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SUPLEMENTO

INFORME ECONMICO DE COYUNTURA

La regulacin
de la Telefona Mvil

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La regulacin de la Telefona Mvil
El papel de la telefona mvil de la telefona mvil y efectos ms profundos en la transformacin de las

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El desarrollo de la telefona mvil en el mundo y en Argentina, es un pautas culturales de la sociedad.
argumento suficiente para fundamentar su importancia, an cuando sus En primer lugar por el avance tcnico de los aparatos y sistemas de
efectos van mucho ms all de la mera referencia cuantitativa. comunicacin. Hoy los smartphone son el equivalente (y en algunos casos
Cuadro N 1 superior) a una computadora convencional (PC, notebook o netbook) lo que
ampla al infinito sus aplicaciones; est muy avanzado el desarrollo de apara-
TELEFONA MVIL EN EL MUNDO (1)
Crecimiento 2005-09 tos flexibles; manejo intuitivo y su uso para distintos tipos de incapacidades.
Tasa anual de Y todo a un costo cada vez menor. En materia de sistemas ya se impuso el
Pases, Grupos, reas y/o Regiones - Seleccionados
variacin acum. nivel 3G y se marcha hacia la generalizacin del 4G.
Pases de bajo ingreso 40,75 En segundo lugar, la convergencia de todas las vas de comunicacin
Pases menos desarrollados 39,14 digital: televisin por cable y satelital; Internet por banda ancha; telefona
Pases de Ingresos medios bajos 32,55 mvil de 3 generacin, y similares. Esto se materializa a travs de servicios
frica Sub-Sahariana 25,47 triple play, servicios IP (Internet Protocol) y equivalentes.
Pases de ingresos bajos y medios 20,31 En tercer lugar, y derivado de lo anterior, la utilizacin del aparato de
Argentina 17,73 telefona celular en un sinnmero de nuevas funciones. As como antes fueron
Amrica Latina y el Caribe 15,49 los sms y mail, ahora tienden a multiplicarse. Algunas de ellas ya estn en
Mundo 15,00
uso y se generalizan: disponibilidad de cientos de miles de aplicaciones, redes
Brasil 14,20
sociales, billetera y banca mvil, control de la salud, acceso a Internet me-
Pases de ingresos medios altos 13,88
diante banda ancha, cine y TV, complemento educativo, publicidad orientada
China 13,21
(cdigos QR), control de nios, seguridad personal, accesos codificados. Y con
Pases de alto ingreso 11,10
una reduccin sistemtica del escaln de edad para su acceso.
Chile 8,39
El impacto de estos cambios sobre las pautas culturales de la sociedad
Estados Unidos 6,18
an no puede evaluarse. Un ejemplo de lo que intentamos expresar es la
Pases Desarrollados 5,36
combinacin de celulares y redes sociales convertida en un actor de primera
Unin Europea 5,17
magnitud en los movimientos de protesta que abarcan el mundo entero.
Fuente: Banco Mundial
1): Medido por la cantidad de lineas habilitadas

En los ltimos aos (Cuadro N 1), los pases de menores ingresos, que
Formacin del mercado en Argentina
Tiene su origen en las caractersticas que asumi el proceso de priva-
se haban incorporado ms tarde o ms lentamente a esta tecnologa, ahora
tizacin de la telefona fija en Argentina, las decisiones posteriores y sus
avanzan a mayor velocidad que aquellos, donde esta tecnologa ha madurado
efectos. Los que tuvieron mayor incidencia en el esquema actual y limitaron
e incluso saturado el mercado. Con esas tasas de crecimiento tambin marchan,
la competitividad fueron:
de manera acelerada, hacia la maduracin de todos los mercados e implica la
Divisin del pas en dos reas con prestacin monoplica en cada una de ellas
universalizacin del servicio.
Autorizar la diversificacin de las operadoras de telefona fija (bsica en
La tasa de crecimiento de Argentina, en ese perodo (2005-09), se encuentra
la terminologa de aquella poca) en mercados sustitutos como es el
a mitad de camino entre ambos polos del desarrollo. En el ao 2009 ya haba
caso de la telefona mvil. Aunque fue en condiciones de competencia,
73 pases en el mundo que detentaban un nmero de conexiones que oscilaba
el monopolio de la telefona fija y el control de las redes le permita
entre igualar y duplicar la cantidad de habitantes. Y en ese ranking ocupbamos
manipular los precios.
el lugar trigsimo segundo.
Diferenciacin en materia de regulacin. Por su carcter de monopolio
En Argentina, el crecimiento de las conexiones 2003-2010 (ver Cuadro N
natural la telefona fija qued regulada bajo la forma de un servicio
2) ha sido vertiginoso. A una tasa de casi el 30 % anual acumulativo hizo posible
pblico. La telefona mvil fue declarada servicio en competencia y
que ya, en el ao 2007, el nmero de lneas superara al de los habitantes.
naci desregulada.
Todos los avances tecnolgicos apuntan hacia una mayor importancia
La regulacin de la telefona fija sufre de incorrecciones. Por ejemplo, no

