FIGUEIREDO E LIMONGI: INSTITUIES POLTICAS E GOVERNABILIDADE:

DESEMPENHO DO GOVERNO E APOIO LEGISLATIVO NA DEMOCRACIA

BRASILEIRA

Objetivo: analisar duas experincias do presidencialismo multipartidrio no Brasil: os

perodos de 1946 a 1964 e ps-1988.
-CF/88: reforou a fragmentao institucional e as foras centrfugas do sistema
poltico brasileiro que vigoravam sob a CF/46; mas, por outro lado, alterou o equilbrio
entre os poderes, concentrando poder no Executivo.
-Sistema eleitoral e partidrio se manteve, federalismo se robusteceu mas o
poder legislativo do Executivo foi incorporado do Regime Militar.
-Lderes partidrios dotados de poder para representar seus parlamentares e
centralizar o processo decisrio. (A QUE CUSTO? APOIO NO AUTOMTICO)

Argumento: Em um sistema multipartidrio, onde governo de coalizo majoritria o

padro dominante, instituies dotando o presidente e os lderes partidrios de poderes
de agenda podem servir como instrumento para facilitar a coordenao entre membros
da coalizo e aumentar a cooperao com o Executivo. Um processo decisrio transfere
o poder de propor ao Executivo. O regimento do Congresso d aos lderes partidrios
um amplo controle sobre o processo legislativo, fazendo com que aes conjuntas do
Executivo e dos lderes da coalizo de governo sejam no apenas possveis, mas
efetivas. Portanto, presidentes podem usar seus poderes de agenda legislativa para
reduzir a influncia do parlamentar individual e organizar o seu apoio no Poder
Legislativo. O governo pode assim funcionar como se houvesse fuso entre os Poderes
Executivo e Legislativo. (p. 148)

-Retira-se o peso do sistema de governo, eleitoral e de representao que segundo a

literatura sobretudo estrangeira traria problemas centrfugos e de apoio e o segredo
eficiente do sistema poltico brasileiro seria justamente a centralizao do processo
decisrio -> o que diferencia a experincia de 1946 e a de 1988.
-Evidncias: desempenho do governo (sucesso e dominncia na produo legal
do Executivo) e comportamento dos partidos em plenrio (coeso e disciplina
partidrias e coalizes consistentes).
-Consequncias da centralizao decisria: aumenta o sucesso presidencial e sua
dominncia legislativa; limita a influncia autnoma do Congresso que fica a reas
restritas de polticas pblicas (pp. 149-150).
-Este argumento, no entanto, no refora a viso de que o Congresso
brasileiro inerentemente fraco, ou um mero rubber stamp dos atos do Executivo. Pelo
contrrio, ela procura questionar a viso de que o Congresso um obstculo
institucional ao do Executivo e sugerir que existe uma delegao condicional de
poder ao presidente pelo Legislativo. (p. 150)

DIFERENAS INSTITUCIONAIS ENTRE OS REGIMES DE 1946 E 1988

-CF/88: ampliao das iniciativas exclusivas, concentrao de amplos poderes de

estabelecer a agenda dos trabalhos legislativos
-MP: instrumento legislativo mais poderoso disposio do Executivo: ela
garante ao presidente o poder unilateral para alterar o status quo, j que entra em vigor
imediatamente. (p. 152) Isso leva a transformao da estrutura de escolha disponvel
para o Legislativo. Mas se a maioria se ope a uma MP editada pelo governo tem
meios para rejeita-la. [...] A maioria, simplesmente, no pode ser contornada. (p. 152)
-H realmente limites na edio das MPs (aglutinativo etc etc)
-Resolve problemas de barganha horizontal, entre o presidente e a
coalizo
-(p.163): MPs trata(va)m essencialmente de temas econmicos/ planos
macroeconmicos (ser que no uma foto do perodo?) Autores tratam como
delegao em rea especfica, a da gesto da economia (p. 164)
-Aps proibio da reedio, nmero de MPs subiu (p. 165) e com elas
sua rejeio (p. 166). A maioria das aprovadas foi reeditada, demora para apreciar
trancou a pauta.

