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Le plan de dveloppement ambitieux de la zone de libre-change de Qianhai (Shenzhen)

Les Zones de libre-change pilotes doivent-elles tre analyses la seule aune de l ouverture de
lconomie chinoise? En quoi consistent concrtement les appels des plans quinquennaux successifs
promouvoir la coopration conomique entre la Chine continentale et sa priphrie immdiate (Hong
Kong, Macao et Tawan)? Approuve ds 2010 dans un contexte o les relations entre la rgion
administrative spciale (RAS) de Hong Kong et le continent taient exclusivement envisages au travers
du prisme de l intgration , la zone de Qianhai situe Shenzhen, quelques kilomtres de Hong
Kong - a pour ambition de rpliquer, sur une portion de territoire sous administration communiste, les
principaux piliers de lenvironnement daffaires de la RAS. Le tribunal de Qianhai sessaie par exemple
appliquer la common law, tandis que certaines activits bnficient de taux dimposition lgrement
infrieurs ceux en vigueur Hong Kong au risque dentrer en concurrence. Mais pareille greffe de
lenvironnement des affaires de Hong Kong peut-elle prendre? Pour des raisons aussi bien
circonstancielles (au niveau conomique : pressions la baisse sur le CNY ; au niveau politique :
recentralisation depuis 2012) que structurelles (des traditions intellectuelles diffrentes), les rformes
semblent ralentir : alors quapproche 2020 (date laquelle ldification de la zone de Qianhai doit tre
finalise), la ZLE ne runit donc pas encore les conditions propices linstallation, dans le Guangdong,
de larges pans de lindustrie des services haute valeur ajoute de Hong Kong, qui succderait la
migration des entreprises manufacturires de la ville intervenue, elle, dans les annes 1980 et 1990.

En tant que section de la Zone pilote de libre 1. Contexte politique : lintgration

change du Guangdong (ZLE) inaugure le 21
avril 2015, la Zone de Qianhai propose (1) des
procdures simplifies en matire de cration
dentreprises, (2) une plus grande ouverture aux
investissements trangers (rgis par une Liste
ngative : les secteurs dactivits
non recenss au sein de cette liste bnficient
dun traitement national) et (3) se veut lavant-
garde des rformes financires. Mais cette
enclave exprimentale tablie ds 2010 autour
dune Zone de coopration entre Shenzhen et
Hong Kong pour les services modernes
cherche avant tout instiller un nouveau modle
de relations conomiques entre Hong Kong et le
continent chinois. Il convient de chercher
dgager les grandes lignes de ce modle et
dterminer dans quelle mesure
coopration affiche est galement teinte
dune mise en concurrence.
rgionale dune ancienne colonie
britannique
Estomper les frontires :
Depuis le transfert de souverainet intervenu le
1er juillet 1997, Hong Kong a intgr la
Rpublique populaire de Chine en tant que
Rgion Administrative Spciale (RAS). ce
titre, Hong Kong est dot de sa propre
constitution, dite Loi Fondamentale 1, qui
dispose que le systme capitaliste et le mode
de vie du territoire demeureront inchangs pour
les cinquante ans venir et garantit ainsi
thoriquement, jusquen 2047, un large degr
d'autonomie Hong Kong vis--vis des
autorits centrales (seules la dfense et les
la affaires trangres relevant exclusivement du
gouvernement central).
Aussi, jusqu rcemment2, lobjectif de
l intgration ( terme) de Hong Kong la
Chine a-t-il fait lobjet dun large consensus.
Voyant lintrt quils pouvaient en retirer, les
autorits centrales et les autorits de Hong Kong

1
Le pouvoir dinterprtation de la Loi fondamentale est
toutefois dvolu au Comit permanent de lAssemble
nationale populaire, qui peut en outre sautosaisir.
2
Hong Kong, le mouvement dit localist , qui a dabord
merg vers 2005 autour de problmatiques lies la
prservation du patrimoine, et qui est devenu une force
politique part entire au lendemain du Mouvement des
parapluies de 2014, a t le premier contester de front
cet objectif dintgration de Hong Kong au continent.
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ont uvr rduire les distances de toutes
sortes entre la RAS et le mainland : (1) les
distances gographiques3, bien sr, mais
galement (2) celles qui sparent leurs rgimes
de traitement des flux de biens et de capitaux
respectifs4.