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 existe la actuacin de oficio del ente regulador sino a requerimiento de parte; permite maniobras de restriccin de esa competencia a travs de acuerdos

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se acept de hecho el no cumplimiento del servicio universal en trminos empresarios que estn a la vista y que ni siquiera tratan de disimular. Y el
geogrficos (zonas de difcil acceso y baja rentabilidad), a personas con gobierno contribuye a la continuidad de esa situacin. Algunos autores opinan
limitaciones fsicas y sectores sociales vulnerables. que lo hace a modo de compensacin implcita por aceptar el congelamiento
Los controles de la CNC sobre la telefona mvil no existieron. Destacamos de tarifas en telefona fija.
el control de convenios de interconexin y sus precios de referencia; normas Las decisiones que coadyuvan a generar estas condiciones son, entre
contables que permitan identificar los diferentes servicios y su asignacin otras, las siguientes:
de costos; desfasaje entre avance tecnolgico y normas de calidad; sin in- No aplicar mecanismos de asistencia a la entrada de nuevos operadores
formacin propia (utilizan la suministrada por la empresa); etc. La Auditora previsto en la normativa vigente;
General de la Nacin destaca: no resulta posible determinar la actividad de No implementar la portabilidad numrica. Los usuarios quedan prisioneros
control especficamente desarrollada por la CNC respecto de las prestadoras de la empresa con la cual inician el servicio pues para aprovechar una oferta
de telefona celular mvil. (La Nacin, 17/06/11) mejor de otra empresa deben abandonar su nmero ya agendado por todas
Estos elementos contribuyeron a que un pequeo grupo de empresas sus vinculaciones comerciales, profesionales, de amistad y familiares.
pudiera mantener un elevado poder de mercado. Ms an, con este cuadro No implementar la seleccin del proveedor por marcacin
de situacin fue posible que las empresas compitieran consigo mismas. Y lo No exigir la universalizacin de la telefona fija;
que hicieron fue obvio: incentivar el desarrollo de la telefona mvil con precios Autoriza la discriminacin de precios con los proveedores medianos y
liberados y boicotearon el desarrollo de la telefona fija con precios controlados pequeos de telefona e Internet para interconectarse a la red telefnica y
y congelados desde la crisis del 2002. esto afecta la expansin de los servicios. El problema es de tal magnitud
Las cifras son contundentes. Mientras que en el perodo 2003-10 las que el propio Gobierno debi anunciar la creacin de una red estatal de
conexiones a la telefona mvil crecieron, como vimos, a una tasa anual acu- fibra ptica para hacerla posible;
mulativa del 29,37 %, las lneas de telefona fija lo hicieron en igual perodo Existen otros instrumentos que limitan la competencia entre empresas
a una tasa del 1,16 %. A ese ritmo nunca podran alcanzar la meta exigida
pero son de naturaleza exclusivamente tcnica (desagregacin del lazo
por las concesiones: universalizar el servicio de telefona fija, y menos an en
local, interconexin de tramas, etc.) que no analizamos por razones de
reas de baja densidad poblacional.
incumbencia profesional.
Es indudable que la demanda de telefona mvil no necesitaba de ningn
El problema no radica en el bajo nmero de oferentes en el mercado. An
impulso desde las empresas. Se limitaron a una muy baja tasa de instalacin
neta de lneas de telefona fija. Y decimos neta porque existen renuncias con un mayor nmero, pero con este marco institucional, pueden acordar los
debido a las continuas fallas y largas demoras en la reparacin. precios. No se trata de debatir el grado de competencia sino de impedir el
abuso de la posicin dominante por parte de empresas lderes e introducir
Los efectos de la estructura de mercado competencia.
La combinacin de la complejidad tecnolgica del servicio, la ausencia de Alto nivel de precio
regulaciones, las polticas de privatizacin y la falta de controles ha generado La persistencia de esta situacin oligoplica en el largo plazo, sin restric-
problemas econmicos y tecnolgicos muy serios que pueden resumirse en cin de precios y acordado entre las empresas, ha tenido consecuencias muy
ausencia de equidad, de competencia y asimetra de la informacin.
definidas. En Argentina, los precios de la telefona mvil se encuentran entre
Existencia de oligopolio en telefona mvil los ms altos del mundo. Hernn Galpern, investigador y docente de la Uni-
En el mercado de la telefona mvil de Argentina existen tres empresas: versidad de San Andrs (Argentina), ha realizado un trabajo de comparabilidad
Movistar (Telefnica); Personal (Telecom), Claro, (Telmex-Slim). Estos prestadores
mundial de tarifas para la entidad Dilogo Regional sobre la Sociedad de la
concentran el 98 por ciento de los accesos a la red y el 91 por ciento de los ingresos.
Informacin (DIRSI). El trabajo se titula Tarifas y brecha de asequibilidad de
El resto est a cargo de Nextel, orientada hacia servicios empresarios.
los servicios de telefona mvil en Amrica Latina y el Caribe. Lima -DIRSI
A su vez las empresas dominantes del mercado se distribuyen el mercado
2010; donde compara los precios entre los pases de Amrica Latina y de estos
aproximadamente por tercios con leve preeminencia de Claro. Esto se ha
mantenido casi inmutable en los ltimos aos. con el resto del mundo.
Sin embargo, la cuestin de fondo respecto al grado de concentracin es La metodologa se basa en canastas de llamadas de distinta intensidad y
ms grave an. Ha sido reconocida la vinculacin empresaria entre Telefnica los resultados (ao 2009) son contundentes. En canasta de baja intensidad de
y Telecom en octubre de 2010. Esta relacin existi desde la adjudicacin de utilizacin en la modalidad prepaga, medido en dlares corrientes, Argentina
la privatizacin en el ao 1990 y recin ahora sale a la luz. se ubica en 5 lugar del ranking entre los pases de Amrica Latina con un
Aunque el oligopolio es una forma de competencia y est alejado valor de casi 8 veces superior respecto del pas con nivel ms bajo (Jamaica).
conceptualmente de lo que significa un monopolio natural, su conformacin El ms caro es Brasil con valores que duplican los de Argentina.

