Estado, en esta relacin ms bien de poder, en que por lo tanto: si yo te doy la plata, yo
mando (Representante del Estado).

"El Chile Crece Contigo yo creo que fue un buen ejercicio en su inicio, pero al bajar, yo creo que se perdi.
Estas comisiones, estos consejos, yo creo que son buenas iniciativas, pero sin embargo, al llegar al documento
t llegas bien, pero cmo despus bajan las polticas es donde se les pierde o sea se supone que hay todo
un nfasis en los primeros aos de vida, y lo nico que tenemos es construccin de salas cunas, y todo lo que
puede ser distinto, todo lo que plantean las ONGs, todo eso ya como que se desordena, como que no es la
forma en que se espera (Representante de la Sociedad Civil).

67
C. Momentos de Encuentro en la Poltica Pblica

A la luz de lo que plantean los expertos de los diferentes mbitos consultados, se observa
acuerdo respecto a que el Estado es quien definira la poltica pblica de infancia con algunos
acercamientos a espacios de participacin de la Sociedad Civil, que estn dados ms bien por la
voluntad de algunos representantes de organismos pblicos, ms que como una prctica
institucionalizada formalmente.
De este modo, puede afirmarse que el Estado es quien mayormente se involucra en el
momento de diseo de la poltica, y la Sociedad Civil tendra un rol ms activo en el momento de la
implementacin. Esto es coincidente con lo que muestran los datos estadsticos, en que casi el 90%
del momento de encuentro entre Estado y Sociedad Civil en la poltica de infancia, viene dado en la
etapa de ejecucin.
"Entonces sentimos que en esta patita nos tenemos que hacer cargo de que somos
parte de lo pblico, y ser consistente con nuestro cliente: el gobierno, el SENAME o
quien fuese, y ellos definen la lnea poltica que hay y nosotros la ejecutamos"
(Representante de la Sociedad Civil).

La colaboracin en la poltica pblica se da en que el Estado pone el libreto y la


msica, y la Sociedad Civil baila (Representante de UNICEF).

La corresponsabilidad para mi juicio hoy da, la rige una Ley de Subvenciones, que
tiene reglas del juego donde el Estado a travs de licitaciones pblicas la financia
para que terceros ejecuten la poltica pblica (Representante del Estado).

"Yo dira que estamos recin en las primeras conversas, y una conversa ms bien
operativa, caminando hacia algunas cosas tcnicas, con algunas personas de esa
institucin pblica pero no me atrevera a hablar de polticas pblicas yo creo
que en este momento s hay un dilogo, pero va dependiendo de las personas. Si t
me preguntas si es el estilo: no, no es el estilo (Representante de la Sociedad
Civil).

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D. Caractersticas de la Implementacin

Respecto a las caractersticas de la implementacin, en general, se dejan ver leves


diferencias entre lo que declaran los expertos. Algunos representantes de la Sociedad Civil, plantean
que actualmente los lineamientos de las intervenciones vienen dados desde el nivel central,
observndose poco margen para la innovacin.
Sin embargo, otro experto argumenta que es una responsabilidad labor - de la entidad
privada tomar dichos lineamientos definidos por la autoridad pblica e incorporarles un sello propio
en la implementacin misma en los territorios.
"Creo que se avanz en eso: en sistemas de gestin de recursos,
era necesario siento que lo malo de eso, fue que se restringi el
espacio para la innovacin, entonces no existe hoy da un espacio
donde esa innovacin se pueda desarrollar con las platas que el
Estado est transfiriendo (Representante de la Sociedad Civil).

"Yo creo que ac todo llega desde Santiago y son programas


hechos. Ahora, la labor nuestra como organizaciones es tomar esas
lneas de programas, esos modelos de intervencin, llevarlos a los
territorios y ah uno los adapta (Representante de la Sociedad Civil).

Una segunda caracterstica relevada por los representantes del Estado respecto a la
implementacin, es hacer referencia a una visin ms bien auto crtica acerca de las debilidades en
trminos tcnicos con los que contara su recurso humano para poder acompaar el proceso de
implementacin de los programas de infancia. Esta situacin se compensara con un seguimiento
ms bien centrado en el control de aspectos financieros, como el gasto de los recursos que son
transferidos.
"Lo que tenemos entre comillas como acompaamiento es la supervisin. Ahora la supervisin est, en mi
opinin, muy centrada en el control... hay una cosa muy fuerte en nuestro servicio en particular - pero yo dira
que en general en la administracin pblica -, respecto a que a nosotros nos corresponde controlar y si, yo
creo que hay una parte que tiene que ver con control, pero hay otra parte importante que tiene que ver con
garantizar resultados, y garantizar resultados no es slo control (Representante del Estado).

"Se supervisa donde el rol de la supervisin, que es un rol poco definido todava en SENAME, tiene que ser
una supervisin efectivamente financiera porque son recursos pblicos, pero tambin una supervisin y un
acompaamiento tcnico. Pero cuando los supervisores te dicen: mira, yo siento que s menos que la
institucin que voy a supervisar, sta claramente se concentra en la parte ms de gestin y administrativa que
es donde yo puedo darle a la organizacin y no en la discusin tcnica (Representante del Estado).

E. Aporte del Estado a las Polticas de Infancia Vulnerable

Al indagar respecto a los principales aportes del Estado a las polticas diferenciadas, salen a
la luz elementos que podran enmarcarse en dos niveles: uno general que da cuenta de los avances
en trminos de reformas que han favorecido a los nios y a las nias; y un nivel referido al plano
especfico de la corresponsabilidad con la Sociedad Civil.

69
A Nivel de Reformas

En estos se observan, por ejemplo, los avances en materia de cobertura escolar, la


disminucin de la desnutricin infantil, y ms recientemente la inversin hecha en la primera infancia
a travs de la poltica universal del Sistema de Proteccin Social Chile Crece Contigo.
"En este gobierno actual, tambin se hizo de apostar a la primera infancia, de empezar a mostrar ms
credibilidad en las bases de la familia o en las bases de los nios (Representante de la Sociedad Civil)

"Los cambios legales, los 12 aos de escolaridad obligatoria, lo que ha hecho el mismo MINSAL: el control del
nio sano, el acompaamiento a la madre que est embarazada, la superacin de prcticamente todo lo que
es la desnutricin infantil, el programa de vacunacin o sea t ves que en trminos de las polticas, Chile es
bastante exitoso en los indicadores ms bsicos: en trminos de cobertura educativa, del control de los nios,
de las enfermedades, de ciertos elementos de condiciones de vida... adems la Presidenta Bachelet le pone un
plus que es sper importante, que est en el crecer, que ya empieza con el Chile Solidario y hoy da contina
con el Chile Crece Contigo (Representante del Estado).

A Nivel especfico de la Corresponsabilidad

En este plano, los actores relevan que el aparto pblico contribuye fundamentalmente a las
polticas diferenciadas a travs de tres lneas: una primera, que se construira sobre el diseo de
sistemas de gestin que permiten la transferencia de recursos a la Sociedad Civil para la ejecucin
de las polticas; una segunda, que dara cuenta del rol del Estado en la bajada de los lineamientos
mismos de la poltica social de infancia; y un tercero, que hara referencia a una dignificacin de la
poltica a travs de la profesionalizacin del trabajo social, va trasferencias econmicas para la
implementacin de los programas.

"El Estado aporta fundamentalmente en el desarrollo de sistemas de gestin que permiten transferencias que
van hacia la Sociedad Civil para la ejecucin" (Representante del Estado).

"El Estado puede ayudar a administrar los recursos, dar los lineamientos" (Representante de la Sociedad Civil).

"Los recursos que el Estado invierte no son menores. Si uno mira en el contexto regional uno ve penurias
cmo se tienen que arreglar las organizaciones y en eso hay mucho trabajo voluntario. En el trabajo voluntario
cada uno va haciendo pequeas cosas y en momentos de post guerra o de tema extremo yo siento que hay
que apelar a eso, pero tambin yo creo que es necesario que se pague el trabajo social, porque eso dignifica al
trabajador y dignifica al usuario" (Representante de la Sociedad Civil).

F. Aporte de la Sociedad Civil a las Polticas de Infancia Vulnerable

Al consultar a los informantes respecto al aporte de las entidades privadas a las polticas
diferenciadas de infancia, se observan en general coincidencias, independientemente del mbito de
representacin del experto.
De este modo, los aportes de las organizaciones sociales se
vincularan mayormente a la representacin de diversidad en las
metodologas implementadas en los territorios, as como tambin a la
posibilidad de ser laboratorios de experiencias y condensadores de
ese conocimiento acumulado para el trabajo con nios y nias, el
que estara disponible para ser transferido a quienes toman las
decisiones en materia de polticas y programas de infancia.

70
"Yo creo que lo ms importante es justamente ser como un laboratorio de prcticas distintas: creadores de
prcticas distintas. Yo creo que el aporte es representar una diversidad, por un lado; pero por otro, el crear
nuevas posibilidades" (Representante de la Sociedad Civil).

"La Sociedad Civil aporta principalmente el conocimiento, el saber hacer en relacin a la intervencin directa
con ese sujeto (Representante del Estado).

Un segundo aporte se vinculara a la presencia en los espacios en donde se encuentran los


nios y las nias, lo que les permitira elaborar ofertas de servicios basados en los derechos de la
infancia levantadas desde el propio territorio. Esto a su vez, sera resultado de tener una relacin de
mayor cercana con los usuarios de la intervencin.

Desde el trabajo ms territorial hay un aporte y tambin desde la construccin de una oferta de derechos de lo
que ellos ven en los territorios (Representante de UNICEF).

"Yo creo que proveen de un espacio de intervencin que est ms vinculado a instancias de socializacin, de
una vinculacin con el entorno de manera ms (por usar un trmino que busca dar cuenta de eso, pero no es el
sentido exacto) natural por lo tanto, a una experiencia de trabajo que pueda tener una vinculacin ms
cercana con lo que los chicos y chicas pudieran requerir" (Representante de la Academia).

Un aporte adicional sera contribuir a la implementacin misma de las polticas pblicas.

"Yo creo que lo que ms nosotros le aportamos a SENAME es que somos los que hacemos la ejecucin, yo
creo que hay una experiencia muy rica en torno al contacto cotidiano que nosotros tenemos con los nios, con
las familias, las cosas que nosotros estamos viendo da a da (Representamos de la Sociedad Civil).

Adicionalmente se expone un rol promotor de los postulados de la Convencin sobre los


Derechos del Nio, el cual se podra realizar entre otras formas, a travs de ejercicios ciudadanos
que promuevan la expresin de las posturas de los nios y las nias respecto a los temas que les
son relevantes.
Lo anterior, por medio de la generacin de espacios de acercamiento entre distintos estratos
sociales, favoreciendo la visibilizacin de realidades a veces ignoradas por los estratos de mayor
ingreso.
"Promocionar la Convencin la idea es trabajar por espacios de
participacin y ejercicio de ciudadana. Entonces ah unimos lo que
es difusin con ejercicio, y de ese trnsito de promocionar los
derechos, nosotros vamos levantando opiniones en espacios de
participacin de los nios sobre los temas que los afectan. Nosotros
con estas campaas tratamos de focalizar y hacemos como
muestras, por ejemplo: con escuelas municipalizadas,
subvencionadas y privadas; y hacemos encuentros locales,
municipales, regionales, nacionales, en los cuales hay una riqueza
importante porque justamente se da para los sectores ms
protegidos, o los de mayor poder adquisitivo que generalmente viven
encerrados en cierta burbuja, o en cierto nicho de proteccin, que
no es todo Chile, digamos conocer el otro Chile conocer qu
est pasando en otras comunas: como las comunas ms perifricas,
o ms excluidas (Representante de la Sociedad Civil).

71
Finalmente otra contribucin de la Sociedad Civil a las polticas diferenciadas de infancia,
sera apuntar a incidir en el contexto institucional por medio del levantamiento de propuestas
legislativas y/o de polticas pblicas.
El poder levantar opinin a partir de lo que son los cambios legislativos que estn pendientes en Chile y que
tambin recomienda la Convencin. El ao pasado le presentamos a la Presidenta junto con los nios, lo que
era el abolir el castigo fsico, el que estaba en el cdigo civil como una regla de conducta que los padres
podan aplicar, y que impeda que en algunos casos de violencia, se pudiera echar adelante un reclamo de
proteccin de los nios. Sin embargo, eso fue aprobado este ao y fue una propuesta que llev OPCION"
(Representante de la Sociedad Civil).

G. Desafos de la corresponsabilidad en torno a los roles de las esferas identitarias en el


marco de la produccin y la implementacin de la poltica pblica de infancia35

Si bien los aportes de los expertos no siempre se enmarcaron en respuestas ordenadas en


torno al ciclo lineal de una poltica pblica, s existe un consenso entre lo que declaran los
representantes del Estado y de la Sociedad Civil, en torno a ciertos roles que debera cumplir cada
esfera identitaria en el ciclo de las polticas diferenciadas bajo un marco de corresponsabilidad. A
continuacin se aproxima un ordenamiento de dichas ideas.

A Nivel de Produccin

Respecto a la produccin de la poltica diferenciada, existe coincidencia a juicio de los


expertos, de que al Estado le correspondera la tarea de recoger el conocimiento acumulado que se
encuentra en las organizaciones de la Sociedad Civil en torno al trabajo en infancia. Ejemplo de este
conocimiento, sera respecto a metodologas de intervencin comunitaria.
Adicionalmente le correspondera generar programas que favorezcan as como la
recuperacin de esta experticia, la produccin de nuevo conocimiento para desarrollar programas y
polticas de infancia.
"Por ejemplo recoger el tema comunitario. Las ONGs siempre recogieron el tema comunitario, y sin embargo
en este momento, ese no es un tema para el Estado. Yo me acuerdo que en las primeras poblaciones de
nuestro pas eso exista y era muy potente. Sin embargo, eso se ha ido perdiendo y no existen polticas en
torno a eso" (Representante de la Sociedad Civil).

El saber hacer est en el mundo de la Sociedad Civil. Quien regula a lo mejor, quien norma, somos el
Estado, pero finalmente el saber hacer est en la Sociedad Civil mucho ms que en nosotros. Entonces si eso
es as, nosotros tenemos que asumir que los procesos de retroalimentacin y de recuperar insumos para
elaborar polticas, est en la capacidad que tengamos de vincularnos con la Sociedad Civil nuestro rol ah
pasa a ser de sistematizador, de facilitador de ciertos procesos, de contar con programas o con proyectos que
favorezcan procesos de estudio, de investigacin, de indagacin (Representante del Estado).

35Por las caractersticas de las entrevistas de corte semi estructurado, se ha podido hacer una aproximacin hacia los
aportes en el marco del ciclo completo de la poltica pblica, tal cmo se ha buscado plasmar en este captulo. Sin
embargo, es importante precisar que los objetivos con los que nace esta investigacin se focalizan en la etapa de
produccin e implementacin de la poltica pblica.

72
A Nivel de la Implementacin

En el mbito de la implementacin de las polticas y programas de infancia, se observa que


en primer lugar, un representante de la Sociedad Civil reconoce que desde su especificidad, ellos
pueden aportar desde planos ms operativos.
Complementario a lo anterior, se expone por los representantes del Estado que la labor que
ellos pueden cumplir para mejorar las polticas, radica en la generacin de instancias de intercambio
de buenas prcticas, recogiendo el saber hacer de las organizaciones de manera permanente;
capacitando al recurso humano al interior de las entidades privadas, y entre las organizaciones de la
Sociedad Civil y el Estado; finalmente, evaluando los resultados de la poltica diferenciada de
infancia.
"Yo creo que nosotros como programa podemos dar un aporte en el tema ms operativo, en el cmo se puede
bajar la poltica" (Representante de la Sociedad Civil).

"Ah la corresponsabilidad del Estado es, a mi juicio, hacer todo el trabajo de sistematizacin,
generar instancias de intercambio de buenas prcticas, y generar espacios de capacitacin y de
intercambio entre las instituciones, y entre las instituciones y el Estado, y eso no se hace. Quin
tiene que hacer la tarea de evaluar resultados, de sistematizar, de generar intercambio de buenas
prcticas es el Estado, porque con lo que t les entregas de recursos a las organizaciones, los
tiempos que tienen de ejecucin, y el tipo de intervencin (la complejidad de la intervencin), yo no
les puedo pedir que adems ellos evalen sus propios resultados. Por varias razones: por la
objetividad y porque no tienen tiempo de sistematizar con suerte alcanzan a ejecutar. Entonces
ah hay una corresponsabilidad que uno tendra que re-definir en los trminos de las reglas del juego
actual (Representante del Estado).

"El Estado tiene que ser capaz ms bien de recuperar ese saber, de sistematizarlo, de contar con
los recursos y los medios que permitan esa sistematizacin; y de retroalimentar a esos organismos
de la Sociedad Civil. Tiene, por un lado, un rol de gestin: obviamente de transferencia, de
administracin; pero en relacin a la poltica, es mucho de recuperar ese saber que est dando
vueltas y que muchas veces no es factible para las propias organizaciones sistematizarlo,
jerarquizarlo, armarlo, producirlo. El Estado debiese tener un rol importante en eso. Por esa va: alimentar las
polticas. Ahora esas polticas a su vez, debiesen ser parte de un proceso permanente de debate. Es decir,
pensar en polticas que slo se arman entre nosotros como funcionarios pblicos, es bien complicado. Mientras
ms odo tiene esa poltica en el ciudadano y en la Sociedad Civil organizada, es mucho ms factible que sean
polticas ms pertinentes, y que den mayor cuenta de lo que el ciudadano realmente requiere" (Representante
del Estado).

Un elemento adicional relevado por un representante del Estado, dice relacin con el aporte
que el aparato pblico puede hacer a la implementacin de las polticas y programas de infancia,
principalmente desde los recursos diferenciados con los que cuenta la esfera pblica y que se dan
bajo la forma de activos organizacionales de redes de contactos, que permitiran poder generar
mejores condiciones institucionales a los proyectos. Estos recursos estaran dados por una red
instalada a nivel de organismos pblicos, con los que la entidad privada no necesariamente contara.
Cmo un supervisor nuestro le abre puertas a un proyecto, contacta con servicios pblicos para resolver
ciertos problemas, le facilita ciertos procedimientos, hace ms rpida ciertas cosas, etc. Eso es ms que slo
esperar que t hagas tu pega, yo te controlo, y se resuelve no es lo mismo si un supervisor nuestro, o si un
director regional, o un jefe de la unidad de proteccin, toma el telfono y llama a un alcalde, o llama a un
DIDECO. No es lo mismo que si se tiene que mandar al proyecto a hacer todo el trmite. Hay puertas que se le
van a cerrar, o a lo mejor otras se le abren, pero es ms complicado (Representante del Estado).

73
A Nivel de la Evaluacin

Finalmente, las percepciones de los expertos consultados respecto a la etapa de evaluacin


de las polticas, refuerzan las ideas expuestas en el sentido de asignarle un rol activo al Estado en el
recogimiento de las prcticas instaladas y en la convocatoria de los distintos mbitos de presencia
social: el mundo acadmico, los organismos internacionales y la Sociedad Civil en su conjunto.

"Yo espero que el Estado pueda recoger las distintas posturas, lo que se espera como sociedad, estas distintas
posiciones y pueda traducirlas en mejores polticas para los dems, con la participacin de distintos mundos:
organismos internacionales, la Sociedad Civil, el mundo de la academia entonces yo creo que el Estado, en
general, debera ser un espacio donde se puedan construir desde todas estas distintas organizaciones en que
est hoy da la sociedad" (Representante de la Sociedad Civil).

Instancias de encuentro entre los diseadores y los ejecutores, que el Estado recoja, sistematice, y evale el
impacto de los programas, recogiendo e incluyendo a ambos: los colaboradores de SENAME y los autnomos
(Representante de UNICEF).

II. DIMENSIN INSTITUCIONAL

A. Percepcin del Conjunto Institucional en materia de Infancia

Al indagar respecto a cmo se percibe el conjunto institucional en materia de infancia dentro


del cual se inserta la corresponsabilidad, existen respuestas de tipo complementarias que dan
cuenta de que Chile se encontrara en una etapa an de trnsito hacia la plena instalacin de la
Doctrina de la Proteccin Integral promovida por la Convencin.
Esto se observa a travs de la no aceleracin que ha tenido la activacin de la Ley de
Proteccin de Derechos, la cual podra venir a generar un mapa institucional y jurdico sustantivo
para la plena proteccin de los derechos de la infancia. En consecuencia, se observa hoy una
adecuacin ms bien administrativa, pero no centrada en un marco jurdico mayor de proteccin de
derechos.

"Estamos en una fase de transicin


la verdad es que Chile retraz bastante sus modificaciones normativas bajo el
marco de la Convencin todava tenemos pendiente una gran reforma en el
mbito de la proteccin de derechos: tenemos un proyecto de ley que pas el
primer trmite constitucional, pero est pendiente ah Ms bien, lo que se
observa es una adecuacin administrativa, mas no centrada o enmarcada en un
mapa institucional favorable, como sera el caso de una Ley de Proteccin de
Derechos" (Representante de la Academia).

"El otro es la Ley de Proteccin de Derechos, que tambin s, eso no va a


solucionar todo, pero tambin da un grado de institucionalidad al tema de la
reparacin y prevencin de los derechos del nio (Representante de la
Sociedad Civil).

En dilogo con lo anterior, se releva la necesidad de fortalecer la


poltica de proteccin de derechos de la infancia y de mejorar el funcionamiento de las polticas
universales, potenciando sus componentes preventivos. Esto permitira descomprimir el trabajo que
hoy da realiza el Servicio Nacional de Menores SENAME en materia de vulneracin, y en el

74
mediano plazo ir disminuyendo el tamao de dicho servicio pblico, rebajando progresivamente la
tarea que se realiza en reparacin.
Hoy da no contamos con un sistema de proteccin social efectiva en muchos mbitos.
Estamos en un proceso de construccin como pas de ese tema. Dejando fuera educacin
y salud, que corresponde a la mayor cantidad del trabajo que se hace con la infancia en el
Estado Chileno, tambin requerimos una suerte de poltica universal en materia de
proteccin social. Si eso existe, y funciona correctamente, gran parte de la presin que
reciben organismos, como los colaboradores del SENAME - el propio SENAME - se
disminuye, y permitira orientar de manera ms eficiente parte importante de su trabajo,
hacia lo que es restitucin de derechos, como un sistema de proteccin especializada en
vulneracin (Representante de la Academia).

Si aumenta la poltica universal de manera progresiva, debiese venir una disminucin de la


poltica diferenciada (Representante de UNICEF).

"Entonces la lgica es que una Institucin como SENAME debiera estar en el mismo nivel
en el que est MINSAL, o en el que est MINEDUC. Debiera estar en el circuito de las
polticas pblicas, como parte de las polticas pblicas universales mira: hoy da yo puedo
pedir $2.000 millones para atender los casos de maltrato que tenemos en listas de espera,
pero yo deseo en 7 u 8 aos ms, pedir $200 millones de pesos, y que el SENAME en los
temas de vulneracin de derecho grave se acabe, y sea cada vez ms pequeo, y no cada
vez ms grande (Representante del Estado).

Complementa lo anterior, la necesidad que existe a juicio de un informante, de objetivar el


concepto de vulneracin con el que hoy da se trabaja, de manera de apuntar a la reparacin de los
derechos vulnerados de la infancia desde una base conceptual normativa y jurdica.
Hoy da la intervencin se hace bajo ciertas lgicas de riesgo social o de vulnerabilidad que resultan lgicas
demasiado amplias, discrecionales, y en muchas ocasiones, arbitrarias en trminos de intervencin. Por lo
tanto, contar con un marco preciso normativo que regule qu significa vulneracin de derechos y cul es la
vulneracin jurdica de derechos que nos interesa como sociedad para restaurar y reparar, es fundamental y
eso requiere de un marco normativo mucho ms claro" (Representante de la Academia).

Elementos relevados por los expertos, y que ayudan a inferir nodos crticos que podran
limitar la plena instalacin de los postulados de la Convencin, sientan sus bases en las prcticas
institucionales y de intervencin de los mismos programas y polticas que se orientan a la niez,
reflejando tensiones entre subgrupos al interior de ambas esferas que impediran instalar
plenamente la Doctrina de la Proteccin Integral. Lo anterior, a la luz de ciertas prcticas que
perpetan la visin de la proteccin del menor en situacin irregular.
"Hay ciertas resistencias sobretodo en quien est operando directamente y ah tiene que ver con este cambio
cultural no solamente con la sociedad en general, sino con la sociedad desde su accin particular: quienes
trabajamos en este campo de la infancia. Muchos siguen trabajando pretendiendo hacer el bien desde su
marco doctrinario o el paradigma en que se paren. Entonces tambin hay un tema que se plantea y es que a
veces en el bien no hay lmites, y si en el bien no hay lmites, yo puedo estar trabajando con este nio
eternamente. Entonces hay sujetos que han estado en internados hasta que cumplen la mayora de edad
(Representante de la Sociedad Civil).