Une zone de coopration renforce entre
Hong Kong et le continent :
Cest dans la mme optique de rapprochement5
que le Conseil des Affaires de ltat (CAE) a
approuv, le 26 aot 2010, la cration dune
Zone de coopration entre Shenzhen et Hong
Kong pour les services modernes . Situe
quidistance entre les deux aroports de Hong
Kong et Shenzhen (30 km), la zone de 15 km 2 a
notamment pour objectif de stimuler le
dveloppement intgr (ronghe fazhan
) du Guangdong et de Hong Kong. Un plan
gnral est publi en octobre de la mme
anne, qui doit guider le dveloppement de
Qianhai pour la priode allant jusqu 2020 ; il est
complt par un texte du CAE en date du 29 juin
2012, qui instaure une srie de 22 mesures
pilotes pour la zone, notamment en matire
financire, fiscale et juridique (voir infra). Le 24
mars 2015, enfin, Qianhai (qui se voit alors
adjoindre le district de Shekou) se voit rattach
la Zone de libre change du Guangdong,
inaugure la mme date.
La ZLE de Qianhai-Shekou nest toutefois pas un
parc industriel comme un autre : si, fin 2016, elle
reste essentiellement en chantier, son
importance politique est atteste par (1) la
3
Via le dveloppement dinfrastructures de transport reliant
la Rgion administrative spciale de Hong Kong au
continent, dont notamment le pont Hong Kong Zhuhai -
Macao et la ligne de train rapide Hong Kong Canton.
4
Accs privilgi au march chinois pour les biens et, dans
une moindre mesure, les services hongkongais dans le cadre
du Closer Economic Partnership Agreement ou CEPA
sign en 2003 ; connexion boursire entre Hong Kong et
Shanghai (17 novembre 2014) puis entre Hong Kong et
Shenzhen (5 dcembre 2016).
5
Les grandes lignes du projet sont en effet traces dans la
rponse de la mairie de Shenzhen au plan de rforme et de
dveloppement de la rgion du Delta de la rivire des perles
(2008-2020) () de la NDRC 10
(dcembre 2008).
6
Wang Guangya, directeur du Hong Kong and Macao Affairs
Office (HKMAO, CAE), sest rendu sur place en juin 2011 ; le
Secrtaire du Parti, Xi Jinping (7 dcembre 2012), puis le
Premier Ministre, Li Keqiang (4 janvier 2015), ont suivi.
7
Le premier directeur de la zone (avril 2013-aot 2015),
Zhang Bei, fut lassistant personnel de plusieurs
Conseillers dtat (ministres). Lune des autres principales
rcurrence des visites de hauts dignitaires du
rgime6 ; (2) la dcision de placer sa tte des
dirigeants capables de se faire entendre en haut
lieu7 ; et (3) le rle pilote qui lui est dvolu
pour dfinir un nouveau modle de relations
conomiques entre Hong Kong et le continent8.
Lobjectif assign la zone est en effet de
rpliquer, sur une portion de territoire sous
administration communiste, les principaux piliers
de lenvironnement daffaires hongkongais, dans
lespoir dy attirer entre autres - les fleurons de
la finance (17,6% du PIB hongkongais en 2015),
de la logistique (6,5%), des services
professionnels (5,9%) et des services
dinformation et de communication (3,5%) soit,
pris ensemble, un tiers du PIB de la RAS9.
2. La difficile greffe de lenvironnement des
affaires de Hong Kong en terre chinoise
Harmonisation fiscale :
Ainsi, Qianhai est, avec Hengqin et Pingtan
(situes respectivement en face de Macao et
Tawan), la seule section dune ZLE pilote de
Chine proposer une fiscalit prfrentielle
certaines catgories dentreprises : en
loccurrence, un impt sur les bnfices au taux
de 15%, en-de des taux de droit commun
applicables en Chine continentale (25%) et
Hong Kong (16,5%10) applicable aux entreprises
satisfaisant certains critres et oprant dans
les secteurs dactivit lists au sein dun
catalogue prfrentiel : (1) logistique
moderne ; (2) services informatiques ; (3)
figures de la Zone est le prsident du Qianhai Institute for
Innovative Research, think tank tabli en juillet 2014 :
ancien membre du Conseil excutif (gouvernement) de Hong
Kong (1992-1997) et Prsident de lUniversit de Lingnan
(1995-2007), Edward Chen possde une
connaissance intime du fonctionnement du modle
hongkongais, en sus dun pais carnet dadresse...