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 Pero si el mismo clculo, en lugar de hacerlo en precios corrientes (dlares comercial. Tras de s esconde una problemtica de equidad. Estimaciones

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corrientes al tipo de cambio vigente), lo hacemos bajo la modalidad de dlares privadas ubican en alrededor del 70% de las llamadas bajo la modalidad
PPA (paridad de poder adquisitivo-metodologa Banco Mundial), Argentina se prepaga. Tendencia ratificada por las propias empresas. En la Resea Infor-
ubica 3 en ese mismo ranking con valores 10 veces superior a Jamaica. En esta mativa Consolidada del Estado Contable al 30/09/11 de la empresa Telecom
alternativa, tambin Brasil detenta el precio mayor, pero esta vez, con menor (pg. I) se consigna:
brecha respecto a Argentina ya que en esta alternativa es 48,8 % superior. Cabe sealar que aproximadamente el 69% de la base de clientes
De la comparacin en Amrica Latina pasamos a la internacional. El traba- corresponde a la modalidad prepaga y el 31% son pospagos (incluyendo
jo toma un grupo de 62 pases desarrollados y no desarrollados, manteniendo Cuentas claras y suscriptores de Internet mvil) (Cf. en Nota 3).
el criterio de dlares PPA para una canasta de llamadas de baja intensidad Este esquema genera un serio problema de equidad. La modalidad prepa-
en modalidad prepaga. En el ranking resultante, Argentina se ubica en 3er ga es utilizada por los sectores de menores ingresos a los fines de autocontrol
lugar y Brasil permanece con el mayor precio en el mundo. Y las brechas son del gasto. Y son esos sectores los que deben pagar sobreprecios. Actualmente, la
ms asombrosas an ya que en ese caso, la relacin de Argentina con el ms empresa Personal cobra el minuto excedente a $ 0.56 en la modalidad pospago
bajo nivel de tarifas (Dinamarca), produce una brecha 14,9 veces superior. y $2,25 en la modalidad prepago. Son cuatro veces ms.
(Cf. en Nota 1) Y son justamente esos sectores de menores ingresos que deben acudir
Y un detalle adicional: desde ese ao la modalidad prepaga ha sido la a una telefona mvil de altsimo costo, los que carecen de telefona fija que
que ms ha aumentado su precio. est subsidiada a travs del congelamiento de tarifas y cuya difusin se ha
No slo problemas en el precio sino tambin en la estructura tarifaria: estancado. Un verdadero despropsito.
ausencia de transparencia en las ofertas, brechas segn la modalidad de De la misma manera tienden a aumentar ms que proporcionalmente los
pago, desaparicin de categoras en la estructura tarifaria, y la unidad de planes con menor volumen de llamadas y los mensajes sms. Es la respuesta
medida utilizada. de las empresas a los mecanismos de autodefensa que ensayan los usuarios.
Transparencia de las ofertas Hemos visto cmo el usuario intenta controlar las llamadas a travs del sistema
Intentar comparar las presentaciones de tarifas al ente regulador que prepago y la respuesta de la empresa elevando justamente esas modalidades.
se realizan al slo efecto informativo, o bien las propuestas comerciales A partir de estas condiciones, el usuario ensaya otras estrategias de defensa.
a eventuales clientes requiere de profundos conocimientos de ingeniera, Examinemos en el cuadro N 2 la evolucin de las conexiones, llamadas, mi-
economa y jurdicos para desentraar esa madeja y establecer un indicador nutos empleados, la cantidad de mensajes cortos y sus respectivas relaciones.
comparativo de ofertas. Es evidente la tendencia a disminuir el promedio de minutos por llamada e in-
Si el ente regulador hubiese establecido la exigencia de llevar cada crementar de manera correlativa los mensajes. Mientras el lapso de llamada desciende
paquete ofrecido a un indicador, el usuario podra decidir de un solo vistazo en alrededor de 1/3 (minutos por llamadas) en el periodo 2001-11, los mensajes
la oferta ms conveniente de acuerdo a su modalidad de uso. La imposibilidad enviados por cada minuto de llamada se duplicaron en el periodo 2004-11.
de hacerlo es una poltica de las empresas. A esto se suma la posibilidad de Mientras los usuarios tratan de disminuir sus costos enviando mensajes
modificar la propuesta de manera unilateral durante el periodo de vigencia. (el promedio actual anualizado de sms es de 100 mil millones), la empresa
Brechas segn modalidad de pago incrementa sus utilidades porque el costo marginal de la misma en esa modalidad
En los pases de la Unin Europea, en promedio la diferencia de precio es casi cero. Es que el ancho de banda que ocupa un texto digitalizado es infinita-
entre la modalidad pre y pospago es de 1,78 %. Y el mayor precio corresponde mente menor que el equivalente en la transmisin de voz o imagen.
a la primera de esas alternativas. Y a esa ventaja se suma la reduccin de las necesidades de invertir en
En la citada investigacin de Galpern, sealaba para Argentina, en el ao sistemas, torres, etc., porque reducen la duracin de la llamada, cuando su
2009, una diferencia entre una canasta de llamadas prepago de baja intensidad infraestructura ya estaba saturada y desde hace aos produce serios problemas
y otra similar para la modalidad post pago, del orden del 45,9 % superior. en los das de mayor demanda: da del amigo, Navidad y similares.
Pero lo sorprendente es que existen en Amrica Latina 13 pases Desaparicin de categoras en la estructura tarifaria
donde la situacin es inversa. El ms notable es el de Venezuela donde Junto al desarrollo de los smartphones y tablets comienza a desaparecer
el servicio prepago representa aproximadamente la mitad del precio del de las ofertas de las empresas la tarifa plana. Es justamente la que ms conviene
servicio bajo la modalidad pospago. Hoy la brecha en Argentina es mayor a los usuarios de estos aparatos que suponen una conexin casi permanente con
debido, como ya dijimos, al aumento ms que proporcional de la modalidad Internet. Consultoras especializadas de Argentina, dada la proliferacin de estos
prepago desde esa fecha. dispositivos mviles, estiman que en el 2014, el 78 % de los accesos a Internet
Pero esto no slo puede ser debatido en el plano de una estrategia sern desde estos aparatos (Clarn, 15-11-2011).