Yo distinguira tanto al interior del Estado, como al interior de la Sociedad Civil, grupos que tienen una visin
distinta respecto al tema de infancia desde la perspectiva de derechos, y que han buscado plantear dentro de
sus distintos espacios, la promocin de una poltica pblica que adopte una visin de un sujeto que tiene
efectivamente una connotacin de derecho, y no un sujeto objeto vinculado a la aplicacin de polticas

75
pblicas, ya sean administradas directamente por el Estado, o ejecutadas por los organismos de la Sociedad
Civil (Representante de la Academia).

Otros elementos que se encuentran vinculados a lo expuesto en materia de percepcin


institucional de infancia, dicen relacin con la falta de estrategias de promocin de los derechos de
los nios y las nias, situacin que en el mbito de la corresponsabilidad se encontrara reforzada
por el conjunto de instrumentos jurdicos que median el financiamiento con las organizaciones de la
Sociedad Civil.

"Yo dira que un vnculo muy importante y que lamentablemente estamos empezando a detener por un tema de
leyes que han ido cambiando, es con el SENAME. Yo siempre he sido de la posicin en la vida de trabajar por
la promocin y por la prevencin, ms que por la reparacin, y en ese sentido, creo que SENAME ha ido
perdiendo un poco la imagen, la posibilidad de trabajar en prevencin y promocin y se ha concentrado en lo
otro, que tambin es importante, pero que en este momento, ese otro tema queda un poco en el aire"
(Representante de la Sociedad Civil).

"Yo creo que esa parte promocional a nivel pas falta muchsimo yo hara mucho foro (no propaganda),
mucha entrevista, muchas reuniones, porque yo creo que es algo que hay que empezar a sembrar
(Representante de la Sociedad Civil).

B. Percepcin respecto a los desafos institucionales en el marco de la


corresponsabilidad

Al preguntarle a los expertos respecto a los desafos en materia institucional de infancia, las
necesidades que relevan tienden a dialogar entre s, independientemente del mbito de pertenencia
del informante. Podemos ordenar estos aportes en dos niveles: desafos institucionales a nivel
central y desafos institucionales a nivel local.

Desafos a Nivel Central

Al indagar respecto a los mayores desafos que


se observan en materia de institucionalidad de infancia,
se aprecia un amplio consenso entre los expertos,
respecto a lo que significara hacer una consolidacin del
proceso de separacin de vas institucionales para
trabajar las polticas pblicas que se orientan a los nios
y a las nias en situacin de vulnerabilidad social.
As, se tiende a mencionar que un avance
equivalente a un desafo institucional no resuelto
significara materializar el proyecto de creacin de tres
servicios pblicos a nivel central para trabajar los temas
de infancia vulnerable: un primer servicio dedicado a la proteccin de los derechos de la infancia; un
segundo que se abocase a los temas de infractores de ley; y un tercero que viese los asuntos
referidos a adopcin.
Un elemento significativo que relevan los actores, es que esta nueva institucionalidad de
infancia ms all de separar los servicios por reas temticas, implicara hacer una separacin en
trminos ministeriales respecto a la pertenencia y ubicacin de estos futuros servicios.

76
Se plantea por los representantes del Estado, que los servicios orientados a infractores y a
temticas de adopcin podran continuar al interior del Ministerio de Justicia, situacin que
dependera de las decisiones polticas de las autoridades correspondientes.
Por su parte el tercer servicio, abocado a la proteccin de los derechos de la infancia,
debera ser traspasado a un ministerio social que, en este momento podra ser el Ministerio de
Planificacin Social.
Sin embargo, esto implicara realizar los ajustes necesarios al interior de este ministerio, de
manera de poder ejercer la funcin que se le encargara con el traspaso de este servicio de
proteccin de derechos.

La nueva institucionalidad sera un SENAME de Proteccin; un SENAME de Infractores; y un Consejo


Nacional de adopcin. Infractores y Adopcin lo ms probable al interior de Justicia, aunque eso es algo que
tendrn que zanjar las autoridades pertinentes. Proteccin debiese estar en un Ministerio Social, yo no me lo
imagino seguir en Justicia, creo que realmente se pierde ah (Representante del Estado).

Los mbitos de infraccin y mbitos de proteccin especializada, debiesen separarse, tambin hay que
discutir dnde radicara aquello (Representante de la Academia).

Elementos significativos declarados por un representante del Estado, y por expertos de la


esfera privada, dicen relacin con las condiciones necesarias con las que debera contar esta
institucionalidad para que de manera efectiva pudiese transformarse en una que funcione de manera
articulada y en un marco de derechos.
As, se expone la necesidad, por un lado, de reactivar y acelerar la aprobacin de la Ley de
Proteccin de Derechos, de manera de generar el mapa institucional necesario, acorde con los
postulados de la Convencin dentro del cual se insertaran estos nuevos servicios; y por otro,
implicara generar las condiciones necesarias para favorecer el dilogo y la coordinacin entre estos
tres nuevos servicios, de manera que no funcionasen de forma aislada y desarticulada en torno a las
polticas y programas que se orientan a los nios y las nias en situacin de vulnerabilidad y/o que
han sido vulnerados en sus derechos.

T tienes que hacer un cambio de institucionalidad de infancia, que es la


propuesta que est trabajando el SENAME pensado en tres instituciones
distintas: Servicio Nacional de Proteccin a la Infancia y la Adolescencia;
Servicio Nacional de Responsabilidad Juvenil; y un Consejo para los temas de
adopcin. Eso se adecua bastante a la Convencin. Ahora, eso requiere de al
menos dos requisitos bsicos:

Uno, reactivar la Ley de Proteccin de Derechos. Seguir haciendo cambios


institucionales sin una ley sustantiva es muy complejo.

Dos, que la Institucin coordinadora de polticas pblicas, en este caso


MIDEPLAN, exija en la obligatoriedad de la generacin de estos Servicios que
haya un ente coordinador mayor para que estos servicios conversen
(Representante del Estado).

77
"Y sobretodo esta institucionalidad que iba a tener un poder supra ministerial sobre los distintos ministerios
para poder articular y focalizar la poltica de infancia, porque el diagnstico que haba y que todava ocurre es
que, por un lado, el Ministerio del Interior est invirtiendo recursos en los programas de prevencin de la
delincuencia. Por ejemplo: focalizando en jvenes; pero por otro, tambin SENAME, SALUD, o EDUCACIN lo
estn haciendo, y son inversiones que no estn, a veces, como bien engranadas unas con otras"
(Representante de la Sociedad Civil).

"A m otro tema que tambin me preocupa, y no slo en educacin, es que existen muchos organismos que se
hacen cargo a nivel del Estado del mismo tema, y que no trabajan en forma coordinada, y ese es un tema que
se plantea en el Chile Crece Contigo, y sin embargo, no se logra consolidar" (Representante de la Sociedad
Civil).

Desafos a Nivel Local

Al recoger la percepcin de los expertos respecto a cmo debiese funcionar la


institucionalidad de infancia en los territorios en donde se encuentran los nios y las nias, se
rescata un consenso generalizado en torno a que la figura de las Oficinas de Proteccin de
Derechos OPDs, pese a las debilidades que pueda enfrentar hoy da, es una figura organizacional
que debiese ser la articuladora de la oferta de programas de manera descentralizada en materia de
proteccin y prevencin que se implementa en los territorios.
Lo anterior, implica reforzarlas en el marco de esta institucionalidad mayor que estara
pendiente hoy da. Un elemento que complementa esta idea es que en los territorios se encuentra
una red instalada que de funcionar articulada y eficientemente podra generar un efectivo trabajo en
materia de prevencin y proteccin de los derechos de los nios y las nias.
"Entonces hoy da las OPDs no estn funcionando, por ms que se ha demostrado que funcionan. Esto no
porque sean malas, sino porque ese diseo est inserto en uno mayor que no se ha cumplido totalmente; y
otro tema es la visin poltica de Chile, una visin poltica unitaria, centralizada, y donde desde el poder
ejecutivo baja la poltica a todas las regiones, y donde los gobiernos locales: municipios, no son gobiernos sino
que son administradores de las grandes polticas nacionales" (Representante de la Sociedad Civil).

Pero en el caso de proteccin lo ideal es llegar a tener una batera de proyectos comuna por comuna en todo
el pas. Si me preguntas: cmo lo hara? Entre otras cosas, por ejemplo, nosotros debisemos licitar a travs
de un instrumento clave para nosotros, que es la OPD. Es decir, las OPDs debiesen ser el instrumento que
gestiona la oferta en el territorio (Representante del Estado).

Si t necesitas saber qu pasa con cada nio de este pas, si tienes el RUT t sabes si el nio se enferm, si
no se enferm. Incluso hoy da en un consultorio sabes si un nio es maltratado o no, y de ser el caso llaman a
los carabineros, etc. O sea, se tiene un sistema de red que es muy potente, y que si yo lo usara bien, sera una
cuestin de lujo. Todo lo que puede hacerse en el mbito preventivo para evitar situaciones de vulneracin, t
tienes todas las condiciones para que eso ocurra. Tal vez la condicin que no est, y que es lo que se est
discutiendo hoy da es el tema de la institucionalidad adecuada a la infancia (Representante del Estado).

78
III. DIMENSIN FINANCIERA

A. Fuentes de financiamiento

El siguiente anlisis ha sido insumado por las respuestas de los expertos de la Sociedad
Civil que han sido consultados sobre las fuentes de financiamiento que sostienen sus programas
orientados a la infancia.
En general, se observa que el mayor aporte para el sostenimiento de las intervenciones
proviene del Estado, va transferencia de recursos pblicos bajo la modalidad de proyecto.
Por su parte, estas transferencias pueden tomar dos formas: una modalidad de subvencin
para el caso de las instituciones colaboradoras de SENAME; y un traspaso por el proyecto para
aquellas que intervienen en infancia sin ser necesariamente colaboradoras de SENAME, como es el
caso de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, que implementa el programa Adopta un
Hermano.
Adicionalmente, se observa que existe otro tipo de recursos que representaran un
porcentaje menor del total que sostiene las intervenciones: ac se ubicaran donaciones que han
recibido algunas fundaciones, aportes de municipalidades, aportes de otros organismos de gobierno,
de universidades, y en menor medida acciones de responsabilidad social empresarial.
Se observa adems, que la ayuda proveniente del extranjero no es un denominador comn
hoy da entre las organizaciones de infancia, y en este contexto, quienes podran acceder a este tipo
de recursos, seran aquellas entidades consolidadas, y que correlacionadamente, ejercen funciones
para Organismos Internacionales, lo que les permite contar con fuentes de financiamiento
adicionales a las transferencias del Estado.
El Adopta se ha financiado desde distintas fuentes: una de ellas ha sido SENAME, que
ha sido bastante importante en una poca; MIDEPLAN, que ahora es el principal; y
adems recibe (yo creo que financiar es como grande todava) aportes desde los
municipios y desde las universidades, porque tambin apunta a la corresponsabilidad de
las distintas instituciones con las que est trabajando (Representante de la Sociedad
Civil).

Donaciones privadas que esta institucin recibi y de otros aportes que nosotros
recibimos (Representante de la Sociedad Civil).

No hemos logrado explotar la responsabilidad social empresarial. Estamos en vas, pero


no lo hemos logrado la Secretara de Cultura nos va a financiar el recibir a los nios de
todo el pas en el Canelo de Nos; Chilectra Activa tambin nos coopera con buses para
trasladar a los nios, entonces nos hemos armado as medio artesanal casi el 99%
proviene del SENAME" (Representante de la Sociedad Civil).

Mira hay algo de recursos internacionales porque participamos de algunas redes, como la marcha global
contra el trabajo infantil, y ah tenemos un rol activo porque tenemos la tesorera a nivel mundial, y hay un
ingreso por tener la tesorera. Despus tenemos estatus consultivo ante Naciones Unidas, y una serie de
organizaciones internacionales, que pueden financiarte, por ejemplo: viajes; Por su parte, presentamos un
proyecto al FONDEF, a travs del cual tuvimos un aporte durante los aos 2003 y 2005, que nos permiti
investigar, comunicar y conocer otra experiencia y participar de congresos afuera, entre otros. Hicimos
colectas, pero generalmente nos vamos ms para atrs con eso (Representante de la Sociedad Civil).

79
Por su parte, se observa que para el caso de las organizaciones que cuentan con
donaciones o con recursos propios bajo la modalidad de propiedades, se generan tensiones con los
funcionarios del Estado, respecto a la concepcin de este tipo de aporte.
100% con la subvencin de SENAME. Sin embargo, el Consejo tiene algunos recursos propios. Lo que pasa
con los recursos propios, y que ha sido una larga discusin con SENAME es que nosotros aportamos, pero
eventualmente, en ciertas circunstancias y para ciertas cosas. Por ejemplo: tenemos locales. Ese es un aporte
entre comillas. Bueno, eso ha costado mucho que SENAME entienda - que los funcionarios entiendan - que
es un aporte. Yo les digo perfecto, entonces yo lo cierro, y me voy de dnde sacamos la plata despus?"
(Representante de la Sociedad Civil).

B. Visin de los informantes respecto a las principales caractersticas del financiamiento


en el marco de la corresponsabilidad

Al indagar sobre las principales caractersticas de la modalidad de sostenimiento econmico


en el marco de la corresponsabilidad, sera posible inferir que sta presenta caractersticas
primeramente desde el sentido mismo del financiamiento que toma la forma de precariedad. Lo
anterior, a la luz de que este recurso transferido por el Estado, depositara responsabilidades en la
Sociedad Civil, al instalar la nocin de subvencin.
De lo anterior podra recogerse la idea de que este aporte al ser concebido como un apoyo,
transferira a la Sociedad Civil una labor que el Estado no concebira como totalmente suya.

"Esa vinculacin institucional y la visin tambin desde el Estado desde el punto de vista del financiamiento de
las polticas pblicas, a mi juicio, genera una situacin precaria, en el sentido de que muchas de estas polticas
se asumen como bajo una supuesta lgica de corresponsabilidad, y se establece un no s si es el trmino
ms adecuado: un apoyo del Estado a esa actividad, bajo la nocin de la subvencin, en donde sta aparece
como un mecanismo parcial de financiamiento de lo que se va realizando en trminos de atencin de infancia.
Dicho de otra manera, SENAME no paga la prestacin que se supone est obteniendo, sino que contribuye
parcialmente a que eso se logre a travs de este mecanismo. El mismo trmino subvencin da cuenta, y as
lo entiende, por ejemplo en el mbito financiero: Hacienda, que contribuye a " (Representante de la Academia)

Por otro lado, ms all del sentido bajo el cual nace la modalidad de sostenimiento
econmico a las acciones de infancia, se aprecia que otra caracterstica del sistema es que en el
marco de la corresponsabilidad, instalara relaciones de poder entre ambas esferas, en donde se
presentaran condiciones asimtricas que beneficiaran al Estado por ser el poseedor de los recursos
que son transferidos a la Sociedad Civil, y disminuiran la capacidad de crtica de las entidades
privadas.

Yo creo que la Sociedad Civil en Chile hoy da est en un rol bastante complicado, un
rol que habla muy poco, cuestiona muy poco el rol del Estado en trminos pblicos,
tiene poca presencia pblica en trminos de poner ciertos temas, porque ellos hoy da
estn prcticamente siendo financiados por el Estado en esta relacin ms bien de
poder, en que por lo tanto: si yo te doy la plata, yo mando (Representante del Estado).

La capacidad de crtica est mediada por la independencia de fondos (Representante


de UNICEF)

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Esta situacin, por su parte, presentara matices que se daran, por ejemplo, en aquellas
organizaciones que contaran con recursos propios ms all de la transferencia estatal, situacin que
instala la idea de que a mayor independencia de los recursos pblicos para implementar programas
de infancia, mayor capacidad de respuesta al Estado en torno a las decisiones que se toman en
poltica pblica de infancia.

Entonces al final la Sociedad Civil est muy calladayo encuentro que muy temerosa de hablar por cmo
estn puestas las reglas del juego, y el Estado yo creo que no se ha preocupado de hacer esa reflexin hace
mucho tiempo... el Hogar de Cristo lo hace ms porque ellos pueden vivir sin los recursos del Estado en
algunas cosas, pero en general es una Sociedad Civil poco cuestionadora: o porque no se atreve, o porque
siente que no tiene el espacio, o porque ya estn agotados y tienen que sobrevivir (Representante del
Estado).

Una caracterstica adicional que refuerza lo anterior, es que a juicio de los expertos
consultados, el sistema de transferencia al instalar reglas del juego desde el Estado, colocara en
una situacin de vulnerabilidad la existencia de las organizaciones con posturas ideolgicas
diferentes en torno al tratamiento de las necesidades de la infancia, y que adems poseen un
conocimiento acumulado en cuanto a intervencin. Sera el caso de aquellos organismos del tercer
sector que anteriormente levantaban su opinin al recibir el apoyo de la cooperacin internacional
que con posterioridad fue canalizada por la esfera pblica.
"Que las instituciones ms chiquitas fueron muriendo porque stas generalmente venan de la poca de las
subvenciones de la cooperacin internacional, o de la social democracia internacional que aportaba sobre todo
en la poca de dictadura, y despus con los buenos ndices que ha mostrado Chile, se ha retirado a otros
pases con mayor carencia. Por lo tanto, esas instituciones han quedado medio a la suerte de la olla digamos.
Entonces ah el tema es: o te metes con el sistema, y algunas dijeron no nos metemos al sistema porque
sentimos que no queremos transar gente digamos que tiene un trabajo, un aprendizaje importante; o te
quedas ah: a medio morir saltando (Representante de la Sociedad Civil).

C. Debilidades y Fortalezas en materia de corresponsabilidad

El siguiente anlisis ha sido construido y ordenado a la luz de las externalidades que genera
el sistema de financiamiento en el marco de la corresponsabilidad. Es decir, en base a sus
debilidades y fortalezas en torno al vnculo pblico - privado.

Fortalezas

En general, cuando se pregunta a los expertos sobre la modalidad de fondo concursable, se


tienden a separar las respuestas entre el fondo concursable mismo y la modalidad de subvencin.
Se aprecia a la luz de lo declarado por las personas consultadas, un cierto consenso en
torno a las externalidades positivas que presentara la modalidad de fondo en torno tres ejes: en
primer lugar, a la prioridad de lo tcnico por sobre lo financiero; en segundo lugar, al establecimiento
de un dilogo permanente entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil; y finalmente, en
torno a la necesidad de que las mismas organizaciones se observen en trminos de hacer una
revisin permanente del trabajo que estn realizando al momento de re - postular al fondo.
"Cuando hay lgicas de proyectos, la conversacin rara vez est centrada en los temas econmicos. Entonces
generalmente, la preocupacin de los equipos tcnicos y el control de los recursos est asociado a lo tcnico:
el tcnico es incluso tambin el que ve el tema de rendicin econmica, porque en el fondo, es lo tcnico lo que
te gua, no es lo econmico" (Representante del Estado).

81
"La modalidad de financiamiento que existe tiene que ver tambin con
que uno es co-ejecutor con el Estado, y en ese sentido es positivo
porque hay un dilogo permanente en trminos de que nosotros somos
responsables de cumplir ciertos requerimientos que necesita el Estado
(Represente de la Sociedad Civil).

"Yo creo que el que no nos eternicemos las instituciones en un territorio


y que tengamos que competir por calidad me parece bien, entonces yo
creo que el que tengamos que concursar efectivamente obliga a
mirarte, a mejorar (Representante de la Sociedad Civil).

Debilidades

Cuando se pregunta respecto a las debilidades que presenta el sistema de financiamiento,


es posible observar que existe un dilogo entre lo informado por los actores, en trminos de que
stas radicaran fundamentalmente en que la dinmica de competencia por la obtencin de los
recursos pblicos, debilitara los lazos intra organizaciones de la Sociedad Civil puesto que las
conversaciones al interior de este sector ya no se daran mayormente en torno al enriquecimiento de
las polticas y programas de infancia, ya que implicara relevar las causas del xito que una u otra
tuvo para obtener una determinada licitacin.
De este modo, ms bien lo que se generara es un fortalecimiento entre las organizaciones
en trminos corporativos respecto a cmo se unen para dialogar con el Estado en torno a ciertos
temas especficos, y no respecto al cmo se comparten buenas prcticas de intervencin, se
retroalimentan metodologas entre s, etc.
"Y eso implica que t tomes resguardo de tu producto, casi como alguien que tiene un invento. Entonces se
pierde mucho lo de las redes, de las alianzas, o stas son alianzas estratgicas con ciertos intereses
corporativos ms que intereses de mayor loavilidad. Me interesa en cmo yo me junto con este otro, ms o
menos como los gremios de los empresarios: me junto los grandes, los chicos, la mediana empresa, la gran
empresa, para ver cmo negocio con el Estado, ms que como yo digo: bueno, cmo mejoro esta prctica
social? (Representante de la Sociedad Civil).

"El mecanismo de concursos tiene un pequeo problema: genera competencia entre distintos actores, entre
distintas instituciones que tratan de ganarse un proyecto, lo que puede generar resentimientos, tensiones,
discusiones. No favorece efectivamente un trabajo de colaboracin en red entre las instituciones
(Representante del Estado).

"Yo te deca que este es un escenario que justamente a lo que tiende es a destruir esos lazos de hermandad o
de mayor valor, etc., por estas cosas de la competitividad: la competencia que hay por llegar a las
subvenciones del Estado eso complejiza un poco" (Representante de la Sociedad Civil)

"Yo no les puedo pedir adems, si las estoy haciendo competir con otras para tener proyectos, que compartan
su experiencia con otro" (Representante del Estado).

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D. Impactos del sistema de financiamiento en la intervencin con nios y nias en
situacin de vulnerabilidad

En general, al preguntar sobre los impactos del sistema de financiamiento en la intervencin


con nios y nias, se rescatan percepciones que dialogan entre s respecto a sus efectos en los
sentidos de la intervencin; en el nivel de innovacin; en los equipos de trabajo; y finalmente, se
infieren del anlisis, impactos en torno al fortalecimiento mismo del sentido de corresponsabilidad. A
continuacin se ordenan estos aportes declarados por los expertos en infancia.

Priorizacin de la cobertura por sobre los sentidos de la intervencin

En trminos de los impactos del sistema de financiamiento en la intervencin misma, se


declara por un representante del Estado que el sistema basado en subvencin, medra la calidad del
trabajo que se realiza, al poner por encima de lo tcnico el tema de la cobertura, puesto que si no se
alcanza una cantidad de sujetos determinada, el programa contar con menores recursos,
castigando lo tcnico a travs de elementos vinculados a la calidad.

"T les pagas como subvencin por una cantidad de nios que han ingresado. Supongamos
que han ingresado menos nios, no por un problema del proyecto, sino que por alguna
situacin equis del contexto, por ejemplo del Tribunal de Familia. Entonces t les pagas
menos, pero eso quiere decir que ese proyecto deja de tener el mismo equipo porque
recibi menos chicos? No debiera, porque se supone que es un dispositivo completo. Pero
claro, no va a tener los recursos para pagarle al equipo porque tiene menos chicos.
Entonces es un crculo medio perverso, porque por un lado los reconocemos como
proyectos; pero por otro, les pagamos como subvencin, lo que los hace dependientes de la
cobertura (Representante del Estado).

Impacto en la innovacin

Se desprende de lo que expone un experto que actualmente el margen de innovacin que


permiten los recursos del Estado es poco, situacin por la cual contar con fondos adicionales se
vuelve necesario de manera de poder propiciar la generacin de nuevas prcticas de atencin.

En una colecta nacional, sacamos por dar un nmero: $500.000 pesos. Entonces igual nos gustara explorar
en eso para tener ms recursos a libre disposicin para poder innovar en cosas (Representante de la
Sociedad Civil).

Complementa su idea al mencionar que a medida que la organizacin va creciendo en


tamao, va perdiendo el margen de flexibilidad e innovacin con el que se opera cuando se trata de
una organizacin de menor escala.

Estas instituciones chicas permiten tambin mayor innovacin, estar mucho ms plstico, con menos
compromiso. Al ser ms grande, t sientes ms compromiso, y al tener ms compromiso te pones ms
conservador, a moverte ms lentamente (Representante de la Sociedad Civil).

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Impacto en los equipos de trabajo

Adicionalmente, se observa que la lgica de subvencin tiene efectos negativos que se


expresan al interior de los equipos de trabajo. Lo anterior, a travs de dos vas: por un lado, en la
cantidad de profesionales del equipo mismo; y por otro, en la calidad del cuidado del grupo humano
que interviene con los nios y las nias, en especial en los casos en que ellos y ellas presentan
mayores niveles de vulneracin, puesto que los equipos caeran en la tensin por cubrir cobertura,
en desmedro del mayor cuidado y de necesidad de intercambio que requieren al atender situaciones
de mayor complejidad.
"Por ejemplo nosotros tenemos una residencia que es para 30 niitas. Tiene
una directora que es asistente social, y tiene media jornada de asistente
social No dan los recursos para ms el otro da yo deca casi: voy a tener
que sacar a la asistente social porque o sea: o le doy de comer a los nios, o
tengo a la asistente social. Entonces lo que pasa, es que te empiezas a
transformar otra vez en un hogar de guarda y nada ms (Representante de la
Sociedad Civil).