8
Qianhai est cite dans les XIIme (2011-2015) et XIIIme
(2016-2020) plans quinquennaux - elle apparat dans ce
dernier au titre des relations avec Hong-Kong, alors que la
Zone aurait tout aussi bien pu figurer au sein du chapitre
relatif la poursuite de la politique d Ouverture .
9
Source : Census & Statistics Department, Hong Kong.
Depuis lanne fiscale 2008-2009, le taux d'imposition est
de 16,5% sur les bnfices raliss Hong Kong par une
socit y tant immatricule ; de 15% pour celles ayant des
activits sur le territoire tout en ny possdant pas de
structure juridique. Notons toutefois que les mthodes de
calcul de la base imposable sont diffrentes Hong Kong
(principe de territorialit des revenus) et en Chine
continentale.
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services technologiques, linnovation et autres
services professionnels ; (4) industries
culturelles et cratives. De mme, la fiscalit
individuelle permet aux hauts talents ainsi
quaux catgories professionnelles en pnurie de
bnficier dun crdit dimpt ds lors que le
montant de la retenue fiscale excde 15% de leur
salaire. Ce taux est donc galement infrieur au
taux de 17% pratiqu Hong Kong pour les
salaires mensuels excdant 120 000 HKD, qui
forment le cur de cible ( hauts talents ) de
ladministration de Qianhai11.
Des rformes pilotes en matire financire :
Alors que les institutions financires
reprsentent plus de la moiti des 61 000
entreprises immatricules Qianhai fin 2015,
paradoxalement, la finance ne fait pas partie du
catalogue prfrentiel . Elle est pourtant la
principale industrie que cherchent promouvoir
les autorits de Qianhai, qui sappuient pour cela
sur la mise en uvre de rformes
institutionnelles et de programmes pilotes
pour certains exclusifs lenclave de Qianhai.
Les institutions financires hongkongaises sont
ainsi censes pouvoir jouir Qianhai de
conditions daccs au march chinois moins
contraignantes que dans le reste du pays : en
septembre 2016, la Hang Seng Bank a pu ouvrir
une maison de fonds communs de placement
contrle par la partie trangre et la Bourse de
Hong Kong a annonc la cration dune
plateforme dchange pour les mtaux devant
permettre aux investisseurs chinois dacheter
des produits hongkongais aux prix hongkongais
sans avoir se rendre dans la RAS (laval de la
CSRC est encore attendu pour ces deux
projets) ; pour sa part, HSBC est devenu le
premier groupe tranger mettre en place une
socit de courtage sous forme de coentreprise
majorit trangre. La libralisation promise
qui devait tre ralise dans le cadre du CEPA
se fait toutefois encore au compte-goutte, projet
par projet, en fonction de critres non publis et,
fin 2016, des discussions sengageaient tout
juste avec la Banque populaire chinoise et la
11
Voir : 12
2012143. Ladministration de uvre de ce programme (2012), la finalit des prts en
ces privilges fiscaux reste perfectible : en effet, les
employs ligibles doivent dabord verser la somme due au
taux de droit commun avant de solliciter le versement dune
subvention comblant lcart avec la somme correspondante
15% de leur salaire.
China Insurance Regulatory Commission afin de
libraliser de manire systmatique les
conditions daccs au march chinois pour les
compagnies dassurance de Hong Kong.
Jusquici, Qianhai sest principalement appuy
sur lindustrie financire hongkongaise pour
dvelopper une plateforme de compensation
onshore de la devise chinoise : (1) Qianhai
propose en effet un programme autorisant les
entreprises enregistres localement et
remplissant certaines conditions emprunter
des CNY offshore depuis 15 banques
hongkongaises accrdites (lon parle alors de
backflows), au taux du march12 ; (2) et le
Qianhai Equity Trading Center permet, lui, de
lancer Hong Kong des produits de gestion de
patrimoine libells en CNY. Parmi les autres
services drogatoires du droit commun autoriss
Qianhai : (3) le programme QFLP (Qualified
Foreign Limited Partner), qui existe galement
Shanghai, Pkin, Tianjin, Qingdao etc., permet
aux investisseurs institutionnels trangers de
crer des fonds dinvestissement libells en CNY
pour investir dans des entreprises chinoises ; (4)
approuv le 8 dcembre 2014, le programme
QDIE (Qualified Domestic Investment
Enterprise), est lui spcifique Shenzhen, qui
autorise les investisseurs chinois lever des
fonds localement pour investir ltranger sur les
marchs primaire comme secondaire et dans de
nombreux secteurs (tous ceux couverts par les
programmes ODI, QDII et QDLP).