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Cuadro N 2

SERVICIO DE TELEFONA MVIL - ARGENTINA

Cantidad de
Cantidad de Cantidad de Minutos Mensajes SMS Prom. Relacin Minutos por Relacin Total SMS /
Periodo Telefonos
Llamadas en miles en miles Mensual en millones Llamadas (1) Total Minutos
Promedio anual
2001 6.910.191 5.093.035 7.432.743 - 1,46
2002 6.459.684 4.538.050 6.637.221 - 1,46
2003 6.975.172 5.697.586 8.165.423 - 1,43
2004 10.197.811 9.507.447 13.532.340 996 1,42 0,88
2005 17.767.928 16.048.593 18.774.477 1.597 1,17 1,02
2006 26.652.430 21.276.037 24.242.416 2.082 1,14 1,03
2007 36.453.006 27.597.210 31.373.840 2.792 1,14 1,07
2008 43.584.099 37.802.329 42.102.445 4.174 1,11 1,19
2009 49.547.621 48.892.404 50.583.834 5.288 1,03 1,25
2010 54.736.510 60.167.049 57.772.224 6.348 0,96 1,32
Enero-Set 2011 57.809.911 54.132.066 51.903.050 7.567 0,96 1,75
Set. 2011 57.650.700 6.679.520 5.970.600 8.135
Tasa 2010-03 (2) (3) 29,37 34,26 27,70 30,28
Fuente: Indec Informa
1) En trminos decimales y no sexagesimales / 2) Para SMS 2010-2004 / 3) Tasa de variacin anual acumulativa

Unidad de medida reuniones realizada por la Comisin de Sistemas, medios de comunicacin y