"Yo creo que reduce calidad de la intervencin porque los equipos estn muy
tensionados por tener que cumplir cobertura. Obliga a una dinmica de trabajo,
incluso dentro del equipo que es un poco perversa. Yo creo que ciertas
prcticas tienen ciertos tiempos. Por ejemplo, si t trabajas con sujetos de
atencin relativamente sin mucho problema la dinmica de trabajo es una:
operas en tiempos determinados, y puede ser mucho ms rpido. Mientras ms
complejo es el sujeto de atencin, los tiempos que t requieres de trabajo, de
diagnstico, de intervencin, son otros, las necesidades de intercambio entre el
equipo, poder retroalimentarse, son otras, y nosotros ese es ms o menos el
carcter del sujeto que trabajamos, o que trabajan las instituciones
colaboradoras. La lgica de subvencin no cuida aquello porque te obliga a
estar en funcin de cubrir cobertura, entonces es bastante negativa, respecto
de los procesos de intervencin (Representante del Estado).

Adicionalmente, se observa en el discurso de los representantes de la Sociedad Civil que los


recursos que son aportados va subvencin tienden a ser escasos, situacin que puede ser
compensada por aquellas organizaciones que cuentan con recursos adicionales como donaciones u
otras.

Donaciones privadas que esta institucin recibi, y con eso se apoya. Por ejemplo, hay residencias a las que
en estos momentos se les est financiando un profesional, porque no alcanzan los recursos de SENAME
(Representante de la Sociedad Civil).

Fortalecimiento de la Corresponsabilidad

Por su parte, un elemento que se constata de lo declarado por un experto, es que si bien los
recursos pueden ser escasos, en determinadas situaciones se tiende a poner por encima el sentido
de la organizacin, en trminos de realizar la tarea por la cual existen, fortaleciendo la nocin misma
de corresponsabilidad al hacer esfuerzos por desarrollar el trabajo an cuando los recursos puedan
no alcanzar para hacer una labor efectiva.
Entonces de pronto salen unos programas sper bonitos, y t miras las platas y dices sorpresa ahora la
alternativa es: si no lo hago yo, lo van a hacer otros entre comillas estamos en el negocio. Uno dice:

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estamos en esto y es lo que nos gusta y es para lo que estamos. Tratemos de hacerlo (Representante de la
Sociedad Civil)

E. Desafos y propuestas en el marco del financiamiento

Los aportes de los informantes al indagar respecto a cules son los desafos y reas que
son posibles de mejorar en la dimensin de financiamiento, sugieren diversidad de respuestas que
son complementarias unas de otras.
Primeramente, a juicio de un actor, se releva un aporte que tiene que ver con el sentido
mismo del financiamiento en el marco de la corresponsabilidad, en trminos de que tanto el Estado
como la Sociedad Civil cuando trabajan temticas de infancia vulnerable, lo hacen apuntando hacia
un mismo objetivo comn, por lo que si ste es puesto por encima de condicionantes econmicas y
de relaciones de poder mediadas por la esfera que administra los recursos, el tema del
financiamiento debiese tender a quedar en un segundo nivel.
"Finalmente no importa quien financia los recursos son de todos: es de las ONGs tambin, porque ellos
tambin pagan impuestos. Lo que yo haga hoy da en materia de infancia, lo que el SENAME financia, tambin
es con los recursos de las personas que estn en la Sociedad Civil ejecutando. No son recursos distintos: son
los recursos que el pas les transfiere en pos de un objetivo comn, y por lo tanto, ese objetivo comn no
debiera estar mediatizado por quien pone la plata, es quien manda, y el resto se queda en silencio y acata
(Representante del Estado).

Que la forma bajo la cual yo me relaciono con el otro, no est condicionada por los recursos que yo tengo,
sino que por la bsqueda y por el logro de objetivos comunes. Por ejemplo, la Fundacin Opcin cuando
trabaja con nios vulnerados, tiene el mismo objetivo del SENAME, tiene el mismo objetivo del Estado de
Chile. No es diferente, no quieren cosas distintas, quieren lo mismo (Representante del Estado).

Un segundo aporte dice relacin con que en la medida que


se genere un sistema de garantas en las polticas de infancia, que
defina procesos claros y regulados, servira de base o de matriz
marco para dentro de ella sentar las bases de un financiamiento al
cual todos puedan tener acceso.
"Yo creo que en la medida en que t vas diseando ciertas polticas,
con un sistema de garantas, que vaya regulando todos los procesos,
indudablemente t puedes instalar ah un mecanismo de
financiamiento, de control de calidad, y de acceso, de cmo todos
participan (Representante de la Sociedad Civil).

Al preguntarle al experto de qu manera concreta este


sistema de garantas favorecera la incorporacin de los
organismos de la Sociedad Civil, aminorando las debilidades que
son observadas a la fecha, se releva la propuesta de instalacin de
un sistema de funcionamiento mixto y progresivo, en el cual, primeramente, para las iniciativas
nuevas, se instalase un sistema de fondo concursable al estilo de la licitacin por competencia que
opera actualmente.
Sin embargo para el mediano plazo, y sujeto a una evaluacin del cumplimiento de
resultados de la intervencin, se propone que aquellas organizaciones que ya han legitimado un
trabajo en infancia, ingresen a una categora de financiamiento a travs de un convenio a plazo fijo.

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Yo creo que hay que hacer una distincin: para las iniciativas nuevas, para las propuestas nuevas, me parece
que el fondo concursable es muy adecuado, pero sin embargo, cuando t ya ves que hay un diseo que
funciona, o sea si tu llevas tres aos demostrando que tienes un buen servicio, que es de calidad, bueno t
ya puedes establecer un convenio ms fijo, donde t vas teniendo una subvencin permanente, o un aporte del
Estado para realizarlo" (Representante de la Sociedad Civil).

Un elemento final que surge de la consulta a los actores respecto a los desafos o reas que
es posible mejorar en el financiamiento de las iniciativas, es que el proceso de asignacin de la
oferta de programas en un marco de corresponsabilidad, debiese hacerse en el nivel local,
principalmente para el rea de prevencin.
Por su parte, se expone que para el mbito de infractores, fundamentalmente por tratarse de
un nmero menor de programas, la asignacin debiese generarse a un nivel Inter comunal o
regional. De esta manera, existe la percepcin de que los niveles de competitividad y las
consiguientes externalidades negativas que presenta el fondo concursable, podran verse
disminuidas.
"Me da la impresin de que cuando lo hacemos a nivel central, incluso a niveles regionales, exacerbamos
competencia, es decir, la pelea por ganar el fondo. Si se pudiese organizar a nivel ms local, ms comunal
este tipo de concursos, podra ser distinto, sobretodo lo pienso en el mbito de prevencin. El mbito de
infractores siempre va a tener un carcter territorial un poco ms amplio, Inter comunal o provincial tal vez,
porque son menos proyectos (Representante del Estado).

IV. DIMENSIN ORGANIZACIONAL

A. Percepcin respecto a la diferenciacin identitaria

Al indagar sobre la percepcin respecto a si Sociedad Civil y Estado seran esferas


identitarias efectivamente diferenciadas, las respuestas que tienden a dar los expertos, dicen
relacin con aspectos ms operacionalizables de dicha diferencia, en trminos de en qu es en lo
que se expresara especficamente dicha diversidad.
Primeramente, se puede observar que tanto representantes del aparato pblico, como desde
la esfera privada, relevan que la diferencia identitaria se sostendra en primer lugar, por la burocracia
que se observa en el Estado, situacin que no estara presente en los organismos del tercer sector.

"El Estado es un ente mucho ms burocrtico, conservador en un sentido, y uno puede entender esa
naturaleza porque tiene que transparentar los recursos que est administrando, porque stos son de todos. Por
lo tanto, eso le da mayor lentitud, es ms como un monstruo grande que se va moviendo. Entonces, eso
permite mayor innovacin a las organizaciones de la Sociedad Civil" (Representante de la Sociedad Civil).

"Yo creo que en el sentido de ser de las cosas. O sea el tema de la burocracia del Estado, no la tienen
generalmente las organizaciones de la Sociedad Civil (Representante del Estado)

En segundo lugar, se tiende a rescatar que una diferencia entre la esfera pblica y privada
estara sustentada en el nivel de cercana y de sensibilidad ante los problemas de los beneficiarios.
En otras palabras, las organizaciones del tercer sector se encontraran ms cercanos a los
nios y a las nias, lo que les dara un valor agregado en trminos de interpretar la realidad que
observan en el da a da. Esto permitira, por un lado, desmarcarse de acusaciones que puedan
hacrsele al Estado en torno a ciertos temas; y por otro, facilitara por la propia presencia en el
territorio armar y apalancar tejido social en las comunidades.

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"Las organizaciones de la Sociedad Civil pueden jugar un rol mucho ms cercano al ciudadano, poder hablar
ms su lenguaje, e interpretar y representar cosas que el ciudadano requiere eso es un plus,
porque representan la inquietud que tiene lo no estatal pueden representar de una manera mucho ms
precisa intereses ms especficos. Por ejemplo: los grupos que quieren levantar los intereses de la infancia,
pero adems tienen un rol fundamental en palear la prdida de capacidad de organizacin, de empoderarse,
de interlocutar, de demandar, de exigir de alguna manera las ONGs logran rearmar aquello, rearmar tejido
social" (Representante del Estado).

"La cercana o el alcance, por el tamao. La sensibilidad frente a los temas" (Representante del Estado).

"No s si estamos ms cercanos a la gente, pero estamos con menos contaminacin hacia el usuario que el
Estado. Entonces nosotros estamos ms ah, y nos podemos desmarcar un poco de eso. Nosotros tambin
tenemos este hndicap que nos da mayor fortaleza para entablar una comunidad al ser autnomos"
(Representante de la Sociedad Civil).

Un tercer elemento declarado por un representante del Estado es que desde su visin, las
organizaciones de la Sociedad Civil se sentiran ms cercanas entre su discurso y su prctica
Ellos se auto perciben mucho ms cercanos entre su pensamiento terico (entre su discurso) y lo que hacen
en la realidad, ms que lo que perciben de parte del Estado. Ellos perciben que el Estado tiene un discurso,
pero que no se observa ni en los presupuestos, ni en las acciones, ni en la forma en cmo yo me relaciono con
la misma Sociedad Civil. Yo creo que ah hay una diferencia que es importante, que tiene que ver como con la
coherencia entre lo que yo digo y lo que yo hago (Representante del Estado).

Por otro lado, la diferenciacin identitaria estara dada por los niveles de jerarquizacin, que
ms all de expresar por el lado del Estado, el establecimiento de ciertas prcticas burocrticas,
implicara un mayor nivel de cercana al interior de los propios equipos de trabajo, lo que permitira ir
relevando con mayor dinamismo buenas prcticas, levantando aprendizajes en torno a la
intervencin, y favoreciendo el dilogo con el otro funcionario al interior del equipo.

"Son menos jerarquizadas y, por lo tanto, eso les facilita la posibilidad del trabajo conjunto, de trabajar en
equipo, de pedir opinin, de saber qu no hacer, de la bsqueda del aprendizaje, de la valoracin del otro
profesional, aunque t seas la directora del lugar, porque ese profesional tambin te puede ensear a ti. En el
Estado hay muchas cosas ms jerarquizadas y formales (Representante del Estado).

Complementa esta idea el hecho de que la Sociedad Civil representara maneras de trabajar
diferenciadas a las del aparato pblico, y que podran ser complementarias para intervenir en
infancia vulnerable.

"A mi me parece que las polticas deberan incorporar esto no convencional que existe. Hay toda un rea de la
que se hace cargo la organizacin de la Sociedad Civil que tiene relacin con la infancia, que es no
convencional o no formal, y que no es lo mismo que hace el Estado" (Representante de la Sociedad Civil).

Un punto relevante que es expresado por un representante del tercer sector, dice relacin
con que las entidades privadas al momento de intervenir como ejecutores de la poltica de infancia,
seran parte del Estado.
Con todo, el ser ejecutores de la poltica pblica, implicara un punto de encuentro entre
distintas esferas que no necesariamente vulnerara la condicin propia de Sociedad Civil, sino que
ms bien supondra un espacio adicional en donde el mundo privado podra intervenir y aportar.

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Hay que reconocer que igual nosotros somos parte del Estado, en el sentido de que somos Sociedad Civil
pero estamos ejecutando poltica pblica. Por tanto lo pblico, ya no es slo del Estado, sino que tambin la
civilidad empieza a tomar espacio de lo pblico, y ah tambin hay un hecho de corresponsabilidad respecto de
lo que estamos haciendo (Representante de la Sociedad Civil).

Finalmente, un aspecto relevado dice relacin con ciertos rasgos


de mayor permeabilidad desde los organismos de la Sociedad Civil,
situacin que estara condicionada por las caractersticas de la
concursabilidad en el acceso a los recursos.
"Depende del concurso: de repente soy consultora, OTEC para poder hacer
capacitacin, para poder hacer mil cosas. Entonces claro, han ido perdiendo su
sentido ms originario (Representante del Estado).

B. Ajustes Misionales de los Programas de la Sociedad Civil

Al indagar sobre el cambio de misin y las causas asociadas para


ello, los expertos de la Sociedad Civil presentan respuestas que tienen que
ver con la naturaleza misma del origen de los programas.
Es as como por ejemplo, Adopta un Hermano, que siendo un programa nacido desde la
Sociedad Civil plantea que la misin de la intervencin no ha cambiado en los ltimos aos, y que
los ajustes que el programa ha ido viviendo tienen que ver, por un lado, con un nfasis orientado a la
medicin de resultados; y por otro, con un trnsito de enfoques que han caminado desde una
iniciativa que en sus inicios pona el acento en los vnculos afectivos, y que ahora busca
consolidarse como un programa que apunte a las disminucin de las brechas educativas a travs del
ejercicio al derecho de la educacin de los nios y las nias en situacin de vulnerabilidad social. No
se hace mencin a ajustes misionales que tengan como causa la obtencin de recursos de parte del
Estado.
"Yo dira que su misin no ha cambiado. El Adopta desde sus inicios aboca el problema de las brechas
socioeducativas. Lo que ha ido cambiando es la nominacin, y ciertos enfoques, pero por ejemplo, el enfoque
de derechos siempre ha sido un tema importante dentro del Programa Adopta un Hermano, y eso nunca se ha
perdido. S los objetivos ahora son bastante ms medibles que antes. Entonces el cambio fundamentalmente
apunta a eso: a mostrar resultados cuantitativos y cualitativos. S yo creo que ha tenido cierta variacin, por
ejemplo: de un programa muy afectivo, pasa a ser algo un poco ms planificado, pensado, organizado,
poniendo el nfasis en lo educativo (Representante de la Sociedad Civil).

Por otro lado, un informante consultado que implementa programas enmarcados en


lineamientos definidos desde el Servicio Nacional de Menores SENAME, plantea que desde su
organizacin, ellos no se encuentran en desacuerdo con las orientaciones de poltica pblica que es
bajada por este organismo, puesto que al partir de un objetivo compartido en torno a la infancia, esto
no generara mayores conflictos en trminos de la identidad organizacional de la entidad.
En este sentido, tambin se infiere que el sello propio de la organizacin, es algo que se
puede plasmar en la implementacin misma de la intervencin.
"Lo que nosotros estamos planteando no est en desacuerdo con la lnea de SENAME. Yo te dira que si te
plantean ciertos objetivos, claramente en la postulacin que t haces tus objetivos debieran ir por esa lnea,
pero siempre esos son mnimos nosotros normalmente vamos desagregando y agregando ms, y le vamos
dando un cariz; y lo otro que vemos, es que para nosotros hay un tema muy relevante, y es que en aquellos
territorios en donde nosotros nos encontremos, tenemos que promover o generar alianzas ayudar a generar

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una institucionalidad que proteja a los nios, y eso para nosotros, tiene que estar descrito en el proyecto: el
tener un objetivo comunitario (Representante de la Sociedad Civil)

C. Mantenimiento de la Diferenciacin Identitaria y Fortalecimiento de las Capacidades


Organizacionales de la Sociedad Civil

Al consultar a los expertos respecto a cmo se podra mantener la diferenciacin identitaria


de las entidades privadas, se observan aportes que proponen que en el marco de las postulaciones
se deje un espacio para la innovacin que sea reconocido y legitimado desde el propio Estado,
facilitando potenciar este elemento de mayor permeabilidad que sera constitutivo de la esfera
privada.
"Yo creo que hay que ver cmo en el pedido que el Estado hace, se deja un
espacio para decir: bueno, te pido que me hagas esta cosa, pero a la vez, si
t logras dos ms, hazlas y yo te apoyo. Siento que ah hay un rea donde
se podra generar mayor espacio para poder innovar y, por lo tanto, eso
requiere un poquito ms de flexibilidad como te digo, esta ley de
subvenciones te restringe mucho (Representante de la Sociedad Civil).

"A mi me parece que se mantiene en la medida que existan espacios reales


en que la Sociedad Civil pueda participar cuando el Estado se empiece a
hacer cargo para que puedan crearse nuevas estrategias, diseos de
intervencin distintos (Representante de la Sociedad Civil).

Adicionalmente, se relevan elementos que tienen que ver con


desafos que les competen a las propias organizaciones del tercer
sector para mantener la diferenciacin identitaria. Estos tendran que
ver, por un lado, con una presencia funcional, en trminos de lo que
persiguen y representan las entidades privadas; y por otro, daran cuenta de un desafo territorial, de
manera de generar pertenencia en una comunidad convirtindose en un recurso presente en el
propio territorio.

Hay dos cosas: una, las ONGs tienen que luchar ms por representar a la Sociedad Civil. Es decir, buscar el
anclaje con la sociedad; y dos, ser capaces de anclarse en el territorio no slo en lo social, sino que en las
dinmicas de esa sociedad. Por ejemplo, ms all de las corrientes polticas que tiene la autoridad de turno, el
ser capaces de interlocutar con ellos y serles tiles a esas autoridades, ser parte de una red de apoyo al
Estado real y efectiva, porque tienen vida en ese territorio" (Representante del Estado).

Con respecto al cmo se fortalecen las capacidades organizacionales de la Sociedad Civil,


se exponen variadas propuestas que dicen relacin, en primer lugar, con generar espacios en donde
poder mostrar la experiencia que tienen las entidades privadas. Sin embargo, tambin se releva una
debilidad para aquello, que viene dada por el tiempo que toma realizar este tipo de instancias, y que
con las demandas que exige la ejecucin, no siempre podra ser algo realizable.
"Las capacidades se fortalecen en la medida en que nosotros como ONGs tenemos la posibilidad de mostrar la
experiencia que tenemos, lo que hacemos. Eso a veces nos cuesta mucho, porque estamos mucho en el
hacer es la nica forma que a ti te potencia en torno a poder recoger con cifras: mira: esto es lo que a
nosotros nos est pasando teniendo capacidad de discusin, pero esa capacidad es pobre todava, porque
hay que sentarse a mirar y porque estamos en el hacer que las cosas funcionen, solucionar problemas
vivimos en eso (Representante de la Sociedad Civil).

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Un segundo elemento declarado por un experto del tercer sector, da cuenta de que el
fortalecimiento de las capacidades organizacionales puede darse, por un lado, a nivel de innovacin
en la gestin interna, en la medida en que una organizacin genera y fortalece redes con el resto del
mundo civil; y por otro, complementndolo con lneas que potencien la generacin de conocimiento,
incorporando la construccin de un marco terico para la intervencin, y adicionalmente convocando
a distintos actores a su accin cotidiana.

"Se fortalecen por ejemplo, desde las reas de trabajo. La Fundacin hace los intentos por hacer conversar el
mundo acadmico con las intervenciones sociales, entonces tiene un marco conceptual que viene de la
academia. Tambin tiene un rea que trabaja especficamente en propuestas pblicas, y que desarrolla lneas
para eso. Por ejemplo: el Programa Tesis Pas., e incorporando a distintos actores: los jvenes estudiantes
que participan de la Fundacin, los Jvenes Profesionales al Servicio del Pas entonces la Fundacin tiene
una propuesta distinta (Representante de la Sociedad Civil).

Adicionalmente un aporte que emana de un informante, dice relacin con otorgar un rol ms
activo al Estado en materia de fortalecimiento del mundo civil. Se proponen medidas en esta lnea,
como por ejemplo, que en el marco de una licitacin pblica, se le asigne mayor puntaje a
organizaciones que presentan de manera conjunta una postulacin, que si lo hacen de manera
independiente.
"El Estado podra fomentar el fortalecimiento, por ejemplo asignando mayor puntaje a una licitacin si va
OPCION con la Asociacin Cristiana de Jvenes, que si va OPCION sola, y la WAY sola (Representante de la
Sociedad Civil).

Muy complementario a lo anterior, es una necesidad manifestada por un representante del


Estado, que da cuenta en primer lugar, del cmo el aparato pblico implementa sus programas y
polticas de infancia por va de la incorporacin del mundo civil.
En este sentido, se expresa el hecho de que si se trata de un servicio que en casi su
totalidad implementa sus programas a travs de las organizaciones del tercer sector, debiese
entonces contar con una poltica y un sistema de fortalecimiento de la gestin de aquellas
organizaciones con las cuales ejecuta su poltica de infancia.
Ms o menos el 85 o el 86% de los recursos que transferimos, lo transferimos a privados, y el 90 y tanto % de
la cobertura que atendemos, la atienden privados. Vale decir, somos una institucin que debiese tener una
poltica y un modelo de gestin absolutamente claro respecto del trabajo con los privados, porque nuestro
negocio es transferir recursos y atender nios a travs de privados. El grueso de nuestro negocio es eso,
entonces es como una empresa que trabaja comercio y que no tiene una poltica de venta, de capacitacin al
vendedor entonces nuestro giro est centrado fundamentalmente en la transferencia a privados son los
procesos claves que tenemos, y sin embargo, no tenemos polticas claras respecto a esa relacin, no tenemos
nada al respecto" (Representante del Estado).

D. Espacios de Interlocucin

Este apartado ha sido elaborado a la luz de cmo los informantes han observado el mbito
especfico de los espacios de interlocucin en el tiempo.
De este modo, se ha ordenado el anlisis en tres breves secciones: una primera que da
cuenta del cmo se dieron estos espacios al inicio del regreso de la democracia; un segundo que
expone el cmo estos espacios son percibidos en la actualidad y las dificultades o facilitantes para el
establecimiento del dilogo; y un tercero que busca exponer desde la apreciacin de los expertos, el
cmo debiesen visualizarse a futuro estos espacios en el marco de una nueva institucionalidad de

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infancia. Se incorporan en esta seccin las percepciones respecto a qu organismo debiese
convocar el dilogo.

Espacios de Interlocucin a inicios de la recuperacin de la Democracia

De acuerdo a lo que responde un experto cuando se le pregunta cmo se generaron los


espacios de interlocucin con las organizaciones de la Sociedad Civil en el primer momento de
recuperada la democracia, se plantea que a inicios del primer gobierno post dictadura, se gener
una figura organizacional al interior del Ministerio de Planificacin Social - MIDEPLAN que estaba
encargada de, entre otras cosas, generar el dilogo con las organizaciones del tercer sector en
materia de polticas sociales.
No obstante, con el tiempo este espacio desaparece de MIDEPLAN, no existiendo con
posterioridad una figura organizacional institucionalizada formalmente para generar este dilogo.

"Cuando empez MIDEPLAN haba una coordinadora de ONGs se hicieron catastros, se hicieron
levantamientos, conversaban con ellas, haba otra relacin. Despus desapareci, y por lo tanto hoy da las
ONGs son las que ejecutan los proyectos del FOSIS, del SENAME, algunos del MINEDUC, del CONACE, pero
no son actores sociales que salen en la prensa y ponen temas de Estado" (Representante del Estado).

Se desprende de lo que informa un experto del aparato pblico, que en un primer momento
el dilogo y las capacidades organizacionales del mundo civil debiesen haberse visto fortalecidas,
principalmente a la luz de que una cantidad de puestos del Estado en el primer gobierno post
dictadura, comienza a ser utilizado por personas que venan del tercer sector.
De este hecho, se esperaba un fortalecimiento del dilogo entre esferas que sin embargo en
la prctica no se gener, tendiendo a disminuir esta capacidad de organizacin y de conversacin
con las entidades privadas en materia de polticas pblicas.

Me da la impresin de que se da una paradoja, y es que buena parte del aparato del Estado con el inicio de la
transicin es copado (o empieza a ser copado) con mucha gente que viene de las ONGs, del mundo no
gubernamental, pero paradojalmente, ello supona que iba a producir un fortalecimiento de la capacidad de
organizacin de la Sociedad Civil, un fortalecimiento de lo no gubernamental, pero bsicamente lo que pas
fue justamente lo contrario (Representante del Estado).