Un tat de droit aux caractristiques
chinoises - o rgnera la common law ?
Dans sa volont de crer un environnement
juridique facilitant le dveloppement des services
modernes , lAutorit de gestion de la zone de
Qianhai a trs tt propos dimporter au sein de
sa circonscription certains marqueurs dun tat
de droit. Parmi ses suggestions : la cration
dune commission contre la corruption
indpendante (inspire de lICAC hongkongais)
et dun mdiateur (ombudsman), la nomination
de rsidents hongkongais au sein de son comit
Daprs notre comprhension des mesures de mise en
question est toutefois trs restreinte : ils doivent en effet tre
consacrs au dveloppement et la construction de la zone
de Qianhai elle-mme. Les prts sont par ailleurs soumis
quota, mais leur maturit (court, moyen, long terme) est la
discrtion des parties.
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de direction, linstauration de lobligation, pour
les fonctionnaires de la zone, de dclarer leurs
revenus et leurs prises dintrt etc. Le Comit
permanent de lAssemble populaire de
Shenzhen sest empress de mettre son veto
ces initiatives originales (27 juin 2010) et Qianhai
a finalement t dcrte base de
dmonstration de ltat de droit aux
caractristiques chinoises . Plusieurs projets
audacieux restent nanmoins dactualit dans ce
cadre, dont celle visant tendre le primtre
dapplication du droit hongkongais au sein de
lenclave.
Le 28 octobre 2016, pour la premire fois, le
Tribunal de district de Qianhai a ainsi eu recours
la common law pour rsoudre un litige
commercial loccasion dun jugement ayant, en
outre, fait intervenir un jury compos de plusieurs
rsidents hongkongais. Il convient toutefois de
noter que le Tribunal de Qianhai ne sest pas
transform en tribunal de droit commun pour
loccasion : techniquement, il a en fait dlgu le
rglement du diffrend un mdiateur, avant
dapposer un cachet dapprobation la
dcision arrte lissue de la procdure afin de
lui confrer une force juridique contraignante. En
cas dchec de la mdiation, les deux parties
auraient bien t contraintes de plaider devant le
Tribunal de Qianhai ; et la question reste entire
de savoir si celui-ci aurait alors appliqu le droit
hongkongais. Sans doute encore largement
perfectibles, ces tentatives dapplication du droit
hongkongais restent potentiellement
importantes : elles pourraient en effet
concurrencer Hong Kong sur lun de ses
principaux avantages comparatifs, son systme
juridique.
Dautres mesures sont par ailleurs mises en
uvre pour favoriser la mobilit des cols
blancs depuis Hong Kong vers la zone de
Qianhai : (1) ouverture sectorielle au profit,
notamment, des cabinets davocats
13
Cette formule permet aux avocats hongkongais de
suppler leurs homologues continentaux et vice versa
loccasion de litiges civils et commerciaux (les affaires
criminelles et administratives soumises au droit de la
Rpublique populaire de Chine restent hors de porte des
avocats hongkongais). Cette possibilit, ouverte le 1er
septembre 2014 dans le cadre de lannexe VIII du CEPA,
stend galement aux deux autres sections de la ZLE du
Guangdong : Hengqin (Zhuhai) et Nansha (Canton).
14
Depuis le 29 fvrier 2016, les architectes et gomtres
certifis Hong Kong sont censs pouvoir officier sur les
hongkongais : fin novembre 2016, six des neuf
cabinets davocats sino-hongkongais tablis en
Chine sous forme de partnership associations
taient ainsi enregistrs Qianhai ; le 1er juin
2016, cette forme dassociation qui ouvre aux
avocats hongkongais des pans entiers du
march chinois13 a en outre t tendue
lensemble de la circonscription de la ville de
Shenzhen ; (2) poursuite des efforts de
simplification des procdures de reconnaissance
mutuelle des certifications engags dans le
cadre du CEPA : si la reconnaissance
automatique des certifications professionnelles
des comptables, avocats, architectes,
gomtres, etc. hongkongais reste ce jour une
gageure, quelques progrs ont t enregistrs
Qianhai pour ces deux dernires catgories
professionnelles14.