-Organizao do Congresso: 88 altamente centralizado nos lderes partidrios,

que contm em suas assinaturas a representao de todos seus pares (urgncia,
designao membros comisses, requerimentos, etc.)
Essa prtica, geralmente considerada por analistas polticos como
expresso de uma imperfeio ou fragilidade dos partidos brasileiros, na
verdade denota um comportamento partidrio eficaz. Ao mesmo tempo
em que defende os interesses do partido custa dos objetivos dos
congressistas de agradar suas bases, ela protege esses parlamentares de
retaliaes eleitorais. (pp. 155-156)

EM SUMA: A aprovao da agenda legislativa dos presidentes aps 1988 foi

alcanada por meio do uso de seus poderes institucionais e do controle dos lderes
partidrios sobre o processo decisrio no interior do Congresso. No que diz respeito ao
papel dos lderes, cabe notar que, entre 1988 e janeiro de 2007, a maioria dos projetos
de lei ordinrios propostos e aprovados pelo Executivo, 66,2% para ser preciso, foi
retirada da comisso pelos lderes de partido antes que a comisso emitisse o parecer
final sobre o projeto. Esses projetos so enviados ao plenrio, onde so votados sob
restrio quanto apresentao de emendas. As regras internas do Legislativo durante o
perodo democrtico de 1946-1964, ao contrrio, exigiam que fosse dado o parecer da
comisso antes que o projeto fosse a plenrio. (p. 155)
So meios para neutralizar o comportamento individualista dos
parlamentares. (p. 156)

O SUCESSO DO EXECUTIVO E O PAPEL DO CONGRESSO NA FORMULAO

DE POLTICAS

-Sucesso atual versus sucesso anterior: problema de metodologia? (Autores

consideram legislao ordinria): 88-07 mdia de 75,8% de aprovao e de 83,3% de
apresentao das leis sancionadas.
Maiores ndices de sucesso e dominncia legislativa do Executivo
indicam que a centralizao do poder de deciso pode neutralizar os efeitos centrfugos
da separao de poderes, da organizao federativa e da legislao eleitoral. [...] A
interpretao dos altos ndices no perodo atual bastante direta: o Executivo controla a
agenda legislativa do pas. Cabe Presidncia da Repblica propor alteraes do status
quo. Do ponto de vista legal, o que muda no pas muda por iniciativa do Executivo
(p.158).
-O Executivo raramente derrotado: no s explicitamente, mas
estrategicamente tambm (Diniz, 2005).
Por certo, estes dados no so suficientes para provar que o Congresso no
anteponha barreiras significativas s pretenses do Executivo. Afinal, um projeto
submetido pelo presidente pode ser inteiramente desfigurado por meio da
apresentao e aprovao de emendas. A objeo tem sido apenas levantada, sem
ser secundada por anlises empricas. Como tal, no passa de uma possibilidade.
Uma possibilidade, diga-se, remota. Em primeiro lugar, porque a forma como o
processo decisrio organizado no interior do Poder Legislativo [...] limita
consideravelmente a capacidade de apresentao de emendas por parte dos
congressistas. Em segundo lugar, deve-se considerar que o Executivo conta com um
instrumento legal para reagir s mudanas indesejadas. Se a emenda aprovada
contrariar seus propsitos, o Executivo pode recorrer ao verto parcial, como de
fato o faz com alguma frequncia. (p. 158-159)
-considerar walkaway value da coalizo, autores demonstram apenas um dos
caminhos legislativos (no analisam PECs por exemplo), checks and balances?
-Casos estabilizao econmica e debelao da inflao: casos extremos que
nem o STF se imiscuiu, problema de tipo da policy e do contexto poltico

Nas reas em que a iniciativa legislativa concorrente, isto , onde tanto o Executivo
como os legisladores podem iniciar legislao e descontando as MPs, verifica-se uma
relao mais equilibrada entre os poderes. Contudo, quando se analisa o tempo mdio
de tramitao das matrias, verifica-se que as provenientes do Poder Executivo so
aprovadas em tempo relativamente curto, ou seja, bem mais curto dos que os projetos do
prprio Legislativo (p. 166)
-Entra aqui a apropriao de agenda?

A preponderncia do Executivo e o tempo de tramitao esto diretamente

relacionados a alteraes deliberadas no ritmo de tramitao das matrias
-Urgncia que retira da comisso (autoria do Leg)
-Limitao emendas pelo prazo de votao

-Relao entre tramitaes: tabela p. 167

-O lcus decisrio por excelncia o plenrio e no as comisses, como

acontece, por exemplo, no Legislativo norte-americano (p. 168)
 -A proporo de projetos do prprio Legislativo que tramitaram em regime de
urgncia muito inferior aos projetos do Executivo (p. 168)
-Isso demonstra o apoio do Legislativo ao Executivo. E quando isso no
acontece? Qual a frequncia? E outros mecanismos?