Espacios de Interlocucin en el contexto actual

Primeramente, al hacer referencia a los espacios de interlocucin en materia de infancia, se


aprecia a juicio de los expertos que no hay elementos que favorezcan mayormente la articulacin
entre las organizaciones de la Sociedad Civil con el Estado para trabajar polticas diferenciadas de
niez.
De acuerdo a lo informado por un actor, s se han hecho intentos en materia de participacin
ciudadana como las iniciativas de la Divisin de Organizaciones Sociales DOS que apuntaban a
fortalecer el involucramiento de las organizaciones en general. Sin embargo, la percepcin del
informante es que ste fue un intento que qued ms bien plasmado a nivel de discurso.

"Sinceramente yo no veo nada que favorezca mucho la articulacin con los privados. Yo
creo que ha habido intentos todo lo que fue en un minuto los temas de participacin
ciudadana a partir del ao 2000, 2001, que fueron intentos que, en mi opinin, finalmente
terminaron en cosas bastante formales respecto al tema (Representante del Estado).

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Un argumento en el que, en general, se observa coincidencia tanto en representantes del
Estado como de la Sociedad Civil, dice relacin con que en la actualidad el dilogo con las
organizaciones del tercer sector en materia de polticas de infancia, si bien se dara con alguna
frecuencia, no se tratara de una prctica caracterstica del aparato pblico.
Lejano a lo anterior, ms bien se tratara de instituciones informales como conductas de
funcionarios de determinados servicios o ministerios, que reconoceran en estos acercamientos una
utilidad para las polticas de sus respectivas reparticiones.
Adicionalmente, la mayor o menor frecuencia de stos, se dara en condiciones desiguales
dependiendo de cada organismo pblico.
"Yo creo que eso est muy poco trabajado. En la prctica se da como lo quiere armar cada
servicio, como lo quiere armar cada jefe, segn las inquietudes que tenga no hay una
manera de hacer, ni siquiera un estilo de hacer que podra ser ms o menos nico
(Representante del Estado).

"Hay personas con las que uno puede hablar y que si consideran que la Sociedad Civil tiene
algo que entregar, pero sin embargo, hay ciertas prcticas instaladas en estas instituciones
estatales que son muy difciles de cambiar, donde est esta cosa como media jerrquica,
autoritaria, donde se descalifica al otro, y en donde cuesta mucho instalar ciertos dilogos
En MIDEPLAN yo creo que en este momento si hay un dilogo, pero tambin va dependiendo
de las personas si t me preguntas como estilo: no, no es el estilo generar conversaciones"
(Representante de la Sociedad Civil).

CONACE tal vez hace cosas interesantes en esa materia pero no s si muchos ms en el sentido de tener una
lnea de trabajo permanente, peridico con las ONGs, en donde se est trabajando en funcin de relevar
insumos para el diseo, en el monitoreo para mirar en conjunto cmo van avanzando los proyectos, donde se
evale en conjunto (Representante del Estado).

No obstante, se observa desde un informante del aparato pblico, la nocin sobre una
prdida de valor al no rescatar lo que podra leerse de los ciudadanos a travs del conocimiento
acumulado que tienen las organizaciones de la Sociedad Civil.

"El Estado tiene una relacin ms bien negativa respecto del privado. No le saca suficiente partido a ese plus
que tienen las organizaciones de la Sociedad Civil respecto del ciudadano... pierde una parte importante de la
informacin e inevitablemente se distancia y se produce una situacin extraa porque en el fondo ya no
estamos leyndolo, pudiendo leerlo a travs de las ONGs (Representante del Estado).

Desafos a futuro de los espacios de Interlocucin

Al indagar sobre los desafos en torno a los espacios de interlocucin, se observa desde
representantes del Estado y de la Sociedad Civil, que existen percepciones que son necesarias de
erradicar de manera de establecer dilogos beneficiosos en materia de polticas de infancia.
En primer lugar, se aprecia que existira cierta desconfianza instalada de parte de
funcionarios pblicos, respecto a que las organizaciones del tercer sector lucraran a costa del
Estado.
Sin embargo, tambin se reconocera a juicio de un experto del aparato pblico, que ste
sera un elemento vinculado de una u otra forma, a la relevancia que tiene en la actualidad el tema
financiero en el marco de la corresponsabilidad.

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Creo que todava hay una desconfianza instalada en algunos funcionarios del Estado en torno a que las ONGs
se roban la plata entonces todava hay un nivel de desconfianza en algunas personas. Sin embargo, yo creo
que las relaciones entre las organizaciones y el SENAME han ido mejorando como colaboradores, pero yo
creo que ms que como colaboradores debiramos ser como co constructores, debiramos construir en
conjunto y entonces empezar a mirar" (Representante de la Sociedad Civil).

Como est todo muy girando en torno al tema plata se instalan juicios, o prejuicios respecto de las
instituciones colaboradoras que son bien nefastos, porque se instala la idea de que ellas se aprovechan de ti,
que se aprovechan del Estado, que profitan del Estado entonces se instala una lgica bien perversa, y no
te das cuenta de que en realidad la clave no est all: la clave est en la intervencin, en si es de calidad o no
es de calidad, y que se est rindiendo un servicio que si lo hiciera el Estado, nos costara, 5 veces, 6 veces,
10 veces ms caro que lo que le cuesta al privado (Representante del Estado).

Por su parte, se observa desde en un experto de la esfera privada, que existiran ciertas
responsabilidades compartidas en torno al no escucharse mutuamente entre el aparato pblico y el
mundo civil respecto a lo que el otro tiene que decir sobre un tema de infancia.
En este sentido, se rescata desde la percepcin del informante que se tratara de un desafo
que es necesario construir y mejorar tanto desde el Estado, como desde la propia Sociedad Civil.
Complementando esta idea, un representante del aparato pblico reconoce que cuando se
han generado prcticas de conversacin en un marco de corresponsabilidad que supera lo que a
juicio del experto se tratara de una prctica de instrumentalizacin del tercer sector, el producto en
trminos de poltica pblica de infancia, por lo general, tiende a ser mejor que cuando sta es
diseada de manera aislada por el Estado. Reconoce adems que sta es una prctica que se
olvida de ser institucionalizada de manera formal.
"Entonces es cambiar un poco el rol, entender que hay ms equilibrio entre
nosotros y la Sociedad Civil de lo que creemos, porque no somos nosotros
los que tenemos el saber hacer. Entonces hay que cambiar ah una
cuestin cultural ms o menos fuerte, y luego dotarnos de institucional ad-
hoc para aquello, pero no institucionalidad ad hoc en funcin de consultarte
cuando la autoridad de turno tiene ganas o no tiene ganas, porque en el
fondo lo que se ha constituido hasta ahora es un poco de eso, es decir, son
cosas que existen en la medida en que a las autoridades les parece, an
cuando estn en el documento: est en la poltica de infancia, funcion el
primer ao, pero mientras no superemos a nivel del Estado la lgica
instrumental con la que manejamos nuestra relacin con la Sociedad Civil
es bien difcil que fortalezcamos poltica pblica. Creo que ms bien se
deteriora la poltica pblica, y se ha deteriorado la poltica pblica. Se ha
hecho menos consistente, menos sustanciosa (Representante del Estado).

"Otro tema que me parece importante es la posibilidad de dialogar, es decir,


de escuchar lo que plantea la Sociedad Civil y tambin nosotros como
Sociedad Civil escuchar realmente lo que nos plantea el Estado Frente a
eso, yo creo que falta construir en equipo esto todos digamos"
(Representante de la Sociedad Civil).

"Pero ciertamente como Estado nosotros podramos tener ms iniciativas,


instalar instancias. De hecho las veces que se hace, los resultados siempre
son mucho ms positivos y todo el mundo queda sper contento, pero se
olvida de institucionalizar esas prcticas, de transformarlas en una prctica
institucional de la organizacin, regulada, normada incluso, establecida en
algn lado" (Representante del Estado).

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Sobre quin debiese recaer el rol de convocar el dilogo en materia de polticas
diferenciadas de infancia vulnerable

Cuando se le pregunta a los diferentes expertos sobre cul debiese ser la organizacin que
generase las instancias de dilogo en materia de polticas diferenciadas de infancia, se constata una
gran diversidad de respuestas que legitimaran el derecho de convocar que a distintos organismos,
independiente del mbito de pertenencia: Estado, Sociedad Civil, etc. les competera en esta
materia.
As, es posible apreciar que se legitima el rol que tienen tanto organismos internacionales
como UNICEF, como el propio gobierno local para conversar y discutir sobre la generacin de
polticas pblicas de niez.

"Yo creo que puede ser cualquier institucin que tenga representatividad. Yo fui invitada en una poca a tener
conversaciones de este tipo en la UNICEF, y me pareci muy interesante porque esta era ms neutral y
lograba acoger a distintas personas en el tema de infancia. Tambin puede hacerlo el Estado y tambin puede
hacerlo la Sociedad Civil" (Representante de la Sociedad Civil).

"A mi juicio donde se debiesen generar las polticas pblicas es en los municipios, en los territorios concretos
en donde llegan todos los servicios y en donde estn instalados" (Representante de la Sociedad Civil).

Yo creo que no debiese convocar necesariamente el Estado, porque tambin nosotros como ONGs
debiramos hacerlo no, yo creo que ah hay una responsabilidad nuestra"
(Representante de la Sociedad Civil).

Por su parte, tambin se desprende la idea de que distintos organismos dependiendo del
mbito de la poltica sectorial, debiesen facilitar el dilogo. Tal es el caso de poder conversar, por
ejemplo, con el Ministerio de Educacin, en el caso de que una determinada organizacin o
programa orientado a nios y a nias intervenga en el mbito especfico de sus polticas pblicas.
Nosotros deberamos trabajar con el Ministerio de Educacin, pero en este minuto no estn generadas las
condiciones para poder hacerlo, entonces yo dira que es un tema pendiente" (Representante de la Sociedad
Civil).

Un aporte declarado por un representante del Estado dice


relacin con que cada organismo del aparato pblico que
implementa polticas de infancia en un marco de corresponsabilidad
con la Sociedad Civil, debiese generar una institucionalidad
adecuada para articular el dilogo con las entidades privadas.
De este modo, el experto declara que estas reas debiesen
estar encargadas de acompaar tcnicamente la intervencin,
sistematizar el trabajo, levantar consultas respecto a la realidad en
terreno, y en definitiva, generar las acciones que favorezcan un
eficaz acompaamiento en un marco de corresponsabilidad.
Yo creo que cada sector que ejecuta polticas a travs de la Sociedad Civil, debiera tener un rea que
efectivamente alimente de manera positiva la relacin con la Sociedad Civil que se encargue de preguntar,
de revisar los documentos tcnicos, de la sistematizacin, de las capacitaciones, de los talleres, etc., un rea
que pregunte qu es lo que les pasa a ellos cuando van a terreno
Entonces cada servicio que opera con la Sociedad Civil debiera tener un espacio de reflexin con la propia
Sociedad Civil, y una institucin tal vez ms global que entregue ciertas orientaciones y criterios del trabajo con
ellos y las cosas que no son permitidas del trabajo con ellos" (Representante del Estado.)

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Muy en dilogo con lo anterior, otro representante del Estado plantea que de generarse la
nueva institucionalidad de infancia, se considera la incorporacin en el diseo de una figura que
favorezca el dilogo con las organizaciones del tercer sector en el marco del desarrollo de procesos
y programas innovativos.
"En el rediseo para el SENAME del futuro, o los SENAMES del futuro, creamos una instancia que se llama de
innovacin, que es una persona que tiene que ver con estos temas, y que coordina todas las instancias
existentes a nivel parlamentario, a nivel de Sociedad Civil (con la Sociedad Civil organizada), comunitario, etc."
(Representante del Estado).

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5.3.- ANLISIS CUALITATIVO CON INTEGRACIN DE HERRAMIENTAS CUANTITATIVAS
PROCESO ANALTICO JERRQUICO AHP.

En este apartado del estudio se presentan el conjunto de componentes - y las dimensiones


dentro de las cuales se enmarcan -, y que han sido reconocidos por los expertos consultados como
necesarios de ser reforzados o generados desde el Estado para mejorar el dilogo en torno a la
produccin e implementacin de polticas y programas diferenciados de infancia vulnerable. Se
presentan en una serie de matrices, junto al criterio de homogeneidad de comparacin -, bajo el
cual se ha realizado el anlisis en la segunda etapa del trabajo de campo.

5.3.1.- Matrices de Componentes y Estructura Jerrquica para la Aplicacin de la Metodologa


de Multicriterio.

5.3.1.1.- Matrices de Componentes.

Dimensiones de la Corresponsabilidad

En base a la consulta realizada a los informantes calificados, se ha querido identificar cul


de las tres dimensiones debiese generar hoy da el marco dentro del cual desarrollar y favorecer el
encuentro entre el Estado y la Sociedad Civil en materia de polticas diferenciadas de niez.
Las dimensiones de la corresponsabilidad en infancia y sus enfoques y definiciones para el
anlisis, se presentan a continuacin:
Matriz I: Dimensiones de la Corresponsabilidad en Materia de Polticas y Programas Diferenciados de Infancia.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Favorecimiento de la articulacin en la produccin e implementacin de polticas y programas de infancia.

Dimensin. Definicin.
Institucional36. Esta dimensin hace referencia al conjunto institucional dentro del cual se enmarca la
corresponsabilidad. Se desprende de la Convencin sobre los Derechos del Nio, e incorpora a todo el
conjunto de instrumentos jurdicos y normativos, como leyes y polticas pblicas que definen el marco
dentro del cual se desarrollan las polticas y programas diferenciados de infancia ejecutados en lgicas de
articulacin Estado Sociedad Civil.
Financiera. Esta dimensin ser entendida como el conjunto de instrumentos a travs de los cuales se
materializan las trasferencias que realiza el Estado para sostener polticas y programas de infancia
que son ejecutados por las organizaciones de la Sociedad Civil: fundaciones, corporaciones, otras ONGs,
etc.
Organizacional. Esta dimensin hace referencia al conjunto de capacidades diferenciadas con que cuentan las
organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado y que ponen al servicio del trabajo en materia de
infancia vulnerable.
Fuente: Elaboracin propia.

36 La dimensin institucional en esta investigacin es entendida desde el sentido amplio de instituciones formales e
informales elaborado por North (1993). Para la aplicacin de la metodologa de multicriterio se entienden dentro de las
formales las polticas e instrumentos jurdicos plasmados formalmente, y dentro de las informales se incorporan los
cdigos de conductas que favorecen o no - el dilogo pblico-privado en materia de atencin a la niez.

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5.3.1.2.- Anlisis desagregado por Dimensin.

Dimensin Institucional

La consulta respecto a cul de los componentes de la dimensin institucional debiese ser


reforzado o generado para favorecer la corresponsabilidad en infancia dentro de un marco de
derechos, se desarroll en base al refuerzo o generacin de dos elementos: la Ley de Proteccin de
Derechos, y una Mejora en la Articulacin de las Polticas Universales.
Se presentan en la siguiente matriz junto al criterio de homogeneidad para la determinacin
del peso relevante:

Matriz II: Dimensin Institucional y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Favorecimiento de la Corresponsabilidad Estado Sociedad Civil dentro de un marco institucional de proteccin de los
derechos de los nios y las nias.

Dimensin. Componente. Definicin.


Institucional. Ley de Proteccin de Este componente hace referencia a contar con una Ley de Proteccin de los
Derechos. derechos de la infancia que genere el marco dentro del cual se estableceran los
futuros cambios institucionales y que enmarcaran el escenario para el desarrollo
de la corresponsabilidad. Actualmente existe un proyecto de Ley de Proteccin de
Derechos, que no ha pasado el segundo trmite constitucional del Senado desde el
2005.
Mejora en la Este componente hace mencin a la necesidad de reforzar la articulacin de las
Articulacin de las polticas universales como educacin y salud, de manera de potenciar su
Polticas Universales. funcionamiento y eficiente accin preventiva a determinados problemas de la
infancia. La ventaja que se le atribuye a este componente es que de articularse
adecuadamente las polticas universales, permitira ir descomprimiendo
progresivamente el trabajo que realiza actualmente SENAME en conjunto con las
organizaciones colaboradoras en materia de reparacin de derechos vulnerados.
Fuente: Elaboracin propia.

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Dimensin Financiera

Al preguntar a los expertos respecto a cul de los componentes de la dimensin financiera


debiese ser reforzado o generado, la conversacin gir en torno a tres instrumentos: las
subvenciones, los fondos concursables, o la creacin de un fondo de funcionamiento mixto.
Se presentan en la siguiente matriz junto a su criterio de homogeneidad para la
determinacin del peso relevante:
Matriz III: Dimensin Financiera y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Aumento de la calidad de la Intervencin que se presta a travs de organizaciones de la Sociedad Civil.

Dimensin. Componente. Definicin.


Financiera. Subvenciones. Este componente es el que hace referencia a la modalidad de pago a travs de la Ley de
Subvenciones 20.032 en donde la transferencia que se le hace a una organizacin social
est determinada por la cantidad de nios y nias que son atendidos37. Se accede a la
subvencin cuando una organizacin postula va concurso. Es la modalidad a travs de la
cual operan las organizaciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores - SENAME.
Fondos Este componente hace mencin a aquella transferencia que no se materializa por medio de
Concursables. la modalidad de subvencin, sino que a travs de una cantidad determinada para el
proyecto. Opera a travs de un llamado a concurso por parte de un organismo pblico, y
pueden postular para acceder a ella diversas organizaciones de infancia acreditadas para
recibir fondos pblicos. De este modo, estos recursos estn a disposicin tanto de aquellas
organizaciones que son colaboradoras de SENAME, como de aquellas que no lo son y que
igualmente operan en el mbito de la infancia vulnerable. Ejemplo de este tipo de fondo, son
aquellos con los que cuenta CONACE para trabajar iniciativas de prevencin de consumo
de drogas.
Creacin de un Este componente entendera una modalidad diferenciada para recibir el financiamiento.
Fondo de Lo que se propone es una alternativa que opere bajo concurso por un tiempo determinado
Funcionamiento para aquellas iniciativas o programas nuevos (no antes probados en el mbito de
Mixto38. atencin a la niez) que puedan enmarcarse en la poltica diferenciada de infancia que
ejecuta un organismo pblico39, y que posterior a un tiempo de acreditacin de resultados,
dicha iniciativa o programa pase a contar con financiamiento va convenio por un ao, sujeto
a renovacin previa acreditacin de resultados.
La idea es que en el mediano plazo se elimine la competencia entre las organizaciones
reconocidas por acceder al fondo concursable, rescatando los elementos que son
legitimados y validados de la licitacin va concurso, como es privilegiar lo tcnico de la
intervencin por sobre la cobertura, y eliminando los resguardos sobre las metodologas de
trabajo que genera la modalidad por competencia.
Fuente: Elaboracin propia.

37 La ley de Subvenciones 20.032 (2005) establece diferentes modalidades para las transferencias, dependiendo del tipo de
lnea de accin que se est subvencionando. De este modo, por ejemplo, la forma de pago para una Oficina de Proteccin de
Derechos OPD es por poblacin convenida a atender; para Diagnstico, es por servicio prestado; para Centro Residencial
se establece un sistema combinado; por su parte, Programas incorpora tambin un sistema combinado.
Para la aplicacin de la metodologa de Multicriterio, se simplific el anlisis tomndolo desde la perspectiva de subvencin
por nio atendido. Respecto a las formas de pago de las subvenciones de SENAME, vase los artculos 29 y 30 de la ley
citada.
38 Originalmente se le llam a este componente Fondo Mixto. Luego del segundo momento del trabajo de campo, y de

conversaciones con los informantes expertos, se opt por llamarle Fondo de Funcionamiento Mixto.
39 De manera de simplificar el anlisis se trabajar bajo el supuesto de una organizacin como SENAME.

98
Dimensin Organizacional

La conversacin con los expertos respecto a la dimensin organizacional, gir en torno al


componente identitario, de capacidades organizacionales, y de los espacios de interlocucin para la
conversacin respecto a polticas y programas de infancia.
La siguiente matriz ordena cada uno de estos componentes, y el criterio de homogeneidad
para el anlisis:

Matriz IV: Dimensin Organizacional y Componentes a ser reforzados o generados por el Estado.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Potenciacin de las capacidades diferenciadas que poseen las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado.

Dimensin. Componente. Definicin.


Organizacional. Identitario. Este se entiende como el conjunto de elementos que constituyen la identidad
diferenciada de las organizaciones de la Sociedad Civil, incorporando aquella
capacidad propia de innovar en metodologas de trabajo como por ejemplo:
recuperando lo no formal o el enfoque comunitario, caractersticas de sus
elementos organizacionales. Pone nfasis en el conjunto de estrategias que puede
desarrollar el Estado para perpetuar la capacidad de innovar que poseen las
organizaciones de la Sociedad Civil y que podran mejorar la relacin de
corresponsabilidad en un marco de calidad en la atencin a la infancia en situacin
de vulnerabilidad social.
Capacidad Este componente, se entiende desde el cmo el Estado puede desarrollar iniciativas
Organizacional. que apunten al fortalecimiento organizacional de las entidades privadas con las
cuales se implementa la poltica diferenciada de infancia.
Espacios de Este componente incorpora aquellas instancias de dilogo que legitiman y
Interlocucin. potencian el fortalecimiento de las capacidades organizacionales de las
entidades de la Sociedad Civil, a travs del establecimiento de instancias
sistemticas y formales de encuentro e intercambio entre el Estado y las
organizaciones privadas, dentro de las cuales se favorezca la articulacin y
coordinacin entre las organizaciones y el aparato pblico, se facilite el diseo
y la implementacin de polticas y programas de infancia, y se recoja el saber
hacer tanto del Estado como de las organizaciones de la Sociedad Civil
respecto al trabajo con nios y nias en situacin de vulnerabilidad social.
Fuente: Elaboracin propia.

Para el caso especfico de esta dimensin, tanto del anlisis de discurso, como de la
validacin en base a cumplimiento de expectativas del modelo por parte de los expertos, se
identificaron distintos sub componentes, que se exponen en las siguientes matrices, y que son
aquellos en base a los cuales se indag su importancia respecto al favorecimiento de la dimensin
organizacional de la corresponsabilidad. Como en los casos anteriores, se exponen los criterios de
homogeneidad en cada una de las matrices:

99
Dimensin Organizacional: componentes y sub componentes

Matriz V: Componente Identitario de la Dimensin Organizacional y Sub Componentes que podran reforzarlo.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Mantenimiento y expansin del nivel de innovacin que diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al
Estado.

Componente. Sub Componente. Definicin-


Identitario. Mnimo ms plus de Este sub componente hace mencin a cmo el Estado podra
innovacin. generar estrategias institucionales formalizadas, en donde para los
programas ejecutados en lgicas de corresponsabilidad, se pidiese
desde el aparato pblico una garanta de mnimos exigidos en los
resultados de la intervencin, pero que adems entregase un
margen para trabajar metodologas innovadoras que de obtener
buenos resultados, fuesen igualmente reconocidos y potenciados
va incrementales en las transferencias de recursos
Incorporacin de nuevas Este sub componente hace referencia a cmo desde el Estado se
Estrategias de Intervencin a la pueden generar mecanismos para que en el marco de una poltica
Poltica Pblica PP. diferenciada de infancia, se establezca formalmente la posibilidad de
desarrollar estrategias de intervencin distintas a las definidas por el
aparato pblico, y que igualmente puedan acceder a recibir
transferencias de parte del Estado.
Fuente: Elaboracin propia.

Matriz VI: Componente Capacidades Organizacionales de la Dimensin Organizacional y Sub Componentes


que podran reforzarlo.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Fortalecimiento Organizacional de las entidades de la Sociedad Civil.

Componente. Sub Componente. Definicin.


Capacidad Generacin de Planes de Este sub componente hace referencia al cmo desde el aparato
Organizacional. mejora a la gestin de la pblico, se pueden elaborar estrategias que apunten a fortalecer la
Sociedad Civil. gestin de las organizaciones con las cuales se ejecuta la poltica
diferenciada orientada a la niez. En este contexto, se pueden
entender planes formales de capacitacin del recurso humano,
apoyo al establecimiento de modelos de gestin y monitoreo de la
intervencin, entre otros.
Transferencia de conocimiento Este sub componente apunta a la generacin de un sistema que
a travs de la asignacin de favorezca y potencie la postulacin conjunta entre organizaciones
Puntaje a la Postulacin de la Sociedad Civil para implementar polticas y programas de
Conjunta. niez. De este modo, se generaran externalidades positivas por va
del fortalecimiento de lazos Inter organizaciones de infancia
favoreciendo el traspaso de conocimientos a travs del intercambio
de metodologas de intervencin exitosas, y propendiendo adems
al fortalecimiento de la esfera identitaria de las organizaciones
privadas que operan en el mbito de la niez vulnerable.
Fuente: Elaboracin propia.

100
Matriz VII: Componente Espacios de Interlocucin de la Dimensin Organizacional y Sub Componentes que
podran reforzarlo.