3. Un projet ambitieux
Les ambitions du gouvernement central pour la
zone de Qianhai semblent claires : oprer une
greffe de lenvironnement des affaires
hongkongais en territoire de Chine continentale ;
i.e. crer les conditions propices linstallation
dans le Guangdong de larges pans de lindustrie
des services haute valeur ajoute
hongkongaise, qui succderait la migration des
entreprises manufacturires de la ville
intervenue, elle, dans les annes 1980 et 1990.
La zone tient, sur son site mme, le compte des
entreprises hongkongaises immatricules
Qianhai : 2 797 la fin du mois de dcembre
2016 (soit 3,2% du total), pour un capital social
enregistr estim 378,3 Mds CNY (soit 8,4%
du total). Une marginalisation de lconomie de
Hong Kong aurait, selle se ralise15, des
rpercussions importantes sur les quilibres
politiques.
Bien que linitiative soit officiellement dcline au
nom de la coopration entre les deux
projets majorit hongkongaise raliss Qianhai.
Lautorisation ncessite une simple procdure
denregistrement Hong Kong (Development Bureau) puis
Qianhai (Qianhai Authority) ; le primtre des activits
autorises est le mme qu Hong Kong, prospection et
cartographie excepts.
15
Manifestement peu satisfaite de ces rsultats, la
municipalit a rendu public, en dcembre 2014, un
programme de subventions pouvant aller jusqu 2 M CNY
pour les entreprises hongkongaises immatriculant une filiale
au sein de la zone ou y ralisant des emprunts en CNY.
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territoires, lexistence dune concurrence entre
Hong Kong et Qianhai fait dailleurs lobjet dun
vaste consensus parmi les principaux
commentateurs de Hong Kong, quils soient
libraux ou conservateurs. Et cest davantage
sur les chances de succs du projet que se
divisent ces derniers : Lam Hang-chi (libral),
fondateur du Hong Kong Economic Journal,
estime par exemple quHong Kong peut y trouver
des motifs dinquitude, tout en prcisant que le
succs de Qianhai dpendra in fine de la volont
du pouvoir politique chinois dcentraliser et
externaliser une partie de son pouvoir de
dcision. Quant lactuel prsident de la MPF
Schemes Authority, David Y. K. Wong
(conservateur), il estime que les principaux
atouts de Hong Kong, au premier lieu desquels
ses institutions (il cite la libert de la presse, de
linformation, du capital - ; celles fixant les
rgles du jeu - tat de droit, socit civile,
organisations professionnelles indpendantes
etc. ; et la rputation de qualit associe au
Made in Hong Kong ), sont difficiles
rpliquer.

La greffe peut-elle prendre ? Lensemble des mesures mentionnes ci-dessus sont des mesures pilotes,
pour la plupart mises en place jusquau 31 dcembre 2020. Si certaines pourraient survivre au-del1 ou
mme se voir tendues un primtre plus large, dautres pourraient aussi tre suspendues cette
chance ; et lincertitude pesant sur leur prennisation est peu propice inspirer la confiance
ncessaire un mouvement massif des entreprises hongkongaises vers Qianhai. En outre, les rformes
en cours, dune amplitude dj moindre quinitialement envisage, ont pu dcevoir : le programme QDIE
est gel depuis dcembre 2015 ; les rformes concernant lapplicabilit de la common law nont pas
encore su dpasser les possibilits ouvertes par le recours un simple tribunal darbitrage ; et Qianhai
nest pas non plus parvenu surmonter la plupart des obstacles dj rencontrs dans la mise en uvre
du volet services du CEPA.

P. MARTIN

1
Interrog sur le sujet en mars 2016, le vice-directeur de la
zone de Hengqin, qui jouit de privilges similaires ceux de
Qianhai en matire fiscale, pense en effet avoir de bonnes
raisons de demander leur extension au gouvernement
central ; la principale raison cite est, sans surprise,
lintgration des conomies des deux RAS de Hong Kong et
Macao, respectivement, celle du continent chinois
22