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Mientras en todo el mundo las empresas de telefona mvil utilizan el libertad de expresin de la Cmara de Senadores de la Nacin a la cual se invit
segundo como unidad de medida para facturar, en Argentina, el tiempo de a profesionales y entidades relacionadas al tema.
llamada se redondea en minutos. Cmo se computa una llamada de 1:01 stas se concretaron el 09/06; 30/06 y 11/08 del ao 2010 (Cf. en Nota 4).
minutos de duracin? No es posible conocer como funciona el redondeo. La exposicin ms interesante sobre los objetivos y efectos de la portabilidad
Pero lo suponemos. numrica fue la del autor del decreto original Dr. Henoch Aguiar. Entre otros
Todas estas deformaciones de la estructura tarifaria implican subsidios cruzados prrafos (pg. 3 y 4 de la sesin del 09/06/10) expresa:
que definen las empresas para coadyuvar a elevar su tasa de ganancia y no para cubrir Sr. Aguiar. Muchas gracias por la invitacin. Es un placer estar en
objetivos sectoriales, regionales y sociales que subyacen en una regulacin. esta reunin. Quiero sealar que los tres motores de las telecomunicaciones
Por qu la prioridad es la portabilidad numrica son tecnologa, competencia y regulacin. La tecnologa est disponible para
Sin duda, de todos estos problemas, el de la portabilidad numrica es el ms aplicarse a la portabilidad numrica, pero la razn fundamental de la necesidad
importante. La situacin vigente nos sirve para calibrar la capacidad de lobby de esta portabilidad es la competencia. Por definicin, si hay un actor o pocos
de las empresas: una exigencia del Decreto 764 del ao 2000, utilizada en todo actores, sinceramente la portabilidad numrica carece de sentido. Entonces, la
el mundo y que en Argentina an no pudo ser implementada. competencia como poltica esencial genera la pluralidad de actores y debera
Es un arma fundamental para lograr la competencia entre empresas. A partir generar las libres opciones de los usuarios, que se deben garantizar segn el
de all ser posible la reduccin de precios, y resolver algunos temas relacionados artculo 42 de nuestra Constitucin Nacional.
a la estructura tarifaria. La competencia genera algunas cosas como baja de precios, ofertas ms
Las entidades defensoras de los consumidores vienen bregando por su agresivas de unos contra otros, pero no va a llegar a algunos resultados. Los
aplicacin desde el momento mismo de la aparicin del decreto 764/2000 que operadores entre s, por ms que compitan, hay algunas cosas que no van a
planteaba en su artculo 30 el derecho del usuario a la portabilidad numrica. Ya hacer. Entonces, interviene la tercera pata: la regulacin.
en el ao 2001 realizan junto a otros temas de la telefona mvil, un reclamo ad- La portabilidad numrica es un tpico caso, salvo alguna excepcin, en el
ministrativo (una nota al Secretario de Comunicaciones Expte. 064-006233/2001- que los operadores presentes van a competir para ganar los clientes. Esto sucede
C.660). Hoy, esa reclamacin, ya se ha transformado en un amparo ante la C.S.J. cuando compiten, cuando no han tenido un acuerdo de mantenimiento de
que tiene fallo pendiente. posiciones, como es el caso de Telefnica y Telecom en muchos lugares.
El material ms completo sobre el tema se encuentra en un grupo de La portabilidad numrica debe ser instada por el Estado para que de verdad

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suceda. De manera que se presenta una necesidad de regulacin ante todo; judiciales y evitar su aplicacin efectiva.