Criterio de Homogeneidad para la comparacin del peso relevante:

Establecimiento de Instancias para recoger el saber hacer y retroalimentar y acompaar los procesos de intervencin:
sistematizar, intercambiar buenas prcticas, traspasar metodologas exitosas, etc.

Componente. Sub Componente. Definicin.


Espacios de Figura Organizacional Este sub componente rescata la idea de una figura organizacional
Interlocucin. Contraparte. establecida al interior del organismo pblico que implementa
polticas de infancia bajo la lgica de corresponsabilidad con la
Sociedad Civil, favoreciendo el dilogo en materia de polticas
pblicas, recogiendo el saber hacer de las organizaciones
privadas, y estableciendo lineamientos y estrategias para el
acompaamiento por parte del servicio pblico que encarga la
ejecucin de la poltica diferenciada de infancia. Se incorpora en
este sub componente, el establecimiento y re definicin de las
tareas del Estado en el marco de la poltica pblica, asignando por
ejemplo al aparato pblico la tarea de capacitar, acompaar la
intervencin, sistematizar buenas prcticas, entre otras.
Espacios de Encuentro Este sub componente recoge la idea de generar espacios de
Temticos de Polticas encuentro entre las organizaciones que trabajan programas de
Pblicas PP. infancia, de manera de favorecer el intercambio de buenas
prcticas, el rescate de aprendizajes conjuntos en materia de
atencin a la niez vulnerable, entre otros. A diferencia del sub
componente anterior, ste no se entiende como una figura
organizacional establecida al interior del organismo pblico que
convoca a la Sociedad Civil para ejecutar la poltica en un marco de
corresponsabilidad.
Fuente: Elaboracin propia.

101
5.3.2.- Estructura Jerrquica de la Corresponsabilidad para el Anlisis de Componentes.

Cada uno de los componentes expuestos fue agrupado en el marco de sus dimensiones
respectivas, e incorporado al modelo de Estructura Jerrquica de priorizacin que fue validado por
los expertos consultados en el segundo momento del trabajo de campo. Se presenta en la figura 1:

Figura 1: Estructura Jerrquica


Determinar los componentes necesarios
a ser reforzados y/o desarrollados por parte
del Estado para establecer una relacin
de Corresponsabilidad en un marco
de calidad en la atencin hacia la infancia

Financiera Institucional Organizacional

de Interlocucin
Organizacional
Identitario

Capacidad

Espacios
Proteccin de Derechos

de las Polticas Universales


Mejora en la Articulacin
Fondos Concursables

de Funcionamiento Mixto
subvenciones

Creacin de un Fondo

Transferencia de Conocimientos a
travs de Puntaje a laPostulacin
Ley de

Encuentro Temticos PP
Figura Organizacional
Generacin de Planes
Estrategias de Intervencin

Gestin de la SC
Incorporacin de nuevas
Mnimo + plus

Contraparte
de Mejora a la
innovacin

Espacios de
Conjunta
a la PP

Fuente: Elaboracin propia, a partir del juicio de expertos de infancia levantado durante el trabajo de campo.

102
5.3.3.- Anlisis de los Resultados en base a la aplicacin de la Metodologa de Multicriterio.

A continuacin se presentan los principales resultados obtenidos de la aplicacin de la


metodologa de Proceso Analtico Jerrquico, desagregados por cada una de las dimensiones y
componentes expuestos en el apartado anterior:

Dimensiones de la Corresponsabilidad

Al preguntarle a los expertos sobre cul de las tres dimensiones de la corresponsabilidad


tiene mayor relevancia para favorecer la articulacin entre el Estado y las organizaciones de la
Sociedad Civil en torno a la produccin e implementacin de polticas y programas diferenciados de
infancia, los juicios son ms bien coincidentes,
en torno a que la dimensin que mayor Grfico 8: Favorecimiento de la Articulacin en la
importancia tiene en el escenario social actual produccin e implementacin de Polticas y Programas
es la dimensin institucional - slo un experto, le Diferenciados de infancia.
otorg mayor relevancia a la dimensin
financiera -, la cual alcanza un 55% de prioridad
de los juicios, en tanto de ella se desprenden el
conjunto de instrumentos jurdicos, normativos y
de polticas pblicas dentro del cual se produce
el acercamiento entre la esfera pblica y privada
para la produccin e implementacin de las
polticas diferenciadas de niez.
Le sigue la dimensin financiera con un
27% de prioridad asignada, y finalmente la
dimensin organizacional con casi un 20%.
Se exponen los resultados del anlisis
en el grfico 8:

Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos


Consultados.

103
Resultados desagregados por dimensiones de la corresponsabilidad en infancia.

Dimensin Institucional

Al indagar la percepcin de los expertos


Grfico 9: Componente que favorecera la sobre qu componente favorecera de mejor
corresponsabilidad en un marco institucional de proteccin
de los Derechos de los nios y las nias. manera la corresponsabilidad dentro de un
marco institucional de proteccin de derechos,
Componente que favorecera la Corresponsabilidad Estado las respuestas tienden a ser coincidentes entre
Sociedad Civil dentro de un marco institucional de proteccin los informantes consultados del Estado,
de los derechos de los nios y las nias.
quienes atribuyen fuertemente un peso ms
relevante a aprobar una Ley de Proteccin de
Derechos, y dentro de dicho marco realizar el
encuentro entre el aparato pblico y las
Mejora en la articulacin de las Politicas 0,32 organizaciones del tercer sector para trabajar
Universales
en polticas de infancia.
Un experto de la Sociedad Civil le
Ley de Proteccin de Derechos 0,68 atribuye un peso igualmente importante a
ambos componentes, y un segundo informante
del tercer sector le asigna un peso de
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70
importancia mayor a la articulacin de las
Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos polticas universales.
Consultados. Con todo, los resultados de la
integracin de juicios apuntan a que el marco
dentro del cual desarrollar la
corresponsabilidad, debiese darse en torno a una Ley de Proteccin de Derechos que alcanza al
68% de prioridad -, que contenga mecanismos de exigibilidad para en primer lugar, generar el
dilogo de todos los sectores que implementen polticas y programas hacia la infancia; y en segundo
trmino, exigir una eficiente y eficaz articulacin de las polticas universales dentro de un marco
institucional de proteccin de los derechos de los nios y las nias.
Una Ley de Proteccin de Derechos, debe
incorporar mecanismos de exigibilidad
para la integracin y articulacin de las
polticas universales, de lo contrario es
letra muerta

(Representante de la Sociedad Civil).

La Ley de Proteccin de Derechos debe


incorporar la coordinacin entre todos los
sectores que trabajan polticas de infancia
(Representante del Estado).

104
Dimensin Financiera

Al preguntar a los informantes sobre qu tipo de instrumento puede propiciar el aumento de


la calidad de las programas que se ejecutan en lgicas de corresponsabilidad de manera de poner
por encima el inters superior del nio, los juicios de los expertos consultados tienden a ser
coincidentes en asignar mayor importancia a la creacin de un fondo de funcionamiento mixto,
alcanzando esta opcin, casi un 70% de prioridad asignada respecto de los otros componentes.
Por su parte, la modalidad de subvencin es aquella a la cual los expertos asignan un menor
peso, en trminos de su impacto en la calidad de la atencin, superando levemente el 15% de
preferencia.
Grfico 10: Instrumento que favorecera el aumento de la calidad en la
Un solo experto consultado atencin de las polticas y programas implementados en lgicas de
asign mayor puntaje al fondo corresponsabilidad.
concursable tradicional, mientras que los
otros tres atribuyeron una fuerte Componente que favorecera el aumento de la calidad de
importancia a la creacin de un fondo de la Intervencin que se presta a travs de organizaciones de
la Sociedad Civil.
funcionamiento mixto, que para las
nuevas iniciativas funcionase va
competencia por las transferencias
pblicas, y que posterior a un tiempo de Creacin de un Fondo de Funcionamiento 0,65
permanente acreditacin de resultados,
Fondos Concursables 0,19
pasase a funcionar va convenio de
cooperacin fija. De esta manera, se Subvenciones 0,16
evitaran los resguardos de metodologas
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70
exitosas de intervencin, favoreciendo el
intercambio de buenas prcticas en la
Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos
atencin hacia la infancia, situacin que a Consultados.
la luz del anlisis de discurso, fue
relevado como una caracterstica negativa del sistema va licitacin que opera en la actualidad.
Se debe hacer una precisin, y es que dos informantes consultados (uno del Estado, y uno
de la Sociedad Civil) pusieron fuerte nfasis en que durante el perodo de funcionamiento va
convenio, vale decir post competencia, es importante generar un sistema de acreditacin
permanente de aquellas iniciativas que comienzan a operar con plazos fijos, de manera de, por un
lado, propiciar el perfeccionamiento continuo de aquellas intervenciones que ya no estaran
compitiendo con otras por las transferencias pblicas; y por otro, disminuir los riesgos de generar
clientelismo entre las organizaciones y el organismo pblico con el cual trabajaran en lgicas de
corresponsables.

Es necesario un sistema de acreditacin para evitar el


clientelismo en el marco del fondo de funcionamiento mixto
(Representante del Estado).

No olvidar los sistemas de garanta y de calidad para que en


el Sistema todos puedan participar hay que garantizar
resultados (Representante de la Sociedad Civil).

105
Dimensin Organizacional

Al indagar la percepcin de
Grfico 11: Componente que favorecera la potenciacin de las
los informantes sobre qu capacidades organizacionales diferenciadas de las entidades de
componente de la dimensin infancia.
organizacional favorecera de
Favorecimiento de la Potenciacin de las Capacidades
mayor manera el potenciar las
Organizacionales Diferenciadas de las Entidades de
capacidades diferenciadas que Infancia
poseen las organizaciones de la
Sociedad Civil respecto al Estado,
tres expertos consultados asignan Espacios de Interlocucin 0,52
la mayor importancia al refuerzo de
0,21
los espacios de interlocucin Capacidad Organizacional

dentro del cual se dialogan las 0,26


Identitario
polticas y programas de infancia
en situacin de vulnerabilidad 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60
social.
Slo un informante dio Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos
mayor importancia al componente Consultados.
identitario por sobre los otros constitutivos de la dimensin organizacional, en trminos de poder
potenciar las capacidades organizacionales de las entidades del tercer sector que interviene en
infancia.
En sntesis, al momento de la integracin de los juicios de los expertos consultados, el
mayor peso lo recibe el componente de espacios de interlocucin, con un 52% de prioridad
asignada, seguido del componente identitario con casi un 30%, y finalmente el componente de
capacidades organizacionales, superando levemente el 20% de importancia asignada.

Dimensin Organizacional Componente Identitario


Grfico 12: Mantenimiento y expansin del nivel de innovacin que
Haciendo una primera diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al
desagregacin por componentes de la Estado.
dimensin organizacional, se le consult a
los informantes expertos respecto a qu Sub Componente que favorecera mantener y
sub componente podra en mayor medida expandir el nivel de Innovacin de las OSC respecto
favorecer el perpetuar la identidad al Estado
diferenciada de las entidades del tercer
sector. Ante esta pregunta, hubo
Incorporacin de nuevas estrategicas de
respuestas diversas respecto al modo en Intervencin a la PP
0,65
que el Estado podra intervenir para
potenciar el mantenimiento y expansin
0,35
de la capacidad innovativa que fue Mnimo + "Plus" innovacin

relevado como caracterstico de las


organizaciones de infancia respecto al 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Estado.
Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos
Consultados.

106
As, un informante plante que ambos sub componentes tanto la incorporacin de nuevas
estrategias a la poltica pblica, como el mnimo ms plus de innovacin aportaran igualmente al
componente identitario.
Por su parte, un informante de la Sociedad Civil le atribuy ms importancia al sub
componente de mnimo ms plus. Sin embargo, dos de los cuatro expertos, le asignaron de
importancia fuerte a extrema a la incorporacin de nuevas estrategias a la poltica pblica.
En sntesis, esta ltima alternativa alcanza en trminos de importancia asignada casi el 70%
de las preferencias, por sobre el sub componente de mnimo ms plus, el que recoge un porcentaje
superior al 30%, en trminos de su contribucin a mantener o expandir el nivel de innovacin
caracterstico de la identidad de la esfera privada que interviene en infancia.

Dimensin Organizacional Componente de Capacidades Organizacionales

Grfico 13: Fortalecimiento organizacional de las entidades de la Al indagar la percepcin de


Sociedad Civil que intervienen en Infancia. los informantes sobre de qu manera
el Estado puede fortalecer las
Sub Componente que favorecera el fortalecimiento de las capacidades organizacionales de las
Capacidades Organizacionales de las Entidades de Infancia entidades privadas de infancia, se
present diferencia en las respuestas
e importancias asignadas a cada uno
Tranferencia de Conocimientos a travs de 0,37 de los sub componentes.
Puntaje a la "Postulacin Conjunta" De este modo, un informante
de la Sociedad Civil le asign una
fuerte importancia a la postulacin
Generacin de Planes de Mejora a la Gestin de la 0,63
SC conjunta entre organizaciones como
medio para fortalecer las capacidades
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70
organizacionales de las entidades
privadas. Un segundo experto del
Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos tercer sector, le asign iguales niveles
Consultados. de importancia a ambos sub
componentes.
Por su parte, los dos informantes consultados desde el Estado, le asignaron importancias
que fluctuaron desde fuerte a importancia extrema, al desarrollar planes de mejora en la gestin de
las organizaciones que intervienen en infancia.
Finalmente, al integrar los juicios de todos los expertos, el anlisis arroja un 63% de
prioridad asignada a la generacin de planes de mejora a la gestin de las entidades privadas de
infancia, versus un 37% a la transferencia de conocimientos por va de la postulacin asociativa o
conjunta, como mecanismo de fortalecimiento de las capacidades organizacionales de las entidades
privadas.

107
Dimensin Organizacional Componente de Espacios de Interlocucin

Finalmente, al indagar sobre la percepcin que tienen los expertos respecto a qu sub
componente es considerado como ms relevante para propiciar instancias que busquen recoger el
saber hacer de las organizaciones de infancia, y que adems acompaen los procesos de
intervencin, y favorezcan la retroalimentacin, sistematizacin e intercambio de buenas prcticas y
metodologas de trabajo para mejorar la calidad de la atencin que se entrega a nios y a nias en
situacin vulnerable, las respuestas de todos los expertos consultados apuntaron a que el sub
componente que ms contribuye a fortalecer los espacios de interlocucin, es el de una figura
organizacional institucionalizada formalmente al interior de todo organismo pblico que implemente
polticas y programas de infancia, en lgica de corresponsable con las organizaciones de la
Sociedad Civil.
De este modo, la figura organizacional contraparte recoge el 81% de importancia asignada,
versus un 19% que reciben los espacios de encuentro temticos no institucionalizados formalmente
y dependientes del grado de voluntad de determinada autoridad pblica.

Grfico 14: Establecimiento de Instancias para recoger el saber


hacer, retroalimentar y acompaar los procesos de intervencin.

Espacios de Interlocucin

Espacios de Encuentro Temticos PP 0.19

Figura Organizacional "Contraparte" 0.81

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Fuente: Elaboracin Propia, a partir del juicio de expertos


Consultados.

108
CAPTULO VI. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA.

6.1.- CONCLUSIONES.

Este estudio de caso busc responder a diferentes preguntas vinculadas a la articulacin


entre la esfera pblica y privada en el marco de las polticas y programas diferenciados de infancia.
En este contexto, es posible afirmar que a travs de la combinacin de herramientas
metodolgicas con que se abordaron las preguntas de investigacin, se ha podido arribar a las
caractersticas relevantes que presenta la relacin de corresponsabilidad entre el Estado y la
Sociedad Civil en este plano especfico de la poltica de infancia.
Al integrar el anlisis de discurso con herramientas cuantitativas a travs de la metodologa
de Proceso Analtico Jerrquico, se pudo determinar por un lado, una serie de componentes
susceptibles de ser mejorados y/o generados, de manera de favorecer la articulacin pblica
privada en el marco de las polticas y programas diferenciados de infancia vulnerable; y por otro, se
han insumado y nutrido las conclusiones y propuestas de poltica pblica que se presentan en este
mismo captulo.
A continuacin se exponen sintticamente las respuestas a las preguntas que dieron el
punto de partida a esta investigacin:

Cmo se genera en la prctica la corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil en


el mbito de las polticas diferenciadas orientadas a la infancia en situacin de
vulnerabilidad? Cmo operan estas iniciativas: articuladas o desarticuladas del Estado?

A la luz tanto de la revisin bibliogrfica, como de lo que ha sido levantado desde el trabajo
de campo, es posible sealar que la corresponsabilidad en materia de infancia, no es una relacin
nueva nacida en el marco del contexto social actual, sino que se trata de una relacin de
acercamiento entre el Estado y el mundo civil que ha sido una constante histrica en lo que se
refiere a la atencin de las necesidades de los nios y las nias en situacin vulnerable.
Este acercamiento entre la esfera pblica y privada, ha ido cambiando a lo largo del tiempo,
muy en concordancia al cmo el Estado ha ido abordando su actuar hacia este grupo: desde una
visin ms bien ausente desde el siglo XVIII hasta inicios del siglo XX - y en coincidencia,
dbilmente articulado con la Sociedad Civil -, hasta una participacin activa en el escenario actual, y
con mayores niveles de articulacin con la esfera privada.
Este mayor o menor acercamiento, se ha visto acompaado a lo largo del tiempo por las
diferentes doctrinas o ausencia de ellas - que han generado el mapa institucional con el que se
han entendido que deben abordarse las necesidades de la niez que enfrenta situaciones de
vulnerabilidad social: primeramente la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin Irregular,
desde inicios del siglo XX hasta finales de 1980; y posteriormente, a contar de 1990, la Doctrina de
la Proteccin Integral.
Tanto del anlisis cualitativo, como de la de sistematizacin y revisin bibliogrfica, se ha
podido determinar que el acercamiento entre la esfera pblica y privada no se da bajo lgicas
horizontales, sino ms bien en trminos verticales, en donde el Estado por un lado, desde una
posicin superior disea, y en consecuencia, define las acciones a implementar para atender a la
niez y que se inscribirn dentro de la poltica diferenciada de infancia; y la Sociedad Civil, por otro,
tiende un rol, en general abocado a la implementacin de dichas polticas.
Esta situacin permite introducir la respuesta a la pregunta sobre el nivel de articulacin o
desarticulacin de las iniciativas hacia la infancia: articuladas o desarticuladas del aparato pblico?
109
A la luz de la sistematizacin de datos y complementario al anlisis cualitativo, se puede
extraer que en general, las iniciativas funcionan en gran medida articuladas a la esfera pblica,
principalmente a raz de que la mayor parte del financiamiento proviene de transferencias estatales.
No obstante, s existira un nmero de iniciativas funcionando en menor medida articulada al
Estado (por ejemplo las acciones que realiza Planeta Luchin). Sin embargo, no se ha podido
acceder a informacin agregada que de cuenta de la cantidad de programas que funcionan
separadas del aparato pblico.
A su vez, del anlisis de discurso se pudo recoger que existen organizaciones que contando
con recursos propios para operar, se encuentran en una situacin que les permite dialogar con el
Estado en una lgica de mayor horizontalidad (en esta situacin se encontrara, por ejemplo, Hogar
de Cristo). Sin embargo, no sera una de las principales caractersticas de la relacin Estado
Sociedad Civil.
Respecto al acercamiento entre la esfera pblica y privada para el diseo de polticas
diferenciadas, ste se encuentra supeditado en mayor medida a prcticas institucionales informales,
dados por el nivel de legitimidad que le pueda dar una autoridad pblica al abrir espacios de
interlocucin que incorporen a las organizaciones de la Sociedad Civil para discutir respecto a la
produccin de las polticas y programas de infancia.
Lo anterior, implica una situacin que podra llamarse como de relacin cruzada, en tanto
el diseo de las polticas recae sobre una esfera que, a juicio de los informantes consultados, no
sera la que posee el saber hacer de la intervencin en trminos tcnicos; y tampoco seria quien se
ha dedicado durante ms tiempo a la accin con nios y nias en situacin vulnerable - de acuerdo a
los registros, la primera accin en infancia data de 1761 y corresponde a una accin que fue
desarrollada por la Sociedad Civil -.
La anterior relacin cruzada relega a quien poseera el conocimiento tcnico y prctico a
funciones ejecutoras de las polticas y programas diferenciados que se orientan a atender las
necesidades de la poblacin infantil vulnerable.
Del trabajo de campo, se pudo recoger que las relaciones mediadas por el acceso a los
recursos se expresara tambin durante la ejecucin de las polticas diferenciadas, en donde las
principales caractersticas de la implementacin seran un dbil acompaamiento tcnico por parte
de los funcionarios del aparato pblico, el cual sera compensado con roles de supervisin y
acompaamiento centrados en el control de los recursos financieros.
Este control rigidizara adems el nivel de innovacin de las estrategias de intervencin,
situacin que no estara presente en aquellas iniciativas o programas que funcionan desarticuladas
del Estado, en donde el nivel de innovacin sera caracterstico, por no estar su supervivencia
mediada por el acceso a los recursos del aparato pblico.
Por su parte, al recoger una definicin conceptual de la corresponsabilidad desde los
informantes, se observa que sta sera un proceso de articulacin de actores tanto pblicos como
privados, en donde a todos desde sus capacidades especficas, les compete el asumir una
responsabilidad en pos de mejorar las condiciones de vida de los nios y las nias que enfrentan
diversas situaciones de vulnerabilidad o de vulneracin de sus derechos, erradicando las causas que
las generan, y reparando y restituyendo los derechos de los nios y las nias en los casos en que
as se requiera.
En este contexto, surge la reflexin sobre el nivel de los efectos que se pueden producir en
torno a la infancia, y cmo se puede expresar el poner por encima el inters superior del nio,
cuando esta relacin de articulacin, que debiese ser complementaria, se dara en la prctica por el
encuentro de una esfera fortalecida por el acceso a recursos, y una segunda que - si bien con

110
algunas excepciones -, se encontrara dependiente de los recursos del aparato pblico para su
propia sobrevivencia.

En qu mbitos se expresa la corresponsabilidad Estado Sociedad Civil en este plano de


la poltica pblica?

Tanto de la revisin bibliogrfica, como de lo que pudo recogerse de los dos momentos del
trabajo de campo, en el escenario social actual la corresponsabilidad en materia de infancia
vulnerable, se encuentra enmarcada en tres grandes dimensiones, una primera de tipo institucional,
una segunda de tipo financiera, y una tercera de tipo organizacional. A continuacin se presentan las
principales conclusiones respecto a cada una de las dimensiones de la corresponsabilidad en el
mbito de las polticas diferenciadas de infancia:

Dimensin Institucional

Respecto a la dimensin institucional, sta se encuentra hoy da orientada por la Convencin


sobre los Derechos del Nio, ratificada por nuestro pas en 1990. Sin embargo, an nos
encontramos en una etapa de trnsito hacia instalar efectivamente la Doctrina de la Proteccin
Integral que le deviene, fundamentalmente a la luz de que, por un lado, existen prcticas al interior
de algunas organizaciones de la Sociedad Civil que perpetan lgicas de atencin basadas en la
Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin Irregular; y por otro, puesto que a nivel del Estado,
existe una deuda pendiente en materia de derechos, la cual se observa en la no consolidacin de un
marco jurdico sustantivo en materia de proteccin.
Lo anterior, a la luz de la ausencia de la tramitacin con calidad de urgente de la Ley de
Proteccin de Derechos40 que se encuentra detenida en el Senado desde enero del 2005.
A pesar de ello, s se han aprobado un conjunto de leyes que buscan generar mejores
condiciones para los nios y las nias. Por ejemplo: la Ley 19.968 (2004) que crea los Tribunales de
Familia; la Ley 20.084 de Responsabilidad Penal Adolescente (2005); las regulaciones incorporadas
en materia de trabajo infantil a travs de la promulgacin de la Ley 20.189 (2007), entre otras.
Muy en dilogo con lo recogido del anlisis cualitativo, lo anterior da cuenta de una
adecuacin ms bien administrativa, pero no enmarcada dentro de un instrumento jurdico mayor
como podra ser una Ley de Proteccin de Derechos.
De este modo, se observa por un lado, una dualidad doctrinaria entre las Doctrinas de la
Proteccin del Menor en Situacin Irregular, y la Doctrina de la Proteccin Integral que se presentan
paralelamente en ciertas prcticas que se desarrollan para atender a la infancia. Por otro lado, se
observa una debilidad vinculante en tanto el Estado debe rendir cuenta del nivel de avance en
materia de derechos de los nios y las nias hacia fuera a travs de la rendicin que se hace al
Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas, pero sin embargo al interior del pas, no
existe a la fecha un instrumento jurdico con mecanismos de exigencia para garantizar la proteccin
de los derechos de los nios y las nias, siendo la infancia vista en materia legal por la Ley de
Menores de 1967, la cual ha sido inspirada en la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin
Irregular.