COESO E COALIZES PARTIDRIAS NA CMARA DOS DEPUTADOS

-Crticas: partidos so fracos, interesses individualistas imperam sobre os

partidrios. Afirmaes desse tipo desconsideram inteiramente o que se passa no
interior do Congresso -> fora regimental, assinaturas, definio de agenda (papel do
presidente da Cmara)

-A centralizao do processo decisrio teve consequncias no comportamento

partidrio, mais coeso e disciplinado; e no padro de formao de coalizes e apoio ao
governo.
-Uma centralizao maior do processo legislativo significa que os
membros do Congresso possuem menor capacidade de influenciar, individualmente, o
qu, como e quando as propostas do Legislativo sero votadas. As oportunidades para
estratgias ditadas para consideraes individuais caem consideravelmente (p. 169)
(aqui se tira o peso do sistema eleitoral, RPLA; do sistema poltico, falta de garantias
que o parlamentarismo tem; )
-Consequncia nas coalizes: Esperamos que quanto mais poder houver
nas mos do presidente e lderes partidrios, maior a capacidade de organizar e
estruturar o processo decisrio, e consequentemente as coalizes no plenrio sero mais
estveis e maior o apoio s propostas de governo (p. 171)
-O que querem os membros da coalizo? (sopesamento
ministrios Batista, mecanismos auxiliares de Santos)

COALIZES PARTIDRIAS E APOIO AGENDA LEGISLATIVA DOS

GOVERNOS PS-1988

-Como o sucesso do Ex. obtido? Que tipo de apoio poltico permite

presidncia aprovar a maioria dos projetos que apresenta?
-Similitude com o parlamentarismo multipartidrio: forma-se um
governo, i.e., a partir da distribuio de ministrios se ganha o apoio poltico no
parlamento. Contorna-se a falta de incentivos caracterstica da literatura presidencialista

-Votaes nominais: em apenas 170 de 867 casos h conflitos entre os partidos

da coalizo do governo
-Parlamentares filiados a partidos vinculados ao governo votam com seus lderes
(com o governo: 91,1% das vezes quando a coalizo est unida; 66% quando est
dividida)
-Apoio no incondicional, e lderes articulam suas posies
partidariamente, e no individualmente. O processo decisrio no catico ou
organizado por interesses individuais. O plenrio altamente previsvel a partir das
posies dos lderes.

Se/quando o governo derrotado, no se deve concluir que tenha ocorrido uma revolta
do plenrio ou que a derrota se deva indisciplina da sua base. Derrotas tendem a
ocorrer quando o governo no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so
fechados partidariamente. (pp. 181-182) Ex: Collor.

-Federalismo: o que contam so os partidos, e no os estados de origem dos

deputados.

Consideradas em conjunto, as informaes coletadas e analisadas nesta seo indicam

que no existem obstculos institucionais ao do Executivo, o que no significa que
no possam ocorrer dificuldades para formar maiorias para aprovar determinadas
matrias. natural que isso ocorra em governos democrticos. No entanto, se h
dificuldades, sabemos que suas origens no so institucionais, mas sim polticas. Isto ,
no o desenho institucional adotado que as causa, mas sim a distribuio dos votos e
as posies dos partidos nas questes em pauta. (p. 183)

CONCLUSES

-A democracia no Brasil passados vinte anos da CF + alternncia no poder est

consolidada, mas ainda assim, o juzo de que as instituies polticas brasileiras so
inadequadas e deixam a desejar em vrios aspectos disseminado. (p. 184)
-Defesa Reforma poltica: desempenho abaixo do normal, exaltado por
observaes da realidade social e econmica.
-Plano Real deveria servir como alerta metodolgico.
-Grande nmero de partidos no um problema para a formao de coalizes. Quanto
maior o nmero de pequenos partidos nessa situao, mais baixo o custo de formar uma
coalizo. O governo sempre ter alternativas caso um pequeno partido faa exigncias
muito altas para apia-lo (p. 187) !!!!!!!!!

-Sob o prisma da governabilidade e do andamento do processo decisrio, o sistema

poltico funciona, vide as tantas reformas constitucionais.