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ahora bien, otra cuestin es que se la respete. Hay tres tipos de portabilidad. En La justificacin de monopolio natural
primer lugar, la portabilidad del prestador: yo vivo en mi casa, sigo en la misma Las justificaciones se plasman en los proyectos presentados: en la Cmara de
direccin, tengo mi telfono y quiero cambiarme de prestador, porque me harto, Senadores: S-4311/10; y S-2096/10; en la Cmara de Diputados: 0072-D-2011.
no me gusta, no me saluda en los cumpleaos, por lo que fuera. Yo me quedo en Estos proyectos apuntan a declarar la actividad como servicio pblico justificada
mi lugar y cambio de prestador. en una actividad masiva y crtica para el usuario. A partir de all el contenido de
En segundo lugar, cambio de zona y quiero mantener el mismo prestador. En esos proyectos es similar: consideran ese mercado, de manera implcita, como
Buenos Aires, sucede que una persona se muda a cinco cuadras, depende de la un monopolio natural y por ende la regulacin debe garantizar las pautas bsicas
misma central, est con el mismo proveedor y le niegan la portabilidad numrica, de un servicio pblico: continuidad del servicio, oferta siempre ampliada y no
lo cual para m es incomprensible. En ese caso, estamos frente a la portabilidad discriminacin de la oferta.
geogrfica y no de prestador. Podemos combinar las dos: me mudo y adems Quienes defienden la posicin de las empresas, y bajo este escenario de
quiero cambiar de prestador. proyectos, se apresuraron a plantear su estrategia defensiva. Est basada en
A su vez, en la portabilidad geogrfica, tenemos diferentes zonas, puede ser que la declaracin de servicio pblico es inadmisible ya que no se trata de un
dentro de la misma rea, por ejemplo, me mudo de Caballito a Villa del Parque, monopolio natural (Lucas A. Piaggio en La Nacin 30/10/2011; y Guillermo
dentro de la misma zona de numeracin. Se complica un poco ms si yo estoy en Rivaben en La Nacin, 06/11/2011).
Buenos Aires y me voy a vivir a Salta, porque todos sabemos que, por ejemplo, en el Y lamentablemente tienen razn. Es que para los legisladores no existe
caso de la telefona fija los nmeros que estn registrados tienen un nmero inicial otra alternativa que la declaracin de servicio pblico. Aunque no mencionan el
que indica la localidad, etctera. La portabilidad geogrfica en reas distantes, monopolio natural, justifican ese estatus en que el servicio es masivo.
que no sean dentro de la misma rea local, presenta planteos tcnicos un poco Pero en el desarrollo concreto de la propuesta, redactan una norma
ms complejos, pero resolubles. especfica para el monopolio natural, para lo cual es necesario un grado
Entonces, tenemos portabilidad de prestador, portabilidad geogrfica en reas mximo de regulacin a fin de que el Estado pueda actuar como proveedor
grandes o chicas, cambiando de localidad o no, y despus hay otra portabilidad del servicio en ltima instancia.
que es la de servicios. Eso significa que depende de los pases, y con la evolucin Toda la literatura sobre el tema caracteriza esta forma de mercado de otro
es posible que vayamos todos a tener un nico nmero personal. Yo puedo llegar a modo. Se trata de condiciones donde el monopolio se ejerce, no por habilidades
tener un nmero que se atiende en un celular, en un fijo, con lo cual, a eso es a lo que empresariales, sino por razones tecnolgicas inherentes a la propia actividad.
tiende la plataforma IP, es decir, el hecho de que toda la base de operaciones trabaje Son mercados donde la forma de monopolio no tiene alternativa alguna. Y se
sobre un sistema IP har que nuestro telfono sea lo mismo que nuestro e-mail. regula como servicio pblico para, por un lado, evitar que la empresa usufructe
Nosotros podemos acceder a nuestros e-mails cualquiera que sea desde de una posicin imposible de modificar, y por el otro, que el eventual abandono
del servicio, deje a la poblacin sin el servicio.
cualquier lugar del mundo. Es posible que vayamos en los prximos 7 aos a ese
Las condiciones de monopolio natural existen cuando para un mercado
tipo de portabilidad, motivo por el cual, podramos hablar de una nueva porta-
especfico es ms econmico que produzca una sola empresa. Y este fenmeno
bilidad que es la de servicios. Es una portabilidad modal, con independencia del
persiste a lo largo de todo el periodo de maduracin de la inversin. Es por
servicio fijo, mvil o que est sobre la Internet, me puede llegar una comunicacin
la existencia de economas de escala que hacen posible un costo medio de
de voz. Esos son los tipos de portabilidad que podemos implementar.
produccin descendente (costo marginal menor a costo medio) a medida que
se incrementa la demanda.
El debate sobre la regulacin Esto se presenta en actividades tales como los servicios de infraestructura
Frente a estos problemas el debate est servido. Debe o no existir una regu-
donde la inversin inicial no es divisible y por ende posee un alto costo hundido.
lacin que impida estas situaciones absurdas? Examinaremos las justificaciones
(gas, telefona fija, agua, cloacas, etc.)
y los instrumentos que nos ofrece la teora econmica. Sera un absurdo que varias empresas construyan cada una su propia red
La justificacin de la regulacin de gas en una ciudad para luego salir a competir ofreciendo un servicio que es
El debate en el que participan organizaciones de consumidores y absolutamente homogneo. Quebraran todas. La situacin ideal es una sola red
miembros del Congreso a travs de proyectos especficos, y las respuestas y por ende una sola empresa.
de las empresas, nos lleva a una conclusin: la cuestin de fondo radica en Estas condiciones monoplicas son inevitables y, por ende, muy peligrosas.
la justificacin de la regulacin ya que su orientacin definir su contenido. Por eso, la regulacin en base al carcter de servicio pblico conforma un si-
Por otra parte, si no es correcta, su resultado ser inverso al que se pretende mulador de competencia a fin de evitar que el concesionario del servicio pueda
ya que facilitar a las empresas proveedoras del servicio recurrir a amparos usufructuar de su posicin relativa y que los intereses de los consumidores no

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puedan ser afectados an en circunstancias extremas. el de gas. La prestacin inevitable por parte de una sola empresa implica que su