40 Al 4 de Diciembre de 2008, la Ley de Proteccin de Derechos sigue sin trmite con calidad de urgente. Vase

www.bcn.cl

111
En este mismo mbito, informantes consultados relevan la necesidad de consolidar un
proceso de separacin de vas organizacionales e institucionales del Servicio Nacional de Menores.
Se visibiliza la propuesta desde representantes del Estado de crear tres servicios en materia
de poltica pblica hacia nios y hacia nias: un Servicio de Responsabilidad Penal Juvenil, un
Servicio de Proteccin de Derechos, y un tercer Servicio o Consejo de Adopcin.
En este contexto, es necesario hacer una revisin respecto a sobre qu Ministerio recaera
el hacerse cargo de un Servicio de Proteccin de los Derechos del Nio. Lo anterior, puesto que de
la percepcin de los informantes consultados, se recoge la necesidad de separar el tema de infancia
de justicia, situacin que de acuerdo a la literatura especializada, dialoga con las prcticas de tipo
tutelar, lo que reproducira el seguir mirando a la infancia desde lgicas judicializantes que se
acercan ms a la Doctrina de la Proteccin del Menor en Situacin Irregular que a la Doctrina de la
Proteccin Integral que deviene de la Convencin.
De este modo, se vuelve necesario que de aprobar la Ley de Proteccin de Derechos, sta
cuente con mecanismos de enforcement o de exigibilidad que obliguen la coordinacin tanto de
los tres potenciales servicios de infancia, como de stos con los otros ministerios que implementan
polticas y programas orientados a la atencin de nios y nias.
Un acercamiento en la lnea descrita fue el Decreto 114 que se gener en el marco de la
Poltica Nacional y Plan de Accin Integrado hacia la Infancia y la Adolescencia. Sin embargo, al
pensar un re-ordenamiento institucional para la niez, los mecanismos de exigibilidad debiesen
incorporar as como la coordinacin intra esfera pblica, la institucionalizacin del dilogo con las
organizaciones de la Sociedad Civil, desarrollando los mecanismos que hagan exigible estas
conversaciones y coordinaciones de manera permanente, con minas a nutrir de forma peridica las
polticas y programas de infancia en un marco de efectiva corresponsabilidad.
Lo anterior sin embargo, requiere mirarse entre esfera pblica y privada en lgicas de
igualdad y complementariedad, dejando atrs maneras de relacionarse mediadas por el acceso a los
recursos econmicos que se destinan para sostener las iniciativas de infancia.
En este sentido, es importante enfatizar que lo que debe ponerse por encima es el inters
superior del nio antes que todo otro elemento de decisin para establecer el dilogo, puesto que si
esto es as, y se establece de manera garantizada, ms all de sentarse a conversar y discutir
respecto de quin posee los recursos para sostener la poltica pblica de infancia, la conversacin
debiese tender a generarse en torno al objetivo comn que comparten tanto la esfera pblica como
privada, el cual es generar mejores condiciones para los nios y las nias que enfrentan situaciones
de vulnerabilidad o de vulneracin de sus derechos.
Respecto a la promocin y prevencin, del anlisis cualitativo se desprende la necesidad de
articular mejores acciones de promocin de derechos, as como de coordinacin efectiva y eficiente
de las polticas universales, de manera que stas puedan ir disminuyendo progresivamente los
casos de vulneraciones graves de los derechos de la infancia, en dilogo con la idea de un sistema
de alerta temprana.
En este sentido, sera esperable que un proyecto de Ley de Proteccin pusiera tambin el
acento en acciones de tipo preventivo, de modo tal de propiciar el adelantamiento a episodios de
vulneracin, ms que acciones reactivas frente a estos eventos.
Se concluye de esta ltima idea que el rol que puede jugar el nivel local en la generacin de
acciones de prevencin y promocin es fundamental, en tanto se encuentra presente en los mismos
territorios en donde estn insertos los nios y las nias, pudiendo jugar un papel estratgico en la
identificacin de las necesidades de prevencin y promocin, apuntando a desarrollar polticas y
programas que tiendan a disminuir en el mediano plazo los casos en que los derechos de los nios y
las nias sufren vulneraciones.

112
Dimensin Financiera

Respecto a la dimensin financiera, para el caso de las iniciativas que funcionan articuladas
con el Estado, los instrumentos que nutren esta dimensin se conforman de subvenciones y fondos
concursables.
Integrando la revisin bibliogrfica con el anlisis de discurso, pudo concluirse que ambos
instrumentos presentan debilidades y fortalezas.
As, para el caso de la subvencin, al momento de implementar los programas diferenciados,
se relevan debilidades que se enmarcan a nivel tcnico. Lo anterior desde dos vas: por un lado, a
juicio de informantes consultados, sta pone nfasis en elementos como la cobertura, lo cual
tensiona a los equipos de trabajo de las entidades del tercer sector por contar con los recursos
necesarios para poder implementar los programas. Por otro lado, desde el cmo el Estado hace el
seguimiento a lo que establece la ley de subvenciones, por cuanto, a juicio de los informantes, el
acompaamiento por parte de los funcionarios pblicos se concentrara mayormente en el control de
los recursos que son transferidos, ms que en una conversacin tcnica respecto a la intervencin.
Acerca del fondo concursable, a juicio de los expertos consultados, ste es un mecanismo
que privilegia lo tcnico por sobre el factor cobertura. Sin embargo, presenta debilidades que
coinciden con las caractersticas de la modalidad de subvencin en el plano de la concursabilidad, y
es que instala lgicas de oferta y demanda en la poltica diferenciada de infancia, lo que genera
competencia entre las organizaciones de la Sociedad Civil por adquirir los recursos que administra el
Estado, generando externalidades negativas como por ejemplo: resguardo de las metodologas
exitosas para el trabajo en infancia, impedir el intercambio de buenas prcticas entre las entidades
privadas, debilitamiento de los lazos entre organizaciones, etc.
Los anteriores elementos, permiten levantar la pregunta sobre si se favorece a travs de
concursos poner por encima el inters superior de nio, o si a lo menos, esto no pasara a un
segundo nivel de importancia, por cuanto entrara en tensin con otros elementos vinculados a la
sobrevivencia misma de la organizacin, propiciando, de acuerdo a lo identificado del anlisis
cualitativo, que las reuniones o asociaciones entre las organizaciones de la Sociedad Civil se den en
torno a fines que, en algunos casos - por cierto no sera una realidad extensible - seran de tipo
corporativo.
En cuanto a aquellas organizaciones que no funcionan articuladas con el Estado, si bien por
falta de informacin agregada no se pudo dar cuenta de sus caractersticas, es posible desprender
de acuerdo a la literatura y del juicio de expertos, que los modos de financiamiento seran
mayormente aporte de socios, donaciones en especies, colectas, o afines.
Finalmente, existen elementos vinculados al sentido mismo de la modalidad de
financiamiento, en donde para el caso de la transferencia de la esfera pblica se instala la nocin de
apoyo a los programas que implementan las organizaciones de la Sociedad Civil, lo cual permite
levantar la reflexin - en especial para los casos de vulneracin grave de derechos sobre si el
Estado debe concebir esta realidad como un hecho a ser subvencionado o apoyado, en
circunstancias de que l ha asumido garantizar por va de todas sus medidas administrativas,
legislativas o de otra ndole el ejercicio efectivo de los derechos consagrados en la Convencin (Art.
4, Convencin sobre los Derechos del Nio, 1989), y si por esto mismo, no debiera financiar la
totalidad de estas necesidades, trascendiendo la nocin de apoyo a la labor de las entidades
privadas que buscan restituir estos derechos.

113
Dimensin Organizacional

Componente Identitario

De la combinacin de herramientas metodolgicas, se concluy que las diferencias


identitarias entre ambas esferas estn dadas tanto por los sentidos mismos de una y otra, como por
las prcticas que desarrollan.
Para los expertos consultados, sin embargo, es ms cercano observar las diferencias desde
las prcticas de las entidades, las cuales se daran, por ejemplo, en que el Estado sera una esfera
ms burocrtica y rgida desde sus modos de operacin.
Por su parte la Sociedad Civil, sera una esfera ms plstica en trminos de poder, por un
lado, crear nuevas metodologas de trabajo, incorporando variados enfoques de intervencin, como
por ejemplo: lo no formal, o enfoques de tipo comunitario, o ciudadanizantes, etc.; Por otro lado,
esta plasticidad le permitira reinventarse de manera ms gil, pasando por ejemplo: de ejecutora de
la poltica pblica, a organismo tcnico de capacitacin OTEC, o a consultora.
No es poco significativo este ltimo elemento, en trminos de las implicancias que puede
tener en la atencin misma que se entrega a los nios y a las nias.
Otro factor que constituye su identidad, es el encontrarse ms cercana a la realidad de la
infancia, por la presencia misma que tiene en los territorios. En este sentido de mayor proximidad, se
encontrara desmarcada de ciertos problemas que pueden asocirsele al Estado. Ante este
elemento, s es importante hacer una revisin respecto del cmo se llevan las intervenciones a los
territorios, en tanto si bien puede haber un nmero de organizaciones que funcionan desarticuladas
del aparato pblico, tambin hay iniciativas que operan fuertemente articuladas a l, en donde re-
significar la labor que tanto esfera pblica como privada realizan por la infancia, es un hecho del cual
ninguna puede desmarcarse.
Adicionalmente, un elemento constitutivo de la identidad del tercer sector, es el ser un ente
menos jerarquizado, lo cual le permite ampliar sus mrgenes de innovacin, y encontrarse ms
cercano a sus propios equipos de trabajo, pudiendo retroalimentar y generar cambios en los casos
en que se requiere de manera ms rpida sobre su accin hacia la infancia.
Un elemento interesante identificado del anlisis cualitativo, es que a juicio de un informante
del Estado, las organizaciones de la Sociedad Civil se encontraran ms cercanas entre su discurso
y su prctica cotidiana. Esto, por ejemplo, se observara en lo que declara el aparato pblico
respecto a su visin de la infancia, y que a juicio del experto, no se expresara del todo en hechos
objetivos como los presupuestos destinados a atender las necesidades urgentes de los nios y las
nias.
Haciendo alusin al carcter adaptativo de la identidad de las organizaciones privadas, se
observa leve diferencia en las percepciones que tienen los informantes. Por un lado, se reconoce a
juicio de un experto del Estado la caracterstica que tienen las entidades de pasar rpidamente de
ejecutora a consultora. Sin embargo, los representantes de la Sociedad Civil, asignan un mayor valor
al objetivo comn que se comparte respecto a mejorar las condiciones de vida de los nios y las
nias, lo que no les llevara necesariamente a modificar de manera instrumental sus misiones y
funcionamientos con el objetivo de acceder a recursos pblicos.
Aaden que los ajustes en sus objetivos, obedeceran a ir perfeccionando la intervencin
que realizan. Es decir, estas decisiones se sostendran sobre fines altruistas vinculados al sentido
mismo de su existencia, ms que por una motivacin por acceder a las trasferencias del Estado.
Esto, an cuando es un hecho objetivo el que la mayor parte del financiamiento de las polticas y
programas de infancia proviene de recursos que son administrados por el aparato pblico.
114
En este sentido, se puede inferir que las organizaciones incorporan nuevas reas de trabajo
a su misin como capacitaciones, consultoras, etc. para nutrir o mejorar su accionar, es decir, el
trabajo con y por los nios y las nias. Sin embargo, esta es una variable que sera interesante de
contrastar a la luz de datos estadsticos de manera de hacer generalizables conclusiones al
respecto.

Capacidades Organizacionales

Del anlisis cualitativo, puede concluirse que las capacidades organizacionales son un
elemento en donde se presentan asimetras entre Estado y Sociedad Civil, por cuanto las entidades
en su necesidad por captar recursos, deben optar en determinados momentos, o por mantener a los
profesionales, o por atender a los nios y las nias beneficiarios de su accin.
Este es un hecho que sera particularmente sensible en el caso de aquellas iniciativas que
funcionan desarticuladas del Estado, por cuanto los recursos que sostienen estos programas se
reduciran a fuentes como donaciones o colectas, en donde para algunas organizaciones de mayor
tamao, reconocidas, y con una presencia temporal mayor, acceder a recursos adicionales a los que
administra el Estado, les sera una tarea presumiblemente ms sencilla.
Lo anterior, expresara una situacin de desventaja para aquellas nuevas entidades que se
incorporan al trabajo en infancia vulnerable, y que no cuentan ni con una trayectoria, ni con una
presencia en los territorios, pudiendo desaprovecharse el valor agregado que tendra recuperar este
tipo de experiencias y particularmente los aprendizajes que de ellas pueden generarse respecto a la
intervencin con nios y nias.

Espacios de Interlocucin

Tanto de la revisin de documentos especializados, como del trabajo de campo, se concluye


que si bien se han realizado ejercicios de acercamiento entre la esfera pblica y privada para la
discusin sobre polticas y programas de infancia como el Decreto 114 de MIDEPLAN que cre el
Consejo de Ministros de Infancia y estableca un Comit Consultivo de la Sociedad Civil -, estos no
han contado con mecanismos que hagan exigibles las conversaciones de manera permanente e
institucionalizada, dependiendo en la prctica de la voluntad de las autoridades pblicas de
determinado ministerio o servicio, y de cunta importancia le asignan estos actores al abrir estos
espacios de interlocucin con la Sociedad Civil.
Por su parte, de acuerdo a lo recogido del anlisis cualitativo, se puede concluir que existen
resistencias para el establecimiento de estos dilogos. stas se expresaran en primer lugar, bajo la
forma de desconfianzas en algunos funcionarios pblicos respecto a que las entidades privadas
lucran del Estado, haciendo un mal uso de los recursos pblicos que se destinan para el trabajo en
infancia; en segundo lugar, bajo resistencias de la propia Sociedad Civil para escuchar
efectivamente lo que el Estado tiene que decir respecto a polticas de niez.
Se concluye adems, que convocar a instancias de dilogo no es una tarea que le compete
exclusivamente al Estado, sino que tambin a la Sociedad Civil, y a cualquier organismo que
interviene en el campo de la infancia, sea de presencia nacional o internacional. En este contexto, se
hace extensible la idea de que las problemticas de los nios y las nias, forman parte de una
realidad de la que todos pueden y deben hacerse cargo: poderes del Estado, Sociedad Civil,
Academia, y por cierto tambin organismos internacionales.

115
Cul es el rol del Estado y de la Sociedad Civil en el contexto actual respecto a las polticas
y programas diferenciados de infancia en situacin de vulnerabilidad?

Recogiendo tanto lo que expone la literatura, como lo que plantean los informantes
consultados, se pueden visibilizar los roles que juega tanto el Estado, como las organizaciones de la
Sociedad Civil en las polticas diferenciadas de infancia. Se ordenan a continuacin de manera
sinttica:

Rol del Estado

En el encuentro entre la esfera pblica y privada el Estado cumple el rol de ser. en primer
lugar, un orientador de los procesos de intervencin, por medio de la definicin de las polticas
pblicas de niez que guan el accionar de los sectores pblicos y privados, estableciendo los
marcos dentro de los cuales se van a ejecutar las polticas y programas diferenciados de infancia
que se articulen en lgicas de corresponsabilidad.
En segundo lugar, el Estado cumple el rol de facilitar procesos de gestin para el traspaso
de los recursos hacia la Sociedad Civil en pos de la implementacin de polticas y programas de
infancia.
Finalmente, el Estado ha hecho el aporte sustantivo de dignificar la labor social en el campo
de la niez, por medio del traspaso de recursos para la ejecucin misma de las polticas
diferenciadas de infancia.
Respecto al cmo estn diseados estos mecanismos de transferencia, y el cmo
especficamente llegan a las organizaciones, es por cierto un tema que requiere de una reflexin
ms profunda en trminos de poder generar un instrumento que potencie el trabajo con las
organizaciones privadas, facilitando todo lo que se puede lograr en materia de atencin a la niez
desde un marco de corresponsables, como por ejemplo: traspaso de buenas prcticas entre
organizaciones, el generar dilogos ampliados en cuanto a cmo fortalecer las polticas pblicas,
evitar el resguardo de metodologas y diseos de intervencin, entre otros.

Rol de la Sociedad Civil

El rol de la Sociedad Civil puede ser ordenado desde sus diversos aportes. En primer lugar,
se puede concluir que la esfera privada cumple el rol de implementar las polticas y programas en los
territorios en donde se encuentran los nios y las nias, tarea que han desempeado en nuestro
pas desde hace casi tres siglos, cuando se dan los primeros pasos en materia de programas de
infancia, a travs de las congregaciones religiosas que comenzaron a desempear acciones a favor
de la niez carenciada.
En segundo trmino, la Sociedad Civil, por la misma proximidad a los usuarios, puede ser un
laboratorio de buenas prcticas de intervencin, en donde ir probando nuevas metodologas de
trabajo, recogiendo y recuperando enfoques promocionales o habilitantes que incorporen el ejercicio
activo de los derechos de los nios y las nias.
Adicionalmente, es posible concluir que la Sociedad Civil puede cumplir el rol de ser un actor
social relevante en la discusin sobre temas vinculados a las necesidades de la niez, incidiendo en
el diseo de las polticas pblicas y criticando decisiones tomadas tanto por el Estado como por su
propia esfera identitaria.
Finalmente, cumple un rol propositivo en materia de polticas e instrumentos legislativos
levantados desde su propia experiencia en el trabajo con nios y nias en situacin vulnerable.

116
Ejemplo de esto es la propuesta realizada por la Corporacin Opcin a travs del Proyecto de Ley
para abolir el castigo fsico hacia nios y hacia nias, o los foros de infancia que implementa en
donde se instalan temas que les son relevantes a los nios y a las nias y que son presentados
posteriormente ante las autoridades pblicas.
Potenciar este rol, sin embargo, requiere de cumplir a lo menos, dos condiciones bsicas:
por un lado, que la Sociedad Civil se empodere efectivamente de su rol de actor social protagnico
que incide en la respuesta pblica velando por los derechos de los nios y las nias; y por otro, que
las condiciones para que la esfera privada se pronuncie no est supeditada por los recursos
econmicos con los que cuenta, sino por el objetivo compartido de mejorar las condiciones de vida
de los nios y las nias vulnerables.

Cules son los componentes relevantes a ser reforzados para que esta relacin entre el
Estado y la Sociedad Civil en las polticas de infancia vulnerable se vea mejorada?

En los dos momentos del trabajo de campo se pudieron relevar los componentes que son
necesarios de ser reforzados, pero tambin generados de manera de favorecer el dilogo en materia
de produccin e implementacin de polticas y programas diferenciados de infancia.
As, integrando herramientas cuantitativas al discurso, por medio de la aplicacin de la
metodologa de Proceso Analtico Jerrquico, se evidenci que la dimensin que mayor relevancia
tiene para generar el marco dentro del cual desarrollar al acercamiento entre la esfera pblica y
privada, es la dimensin institucional.
En segundo lugar, le sigue en trminos de importancia la dimensin financiera, lo cual es
coincidente con lo recogido desde la revisin bibliogrfica y de sistematizacin de datos.
En tercer lugar, el mbito necesario a ser reforzado es el organizacional que segn lo que
plantean los expertos, sera fundamental en pos de generar impactos positivos hacia los nios y las
nias en lgicas de complementariedad. Esto dialoga con lo que plantea De la Maza (2004) al aludir
a la nocin de Inter faz, cuando expone que la relacin que se genera entre las iniciativas de la
accin estatal con las de la Sociedad Civil, se da como un encuentro entre racionalidades diferentes
cuya combinatoria produce determinados resultados, segn sea la distribucin de los recursos de
poder de los actores que se vinculan entre s (De la Maza, 2004, p 108).
Haciendo esta primera precisin en trminos de orden de las dimensiones que es necesario
reforzar para que la relacin entre el Estado y Sociedad Civil en materia de infancia vulnerable se
vea mejorada, se presentan los anlisis de componentes por cada una de las dimensiones
constitutivas de la corresponsabilidad:

A nivel de la Dimensin Institucional

De la integracin de metodologas cualitativas y cuantitativas, se releva la necesidad de


reforzar la dimensin institucional, como mbito ms relevante de la corresponsabilidad.
Al interior de ella, tambin se exponen componentes que deben ser reforzados y/o
generados para que el encuentro entre la esfera pblica y privada se produzca dentro de un marco
de proteccin de los derechos de la infancia.
En primer lugar, es una necesidad urgente activar y aprobar una Ley de Proteccin de
Derechos que, pudiendo ser la que est detenida en el Congreso, o revisando e incorporndole las
mejoras respectivas a este Proyecto de Ley, dialogue con el Sistema de Proteccin Social que se

117
est instalando, generando de este modo el marco dentro del cual desarrollar el acercamiento
pblico - privado.
Esta Ley debiese incorporar mecanismos de enforcement que exijan la coordinacin y
articulacin entre todos los organismos pblicos que implementan polticas y programas hacia la
infancia vulnerable, incluidos los mbitos sectoriales de la poltica universal - como salud y
educacin -, favoreciendo los elementos preventivos que pueden ejercer estas polticas en pos de
disminuir los casos de vulneracin grave de derechos.

A nivel de la Dimensin Financiera

A la luz de lo que se recoge de los dos momentos del trabajo de campo, se vuelve prioritario
evaluar el sistema de financiamiento, rescatando, por un lado, los elementos valorados de la
modalidad va licitacin; y por otro, disminuyendo las externalidades negativas que se observan,
como por ejemplo: el resguardo de metodologas exitosas y de buenas prcticas.
Una forma de eliminar estas externalidades, resguardando lo tcnico de la modalidad va
concurso, sera generar un Fondo de Funcionamiento Mixto que posea caractersticas diferenciadas
para el acceso a las transferencias estatales, operando por un tiempo inicial con base a modalidad
de licitacin para acceder a los recursos pblicos en tanto se legitiman los buenos resultados de la
intervencin; y posteriormente, pasando a funcionar va convenio de cooperacin fija entre el
organismo que disea la poltica pblica y la entidad privada con la cual se ejecuta.
Lo anterior, supone disear un sistema de salvaguardias, como por ejemplo, un mecanismo
de acreditacin que genere instrumentos de salida en caso de que no se cumplan los resultados que
originalmente fueron comprometidos, y que adems evite desarrollar prcticas de clientelismo entre
las partes que adhieren al contrato que enmarca la corresponsabilidad.

A nivel de la Dimensin Organizacional

De la combinacin de herramientas metodolgicas se recoge la necesidad de reforzar, en


primer lugar, los espacios de interlocucin entre el Estado y la Sociedad Civil, de manera de
favorecer y fortalecer la conversacin y discusin sobre polticas diferenciadas de infancia. Esta es
una responsabilidad que le compete tanto al Estado, como a la Sociedad Civil, en trminos de
empoderarse en sus roles como actores claves en cuanto a temticas de niez.
Para ello, una alternativa que puede desarrollar el Estado para favorecer estos procesos - en
tanto l contara con los recursos para impulsar reformas en torno a la infancia -, sera generar una
figura organizacional institucionalizada formalmente que permita generar estas conversas dentro de
un marco de exigibilidad de la discusin.
La idea de una figura institucionalizada formalmente implica erradicar el hecho de que estos
acercamientos se den slo en torno a la voluntad de la autoridad poltica, propiciando que formen
parte de un nuevo modelo de gestin institucional para la infancia, incorporando por un lado el
dilogo y acompaamiento permanente del proceso de intervencin que se realiza con
organizaciones de la Sociedad Civil; y por otro, recogiendo el saber hacer de las entidades
privadas, facilitando los procesos de sistematizacin, levantando buenas prcticas respecto a la
atencin hacia la infancia, entre otros.
En segundo lugar, favorecer la corresponsabilidad implica fortalecer el componente
identitario con el que cuentan las entidades privadas. En este sentido, es necesario que las

118
organizaciones del mundo civil fortalezcan elementos propios de su identidad, como es el estar
insertos en los territorios y cercanos a los problemas y a las realidades de los nios y las nias.
Por su parte, empoderarse tcnicamente y ser un actor clave en las comunidades es
tambin un elemento que deben fortalecer como actores sociales de la poltica diferenciada de
infancia.
Para fortalecer este componente identitario, el Estado puede potenciar la capacidad de
innovacin de las organizaciones de la Sociedad Civil, facilitando que se incorporen a las polticas
diferenciadas distintas estrategias de intervencin de manera flexible, que les permitan mantener y
potenciar las capacidades innovativas que les son propias de su componente identitario.
En tercer lugar, es necesario fortalecer el componente de capacidades organizacionales
que tienen las entidades privadas de infancia. En este sentido, la Sociedad Civil tiene un rol
fundamental en torno a nutrir sus capacidades va la convocatoria de distintos actores que
intervienen en el mbito de la niez, nutriendo sus enfoques tericos de accin y a travs del
relacionamiento entre pares, convocando al dilogo con otras organizaciones de infancia para
poder trabajar temticas de infancia.
Finalmente, tambin se observa que el Estado puede jugar un rol fundamental en trminos
de fortalecer estas capacidades, por medio de la generacin de planes de mejora en la gestin de
las organizaciones que implementan polticas y programas de infancia con sus servicios pblicos.