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Crtica al encuadramiento en monopolio natural eventual interrupcin (quiebra de la empresa o razones equivalentes), generara
El caso de la telefona mvil no encuadra dentro de la categora de monopolio un problema maysculo. De all la necesidad de garantizar su continuidad donde
natural. Se trata de un sectoren competencia. Que esa competencia est limitada el proveedor en ltima instancia es el propio Estado.
por razones de volmenes de capital necesario, control empresario de la tecnologa, Pero en el caso de una empresa de telefona mvil es absurdo pensar en
etc. es una problemtica de otro orden. En todo el mundo la tendencia ha sido hacia una quiebra. Y si llegara a suceder, el resto de empresas est en condiciones de
la formacin de oligopolios, con un bajo nmero de proveedores. absorber de manera casi instantnea esa porcin del mercado.
Aqu no es necesario un simulador de competencia sino crear marcos Tambin los casos de monopolio natural prevn que el nico proveedor
institucionales para forzar esa competencia e impedir las manipulaciones posible debe garantizar unaoferta siempre ampliaday anticipada a la demanda.
que afecten la equidad. Pero en Argentina, operan en un marco con sentido Su ausencia operara de manera similar a la falta de continuidad.
exactamente opuesto. El caso ms notable, como hemos visto, es la no instru- Lo mismo para la no discriminacin. Una empresa distribuidora de gas
mentacin de la portabilidad numrica, que facilita la no competencia entre puede ponerse de acuerdo con una empresa usuaria donde el gas es un insumo
las empresas existentes. crucial, para sacar del mercado a otra del mismo rubro, con el simple procedi-
La cuestin de fondo radica en la muy fcil colusin de intereses en las miento de excluirla de su padrn de clientes.
Todas estas previsiones, tpicas de un monopolio natural, en la telefona
condiciones institucionales que existen en Argentina para esta actividad. Aunque
mvil representan un absurdo lgico.
los proveedores fuesen un nmero tres veces mayor, tambin habra crtel de
precios y el problema sera exactamente el mismo. Y en ese caso las empresas Los riesgos de un error
podran aducir que en el sector existe competencia perfecta, y por ende no sera Un error de esa magnitud en la caracterizacin de la actividad, an cuando
necesaria regulacin alguna, dado el alto nmero de oferentes del servicio. alguno de los proyectos fuese aprobado, provocar la inaplicabilidad de la ley
En el caso de la telefona celular, las empresas utilizan su posicin oligo- ya que lgicamente las empresas de telefona mvil tratarn de impedirlo y
plica y un marco institucional con fuertes deformaciones para acordar desde recurrirn a amparos de la justicia que sern atendidos. Y cuando el juez cite a
precios hasta los ritmos de introduccin de las nuevas tecnologas, generando testigos con formacin acadmica y prctica de gobierno, para que fundamenten
condiciones altamente negativas para los usuarios. si es o no un monopolio natural, nadie sostendr una posicin afirmativa.
En nuestra experiencia slo hemos encontrado un caso donde no siendo
Los proyectos de regulacin en el Congreso no ven otra salida que asimilar
monopolio natural pudiera ser aplicable el concepto de servicio pblico. Y esto se
este mercado a un monopolio natural. Pero esta caracterizacin no se adecua
debe a los cambios econmicos en Argentina y el mundo a lo largo de la ltima
a la situacin real. Aducen en los fundamentos que el servicio resulta masivo.
dcada. Cuando en estas pginas hemos tratado el caso de la Ley de Entidades
Sin duda, no es una justificacin del monopolio natural. Nos preguntamos: si
Financieras que regula el sistema bancario, hemos dicho que una alternativa es
no fuese masiva, no necesitara regulacin?
declarar la actividad financiera como servicio pblico. Ha quedado demostrado
En el desarrollo del contenido de los proyectos, aparece de manera impl-
en las sucesivas crisis bancarias que cuando por condiciones macroeconmicas
cita la caracterizacin de monopolio natural ya que en el articulado intentan
o de manejo de un banco, ste tiende a caer, se tambalea todo el sistema.
garantizar la continuidad, oferta ampliada y no discriminacin.
El mismo fenmeno se produjo en la crisis financiera mundial iniciada a
En la realidad econmica del mercado de la telefona mvil, no tiene sentido
fines del ao 2007, al producir la quiebra del banco de inversin Lehman Brothers
garantizar la continuidad. Este tipo de garantas se prev para servicios como
(15/09/08). ste slo hecho gener, por contagio financiero, una cada del resto
de instituciones de esa categora como si fuesen fichas de domin.
En esos casos, no se interrumpe slo el servicio financiero de un banco,
que es fcilmente reemplazable por el resto. Se produce la cada del sistema
financiero y all debe aparecer el Estado como responsable en ltima instancia
de la prestacin de ese servicio.
La posicin de las empresas
Debemos tener presente que las empresas proveedoras del servicio no han
concurrido a exponer en ninguna de las invitaciones realizadas por las autoridades
del Congreso cada vez que se han tratado temas vinculados a la telefona.
Pero ya tienen elaborada su estrategia de respuesta. No slo refutan el carcter
de monopolio natural de la actividad, sino que aprovechando los errores cometidos
en los proyectos, van ms all: como no se trata de un monopolio natural, sino de

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un sector calificado en competencia no debera ser regulado de ninguna forma: desaparecer otros. Es el caso ya mencionado de la acelerada convergencia de los

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Estamos abiertos a lo que presente cualquiera de las instituciones que tienen servicios digitalizados donde desparecen las fronteras entre la telecomunicacin
participacin en esto. Estamos dispuestos a discutir los proyectos que surjan, pero y la informacin, ya que cualquier tipo de red (incluida la de electricidad y la de
creemos que hoy ya existe un marco regulatorio y que, sobre todas las cosas, ya se televisin) puede transmitir todo tipo de informacin.
da una sana competencia. (Entrevista al Director General de Telecom Personal-La Y puede hacerse sin necesidad de declarar a la telefona mvil como ser-
Nacin 06/11/2011). vicio pblico. Aunque esta alternativa pueda aparecer como ms progresista,
Tienen razn en cuanto no se trata de un monopolio natural, sin embargo, ya que permitira un control ms completo, en la prctica, implica forzar los
eso no autoriza a plantear que existe competencia y por ende no sera necesario argumentos que a la manera de un boomerang, se volvern en contra de la
ningn tipo de regulacin. pretensin de regulacin ya que ser utilizada como justificacin para que no
Qu nos dice la teora econmica pueda ser aplicada.
En un sistema capitalista, la regulacin de una actividad por parte del Estado
debe estar claramente identificada y justificada. Este tema, a nivel acadmico, ha
sido preocupacin de la temtica de las finanzas pblicas y que actualmente, Notas:
tiende cada vez ms a identificarse como la economa del sector pblico. 1) http://www.udesa.edu.ar/files/UAHumanidades/EVENTOS/PAPERGALPE-
Los textos que tratan el tema y utilizados como bibliografa en las univer- RIN190410.PDF
sidades ms prestigiosas del mundo explican las justificaciones por las cuales el 2)http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/studies/te-
estado puede y debe intervenir en los mercados. lkom_tariff_trends_1998-2009.pdf
Nos referimos a dos autores estadounidenses: Joseph Stiglitz (La Economa 3)http://www.personal.com.ar/_staticfiles/_pweb/informacionInstitucional/
del Sector Pblico, Ed. Bosch) y Richard y Peggy Musgrave, (Hacienda Pblica- EstadosContables/pdf/personal_0911.pdf
Terica y Aplicada, Ed. Mc Graw Hill). Estos, coinciden en la existencia de dos 4) http://www.senado.gov.ar/web/comisiones/evenComi.php?nro_comi-
grandes reas de justificaciones: las fallas de mercadoy la equidad. En la primera sion=68 . (Al cierre de este informe haban retirado de exhibicin los archivos
de las reas existe toda una gama de disfunciones. Su tipologa cubre: bienes correspondientes a los aos 2008-11 de reuniones de la Comisin. Suponemos
pblicos, externalidades, monopolio natural e informacin imperfecta. que de manera temporaria).
Es cierto que en el caso de la telefona mvil no se trata de un monopolio
natural. Pero sta no es la nica justificacin para regular. No ser por va de
declararlo un servicio pblico, pero deber ser una regulacin especfica a
partir de las problemticas que crea: ausencia de competencia, falta de equidad
y asimetra en la informacin.
Competencia pues usufructan de su posicin oligoplica, equidad pues
introducen distorsiones que afectan la estructura tarifaria, y asimetra de la
informacin debido a que las formas de presentar las ofertas y la ausencia
parcial de informacin, impiden racionalizar las decisiones del usuario. Y superar
las graves falencias de este mercado slo es posible por va de una regulacin
adecuada al objeto.
No se trata de introducir un simulador de competencia sino garantizar la com-
petencia y superar los problemas de equidad y asimetra de la informacin. Ms
que fijar el precio, se trata de instrumentar un mecanismo de severas sanciones
al crtel de precios y a los subsidios cruzados derivados de la discriminacin de
precios de la estructura tarifaria, exigir la portabilidad numrica, transparentar las
ofertas y la facturacin para hacerlas comparables, utilizar unidades de medida
adecuadas al tipo de servicio para evitar el redondeo, otorgar accesibilidad para
discapacitados, normas de seguridad para limitar y detectar su uso para el delito,
Consulte Informes de Coyuntura anteriores
gua electrnica con derecho a figurar o no, tarifas sociales, etc. en la seccin Biblioteca Virtual
Adems deber ser una regulacinabierta. Con esto queremos significar que
debe estar sometida a una revisin peridica ya que la alucinante velocidad del WWW.CPBA.COM.AR
avance tecnolgico en este tipo de actividad, generar nuevos problemas y har

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