En sntesis, este estudio de caso concluye que es necesario generar, en primer lugar, un re-
ordenamiento institucional de proteccin de los derechos de los nios y las nias.
En este contexto, este re-ordenamiento debiese orientar el accionar de los organismos
pblicos que implementan polticas y programas de infancia desde los distintos mbitos de la poltica
universal y de la poltica diferenciada. Adems, debiese contar por un lado, con mecanismos que
hagan exigible la coordinacin y articulacin entre ellos; y por otro, institucionalizar y exigir la
conversacin permanente con las organizaciones de la Sociedad Civil.
De este modo, se favorecera el pensar y construir en conjunto, desde las experticias
diferenciadas y complementarias de ambas esferas las polticas y programas diferenciados
orientados a la infancia vulnerable.
En este sentido, mientras estas condiciones no se generen (un re-ordenamiento institucional
con mecanismos que hagan exigible la coordinacin y el dilogo al interior del Estado, y de ste con
el mundo civil), es complejo que se puedan producir e implementar polticas hacia la niez ms
vulnerable que sean pertinentes y adecuadas, o por lo menos, stas no darn cuenta de todo el
conocimiento acumulado que puede recogerse para abordar las problemticas de la infancia desde
lgicas de calidad en la atencin, dentro de un marco de derechos que apunte a poner por encima el
inters superior del nio en el plano de las diversas vulneraciones que todava enfrentan muchos
nios y nias de nuestro pas.
Lo anterior, implica modificar y reestructurar los sentidos con los cuales se realiza este
acercamiento pblico - privado, erradicando prcticas de instrumentalizacin de las organizaciones
de la Sociedad Civil, pero tambin por parte de ellas, reivindicando la labor que hace el Estado en
materia de infancia vulnerable.
Lograr esta reestructuracin de sentidos, inevitablemente implica caminar hacia instalar
dilogos horizontales para discutir sobre polticas y programas de niez, en donde la relacin de
articulacin entre esferas no se vea condicionada por quin administra los recursos econmicos,
sino que ms bien gire en torno al propsito comn que comparten ambas, el cual es generar
mejores condiciones de vida para los nios y las nias que se encuentran en situacin de
vulnerabilidad social.

119
6.2.- PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA.

A continuacin se presenta un conjunto de propuestas de poltica pblica que apuntan en la


lnea de mejorar la corresponsabilidad en el plano de las polticas y programas diferenciados de
infancia:

1.- Las conclusiones a las que arriba este estudio de caso, se enmarcan en teoras de neo
institucionalismo. En este sentido, generar estos re-ordenamientos institucionales, implica concertar
voluntades polticas que reconozcan y legitimen los impactos positivos a nivel econmico, poltico y
social que tiene articular un trabajo en materia de infancia con las organizaciones de la Sociedad
Civil.
Un acercamiento significativo a este tipo de re-ordenamiento, fue el Decreto 114 que creaba
el Consejo de Ministros para la Infancia y la Adolescencia y que incorporaba adems, el dilogo con
las organizaciones del tercer sector para abordar las problemticas de los nios y las nias.
Sin embargo, iniciativas de este tipo no han prosperado ni han tenido todos los efectos que
se esperaban de este tipo de instrumento, como es desarrollar un trabajo sistemtico en lgica de
corresponsables.
En este escenario, adecuar el mapa institucional en pos de facilitar el acercamiento entre la
esfera pblica y privada, implica que este re-ordenamiento se desarrolle en el marco de una poltica
de Estado, ms all que de polticas de gobierno que hagan que estas buenas prcticas perduren
de acuerdo a la voluntad de la autoridad de turno. Incorporar esta nocin, por ejemplo, en el marco
de la creacin del Sistema Intersectorial de Proteccin Social41, generando los mecanismos de
exigibilidad pertinentes que permitan garantizar el desarrollo de estos dilogos y construcciones
conjuntas, apuntara fuertemente a recuperar y recoger desde la retroalimentacin permanente entre
el Estado y el mundo civil, los elementos tcnicos que permitan insumar y nutrir las polticas pblicas
diferenciadas que se orientan a la infancia vulnerable.

2.- A la luz de la revisin bibliogrfica, se observa que desde la poltica que hoy da
implementa el Servicio Nacional de Menores - SENAME, existe un espacio amplio para operar en el
nivel de la poltica general o universal (de baja o leve complejidad).
Desarrollar intervenciones preventivas en este nivel, puede aportar de manera significativa a
prevenir episodios futuros de vulneracin grave de derechos.
En este contexto, desarrollar polticas de promocin que incorporen a las
organizaciones de menor escala presentes en el nivel local, es una oportunidad que puede ser
positivamente aprovechada.
As, catastrar cunto es la cantidad de organizaciones sociales de base que se amparan en
la Ley 19.418 - funcionales o territoriales -, puede aportar un mapa significativo de aquellos
potenciales interventores locales a menor escala que pueden convertirse en actores estratgicos en
la generacin de mejores condiciones para la infancia, desarrollando por ejemplo, iniciativas en el

41El 4 de Diciembre de 2008, la Presidenta Bachelet inicia un proyecto de ley que crea un Sistema Intersectorial de
Proteccin Social e institucionaliza el Subsistema de Proteccin Chile Crece Contigo. Este proyecto ingres a la Cmara
de Diputados el 11 de Diciembre, encontrndose al 26 del mismo mes en su primer trmite constitucional con calidad de
urgencia simple. Al respecto, vase www.bcn.cl

120
marco educativo (como refuerzo escolar), o de promocin y de cuidado de la salud, de refuerzo del
rol parental, entre otros.
Esto tipo de acciones podran ser articuladas en el corto plazo a travs de las Oficinas de
Proteccin de Derechos OPDs, funcionando como un sistema de alerta temprana que se anticipe a
los casos de vulneracin. Esto implica hacer una revisin de las condiciones con las cuales cuentan
los municipios para poder operar de manera efectiva en este mbito.
En esta lnea, si bien se reconocen las condiciones diferenciadas que enfrentan los
gobiernos locales para articular polticas sociales diferencias en base a capacidades tcnicas, de
recursos econmicos, de poder de decisin, etc. una alternativa de solucin sera observar otras
experiencias de intervencin municipal exitosas, como por ejemplo, el Programa Conace en su
Comuna: Previene, u otro tipo de experiencias, como las del Programa Servicio Pas de la
Fundacin para la Superacin de la Pobreza, en donde se insertan profesionales jvenes en los
municipios, para implementar intervenciones en el nivel territorial.
De este modo, recoger la experiencia de un modelo de gestin de este tipo, podra ser una
alternativa interesante para mejorar la gestin municipal y articular la oferta con la demanda de
servicios sociales presentes en los mismos territorios, favoreciendo el rol promocional que a menor
escala, pero no menos significativo, puede tener el potenciar acciones desde las mismas
organizaciones sociales de base como articuladores de oferta a la niez.

3.- Este estudio de caso concluy que a nivel especfico, uno de los componentes de la
dimensin organizacional que se encuentra debilitado, es el de capacidades organizacionales de las
entidades privadas de infancia.
En este sentido, generar informacin actualizada respecto a cmo mejorar las
capacidades de gestin que poseen las organizaciones no gubernamentales es fundamental en
pos de garantizar la calidad de la oferta que se orienta hacia nios y hacia nias en situacin de
vulnerabilidad social.
En esta lnea, el Centro de Estudios de Emprendimientos Solidarios CEES de la
Universidad Catlica ha desarrollado cursos de accin que apuntan hacia la generacin de
indicadores de calidad de la gestin de las organizaciones. Si se toma como ejemplo, que el 98% de
la intervencin de SENAME se realiza a travs de organizaciones colaboradoras, se vuelve
necesario que el Estado garantice una mejora en la calidad de la gestin de las entidades a travs
de las cuales se ejecuta la poltica social, potenciando en primer lugar, programas e investigaciones
para mejorar la gestin de las entidades privadas, convocando a esta tarea a universidades y
centros de pensamiento; y en segundo trmino, transfiriendo recursos para ello, por ejemplo, a
travs de lneas implementadas por Fondecyt o Conicyt.

4.- Tambin las capacidades organizacionales de las entidades privadas de infancia podra
fortalecerse haciendo extensible el perfeccionamiento a nivel de programas de post grado que
tengan vinculacin con el mbito de la niez, y que se oriente a los profesionales de las
organizaciones de la Sociedad Civil, recogiendo la lgica del Programa de Becas Presidente de la
Repblica.
De este modo, la propuesta apunta a generar una modalidad de accin exclusiva para
funcionarios del tercer sector, de manera que se les exija la devolucin va trabajo en las mismas
organizaciones de infancia, u otras del sector privado sin fin de lucro, potenciando la rentabilidad
social que puede extraerse de este tipo de acciones.
As, se apuntara a generar impactos positivos en dos niveles: en un plano especfico,
fortaleciendo las capacidades mismas de la organizacin; y en un plano general, potenciando el

121
tejido social como un todo a travs del cual se implementa gran parte de la poltica diferenciada de
infancia.
Facilitara este proceso, el que los programas de post grado a los cuales pudiesen acceder
estos profesionales en un primer momento no requieran de dedicacin exclusiva, de manera que la
intervencin en infancia siga siendo atendida por los profesionales que se estn perfeccionando para
la accin con nios y nias en situacin vulnerable.

5.- Respecto a la creacin de un Fondo de Funcionamiento Mixto, este estudio de caso


relev que se deben tomar medidas que resguarden e inhiban los incentivos para generar prcticas
clientelistas entre la organizacin privada de infancia y el organismo pblico con el cual se
relacionara.
En este marco, y considerando que gran parte de la poltica de infancia por lo menos la
implementada desde SENAME - se ejecuta a travs de organizaciones del tercer sector, sera
pertinente plantearse la pregunta a nivel de reflexin sobre la creacin de una Superintendencia
de Organizaciones del Mundo Civil, que pueda cumplir entre otras, las siguientes tareas: en primer
lugar, asegurar la calidad de la intervencin que se presta hacia nios y hacia nias; en segundo
trmino, generar y actualizar indicadores de resultado y de impacto; adicionalmente, generar y
mantener un registro de acreditacin de todas las organizaciones a travs de las cuales se
implementa la poltica social; entre otras acciones que puedan tender a fortalecer la intervencin que
se realiza hacia la infancia vulnerable, haciendo resguardo de los recursos que administra el Estado.

6.- Respecto al traspaso de metodologas exitosas, un mecanismo que podra contribuir a


compartir las buenas prcticas en materia de infancia, sera generar un catlogo en lnea de todas
las intervenciones que se implementan hacia los nios y las nias, recuperando el saber hacer de
las organizaciones de infancia, y propiciando su difusin por el organismo pblico con el cual se
implementa la poltica diferenciada en lgica de corresponsable.
Lo anterior implica necesariamente que la esfera pblica asuma y redefina sus roles en el
ciclo mismo de la poltica pblica, tal y como fue rescatado por este estudio de caso, en donde los
servicios del Estado asuman tareas tales como la sistematizacin de la intervencin, la recuperacin
de buenas prcticas, el convocar el dilogo, y el ir generando, actualizando y difundiendo el
conocimiento tcnico respecto a la intervencin con nios y nias en situacin de vulnerabilidad
social.

7.- Generar y reforzar los sistemas de evaluacin de las intervenciones que se


implementan en lgicas de corresponsables, integrando metodologas, es un rea susceptible a
ser mejorada.
En este contexto, estos sistemas debiesen ser participativos incorporando a la esfera pblica
y privada, de manera de que por un lado, se recojan cuantitativamente los resultados de la
intervencin; y por otro, en trminos cualitativos, se favorezca el levantar la percepcin de los
actores claves sobre los procesos mismos de trabajo, identificando aquellas reas que deben ser
reforzadas, y potenciando aquellas que han mostrado resultados exitosos en cuanto al trabajo con
nios y nias en situacin vulnerable.

122
8.- Finalmente, de esta investigacin surgen un conjunto de preguntas de distinto mbito de
accin, que son expuestas para nutrir futuros estudios en el rea de infancia. Se presentan a
continuacin:

a) Cul es el efecto que tendra en la mirada de poltica pblica hacia la infancia un cambio hacia
un gobierno de la coalicin opositora, considerando que no hay una poltica de Estado integral de
proteccin de derechos? Se orientaran ms recursos hacia prevencin y proteccin, o se
privilegiar un enfoque orientado hacia la seguridad pblica, ejecutando bajo este marco las polticas
diferenciadas en lgicas de corresponsabilidad?
b) Cul es el total de recursos que destina el pas hacia la atencin de las necesidades de la niez?
De qu orden es la elasticidad entre el costo pas prevencin y promocin y el costo pas por
sistemas de vulneracin especializados: vulneraciones graves e infractores de ley?
c) Cules son los componentes que, a juicio de expertos en sistemas de acreditacin, debiesen
priorizarse para establecer un sistema de financiamiento adecuado a la intervencin en infancia en
lgicas de corresponsabilidad?

123
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www.serpajchile.cl

127
ANEXO 1: OPERACIONALIZACIN DE LAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIN EN BASE A
OBJETIVOS ESPECFICOS.

OBJETIVO GENERAL: Caracterizar el proceso de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad


Civil en el mbito de las polticas diferenciadas orientadas a la infancia en situacin de vulnerabilidad
social, de manera de proponer mejoras para la articulacin entre ambas esferas.

PREGUNTAS DE INVESTIGACIN. OBJETIVOS ESPECFICOS.

Cmo se genera en la prctica la Identificar debilidades y fortalezas en la produccin e


corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad implementacin de las polticas y programas
Civil en el mbito de las polticas diferenciadas diferenciados de infancia, desde el marco de la
orientadas a la infancia en situacin de corresponsabilidad.
vulnerabilidad?
Cmo operan estas iniciativas: articuladas o
desarticuladas del aparato pblico?

En qu mbitos se expresa la Exponer las dimensiones dentro de las cuales se


corresponsabilidad Estado Sociedad Civil en desarrolla la corresponsabilidad entre el Estado y la
este plano de la poltica pblica? Sociedad Civil en la poltica diferenciada de infancia en
situacin de vulnerabilidad social.

Cul es el rol del Estado y de la Sociedad Civil Relevar los aportes del Estado y de las organizaciones de
en el contexto actual respecto a las polticas y la Sociedad Civil a las polticas diferenciadas de infancia
programas diferenciados de infancia en en situacin de vulnerabilidad social.
situacin de vulnerabilidad?

Cules son los componentes relevantes a ser Determinar los componentes necesarios a ser reforzados,
reforzados para que esta relacin entre el Estado y/o desarrollados en la relacin de corresponsabilidad
y la Sociedad Civil en las polticas de infancia sealada.
vulnerable se vea mejorada?

128
ANEXO 2: ALINEAMIENTO ENTRE LA SISTEMATIZACIN DE FERRER, MONJE Y URZA (2004): FORMAS DE PARTICIPACIN DE LA
SOCIEDAD CIVIL EN UNA POLTICA PBLICA, Y LAS LNEAS DE ACCIN IMPLEMENTADAS POR LA SOCIEDAD CIVIL EXPUESTAS EN
EL ESTUDIO MS VOCES PARA LA DEMOCRACIA. LOS DESAFOS DE LA SOCIEDAD CIVIL (2004).

Formas F, M y U (2004). Lneas + Voces (2004). Alineamiento. Resultado del alineamiento: etapa en la que ms se involucra la Sociedad Civil
(de acuerdo a la muestra).
1.- Diagnstico 1.-Desarrollo de medios de Programacin (2.1) Diagnstico:
1.1 Identificacin de las Necesidades comunicacin y difusin 1.-Investigacin y Estudios.
Bsicas en el mbito de la poltica (programas de radio, medios 2.- Desarrollos de propuestas de polticas pblicas y proyectos de ley.
pblica. escritos, seminarios, etc.)
1.2 Generacin de las posibles
soluciones a las demandas de
la sociedad.

2.- Programacin 2.- Diseo y ejecucin de Implementacin y Programacin:


proyectos sociales. Ejecucin (3.2) 1.- Desarrollo de Medios de comunicacin y difusin (programas de radio, medios escritos, seminarios,
2.1 Priorizacin de las necesidades y los etc.).
dficit en el mbito de la poltica. 2.- Sensibilizacin.

3.- Implementacin y Ejecucin 3.- Asistencia y prestacin de Implementacin y Implementacin y Ejecucin


servicios (salud, educacin, Ejecucin (3.1) 1.- Diseo y ejecucin de proyectos sociales.
3.1 Aporte de Servicios, actividades y otros). 2.- Asistencia y prestacin de servicios (salud, educacin, otros).
recursos para la gestin de la poltica. 3.- Formacin y Capacitacin.
3.2 Ejecucin de la Poltica. 4.- Articulacin o concertacin de actores.
5.- Fortalecimiento organizacional.
4.- Evaluacin 4.-Formacin y capacitacin. Implementacin y Evaluacin
Ejecucin (3.1) Control y Fiscalizacin de la gestin pblica y de privados.
4.1 Control de la eficiencia, eficacia y
transparencia en el uso de los recursos.
4.2 Opinin crtica de los resultados.
5.-Investigacin y Estudios. Diagnstico (1.1)
6.-Desarrollo de propuestas de Diagnstico (1.2)
polticas pblicas y proyectos de
ley.
7.-Control, monitoreo y Evaluacin (4.1)
fiscalizacin de la gestin pblica
y de privados.
8.-Sensibilizacin. Programacin (2.1)
9.-Articulacin o concertacin de Implementacin y
actores. Ejecucin (3.1)
10.- Fortalecimiento. Implementacin y
organizacional. ejecucin (3.1)
11.- Otro. No se consider para el anlisis.

129
ANEXO 3: MAPA DE INFORMANTES CLAVES.

mbito. Organizacin. Informante Clave.


Visin que aporta.
1.- Organizacin UNICEF. Oriana Zanzi. Global de la corresponsabilidad a
Internacional. nivel internacional: experiencia
comparada. Propuesta de
componentes.
2.- Sociedad Civil. Adopta un Hermano*. Loreto Salinas42*. Desde la Sociedad Civil respecto a
la corresponsabilidad, con una
mirada del vnculo a nivel central,
regional y local con el gobierno.
Propuesta de componentes.
3.- Estado. Observatorio de la Paulina Fernndez*. Respecto al cmo se observa hoy la
Infancia. corresponsabilidad desde un
organismo coordinador estatal en
materia de infancia. Propuesta de
componentes.
4.- Sociedad Civil. Consejo de Defensa del Mara Teresa Desde las organizaciones sociales,
Nio. Seplveda*. con mirada histrica y nacional de la
corresponsabilidad. Institucin con
75 aos de trayectoria en materia
de infancia vulnerable y vulnerada.
Propuesta de componentes.
5.- Estado. SENAME. Jorge Martnez*. Desde el aparato pblico acerca de
la corresponsabilidad hoy da en las
tres dimensiones de anlisis.
Propuesta de componentes.
6.- Academia. Universidad de Chile. Decio Mettifogo. Visin desde la academia respecto
de la corresponsabilidad, y
propuesta de componentes a ser
mejorados o desarrollados.
7.- Sociedad Civil. Corporacin Opcin. Osvaldo Vsquez. Visin de la Sociedad Civil sobre la
corresponsabilidad, y propuesta de
componentes a ser mejorados o
desarrollados.

42 Las personas con * corresponden a aquellos expertos que fueron entrevistados en el segundo momento del trabajo

de campo.

130
ANEXO 4: PAUTA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA REPRESENTANTES DEL
ESTADO43.
Dimensiones de Preguntas
anlisis
Qu comprende Usted por corresponsabilidad entre Estado y Sociedad
Civil en materia de infancia vulnerable?
Con qu organizaciones de la Sociedad Civil se ha vinculado su
Caracterizacin institucin para desarrollar iniciativas orientadas a la infancia vulnerable
General sobre la socialmente?
Corresponsabilidad Cmo caracterizara Usted el vnculo de corresponsabilidad entre el
en Infancia Estado y la Sociedad Civil en el mbito de las polticas diferenciadas de
vulnerable infancia vulnerable?
En qu momento de la poltica pblica se vinculan las OSCs?
Cul es el mayor aporte del E y de la SC a las polticas y programas de
infancia vulnerable?
Considera que el conjunto institucional favorece la articulacin E SC
en el mbito de las polticas pblicas de infancia vulnerable?
Cules son las fortalezas y desafos pendientes en el plano institucional
Institucional en pos de fortalecer este vnculo?
Qu componente de la dimensin institucional es susceptible de ser
reforzado o generado para favorecer la corresponsabilidad en un marco
de derechos?
Cmo caracterizara la dimensin financiera de la corresponsabilidad?
Cules son las debilidades y fortalezas de ella?
Financiera A travs de qu elementos /componentes se puede mejorar la
articulacin E-SC en trminos de una modalidad de financiamiento que
beneficie la calidad de la atencin?
Considera Usted que las organizaciones sociales tienen una identidad
distinta a la del Estado?
Organiz Cmo contribuye o dificulta eso a las polticas y programas diferenciados
Identitario
acional de infancia vulnerable?
Qu elementos o componentes pueden favorecer el perpetuar la
identidad diferenciada de las OSCs?
En su opinin, considera que las organizaciones sociales de infancia,
poseen las capacidades organizacionales para dialogar con el Estado en
Capacidad
lgicas horizontales? Cules?
Organizaci
onal De qu modo eso favorece o dificulta la corresponsabilidad?
Qu elementos o componentes podran propiciar un fortalecimiento de
las capacidades organizacionales de las OSCs?

43 Se detalla el significado de cada una de las siglas incorporadas en las pautas de entrevistas:
a) E: Estado.
b) SC: Sociedad Civil.
c) OSC(s): Organizacin (es) de la Sociedad Civil.

131
A su juicio, con qu organismo u organismos estatales debiese
generarse la interlocucin en materia de polticas diferenciadas de
infancia en situacin de vulnerabilidad social? Qu potestades debiese
Espacios (n) tener dicho (s) organismo (s)?
de Considera Usted que la manera en que se genera hoy da el dilogo con
Interlocuci las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia
n vulnerable favorece a las polticas pblicas? Por qu?
Qu elementos o componentes podran propiciar un mejoramiento de los
espacios de interlocucin para la produccin de polticas diferenciadas de
infancia?
Considera Usted que la manera en que se genera hoy da el dilogo con
las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia
Reflexin final y
vulnerable favorece a las polticas pblicas? Por qu?
ajuste de ideas
Cules son los componentes que Usted como representante del Estado
fuerza
mejorara o reforzara de esta vinculacin, pensando en el inters superior
del nio?

132
ANEXO 5: PAUTA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA REPRESENTANTES DE LA
SOCIEDAD CIVIL.
Dimensiones de Preguntas
anlisis
Qu comprende Usted por corresponsabilidad entre Estado y Sociedad
Civil en materia de infancia vulnerable?
Cules son las caractersticas de este vnculo de corresponsabilidad?
Caracterizacin Con qu organizaciones del Estado se ha vinculado su institucin para
General sobre la
desarrollar iniciativas orientadas a la infancia?
Corresponsabilidad
en Infancia En qu momento de la poltica pblica se vinculan las OSCs?
vulnerable Cmo caracterizara la corresponsabilidad en la implementacin de los
programas diferenciados?
Cul es el mayor aporte del E y de la SC a las polticas y programas
diferenciados de infancia vulnerable?
Considera que el conjunto institucional favorece la articulacin E SC
en el mbito de las polticas diferenciadas de infancia vulnerable?
Cules son las fortalezas y desafos pendientes en el plano institucional
Institucional en pos de fortalecer este vnculo?
Qu componentes normativos jurdicos o no considera Usted que es
necesario mejorar o desarrollar para normar esta relacin de
corresponsabilidad en el marco del inters superior del nio?
Cmo caracterizara la dimensin financiera de la corresponsabilidad?
Cules son las debilidades y fortalezas de ella?
De qu modo su organizacin financia las iniciativas que implementa?
Cmo considera Usted que se vincula mayormente el Estado en el
Financiera sostenimiento econmico de las iniciativas que se orientan a la infancia
vulnerable socialmente?
A travs de qu elementos /componentes se puede mejorar la
articulacin E-SC en trminos de una modalidad de financiamiento?

Considera Usted que las organizaciones sociales tienen una identidad


distinta a la del Estado?
Cmo contribuye o dificulta eso a las polticas y programas diferenciados
Organi
de infancia vulnerable?
zacion Identitario
al Ha cambiado su misin y objetivos institucionales en los ltimos 5 aos?
Cul ha sido la razn de ello?
Con qu medidas concretas Usted considera que esta diferenciacin de
la esfera pblica puede mantenerse?
Considera que las organizaciones sociales de infancia, poseen las
capacidades organizacionales para dialogar con el Estado en lgicas
Capacidad
horizontales? Cules?
Organizaci
onal De qu modo eso favorece o dificulta la corresponsabilidad?
Cmo se fortalecen las capacidades organizacionales de las OSCs?

133
Considera que el E percibe a las organizaciones de la Sociedad Civil
como instituciones con las cuales generar un dilogo entre pares en
lgicas de horizontalidad -?
A su juicio, con qu organismo u organismos estatales debiese
generarse la interlocucin en materia de polticas diferenciadas de
infancia en situacin de vulnerabilidad social? Qu potestades debiese
Espacios (n) tener dicho (s) organismo (s)?
de
Interlocuci
Considera Usted que la manera en que se genera hoy da el dilogo con
n las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia
vulnerable favorece a las polticas pblicas? Por qu?
Ha sido convocada su institucin para discutir en torno a temticas de
polticas diferenciadas de infancia vulnerable?
Qu mejorara Usted en trminos de interlocucin con el Estado, en el
marco de la construccin de las polticas diferenciadas que se orientan a
los nios y a las nias en situacin de vulnerabilidad social?
En trminos muy generales, y pensando en el cmo mejorar las polticas
diferenciadas de infancia vulnerable, cul es la mayor fortaleza y la
Reflexin final y
mayor debilidad de la corresponsabilidad?
ajuste de ideas
Cules son los componentes que Usted como representante de la
fuerza
Sociedad Civil mejorara o reforzara de esta vinculacin, pensando en el
inters superior del nio?

134
ANEXO 6: PAUTA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA - REPRESENTANTES DE LA
ACADEMIA Y DE UNICEF.
Dimensiones de Preguntas
anlisis
Qu comprende Usted por corresponsabilidad entre Estado y Sociedad
Civil en materia de infancia vulnerable?
Cules son las caractersticas de este vnculo de corresponsabilidad?
Cul cree Usted que fueron las problemticas/fortalezas que definieron
sta relacin en el pasado?
Con qu organizaciones pblicas o privadas se ha vinculado para tratar
Caracterizacin
temticas de infancia?
General sobre la
Desde su percepcin, en qu momento de la poltica pblica se vinculan
Corresponsabilida
las OSCs?
d en Infancia
vulnerable Cmo caracterizara la corresponsabilidad en la implementacin de las
polticas y programas diferenciados?
Cul es el mayor aporte del E y de la SC a las polticas y programas
diferenciados de infancia vulnerable?
De qu manera piensa Usted que esta relacin de corresponsabilidad
repercute en el trabajo en infancia vulnerable?

Considera que el conjunto institucional favorece la articulacin E SC


en el mbito de las polticas diferenciadas de infancia vulnerable?
Cules son las fortalezas y desafos pendientes en el plano institucional
Institucional en pos de fortalecer este vnculo?
Qu componentes institucionales jurdicos o no considera Usted que
es necesario mejorar o desarrollar para normar esta relacin de
corresponsabilidad en el marco del inters superior del nio?
Cmo caracterizara la dimensin financiera de la corresponsabilidad?
Cules son las debilidades y fortalezas de ella?
Cmo considera Usted que se vincula mayormente el Estado en el
Financiera sostenimiento econmico de las iniciativas que se orientan a la infancia
vulnerable?
A travs de qu elementos /componentes se puede mejorar la
articulacin E-SC en trminos de una modalidad de financiamiento?
Considera Usted que las organizaciones sociales tienen una identidad
distinta a la del Estado?
Organi
Cmo contribuye o dificulta eso a las polticas y programas diferenciados
zacion Identitario
de infancia vulnerable?
al
Con qu medidas concretas Usted considera que esa diferenciacin de
la esfera pblica puede mantenerse?
Considera que las organizaciones sociales de infancia, poseen las
Capacida
capacidades organizacionales para dialogar con el Estado en lgicas
d
horizontales? Cules?
Organiza
De qu modo eso favorece o dificulta la corresponsabilidad?
cional
Cmo se fortalecen las capacidades organizacionales de las OSCs?

135
Considera que el E percibe a las organizaciones de la Sociedad Civil
como instituciones con las cuales generar un dilogo entre pares en
lgicas de horizontalidad -?
A su juicio, con qu organismo u organismos estatales debiese
generarse la interlocucin en materia de polticas de infancia en situacin
Espacios
de vulnerabilidad social? Qu potestades debiese (n) tener dicho (s)
de
organismo (s)?
Interlocuc
in Considera Usted que la manera en que se genera hoy da el dilogo con
las organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen en infancia
vulnerable favorece a las polticas pblicas? Por qu?
Qu mejorara Usted en trminos de corresponsabilidad, en el marco de
la construccin de las polticas diferenciadas que se orientan a los nios y
a las nias en situacin de vulnerabilidad social?
En trminos muy generales, y pensando en el cmo mejorar las polticas
Reflexin final y diferenciadas de infancia vulnerable, cul es la mayor fortaleza y la
ajuste de ideas mayor debilidad de la corresponsabilidad?
fuerza Cules son los componentes que Usted mejorara o reforzara de esta
vinculacin, pensando en el inters superior del nio?

136
ANEXO 7: PAUTA DE ENTREVISTA ESTRUCTURADA PARA LA APLICACIN DE LA
METODOLOGA DE MULTICRITERIO PROCESO ANALITICO JERARQUICO AHP.

OBJETIVO GENERAL: Determinar los componentes necesarios a ser reforzados y/o desarrollados
por parte del Estado para establecer una relacin de Corresponsabilidad en un marco de calidad en
la atencin hacia la infancia.

1.- Dimensiones de la Corresponsabilidad: Institucional Financiera - Organizacional.

Criterio Homogeneidad: Favorecimiento de la articulacin en la produccin e implementacin de


polticas y programas de infancia.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estas dimensiones: Institucional o Financiera, es ms importante para favorecer la


articulacin entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en la produccin e
implementacin de polticas y programas diferenciados de infancia?

Cunto ms importante es la dimensin sealada por sobre la otra?

2.- Cul de estas dimensiones: Institucional u Organizacional, es ms importante para favorecer la


articulacin entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en la produccin e
implementacin de polticas y programas diferenciados de infancia?

Cunto ms importante es la dimensin sealada por sobre la otra?

3.- Cul de estas dimensiones: Financiera u Organizacional, es ms importante para favorecer la


articulacin entre el Estado y las organizaciones de la Sociedad Civil en la produccin e
implementacin de polticas y programas diferenciados de infancia?

Cunto ms importante es la dimensin sealada por sobre la otra?

2.- Anlisis por Dimensiones Desagregadas.

2.1.- Dimensin: Institucional.

Criterio Homogeneidad: Favorecimiento de la Corresponsabilidad Estado Sociedad Civil dentro


de un marco institucional de proteccin de los derechos de los nios y las nias.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estos componentes: una Ley de Proteccin de Derechos o una Mejora en la articulacin
de las polticas universales, es ms importante para favorecer la corresponsabilidad en un marco
institucional de proteccin de derechos de los nios y las nias?

Cunto ms importante es el componente sealado por sobre el otro?

137
2.2.- Dimensin: Financiera.

Criterio de Homogeneidad: Aumento de la calidad de la Intervencin que se presta a travs de


organizaciones de la Sociedad Civil.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estos componentes: Subvenciones o Fondos Concursables, favorece ms el aumento


de la calidad de la intervencin que se presta a travs de organizaciones de la Sociedad Civil?

Cunto ms favorece este componente por sobre el otro el aumento de la calidad: igualmente,
fuertemente, extremadamente, etc.?

2.- Cul de estos componentes: Subvenciones o un Fondo de Funcionamiento Mixto, favorece ms


el aumento de la calidad de la intervencin que se presta a travs de organizaciones de la Sociedad
Civil?

Cunto ms favorece este componente por sobre el otro el aumento de la calidad: igualmente,
fuertemente, extremadamente, etc.?

3.- Cul de estos componentes: Fondos Concursables o un Fondo de Funcionamiento Mixto,


favorece ms el aumento de la calidad que se presta a travs de organizaciones de la Sociedad
Civil?

Cunto ms favorece este componente por sobre el otro el aumento de la calidad: igualmente,
fuertemente, extremadamente, etc.?

2.3.- Dimensin: Organizacional.

Criterio Homogeneidad: Potenciacin de las capacidades diferenciadas que poseen las


Organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estos componentes: Identitario o Capacidades Organizacionales, es ms importante en


trminos de poder potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las entidades de la Sociedad
Civil respecto al Estado?

Cunto ms importante es este componente por sobre el otro para potenciar estas capacidades
diferenciadas?

2.- Cul de estos componentes: Identitario o Espacios de Interlocucin, es ms importante en


trminos de poder potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las entidades de la Sociedad
Civil respecto al Estado?

138
Cunto ms importante es este componente por sobre el otro para potenciar estas capacidades
diferenciadas?

3.- Cul de estos componentes: Capacidades Organizacionales o Espacios de Interlocucin, es


ms importante en trminos de poder potenciar las capacidades diferenciadas que poseen las
entidades de la Sociedad Civil respecto al Estado?

Cunto ms importante es este componente por sobre el otro para potenciar estas capacidades
diferenciadas?

2.3.1.- Dimensin Organizacional - Componente Identitario.

Criterio de Homogeneidad: Mantenimiento y expansin del nivel de innovacin que diferencia a


las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estos sub componentes: Mnimo ms plus o una Incorporacin de Nuevas Estrategias
de Intervencin a la PP, es ms importante para mantener y expandir el nivel de innovacin que
diferencia a las organizaciones de la Sociedad Civil respecto al Estado?

Cunto ms importante es el sub componente sealado por sobre el otro?

2.3.2.- Dimensin Organizacional - Componente Capacidad Organizacional.

Criterio de Homogeneidad: Fortalecimiento Organizacional de las entidades de la Sociedad Civil.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estos sub componentes: Generacin de Planes de Mejora en la Gestin o


Transferencia de Conocimientos por va de la postulacin conjunta, es ms importante para
fortalecer organizacionalmente a las entidades de la Sociedad Civil?

Cunto ms importante es el sub componente sealado por sobre el otro?

139
2.3.3.- Dimensin Organizacional - Componente Espacios de Interlocucin.

Criterio de Homogeneidad: Establecimiento de Instancias para recoger el saber hacer y


retroalimentar y acompaar los procesos de intervencin: sistematizar, intercambiar buenas
prcticas, traspasar metodologas exitosas, etc.

Pregunta de Aplicacin del Instrumento.

1.- Cul de estos sub componentes: una Figura Organizacional Contraparte o la Generacin de
Espacios de Encuentro Temticos, es ms importante como instancia para recoger el saber hacer
tanto del Estado, como de las entidades de la Sociedad Civil respecto a la intervencin en infancia?

Cunto ms importante es el sub componente sealado por sobre el otro?

140
ANEXO 8: DICCIONARIO DE CONCEPTOS PARA APLICACIN DE LA METODOLOGA DE MULTICRITERIO.

OBJETIVO GENERAL: Determinar los componentes necesarios a ser reforzados y/o desarrollados por parte del Estado para establecer una
relacin de Corresponsabilidad en un marco de calidad en la atencin hacia la infancia.

Dimensiones de la Corresponsabilidad.

1.- Institucional.

Esta dimensin hace referencia al conjunto institucional dentro del cual se enmarca la corresponsabilidad. Se desprende de la Convencin
sobre los Derechos del Nio, e incorpora a todo el conjunto de instrumentos jurdicos y normativos, como leyes y polticas pblicas que definen el
marco dentro del cual se desarrollan las polticas y programas diferenciados de infancia ejecutados en lgicas de articulacin Estado Sociedad
Civil.

2.- Financiera.

Esta dimensin ser entendida como el conjunto de instrumentos a travs de los cuales se materializan las trasferencias que realiza el
Estado para sostener polticas y programas de infancia que son ejecutados por las organizaciones de la Sociedad Civil: fundaciones, corporaciones,
otras ONGs, etc.
Para la aplicacin de la metodologa de multicriterio, es analizada desde los impactos que generan estos instrumentos: subvenciones,
fondos, etc. en la calidad de la prestacin que se entrega hacia nios y nias en situacin de vulnerabilidad social.

3.- Organizacional.

Esta dimensin hace referencia al conjunto de capacidades diferenciadas con que cuentan las Organizaciones de la Sociedad Civil respecto
al Estado y que ponen al servicio del trabajo en materia de infancia vulnerable.

141
1.- Dimensin Institucional Componentes.

1.1.- Ley de Proteccin de Derechos:

Este componente, hace referencia a contar con una Ley de Proteccin de Derechos que genere el marco dentro del cual se estableceran
los futuros cambios institucionales y que enmarcaran el escenario para el desarrollo de la corresponsabilidad. Es un componente definido como
relevante en materia institucional, y ha sido mencionado por representantes del Estado, de la Academia, y de la Sociedad Civil. Actualmente existe
un proyecto de Ley de Proteccin de Derechos. Sin embargo, ste no ha pasado el segundo trmite constitucional del Senado desde el 2005.

1.2.- Mejora en la Articulacin de las Polticas Universales:

Este componente hace mencin a la necesidad de reforzar la articulacin de las polticas universales como educacin y salud, de manera
de potenciar su funcionamiento y eficiente accin preventiva a determinados problemas de la infancia. La ventaja que se le atribuye a este
componente es que de articularse adecuadamente las polticas universales, permitira ir descomprimiendo progresivamente el trabajo que realiza
actualmente SENAME en conjunto con las organizaciones colaboradoras en materia de reparacin.

2.- Dimensin Financiera Componentes.

2.1.- Subvenciones:

Este componente es el que hace referencia a la modalidad de pago a travs de la Ley de Subvenciones 20.032 en donde la transferencia
que se le hace a una organizacin social est determinada por la cantidad de nios que son atendidos44. Se accede a la subvencin cuando una
organizacin postula va concurso. Es la modalidad a travs de la cual operan las organizaciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores -
SENAME.

44La ley de Subvenciones 20.032 (2005) establece diferentes modalidades para las transferencias, dependiendo del tipo de lnea de accin que se est subvencionando. De este
modo, por ejemplo, la forma de pago para una Oficina de Proteccin de Derechos OPD es por poblacin convenida a atender; para Diagnstico, es por servicio prestado;
para Centro Residencial se establece un sistema combinado; por su parte, Programas incorpora tambin un sistema combinado.
Para la aplicacin de la metodologa de Multicriterio, se simplificar el anlisis tomndolo desde la perspectiva de subvencin por nio atendido. Respecto a las formas de pago
de las subvenciones de SENAME, vase los artculos 29 y 30 de la ley citada.

142
2.2.- Fondos Concursables:

Este componente hace mencin a aquella transferencia que no se materializa a travs de la modalidad de subvencin, sino que a travs de
una cantidad determinada para el proyecto. Opera a travs de un llamado a concurso por parte de un organismo pblico, y pueden postular para
acceder a ella diversas organizaciones de infancia acreditadas para recibir fondos pblicos. De este modo, estos recursos estn a disposicin tanto
de aquellas organizaciones que son colaboradoras de SENAME, como de aquellas que no lo son y que igualmente operan en el mbito de la
infancia vulnerable. Ejemplo de este tipo de fondo, son aquellos con los que cuenta CONACE para trabajar iniciativas de prevencin de consumo de
drogas.

2.3.- Creacin de un Fondo de Funcionamiento Mixto45:

Este componente ha sido propuesto por un informante de la Sociedad Civil. Se tratara de una modalidad diferenciada de financiamiento. Lo
que se propone es una alternativa que opere bajo concurso por un tiempo determinado para aquellas iniciativas o programas nuevos (no antes
probados en el mbito de atencin a la niez) que puedan enmarcarse en la poltica pblica de infancia que ejecuta un organismo pblico46, y que
posterior a un tiempo de acreditacin de resultados, dicha iniciativa o programa pase a contar con financiamiento va convenio por un ao, sujeto a
renovacin previa acreditacin de resultados.
La idea es que en el mediano plazo se elimine la competencia entre las organizaciones reconocidas por acceder al fondo concursable,
rescatando los elementos que son legitimados y validados de la licitacin va concurso, como es privilegiar lo tcnico de la intervencin por sobre la
cobertura, y eliminando los resguardos sobre las metodologas de trabajo que genera la modalidad por competencia.

45 Originalmente se le llam a este componente Fondo Mixto. Luego del segundo momento del trabajo de campo, y de conversaciones con los informantes expertos, se opt por
llamarle Fondo de Funcionamiento Mixto.
46 De manera de simplificar el anlisis se trabajar bajo el supuesto de una organizacin como SENAME.

143
3.- Dimensin Organizacional Componentes.

Esta dimensin ser analizada, en primer lugar, desde sus componentes constitutivos: Identitario, Capacidad Organizacional, y Espacios de
Interlocucin. En segundo lugar, ser analizada desde los sub componentes que de cada componente constitutivo se desprenden. Se describen a
continuacin:

3.1.- Componente Identitario.

Este se entiende como el conjunto de elementos que constituyen la identidad diferenciada de las organizaciones de la Sociedad Civil,
incorporando aquella capacidad propia de innovar en metodologas de trabajo, como por ejemplo: recuperando lo no formal o el enfoque
comunitario, caractersticas de sus elementos organizacionales. Pone nfasis en el conjunto de estrategias que puede desarrollar el Estado para
perpetuar la capacidad de innovar que poseen las organizaciones de la Sociedad Civil y que podran mejorar la relacin de corresponsabilidad en un
marco de calidad en la atencin a la infancia en situacin de vulnerabilidad social.

3.1.1.- Mnimo ms plus de innovacin:

Este sub componente, hace mencin a cmo el Estado podra generar estrategias institucionales formalizadas, en donde para los
programas ejecutados en lgicas de corresponsabilidad, se pidiese desde el aparato pblico una garanta de mnimos exigidos en los resultados de
la intervencin, pero que adems entregase un margen para trabajar metodologas innovadoras que de obtener buenos resultados, fuesen
igualmente reconocidos y potenciados va incrementales en las transferencias de recursos.

3.1.2.- Incorporacin de nuevas Estrategias de Intervencin a la Poltica Pblica PP:

Este sub componente hace referencia a cmo desde el Estado se pueden generar mecanismos para que en el marco de una poltica
diferenciada de infancia, se establezca formalmente la posibilidad de desarrollar estrategias de intervencin distintas a las definidas por el aparato
pblico, y que igualmente puedan acceder a recibir transferencias de parte del Estado.

144
3.2.- Componente Capacidad Organizacional.

Este componente se entiende como las capacidades diferenciadas de las entidades privadas. Es analizado desde el cmo el Estado puede
desarrollar iniciativas que apunten al fortalecimiento de estas capacidades.

3.2.1.- Generacin de Planes de mejora a la gestin de la Sociedad Civil:

Este sub componente hace referencia al cmo desde el aparato pblico, se pueden elaborar estrategias que apunten a fortalecer la gestin
de las organizaciones con las cuales se ejecuta la poltica diferenciada orientada a la niez. En este contexto, se pueden entender planes formales
de capacitacin del recurso humano, apoyo al establecimiento de modelos de gestin y monitoreo de la intervencin, entre otros.

3.2.2.- Transferencia de conocimiento a travs de la asignacin de Puntaje a la Postulacin Conjunta:

Este sub componente apunta a la generacin de un sistema que favorezca y potencie la postulacin conjunta entre organizaciones de la
Sociedad Civil para implementar polticas y programas de niez. De este modo, se generaran externalidades positivas por va del fortalecimiento de
lazos Inter organizaciones de infancia favoreciendo el traspaso de conocimientos a travs del intercambio de metodologas de intervencin exitosas,
y propendiendo al fortalecimiento de la esfera identitaria de las organizaciones privadas que operan en el mbito de la niez vulnerable.

3.3.- Componente Espacios de Interlocucin.

Este componente incorpora aquellas instancias de dilogo que legitiman y potencian el fortalecimiento de las capacidades organizacionales
de las entidades de la Sociedad Civil, a travs del establecimiento de instancias sistemticas y formales de encuentro e intercambio entre el Estado
y las organizaciones privadas, dentro de las cuales se favorezca la articulacin y coordinacin entre las organizaciones y el aparato pblico, se
facilite el diseo y la implementacin de polticas y programas de infancia, y se recoja el saber hacer tanto del Estado como de las organizaciones
de la Sociedad Civil respecto al trabajo con nios y nias en situacin de vulnerabilidad social.

3.3.1.- Figura Organizacional Contraparte:

Este sub componente rescata la idea de una figura organizacional establecida al interior del organismo pblico que implementa polticas de
infancia bajo la lgica de corresponsabilidad con la Sociedad Civil, favoreciendo el dilogo en materia de polticas pblicas, recogiendo el saber
hacer de las organizaciones privadas, y estableciendo lineamientos y estrategias para el acompaamiento por parte del servicio pblico que

145
encarga la ejecucin de la poltica diferenciada de infancia. Se incorpora en este sub componente, el establecimiento y re-definicin de las tareas del
Estado en el marco de la poltica pblica, asignando por ejemplo al aparato del Estado la tarea de capacitar, acompaar la intervencin, sistematizar
buenas prcticas, entre otras.

3.3.2.- Espacios de Encuentro Temticos de Polticas Pblicas PP:

Este sub componente recoge la idea de generar espacios de encuentro entre las organizaciones que trabajan programas de infancia, de
manera de favorecer el intercambio de buenas prcticas, el rescate de aprendizajes conjuntos en materia de atencin a la niez vulnerable, entre
otros. A diferencia del sub componente anterior, ste no se entiende como una figura organizacional establecida al interior del organismo pblico
que convoca a la Sociedad Civil para ejecutar la poltica en un marco de corresponsabilidad.

146
ANEXO 9: ESCALA DE SAATY PARA LA APLICACIN DE LA METODOLOGA DE AHP.

Intensidad de
Definicin Explicacin
Importancia

1 Igual Dos actividades contribuyen de igual medida al objetivo

La experirencia y el jucio favorecen moderadamente a una


3 Moderada
actividad sobre la otra.

La experirencia y el jucio favorecen fuertemente a una


5 Fuerte
actividad sobre la otra.

Una Actividad es mucho ms favorecida que la otra; su


7 Muy Fuerte o Demostrada
predominancia se demostr en la prctica.

Las pruebas que favorecen a una actividad ms que a otra


9 Extrema
son del nivel de aceptacin ms alto posible

Si a la actividad i se le ha asignado uno de los nmeros


Una comparacin que surge de la eleccin del elemento ms
distintos de cero mencionados cuando se compara con la
Reciproco de lo anterior pequeo como unidad, para estimar el mayor como mltiplo
actividad j, entonces j tiene el valor reciproco cuando se la
de esa unidad.
compara con i.

Si se forzara la consistencia obteniendo n valores nemricos


Racionales Coeficientes que surgen de la escala
para abarcar la matriz.

1,1 - 1,9 Para Actividades Cuando los elementos son cercanos y casi no

147
ANEXO 10: PRIORIDADES GLOBALES Y LOCALES DEL MODELO DE ESTRUCTURA
JERRQUICA.

Dimensiones de la Corresponsabilidad, validadas en el modelo.

Dimensiones del Modelo. PG. PL.


Institucional. PG: 0.55 PL: 0.55
Financiera. PG: 0.27 PL: 0.27
Organizacional. PG: 0.18 PL: 0.18

Dimensiones Institucional, Componentes, y Prioridades Asignadas.

Dimensin Componente PG PL
Institucional. Ley de Proteccin de Derechos PG: 0,38 PL: 0,68
Mejora en la Articulacin de las PG: 0,18 PL: 0,32
Polticas Universales

Dimensin Financiera, Componentes y Prioridades Asignadas.

Dimensin. Componente. PG. PL.


Financiera. Creacin de un
Fondo de PG: 0,18 PL: 0,65
Funcionamiento
Mixto.
Fondos PG: 0,05 PL: 0,19
Concursables.
Subvenciones. PG: 0,04 PL: 0,16

Dimensin Organizacional, Componentes, y Prioridades Asignadas.

Dimensin. Componente. PG. PL.


Organizacional. Espacios de PG: 0,09 PL: 0,52
Interlocucin.
Identitario.
PG: 0,05 PL: 0,26

Capacidad PG: 0,04 PL: 0,21


Organizacional.

148
Componentes de la Dimensin Organizacional, Sub Componentes y Prioridades Asignadas.

Dimensin. Componente. PG. PL.


Identitario. Incorporacin de nuevas
Estrategias de Intervencin a la PG: 0,03 PL: 0,65
Poltica Pblica PP.
Mnimo ms plus de PG: 0,02 PL: 0,35
innovacin.

Dimensin. Componente. PG. PL.


Capacidad Generacin de Planes de
Organizacional. mejora a la gestin de la PG: 0,02 PL: 0,63
Sociedad Civil.
Transferencia de conocimiento
a travs de la asignacin de PG: 0,01 PL: 0,37
Puntaje a la Postulacin
Conjunta.

Dimensin. Componente. PG. PL.


Espacios de Figura Organizacional PG: 0,08 PL: 0,81
Interlocucin. Contraparte.
Espacios de Encuentro
Temticos de Polticas Pblicas PG: 0,02 PL: 0,19
PP-.

149